KAMU POLİTİKASI ANALİZİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN

Transkript

1 Kamu Politikası Aktörleri Ünite 2 Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Tezsiz Yüksek Lisans Programı KAMU POLİTİKASI ANALİZİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN 1

2 Ünite 2 KAMU POLİTİKASI AKTÖRLERİ Doç. Dr. Nuray ERTÜRK KESKİN İçindekiler 2.1. KAMU POLITIKASI AKTÖRLERI Devlet Siyasal Partiler Özel Sektör Vatandaş/Seçmen/Tüketici/Müşteri Halk/Toplum Baskı Grupları/Sivil Toplum Örgütleri Düşünce Kuruluşları Türkiye de düşünce kuruluşları Medya Uluslararası Aktörler Demir Üçgenler (Iron Triangles) Politika Ağları (Policy Networks) Politika Fırsat Pencereleri Örnek: Türkiye de Eğitim Politikası KAYNAKLAR

3 Kamu Politikası Aktörleri Ünite KAMU POLITIKASI AKTÖRLERI Kamu politikası analizi dersinin ikinci haftasında başta devlet olmak üzere özel sektör, siyasal partiler, sivil toplum örgütleri, düşünce üretim kuruluşları, vatandaşlar (seçmenler), medya ve uluslararası kuruluşlar gibi kamu politikası aktörleri ele alınacaktır. Bunun yanı sıra politika aktörleri arasındaki ilişkileri anlama ve açıklamayı amaçlayan demir üçgen, politika ağı, fırsat penceresi gibi kavramların tanımına da yer verilecektir. Her ülkede başlıca kamu politikası aktörü kamu görevlileridir. James Anderson, seçilmiş ve atanmış kamu görevlilerini resmi aktörler olarak adlandırmaktadır. Anderson, politika oluşturma sürecinde etkili olan ve politika oluşturmaya neredeyse kamu görevlileri kadar katılan toplumun diğer kesimlerini de gayrı resmi katılımcılar başlığı altında toplamaktadır. Bunlar çeşitli çıkar grupları, siyasal partiler, araştırma kurumları, medya ve yurttaşlardan oluşmaktadır. Toplumun çeşitli kesimlerinden gelen bu kişiler politika oluşturulmasında ve yönetsel-siyasal kararlar alınmasında etkili olmaktadırlar. Politika oluşturma sürecine katılan ve yukarıda sayılan katılımcıların, gerek resmi gerek gayrı resmi olsun kuşkusuz hepsi tüm politika ve karar alma aşamalarında yer almamakta; her birinin karar alma süreçlerine etkisi farklı düzeylerde olmaktadır. Kamu politikası sürecinde rol oynayan politika aktörleriyle birlikte, bu aktörlerin içinde bulunduğu tarihsel koşulların da analize katılması önem taşımaktadır. Politika oluşturma sürecinin içinde geliştiği ortam çeşitli açılardan değerlendirilmelidir; çünkü kamu politikası incelemesi çevreden bağımsız olarak yapılamaz. Çevreye ilişkin olarak ilk inceleme konusu siyasal kültürdür. Her toplum, üyelerinin değerlerini belirleyen ve onları başka toplumlardan farklı kılan bir kültüre sahiptir. İkinci çevresel etmen sosyo-ekonomik koşullardır. Ekonomik ve toplumsal koşullar siyasal faaliyetleri büyük ölçüde etkilemektedir. Toplumların ekonomik gelişmişlik seviyesi, hükümetlerin kamu hizmetini gerçekleştirmesini etkilemektedir. Örneğin kamu bütçesinin yönetim kademeleri merkezi yönetim/yerel yönetim- arasında nasıl paylaşıldığı gibi göstergeler politikalar üzerinde etkilidir Devlet Kamu politikasının temel aktörü devlettir. Bu bağlamda parlamento, hükümet, bürokrasi, siyasal partiler, yargı organları, yerel yönetimler, üniversiteler kamu politikası oluşturma sürecinin resmi oyuncularıdır. Her yönetsel ölçekte ve kurumsal düzeyde atanmış (bürokratlar) ve seçilmiş (siyasetçiler) kamu görevlileri ile bunlara danışmanlık yapan müşavir kadrolar kamu politikası oluşum sürecinde yer alırlar Siyasal Partiler Kamu politikası oluşturma sürecinde siyasal partilerin rolü önemlidir. İktidardaki parti ya da koalisyon olması halinde iktidardaki partiler kamu politikalarının belirlenmesinde başlıca rolü oynarken, parlamento içi veya dışı muhalefet partileri de bu süreçte iktidar partisine etki yapmaya çalışır. 3

4 Kamu Politikası Analizi Özel Sektör Karma ekonomi modeli ya da serbest piyasa ekonomisinin geçerli olduğu kapitalist toplumlarda özel sektör kamu politikası sürecinin en önemli aktörlerinden biridir. Yirmi yıldan bu yana gündemde olan yönetişim kavramı, siyasal-yönetsel karar verme sürecine özel sektörün de dahil edildiği bir iktidar modelini anlatmaktadır. Özel sektör, devletler ve uluslararası örgütler tarafından toplumun en dinamik kesimi olarak kabul edilmektedir. Şirketler, faaliyet alanları itibariyle kendilerini ilgilendiren kamu politikalarının oluşum sürecine çeşitli yollarla etki edebilmektedirler Vatandaş/Seçmen/Tüketici/Müşteri Halk/Toplum Her bir vatandaşın tek başına kamu politikaları üzerinde etkili olacağını düşünmek gerçekçi bir yaklaşım olmayabilir. Buradaki en büyük sorun temsili demokrasinin krizidir. Temsili demokrasilerde vatandaşların siyasal iktidar üzerindeki denetim ve yönlendirme imkanları sınırlıdır. Dört veya beş yıllığına seçilmiş bir hükümetin değiştirilmesi veya uyarılması için bir sonraki seçimin beklenmesi gerekmektedir. Öte yandan toplum genel olarak kamu politikası süreci hakkında yeterli bilgiye sahip değildir. Demokratik toplumlarda bu sorunlara çözüm bireylerin örgütlenerek baskı gruplarını oluşturmaları şeklinde bulunmuştur. Böylece bireyler kamu politikası sürecine örgütlü oldukları toplumsal yapılar aracılığıyla etki edebilmektedirler. Ancak bu olanak her toplumda farklı özellikler sergilemektedir. Katılımcı demokrasinin yerleştiği ülkelerde vatandaşlar siyasal-yönetsel karar süreçlerine etki edebilmektedir Baskı Grupları/Sivil Toplum Örgütleri Çeşitli toplumsal kesimlerin (işçiler, memurlar, öğretmenler, sağlık çalışanları, mimarlar-mühendisler, avukatlar, iş adamları, esnaf ve tüccarlar, vb.) talepleri, ihtiyaçları ve sorunlarının devlete aktarılmasında sivil toplum örgütleri öncülük yaparlar. Sendikalar, dernekler, vakıflar, kooperatifler ve meslek örgütlerinin kamu politikası sürecine etkileri ülkelerin demokrasi kültürüyle yakından ilgilidir. Batılı demokrasilerde sivil toplum örgütlerinin çok etkili oldukları ve siyasal iktidarlar üzerinde ciddi baskı uygulayarak kamu politikası sürecinde önemli rol oynadıkları görülmektedir Düşünce Kuruluşları Düşünce kuruluşları (think tank), araştırma, analiz ve yayınlar yapan, danışmanlık hizmetleri veren sivil toplum kuruluşlarıdır ve birçok ülkede yüksek düzeyde etkinliğe sahiptirler. Think tank terimi ilk kez 20. yüzyılın başında, ABD de akılcı yönetim fikrinin egemen olduğu bir dönemde ( ) ortaya çıkmıştır. Bilimsel araştırmaların ve uzmanların yönetimi daha akılcı ve verimli kılacağına inanıldığı, ekonominin ve devlet aygıtının planlamaya ve teknolojiye dayandırılması gereğinin sıklıkla vurgulandığı bu dönemde öne çıkan yönetim uzmanları, siyasetçilere danışmanlık hizmeti vermeye başlamışlardır de kurulan Russell Sage Vakfı, 1910 da kurulan Russell Vakfı, 1911 de kurulan Carnegie Vakfı ve Twentieth Century Fonu, 1913 te kurulan Rockefeller Vakfı ile 1916 da kurulan Brookings ve Hoover Enstitüleri ilk think thank kuruluşları olarak kabul edilebilir. ABD de 1907 ile 1950 yılları arasında sadece iki düzine kadar düşünce kuruluşu kurulmuşken, 1950 sonrası bu sayı katlanmış ve bu iş adeta bir endüstri haline dönüşmüştür. Düşünce kuruluşları, ABD dışında İngiltere ve Avrupa da da ikinci dünya savaşı sonrasında gelişmeye başlamıştır. Ancak, tüm dünyada yaygınlaşması 1980 lerde başlamış ve 1989 sonrasında hızlanmıştır. 4

5 Kamu Politikası Aktörleri Ünite 2 Kelime anlamı olarak think tank ; düşünce kuruluşu anlamına gelmekle birlikte, araştıran, analizler ve yayınlar yapan, danışmanlık hizmetleri gerçekleştiren politika enstitüsüdür. Bu politika kuruluşları, toplumda var olan ihtiyaçların saptanmasında, giderilmesi için öneriler ortaya konmasında, projeler haline getirilmesinde ve karar vericilerin dikkatine sunulmasında demokratik aktörler olarak nitelendirilmektedir Türkiye de düşünce kuruluşları Sosyal Politika Forumu (Boğaziçi Üniversitesi bünyesinde) Eğitim Reformu Girişimi (Sabancı Üniversitesi bünyesinde) Liberal Düşünce Topluluğu Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı (TESEV) Avrupa İstikrar Girişimi Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV) Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı (SETA) Türkiye Ekonomik ve Stratejik Araştırmalar Merkezi (TESAM) Türkiye Kamu Politikaları Araştırma Merkezi (KAPAM) vb. Düşünce kuruluşları özellikle yapmış oldukları yayınlar ve hazırlamış oldukları araştırma raporlarıyla gerek ulusal gerekse uluslararası politikaları etkileyebilmekte, hatta yönlendirebilmektedirler. Dünya genelinde 170 ülkede yaklaşık düşünce kuruluşunun faaliyet gösterdiği bilinmektedir Medya İçinde bulunduğumuz yıllarda görsel, yazılı ve sosyal medya günlük yaşamı tamamen kuşatmış durumdadır. Medya kamu politikaları, bu politikaların oluşum süreci ve sonuçları hakkında toplumu bilgilendirir. Öte yandan halkın talep ve ihtiyaçlarının da gündeme gelmesini sağlar. Ne var ki medyanın haberleri topluma sunarken tarafsız olup olmadığı büyük önem taşımaktadır. Medya taraflı ve toplumu yanlış yönlendiren bir tutum içinde olursa o ülkede halkın haber alma hakkıyla birlikte toplumun gerçek sorunlarının gündeme gelmesi de engellenebilir Uluslararası Aktörler Gelişmekte olan ve azgelişmiş ülkelerde kamu politikalarının oluşum sürecinde uluslararası örgütler önemli role sahiptir. ABD, İngiltere, Almanya, Fransa gibi gelişmiş ülkeler ise uluslararası örgütleri yönlendirmektedir. Uluslararası aktörler ekonomi politikasından eğitim politikasına, güvenlik politikasından enerji politikasına hemen bütün alanlarda rol oynamaktadır. Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu (IMF), Birleşmiş Milletler, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD), Dünya Ticaret Örgütü, vb. kuruluşların yanı sıra çeşitli ülkelerin bir araya gelerek oluşturduğu birlikler de kamu politikalarının biçimlenmesinde etkili olmaktadır. Avrupa Birliği, Arap Birliği, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı, Kuzey Atlantik Anlaşması Örgütü (NATO) bunlar arasında sayılabilir Demir Üçgenler (Iron Triangles) 1 John Kingdon, ABD bağlamında demir üçgenleri bürokratlar, meclis komiteleri ve çıkar grupları ndan oluşan üçlü bir yapı olarak tanımlamaktadır. 2 1 Mete Yıldız, Kamu Politikası, 2 Mete Yıldız, Kamu Politikası, 5

6 Kamu Politikası Analizi Yazar a göre bu yapılara demir sıfatının verilmesinin nedeni, yapıya dışarıdan nüfuz edilememesi ve üçgenin içinde olup bitenlerin dışarıdan-siyasetçiler tarafından kontrolünün çok güç olmasıdır. Bu kavram, kamu politikalarının oluşturulması ve uygulanmasında bürokrasinin siyasetçileri etkisiz hâle getirerek, şeffaflık ve demokratik hesap verebilirlik ilkelerinin devre dışı kaldığı bir sürecin tehlikelerine işaret etmektedir Politika Ağları (Policy Networks) Kamu politikası yazınında konu ağı (issue network) veya politika topluluğu (policy community) şeklinde isimlendirilen kamu politikası ağları, çoğunun çıkarları kamu politikası kararlarına bağlı olan ve örgütlü çıkarları temsil eden uzmanlardan oluşan gevşek bağlı topluluklar olarak tanımlanmıştır. Hugh Heclo ya göre konu ağları, ortak adanmışlıkları ve çevrelerindeki diğer kişilerle bağımlılıkları oldukça değişken çok sayıda katılımcıdan oluşur ; söz konusu adanmışlık ve bağımlılık düzeyleri öyle değişkendir ki ağın nerede bittiğini ve çevrenin nerede başladığını anlamak mümkün değildir. Guy Peters da her kamu politikası alanının çevresinde yer alan ve politikaları bir şekilde etkilemeye çalışan; kamu kurumları, çeşitli sivil toplum örgütleri, bilim insanları ve özel şirketler gibi politika oyuncularını kamu politikası ağları içinde saymıştır Politika Fırsat Pencereleri John Kingdon, herhangi bir kamu politikası alanına/sorununa başarılı bir devlet müdahalesi yapılabilmesi için sorunlar ve çözümler (kamu politikası akışı) ile uygun bir siyasal ortamın (siyaset akışı) aynı anda müsait olması durumunda kamu politikası fırsat pencerelerinin açıldığını savunmuştur. Söz konusu fırsat pencereleri, bazen bir sorunun acilen çözülmesi gerektiğinde, bazense hükümette veya kamuoyu düşüncesinde bir değişim sonucunda açılmaktadır Örnek: Türkiye de Eğitim Politikası Tartışma Sorusu; Aşağıdaki gazete haberini okuyunuz ve Türkiye de eğitim politikasının oluşturulma sürecinde etkili olan aktörleri saptayınız. Eğitim reformu nda flaş gelişme Kesintili eğitim MGK ya taşındı, formül 8+4 oldu Kıvanç EL / VATAN ANKARA, 27 Şubat 2012 Kızların okullaşmasını engelleyecek endişesi yaratan şeklindeki yeni eğitim sistemi MGK ya taşındı. Kurula Milli Eğitim Bakanı Ömer Dinçer de davet edildi. Sistemde eskiye dönülmesi gündeme geldi. Formül 8 yıl zorunlu eğitim +4 olarak belirlendi. ANKARA - 8 yıllık kesintisiz eğitime geçilmesinın de aralarında bulunduğu kararların tartışıldığı 28 Şubat 1997 tarihindeki MGK toplantısının 15. yıldönümünden bir gün önce MGK da bu kez 6

7 Kamu Politikası Aktörleri Ünite 2 de 12 yıllık kesintili eğitime geçilmesi tartışıldı. Milli Eğitim Bakanı Ömer Dinçer, dün sürpriz bir şekilde MGK toplantısına katıldı kesintili eğitimin tartışıldığı günlerde Dinçer in MGK ya katılması dikkat çekerken Bakanlık Tamamen tesadüf, önceden planlanmış bir program bilgisini verdi. Dinçer MGK dan ayrıldıktan sonra Kızların okullaşması engellenecek eleştirilerine neden olan 4 üncü sınıftan sonra açıköğretime gitme düzenlemesinden geri adım atılması dikkat çekti. Teklifte revizyona gidilmesine karar verildi ve açıköğretime ilk 4 yerine ikinci 4 yıldan sonra geçilmesi benimsendi. 1.5 saat MGK da kaldı Saat 14 te Cumhurbaşkanı Abdullah Gül başkanlığında yapılan MGK toplantısının ilk bölümüne Kurul üyesi olmamasına rağmen katılan Bakan Ömer Dinçer, yaklaşık 1.5 saat sonra Çankaya Köşkü nden ayrıldı. Bakan Dinçer in MGK toplantısına katılması, son günlerin önemli tartışma konularından biri olan 8 yıllık kesintisiz zorunlu eğitime son veren yasal teklifinin Meclis teki görüşmelerinin sürdürüldüğü döneme denk gelmesi nedeniyle dikkat çekti. 8 yıllık kesintisiz zorunlu eğitimi şeklinde kademeli hale getiren, ilk 4 yılın ardından da Bakanlar Kurulu nun inisiyatifiyle bazı programlardaki öğrencilerin okula devam etme zorunluluğunu ortadan kaldıran, 12 yıllık eğitimin zorunlu olmasını da yine Bakanlar Kurulu nun belirleyeceği ileri bir tarihe bırakan yasa teklifi başta muhalefet partileri olmak üzere, eğitim camiası ve iş dünyasının tepkisini çekmişti. Bunun üzerine yasa teklifi, TBMM Milli Eğitim, Kültür, Gençlik ve Spor Komisyonu görüşmeleri sırasında sosyal tarafların görüşleri alınması amacıyla alt komisyona sevk edilmişti. Bakanlık kaynakları Bakan Dinçer in MGK ya katılımının daha önceden planlandığını, güncel tartışmalarla ilgili olmadığını belirtirken gündemle MGK ya katılımın tesadüf olduğu bilgisi verildi. Dinçer in Milli Eğitim politikalarına dönük genel bilgi verdiği ifade edildi. Bakan Dinçer in toplantıda kesintili eğitim modeli ve özellikle sözleşmeli öğretmen uygulaması nedeniyle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgelerinde PKK sempatizanı kişilerin derslere girmesi konusunda da açıklamalar yaptığı öğrenildi. Yeniden 8 yıllığa dönüldü Ancak Dinçer MGK dan ayrıldıktan 3 saat sonra ilginç bir gelişme yaşandı ve çok tartışılan teklifte revizyona gidilmesi gündeme geldi teklifinin ilk 4 ün ardından açık öğretime geçiş imkanı getiren teklif her kesimden tepki görmüştü. Kızların okullaşmasına engel olarak görülen madde, Çocuk gelinler yaratacak, kız çocukları eve hapsolacak ve çocuk işçiler artacak 7

8 Kamu Politikası Analizi şeklindeki eleştirilerin ardından teklifin geri çekilmesi istenmişti. Ak Parti Grubunun kendi teklifinde yapacağı düzenlemeye göre açık öğretim olanağı ilk 4 yılın ardından değil ikinci kademenin ardından yani 8. sınıfın ardından sağlanacak. 4 üncü sınıfın ardından mesleki eğitime yönlendirme olacak. Mevcut uygulamada açık öğretim kapsamında ilköğretime başvurmak için özel eğitime muhtaç, tutuklu hükümlü, ıslah evindekiler ve bir yıldan fazla süreli kamu görevlisi ebeveynine bağlı olarak yurt dışına çıkmak zorunda kalanların dışında 15 yaş sınırı bulunuyor. Öneriyi getiren ÖNDER, alt komisyona itiraza hazırlanıyor Başbakan Erdoğan ile önerisi hakkında görüşen ÖNDER İmam Hatip Liseleri Mezunlar ve Mensuplar Derneği Genel Başkanı Hüseyin Korkut, yeni tasarıyı değerlendirerek şunları söyledi, Biz ilk önerimizde, 4.sınıftan sonra öğrencilere açık öğretim imkanının sunulmasını istemiştik. Bu yeni modelde anladığımız kadarıyla 8.sınıftan sonra açık öğretime kaydolma hakkı doğacak. Ancak mesleki teknik eğitim, çıraklık eğitimi ve hafızlık için açık öğretim imkanı daha erken yaşlarda olmalı. Türkiye de çok ciddi bir Kuran-ı Kerim Kursu sayısı var. Bu kurslarda erken hafız olunabilmesi için erkenden eğitim alınması gerekiyor. Hafızlık 15 yaşından sonra olmaz. Bu açıdan ilk tasarının ortaöğretim için daha verimli olduğu kanısındayız. Milli Eğitim Bakanlığı Alt Komisyonu ile görüşüp kanaatlerimizi ileteceğiz. Komisyon bugün toplanıyor Alt komisyona gönderilen teklif, bugün görüşülmeye başlanacak. ODTÜ ve Gazi üniversitelerinin Eğitim Fakültelerinin dekanları da gelerek komisyona bilgi verecek. Eğitim sendikalarının ardından Komisyonda, TESK, Eğitim Reformu Girişimi, İlim Yayma Cemiyeti, Çağdaş Eğitim Vakfı, İmam Hatip Mezunların ve Mensupları Derneği, TED, TEPAV, Ensar Vakfı dinlenecek. Komisyon TÜSİAD ve MÜSİAD tan ise yazılı görüş istedi. 8

9 Kamu Politikası Aktörleri Ünite KAYNAKLAR Anderson, James, Public Policymaking: An Introduction, Houghton Mifflin, Çevik, Hasan Hüseyin, Kamu Politikası, Seçkin Yayıncılık, Ankara Karabulut, Bilal, Dünyada ve Türkiye de Think Tank Kuruluşları: Karşılaştırmalı Bir Analiz, Akademik Bakış, Cilt 4, Sayı 7, Keskin, Fatih, Modern Demokrasilerde Yeni Politik Seçkinler: Think Tanklar ve Politikadaki Rolleri, Sosyo Ekonomi, No:1, Ocak-Haziran Keskin, Nuray E., Kamu Politikası Analizi Ders Notları, Samsun Yıldız, Mete, Kamu Politikası, 9

10 Kamu Politikası Analizi 10