T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI TEZİN KONUSU HAZIRLAYAN TEZ DANIŞMANI. Sosyal Güvenlik Uzmanı İlker ŞİRİN

Transkript

1 T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI SOSYAL GÜVENLİK UZMANLIK TEZİ TEZİN KONUSU İKİNCİ SÜTUN EMEKLİLİK SİSTEMLERİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI HAZIRLAYAN Tuna GENÇ TEZ DANIŞMANI Sosyal Güvenlik Uzmanı İlker ŞİRİN Şubat 2009

2 T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI SOSYAL GÜVENLİK UZMANLIK TEZİ TEZİN KONUSU İKİNCİ SÜTUN EMEKLİLİK SİSTEMLERİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI Tuna GENÇ TEZ DANIŞMANI Sosyal Güvenlik Uzmanı İlker ŞİRİN

3 T.C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI İKİNCİ SÜTUN EMEKLİLİK SİSTEMLERİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI Tuna GENÇ Tez Danışmanı Onayı Bu tez tarafımdan okunmuş olup, Tezin Sosyal Güvenlik Uzmanlığı için uygun ve yeterli bir çalışma olduğunu onaylıyorum. Unvanı Adı SOYADI İMZA: : Sosyal Güvenlik Uzmanı : İlker : ŞİRİN Tez Savunma Tarihi Tez Komisyonu Onayı Bu tez Komisyonumuzca değerlendirilmiş ve yeterli bir çalışma olduğuna karar verilerek onaylanmıştır. TEZ KOMİSYONU: 1. BAŞKAN (İsim ve imza) 2. ÜYE (İsim ve imza) 3. ÜYE (İsim ve imza) 4. ÜYE (İsim ve imza) 5. ÜYE (İsim ve imza) 6. ÜYE (İsim ve imza) 7. ÜYE (İsim ve imza)

4 I. ÖNSÖZ Bu çalışmanın gerçekleşmesinde ve sonuca ulaştırılmasında destek veren Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanı Sayın Ömer ALAN a, değerli yorum ve önerileriyle yol gösteren danışmanım Sosyal Güvenlik Uzmanı Sayın İlker ŞİRİN e, konuyla ilgili fikir veren ve karşılaşılan güçlüklerin aşılmasında yardımlarını esirgemeyen Sosyal Güvenlik Uzmanı Sayın Umut GÖÇMEZ e, destek ve yardımlarından dolayı tüm çalışma arkadaşlarıma ve her zaman yanımda olan sevgili aileme, teşekkürlerimi sunarım. I

5 II. İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ... İÇİNDEKİLER ÖZET... ABSTRACT KISALTMALAR.. TABLO VE ŞEKİL LİSTESİ. Sayfa I II VII VIII IX X 1. GİRİŞ VE AMAÇ SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMLERİNE GENEL BİR BAKIŞ Sosyal Güvenlik Kavramı ve Amaçları Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Fonksiyonları ve Araçları Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Fonksiyonları Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Araçları Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Gelişimi Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansmanı Finansman Kaynaklarına Göre Sosyal Güvenlik Sistemleri Finansman Yöntemlerine Göre Sosyal Güvenlik Sistemleri Dağıtım Yöntemi Fonlama Yöntemi Verilecek Yardımların Belirlenme Yöntemine Göre Sosyal Güvenlik Sistemleri Tanımlanmış Fayda Esası (Defined Benefit) Tanımlanmış Katkı Esası (Defined Contribution) II

6 Sayfa 2.5 Emeklilik Sistemlerinin Genel Yapısı Emeklilik Sistemlerinin Sorunları Emeklilik Sistemlerinde Gerçekleştirilen Reformlar Parametrik Reformlar Yapısal Reformlar İKİNCİ SÜTUN EMEKLİLİK SİSTEMLERİ Mesleki Emeklilik Sistemleri Bireysel Tasarruf Hesapları İkinci Sütun Sistemlerin Avantajları İkinci Sütun Sistemlerin Dezavantajları Tamamlayıcı Emeklilik Sistemlerine Avrupa Birliği nin Bakışı Ülke Uygulamaları Macaristan Yasal Çerçeve Prim Oranları Emekliliğe Hak Kazanma Koşulları ve Aylıklar Özel Emeklilik Fonları Slovakya Reform Öncesi Dönem Reformu Reformu Polonya. 57 III

7 Sayfa Reform Sonrası Sistem Özel Emeklilik Fonları Hollanda İtalya Amato Reformu Dini Reformu Maroni Reformu TFR Avusturya Bazı AB Üyesi Ülkelerin İkinci Sütuna İlişkin Deneyimleri Genel Özellikleri İtibariyle Türkiye Emeklilik Sistemi Tamamlayıcı Nitelikteki Sosyal Güvenlik Programları Vakıf Statüsündeki Sosyal Sigorta Sandıkları Munzam Sandıklar İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı (İLKSAN) Amele Birliği Biriktirme ve Yardımlaşma Sandığı Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK) Bireysel Emeklilik Sistemi İkinci Sütuna İlişkin Alternatiflerin Değerlendirilmesi UYGULAMA Uygulamada Kullanılan Varsayımlar Uygulamada Kullanılan Bazı Değişkenler Ölüm Olasılığı IV

8 Sayfa Malul Olma Olasılığı Sigortalı Sayısı Emekli Sayısı Malul Sayısı Ölen Sayısı Sigortalıların Prime Esas Kazançları Tahakkuk Miktarı Değerlendirilmiş Fon Miktarı Toplam Fon Büyüklüğü Emeklilik, Malullük ve Ölüm Nedeniyle Oluşacak Maliyet. 4.3 Fonun TF Esaslı Olarak Kurulması Durumu Ödemenin Son Hizmet Yılındaki Kazanca Göre Yapılması Ödemenin Hizmet Yılları Boyunca Elde Ettiği Kazançların Ortalamasına Göre Yapılması Fonun TK Esaslı Olarak Kurulması Durumu TK ve TF Esaslı Fon Büyüklüklerinin Karşılaştırılması Fonun Sisteme 2009 Yılından Sonra İlk Defa Giren Sigortalılar İçin Kurulması Durumu Fonun TF Esaslı Olarak Kurulması Fonun TK Esaslı Olarak Kurulması TK ve TF Esaslı Fon Büyüklüklerinin Karşılaştırılması Birinci ve İkinci Sütuna İlişkin Aylık Hesaplanması Birinci Sütuna İlişkin Aylık Hesaplanması İkinci Sütuna İlişkin Aylık Hesaplanması Birinci Sütunun Prim Oranlarının Düşürülmesinin Açıklar Üzerinde Yaratacağı Etki. 131 V

9 Sayfa 5. SONUÇ VE ÖNERİLER KAYNAKLAR EKLER 145 EK1: Hesaplamalarda Kullanılan CSO 1980 Yaşam Tablosu Değerleri EK 2: Bireysel Emeklilik Yatırım Fonlarına İlişkin Veriler 149 EK 3: Hesaplamada Kullanılan Temel Varsayımlar. 150 EK 4: Toplam Fon Büyüklükleri EK 5: TF (Son Kazanç) ve TF (Ortalama Kazanç) Esaslı Fon Büyüklüklerinin Karşılaştırılması TEMEL KAVRAMLAR SÖZLÜĞÜ KAVRAM İNDEKSİ VI

10 III. ÖZET İkinci Sütun Emeklilik Sistemleri ve Türkiye Uygulaması Tuna GENÇ Sosyal Güvenlik Uzmanlığı Yeterlik Tezi, 161 Sayfa, Şubat 2009 Danışman: Sosyal Güvenlik Uzmanı İlker ŞİRİN Emeklilik sistemlerinin finansmanında dağıtım yöntemini uygulayan pek çok ülkenin çok sütunlu yapılara yöneldiği görülmektedir. Çok sütunlu yapılanmanın temel nedeni, karşılaşılan mali sorunların çözümünde, sigorta, tasarruf ve gelirin dağılımı gibi sosyal güvenliğin başlıca fonksiyonlarını yerine getirmede tek sütundan oluşan sistemlerin yetersiz kalması olarak değerlendirilmektedir. Türkiye de, birinci sütunu oluşturan sosyal sigorta sistemine ilave olarak yalnızca belirli görevlerde bulunan kişilere sosyal güvenlik hakkı sağlamak amacıyla kurulmuş olan çeşitli yardımlaşma vakıf ve sandıkları, tamamlayıcı sosyal güvenlik programları olarak kabul görmektedir. Ancak bu programların kapsamları oldukça sınırlıdır. Bu nedenle söz konusu programların tam olarak zorunlu ikinci sütun işlevi gördüğünden söz edilememektedir yılında kabul edilen Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu ile üçüncü sütun uygulamaya konulmuştur. Çalışmanın amacı, sistemlerini ikinci sütunu kurarak yapılandıran ülkeleri inceleyerek, ülkemiz için olası alternatifi tartışmaktır. Bu çalışmada; Türkiye için zorunlu ikinci sütun, kıdem tazminatı için bir fon oluşturulması ve bu fonun hizmet akdi ile çalışan sigortalılar açısından tamamlayıcı emeklilik sistemine dönüştürülmesi yoluyla kurgulanmış ve çeşitli alternatiflere ilişkin değerlendirmeler yapılmıştır. Anahtar kelimeler: Emeklilik reformu, İkinci sütun emeklilik sistemleri, Çok sütunlu yapı yaklaşımı, Kıdem tazminatı VII

11 IV. ABSTRACT Second Pillar Pension Systems and Application to Turkey Tuna GENÇ Thesis for Social Security Expert, 161 page, February 2009 Advisor: Social Security Expert İlker ŞİRİN It has been observed that many countries which adopt the pay as you go financing method in their pension systems tend towards multi-pillar structures. The basic justification for the multi-pillar structure is the inadequacy of single pillar systems in solving financial problems and realizing the basic functions of social security such as insurance, savings and distribution of income. In Turkey, in addition to social insurance system making up first pillar, various solidarity foundations and corporations which have been estalished for ensure social security benefit to people only in spesific position are accepted as a supplementary social insurance programs. However, coverage of these programs are considerably limited. For this reason, it is unaccepted that these programs perfectly fulfil mandatory second pillar function. The third pillar was established with the Law on Individual Pension Savings and Investment System which came into force in 2001, The objective of this study is to examine the examples of countries which have structured the second pillar into their system, and thus to argue the possible alternatives for our country. In this study, the second pillar has been modelled on establishing a fund for severance pay and the transformation of the severance pay fund into a supplementary pension system for those working subject to a service contract; and this model has been evaluated in view of various alternatives. Key words: Pension reform, Second pillar pension scheme, Multi-pillar approach, Severance pay VIII

12 V. KISALTMALAR AB AB 27 GSYİH ILO OECD OYAK İLKSAN TÜİK UN : Avrupa Birliği : Avrupa Birliği üyesi 27 ülke : Gayri Safi Yurt İçi Hasıla : Uluslararası Çalışma Örgütü : Organisation for Economic Co-Operation and Development (Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü) : Ordu Yardımlaşma Kurumu : İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı : Türkiye İstatistik Kurumu : United Nations (Birleşmiş Milletler) IX

13 VI. TABLO VE ŞEKİL LİSTESİ Sayfa Tablo 2.1: Bazı OECD Ülkelerindeki Emeklilik Sistemleri 19 Tablo 2.2: Çok Sütunlu Emeklilik Sistemlerinin Temel Özellikleri 22 Tablo 2.3: AB Üyesi Ülkelerde ve Türkiye de Yaşlı Bağımlılık Oranları %... Tablo 2.4: AB Üyesi Ülkelerde ve Türkiye de 65 Yaşındaki Yaşam Beklentisi Tablo 2.5: Kadın Başına Toplam Doğurganlık Oranı Projeksiyonu. 26 Tablo 2.6: Brüt Kamu Emeklilik Harcamalarının GSYİH İçindeki Oranı % ( ) Tablo 2.7: Bazı Ülkeler İtibariyle Yapılan Parametrik Reformlar.. 31 Tablo 2.8: Yapısal Reform Gerçekleştiren Bazı Ülkeler. 33 Tablo 3.1: İkinci Sütunun Seçimi Tablo 3.2: Zorunlu İkinci Sütunu Kurarak Çok Sütunlu Yapıya Geçen Bazı Ülkeler.. Tablo 3.3: Macaristan ın İkinci Sütununun Yapısına İlişkin Bazı Temel Göstergeler. Tablo 3.4: Slovakya Emeklilik Sisteminin Gelir-Gider Dengesi Projeksiyonu % GSYİH Tablo 3.5: Emeklilik Fonlarının Varlık Tahsis Yapısı, 2004 (%). 73 Tablo 3.6: İkinci ve Üçüncü Sütun Emeklilik Fonlarının Düzenleyici İdari Kesintileri (2005) 75 X

14 Sayfa Tablo 3.7: Özel Emeklilik Sütunundaki Varlıkların Ortalama Yatırım Getirisi Oranı... Tablo 4.1: Son Kazanç Üzerinden Ödeme Yapılması Durumunda Gereken Prim Oranı... Tablo 4.2: Ortalama Kazanç Üzerinden Ödeme Yapılması Durumunda Gereken Prim Oranı... Tablo 4.3: Yıllara Göre Alternatif Prim Oranları İçin TK Esaslı Ödemelerin TF Esaslı (Son Kazanç) Ödemelere Oranı... Tablo 4.4: Yıllara Göre Alternatif Prim Oranları İçin TK Esaslı Ödemelerin TF Esaslı (Ortalama Kazanç) Ödemelere Oranı. Tablo 4.5: Çeşitli Yaşlar İtibariyle Erkek ve Kadın Sigortalılar İçin Aylık Hesabı... Tablo 4.6: Prim İndirimi Yapılmasının Sistemin Açıkları Üzerindeki Etkisi XI

15 Sayfa Şekil 3.1: Yıllar İtibariyle İkinci Sütunu Kuran Ülke Sayıları Şekil 3.2: Polonya da İkinci Sütunun Yapısı. 59 Şekil 4.1: Yılları İçin TF Esaslı Fon Büyüklüğünün (Son Kazanç) GSYİH İçindeki Oranı (%) Şekil 4.2: Alternatif Prim Oranları İçin TF Esaslı Fon Büyüklüğünün (Ortalama Kazanç) GSYİH İçindeki Oranı (%). 111 Şekil 4.3: Alternatif Prim Oranları İçin TK Esaslı Fon Büyüklüğünün GSYİH İçindeki Oranı (%) Şekil 4.4: % 2 Prim Oranı İçin TK ve TF Esaslı (Son Kazanç) Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%) Şekil 4.5: % 3 Prim Oranı İçin TK ve TF Esaslı (Son Kazanç) Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%) Şekil 4.6: % 4 Prim Oranı İçin TK ve TF Esaslı (Son Kazanç) Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%) Şekil 4.7: % 5 Prim Oranı İçin TK ve TF Esaslı (Son Kazanç) Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%) Şekil 4.8: % 2 Prim Oranı İçin TK ve TF (Ortalama Kazanç) Esaslı Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%) Şekil 4.9: % 3 Prim Oranı İçin TK ve TF (Ortalama Kazanç) Esaslı Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%) Şekil 4.10: % 4 Prim Oranı İçin TK ve TF (Ortalama Kazanç) Esaslı Fon Büyüklüklerinin GSYİH İçindeki Oranının Karşılaştırılması (%). 118 Şekil 4.11: Yıllara Göre Alternatif Prim Oranları İçin TK Esaslı Ödemelerin TF Esaslı (Son Kazanç) Ödemelere Oranı (%) Şekil 4.12: Yıllara Göre Alternatif Prim Oranları İçin TK Esaslı Ödemelerin TF Esaslı (Ortalama Kazanç) Ödemelere Oranı (%) 121 Şekil 4.13: Alternatif Prim Oranları İçin Sadece Sisteme Yeni Girenler İçin TF Esaslı Fon Büyüklüğünün (Son Kazanç) GSYİH İçindeki Oranı (%) XII

16 Sayfa Şekil 4.14: Alternatif Prim Oranları İçin Sadece Sisteme Yeni Girenler İçin TK Esaslı Fon Büyüklüğünün GSYİH İçindeki Oranı (%) Şekil 4.15: %2 Prim Oranı İçin Sisteme Yeni Girenler Açısından TK ve TF Esaslı Fon Büyüklüklerinin Karşılaştırılması (% GSYİH) 124 Şekil 4.16: %3 Prim Oranı İçin Sisteme Yeni Girenler Açısından TK ve TF Esaslı Fon Büyüklüklerinin Karşılaştırılması (% GSYİH) 124 Şekil 4.17: %4 Prim Oranı İçin Sisteme Yeni Girenler Açısından TK ve TF Esaslı Fon Büyüklüklerinin Karşılaştırılması (% GSYİH) 125 Şekil 4.18: MYÖ Prim Oranlarının Düşürülmesi Durumunda Sistemde Oluşacak Açık % GSYİH XIII

17 1.GİRİŞ VE AMAÇ Son yıllarda pek çok ülkenin sosyal güvenlik sistemlerinde demografik, politik ve finansal pek çok faktörün de etkisiyle krizlerin yaşandığı görülmektedir. Gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülke, sistemlerindeki sorunların çözümüne yönelik olarak sosyal güvenlik sistemlerini yaptıkları parametrik ve yapısal reformlar ile yeniden yapılandırma yolunu seçmiştir. Parametrik reform anlayışını benimseyen ülkeler, emeklilik sistemlerinde köklü bir değişikliğe gitmeksizin yalnızca emeklilik yaşı, aylık bağlama oranı gibi bazı parametreleri yeniden düzenlemek suretiyle sistemlerini yapılandırmaktadır. Ancak, birçok ülkede yapılan parametrik reformların, sistemin finansman sorunlarının çözümünde yetersiz kalması nedeniyle bu ülkelerde yapısal reformların yapıldığı görülmektedir. Sistemin yapısını değiştirmeyi amaçlayan yapısal reform yöntemlerinden en yaygın olanı Dünya Bankası (DB) tarafından önerilmiş olan çok sütunlu sistem yaklaşımıdır. Tek sütundan oluşan sosyal güvenlik sistemlerinin sağlıklı ve sürdürülebilir bir sistemin oluşturulmasında yeterli olamayacağı görüşü, çoğu ülkenin sistemlerinde çok sütunlu yapılanmaya gitmesine neden olmuştur. Çok sütunlu emeklilik sistemlerine sahip ülkelerde, birinci sütun; kamu tarafından yürütülen zorunlu katılıma dayalı, genel olarak finansmanında dağıtım yönteminin kullanıldığı, fayda esaslı yapıdır. İkinci sütun, finansmanında fonlama yönteminin kullanıldığı, mesleki emeklilik sistemleri, bireysel hesaplar veya her ikisinin bir arada uygulandığı yapıdır. Verilecek yardımların belirlenmesinde katkı veya fayda esası kullanılabilmektedir. İkinci sütun gelirin dağıtımı ve sigortacılık fonksiyonlarını bir arada gerçekleştiren birinci sütundan farklı olarak tasarruf fonksiyonunu da yerine getirmeyi amaçlamaktadır. 1

18 Üçüncü sütun ise gönüllü katılıma dayanmakta ve çoğunlukla yüksek gelir elde etmek isteyen bireylere hitap etmektedir. Emeklilik sistemimizdeki kronikleşmiş sorunların çözümüne ve sistemin yeniden yapılandırılmasına yönelik olarak çeşitli kuruluşlar tarafından dönem dönem çok sütunlu yapılanmaya ilişkin alternatif reform modelleri önerilmiştir. Ancak 1999 ve 2008 yılında uygulamaya konulan reformlar parametrik reform ile sınırlı kalmış, ülkemiz ile benzer sorunları yaşayan pek çok ülkenin aksine sistemin yapısını değiştirmeyi amaçlamamıştır. Bu çalışmada, temel özellikleri, sorunları ve bu sorunların çözümü için ülkeler tarafından gerçekleştirilen reformlar itibariyle emeklilik sistemleri incelenmiş ve çok sütunlu sistem yaklaşımı çerçevesinde ikinci sütun emeklilik sistemlerinin, kuruluş, finansman gibi çeşitli özellikleri ile olumlu, olumsuz yönleri açısından değerlendirilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca, ikinci sütun emeklilik sistemine ilişkin çeşitli ülkelerin gerçekleştirdikleri reformlar ışığında, ülkemiz için alternatif bir uygulama yapılmasına çalışılmıştır. Çalışmanın ikinci bölümünde; sosyal güvenlik sistemleri başlıca özellikleri itibariyle tanıtılmış, emeklilik sistemlerinin yapısı, sorunları, ülkeler tarafından gerçekleştirilen parametrik ve yapısal reformlar ile çok sütunlu sistem yaklaşımı ve sınıflandırmaları açıklanmıştır. Üçüncü bölümde; ikinci sütun emeklilik sistemleri ayrıntılı olarak incelenmiş ve sistemlerini ikinci sütunu kurmak suretiyle yeniden yapılandıran belli başlı ülke uygulamalarına yer verilmiştir. Dördüncü bölümde ise; yapılan uygulama ile öncelikle kıdem tazminatı için bir fon oluşturulmuş ve oluşturulan bu fonun tamamlayıcı emeklilik sistemine dönüştürülmesi yoluyla zorunlu ikinci sütunun kurulması amaçlanmıştır. Çeşitli alternatifler açısından fon büyüklüğü, kişilere yapılacak ödemeler ve prim oranları değerlendirilmiştir. Beşinci bölüm; sonuç ve önerilerden oluşmaktadır. 2

19 2. SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMLERİNE GENEL BİR BAKIŞ 2.1 Sosyal Güvenlik Kavramı ve Amaçları Sosyal güvenlik sistemleri temel olarak, insan sağlığına ve sosyal konumuna ilişkin olarak ortaya çıkabilecek riskleri önlemeyi, yoksulluğa düşen bireye asgari bir ekonomik güvence sağlamayı amaçlayan ve koruma garantisi veren sistemler olarak tanımlanmaktadır. Sosyal güvenlik sistemleri ayrıca, ulusal gelirin yeniden dağıtımını, toplumsal kesimler arasında dayanışmayı sağlayarak sosyal adaletin gerçekleşmesine de katkıda bulunmakta ve toplumsal bütünleşmeyi gerçekleştirmektedir. Sosyal güvenlik sistemlerinin temel amacı, toplumu oluşturan tüm bireylerin geleceğe yönelik endişelerini ortadan kaldırarak, ekonomik ve sosyal riskler karşısında bireylere güvence sağlamaktır [Ercan Uşun, (1)]. Bireyleri ve belirli şartlar çerçevesinde bakmakla yükümlü oldukları yakınlarını, fizyolojik (yaşlılık, malullük, ölüm, hastalık, analık), mesleki (iş kazası ve meslek hastalıkları) ve sosyo- ekonomik (işsizlik vb) risklerin neden olduğu gelir kaybına karşı korumak ve hayat standartlarının belirli bir düzeyin altına düşmesini önlemek amacıyla sağlanacak her türlü sosyal sigorta, sosyal yardım ve sosyal hizmetler sosyal güvenlik kavramı kapsamında yer almaktadır [Serdar Sayan, (2)]. Sosyal güvenliğin kapsadığı risklere ilişkin belirsizlikler bulunmakla birlikte, genel olarak dünyada kabul görmüş bazı uluslararası norm ve standartlar bulunmaktadır. 3

20 tarihinde Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından ilan edilen İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi, tarihli ve 102 sayılı Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin Sözleşme ve tarihli Avrupa Sosyal Güvenlik Kodu bunlar arasında sayılabilir. Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından 1952 yılında kabul edilen 102 sayılı Sözleşme ile sosyal güvenliğin asgari normları belirlenmiştir. Buna göre sözleşmede belirtilen dokuz risk; hastalık, analık, iş kazası, meslek hastalığı, malullük, yaşlılık, ölüm, aile yardımları ve işsizliktir. Sözleşmeyi kabul eden ülkelerin, sözü edilen risklerden, işsizlik, yaşlılık, iş kazası, malullük ve ölüm risklerinden en az birini içerecek şekilde en az üç riske karşı koruma sağlamaları gerekmektedir. 2.2 Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Fonksiyonları ve Araçları Modern anlamda sosyal güvenlik sistemlerinin varlığından söz edebilmek için belirli araçlar vasıtasıyla belirli fonksiyonların yerine getirilerek sosyal güvenliğin sağlanması gerekmektedir Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Fonksiyonları Sosyal güvenlik sistemlerinin söz konusu amaçları gerçekleştirebilmesi için, sosyal risklere karşı sigorta, tasarruf ve gelirin yeniden dağılımı fonksiyonlarını yerine getirmesi beklenmektedir. Bu fonksiyonlar; Öngörülemeyen durumlar karşısında ortaya çıkması muhtemel zararlar için garanti sağlamaya (sigorta), İnsanların gelecekte daha iyi bir hayat standardına sahip olmak ve daha yüksek gelir elde etmek amacıyla bu gün tüketimden vazgeçmelerini teşvik etmeye (tasarruf), 4

21 Yüksek gelirlilerden düşük gelirlilere, gelir sahibi olanlardan muhtaç durumda olanlara doğru bir gelir dağılımı sağlamaya (gelirin yeniden dağılımı), yönelik olanlar olmak üzere üç başlıkta toplanabilir (1) Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Araçları Sosyal güvenliğin amaç ve fonksiyonlarının yerine getirilmesinde rol oynayan üç temel araç, sosyal sigortalar, sosyal yardımlar ile sosyal hizmetlerdir. Prime dayalı olarak sosyal güvenlik hizmeti veren sigorta yönteminde kişilerin prim ödemeleri ve katılımları zorunlu iken prime dayalı olmadan sosyal güvenlik hizmeti veren sosyal yardımlar ile hizmetlerin finansmanında devletçe toplanan vergiler veya kişi ya da kuruluşların yaptığı bağışlar önemli rol oynamaktadır. Sosyal sigortalar, sosyal güvenliğin sağlanmasında kullanılan en yaygın ve en gelişmiş araçtır. Sosyal güvenlik sistemi, temelde kamu tarafından düzenlenip uygulanan ve prim esasına göre işleyen, kişileri sosyal risklere karşı koruyan sosyal sigortalara dayanmaktadır. Bununla birlikte, gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülkenin sosyal güvenlik sistemlerindeki kriz, sosyal sigortalar alanında yapılacak reformlarla önlenmeye çalışılmaktadır. Çalışanlara yaşlılık dönemlerinde sosyal sigortalara ek olarak güvence sağlamayı amaçlayan özel sigorta uygulamalarının giderek önem kazandığı görülmektedir. Sosyal yardımlar, belirli bir gelir düzeyinin altındaki kişilere devlet bütçesinden mali destek sağlanmasıdır. Bu yardımlar, zorunlu katılıma dayanmayan, genel devlet bütçesi tarafından ya da belirli bir amaca ayrılmış özel vergilerle finanse edilen kamu yardımları olarak tanımlanabilir. Sosyal hizmetler, ihtiyaç sahiplerine, maddi, manevi, ekonomik ve sosyal ihtiyaçların giderilmesine yönelik, devlet ve gönüllü özel kuruluşlar tarafından sağlanan hizmetlerdir. 5

22 2022 sayılı Kanun uyarınca 65 Yaşını doldurmuş, muhtaç, güçsüz ve kimsesiz Türk vatandaşlarına aylık bağlanması, 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu aracılığıyla sağlanan yardımlar ile Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu tarafından verilen hizmetler, ülkemizde primsiz sistemin bileşenleri olan sosyal yardımlar ve sosyal hizmetler kapsamında yer alan uygulamalar arasında sayılabilir Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Gelişimi İlkçağlardan günümüze kadar insanların sosyal güvenlik ihtiyacını doğuran çeşitli risklere maruz kaldıkları ve bu risklere karşı farklı sosyal güvenlik anlayışlarını benimsedikleri görülmektedir. Ancak modern anlamda sosyal güvenlik anlayışı, 19 uncu yüzyılın son çeyreğinden itibaren sanayi devrimini yaşayan ülkelerde, sanayi toplumunun ihtiyaçlarını karşılamak üzere ortaya çıkmıştır [Sevinç, Yavuz Akbulak, (3)]. Sanayi devrimi öncesi dönemde dinsel açıdan ağır basan, etkisiz ve dar bir kapsama sahip olan sosyal güvenlik uygulamaları, çoğunlukla yardım ve hayır kuruluşları tarafından gerçekleştirilmiş, hastalık, malullük, yaşlılık gibi bazı sosyal risklere karşı koruma sağlamayı amaçlamıştır. Sanayi devrimi ile birlikte değişen ekonomik ve toplumsal yapı, sosyal güvenlik uygulamalarını da yakından etkilemiş, yardıma ihtiyaç duyanların sayısındaki artışla beraber, yardım kuruluşları koruma sağlamakta yetersiz kalmaya başlamıştır. Bu dönemde, gönüllü kuruluşlar tarafından sağlanan yardımların ön planda olduğu sosyal güvenlik sistemlerinde, sosyal sigortaların ön plana çıkmaya başladığı görülmektedir. Sosyal güvenlik sistemlerinin tarihi gelişimi içerisinde, sosyal güvenlik sistemlerine öncülük eden başlıca iki yaklaşım söz konusudur. 6

23 Bismarck Yaklaşımı Yardıma muhtaç kişileri sosyal güvenliğe kavuşturmak amacıyla sosyal güvenlik kanunlarının çıkartılmasını ve kapsamlı bir sosyal güvenlik planını öngören zorunlu sigorta tekniğine dayalı ilk sosyal güvenlik sistemlerinin de esasını oluşturan model, 1880 li yıllarda Alman Şansölyesi Bismarck tarafından hazırlanmıştır yılında hastalık sigortası, 1884 de iş kazaları sigortası, 1889 da ise yaşlılık ve malullük sigortası yürürlüğe girmiştir yılında ölüm, 1925 yılında meslek hastalıkları ve 1929 yılında işsizlik sigortası sisteme dahil edilmiştir [Çağatay Ergenekon, (4)]. Ancak bu modelde öncelikle sadece belirli bir düzeyin altında geliri olan sanayi işçileri kapsam altına alınmış daha sonra sistem tüm ücretli çalışanları kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Kapsama giren tüm işçilerin sisteme katılımının zorunlu olduğu bu modelin finansmanı işçi ve işverenlerden alınan primler yoluyla gerçekleştirilmekte, devletin katkısı söz konusu olmamaktadır. Almanya da ortaya çıkan bu model daha sonra başta diğer Avrupa ülkeleri olmak üzere birçok ülke tarafından da uygulanmaya başlanmıştır. Bazı uygulama farklılıkları olmakla birlikte sosyal sigorta modeli halen Avusturya, Belçika, Almanya, Yunanistan, İtalya, Portekiz in de aralarında bulunduğu pek çok ülkede yaygın olarak kullanılmaya devam edilmektedir. Beveridge Yaklaşımı İngiltere de 1942 yılında Sir W. Beveridge tarafından yayınlanan ve Beveridge Raporu olarak anılan raporda; yoksulluğun çağdaş bir toplumun yüz karası olduğu vurgulanarak, geniş kapsamlı bir sosyal güvenlik sistemi ile toplumun yoksulluk sorununun çözümlenebileceği ifade edilmiş ve sistemin temel ilkeleri belirlenmiştir [Ali Güzel, (5)]. Bu ilkeler aşağıdaki şekilde sıralanabilir: 7

24 a) Yönetimde birlik ilkesi: Dağınık durumda bulunan sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanarak, tek elden yönetilmesinin sağlanması, b) Genellik ilkesi: Sistemin sadece ücretli çalışanları değil gelir durumuna bakılmaksızın tüm vatandaşları kapsaması, c) Sigorta yardımlarında teklik ilkesi: Sosyal ve mesleki durumları göz ardı edilerek bireylere asgari bir yaşam standardı düzeyinin altına düşmeyecek şekilde sigorta yardımları yapılması, d) Primlerde teklik ve ödemelerde zorunluluk ilkesi: Her bir sigorta kolu için ayrı ayrı prim almak yerine zorunlu olarak tek prim alınması ve bu primlerin işçi işverenler tarafından zorunlu olarak ödenmesi, e) Kişisel sorumluluk ilkesi ve vergilerle katkı sağlama ilkesi: Bireylerin ödeyecekleri sigorta primleri ile sosyal güvenliğin finansmanına devlet ile birlikte katkıda bulunmaları (1). Yukarıda bahsi geçen ilkelerin yanı sıra raporda; sosyal güvenlik sistemlerinin ulusal sağlık ve tam istihdam politikaları ile tamamlanması gerektiği üzerinde durulmuştur. Halen İrlanda, İngiltere, Hollanda ve Yeni Zelanda da uygulanmaktadır. Bu iki yaklaşıma ilave olarak Hayek in öncülüğünde geliştirilen güvenlik ağı yaklaşımından da söz edilebilir. Sosyal risklere karşı bireysel sorumluluğun esas olduğu bu yaklaşıma göre sosyal yardımların sağlanmasında devletin yanında, gönüllü hayır kuruluşları da yer almakta ve sosyal sigortalar alanında devlet ile özel sektör rekabet etmektedir. Özellikle, 2. Dünya Savaşından sonra, tüm ülkelerde, sosyal güvenlik sistemlerinin oluşturulduğu, mevcut sistemlerin kapsamının ise sağlanan yardımlar ve yararlananlar açısından genişletildiği görülmektedir lerde 8

25 yaşanan petrol krizi sonrası ortaya çıkan gelişmeler, 1980 lerde görülen ekonomik durgunluk, gerileme ve artan bütçe açıkları tüm dünyada sosyal güvenlik alanında yeni açılım gereksinimlerini doğurmuştur. Bu nedenle, 1980 li ve 1990 lı yıllarda, ülkelerin sosyal güvenlik politikalarında değişimlerin meydana geldiği, birçok ülkenin sosyal güvenlik sistemlerinde köklü reformların yapıldığı görülmektedir (3). Türkiye de ise modern anlamda sosyal güvenlik sistemlerinin uygulanmasının 1936 yılında 3008 sayılı İş Kanunu nun yürürlüğe girmesi ile başladığı kabul edilmektedir. Bu Kanun ile sosyal sigortaların kurulması öngörülmüş ve sosyal sigortacılığın esasları belirlenmiştir Anayasası ile sosyal güvenlik hakkı anayasal bir niteliğe kavuşturulmuş, izleyen dönemlerde yapılan yasal düzenlemelerle sosyal sigorta alanında sağlanan yardımların ve bu yardımlardan yararlananların kapsamının genişletilmesi amaçlanmıştır. Sosyal güvenlik sistemlerini, finansman kaynaklarına, finansman yöntemlerine ve verilecek yardımların belirlenmesine göre farklı şekillerde sınıflandırmak mümkündür Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Finansmanı Sosyal güvenlik sistemlerinin sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi ve sürdürülebilirliğinin sağlanabilmesi için sağlam bir finansman yapısına sahip olması gerekmektedir. Bu durum ancak ülkenin ekonomik ve sosyal özellikleri dikkate alınarak belirlenecek finansman politikası ile sağlanacaktır [İsmail Güneş, Soner Yakar, (6)] Finansman Kaynaklarına Göre Sosyal Güvenlik Sistemleri Finansman kaynaklarına göre, primli veya primsiz olarak sınıflandırılan sosyal güvenlik sistemleri, primler, vergiler ve sosyal güvenlik kurumlarına bütçe 9

26 gelirlerinden ayrılan paylar olmak üzere üç temel finansman kaynağına sahiptir. Finansman kaynakları dayandığı yönteme göre farklılık göstermektedir. Buna göre; yaşlılar, kimsesizler ve yoksullar gibi toplumun muhtaç kesimlerine karşılıksız olarak verilen sosyal yardımlar ile sosyal hizmetlerin finansmanında devletçe toplanan vergiler veya kişi ya da kuruluşların yaptığı bağışlar önemli rol oynarken, işçi ve işverenlerden toplanan primler sosyal sigortaların başlıca finansman kaynağını oluşturmaktadır Finansman Yöntemlerine Göre Sosyal Güvenlik Sistemleri Bireylere ve bakmakla yükümlü oldukları yakınlarına, sosyal güvenlik sistemleri kapsamı içerisinde yer alan yardımların sağlanması ile bu yardımların verilebilmesi için ihtiyaç duyulan gelirler arasında bir denge kurulması ancak en uygun finansman yönteminin seçilmesi ile mümkün olacaktır. Sosyal güvenlik sistemlerinde en yaygın olarak kullanılan finansman yöntemleri dağıtım yöntemi (pay as you go) ve fonlama yöntemidir Dağıtım Yöntemi Bu yöntemde, belirli bir dönem içerisinde aktif sigortalılar tarafından ödenen primler ya da vergiler yoluyla elde edilen gelirler, aynı dönemde ödenmesi gereken sigorta giderlerinin finansmanında kullanılmaktadır. Elde edilen gelirler, mevcut sigorta giderlerinin ödenmesinde kullanıldığı için herhangi bir fon oluşmamakta, geleceğe yönelik tasarruf yapılması da mümkün olmamaktadır. Yöntemin etkin şekilde işleyebilmesi için gelirler ile giderler arasında tam bir dengenin sağlanmış olması gerekmektedir (6). Ülkelerin çoğunluğunda dağıtım yöntemi, uzun vadeli sigorta kollarının finansmanında kullanılmakla birlikte, bu yöntemin iş kazası, meslek hastalığı, hastalık, analık gibi kısa vadeli sigorta kollarının finansmanında kullanılmasının daha uygun olacağı yönünde görüşler mevcuttur [Suat Uğur, (7)]. Kısa vadeli sigorta kollarından sağlanacak yardımlar, verilen taahhütlerin kısa sürede yerine 10

27 getirilmesini gerektirdiğinden, yöntem nüfus yapısında ve ekonomik koşullarda meydana gelen değişikliklere daha hızlı uyum sağlamaktadır. Gelecekteki yükümlülükleri karşılamak amacıyla birikim oluşturulmasına ihtiyaç duyulmamaktadır. Aktif sigortalıların emeklilere yapılan harcamaları finanse etmesi nedeniyle, dağıtım yöntemi nesiller arası dayanışmayı ve adaleti sağlayan bir yöntem olarak da kabul edilmektedir. Sistem ekonomik ve demografik açıdan istikrarlı olduğu sürece, bu yöntem finansal bakımdan kullanışlı kabul edilmektedir. Bunun nedeni yöntemin, demografik, ekonomik ve politik değişimlere karşı oldukça hassas olmasıdır. Bağımlılık oranı olarak adlandırılan, sisteme prim ödeyenlerin sayısı ile sistemden emekli aylığı alanların sayısı arasındaki oran, yöntemin geleceğini belirleyen en önemli faktördür. İşgücü ve istihdam piyasası ile demografik yapıda yaşanan değişimler bağımlılık oranını, dolayısıyla dağıtım yönteminin işleyişini de yakından etkilemektedir [Umur Aşkın, (8)]. Nüfusun yaşlanması, beklenen ömrün artması ve doğum oranlarında yaşanan düşüşlere bağlı olarak, sisteme prim ödeyenlerin sayısı azalmış buna karşın emekli aylığı alanların sayısı artmıştır. Buna ilave olarak işsizlik ve erken emeklilik politikalarının yol açtığı sorunlar yöntemin işleyişini olumsuz yönde etkilemiştir. Dağıtım yöntemi için denge eşitliğini şu şekilde gösterebiliriz. ( PW ) M ( RW ) N = (2.1) Eşitlik (2.1) de; N sisteme prim ödeyenlerin sayısını, P prim oranlarını, W prime esas ortalama brüt ücreti, M emekli kişi sayısını, R toplam aylık bağlama oranını göstermektedir. Eşitlik, sisteme yapılan prim ödemeleri ile aynı dönemde emeklilere yapılan harcamalar arasında her zaman bir denge olması gerektiğini göstermektedir [Parthasarathi Shome, Lyn Squire, (9)]. 11

28 Sistemlerin başlangıç dönemlerinde sisteme prim ödeyenlerin sayısı emeklilerin sayısına oranla çok daha fazla olmakta, bu durum kısmi bir fon yaratılmasına yol açmaktadır. İlerleyen dönemlerde emekli sayısı artmaya başladığında, bu fonun korunabilmesi amacıyla prim oranlarının da arttırılması gerekliliği doğmaktadır (1). Ancak prim oranlarının arttırılması işgücü maliyetlerinin ve dolayısıyla işsizliğin artmasına neden olmaktadır. Emeklilere yapılan ödemeler ile çalışma çağındaki kişilerden toplanan primlerden elde edilen gelirler arasındaki dengenin sağlanabilmesi için başvurulan diğer düzenlemeler ise emeklilik yaşının arttırılması ve emeklilik döneminde sağlanan yardımların azaltılmasıdır Fonlama Yöntemi Fon biriktirme ya da kapitalizasyon adı da verilen bu yöntemde, gelecek dönemde oluşacak risklerin önlenebilmesi ve yükümlülüklerin karşılanabilmesi amacıyla ödenen primler bir fonda biriktirilerek değerlendirilmektedir. Fonların işletilmesiyle elde edilen gelirler ileride yapılacak ödemelerin finansmanında kullanılmaktadır. Bir emeklilik sisteminin gelirleri ve giderleri arasındaki temel denge eşitliğini; L 1 t, t 2 dönemindeki sigortalı sayısını, L t+ 1, t + 1 dönemindeki emekli sayısını, k ödenen primi, z her bir birey için yapılan emeklilik ödemesini ve i faiz oranını göstermek üzere şu şekilde ifade edebiliriz (6). 2 z = 1 k ( 1 i) 1 (2.2) L t+ L t + Eşitlik (2.2) ye göre; emeklilere yapılacak harcamalardan kaynaklanan giderler ile sigortalılardan toplanan primlerin belli bir faiz oranıyla değerlendirilmesi sonucu elde edilen gelirler arasında bir denge kurulmalıdır. 12

29 Fon yönteminin uzun vadeli sigorta kollarının finansmanı açısından daha uygun olduğu kabul edilmektedir. Ancak yöntemin başarı ile uygulanabilmesi için en önemli koşul, ülkede ekonomik anlamda istikrarlı bir yapının var olmasıdır. Yöntemin sağlıklı bir şekilde işlemesinde, sermaye ve finans piyasalarının gelişmiş olması da önemli rol oynamaktadır Verilecek Yardımların Belirlenme Yöntemine Göre Sosyal Güvenlik Sistemleri Tanımlanmış Fayda Esası (Defined Benefit) Tanımlanmış fayda (TF) esaslı sistemlerde emeklilik döneminde sağlanacak gelirin düzeyi başlangıçta taahhüt edilmektedir. Ödenecek miktar, sigortalının aldığı ücret ve hizmet verdiği yıl gibi bazı parametreleri temel alan bir formülle belirlenmektedir. Sigortalayan kurum tarafından hak sahibi kişiye, aktif çalışma süresi boyunca sisteme yaptığı katkılar karşılığında belirli bir aylık verilmesi garanti edilmektedir. Çoğu zaman ödemeler ile yapılan katkılar arasında kesin bir bağlantı bulunmamaktadır. Genellikle devlet tarafından yürütülmekte ve finansmanında çoğunlukla dağıtım yöntemi kullanılmaktadır. Emeklilik döneminde verilecek aylık, hizmet verilen her yıl için önceden belirlenmiş bir miktarda ya da almakta oldukları ücretin belli bir oranı kadar olabileceği gibi, hizmet yılı dikkate alınmaksızın, aktif çalışma yaşamında elde edilen ücretin belirli bir oranı olarak da hesaplanabilmektedir. Hesaplamada temel alınan ücretin belirlenmesinde, emeklilik öncesi elde edilen son ücretin ya da son birkaç yılın ücretlerinin ortalamasının dikkate alındığı farklı yaklaşımlar bulunmaktadır. Bir diğer yaklaşım ise sigortalılara, çalışma yaşamı boyunca elde edilen ücret ve hizmet yılı göz önüne alınmaksızın emeklilik dönemlerinde önceden belirlenen standart bir emekli aylığının verilmesidir [ William H. Aitken, (10)]. 13

30 Tanımlanmış Katkı Esası (Defined Contribution) Tanımlanmış katkı esaslı sistemlerde (TK) emeklilik döneminde yapılacak ödemelere ilişkin herhangi bir taahhütte bulunulmaksızın, ödenecek primlerin oranı ya da tutarı belirlenmektedir. Katılımcılar düzenli olarak prim ödedikleri bireysel hesaplara sahiptir. Yatırım riski çalışanların üzerindedir ve emeklilikte elde edilecek gelir düzeyi, primlerin yatırıma yönlendirilme başarısına bağlı olarak değişmektedir. TF esasına göre daha esnek olan bu yöntem, temelde bireysel katkılara dayanmakla beraber işverenin de katkıda bulunması olasıdır. Çoğunlukla özel kuruluşlarca yönetilmesine rağmen devlet tarafından da yönetilebilmektedir. Finansmanında genellikle fonlama yöntemi kullanılmaktadır. TK esası ile TF esası temel özellikleri açısından karşılaştırılabilir. TF esasında, sağlanacak yardımlar önceden belirlenmiş bir formüle göre hesaplanırken, TK esasında sağlanacak yardımların miktarı ödenen prim miktarlarına ve yatırım stratejisine bağlı olarak belirlenmektedir. Dolayısıyla fayda esaslı yaklaşımda verilen yardımlar ile prim miktarı arasında zayıf bir ilişki varken, katkı esaslı yaklaşımda verilen yardımlar ile ödenen primler arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. TF esasında enflasyon, yatırım, uzun ömürlülük gibi riskler yardımı sağlayan kurum üzerinde iken, TK esasında bu riskler sigortalılar tarafından üstlenilmektedir. TF esasının, enflasyonun yüksek olduğu ve ekonominin belirsiz olduğu durumlar için, TK esasının ise enflasyonun olmadığı ve ekonomik istikrarın sağlandığı durumlar için daha kullanışlı olduğu kabul edilmektedir. TF esasının finansmanında dağıtım yöntemi ağırlıklı olarak uygulanmakta ve sosyal sigortalarda yaygın şekilde kullanılmaktadır. TK esasının finansmanında çoğunlukla fonlama yöntemine başvurulduğu ve özel sigortalarda yaygın olarak kullanıldığı görülmektedir (7). Dağıtım yönteminin uzun süre uygulandığı pek çok ülkede yaşlı nüfus oranının giderek yükselmesi ile yaşanan demografik değişimlerin de etkisi sonucu ciddi boyutta finansman sorunlarının ortaya çıktığı görülmüştür. 14

31 Yaşlanan nüfusun yanı sıra istihdam yapısındaki değişiklikler, erken emeklilik eğilimleri ve bonkörce sağlanan yardımlar, sorunların nedenleri arasında sayılmaktadır. Dağıtım sisteminde, belirli bir dönemde sigortalılardan alınan primler emeklilere yapılacak ödemeleri karşılayabilecek düzeyde belirlenmektedir. Ancak yaşlı nüfusun oranının giderek artması sonucu aktif nüfus içerisinde emeklilerin payının arttığı, prim ödeyenlerin oranının ise azalmakta olduğu gözlemlenmektedir. Bu nedenle mevcut prim düzeyi ile emeklilik ödemelerinin seviyesini aynen koruyabilmek mümkün olmamakta ve ortaya çıkan açığın finansmanında yük devlet ve toplum tarafından üstlenilmektedir. Karşılaşılan finansal sorunların çözümü olarak ise pek çok uzman tarafından dağıtım yöntemine dayalı TF esasından, fonlama yöntemine dayalı TK esasına geçiş önerilmektedir Emeklilik Sistemlerinin Genel Yapısı Emeklilik sistemleri, sistemde yer alan kişilerin hizmet yılı, yaş ve prim ödeme gün sayısı gibi belli şartları yerine getirmeleri koşuluyla, emekli olduklarında düzenli bir gelire hak kazanmalarını sağlamak amacıyla oluşturulmaktadır. Emeklilik sistemlerinin öncelikli amacı, emeklilik dönemlerinde kişilere, emeklilik öncesi yaşam standardına benzer bir yaşam standardını sürdürebilmeleri amacıyla gelir sağlanması ve yaşlılık dönemlerinde bu kişilerin yoksulluk riskine karşı korunmasıdır. Bu hususta öne çıkan temel unsurlar, sistemin yeterli, finansal anlamda güçlü, sürdürülebilir, adil, güvenilir ve sağlam olmasıdır. Bunun yanında emeklilik sistemlerinin, finansal piyasaların gelişimine katkıda bulunması ve işgücü piyasasının olumsuzluklarını azaltması da beklenmektedir [Robert Holzmann ve diğerleri, (11)]. Sınıflandırmada çok çeşitli yaklaşımlar bulunmakla birlikte, sosyal güvenliğin farklı amaçlarını yerine getiren, üç katmanlı yapı yaklaşımı genellikle OECD tarafından kullanılmaktadır. Bu sınıflandırmaya göre birinci katman, 15

32 yeniden dağıtım ilkesinin belirleyici rol oynadığı katman olup, emeklilerin asgari düzeyde yaşam standardına sahip olmalarını amaçlamaktadır. İkinci katmanda yer alan emeklilik programları sigorta ve tasarruf fonksiyonunu gerçekleştirmektedir. Üçüncü katman ise katılımın gönüllü olduğu, bireysel hesaplardan ya da işveren tarafından sağlanan programlardan meydana gelmektedir. 1) Birinci katman: Yeniden dağıtıma dayalı emeklilik sistemleri olarak adlandırılmaktadır. Hemen hemen bütün ülkeler yaşlılık dönemindeki yoksulluğu önleyebilmek için sigorta sistemlerine sahiptir. Bu sistemler, birinci katman olarak adlandırılmakta ve 4 farklı çeşidi bulunmaktadır. Bunlar; Temel emeklilik programları, Hedeflenmiş emeklilik gelir programları, Kazançla ilişkili planlar içerisinde yer alan asgari aylık sağlayan programlar ve Sosyal yardımlardır. Bu programların tümü kamu tarafından sağlanmakta ve zorunlu olarak uygulanmaktadır. a) Temel emeklilik programları: Sahip olunan kazanç miktarı ya da diğer kaynaklardan elde edilen ilave gelirlerden bağımsız olarak sistemde yer alma süresine göre her emekliye aynı miktarda düz oranlı yardım verilmesi esasına dayanmaktadır. Bu programlar, OECD, Doğu Avrupa ve Orta Asya ülkelerinde, yaygın olarak görülmektedir. b) Hedeflenmiş emeklilik gelir programları: Yoksul durumda bulunan emeklilere daha yüksek miktarda yardım sağlamayı, finansal açıdan daha iyi 16

33 durumda olan emeklilere ise yapılan yardımları azaltmayı amaçlamaktadır. Bu programda yapılacak yardımlar 3 farklı şekilde belirlenebilmektedir. Birincisi İsveç te de uygulanmakta olan yardımların emeklilik gelirine göre belirlendiği durumdur. İkinci durumda emekli olan kişi eğer başka kaynaklardan ilave gelir elde ediyorsa yapılacak yardımlar azaltılmaktadır. Son durumda ise verilecek yardımlar hem sahip olunan gelir düzeyi hem de varlıklar dikkate alınmak suretiyle azaltılmaktadır. Avustralya yaşlılık sigortası üçüncü yardım şekline örnek olarak verilebilir. Hemen hemen tüm OECD ülkelerinde bazı hedeflenmiş programlar ya da sosyal destek programları bulunmaktadır. c) Asgari aylık sağlayan programlar: Emekli aylıklarının belli bir düzeyin altına düşmesini önlemeyi amaçlamaktadır. Hedeflenmiş emeklilik programlarıyla benzer özellikler taşımakla birlikte yardıma hak kazanma koşulları açısından farklılık göstermektedir. Emeklilik döneminde yardıma hak kazanabilmek için asgari düzeyde prim ödenmiş olması gerekmektedir. Bu programlar OECD ülkelerinin çoğunda, bazı Doğu Avrupa ve Orta Asya ülkelerinde, yaşlılık dönemindeki yoksulluğun önlenmesinde önemli rol oynamaktadır. d) Sosyal yardımlar: Belirli bir gelir düzeyinin altındaki kişilere devlet bütçesinden mali destek sağlanmasıdır. Bu yardımlar, genel devlet bütçesi ya da özel vergilerle finanse edilen kamu yardımları olarak tanımlanabilir. 2) İkinci katman: Emeklilik sistemlerinin zorunlu sigorta ve tasarruf fonksiyonlarını yerine getirmektedir. Emeklilik döneminde insanların yalnızca yoksulluk riskine karşı korunmasının yeterli olmadığı bunun yanı sıra kişilere belirli bir yaşam standardı ve yeterli bir emeklilik geliri sağlanması gerektiği düşünülmektedir. Birinci katmanda olduğu gibi bu katmanda da zorunlu katılım esastır. Yardımlar kamu ya da özel sektör tarafından sağlanabilmektedir. OECD ülkeleri arasında sadece İrlanda ve Yeni Zelanda emeklilik sistemlerinde ikinci katman yer almamaktadır [Edward Whitehouse, (12), Monica Queisser ve diğerleri, (13)]. 17

34 Bu katmanda yer alan emeklilik programları, TF ve TK esaslı olabildiği gibi, puan sisteminden ya da sanal hesaplar sisteminden de oluşabilmektedir. İkinci katman emeklilik sistemlerinde, kamu tarafından yürütülen TF esaslı programlar yaygın olarak yer almaktadır. Genel olarak özel sektör tarafından yürütülmekte olan TK esaslı programlar ise yaygınlık açısından ikinci sırada yer almaktadır. TK esaslı programlar çoğunlukla Latin Amerika ve Doğu Avrupa ülkelerinde bulunmaktadır. Ülkelerin çoğunda bu programlar kamunun sorumluluğunda olan kazançla ilişkili programlar ile desteklenmektedir. Ancak bazı ülkeler geleneksel TF esasına dayanmayan kazançla ilişkili programlara sahiptir. Puan sistemi bunlardan biridir. Buna göre; sigortalılar prim ödedikleri her yıl, bireysel kazançlarına bağlı olarak emeklilik puanı kazanmaktadır. Emekli olacakları zaman, kazanmış oldukları emeklilik puanlarının toplamı emeklilik puan değeri ile çarpılarak emeklilik ödemesine dönüştürülmektedir. Fransa, Almanya, Hırvatistan ve Slovakya bu sisteme sahip ülkelerden birkaçıdır. Bir diğer program ise sanal hesaplar sistemine dayanmaktadır. Sanal hesaplar sisteminde; yapılan katkılar kişisel hesaplarda tutulmaktadır ve katkıların güncellenmesinde kanuni olarak belirlenen faiz oranı kullanılmaktadır. Hesaplarda bulunan sermaye tamamen sanal olup aktiflerin sisteme yaptığı katkılar emekli giderlerinin finansmanında kullanılmaktadır. Sistemin finansmanında ise dağıtım yöntemi kullanılmaktadır. Elde edilecek emekli aylığı, tanımlanan katkı ve yatırım getirisinin büyüklüğüne bağlı olmaktadır. Sanal hesaplar sistemi İtalya, Letonya, Polonya ve İsveç te uygulanmaktadır. Tablo 2.1. de, OECD üyesi bazı ülkelerin emeklilik sistemlerinde yer alan ve yukarıda temel özellikleri açıklanan programlar özetlenmektedir (12, 13). 18

35 Tablo 2.1. Bazı OECD Ülkelerindeki Emeklilik Sistemleri Ülkeler Birinci Katman İkinci Katman Avustralya Hedeflenmiş Özel- TK Avusturya Hedeflenmiş Kamu- TF Belçika Minimum Aylık Kamu- TF Çek Cumhuriyeti Temel Kamu- TF Danimarka Temel + Hedeflenmiş Kamu + Özel- TK Finlandiya Hedeflenmiş Kamu- TF Fransa Hedeflenmiş + Minimum Ay. Kamu- TF- Puan Sistemi Almanya Sosyal Yardım Kamu- Puan Sistemi Yunanistan Minimum Aylık Kamu- TF Macaristan Yok Kamu- TF + Özel-TK İzlanda Hedeflenmiş Özel- TF İtalya Sosyal Yardım Kamu-Sanal Hesaplar Sistemi Lüksemburg Temel + Minimum Aylık Kamu- TF Meksika Hedeflenmiş Özel- TK Hollanda Temel Özel- TF Norveç Temel + Hedeflenmiş Kamu- Puan Sistemi Polonya Hedeflenmiş Kamu-Sanal Hesaplar Sistemi +Özel- TK İspanya Minimum Aylık Kamu- TF İsveç Hedeflenmiş Kamu-Sanal Hesaplar Sistemi +Özel-TK / TF İngiltere Temel + Hedeflenmiş Kamu- TF Amerika Hedeflenmiş Kamu- TF Kaynak: (13) li yıllardan itibaren ulusal emeklilik sistemlerindeki temel programları tanımlamak amacıyla sütun (ayak) adı verilen bir diğer kavram daha kullanılmaktadır. Zorunlu katılıma dayanan, kamu tarafından yürütülen ve finansmanında dağıtım yönteminin kullanıldığı tek sütunlu emeklilik sistemlerine sahip olan birçok ülkede, 1994 yılında DB tarafından yayınlanan rapor ile birlikte çok sütunlu yapılanma gündeme gelmiştir. Çok sütunlu yapı, dağıtım esaslı rehabilite edilmiş birinci sütun, zorunlu, özel yönetimli bireysel hesaplara dayalı ikinci sütun ve gönüllü emeklilik tasarruflarını kapsayan üçüncü sütundan oluşmaktadır. DB tarafından 1994 yılında yayınlanan raporda (14). tanımlanan üç sütunlu yapı, son zamanlarda ülkelerin bireysel özellikleri ve içinde bulundukları koşullar da göz önünde bulundurularak temel ve dördüncü sütunların da ilave edilmesiyle beş sütunlu yapı olarak kurgulanmaktadır. Her sütun, içerisinde, emeklilik programlarına ilişkin farklı alternatifleri bulundurmaktadır. Buna göre; 19

36 1) Temel sütun: Primsiz sistemler olarak adlandırılmakta ve finansal koşullar elverdiği sürece tüm yaşlılara asgari düzeyde de olsa koruma sağlamayı ve yoksulluğu azaltmayı amaçlamaktadır. Temel sütun içerisinde çeşitli emeklilik programları bulunmaktadır. Bunlar; a) Para ve mal varlığına bağlı programlar: Kanunen belirlenmiş bir gelir düzeyinden daha düşük gelire ve sınırlı varlığa sahip olan kişilere yardım sağlanması amaçlanmaktadır. Ancak diğer sosyal yardım programları ile desteklenmelidir. Yardım düzeyi yaşa veya tüketim ihtiyaçlarına göre değişebilmektedir. Genellikle devlet katkılarıyla finanse edilmekte, işçi ve işveren tarafından katkıda bulunulmamaktadır. b) Tüm nüfusu kapsayan programlar: Emeklilik yaşına ulaşmış herkese aynı miktarda gelir sağlanması amaçlanmaktadır. Bu gelir, kişinin refah düzeyi, istihdam geçmişi gibi faktörler dikkate alınmaksızın belirlenmektedir. Finansmanı devlet katkılarıyla yapılmaktadır. 2) Zorunlu birinci sütun: Bireylere emeklilikte yaşayabilecekleri asgari bir gelir sağlamaya yönelik olan bu sütun sosyal güvenliğin iki temel fonksiyonu olan gelirin dağılımı ve sigortacılık fonksiyonlarını gerçekleştirmektedir (7). Primli sistemler bu sütun kapsamında değerlendirilmektedir. Kamu tarafından yürütülmekte olan bu sistemlerin finansmanı, dağıtım yöntemine göre yapılmakta, ödenen primlerle sağlanan yardımlar arasında zayıf bir ilişki bulunmaktadır. Bu nedenle demografik ve politik risklere maruz kaldığı düşünülmektedir. Verilecek yardımların belirlenmesinde çoğunlukla TF esası kullanılmakla beraber sanal hesaplar sistemini de kullanan ülkeler bulunmaktadır. Birinci sütun farklı şekillerde dizayn edilebilmektedir. İstihdama bağlı olarak düz oranlı gelir sağlayan programlar, asgari emeklilik getirisi sağlayan programlar ve kazançla ilişkili programlar bunlar arasında sayılabilir. a) İstihdama bağlı olarak düz oranlı gelir sağlayan programlar: Belirli bir süre sisteme prim ödemiş ve çalışmış olan herkese ekonomideki ortalama 20

37 ücretin belirli düzeyinde gelir verilmesi amaçlanmaktadır. Örneğin; İsviçre ve İngiltere de prim ödenen hizmet yılı başına düz oranlı bir aylık ödenmektedir. Buna göre her yıl için ekonomideki ortalama ücretin % 0,75 i, 20 yıl için ortalama ücretin % 15 i ve 40 yıl için ortalama ücretin % 30 u kadar aylık ödenmektedir. b) Asgari emeklilik garantisi sağlayan programlar: Tasarruf fonksiyonunu yerine getiren zorunlu ikinci sütunla desteklendiği sürece yoksulluğu önlemenin en ucuz yöntemi olarak kabul edilmektedir. Eğer diğer sütunlardan elde edilen emeklilik geliri belli bir düzeyin altında ise (yoksulluk sınırı) devlet tarafından emeklilik gelirinin belli bir düzeye çekilmesi sağlanmaktadır. c) Kazançla ilişkilendirilmiş emeklilik programları: Verilecek yardımlar, aktif çalışma süresince elde ettiği kazançlara, çalışma ve prim ödeme süresine göre belirlenmektedir. Primli ve primsiz sistemler olarak değerlendirebileceğimiz temel ve zorunlu birinci sütun, yardımların verilme yöntemi ne olursa olsun yaşlılık dönemlerinde insanları yoksulluk riskine karşı koruyarak asgari bir gelir elde etmelerini amaçlamaktadır. 3) Zorunlu ikinci sütun: Genel olarak mesleki emeklilik sistemleri, bireysel hesaplar veya her ikisi bir arada uygulanmaktadır. Finansmanında genellikle fonlama yöntemi kullanılmakta ve yardımlar TF veya TK esasına göre belirlenmektedir. TK esasının kullanılması DB ce önerilmektedir. TK esaslı programlarda primlerle yatırım performansı ve sağlanan yardımlar arasında doğrudan bir bağlantı kurulmaktadır. Çoğunlukla işverenler, sigorta şirketleri ya da özel sektör tarafından yönetilmektedir. Devlet ise denetleme görevini üstlenmektedir. 4) Gönüllü üçüncü sütun: Bireysel hesaplardan oluşan katılımın gönüllü olduğu sütundur. Kişilere emeklilik dönemlerinde, diğer sütunlardan elde ettikleri 21