ĠNSAN HAKLARI ALANINDA YARGI DIġI KORUMA MEKANĠZMALARI

Transkript

1 T.C. BAġBAKANLIK Ġnsan Hakları BaĢkanlığı ĠNSAN HAKLARI ALANINDA YARGI DIġI KORUMA MEKANĠZMALARI BAġBAKANLIK UZMANLIK TEZĠ Hazırlayan ALĠ YAVUZ BĠRĠNCĠOĞLU Tez DanıĢmanı DOÇ. DR. MESUT BEDRĠ ERYILMAZ Ankara 2008

2 T.C. BAġBAKANLIK ĠNSAN HAKLARI ALANINDA YARGI DIġI KORUMA MEKANĠZMALARI BAġBAKANLIK UZMANLIK TEZĠ Hazırlayan ALĠ YAVUZ BĠRĠNCĠOĞLU Tez DanıĢmanı DOÇ. DR. MESUT BEDRĠ ERYILMAZ Ankara 2008

3 BaĢbakanlık Ġnsan Hakları BaĢkanlığı Adres: Yüksel Caddesi No:23, Kat 3, YeniĢehir Ankara Tel: (0312) Faks: (0312) e-posta: ihb@basbakanlik.gov.tr Elektronik ağ: Ankara Not: ÇalıĢmadan alıntı yapılacaksa kaynak gösteriniz.

4 ÖZET Bu çalıģmada, insan haklarının yargı dıģı mekanizmalar ile korunması ve geliģtirilmesi konusu incelenmiģtir. Ġnsan hakları alanında faaliyet gösteren yargı dıģı mekanizmalar; siyasal ve hukuksal sistemler, sosyo-kültürel yapılar, ekonomik koģullar, ülkelerin öncelikli ihtiyaç ve tercihlerindeki değiģkenlikler nedeniyle ülkeden ülkeye bölgeden bölgeye farklılıklar göstermektedir. Literatürde, bu türden yapılanmalar için birbirinden farklı pek çok tanımlama ve sınıflandırma kullanılmakla birlikte, BM bünyesindeki çalıģmalar ile Ģekillenip dünya çapında yaygın bir kabul gören ulusal insan hakları kurumu-uġhk en geçerli ve yaygın olan kavramdır. Bu çalıģmada da, gerek BM tarafından kullanılması gerekse geniģ bir kurum yelpazesini içermesi nedeniyle ulusal insan hakları kurumu temel alınmıģtır. Ulusal insan hakları kurumu, insan hakları komisyonları, ombudsmanlar, insan hakları enstitüleri, insan hakları kurulları, özel grup ve konulara yönelik kurumlar gibi birbirinden farklı yapılanma türlerini ifade etmek için kullanılan bir Ģemsiye kavram niteliğindedir. Hangi tür örgütlenmelerin UĠHK olarak kabul edilebileceği ise BM Genel Kurulu nun 48/134 sayılı kararıyla ilan ettiği Paris Prensipleri aracılığıyla değerlendirilmektedir. Paris Prensipleri, özet olarak, insan haklarıyla ilgili bir kuruluģun UĠHK sayılabilmesi için, bağımsızlık, çoğulculuk, yeterli lojistik ve personel altyapısı gibi özelliklere sahip olması gerektiğini öngörmektedir. Paris Prensiplerinde, UĠHK ların eğitim ve bilinçlendirme, uluslararası normların iç hukuka aktarımının teģviği, ülkedeki insan hakları pratiğinin izlenmesi, değerlendirilmesi ve ilgili kurumlara görüģ ve öneriler sunulması, insan haklarını ilgilendiren yasalar ve yasa taslakları hakkında parlamento, hükümet ve kamuoyunun bilgilendirilmesi gibi fonksiyonları yerine getireceği kaydedilmektedir. Bireysel baģvuru incelenmesi hususu ise Paris Prensipleri açısından UĠHK lar için zorunlu bir iģlev olmamakla birlikte, bu tür yetkileri bulunan UĠHK lara iliģkin kriterler de yine söz konusu prensiplerin içinde gösterilmektedir. Türkiye de insan hakları alanında özel bir yapılanmaya gidilmesi yolundaki düģünce ve giriģimler, dünyadaki akıma paralel olarak 1990 larda Soğuk savaģ sonrası döneme geçilmesiyle hızlanmıģtır. Bugüne kadar geçen sürede bu alanda birçok kurul, komite, baģkanlık oluģturulmakla birlikte, gelinen noktada insan hakları alanında bağımsız, etkin, iyi örgütlenmiģ, kamuoyunda tanınan ve saygınlığı olan bir yapılanmanın varlığından söz etmek maalesef mümkün değildir. Bu durumun en önemli nedeni, hayata geçirilen giriģimlerde Paris Prensiplerine gereken uyumun sağlanamamıģ olmasıdır. Ülkemiz, son dönemde insan hakları alanında anlayıģ, mevzuat ve uygulama açısından adeta çağ değiģtirmiģtir. Fakat bu adımların kalıcılığı açısından, sağlıklı bir insan hakları kurumsallaģmasının varlığı zorunludur. Dünyada insan hakları konusunda örnek gösterilen ülkelerde, ombudsman baģta olmak üzere bu tip yapılanmalar uzun zamandır faaliyet göstermekte ve ülkelerinin siyasal ve hukuksal düzenlerinin geliģimine katkı sunmaktadırlar. DemokratikleĢme sürecindeki ülkelerde de, geçmiģin tortularından kurtulmak ve çağdaģ standartları özümseyebilmek bakımından insan haklarıyla ilgili kurumlar önemli sorumluluklar üstlenmektedir. Ülkemizin insan hak ve özgürlükleri atmosferine olduğu kadar uluslararası saygınlığına da ciddi katkı yapacak olan bu konuda esasen halen gündemde olan giriģimler de bulunmaktadır. Bu giriģimlerin bu kez olumlu sonuç verebilmesi için yaģanan deneyimlerin ortaya koyduğu sorunların iyi analiz edilmesi gerekmektedir. Bu bakımdan Paris Prensiplerine uyum ve uluslararası örneklerden faydalanmaya dikkat edilmelidir. Yeni yapılanma insan haklarıyla ilgili tüm iģlevleri sahiplenebilmeli, anayasal statüsü bulunmalı, bağımsızlık ve çoğulculuğu garanti edilmelidir. Özellikle kamu ile sivil toplumun enerji ve birikimlerini birleģtiren nitelikleriyle öne çıkan bu yapılanmalardan arzulanan verimin alınabilmesinin yine de öncelikle uygulamaya bağlı olduğu unutulmamalıdır. iii

5 ĠÇĠNDEKĠLER Not: ÇalıĢmadan alıntı yapılacaksa kaynak gösteriniz ÖZET... iii ĠÇĠNDEKĠLER... iv KISALTMALAR... vi GĠRĠġ... 1 I. BÖLÜM ULUSAL ĠNSAN HAKLARI KURUMLARI: GENEL BAKIġ A. Tanım ve Sınıflandırma Sorunu B. Tarihçe Modelin DoğuĢu ve 1962 ECOSOC Kararları Ġlk Uluslararası Kriterler: 1978 Cenevre Konferansı Paris Prensipleri C. Ulusal Kurumların Günümüzdeki Panoraması D. Süreci ġekillendiren Etkenler II. BÖLÜM ULUSAL ĠNSAN HAKLARI KURUMLARININ YAPISAL ÖZELLĠKLERĠ A. Bağımsızlık Yasal ve ĠĢlevsel Özerklik Finansal Özerklik Üyelerin Atanma ve Görevden Alınmaları Üye Yapısı ve Bağımsızlık B. Belirli Görev Tanımı ve Gerekli Yetkiler C. EriĢilebilirlik D. ĠĢbirliği E. ĠĢlevsel Etkinlik F. Hesap Verebilirlik III. BÖLÜM ULUSAL ĠNSAN HAKLARI KURUMLARININ ĠġLEVLERĠ A. Eğitim ve Bilinçlendirme B. Ġzleme, Değerlendirme ve DanıĢma C. Bireysel BaĢvuru Ġnceleme Paris Prensipleri Açısından Yargı Boyutu Ġnceleme Yetkisinin Sınırları BaĢvuru Prosedürü Ġnceleme AĢaması Çözüm Biçimleri Genel Konulu AraĢtırmalar Yargısal Süreç ve Ulusal Kurumların Amicus Curiae Rolü IV. BÖLÜM TÜRKĠYE DE ĠNSAN HAKLARI KURUMSALLAġMASI A. 502 Sayılı KHK ve Ġnsan Hakları TeĢkilatı B. Günümüzdeki Yapı: 4643 Sayılı Yasa Ġnsan Hakları Üst Kurulu Ġnsan Hakları DanıĢma Kurulu Ġnsan Hakları Ġhlali Ġddialarını Ġnceleme Heyetleri Ġnsan Hakları BaĢkanlığı Ġl ve Ġlçe Ġnsan Hakları Kurulları iv

6 C Sayılı Yasa DıĢındaki Ġnsan Hakları Birimleri Ġnsan Hakları Eğitimi Ulusal Komitesi Ceza Ġnfaz Kurumları ve Tutukevleri Ġzleme Kurulları Türkiye Büyük Millet Meclisi Ġnsan Haklarını Ġnceleme Komisyonu Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman) EĢitlik Kurumları SONUÇ KAYNAKÇA v

7 KISALTMALAR a.g.e. a.g.m. a.g.t. AB ABD ADR AGĠT AI AĠHM AĠHS AK ANAP APF APT AU BĠO BM BMĠHYT CESCR CHR CIA COE CPT DHRI DK DTÖ DYP EC ECOSOC ECRI FAQ GHRAJ HRC HREOC ICC ICHRP ĠHDK ĠHĠK ĠHÜK KHK KOB NGO NHRC NHRI : adı geçen eser : adı geçen makale : adı geçen tebliğ : Avrupa Birliği : Amerika BirleĢik Devletleri : Alternative Dispute Resolution : Avrupa Güvenlik ve ĠĢbirliği TeĢkilatı : Amnesty International : Avrupa Ġnsan Hakları Mahkemesi : Avrupa Ġnsan Hakları SözleĢmesi : Avrupa Konseyi : Anavatan Partisi : Asia-Pacific Forum : Association on Prevention of Torture : Avustralya : Bağımsız Ġdari Otorite : BirleĢmiĢ Milletler : BirleĢmiĢ Milletler Ġnsan Hakları Yüksek Temsilciliği : Committee on Economic, Social and Cultural Rights : Committee on Human Rights : Central Intelligence Agency : Council of Europe : Committee on Prevention of Torture : Denmark Human Rights Institute : Danimarka : Dünya Ticaret Örgütü : Doğru Yol Partisi : European Commission : Economic and Social Council : European Commission against Racism and Intolerance : Frequently Asked Questions : Ghana Commission on Human Rights and Administrative Justice : Human Rights Council : Human Rights and Equal Opportunities Commission : International Coordinating Committee : International Council on Human Rights Policy : Ġnsan Hakları DanıĢma Kurulu : Ġnsan Haklarını Ġnceleme Komisyonu : Ġnsan Hakları Üst Kurulu : Kanun Hükmünde Kararname : Katılım Ortaklığı Belgesi : Non-Governmental Organization : National Human Rights Commission : National human Rights Institution vi

8 OHCHR OPCAT R/RES/Res. RG. s/s. SHP SMP STK TBB TBMM TESK TĠSK TODAĠE UĠHK UK UN UNESCO UNHCHR UPR Vb. vd. : Office of High Commissioner for Human Rights : Optional Protocol to the Convention Against Torture : Resolution : Resmi Gazete : Sayı : Sosyaldemokrat Halkçı Parti : Strategic Management Plan : Sivil Toplum KuruluĢu : Türkiye Barolar Birliği : Türkiye Büyük Millet Meclisi : Türkiye Esnaf ve Sanatkârlar Konfederasyonu : Türkiye ĠĢveren Sendikalar Konfederasyonu : Türkiye Ortadoğu Amme Ġdaresi Enstitüsü : Ulusal Ġnsan Hakları Kurumu : Ġngiltere(BirleĢik Krallık) : BirleĢmiĢ Milletler : BirleĢmiĢ Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü : BirleĢmiĢ Milletler Ġnsan Hakları Yüksek Temsilciliği : Universal Periodic Review : ve bunun gibi : ve devamı vii

9 GĠRĠġ Ġnsan haklarının uygulamada korunması, herkesin temel hak ve hürriyetlerden hiçbir ayrım gözetilmeksizin yararlanması için, örgütlü güçlerin bireyler üzerinde etki doğuran eylem ve iģlemlerinin etkin vasıtalar ile denetlenmesi zorunludur. Hiçbir bireyin hak ve özgürlüklerini salt kendi irade ve eylemleri ile koruması beklenemez. Hak ve özgürlükler, baģta devlet olmak üzere onları yok edebilecek güç ve kabiliyete sahip olanlar tarafından tanınmadıkça kâğıt üzerinde dahi varolamazlar. Tarih boyunca siyasal mücadelenin ana eksenini, savunmasız birey ve grupların kendi hak ve özgürlüklerinin meģruiyetini toplumun örgütlü gücü olan devlete kabul ettirme ve gerekli güvenceyi sağlayacak kurumları oluģturma çabaları oluģturmuģtur. Devletlerin kurucu belgesi olan anayasalar, ahlaki düzeyde mevcut olan hak ve özgürlüklerin pozitif hukuk çerçevesinde güvence altına alınması amacına dayanır. Bu anlamda, insan haklarının korunması devletin varlık nedeni olarak kabul edilmekte ve pozitif hukuk, hak ve özgürlüklerin kaynağı değil aracı olarak değerlendirilmektedir. 1 Ġnsan haklarının soyut idealler olmaktan çıkıp, gerçek yaģama taģınması ise ancak devlet tarafından oluģturulan ve korunan bir hukuk düzeni ile mümkündür. Kurucu ögesi insan olan devletin varlık nedeni hak ve özgürlükleri korumaktır; fakat insan haklarının teminatı olan devlet, aynı zamanda sahip olduğu yetki ve olanaklar ile hak ve özgürlüklere yönelik ciddi tehdit oluģturan baģlıca kurumdur. 2 Eğer, devlet insan haklarıyla ilgili sorumluluklarını yerine getirmez ise, insanların onurlu ve özgür bir yaģam sürmesi imkânsızlaģır. Devletin insan haklarıyla ilgili sorumlulukları genel olarak Ģöyle tasnif edilebilir: Tanıma, dokunmama, koruma ve temin/tedarik etme. 3 Tanıma, devletin hak ve özgürlükleri pozitif hukuka aktararak güvence altına almasını; dokunmama, devletin eylem ve iģlemleriyle hak ihlallerine yol açmamasını; koruma, devletin gerekli mekanizmaları oluģturarak insan haklarının uygulanmasına yönelik tehditleri durdurmasını ve ortadan kaldırmasını; 1 Abdurrahman Eren, Türkiye de İnsan Haklarının Korunması, Ankara:2007, s Ġbrahim Ö. Kaboğlu, Özgürlükler Hukuku, Ankara:2002, s İnsan Hakları, BaĢbakanlık Ġnsan Hakları BaĢkanlığı, Ankara:2006, s.23. 1

10 temin/tedarik etme ise, özellikle ekonomik ve sosyal haklar bakımından devletin gerekli önlemleri alarak, hakların yaģama geçmesini bizzat sağlamasını ifade etmektedir. Devlet, insan hakları ihlallerine yol açan nedenlerin oluģmasını önleyerek veya ihlaller meydana geldikten sonra oluģan zararı telafi ederek ve sorumluları cezalandırarak koruma yükümlülüğünü yerine getirir. Ġnsan haklarını koruma mekanizmaları, ulusal ve uluslararası olmak üzere ikiye ayrılmakla birlikte, ulusal korumanın önceliği esastır. Bunun öncelikli nedeni ise, hakların uygulama alanının iç hukuk olmasıdır. 4 Ulusal mekanizmalar ise, yargısal ve yargı dıģı mekanizmalar olarak iki grupta ele alınabilir. Yargısal mekanizmalar, kiģinin hakkını elde etmek ya da uğradığı mağduriyeti gidermek amacıyla mahkemeler önünde dava açması veya kendini savunması biçiminde ifade edilebilir. Yargı yolu, Ģüphesiz en etkin koruma yoludur. 5 Alman Ġmparatoru Büyük Frederik in istersem toprağını alırım dediği çiftçinin ünlü Berlin de hâkimler var cevabı, insan haklarının korunmasında yargının rolünü özlü olarak ortaya koymaktadır. Eski Yargıtay BaĢkanı Sami Selçuk da, ezilenlerin hakkını koruyan, baģına buyrukları hukuk içine çeken ve böylelikle hukukun üstünlüğünün gerçek bekçisi olan bağımsız yargı, devletin her türlü iģlemlerini, bireylerin eylemlerini hukuk süzgecinden geçirip damıtarak sistemi arındıran ve meģrulaģtıran erktir diyerek yargının düzen içindeki konumunu ortaya koymaktadır. 6 Yargı dıģı mekanizmalar ise, genel anlamıyla yargı dıģındaki tüm kurumlar olarak değerlendirilebilir. Yürütmenin içinde oluģturulan baģvuru yolları, parlamenter baģvuru ve denetim mekanizmaları ilk akla gelen örneklerdir. Ancak bu çalıģmanın konusu, yargı dıģındaki tüm denetim ve yaptırım sistemlerini tanıtmak değildir. Yargı dıģı mekanizma kavramı, dar anlamıyla devlet tarafından kurulan, idari ve mali özerkliğe sahip yapılanmalar için de kullanılabilmektedir. Modern kamu yönetiminin geliģtirdiği ve değiģik ekonomik sektörlerde düzenleyici ve denetleyici fonksiyonlar üstlenen yeni bir olgu olan bu tip kurumlar için yarı-yargısal (quasi-judicial) kurum, yargı dıģı kurum (non-judicial, extrajudicial), bağımsız devlet kuruluģu (independent agencies), bağımsız idari otorite (autorites 4 Abdurrahman Eren, a.g.e., s İnsan Hakları, a.g.e., s Sami Selçuk, Bağımsız Yargı Özgür Düşünce, Ankara:2007, s

11 administratives independantes), yarı-özerk (quasi-autonomous) hükümet dıģı kurum gibi pek çok değiģik kavram ve tanımlama kullanılmaktadır. 7 Bu yapılanmalar, esas itibarıyla, devlet bünyesinde oluģturulan, temel fonksiyonları ilgili oldukları alanda gerçekleģen kamusal ya da özel sektör faaliyetlerini denetlemek ve düzenlemek olan, idari ve mali açıdan bağımsız ya da özerk kuruluģlardır. Ġlk örnekleri 19. yüzyılda ABD de ortaya çıkan bu tür kuruluģlar, ABD de independent agencies-bağımsız kuruluģlar, Ġngiltere de quasi-autonomous non-governmental organizations-yarı özerk hükümet dıģı kuruluģlar, Fransa da autorites administratives independantes-bağımsız idari otorite Ģeklinde adlandırılmaktadır. 8 Bu kuruluģlar, klasik devlet modelinde yürütme, yasama ve yargının yerine getirdiği kimi iģlevleri üstlendikleri için genel olarak yargı-dıģı kuruluģlar, hükümet-dıģı kuruluģlar, yarı-yargısal kuruluģlar gibi değiģik biçimlerde adlandırılmaktadır. Anayasal ve idari gelenek ve yapılardaki farklılıklar, ülkelerin güncel sorunları ve ihtiyaçlarının ve iģtigal alanlarının farklılıkları nedeniyle bütün bu kuruluģları kapsayan tek bir modelden ya da kavramdan söz etmek mümkün değildir. 9 Yukarıdaki örneklerde görüldüğü gibi, ülkelere ve hukuksal geleneklere göre adları da farklılaģmaktadır. Bununla birlikte, hepsinin ortak özelliği, hem kamusal nitelikte olmaları hem de sivil bir kurum gibi siyasal baskı ve yönlendirmeden bağımsız olmalarıdır. Yargı dıģı mekanizmalar, yaģanan toplumsal, ekonomik ve teknolojik dönüģümlerin klasik devlet yapısı çerçevesinde yönetilmesi, düzenlenmesi ve denetilmesinde yaģanan zorluklardan türemiģtir. Medya, iletiģim, finans, bilgi teknolojisi gibi sektörlerde yaģanan büyük atılımlar, kamu bürokrasisi ve kamu faaliyetlerinin bu atılımlara paralel olarak geniģlemesi, beraberinde çeģitli sorunları da getirmiģtir. YerleĢik bürokrasinin yaģanan hızlı ve büyük ölçekli geliģime ayak uydurabilecek uzmanlık ve esneklikten yoksun oluģu, ekonomik yaģamın siyasal araçlarla denetlenmesi ve düzenlenmesinin ayrımcılıklara ve yolsuzluklara neden olması gibi sorunlar karģısında, yine idare içinde olmakla birlikte bağımsız, tarafsız, alanında uzmanlaģmıģ kurumların oluģturulması düģüncesi filizlenmiģtir. 7 Ġbrahim Ö. Kaboğlu, a.g.e., s Ġbrahim Ö. Kaboğlu, a.g.e., s Hamza Al, Bilgi Toplumu ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi, Ankara:2007, s

12 Buradaki temel amaç, kapitalist kalkınma modelinin anahtarı olan serbest ve adil rekabetin korunması ve geniģleyen kamusal etkinliklerin yol açabileceği insan hakkı ihlallerinin önüne geçebilmekti. Bağımsız idari otorite tanımlaması bu açıdan son derece açıklayıcıdır; bunlar karar, eylem ve iģlemleri ile özel ve kamusal hukuk süjeleri üzerinde bağlayıcılık oluģturabilen, ancak bu fonksiyonlarını adil, tarafsız ve bağımsız biçimde yerine getirebilmeleri için de yürütmenin hiyerarģik denetiminden bağımsız olması öngörülen istisnai kurumlardır. Bir kamu kuruluģu gibi resmi yetkilere sahip ama bir sivil toplum kuruluģu gibi bağımsız olmak ve çeliģik görünen bu iki özelliği olumlu yönleriyle kullanarak ilgili olduğu alanın geliģmesine katkı yapacak bir sinerji oluģturmak, bu modelin temel esprisidir. Özellikle son 30 yıllık dönemde pek çok geliģmiģ ülkede çeģitli sektörlerde bu tür kuruluģların yaygınlaģtığı görülmektedir. BaĢta medya, iletiģim, finans olmak üzere, ekonomik ve toplumsal yapının sağlıklı geliģmesi açısından serbest ve adil rekabetin, bağımsız ve tarafsız denetim usullerinin hayati önem taģıdığı sektörlerde, sözünü ettiğimiz türde bağımsız idari otoriteler kurulmaya ve yaygınlaģmaya baģlamıģtır. Ülkemizde son yıllarda kurulan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Telekomünikasyon Kurumu, Sermaye Piyasası Kurumu gibi kuruluģlar, söz konusu bağımsız idari otoriteler arasındadır. 10 Bu kuruluģlar da, hem idari nitelik ve yetkilere hem de yürütme karģısında özerkliğe sahiptirler. Bu yapılar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde genel olarak düzenleyici ve denetleyici kurumlar baģlığı altında ayrı bir kategoriyi oluģturmaktadır. Söz konusu özerk idari kurumlar için Fransız hukukundaki bağımsız idari otorite- BĠO tanımlamasını tercih eden Prof. Dr. Ġbrahim Ö. Kaboğlu, iletiģim ve enformasyon, pazar ekonomisi ve kamu yönetiminin denetlenmesi Ģeklinde 3 ana alanda faaliyet gösteren BĠO ların özgürlükler uyuģmazlığına bağlı olarak daha özgül alanlara kaydığını belirttikten sonra, Ġspanya, Portekiz ve Romanya da ortaya çıkan kurumlardan örnekler vererek, bunları insan hakları güvencesi sağlayan özgül-bağımsız birimler olarak ifade etmektedir. 11 Prof. Kaboğlu nun verdiği örnekler, esasen ombudsman biçiminde kurulan ancak insan hakları koruyucusu misyonunu da üstlenmeleri nedeniyle klasik ombudsmanlardan ayrı olarak insan hakları ombudsmanı diye gruplaģtırılan ve özellikle eski Doğu Bloku ülkelerinde 10 Hamza Al, a.g.e., s Ġbrahim Ö. Kaboğlu, a.g.e., s

13 yaygınlaģan kurumlardır. 12 Ulusal insan hakları kurumu kavramını geliģtiren ve Paris Prensipleri ile çerçevesini çizen BM, bu tip kurumları da ulusal insan hakları kurumları- UĠHK kategorisine dâhil etmektedir. 13 BM bünyesinde geliģtirilen UĠHK, insan haklarının korunması ve geliģtirilmesi alanındaki yargı dıģı koruma mekanizmaları için en geçerli olan kavramı ifade etmektedir. 14 Ġncelememizin temelinde de, bu kavram, onun çerçevesinde oluģturulan BM Paris Prensipleri ve ilgili kurumlar yer almaktadır. Ancak, yine de konuya iliģkin standart bir kavramlaģtırma söz konusu değildir; yargı dıģı mekanizma ifadesi, parlamenter, idari ve uluslararası organları da kapsayacak biçimde kullanılabildiği gibi, ulusal insan hakları kurumu da aslında spesifik bir modele tekabül etmemektedir. Ġnsan hakları komisyonları, insan hakları enstitüleri, ombudsmanlar, ayrımcılıkla mücadele kurumları gibi pek çok farklı organizasyon UĠHK baģlığı altında ifade edilebilmektedir. Hatta hangi kurumların söz konusu kategoriye girdiği net biçimde ayrıģtırılamadığı için dünyada kaç adet UĠHK bulunduğu hususunda bile tam bir fikir birliği yoktur. Bu çalıģmada ele alınan ulusal insan hakları kurumlarının yapılanma modelleri ve misyonları olmak üzere iki ana ayırt edici vasfı bulunmaktadır. Bunlar, örgütlenmeleri ve hukuksal statüleri açısından yargı dıģı, yarı-yargısal, yarı-özerk, bağımsız idari otorite gibi değiģik kavramlar ile ifade edilen kurumlarda olduğu gibi, özerk ya da bağımsız idari kuruluģlardır. UĠHK ların yapılanma biçimleri ve statülerini açıklarken daha geniģ kapsamlı yargı dıģı mekanizma kavramını kullanmak, herhangi bir UĠHK türünü ihmal etmemek açısından yerinde olacaktır. Ġnsan haklarının korunması ve geliģtirilmesini spesifik bir misyon olarak belirlemeleri de, insan haklarının korunması dıģında daha farklı ve özel ilgi ve sorumluluk alanları bulunan diğer kurum ve kuruluģlardan ayrılmalarını sağlayan bir baģka özellikleridir. Dolayısıyla, UĠHK, insan hakları alanında spesifik misyonları bulunan yargı dıģı mekanizmaların ortak adı Ģeklinde ifade edilebilir. Ġnsan hakları alanında bu tip yeni enstrümanların geliģtirilmesinin nedenlerine inildiğinde, her Ģeyden önce insan haklarının bağlayıcı gücünün, moral referans değerinin küreselleģme ile birlikte yükselmesinin altını çizmek gerekmektedir. Günümüzde insan 12 Kemal Özden, Ombudsman: Yeni Yönetim Anlayışı İçin Bir Model, İstanbul:2005, s UNHCHR Fact Sheet No.19, National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, s Abdurrahman Eren, a.g.e., s

14 hakları moral, yasal, siyasal ve pratik açıdan yüksek bir değer kazanmıģtır. 15 Ġkinci Dünya SavaĢı sonrası uluslararası hukuksal düzenin geliģmesi, ekonomi ve iletiģim alanlarını kapsayan karģılıklı bağımlılık olgusu, ulus-üstü iliģkilerin artan düzeyi ve önemi ve hızla çokmerkezli hale gelen dünya düzeninde hükümet dıģı kuruluģların artan rolü gibi etkenler, insan hakları sorunlarını uluslararası politikanın konusu haline getirmiģtir. Ġnsan haklarının uluslararasılaģması diye de adlandırılan bu olgu, insan hakları sicilinin bir devletin uluslararası meģruiyetinin belirleyicisi olmasını sağlamıģtır. 16 ġüphesiz ki, devletlerin insan haklarını koruma mekanizmaları üzerinde yeniden düģünmeleri ve yeni oluģumlara gitmelerinin altında yatan temel faktör, insan haklarının özgül ağırlığının bu denli artması olmuģtur. Ġnsan hak ve özgürlüklerinin daha güçlü güvencelere kavuģturulması için hem geleneksel mekanizmalar reforme edilmiģ hem de sistemin doğal boģluklarını dolduracak yeni aktörler sahneye girmiģtir. Geleneksel güvence olan yargı sisteminin hızlı, etkin, tarafsız ve bağımsız iģlemesi, sivil toplumun geliģmesi, özgür medya kanallarının güçlenmesi, serbest giriģime dayalı ekonomik düzenin geliģtirilmesi ve adil rekabetin devlet tarafından çeģitli araçlarla korunması, modern demokrasilerin gerekleridir. 17 Görüldüğü gibi, bir yandan baģta yargı olmak üzere mevcut koruma araçlarının etkinliği arttırılırken, bir yandan da medya, sivil toplum kuruluģları, uluslararası denetim organları gibi yeni mekanizmalar sisteme girmeye baģlamıģtır. Bu çalıģmanın konusunu oluģturan ulusal insan hakları kurumları, insan haklarının yargı dıģı ya da yarı-yargısal yollarla korunması anlamında, bahsettiğimiz sürecin bir diğer ürünü ve bu alanda yeni geliģmeye baģlayan enstrümanlardan biridir. UĠHK ların oluģum ve yayılmalarının nedenlerine daha spesifik düzeyde bakıldığında ise, 2. Dünya SavaĢı sonrası dönemde BM bünyesinde geliģtirilen insan haklarıyla ilgili sözleģme ve denetim mekanizmalarının yanında ulusal bazda kurumsal altyapı oluģturulması gereğinin ortaya çıkmasının altını çizmek gerekmektedir. 18 BM, UĠHK fikrinin doğduğu, 15 Ġhsan Dağı, Necati Polat, Herkes İçin Demokrasi ve İnsan Hakları, Ankara:2004, s Ġhsan Dağı, Necati Polat, a.g.e., s Linda Reif, Building Democratic Institutions:The Role of the National Human Rights Institutions in Good Governance and Human Rights Protection, Harvard Human Rights Journal 13(2000), s UNHCHR Fact Sheet No.19, s.2. 6

15 Ģekillendiği, uluslararası kabul kazandığı platform olarak sürecin lokomotif gücü olmuģ, geliģtirdiği standartlar ve öneriler ile bu alanda yaģanan hızlı dönüģüme öncülük etmiģtir. Yeni kamu yönetimi anlayıģlarıyla birlikte bağımsız/özerk idari örgütlenmelerin yaygınlaģması, UĠHK fikrinin günümüzdeki yapılanma biçimini almasında rol oynayan bir baģka faktör olarak tabloyu tamamlamaktadır. ModernleĢme ile birlikte geniģleyen kamu yönetimine uygulamada etkinlik, verimlilik, esneklik, dürüstlük ve tarafsızlık kazandırılması için, siyaset ile yönetimi/uygulamayı birbirinden ayırma 19 esprisi temelinde, siyasal yapıdan bağımsız ya da özerk idari örgütlenme modelleri geliģtirilmiģtir. UĠHK lar da, basit anlatımıyla, söz konusu yapılanmaların insan haklarının korunmasında özel sorumluluklar üstlenen örnekleridir. BM, klasik devlet örgütü dıģında bu tip yeni arayıģları gereksiz bulan düģüncelere karģı, tarihsel deneyimin bu düģüncenin aksini kanıtladığını, idari ya da yargısal sorumluluklardan soyutlanan ve mevcut iktidara karģı gerekli mesafeyi koruyan böyle kurumlar sayesinde bir ülkede vatandaģların haklarının korunması ve insan hak ve özgürlüklerine saygı kültürünün geliģmesine özgün bir katkı sağlanabileceğini iddia etmektedir. 20 Tıpkı diğer sektörlerdekiler gibi, spesifik olarak insan hakları alanında örgütlenen yargı dıģı mekanizmalar ya da bağımsız idari otoriteler bakımından da, dünya çapında geçerli ve yaygın, standart bir uygulama ya da yapılanma biçiminden söz etmek mümkün değildir. Her ülkenin kendine özgü politik, tarihsel, kültürel, ekonomik koģullarına göre yapılanma biçimleri de farklılıklar göstermektedir. 21 Bununla birlikte, bu tür kuruluģların oluģum, iģleyiģ, yetki ve görevleriyle yapısal özelliklerine iliģkin olarak BM tarafından belirlenen Paris Prensipleri ve bu çerçevede geliģen ulusal insan hakları kurumları kavramı, sağlam bir inceleme ve değerlendirme yapabilmek için gerekli olan zemini oluģturmaktadır. Hemen belirtmek gerekir ki, ulusal insan hakları kurumu kavramının BM içinde ortaya çıkıģı, geliģimi ve bugün ulaģtığı konum, BM nin insan haklarını geliģtirme misyonundan kaynaklanan kendine özgü dinamikleri de içermektedir. 19 Hamza Al, a.g.e., s UNHCHR Fact Sheet No.19, s Linda Reif, a.g.e., s.5. 7

16 Paris Prensipleriyle bir ölçüde de olsa standardize edilen ulusal insan hakları kurumu kavramına baktığımızda, yapısal açıdan bir yargı dıģı mekanizma ya da BĠO özelliklerini taģıyan, iģlevsel açıdan spesifik bir insan hakları örgütlenmesi niteliğinde bir model ortaya çıkmaktadır. BM, ulusal insan hakları kurumlarını açıklarken, bunların fonksiyonlarının insan haklarının korunması ve geliģtirilmesine özgülenmesine vurgu yapmaktadır. Ulusal insan hakları kurumlarını diğer kurum ve kuruluģlardan ayırt eden hususlardan biri, misyonlarının spesifik olarak insan haklarına dayanmasıdır. 22 Paris Prensipleri, özet olarak ulusal kurumların devlet tarafından anayasa ya da yasa ile kurulmasını, idari ve mali özerkliği bulunmasını, insan hakları alanında eğitim, bilinçlendirme, inceleme ve araģtırma, tavsiye ve öneri geliģtirme, ihlal iddialarını inceleme gibi çalıģmalar yapmasını ve bu çalıģmaları için gerekli yetkilerle donatılmasını öngörmektedir. 23 Görüldüğü gibi, burada sözü edilen model, devletin denetlenmesi amacıyla devlet bünyesinde oluģturulan, fakat bu görevini layıkıyla yapabilmesi için de aynı zamanda idari ve mali özerkliği bulunan bir tür BĠO dur ve insan hakları alanında özel amaçlı bir kuruluģtur. Paris Prensipleri esasen bir BM Genel Kurulu kararıdır; uluslararası düzenin temel siyasi organı ve insan hakları hukukunun geliģiminde asli platform olan BM nin imzası, Paris Prensiplerine Ģüphesiz en üstün moral değer ve bağlayıcılık gücünü vermektedir. BM nin uluslararası insan hakları hukuku denilen temel insan hakları belgelerini geliģtiren kurum ve küresel sistemin meģruiyet membaı olması, pek çok kavram ve model arasında BM nin geliģtirdiği kavram ve ilkelere öncelik tanınmasını gerektirmektedir. BM, sadece insan hakları sözleģmeleri değil insan haklarının kurumsal korunma metotlarının geliģmesi açısından da lokomotif rol oynamaktadır. Dolayısıyla, insan hakları alanında yargı dıģı koruma mekanizmaları gibi sınırları ve kapsamı çok değiģik yorumlara tabi olan bir konuda, BM nin ürettiği ulusal insan hakları kurumu kavramı ve buna iliģkin prensipleri temel almak, en doğru yaklaģım olacaktır. Bu çalıģma da, söz konusu kavram ve ilkeler ekseninde gerçekleģtirilmiģtir. 22 UNHCHR Fact Sheet, No.19, s The Paris Principles relating to the status of national human rights institutions adopted by the United Nations General Assembly Resolution 48/134. 8

17 Ġnsan hakları kurumsallaģması, ülkemizde son 15 yılın önemli gündemlerinden birisi olmuģtur. AB üyelik sürecinde de çeģitli vesilelerle tartıģılan bu konuda Paris Prensiplerinin referans niteliği, ülkemiz tarafından da gerek bu kapsamda gerçekleģtirilen mevzuat çalıģmalarında, gerekse çeģitli resmi açıklamalar ile teyit edilmiģtir sayılı kanunun gerekçesinde Ġnsan Hakları DanıĢma Kurulu ile BM nin insan hakları kurumlarıyla ilgili davetinin karģılanmıģ olacağı belirtilmektedir. 24 Dolayısıyla, ülkemiz bir UĠHK oluģturulmasını prensipte benimsemiģtir. Ancak son 15 yıllık dönemde insan haklarının korunması ve geliģtirilmesini amaçlayan birçok yapı ihdas edilmiģ olmasına karģın, bu giriģimler istikrarlı ve etkili bir kurumsal yapılanma için yeterli olmamıģtır. Dolayısıyla, UĠHK yapılanması bakımından ülkemiz henüz baģlangıç aģamasında sayılabilir. Kamu Denetçiliği Kurumu, EĢitlik Kurumu, BaĢbakanlık Ġnsan Hakları BaĢkanlığının yeniden yapılandırılması gibi ana baģlıklar altında geliģmekte olan UĠHK gündemine kuģatıcı bir bakıģ sunabilmek, bu çalıģmanın ana hedefidir. UĠHK kavramı, Paris Prensipleri, kurumların yapısal özellikleri, iģlevleri gibi hususlar ayrıntılı olarak açıklanıp, bu bilgiler ıģığında ülkemizdeki süreç ve mevcut yapının eleģtirisi yapılacaktır. Birinci bölümde, ulusal insan hakları kurumu kavramıyla ilgili genel çerçeve çizilmeye çalıģılmıģtır. Bu bağlamda, öncelikle tanım ve sınıflandırma konusu ele alınmıģtır. Konuya iliģkin yorum ve uygulamaların değiģkenliği, üretilen kavramların tanımlanması ve ilgili yapılanma biçimlerinin sınıflandırılmasını da güçleģtirmektedir. Ġnsan hakları uygulamalarının izlenmesi ve denetlenmesiyle görevli yargı dıģı mekanizmalar denildiğinde karģımıza sayısız kavram, tanım ve sınıflandırma çıkmaktadır. Bunların arasında hangisinin en doğru olduğundan ziyade hangisinin en geçerli olduğunu saptamak daha yerinde bir tercihtir. Bu bağlamda, BM tarafından geliģtirilen kavram ve ilkelere referans yapmak en doğrusudur. Ġlk kısımda, ulusal insan hakları kurumu tanımının temel unsurları sıralanarak, ne tür yapılanmaların UĠHK kategorisine girebileceği, konuya iliģkin uzman görüģler ve BM 24 BaĢbakanlık TeĢkilâtı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin DeğiĢtirilerek Kabulü Hakkında Kanunda DeğiĢiklik Yapılmasına Dair 626 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/758), < ( )> 9

18 yaklaģımları ıģığında açıklanacaktır. Böylece, incelememizin temelini oluģturan UĠHK kavramının hangi tür kurumları içerdiği ortaya konulacaktır. Birinci bölümün ikinci kısmında kavramın BM bünyesindeki geliģim süreci anlatılmaktadır. Burada, hemen Ģuna iģaret etmek gereklidir; ulusal insan hakları kurumu, yargı dıģı koruma mekanizmaları alanındaki temel kavram ve model olmakla birlikte, baģlangıçta BM nin organlarıyla üye ülkeler arasındaki temas ve iģbirliğinin geliģtirilmesi için faaliyet gösterecek ulusal temas noktaları gibi düģünülmüģtü. Ancak, yargı dıģı mekanizma ya da bağımsız idari otoriteler Ģeklindeki kurumların yaygınlaģması ve insan haklarının en etkin yollarla korunması çabaları, kavrama günümüzdeki içeriğini kazandırmıģtır. Bu kısımda söz konusu süreç detaylı biçimde anlatılarak, kavramın nasıl Ģekillendiği gösterilecektir. Ġlk kısımda ana hatları anlatılan UĠHK ların tarihçesi, kavramı daha somut bir çerçeveye oturtabilmek açısından önem taģımaktadır. Bu kısımda son olarak Paris Prensipleri detaylı biçimde anlatılarak, söz konusu ilkelerin neleri içerdiği, UĠHK kavramı açısından önemi açıklanacaktır. Birinci bölümün üçüncü kısmında BM Ġnsan Hakları Yüksek Temsilciliği, Commonwealth, International Coordinating Committee (ICC) gibi UĠHK ların geliģmesi ve yaygınlaģmasında önemli rol oynayan uluslararası kurumların bu konuyla ilgili etkinlikleri, UĠHK ların BM bünyesinde giderek kalıcılaģan konumları ve UĠHK ların global çatısı olan ICC kayıtlarından yararlanılarak dünyada hangi bölgede kaç adet ve hangi türde UĠHK bulunduğu anlatılarak, söz konusu yapılanmaların popülaritesi ortaya konulacaktır. Birinci bölümün dördüncü ve son kısmında, tüm bu geliģmeleri besleyen dinamikler açıklanmaktadır. Ġnsan hakları alanında bu tür mekanizmaların ortaya çıkması ve yaygınlaģmasında pek çok ana ve yan faktörden söz edilebilir. Burada konjonktürel ve politik nedenler yanında özellikle yargı dıģı mekanizmaların klasik yapılara göre sahip olduğu avantajlar ve bu sayede insan haklarının geliģimine sağladığı katkı vurgulanmaktadır. Böylece, UĠHK ların neden son yıllarda bu denli yaygınlaģtığı açıklanmaya çalıģılacaktır. ÇalıĢmanın ikinci bölümünde ulusal kurumların yapısal özellikleri anlatılmaktadır. Paris Prensipleri baz alınarak ve uluslararası örneklerden yararlanılarak bu tip kurumların dayanması gereken kriterler ayrıntılı olarak anlatılmakta ve konu çeģitli yönleriyle irdelenmektedir. Özellikle, bu tip kurumların iktidar gücünü sağlıklı biçimde 10

19 denetleyebilmeleri, objektif tahliller eģliğinde kamuoyunu ve uygulayıcıları aydınlatacak görüģ ve öneriler geliģtirebilmeleri açısından önemli olan idari ve mali bağımsızlık, çoğulcu temsil gibi hususlar ayrıntılı olarak dikkatlere sunulmaktadır. Böylece, UĠHK aracılığıyla insan haklarını geliģtirebilmek için yapılanma ile ilgili hangi ilke ve özelliklere dikkat edilmesi gerektiği açıklanacaktır. Üçüncü bölüm, ulusal kurumların iģlevlerini içermektedir. Ġnsan hakları bilincinin geliģtirilmesi, insan hakları uygulamalarının izlenmesi, değerlendirilmesi, sorun ve çözüm önerilerinin kamuoyu ve ilgili otoritelerin gündemine getirilmesi, bireysel baģvuruların incelenmesi aracılığıyla hak ihlallerinin üzerine gidilmesi, bu tip kurumlar için öngörülen baģlıca iģlevleri oluģturmaktadır. Yine Paris Prensipleri ve uluslararası örnekler temel alınarak, bu alandaki en iyi uygulamalar açıklanmaktadır. UĠHK ların hangi etkinlikler aracılığıyla insan haklarının korunmasına hangi düzeyde katkı yaptıkları, bu kurumların sistem içindeki rollerinin daha iyi anlaģılmasını sağlayacaktır. Dördüncü ve son bölümde, ülkemizdeki insan hakları kurumsallaģması detaylı olarak incelenmektedir. Bu alandaki çalıģmaların tarihçesi kısa olarak anlatıldıktan sonra, 502 sayılı KHK ile geliģtirilen ancak hayata geçirilemeyen model ayrıntılı olarak incelenmektedir. Söz konusu KHK, bu alandaki ilk ve en ciddi kurumsallaģma giriģimi olması, daha sonraki geliģmelere kaynaklık etmesi ve güncel çalıģmalar hakkında fikir verebilmesi açısından özel bir yere sahiptir. Bölümün daha sonraki kısımlarında 4643 sayılı yasa ve ilgili yönetmelikler ile oluģturulan mevcut sistem ve bu sistemde yer alan birimler anlatılmakta ve bugüne kadar elde edilen deneyim değerlendirilmektedir. Söz konusu yasa çerçevesinde olmayan insan hakları birimleri hakkında bilgi verildikten sonra, gündemde olan Kamu Denetçiliği Kurumu konusu ve halen Anayasa Mahkemesi tarafından iptal davasına iliģkin esastan inceleme aģamasında bulunan ve yürürlüğü durdurulan 5548 sayılı yasada öngörülen bu kuruma iliģkin yapının bir ulusal insan hakları kurumu misyonunu üstlenip üstlenemeyeceği hususu açıklanmaya çalıģılmaktadır. Bu bölümde, insan hakları kurumsallaģması alanında bugüne kadar yaģanan geliģmeler, çeģitli yönleriyle etraflı biçimde incelenmektedir. Ülkemizde insan haklarıyla ilgili kurumların hangileri olduğuna dair kısa bir tanıtım yapılması yeterli değildir. Bugüne dek kalıcı ve sağlam bir kurumsallaģmanın neden baģarılamadığının anlaģılmasını sağlamak gereklidir. Bu bakımdan, konu anlatılırken ilgili insan hakları birimlerinin hangi beklentilerle kurulduğu, hangi koģullarda faaliyet gösterdikleri, karģılaģtıkları güçlükler ve çeliģkilerin neler olduğu, evrensel standartlar karģısındaki yetersizlik ve uyumsuzlukları da 11

20 açıklanmaya çalıģılmıģtır. Böylece, kurumsallaģmanın geleceğine dönük plan ve hazırlıklar hakkında sağlıklı bir değerlendirme zemini oluģturulmaya gayret edilmiģtir. Sonuç bölümünde ise, çalıģma ile ulaģılan bilgi ve veriler özetlenerek, ülkemizdeki insan hakları örgütlenmesi hususunda geleceğe dönük öngörü ve öneriler ifade edilmektedir. Ġnsan haklarının yargı dıģı mekanizmalar ile korunması, bu konuda ulusal insan hakları kurumu kavramı ve ilgili BM prensiplerinin oynadığı merkezi rol, bu kurumların hangi yapısal özelliklere sahip olması ve hangi iģlevleri üstlenmesi gerektiği, mevcut deneyimler ıģığında bu mekanizmaların insan haklarının korunmasına sağlayabileceği katkılar, ülkemizde bugüne kadar bu alanda yürütülen çalıģmalarda yaģanan sorunlar ve atılması gereken adımlara iliģkin düģünceler bu bölümde ana hatlarıyla belirtilmektedir. Esas itibarıyla uluslararası platformda da yeni sayılabilecek bir olgu olan ve Türkiye de de henüz ciddi bir gündeme dönüģmeyen ulusal insan hakları kurumları konusunda ülkemizde yeterli bilgi kaynağı bulunduğu söylenemez. Dolayısıyla, inceleme aģamasında daha çok bu alanda öne çıkan yabancı akademisyen ve uzmanların çalıģmaları ile ilgili uluslararası kuruluģlar ve ulusal kurumların raporlarından yararlanılmıģtır. Bu bağlamda, insan haklarıyla ilgili yaptıkları bilimsel faaliyetler ile tanınan Danimarka Ġnsan Hakları Enstitüsünün yayınları, Commonwealth Örgütünün çalıģmaları, özellikle de BM Ġnsan Hakları Merkezi tarafından ulusal kurumların çalıģmalarında yol gösterici olması amacıyla çıkarılan rehber kitaplardan yararlanılmıģtır. Bunların yanında BaĢbakanlık Ġnsan Hakları BaĢkanlığı adına Çek Cumhuriyeti ve Ġsveç te katıldığım çalıģma ziyaretlerinde edindiğim izlenim ve gözlemlere de bu çalıģmada yer verilmektedir. ÇalıĢma konusunu oluģturan kurumları bizzat yerinde incelemek, yönetici ve personelden birinci el bilgiler edinebilmek ve özellikle Ġsveç teki Raoul Wallenberg Enstitüsünün sağladığı imkânlar, bu araģtırmanın daha derinlikli, kapsayıcı ve doyurucu bir nitelik kazanması açısından son derece yararlı olmuģtur. Bütün hazırlık aģaması boyunca bu çalıģmaya destek sağlayan herkese teģekkür ederken, yorumları, görüģleri ve sağladıkları kaynaklar ile büyük katkı sunan mesai arkadaģlarım Ahmet Uzak ve Fatih Aydın a, tez danıģmanım Doç. Dr. Mesut Bedri Eryılmaz hocama özellikle minnet borçlu olduğumu belirtmek isterim. 12

21 I. BÖLÜM ULUSAL ĠNSAN HAKLARI KURUMLARI: GENEL BAKIġ A. Tanım ve Sınıflandırma Sorunu Bu bölümde, öncelikle ulusal insan hakları kurumu tanımı ve bu kategoride yer alan yapılanmaların sınıflandırılması konusunu ele alacağız. Her ülkenin kendine özgü koģullarından kaynaklanan tercihlerinin bulunması ve henüz geliģme aģamasındaki bir olgu olması dolayısıyla literatürde birbirinden farklı tanım ve kategorizasyonlara tesadüf edilmektedir. Ortak bir tanıma ulaģmak ve standart bir gruplandırma yapmanın zor hatta imkânsız olduğu bu alanda en geçerli referansı BM belgelerinin oluģturduğunu söylemek yanlıģ olmayacaktır. Ardından, kavramın BM bünyesinde hangi aģamalardan geçerek Ģekillendiğine detaylı olarak bakacak ve UĠHK ların günümüzdeki yaygınlıklarını göstereceğiz. Son olarak da, sürece yön veren etkenleri ana hatlarıyla özetleyeceğiz. Ġnsan hakları uygulamalarının denetlenmesi, sorgulanması ve iyileģtirilmesi, kamusal ya da özel pek çok kurum ve kuruluģun ilgi ve sorumluluk alanına girmektedir. Ġnsan hakları ihlallerinin temel sorumlusu olan devletin iç denetim mekanizmaları, kamusal etkinliğin yasalara ve insan hakları ilkelerine uygun sürdürülmesini denetlemekte, yasama organı hükümet birimleri üzerinde siyasal denetim uygulamakta, yargı organları bireylerin kamusal eylem ya da iģlemler karģısında ortaya çıkan Ģikâyetlerini yargısal usuller çerçevesinde inceleyip soruģturmakta, mağduriyetlerin giderilmesine ve/veya sorumluların cezalandırılmasına karar vermektedir. Siyasal muhalefet, medya, sivil toplum kuruluģları, meslek kurumları, baskı grupları gibi unsurlar ise, ülkede geliģen insan hakları sorunlarını gündeme getirmekte, eleģtirmekte ve siyasal otorite baģta olmak üzere ilgili kurumlar nezdinde insan haklarını geliģtirici politika ve programların uygulanması doğrultusunda baskı oluģturmaktadırlar. 13

22 Böyle bir tabloya eklenen yargı dıģı mekanizmalar ya da bağımsız idari otoriteler ise, özgün yapısal nitelikleriyle insan haklarının geliģmesine katkı yapmaktadırlar. Bu tür kuruluģların baģka hiçbir kurum, kuruluģ, organ ya da oluģum tarafından yerine getirilmeyen, kendilerine özgü bir fonksiyonları yoktur. Hak ihlallerinin incelenmesi, eğitim, bilinçlendirme, tavsiye ve öneriler geliģtirme gibi iģlevler mevcut kamusal ya da sivil örgütlenmeler tarafından da yürütülmektedir. Fakat yargı dıģı mekanizmalar, diğer sektörlerdeki benzerleri gibi çoklu karakteristikleriyle mevcut izleme ve denetleme sistemine ayrı bir boyut kazandırmaktadır. Devletin uygulamalarının ve eylemlerinin bir devlet kuruluģu tarafından izlenmesi ve denetlenmesi ile iyi yönetimin (good governance) geliģmesine özel bir katkı yapılacağı savunulmaktadır. 25 Bu tip kuruluģlar, kamusal nitelikleri sayesinde medya, NGO lar gibi sivil unsurlarda bulunmayan icrai kabiliyete sahiptirler. Yürütmenin hiyerarģisinden bağımsız olmaları sayesinde de, devlet içindeki diğer denetim mekanizmalarının üzerindeki taraflılık ve güdümlülük gölgesinden soyutlanabilmekte, eleģtirel bakıģ geliģtirebilmekte ve serbest hareket edebilmektedirler. Bir kamu kuruluģu gibi sonuç alıcı ve bir STK gibi bağımsız olmak gibi iki ayrı özellik ve yeteneği aynı bünyede buluģturabilmeleri, insan hakları alanındaki yargı dıģı mekanizmaların ayırt edici vasıflarıdır. Bu yapılanma biçiminin insan hakları alanında faaliyet gösteren pek çok örneği bulunmaktadır. Bununla birlikte, insan haklarıyla ilgili yargı dıģı ya da yarı-yargısal mekanizmalar genellikle BM tarafından geliģtirilen ulusal insan hakları kurumu kavramıyla ifade edilmektedir. Ulusal insan hakları kurumu kavramıyla ilgili olarak üzerinde ittifak edilen ortak bir tanım bulunmamaktadır. 26 Ulusal insan hakları kurumu diye nitelendirilen ve dünyada herkes tarafından aynı Ģekilde yorumlanıp, uygulanan herhangi bir spesifik yapılanma biçiminden söz etmek mümkün değildir. Ġnsan haklarının korunması alanında bağımsız yargı, parlamento ve demokratik yaģamın diğer unsurları dıģında yeni bir yapılanma türü olan ulusal kurumlar ile ilgili olarak, literatürde farklı tanım ve sınıflandırmalar ile karģılaģılmaktadır. Bunun temel nedeni ise, bu tür kurumların isimleri, yetkileri, örgütlenme biçimleri ve faaliyet alanlarının ülkesel ve bölgesel düzeyde farklılıklar göstermesidir. Ulusal kurum tabiri ile tek bir ideal 25 Linda Reif, a.g.e., s United Nations Centre for Human Rights, A Handbook on the Establishment and Strengthening of the National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Professional Training Series No.4,(bundan sonra UN Handbook No.4), Cenevre:1995, s.6. 14

23 model belirlemenin mümkün olmadığı, bu alandaki çeģitli uluslararası belgeler ile de kayda geçirilmiģ bir durumdur. Nitekim 1993 yılında Viyana da toplanan Dünya Ġnsan Hakları Konferansı nda kabul edilen Viyana Bildirisi ve Eylem Programı nda, her ülkenin ulusal kurumları oluģtururken kendi özel ihtiyaçları açısından en uygun kurumsal çerçeveyi seçme hakkına sahip olduğu vurgulanmıģtır. 27 Bu yaklaģımın sonucu ise, neredeyse bu konuya ilgi duyan devlet sayısı kadar çok kurum çeģitlerinin ortaya çıkması olmuģtur. 28 Ulusal insan hakları kurumu ile ilgili olarak yapılan tanımlara bakıldığında hayli geniģ bir çerçeve ile karģılaģılmaktadır. Ulusal kurumların bir fikir olarak doğuģu, geliģimi ve mevcut yapılanma düzeylerine ulaģmasında lokomotif rolü oynayan BirleĢmiĢ Milletler, ulusal insan hakları kurumunu, devlet tarafından anayasa, yasa ya da bir yönetmelik çerçevesinde kurulan ve spesifik olarak insan haklarının korunması ve geliģtirilmesi bağlamında iģlevleri bulunan bir yapı Ģeklinde tanımlamaktadır. 29 BM ye göre, bu kurumlar, yargısal ya da yasa koyuculuk özelliği bulunmayan, insan haklarıyla ilgili olarak ulusal ya da uluslararası düzeyde sürekli olarak faaliyet gösteren, idari nitelikte danıģma kurumlarıdır. 30 Konuyla ilgili akademik çalıģmalarda da, genel olarak devlet tarafından kurulan, yasal bağlayıcılık gücü bulunmayan ve görev alanı insan haklarının korunması ve geliģtirilmesine özel grup ve konulara yönelik kurum Ģeklinde bir tarifin benimsendiği gözlenmektedir. Fakat bu hayli genel tanımlama, ulusal insan hakları kurumunun niteliğini tam anlamıyla kavramamıza yardımcı olmamaktadır. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, bu alanda, evrensel düzeyde kabul görmüģ belli bir yapılanma modeli söz konusu değildir. Bunun yerine bu tür kurumlar için değiģik kurum ve kuruluģlar tarafından geliģtirilmiģ ve oluģum, iģlev ve yetki alanı gibi hususlarla ilgili olan öneriler veya rehber ilkeler vardır. Bu anlamda, en üst düzeyde kabul gören ve hukuksal bağlayıcılığı olmamakla birlikte moral değeri en yüksek olan ilkeler demetini BM Genel Kurulu nun 48/134 sayılı kararı ile kabul edilen Paris Prensipleri oluģturmaktadır. 31 ÇalıĢmanın diğer bölümlerinde daha ayrıntılı olarak inceleyeceğimiz Paris Prensipleri, ulusal insan hakları kurumlarının iģlevleri, yetkileri, oluģumları, finansal özellikleri gibi hususlarda sahip olması gereken standartlar için bir tür 27 The Vienna Declaration and Programme of Action, Part I. para Anna Elina Pohjolainen, The Evolution of National Human Rights Institutions-The Role of United Nations, Kopenhag:2006, The Danish Institute of Human Rights, s UN Handbook No.4., s UNHCHR Fact Sheet No.19, s Anna Elina Pohjolainen, a.g.e., s.6. 15

24 ilkesel çerçeveyi oluģturmaktadır. 32 Paris Prensipleri, özet olarak, bir ulusal insan hakları kurumunun insan haklarını mümkün olan en geniģ anlamıyla görev alanı sayması, faaliyetlerini gerçekleģtirebilmesini sağlayacak düzeyde insan ve finans kaynağına sahip olması, devlet tarafından kurulmakla birlikte bağımsız ve çoğulcu katılıma dayanan bir niteliğinin bulunması gerektiğini öngörmektedir. Dolayısıyla, ulusal insan hakları kurumunun spesifik bir modele tekabül etmeyen, ancak benzer nitelikteki kuruluģlar için kullanılabilecek bir Ģemsiye kavram olduğunu söylemek yanlıģ olmayacaktır. Hangi tür kurumların bu tanımlamaya girip girmeyeceği hususunda ise evrensel kabul gören ölçütleri Paris Prensipleri oluģturmaktadır. Nitekim dünyadaki ulusal insan hakları kurumlarının temsil edildiği Uluslararası Koordinatör Komite ye (ICC) üye olabilmek için baģvuran kuruluģun Paris Prensiplerine göre kurulmuģ ve faaliyet göstermiģ olması Ģartı aranmaktadır. 33 Bir bakıma, Paris Prensipleri, ulusal kurumların Kopenhag Kriterleridir Ģeklinde de bu durum ifade edilebilir. Bununla birlikte, Paris Prensiplerinin oldukça genel bir ilkesel çerçeve oluģturması nedeniyle, herhangi bir kurumsal yapının objektif olarak değerlendirilmesi için yeterince somut bir ölçü sağlamadığı da ifade edilebilir. Ulusal insan hakları kurumuna iliģkin tanımlar, biraz daha yakından incelendiğinde bazı hususların altını çizmek gerekmektedir. Özellikle hangi kurumların ulusal insan hakları kurumu sayılabileceği kadar hangi kurumların bu sınıfa girmeyeceği konusu da, belli bir önem taģımaktadır. Aslında insan haklarının korunması ve geliģtirilmesi Ģeklinde özetlenen ilgi ve görev alanı, ulusal kurumlara belli bir ayırt edici özellik sağlamamaktadır. Çünkü yargıdan parlamentoya, hükümetin iç denetim organlarından medya, dernekler, sendikalar gibi sivil unsurlara kadar görev tanımı içinde insan haklarının korunması ve geliģtirilmesi hususuna yer verilen pek çok kurum ve kuruluģ bulunmaktadır. Ulusal kurumların salt bu konuya özgülenmesi ise onu saydığımız örneklerin hepsinden ayırt edebilmek için yeterli değildir. Ulusal kurumlar ile özellikle benzer konuda faaliyet gösteren sivil toplum kuruluģları ve 32 The Paris Principles adopted by the United Nations General Assembly Resolution 48/ The International Coordinating Committee, Rules of Procedure, section 3, rule 3 (a). < of procedure> (25 Nisan 2007) 16

25 hükümetin iç denetim birimleri arasındaki temel fark, oluģum biçimi ve yapısal karakter hususlarında ortaya çıkmaktadır. Ulusal kurum denildiğinde ilk öne çıkan husus, bu kurumların idari/resmi nitelik taģıması, bununla birlikte yasama ya da yargı süreçleri bakımından karar ve eylemlerinin hukuki bağlayıcılığının bulunmamasıdır. 34 Gerçekten de, herhangi bir kurum veya kuruluģun ulusal kurum sıfatını taģıyabilmesi için öncelikli Ģart, onun devlet tarafından anayasa, yasa ya da tüzük veya yönetmelik ile kurulmuģ olmasıdır. Esasen, sadece insan hakları alanında değil, diğer tüm sosyal veya siyasal alanlarda herhangi bir kurumun ulusal sıfatını taģıması için resmi niteliğinin bulunması gerektiği söylenebilir. Buradan hareketle, tamamen sivil toplum temsilcileri tarafından oluģturulan ve devletle hiçbir bağı bulunmayan bir kuruluģun ulusal kurum sayılamayacağı sonucuna varılmaktadır. Görüldüğü gibi, bir ulusal insan hakları kurumunu var eden, öncelikle devletin iradesidir. Bir ülkede, ulusal insan hakları kurumu kurulabilmesi için, öncelikle devletin bu ihtiyacı tespit etmesi ve bu yönde yasal bir enstrümanı kullanarak söz konusu yapıyı oluģturması gerekmektedir. Devlet, böyle bir ihtiyacı kabul etmediği sürece ulusal kurum kurulamaz. Fakat, ulusal insan hakları kurumunun oluģumu için devletin iradesi gerek Ģart niteliğinde olmakla birlikte yeter Ģart değildir; Paris Prensipleri uyarınca sivil katılım ile çoğulculuk niteliğinin sağlanması da zorunludur. Bunun yanında, yine Paris Prensipleri uyarınca ulusal kurumların gerçek anlamda devletten bağımsız hareket edebilecek niteliğe ve bu niteliği sağlayacak yasal güvenceler ile kaynaklara sahip olması gerekmektedir. Dolayısıyla, idari niteliği ile sivil toplum kuruluģlarından ayrıģtırılabilen ulusal kurumlar, çoğulcu katılıma dayanması ve bağımsızlık prensibi ile de klasik anlamda bir devlet kuruluģu tanımının dıģında kalmaktadır. Böylece, ulusal kurumlar, hem devlet bünyesinde mevcut insan haklarıyla ilgili diğer denetim birimlerinin, hem de sivil toplum inisiyatiflerinin dıģında üçüncü tür bir yapılanma biçimini temsil etmektedir. BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi nin 10 Nolu Genel Yorumunda, ekonomik ve sosyal hakların korunmasında potansiyel olarak hayati bir rol üstlenebilecekleri kayda geçirilen 35 UĠHK lar için BM, bu kuruluģların resmi ve bağımsız yapılarının onlara hükümet ve hükümet-dıģı 34 UNHCHR Fact Sheet, No.19, s E/C.12/1998/25, CESCR General Comment