T.C. ANADOLU ÜNİVERSİTESİ YAYINI NO: 2928 AÇIKÖĞRETİM FAKÜLTESİ YAYINI NO: 1885 YEREL YÖNETİMLER

Transkript

1 T.C. ANADOLU ÜNİVERSİTESİ YAYINI NO: 2928 AÇIKÖĞRETİM FAKÜLTESİ YAYINI NO: 1885 YEREL YÖNETİMLER Yazarlar Prof.Dr. Nezih VARCAN (Ünite 1-4) Yrd.Doç.Dr. Abdurrahman TARAKTAŞ (Ünite 5, 6, 8) Yrd.Doç.Dr. Canatay HACIKÖYLÜ (Ünite 7) Editör Yrd.Doç.Dr. Canatay HACIKÖYLÜ ANADOLU ÜNİVERSİTESİ i

2 Bu kitabın basım, yayım ve satış hakları Anadolu Üniversitesine aittir. Uzaktan Öğretim tekniğine uygun olarak hazırlanan bu kitabın bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan kitabın tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve dağıtılamaz. Copyright 2013 by Anadolu University All rights reserved No part of this book may be reproduced or stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means mechanical, electronic, photocopy, magnetic tape or otherwise, without permission in writing from the University. UZAKTAN ÖĞRETİM TASARIM BİRİMİ Genel Koordinatör Doç.Dr. Müjgan Bozkaya Genel Koordinatör Yardımcısı Doç.Dr. Hasan Çalışkan Öğretim Tasarımcıları Yrd.Doç.Dr. Seçil Banar Öğr.Gör.Dr. Mediha Tezcan Grafik Tasarım Yönetmenleri Prof. Tevfik Fikret Uçar Öğr.Gör. Cemalettin Yıldızı Öğr.Gör. Nilgün Salur Kitap Koordinasyon Birimi Uzm. Nermin Özgür Kapak Düzeni Prof. Tevfik Fikret Uçar Öğr.Gör. Cemalettin Yıldız Dizgi Açıköğretim Fakültesi Dizgi Ekibi Yerel Yönetimler ISBN Baskı Bu kitap ANADOLU ÜNİVERSİTESİ Web-Ofset Tesislerinde adet basılmıştır. ESKİŞEHİR, Ocak 2013 ii

3 İçindekiler Önsöz... iv 1. Yerel Yönetimin Kavramsal Yapısı Yerel Yönetimlerin Mal ve Hizmet Alımlarının Hukuki Dayanağı Yerel Yönetim Birlikleri Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminde Yerel Yönetimler Yerel Yönetimlerin Denetimi Yerel Yönetim Personeli Yerel Yönetimlerde Karar Süreçlerine Katılım Avrupa Birliği ve Yerel Yönetimler Sözlük iii

4 Önsöz Yerel yönetimler, ülke sınırları içinde yerleşik olan değişik büyüklükteki köy, kasaba ve kent gibi yerleşim yerlerinde yaşayan başta insan olmak üzere tüm canlıların ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Yerel yönetimler halka en yakın birimler olmaları ve yerel halkın ihtiyaçlarını yerinde tespit etmeleri sebebiyle hizmet üretiminde önemli bir yere sahiptirler. Yerel yönetimlere ilişkin konuların ele alındığı bu kitap, Yerel Yönetimin Kavramsal Yapısı başlıklı bölüm ile başlamaktadır. Bu bölüm kitabın bütünü için temel oluşturabilecek ve yerel yönetimlerin teorisine ışık tutabilecek bilgiler içermektedir. Daha sonra yerel yönetim birimlerinin görev ve sorumluluklarını yerine getirme aşamasında önemli bir unsur olan Mal ve Hizmet Alımlarının Hukuki Dayanağı ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi ne ilişkin mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde ayrıntılı bilgiler içeren bölümler ile yerel yönetim birimleri arasındaki işbirliğinin kurumsallaşmasında önemli rolü olan Yerel Yönetim Birlikleri nin ele alındığı bölüm ile devam etmektedir. Yerel Yönetimlerin Denetimi ve Yerel Yönetim Personeli başlıklı bölümler yerel yönetim alanında hem öğrenciler hem de uygulayıcılar açısından oldukça önemli konuları ele almaktadır. Ayrıca Avrupa Birliği ve Yerel Yönetimler başlıklı bölüm ise Avrupa Birliğine tam üyelik sürecinde olan ülkemiz için Avrupa Birliğinin yerel yönetimlere bakış açısını yansıtması açısından önemlidir. Yerel Yönetimlerde Karar Süreçlerine Katılım başlıklı bölümde ise yerel yönetimler ve demokrasi arasındaki ilişki ile bağlantılı olarak yerel yönetimlerde karar süreçlerine katılım uygulamaları ele alınmıştır. Kitapta yer alan Dikkat, İnternet gibi simgeler ile Kendimizi Sınayalım soruları konuyu anlayıp anlamadığınız hususunda size fikir verebilecektir. Kendimizi sınayalım sorularını yardım almadan yanıtlamaya çalışınız. Doğru yanıtlayıp yanıtlayamadığınızı yanıt anahtarından kontrol ediniz. Eğer yanıtlayamıyorsanız ya da yanlış yapıyorsanız üniteyi tekrar çalışınız. Çalıştığınız konular ile ilgili daha ayrıntılı bilgi edinmek isterseniz, Yararlanılan Kaynaklar bölümünde verilen eserlerden yararlanabilirsiniz. Bu kitabın yazılarak basıma hazırlanması aşamasında hem yazar olarak hem de yol gösterici olarak desteğini hiçbir zaman esirgemeyen değerli hocam Prof.Dr. Nezih VARCAN a ve katkılarından dolayı Yrd.Doç.Dr. Abdurrahman TARAKTAŞ a teşekkür eder, kitabın öğrencilerin başarılarına katkıda bulunmasını dilerim. Editör Yrd.Doç.Dr. Canatay HACIKÖYLÜ iv

5

6 1 Amaçlarımız Bu üniteyi tamamladıktan sonra; Yerelleşmenin dar ve geniş anlamlarıyla, türlerini açıklayabilecek, Metropol kent anlamını, örneklerini ve sorunlarını tanımlayabilecek, Günümüzde yerel yönetimlerin olması gereken özelliklerini sıralayabilecek, Merkezden yönetim ve yerinden yönetim farkını tanımlayabilecek, Siyasal yerinden yönetim ve idari yerinden yönetim farkını aktarabilecek, Yetki genişliği ile yerinden yönetim farkını yorumlayabilecek, bilgi ve becerilere sahip olabilirsiniz. Anahtar Kavramlar Kentleşme Metropol Komün Üniter Devlet Yerinden Yönetim Federal Devlet Federe Devlet İdari Yerinden Yönetim Hizmet Yerinden Yönetimi Siyasi Yerinden Yönetimi İçindekiler Giriş Yerelleşme Toplu Yaşam ve Yerel Yönetimler Kamusal İhtiyaçlar ve Yerel Yönetimler Yerel Yönetimlerin Gerekliliğine İlişkin Yaklaşımlar Geleneksel ve Tarihsel Yaklaşım Hukuki Yaklaşım Siyasi Yaklaşım Ekonomik Yaklaşım 2

7 Yerel Yönetimin Kavramsal Yapısı GİRİŞ Yerel yönetimler, ülke sınırları içinde yerleşik değişik büyüklüklerdeki köy, kasaba, kent gibi yerleşim yerlerinde yaşayan başta insan olmak üzere tüm canlıların ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır. Yapılan tanımda konunun hukuki yönü hemen görülmektedir. Tanımda yer alan ihtiyaçların karşılanabilmesi için; üretim, bölüşüm, fiyatlama, tüketim ve finansman gibi konuları içeren ekonomik ve mali nitelikteki faaliyetler yapılmalıdır. Bu yüzden kavramda ekonomik yönde bulunmaktadır. Üretim ve bölüşüm gibi kararların kim ya da kimler tarafından hangi yöntemlerle alınacağı konusu da ayrı bir konudur. Bu tip kararlar, otoriter veya demokratik yöntemlerle alınabilir. Bu yüzden kavramın siyasal yönü de bulunmaktadır. Ekonomik yön, başka ünitelerde daha ayrıntılı inceleneceğinden hukuki ve siyasi yöne bu ünitede daha ağırlıklı değinilecektir. Önce, çok sık kullanılan zaman zaman da yanlış kullanımına şahit olduğumuz devlet kavramına da değinelim. Devlet; adına ülke denilen belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamayı amaçlayan siyasal bir organizasyondur. Çağdaş devletlerde sadece insanların değil, hayvanlar ve bitkiler gibi diğer canlıları da tanıma katmak gereklidir. Bu tanımla Devleti, Başbakanla, Cumhurbaşkanıyla, yürütme organıyla, yasama ya da yargı organlarıyla bir tutma, ana veya baba gibi kavramları kullanarak tek kişi ile özdeşleştirmenin yanlışlığı görülmektedir. Devlet, başta yürütme, yasama ve yargı erkleri olmak üzere, yerel yönetimleriyle, üniversiteleriyle, sendikalarıyla, vakıflarıyla, sivil toplum kuruluşları ve dernekleriyle ayrı görevleri olmakla birlikte, üst amaçta birbirleriyle uyumlu çalışması gereken bir organizasyondur. Zaman zaman kitap, makale gibi yayınlarda, hatta kanun metinleri içinde, devletle yerel yönetimler arasındaki ilişkiler deyimini kullananları az da olsa görmekteyiz. Bu yanlışlığı yapmamak için merkezi yönetimle yerel yönetim arasındaki ilişkiler demek doğru olur. Devlet, başta yürütme, yasama ve yargı erkleri olmak üzere, yerel yönetimleriyle, üniversiteleriyle, sendikalarıyla, vakıflarıyla, sivil toplum kuruluşları ve dernekleriyle ayrı görevleri olmakla birlikte, üst amaçta birbirleriyle uyumlu çalışması gereken bir organizasyondur. Yukarıda belirttiğimiz ortak ihtiyaçlara, iç ve dış güvenlik, adalet, ülke düzeyinde toplumsal refah ve kalkınmanın sağlanması, sosyal güvenliğin etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi gibi hususlar dahildir. Devletler bu tür görevleri yerine getirebilmek için faaliyet alanları, tüm ülkeyi kapsayan bir merkezi yönetim örgütü kurmuşlardır. Ülkemizdeki, il ve ilçelerde merkezi yönetimin taşra örgütü de bulunmaktadır. Ayrıca, ülkenin içinde çok sayıda ve dağınık bir biçimde köyler, ilçeler ve illerde yerel yönetim dediğimiz yönetimlerde bulunmaktadır. Bu yerlerin sınırları içinde yaşayanların itfaiye, park, mezbaha, çöplerin toplanması ve imhası, kentiçi ulaşım gibi önemli bazı hizmetlere ihtiyacı vardır. Bu hizmetler, merkezi yönetim ve onun taşra örgütü tarafından yapılabilir mi? Bu soruya yapılabilir diyerek olumlu yaklaşılabilirse de, açıklayacağımız bazı nedenlerle, merkezi yönetimin bu tip hizmetleri yapması akılcı olmaz. Her ne kadar yetki ve güç yönünden bazı avantajları olmasına rağmen, bu hizmetleri zamanında, daha az maliyetle ve maksimum fayda sağlayacak şekilde yapması zordur. Bu nedenlerle ve 3

8 demokratik arayışlarla yerel nitelikteki ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için merkezi yönetimin yanı sıra yerel yönetim birimleri de kurulmuştur. Bu birimlerin türleri, sayıları, görevleri ve gelir kaynakları her ülkede aynı değildir. Ülkelerin siyasi, sosyal ve ekonomik yapı farklılıklarından kaynaklanan farklar bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin hepsinin ayrı tüzel kişiliği vardır. Merkezi yönetim, görev ve yetki açısından tüm ülkeden, yerel yönetimler ise kendi sınırları içindeki alanlardan sorumludurlar. Her iki yönetimde hizmetlerin finansmanı için gereken gelirleri, esas olarak ülke sınırları içinden sağlayacaktır. Merkezi yönetim faydası ülke sınırlarına ulaşan mal ve hizmetleri sunarken, yerel yönetimler kendi sınırları içindeki alana mal ve hizmetleri sunarlar. Yerel yönetimler hemen hemen her ülkede, hizmetlerinin daha ekonomik ve daha iyi verileceği düşüncesinden hareketle güçbirliği oluşturarak yerel yönetim birlikleri de kurmaktadırlar. Devlet kavramı ile ilgili olarak, devletin ne olduğu ve ne olmadığı konusunda neler söylersiniz? YERELLEŞME Yerelleşme kavramı, kalkınmadan bahsederken ve kamu yönetimi ile ilgili konular başta olmak üzere birçok konuda sıklıkla karşımıza çıkmaktadır. Özellikle 1980 li yılların başından bu yana uluslararası kalkınma örgütleri, yerelleşmeyi etkin bir kalkınma stratejisi olarak önermişler, hükümetleri borçlar ve/veya mali yardımlarla yerelleşme politikalarında teşvik etmişlerdir. Bu gelişmede, yerel yönetimlerin gelir ve harcama sorumluluklarının artırılmasının, kamu kesiminde kaynakların tahsisinde ve hizmetlerin sunumunda etkinliği artıracağı düşüncesi önemli rol oynamıştır. Bu yolla ekonomik büyümenin artırılabileceği düşünülmüştür. Ayrıca, bireyler, kendilerine en uygun vergikamu hizmeti bileşimini sunan yerel yönetimleri tercih etme imkânını da elde edebileceklerdir lardan sonra, bazı gelişmekte olan ülkelerde uygulamaya konulan mali yerelleşme reformlarının bölgelerarası eşitsizlik, yüksek enflasyon ve yerel yönetimlerin teknik yetersizliklerine bağlı olarak temel kamu hizmetlerinin sunumunda aksamalar şeklinde olumsuz sonuçlar da görülmeye başlanmıştır. Bu durum, mali yerelleşmenin ekonomik büyüme üzerindeki etkilerinin yanında fiyat istikrarı üzerindeki etkilerinin de incelenmesi sonucunu doğurmuştur. Özellikle, düşük gelir düzeyine sahip gelişmekte olan ülkelerde, kamu kesimlerinin mali açıkları ve halkın temel kamu hizmetlerine olan ihtiyacı yüksektir. Bu durum karşısında merkezi yönetimler, toplumun talepleri karşısında zorlanınca, uluslararası kuruluşların da teşvikiyle iyi tasarlanmamış mali yerelleşme reformlarını uygulamaya koyabilmişlerdir. Yerel yönetimler de bu tip ülkelerde yetersiz kaynaklarla temel altyapı faaliyetlerini gerçekleştirme amacıyla bütçelerini zorlamış ve borç almaktan çekinmemişlerdir. Ödenemeyen borçları ise merkezi yönetim tarafından üstlenilerek kamu açıklarını artırmış, enflasyonu da tetiklemiştir. Yerelleşmenin en geniş tanımını şu şekilde yapabiliriz; yerelleşme; gelir ve giderler dolayısıyla görevler dahil her türlü yönetim sorumluluklarının, merkezi yönetimden, merkezi yönetimin taşra birimlerine, merkezin kontrolü altındaki diğer birimlere, merkezi yönetimin dışındaki özel birimlere aktarılmasıdır. Buna göre, kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştiren, merkezden kendi taşra örgütüne bazı sorumlulukları aktaran ya da yerel yönetimlere belli sorumlulukları veren merkezi yönetim bu geniş tanıma göre yerelleşme örnekleri vermektedir. Yerelleşme; gelir ve giderler dolayısıyla görevler dahil her türlü yönetim sorumluluklarının, merkezi yönetimden, merkezi yönetimin taşra birimlerine, merkezin kontrolü altındaki diğer birimlere, merkezi yönetimin dışındaki özel birimlere aktarılmasıdır. Yerelleşmenin dar tanımında ise; merkezi yönetimin yukarıda belirtiğimiz her türlü yönetim sorumluluklarını, kendi taşra birimlerine, sivil toplum örgütlerine veya özel kuruluşlara vermesi, 4

9 özelleştirme yapması yerelleşme değildir. Yerelleşme; yasayla kurulmuş ve tüzel kişiliğe sahip, organları seçimle oluşturulmuş özerk birimlere bazı sorumlulukların verilmesidir. Yerelleşme çoğu kez merkezileşmenin tam tersi olarak ifade edilse de, yerelleşme merkezileşmenin bir alternatifi değildir. Her ikisi de aynı yönetim sisteminde değişik konularda birarada görülebilmektedir. Aslında ülkelerin hemen hemen hepsinde hem merkezileşmeyi hem de yerelleşmeyi beraber görmekteyiz. Yerelleşme; yerelleşen yetkinin türüne göre; politik, idari ve mali yerelleşme olarak üçe ayrılabilir. Her üç yerelleşmenin kendine özgü yapısı ve başarı koşulları vardır. Ancak, çoğu kez bu türlerin karışımı şeklinde uygulamaları görmek mümkündür. Politik yerelleşmede; vatandaşların seçilmiş yerel temsilcilerine politika yapıcı olarak daha fazla yetki verip, karar alma sürecinde yetki ve sorumluluklarını artırmak söz konusudur. İdari yerelleşme ise; kamu hizmetlerinden bazılarının yönetim düzeyleri arasında aktarımıdır. Örneğin, merkezi yönetimce yapılan eğitim hizmetinde eğitim işinin tümünün veya bir kısmının yerel yönetimlere aktarılmasıdır. Derslerin ve içeriklerinin belirlenmesi merkezi yönetimce, kitapların üretimi ve dağıtımı yerel yönetimce yapılabilir. Öğretmenlerin maaşlarının ödenmesi ve okul binalarının yapımı merkezi yönetimce, öğretmenlerin alımı ve terfileri ile okul binalarının onarımı, bakımı yerel yönetimlerce yapılabilir. Mali yerelleşme en çok gündemde yer alan bir türdür. Mali yerelleşmeyi; merkezi yönetimin yerel yönetimlere, özgelirlerinde ve giderlerinde, bütçelerinin açık vermesinde ortaya çıkan borçlanmalarında veya gelecek nesillerin faydasına olacak önemli kaynak kullanımı gerektiren yatırımlarındaki borçlanmalarda yaptığı yetki ve sorumluluk aktarımı şeklinde tanımlayabiliriz. Yerelleşen yetkinin türüne göre yerelleşme tiplerini açıklayınız? TOPLU YAŞAM VE YEREL YÖNETİMLER Günümüz toplum yaşamının en önemli özelliklerinden birisi, toplum halindeki yerleşme birimlerinden olan kentlerin giderek büyümesidir. Sanayi devrimini izleyen dönemlerde, göçler şeklinde ortaya çıkan 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren hızlanarak artan kentleşme hareketi inanılamayacak boyut ve etkilere sahip olmuştur. Kentleşmenin bu boyutu yerel yönetimlerin de önemini artırmıştır. Çünkü kentleşmenin ulaştığı boyutlar tahminleri alt-üst etmiştir diyebiliriz. Toplum yaşantısı açısından ürkütücü yönleri de bulunmaktadır. İvedi bir şekilde çözülmesi gereken, iktisadi, sosyal, teknik ve mali nitelikteki birçok problemi de barındırmaktadır. Büyük kentler deyince; nüfusu 30 milyonun üstündeki Tokyo, 20 milyonun üstündeki Mexico City, New York, Seul, Sau Paulo, 15 milyonu geçen Mumbai, Yeni Delhi, Osaka, Cakarta, Moskova, Los Angeles, Tahran, Kahire ve bu şehirlerin nüfus yoğunluğuna yaklaşan Paris, Londra ve İstanbul gibi kentler anlaşılmaktadır. Kentleşmeye ilişkin literatürde, büyük kentlere verilen metropol adının yanı sıra, daha büyük bir coğrafi alanı, daha yoğun bir nüfus birikimini ifade etmek için megapol veya megapolis deyimleri kullanılmaktadır. Bu deyim çok büyük bir kentin yanısıra, bir metropolü çevreleyen yoğun nüfuslu alan olarak tanımlanmaktadır. Örnek olarak yukarıdaki kentler verilebilir. Büyük kentlere verilen metropol adının yanı sıra, daha büyük bir coğrafi alanı, daha yoğun bir nüfus birikimini ifade etmek için megapol veya megapolis deyimleri de kullanılmaktadır. Bu yoğunluktaki kentleri boğulmaktan kurtarmak için uydu kentler, cazibe merkezleri, sanayi merkezleri kurulması gibi gerçekleştirilmelerinde güçlükler olan sorunlar, kentleşmenin neden olduğu sorunlardır. Metropollerde sorunun çözümünü zorlaştıran etkenlerden biri de; yerel nitelikte mal ve hizmet sunmak durumunda olan yerel yönetim birimlerinin sadece kendi bölgesinde yerleşmiş nüfusa değil, çevresine ve geçici nüfus adı verilebilecek ve metropol alana sabah gelip akşam dönen ya da birkaç gün kalan nüfusa da hizmet sunma zorunda kalmasıdır. Bu zorunluluk, eğitim, sağlık, banka, ticaret, spor, eğlence vb. alanlardaki hizmetlerin metropol alanda gerçekleşiyor olmasından kaynaklanmaktadır. 5

10 Ayrıca, teknoloji alanında ortaya çıkan yenilikler de sorunun çözümünde kolaylıklar getirmesinin yanında, maliyetleri de artırabilmektedir. Örneğin, nüfusun giderek yoğunlaştığı kentlerde trafik büyük bir sorun olmakta, çözümü için metro yapımı, alt ve üst geçitler, tüneller, gelişmiş sinyalizasyon, kamera ile takip sistemleri kurulması zorunlu hale gelmektedir. Bunun sonucunda yerel mal ve hizmet üretiminin daha iyi ve daha pahalı bir biçimde gerçekleştirilmesi söz konusu olmaktadır. Bu sorunların çözümü için gerekli kararları kim ya da kimlerin hangi yöntemlerle alacakları, hangi gelir kaynaklarıyla mal ve hizmet üretecekleri ve nasıl fiyatlandıracakları yerel yönetimler konusunun önemli konularıdır. İnsanlar başta güvenlik olmak üzere birçok nedenle toplu halde yaşamak zorunda kalmışlar ve kendilerine elverişli gelen bir alanda yerleşip, ortak çıkarlarını korumak ve ihtiyaçlarını gidermek üzere örgütlenmişlerdir. Adeta kendiliğinden oluştuğu için doğal bir özelliğe sahip olan bu tür topluluklara komün adı verilir. Komün şu şekilde tanımlanabilir; Belli bir toprak parçası üzerinde toplu bir halde ve komşuca ilişkiler içinde yaşayan insanlardan oluşan, doğal yerleşme birimi niteliğindeki topluluklardır. Yerleşme alanlarının büyüklüğüne ve yerleşenlerin sayısına göre köy ve kasaba olarak adlandırılırlar. Yerel yönetimler, söz konusu yerleşme birimlerinin yanısıra kentlerin yönetim açısından örgütlenmeleri ve bazı hukuki yetkilerle donatılmaları sonunda ortaya çıkmışlardır. Komünlerin ortaya çıkışı bazı yazarlara göre eski Yunan a ve Roma ya kadar inmektedir. Başlangıçta site olarak adlandırılan bu komünler Orta Çağı takiben gelişmişler ve toplum hayatını önemli ölçüde etkilemişlerdir. Bugün için köy, kasaba ve kent halinde varlıklarını sürdürmektedirler. İnsanların biraraya gelmek suretiyle oluşturdukları topluluklar sadece doğal olma özelliğine sahip bulunan komün niteliğindeki birimlerden ibaret değildir. İnsan topluluklarının en gelişmiş şekli olan bir diğer kuruluşta devlet olarak anılır. Devlet, işlevlerini daha iyi yerine getirebilmek için belli bir hukuki yapıya dayandırarak idari karakterdeki bazı toplulukları kendisi oluşturabilir. Örneğin; Türkiye deki iller, ABD deki okul bölgeleri gibi. Bu birimler doğal olarak ortaya çıkmayıp, idari ve hukuki tasarruflar sonucu tarihsel bir gelişme içinde değişik şekillerde oluşturulmuştur. Bugün de idari bir tasarrufla bir veya birden fazla il toplam il sayısına eklenebilir. Ülkemizde 1982 Anayasasının 126. maddesinde Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. hükmü getirilerek illerin hangi gerekçelerle oluşturulacağı belirtilmiştir. Büyükşehir Belediyelerinin Doğuşu Kentleşme, dar anlamda, kent sayısının ve kent nüfusunun artması olarak tanımlanabilir. Öte yandan kentleşmenin geniş anlamdaki tanımı ise, sanayileşmeye ve ekonomik gelişmeye bağlı olarak kent sayısının artması ve toplum yapısında artan oranda örgütlenme, işbölümü ve uzmanlaşma yaratan, insan ilişkilerinde kentlere özgü değişikliklere yol açan bir nüfus birikim sürecidir. Dünyanın her tarafında görülen kentleşme, özellikle gelişmekte olan ülkelerde daha hızlı bir gelişim göstermektedir. Burada hızlı nüfus artışının ve bireylerin hareketliliğinin büyük payı vardır. Hızlı kentleşme sonucunda büyük kentlerin daha çok büyümesi, belediye ve kent merkezlerinin dışında düzensiz ve plansız gelişmelere yol açmış ve büyük kentlerin yönetiminde özel model arayışları gündeme gelmiştir. Kentleşme, sanayileşmeye ve ekonomik gelişmeye bağlı olarak kent sayısının artması ve toplum yapısında artan oranda örgütlenme, işbölümü ve uzmanlaşma yaratan, insan ilişkilerinde kentlere özgü değişikliklere yol açan bir nüfus birikim sürecidir. Büyükşehirler esas itibariyle nüfus yoğunluğu çok fazla olan yerleşim alanlarıdır. Bununla birlikte, bir kentin anakent/büyükşehir olarak nitelenebilmesi için daha başka özelliklerinin bulunması gerekir. 6

11 Birincisi; geniş bir yerleşim alanını kapsamalıdır. Söz konusu alanda çeşitli düzey, sayı ve genişlikte diğer yerel yönetim birimleri yer alabilmektedir. İkincisi; geniş bir sosyal, ekonomik ve kültürel etki alanı bulunmalıdır. Çünkü büyükşehirlerin yönetiminden beklenen veya gerçekte yüklendiği hizmetlerin dışsallığı geniş bir alanı ilgilendirmektedir. Öyle ki, bazı hizmetlerin sadece büyükşehir çevresinde değil, ulusal hatta uluslararası boyutlarda etkileri bulunmaktadır. Dolayısıyla hem bulundukları ülkenin eğitim, sağlık, kültür, ekonomi, turizm vb. merkezi bulunmakta hem de bu özelliklerinin bazıları uluslararası alanda gözönünde tutulmaktadır. Üçüncüsü; söz konusu kentlere diğer yerleşim alanlarından hızlı bir göç olmakta ve gelişme sürecine bağlı olarak bu olay devamlılık kazanmaktadır. Böylece söz konusu kentin yerleşim alanı genişlemekte ve bunun sonucu söz konusu kent içinde çok sayıda yerel yönetim biriminin yer aldığı bir büyükşehir oluşmaktadır. Değişik ülke uygulamalarında, bu özelliklerin sonucu olarak büyükşehir yönetiminde çeşitli yönetim biçimleri ortaya çıkmıştır: Tek kademenin varolduğu büyükşehir yönetimleri, iki kademenin olduğu büyükşehir yönetimleri, özel yönetim bölgeleri ve yönetimler arası işbirliğinden oluşan büyükşehir yönetimleri. Ama değişmeyen şey; bu birimlere özel ekonomik ve mali ayrıcalıklar tanınmış olmasıdır. Dünyadaki uygulamalarda olduğu gibi, ülkemizde de büyükşehir ölçeğindeki belediyeler için normal il ve ilçe belediyelerinden farklı olarak iki kademeli bir yönetim sistemi getirilmiştir. KAMUSAL İHTİYAÇLAR VE YEREL YÖNETİMLER İnsan ihtiyaçları iki bölümden oluşur. Özel ihtiyaçlar ve kamusal ihtiyaçlar. Özel ihtiyaçlar insanların fizyolojik varlıklarından doğan ihtiyaçlardır. Acıkmak, üşümek gibi. Kamusal ihtiyaçlar ise toplu halde yaşamalarından doğar. Bu topluluk örneğin bir devlet ise, milli savunma ve diplomasi gibi bazı hizmetlere ihtiyaç duyar. Kent türü bir topluluk ise; kent içi ulaştırma, kanalizasyon, mezbaha, itfaiye, park vb. hizmetlere ihtiyacı vardır. Kamusal ve yarı kamusal nitelikteki bu ihtiyaçlar, toplu halde yaşam dolayısıyla ortaya çıkmaktadır. Özel ya da kamusal nitelikteki ihtiyaçların giderilmesi ekonomik faaliyetlere girişilmesinin temel etkenidir. Çünkü ihtiyaçlar ya bir malın tüketilmesi ya da bir hizmetten yararlanılması ile giderilebilir. Örneğin, açlık giderilmesi için ekmeğin, susuzluk giderilmesi için suyun tüketilmesi gerekir. Yangından korunma ise, itfaiye hizmetlerinden yararlanmak yoluyla olur. Örneklerdeki gibi mal ve hizmetler doğada hazır değildir, üretilmeleri ve ihtiyaç sahiplerine sunulmaları gerekir. Üretilecek mal ve hizmetlerin maksimum tatmini sağlayacak biçimde üretilmesi, ürünün ihtiyaç sahiplerine nerede, ne biçimde, ne miktarda, hangi fiyatlarla sunulacağına ilişkin problemlerin çözülmesi gerekir. Günümüzde bu problemlerin çözümünü ya piyasa ekonomisinde ya da karma ekonomik düzende görmekteyiz. Piyasa ekonomisinin üretici birimleri olan firmalar, kârlarını koşullar elverdiği ölçüde maksimize etme çabasında olurlar. Bu nedenle de, tüketimden mahrum bırakılamama özelliği olan kamusal malları üretmeleri söz konusu değildir. Çünkü faydanın ölçülmesi ve fiyatının oluşması imkânı yoktur. Bu firmalar, ancak, yarı kamusal malları üretebilirler. Bu durumda da, üretimlerini sadece tüketici tercihini yansıtan özel faydayı gözönünde tutarak yaparlar. Dışsallıkları gözönüne almadıklarından, kaynakların etkin kullanılması ilkesinden uzaklaşılabilir. Gerek kamusal gerekse yarı kamusal mal ve hizmetleri merkezi yönetim ve yerel yönetimler, mal ve hizmetin özelliğine göre bölüşerek kamu kesiminde üretirler. Karma ekonomik düzene sahip ülkelerde, özel malları esas itibariyle firmalar üretirler. Ancak, merkezi yönetim ve yerel yönetimler ekonomik teşebbüsler oluşturarak, bazı özel malları da üretmektedirler. Önceki yıllarda çok duyulan kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT) ve belediye iktisadi teşebbüsleri (BİT) bu tür mal ve hizmet üretmekteydi. Merkezi yönetime bağlı KİT lerde bir türlü giderilemeyen bütçe açıklarının hazine tarafından karşılanmasının doğurduğu adaletsizlikler ve mali sorunlar sonucunda KİT lerin özelleştirilmesi konusunda genel bir kabulün doğduğu ve özelleştirmelere gidildiği bilinmektedir. 7

12 Yerel yönetimlerin içinde, özellikle belediyelerin kurmuş oldukları şirketler aracılığıyla kâr amacı gütmeden ama sürümden kazanarak kârlı sonuçlarla karşılaştığı özel nitelikli mal ve hizmet üretimleri de son yıllarda hayli artmıştır. İstanbul ve Eskişehir büyükşehirlerden aşağıdaki örnekleri verebiliriz: İstanbul Ağaç ve Peyzaj AŞ: Her türlü dış mekân süs bitkisi ve ilgili malzemelerin de satışının yapıldığı bir şirkettir. Büyük İstanbul, Eğitim, Turizm ve Sağlık Yatırımları ve Tic. AŞ: Kısa adı BELTUR olan bu şirket, Yıldız Korusu, Emirgan Korusu gibi altı farklı tesiste müşterilerine kafeterya ve büfe hizmeti sunmaktadır. Malta Köşkü ve Hidiv Kasrı gibi köşklerde düğün hizmeti de vermektedir. İstanbul Halk Ekmek AŞ: Sağlıklı ve kaliteli ekmek ve unlu mamullerin satışı yapılmaktadır. İstanbul dan yaklaşık 25 şirketten üçü örnek olarak verilmiştir. Eskişehir Büyükşehir Belediyesine bağlı 10 şirket arasından bazı örnekler ise aşağıda verilmiştir. Belkent: Her türlü alt ve üst yapı inşaat işleri, turizm hizmetleri, taşımacılık hizmetleri, ticari işletmecilik, iletişim hizmetleri yapmaktadır. Estram: Tramvay ile Eskişehir de kentsel ulaşım ve toplu taşıma yapmak şirketin iştigal konusudur. Yukarıdaki örnekleri diğer belediyeler için görmek ve şirketlerin başta faaliyet alanları olmak üzere diğer bilgilerine internet üzerinden ulaşabilirsiniz. İstanbul Büyükşehir Belediyesi web sitesi için bkz. Eskişehir Büyükşehir Belediyesi web sitesi için bkz. Belediyelerin mal ve hizmet üretim ihtiyaçlarının piyasada serbest rekabet koşulları içinde sağlanması ve ihalelerde müteahhit ve satıcıların aralarında anlaşarak fiyatı ve yükleniciyi önceden belirleyecek tertipler yapmalarını önlemek, sağlıklı ve kaliteli mal ve hizmet sunma amaçlarıyla yürüttükleri bu hizmetler konusunda karşı görüşler de vardır. Bu görüş sahipleri nitelikleri itibariyle sadece o mal veya hizmeti kullanana yarar sağlayan bölünebilir veya özel mal ve hizmet denilen üretim konularının, piyasaya bırakılması ve piyasanın üretim koşullarının belediyelerce daha sık denetlenmesini istemektedir. Bu şekilde, belediyelerin asli görevlerine yoğunlaşıp, vatandaşa daha iyi hizmet vereceklerini belirtmektedirler. İhtiyacımız olan mal ve hizmetlerin sadece piyasa ekonomisinde üretilmesi halinde de, gerek merkezi yönetim gerekse yerel yönetimler, ekonomik ve sosyal hayata, kamu düzeni ve kamu sağlığını koruma amacı ile düzenleyici, yol gösterici, önleyici vb. amaçlarla müdahale eder. Aynı mal ve hizmetin karma ekonomik yapıda üretilmesi halinde de rekabeti önleyici hususların yaratılmaması esastır. Özel veya bölünebilir dediğimiz mal ve hizmetlerin belediyelerce üretilmesi nedenlerini belirtip, bu konudaki düşüncelerinizi açıklayınız? YEREL YÖNETİMLERİN GEREKLİLİĞİNE İLİŞKİN YAKLAŞIMLAR Her ülkede yönetim görevi ve sorumluluğu merkezi yönetim ve yerel yönetim olmak üzere iki ayrı örgüt arasında paylaştırılmıştır. Federal yapıdaki ülkelerde bu ikisinin arasında bir de federe devletler yer almaktadır. Çeşitli ülkelerde federe devletler; üye devlet, kanton, eyalet, cumhuriyet, devletçik gibi adlarla da anılmaktadır. Merkezi yönetim ülke çapında etkin ve güçlü iken, hiyerarşik bir anlayışla kendilerine verilen görevleri yerine getirir. Ancak, hemen hemen her ülkede, merkezi yönetimin yanısıra 8

13 köy gibi küçük yerleşim yerlerinde olsun daha büyük nüfusa sahip ilçe ve kentlerde olsun, mahalli ihtiyaçları karşılama görevi merkezi yönetim yerine yerel yönetimlere bırakılmıştır. Günümüzde, yerel yönetimlerin belli niteliklere sahip bulunmaları zorunlu ön koşul olarak kabul edilmektedir. Bu nitelikler şunlardır: Merkezi yönetimden ayrı bir tüzel kişiliğe sahiptirler. Ayrı bir malvarlığına sahiptirler. Kendi bütçelerini yapma yetkileri vardır. Seçimle işbaşına gelenlerden oluşan karar organlarına sahiptirler. Kendilerine özgü gelirleri vardır. Sınırlı da olsa, belli bir özerkliğe sahiptirler. İnsanların ihtiyacı olan başta kamusal ve yarıkamusal bazen de özel mal ve hizmetlerin karşılanmasında merkezi yönetim yanında yerel yönetim birimlerinin bulunması değişik nedenlere ve gerekçelere dayandırılabilir. Yerel yönetimlerin merkezi yönetimden ayrı olarak mal ve hizmet sunmasının değişik yaklaşımlarla açıklaması yapılmaktadır. Bu yaklaşımlar; Geleneksel ve Tarihsel Yaklaşım, Hukuki Yaklaşım, Siyasi Yaklaşım, Ekonomik Yaklaşım. olarak ifade edilmektedir. Bu yaklaşımlarla neler anlatılmak istendiğini sırasıyla inceleyelim. özellikler nelerdir? Günümüzde yerel yönetimlerin sahip olmaları gereken temel GELENEKSEL VE TARİHSEL YAKLAŞIM İnsanlar topluca ve komşuca yaşamalarından doğan ortak ihtiyaç ve sorunların çözümü için biraraya gelmek ve düzenli hizmet veren bir örgüt kurmak ihtiyacını duymuşlardır. Tarihsel seyir içinde bu örgüte yasal bir nitelikte kazandırılmıştır. Böylece, ekonomik, siyasal ve idari yapısı ne şekilde olursa olsun her toplumda geleneksel olarak ortaya çıkan yerel yönetimler, toplumların yaşamındaki yerini tarihsel gelişme içinde de korumaya devam etmişlerdir. Bugüne kadar hiçbir devletin tarihinde, tamamıyla merkeziyetçiliğin hâkim olduğu bir yapı görülmemiştir. Günümüzdeki uygulamada da eskiden olduğu gibi merkezi yönetim ile yerinden yönetim birarada yürütülmektedir. Ancak, tarihsel gelişme seyri içinde zaman zaman bunlardan herhangi birinin diğerine oranla çok daha hâkim konuma geçtiği görülmüştür. Günümüzdeki eğilim kamu düzeninin ve hizmette standart eşitliğinin sağlanması yönlerinden merkeziyetçilik lehinde bazı görüşlerin ileri sürülmesine rağmen, yerinden yönetimin merkezden yönetime oranla giderek gelişmesi yönündedir. Tarihsel gelişme sürecinde ele alınırsa; ilk çağlarda merkeziyetçiliğin çok daha hâkim olduğu görülür ve bu durum ilk çağlardaki devlet anlayışının doğal bir sonucudur. Orta çağda durum değişmiş ve hükümdarlar çeşitli siyasal gerekçeler ve nedenlerle yetkilerini derebeyleriyle paylaşmak zorunda kalmışlardır. Bu değişiklik giderek merkeziyetçilikten yerinden yönetime geçiş sonucunu doğurmuştur. Yeni Çağlarda ise, feodalitenin yıkılması nedeniyle merkeziyetçilik yeniden ön plana çıkmaya başlamıştır. 9

14 Demokrasi döneminde durum değişmiş ve bazı ülkeler genel nitelikleri açısından kendi tarihsel ve sosyolojik yapılarına uygun düşen yumuşatılmış merkeziyetçi sistemi, bazı ülkeler ise yerinden yönetim sistemini benimsemişlerdir. Ilımlı merkeziyetçi sistemi benimseyenlere örnek olarak Fransa ve İtalya, yerinden yönetim sistemini benimseyenlere örnek olarak ABD ve İskandinav ülkeleri gösterilebilir. HUKUKİ YAKLAŞIM Yerel yönetimlerin gerekliliği nedenlerini açıklayan hukuki yaklaşım aslında bir neden değil bir sonuçtur. Çünkü yerel yönetimlerin varlık gerekliliği aslında siyasal ve ekonomik bazı etkenlerin varlığı ile açıklanabilir. Bunların sonucu olarak hukuki etken, bu yönetimlerin siyasal bir örgütlenme olan devletin yönetsel yapısı içinde nasıl bir hukuki yapıya kavuşturulmaları gerektiğini ve gerekeceğini araştırmanın nedenidir. Kamusal düzenin sağlanıp, insanların ihtiyacı olan mal ve hizmetlerin üretilmesi için, kamu kesiminin örgütlenmesinde birbirinin karşıtı olan iki eğilim vardır. Bu eğilimlerden birincisi hizmetlerin merkezden yönetilmesidir. Buna merkeziyet veya merkezden yönetim denir. İkincisi ise hizmetlerin büyük bir kısmının merkezden ayrı yerlerde, farklı kurumlara gördürülmesidir ki buna da adem-i merkeziyet veya yerinden yönetim denilmektedir. Bunun sonucunda, çeşitli yönetim sistemleri ve türleri ortaya çıkmaktadır. Merkezden Yönetim Her devlette var olması doğal olan yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm yetkiler, kısacası kamu gücünün tamamı, merkezi bir otoritede toplanır ve her iş merkezden yönetilirse merkeziyetçi bir sistemin var olduğu anlaşılır. Bu durumda, ister yerel düzeyde, ister ülke düzeyinde olsun tüm kamu hizmetleri, merkezi yönetimin tüzel kişiliğinde toplanır ve merkez ya da merkez hiyerarşisine tabi örgütlerce gerçekleştirilir. Yasama ve yargı erk ve yetkilerinin merkezi yönetimde bulunmasına siyasal merkeziyet, yürütme erkine ilişkin idari konulardaki yetkilerin merkeze sıkı bir şekilde bağlı olmasına idari merkeziyet denilmektedir. Siyasi merkeziyetin idari merkeziyete kıyasen daha geniş bir kavram olduğu görülmektedir. İdari merkezden yönetimin doğrudan veya dolaylı olarak oluşması, işin niteliğini değiştirmez. Çünkü merkezi yönetim, yetkilerini doğrudan kullanabileceği ve hizmet üretebileceği gibi, ülkenin çeşitli yerlerinde bulunan merkezi yönetim yetkililerine önemli sayılabilecek konularda karar alma ve bunları uygulama yetkisi verebilir ki burada karşımıza yetki genişliği kavramı çıkar. Yetki genişliği tanınması hali de gerçekte merkeziyet sistemi içinde yer almaktadır. Çünkü merkezi yönetimin memuru, burada, almış olduğu ve uygulamada bulunduğu kararlarında merkezi yönetimin adına hareket etmektedir. Burada yetkinin sınırları belirlenmiş olup, ilgili memur da bunları merkezi yönetimin verdiği yetki ve emirler çerçevesinde kullanır. Yerinden Yönetim Merkezden yönetim ile yerinden yönetim arasındaki farklar nelerdir? Merkeziyetin yokluğu anlamında olan ve adem-i merkeziyet olarak da ifade edilen yerinden yönetim kavramı, yetki dereceleri ve uygulama alanları açısından sınıflandırılmaktadır. Yerinden yönetimler, sahip oldukları yetkilerin derecesine göre siyasal yerinden yönetim ve idari yerinden yönetim şeklinde ikiye ayrılır. 10

15 Yerinden yönetimler, sahip oldukları yetkilerin derecesine göre siyasal yerinden yönetim ve idari yerinden yönetim şeklinde ikiye ayrılır. Siyasal Yerinden Yönetim Bu konuyu iyice kavrayabilmek için devlet ve devlet şekilleri hakkında kısa da olsa bazı hususların bilinmesinde yarar vardır. Bir Güney Amerika ülkesi olan Uruguay ın başkenti Montevideo da 1933 tarihli Montevideo Deklarasyonu devleti; daimi bir nüfusu, belirli bir ülkesi, hükümeti ve diğer devletlerle ilişkiye girmeye yetkisi olmalıdır, şeklinde tanımlamıştır. Bugün bile KKTC veya Kosova gibi daha birçok yerde, devletin tanınıp tanınmaması konusunda gündeme gelen bu sözleşme egemenlik unsurunun sağlanmasına ilişkin etkin bir otoritenin varlığı, otoritenin kamu düzenini kurma ve devam ettirmek konusunda ehliyetinin olması konusunu vurgulamaktadır. Bu niteliklerin tümüne sahip olan devletler, siyasi yapıları bakımından değişik şekillerde kurulabilirler. Bunlardan başlıcaları; üniter devlet, konfederasyon ve federasyondur. Üniter devlet, siyasal yönden merkeziyetçiliği simgeler. Bu tür devletlerde bir yasama organı ve bir yargı sistemi vardır. İdari yetkiler çoğunlukta merkezi yönetimce kullanılır. Günümüzde üniter devletlere örnek olarak Türkiye, Fransa, İngiltere, Yunanistan gibi ülkeleri gösterebiliriz. Konfederasyon, bir devletler birliğidir ve günümüzde örneği hemen hemen kalmamıştır. Birden fazla bağımsız devletin, uluslararası hukuki kişiliklerini korumak şartıyla belli bir amaçla, özellikle ortak savunmalarını sağlamak üzere biraraya gelip kurdukları bir devlet topluluğudur. Federasyon ise uluslararası kişiliğe sahip olmayan federe devletlerin oluşturdukları bir devlet şeklidir. Federasyonda, federal devlet üstün yetkilere ve tek bir hükümete sahiptir. Uluslararası kişiliğe sahip olan federal devlettir. Ancak, federal anayasa ile federal devlete bırakılmış olanların dışında kalmak koşuluyla, federe devletler de yasama ve yargı bağımsızlığına sahiptir. İşte bu nedenle, siyasal yerinden yönetim deyince federasyon olarak devlet yapısını kurmuş ülkelerde federal devletler akla gelmelidir. Bir başka deyişle federasyon, siyasal yerinden yönetimin somut bir örneğidir. Amerika Birleşik Devletleri, İsviçre, Almanya ve Hindistan gibi ülkeler örnek olarak verilebilir. Bu ülkelerde siyasal yerinden yönetim örneklerini ABD de elli eyalette (federe devlette) görmekteyiz. Örneğin; Connecticut, Arizona, Kuzey Carolina, Ohio, Pensilvanya, Utah, Missisipi ve Michigan gibi. Bu eyaletlerde ayrı bir siyasal yerinden yapı örneğini; idam cezası, kürtaj ve vergi gibi konularda birbirinden farklı kanunlar çıkaran yapıdan hatırlarız. Almanya da 16 eyalet veya land diye adlandırılan federe devletçikleri görmekteyiz. Örneğin, Bremen, Bavyera, Hessen, Kuzey Ren Westfalya gibi. Hindistan da 28 eyalet vardır. Örneğin; Pencap, Gucarat, Utar Pradeş, Maharaştra gibi. İsviçre de 26 Kanton dan oluşur. Örneğin; Cenevre, Friburg, Zürih, Bern, Obualden ve Basel-Stadt gibi. Yukarıda eyalet veya kanton olarak belirtilen federe devletlerin, federal devletin yetkisi dışında bırakılmış hususlarda yasama, yürütme ve yargı yetkisine sahip oldukları unutulmamalıdır. Federe devletler, yerel yönetim kavramına dahil edilemezler. Çünkü federe devlet sınırları içinde çok sayıda ve yetkileri yasalarla belirlenmiş belediye ve köy gibi yerel yönetimler vardır. Ancak bunlar siyasal değil, idari yerinden yönetim gereksinimlerinden doğmuştur. İdari Yerinden Yönetim İdari yerinden yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikli ortak ihtiyaçları gereği gibi karşılayamaması sonucunda ortaya çıkmış bir sistemdir. Gereği gibi dememizin nedeni, yerel ihtiyaçların, öncelik sırası bilinerek, zamanında, az kaynakla çok fayda sağlayacak şekilde, nitelikli ve demokratik bir biçimde karşılanmasında karşılaşılan sorunlar nedeniyledir. İdari yerinden yönetim sisteminde yasama ve yargı konularındaki bütün yetkiler, merkezi yönetime aittir. Ancak, yerel hizmetlerin bir kısmının yerine getirilebilmesi için yönetim yetkisi verilen ve karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan, değişik adlarla anılan yerel ve bölgesel yönetimler oluşturulmuştur. 11

16 Uygulama alanı yönünden, idari yerinden yönetim ikiye ayrılır: Hizmet yerinden yönetimi ve mahalli yerinden yönetim. Uygulama alanı yönünden idari yerinden yönetimler, hizmet yerinden yönetimi ve mahalli yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılırlar. Hizmet Yerinden Yönetimi: Burada belli bazı kamu hizmetlerinin merkezi yönetimin hiyerarşisi dışında, bağımsız örgütlere bırakılmasından söz edilmektedir. Bu örgütlere, hizmet alanları ile sınırlı özerklik verilerek, hizmetleri ile ilgili konularda yürütme ile ilgili kararlar almak yetkisi verilmektedir. Örneğin; belirli amaçların yerine getirilebilmesi için kanunla kurulan, tabipler odası, ticaret odası, baro, sanayi odası gibi meslek odaları ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri hizmet yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Bu tip meslek kuruluşları ile ilgili 1982 Anayasasının Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları başlığını taşıyan 135. maddesi şöyledir: Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı yönetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir. Görüldüğü gibi Anayasanın bu maddesi meslek kuruluşlarının amacını ve yönetsel yetkiye sahip olacak yönetim organının ne şekilde oluşacağının çerçevesini çizmiş ve çıkarılacak kendi kanunlarıyla bu hizmetleri kendilerinin yürüteceğini belirtmiştir. Aynı şekilde Anayasanın 130. maddesinde yükseköğretim kurumlarının da, hangi hizmetleri görmek üzere kanunla kurulacağı belirtilmiştir. Yükseköğretim kurumlarının merkezi yönetim hiyerarşisi dışında özerk yapıda olmalarının önemi büyüktür. Serbestçe her türlü bilimsel araştırma ve yayında bulunmaları, söz ve yayınlarıyla ifade ettikleri görüşlerin; siyasi baskılardan uzak, tam bir tarafsızlıkla, tamamen bilimsel temellere dayalı olması esastır. Bu yapının sağlanması halinde, hem kamuoyunun tarafsız bir şekilde bilgilenmesi hem de üniversitelerin gelişiminin temelleri doğru atılmış olacaktır. Mahalli Yerinden Yönetim: Ülkenin belli bir bölgesinde oturan bireylerin, o yerde yerleşmelerinden dolayı doğan ortak ihtiyaçlarını kendi organları aracılığı ile saptamak ve gereğini yapmak konusunda özerklik verilerek, yetkilendirilmesidir. Bu durumda, mahalli yerinden yönetim söz konusudur. Türkiye deki örnekleri belediyeler ve köyledir. İdari yerinden yönetimin bir sonucu olarak ortaya çıkan yerel yönetimlerin ayrı bir tüzel kişiliği ve bunun sonucu olarak da idari özerkliği söz konusudur. Yerel yönetimlerin ayrı bütçeleri ve kendi gelir kaynakları bulunmaktadır. Ayrı bütçeye sahip olmaları da, aslında mali özerkliğe de sahip olmaları anlamına gelebilir. Gelebilir dememiz, gelir kaynaklarına tam olarak ve düzenli olarak sahiplik yoksa mali özerkliğin de zedelenmesi nedeniyledir. Zira her ülkenin içinde bulunduğu idari, hukuki, sosyal ve ekonomik koşulların farklılığına göre merkezi yönetimler, yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliklerini kısıtlayabilmektedir. Ayrıca, ülkenin tümünde kamusal ortak yararları korumak ve düzenlemekle görevli merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde denetim yetkisi de vardır. Bu denetimin hiyerarşik bir yapıda olmadığı, yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliklerini zedelemeyecek yapıda yapılması gerektiği, önemli bir konudur. Sonuç itibariyle, yerel yönetimlerin varoluş nedeni, hukuksal yaklaşıma göre, idari yerinden yönetimin bir sonucudur. nelerdir? Siyasal yerinden yönetim ile idari yerinden yönetim arasındaki farklar 12

17 Yetki Genişliği ile Yerinden Yönetim Arasındaki Farklar Bu ünitenin içinde daha önce değindiğimiz yetki genişliği ile yerinden yönetim kavramları, birbirleriyle karıştırılmaya son derece uygun kavramlardır. Bu nedenle, bu kavramların üzerinde durup, biraz açıklama yapmakta fayda vardır. Yetki genişliği; merkezi yönetimin bazı belirlenmiş yetkilerini, merkezi yönetimin uzantısı olan taşradaki kendi memurlarına devretmesidir. Bu devirin yapılmasının amacı, her işin merkezden yürütülmesinin bazı önemli ve acil işlerin gecikmesine neden olmasını önlemektir. Bunun için merkezi yönetim, kendi yerel memuruna yürütmeye ilişkin olarak bazı konularda merkezi yönetime danışmadan veya sormadan karar alma konusunda yetki verir. Bu şekilde verilen yetki ile, merkezden uzak çalışan memurun yetkisi genişletilmiş olur. Bu durumdaki memur, genişletilen bu yetkisini merkezi yönetim adına kullanmaktadır. Bu nedenle, yetki genişliğini, merkezden yönetimin yumuşamış şekli diye niteleyenler de bulunmaktadır. Örneğin, ülkemizde Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilköğretim ve ortaöğretim düzeyindeki tüm okulların açılış, kapanış ve ara tatilleri ile ilgili tarihler merkezden belirlenip, ülke çapında uygulanır. Ancak, valilere eğitim ve öğretimin sağlıklı yapılmasını engelleyecek her türlü koşulda, kendi mahallerinde bu okulları uygun görecekleri süre için, merkeze sormadan kapatması yetkisinin verilmesi gibi. Bu yetkinin zaman zaman yoğun kar, deprem, sel, yangın, okul binasının çökme tehlikesi gibi değişik konularda kullanıldığını görmekteyiz. Yerinden yönetim ise; merkezden yönetimin tam karşıtıdır. Yerinden yönetimde, yürütmeye ilişkin bazı yetkiler, merkezi yönetime ait olmayıp, karar organları seçimle işbaşına gelen yerel organlara aittir. Yerel yönetim organları, merkezi yönetimden kendilerine devredilmiş olan yetkilerin tümünü, kendilerini seçerek işbaşına getirmiş seçmenlere dayanarak, kendi adlarına kullanırlar. Yukarıda karıştırılmaya elverişli dediğimiz bu kavramların karıştırıldığı bir örnek; ülkemizin tarihsel geçmişi olan Osmanlı Devletinin o tarihlerde bile ileri düzeyde yerel yönetim uygulaması yaptığını söylemekle yapılmaktadır. Çünkü Osmanlı Devleti zamanın iletişim teknolojisinin geri oluşunun da katkısıyla büyük ölçüde yetki genişliği tanımış bir yapıdadır. Merkezden epey uzaktaki, fetihlerle daha da genişleyen, Bağdat, Cezayir, Trablusgarp, Yemen ve bunun gibi birçok eyaletin başında bulunan beylerbeyi veya Osmanlı idari ve askeri yapılanmasında beylerbeyinden sonra gelen sancakbeyi gibi yöneticilere yetki genişliği tanımıştır. Kararlar, merkez adına alınır. Yetki genişliği tanınan yönetici atama ile gelir. Kararları beğenilmediği takdirde hemen değiştirilir. Seçilmiş organlara haiz birimler yoktur. Bu nedenlerle bugünkü anlamda yerinden yönetim ve onun sonucu yerel yönetim uygulaması yoktu, dememiz doğru olur. Yetki genişliği kavramını tanımlayıp, hangi kavramla neden karıştırılmaktadır açıklayınız? SİYASİ YAKLAŞIM Yerel yönetimlerin varoluş nedenlerinden biri olan hukuki yaklaşımın temelinde demokrasi inancı yatar. Bu nedenle çok eskiden beri yerel yönetimler demokrasinin temel kurumlarından biri olarak kabul edilmişlerdir. Demokratik olma açısından, hizmetlerin sunulmasına ilişkin kararların, ister merkezden ister yerelden alınsın, önemli olan kararın nereden alındığı değil, ne şekilde alındığıdır. Piyasa ekonomisinde üretilecek mal ve hizmetlerin miktar ve bileşimini piyasa talebi belirler. Piyasa talebi, para ile yapılır. Buna karşılık kamu ekonomisinde aynı konuda siyasal talep söz konusudur. Siyasal talep, oy ile yapılabilir. Siyasal süreç, parlamenter demokrasilerde siyasal partiler ve seçmenlerle yerine getirilir. Bu süreçte, sivil toplum örgütleri ve diğer dernek, vakıf, sendika gibi baskı grupları da önemli rol oynar. Genel seçimlerde, seçmen oylarıyla işbaşına getirdiği iktidarın, belli bir sürede çeşitli politikalarını nasıl ve ne şekilde uygulayacağına yönelik hususlarla bunları yerine getirecek kadrolara göre bir seçim yapar, dolayısıyla talebini oy ile belli eder. Aynı şekilde, yerel yönetimlerde de, beş yılda bir yapılan seçimle, siyasi partilerin aday gösterdiği belediye başkanı ve meclis üyelerini belirlerken, seçimini, yaşadığı bölgede ne gibi hizmetlerin, ne şekilde ve nasıl yapılacağına dair ayrıntılara bakarak karar verir, daha doğrusu vermelidir. 13

18 Piyasada talebi oluştururken, aynı maldan bileşen yapmak mümkün iken örneğin, elmaya olan üç kilogramlık talebi, bir kilosunu sert sulu, bir kilosunu tatlı, bir kilosunu da ekşi elma şeklinde karma yapabilir. Buna karşılık, kamuda ister merkezi ister yerel düzeyde siyasal tercihi yaparken, bileşen yapamaz. En çok tercih ettiği hizmetleri kim yapacaksa o parti adaylarına yönlendirebilir. Örneğin, mali politika konusunda (A) partisinin, spor ve çevre konusunda (B) partisinin, bayındırlık konusunda (C) partisinin programını beğenirse, en çok tercih ettiği partiye oy verebilecektir. Seçim yolu ile toplum tercihinin belirlenmesi genel bir eğilimin saptanması için yapılır. Yoksa her politikanın gerektirdiği hizmetler, uygulama sırasında ayrıntılanır. Oylamanın özellikle kamusal nitelikteki belirli mal ve hizmetler için bazen yapılamaması ve ortaya çıkan sonucun tüm toplumun tercihlerini yansıtamaması, piyasa ekonomisine göre tüketicilerin fayda maksimizasyonunu gerçekleştirmelerine engel olur. Belirtilen fayda maksimizasyonunu gerçekleştirmek, yerel yönetimlerde merkezi yönetime göre daha kolay gerçekleştirilebilir. Çünkü yerel yönetimlerin faaliyet alanları daraldıkça, bu alanlarda yaşayan bireylerin bazı konularda tercihlerini yansıtmaları daha kolaydır. Her bir hizmette sık sık yapılabilir. Ayrıca maliyeti de azdır. Teknolojik gelişmelerle elektronik ortamda da yapılabilmektedir. Örneğin, ana caddede sokak lambalarının hangi tip olmasının tercih edildiği veya şehiriçi otobüslerinin hangi renkte olmasının istendiği, seçmenlere sorulabilir. Dolayısıyla beş yılda bir yansıtılan tercihlerin yanı sıra, bir beş yıl beklemeden, yerel yönetim bireylerinin tercihini hizmet temelinde alabilir. Bu da katılımcı demokrasinin doğal bir sonucudur. Çünkü, seçmenler, seçtiklerinin aldıkları kararların kendilerine vaat edilenlerle uygunluk derecesini hem daha kolay izler hem de daha etkin bir biçimde denetleyebilir. Yerel yönetimlerin siyasal ve yönetsel düzen içindeki demokratik etkinlikleri zaten bu noktada ortaya çıkabilmektedir; çünkü toplum üyeleri ile yöneticiler arasında daha sıkı ve sürekli bir ilişki doğmaktadır. Ayrıca, bu ilişki nedeniyle yerel yönetimler, yerel halkta siyasal sorumluluk duygusunun gelişmesine de yardımcı olmaktadır. Sonuç olarak, yerel siyasal oylamalarda bireyler kendi tercihlerini merkezi yönetime kıyasla daha kolaylıkla ve etkinlikle yansıtabilmekte ve yerel birimlerde gelir ve ihtiyaç benzerliği arttıkça, bu etkinliğin de piyasa talebi yoluyla sağlanması öngörülen etkinliğe yaklaşacağı varsayılmaktadır. EKONOMİK YAKLAŞIM Belirli bir bölgeyi ilgilendiren kamusal hizmetlerin yerel yönetimler tarafından sunulmasının ekonomik gerekçesi, kaynakların optimum etkinlikte kullanılmasını gerçekleştirmek, bu yolla kaynaklardan mümkün olan en çok faydayı sağlamaktır. Kaynaklar kıt, ihtiyaçlar sonsuzdur. Kaynakların kullanımında alternatif kullanım alanlarının da olduğu açıktır. Bu koşullarda, kaynakları en çok fayda sağlayacak biçimde kullanarak, ekonomik refahı artırmak arayışında olunmalıdır. İster özel ister kamusal nitelikte olsun, tüm ihtiyaçların karşılanması, yerel yönetimlerin ekonomik faaliyetlere girişmesinin temel nedenidir. Merkezi yönetim; adil gelir dağılımını sağlamak, fiyat istikrarı ile iktisadi dengenin oluşması için çaba göstermek, kaynak tahsisinde ve kullanımında etkinliği aramak ve bu yolla ekonomik kalkınma ve büyümenin sağlanması görevlerini yerine getirmeye çalışır. Bu politikaları, kullanabilme yetkisine sahip olduğu para politikası, faiz politikası, vergi ve harcama politikası ile borç politikası gibi iktisadi ve mali araçlarla yürütür. Yerel yönetimlerin ise, belirttiğimiz araçları kullanabilme yetkisi yoktur. Bu nedenle de yukarıdaki görevlerden sadece, kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması ve kullanılması ile ilişkilendirilebilir. Ülke çapında alınacak kararlarla sürdürülebilecek, gelir dağılımı, iktisadi denge ve iktisadi kalkınma konusunda merkezi yönetim akla gelmelidir. 14