Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Karar vermeyi tanımlayacak ve türlerini bilecek,

Transkript

1 Onuncu Bölüm: Karar Verme ve Karar Modelleri Bölüm Hedefleri Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Karar vermeyi tanımlayacak ve türlerini bilecek, Karar verme modellerini öğreneceksiniz. Anahtar Kavramlar Karar vermeme Programlı kararlar Programlı olmayan kararlar Rasyonel karar verme Sınırlı rasyonalite Artırımcı karar verme Normatif optimum karar verme Karma tarama karar verme Yeniden Paylaşım Çöp kutusu modeli İçindekiler GİRİŞ Karar Vermenin Tanımlanması Karar Türleri Karar Verme Modelleri Rasyonel- Kapsamlı Karar Verme Artırımcı Karar Verme Modeli Normatif Optimum Karar Verme Modeli Karma Tarama Karar Verme Modeli Çöp Kutusu Karar Verme Modeli... 11

2 GİRİŞ Kamu politikası ve karar verme sıklıkla birbirinin yerine kullanılmaktadır. Ancak karar verme kamu politikası sürecinin sadece bir aşamasıdır. Ayrıca politikalar, kararları da kapsayacak şekilde söylem, eylem, işlem, kanun, idari düzenleme gibi çok sayıda unsurdan oluşur. Bu derste, karar verme kavramının tanımlanması, karar türlerinin öğrenilmesi ve başlıca karar verme modellerinin anlaşılması amaçlanmaktadır. 1. Karar Vermenin Tanımlanması Öğrenme Hedefi 1. Karar vermeyi tanımlamak ve türlerini bilmek. Genel olarak karar verme, belli amaçlara yönelik olarak birden çok davranış veya eylem biçimi arasından birinin bilinçli olarak seçilmesi şeklinde tanımlanmaktadır (Bozkurt ve diğerleri, 2008: 140). Yönetim bilimi açısından karar verme, yönetsel nitelikli bir sorunun giderilmesi veya bir amacın gerçekleştirilmesi için belirlenen alternatifler arasından birisinin bilinçli olarak seçilmesidir (Altunok, 2003: 94). Karar verme aynı zamanda kamu politikası sürecine de uyarlanmakta ve bu anlamda, kamu otoritelerinin, kamusal sorunların çözümü için politika alternatifleri arasından birisini seçmesi veya seçmemesine dayanan bilinçli bir tercih süreci olarak tanımlanmaktadır. Belirtmek gerekir ki, herhangi bir sorunla ilgili aktif olarak bir karar verilmesi kadar, karar verilmemesi da bilinçli olarak tercih edilebilir. Kamu politikası ile karar sıklıkla birbirinin yerine kullanılmaktadır. Ancak aralarında önemli bazı farklar bulunmaktadır. Karar verme, amaçların seçilmesi ve bu amaçları gerçekleştirecek araçların belirlenmesiyle ilgiliyken; kamu politikası karar vericilerin niyetleri, eylemleri ve bu eylemlerin sonuçları arasındaki ilişkiye dayanır. Bu nedenle de kamu politikası yapımı, karar vermeyi de kapsayan bir süreçtir. Anderson a göre (2011: 19) karar verme iki veya daha fazla alternatif arasından bir tercih yapmaktır. Politika süreci içinde değerlendirildiğinde politikanın benimsenmesi ve değişimi aşamalarında karar verme modellerine başvurulur. Bir politikanın kabul edilmesi aşaması çeşitli alternatifler arasından birini seçmeyi gerektirdiği gibi politika sonuçları değerlendirildikten sonra mevcut politikada düzeltme yapılıp yapılmaması veya politikanın tamamen ortadan kaldırılması ya da politika değişim hızı gibi konularda da yine karar verilmesi gerekmektedir. Kamusal sorunlarla ilgili karar verme, farklı düzey ve alanlarda gerçekleşir. Örneğin, ulusal sağlık politikasını oluşturmak için üst düzey politika aktörleri tarafından belirlenen kararlar olduğu gibi, hastane veya yerel yönetim düzeyinde sağlık politikasına karar veren daha alt düzey aktörlerin kararları da söz konusudur. Aynı şekilde ulusal eğitimle ilgili bakanlık (yönetsel) ve parlamento (yasal) gibi üst düzeyde karar verici aktörlerin oluşturdukları kararlar bulunduğu gibi, ilköğretim okullarının aldıkları çok sayıda karar da bulunmaktadır. 2

3 Örgütlerde karar vermenin temel özelliklerini aşağıdaki gibi özetlemek mümkündür (Güney, 2011: ): 1. Karar verme, bilgi toplama ve toplanan bilgileri işleme sürecidir. 2. Karar verme, geleceğe yönelik bir süreçtir ve öngörülere dayanır. 3. Karar verebilmek için ön çalışmanın yapılması, bilgilerin toplanması, toplanan bu bilgilerin yararlı şekilde kullanılması, uzmanların ya da çalışanların görüşünün alınması, geleceğin tahmin edilmesi hem zaman alır hem de belirli bir maliyet ve enerji kaybını gerektirir. 4. Karar verme, bir planlama işidir. 5. Karar verme durumundaki yöneticilerin maddi ve beşeri kaynakları kullanabilme güç ve yetkileri olmalıdır. 2. Karar Türleri Öğrenme Hedefi 1. Karar vermeyi tanımlamak ve türlerini bilmek. Kararları çeşitli kriterlere göre sınıflandırmak mümkündür. Burada sadece Herbert Simon tarafından önerilen programlı ve programlı olmayan karar ayrımına yer verilmiştir. Simon a göre (1974: 117), müşterilerin sipariş bedellerinin hesaplanması veya hasta olan personele ne kadar ücret ödeneceğinin belirlenmesi gibi belirli bir usule dayandığı için her seferinde yeniden verilmesi gerekmeyen, sık sık tekrarlanan ve rutin nitelikteki kararlara programlı kararlar adı verilir. Bu tür kararlarda, kararı etkileyen faktörler açıktır ve kamu yöneticileri basit bir karar ilkesi veya sade bir model kullanarak kolayca karar verebilir. Programlı olmayan kararlar ise yeni bir temele oturtulamayan ve önemli sonuçlar doğurabilecek nitelikteki kararlardır. Daha önce karşılaşılmadığı için belirsiz ya da karmaşık, özel olarak ele alınmayı gerektirecek önemli bir sorunu çözmek için belirli bir yöntem henüz bulunamamıştır (Simon, 1974: 118). Programlı olmayan kararlar, Ar- Ge projelerinden hangisinin tercih edileceğinin belirlenmesi gibi rutin tekrarlanan olmayan durumlarda karar alınmasını içerir. 3. Karar Verme Modelleri Öğrenme Hedefi 2. Karar verme modellerini öğrenmek. Kamu politikası ve örgüt teorisi literatüründe çok sayıda karar verme modeli bulunmaktadır. Bu modeller içinde teorik ve pratik olarak en sık tartışılanları rasyonel- kapsamlı karar verme, artırımcı karar verme, karma- tarama karar verme, normatif 3

4 optimum karar verme ve çöp kutusu karar verme modelleri bu bölümde incelenmektedir Rasyonel- Kapsamlı Karar Verme Rasyonel kapsamlı karar verme çeşitli isimlerle adlandırılmaktadır. Klasik karar verme veya kısaca rasyonel karar verme bu isimlerden bazılarıdır. Rasyonel karar verme modelinin kökeni ekonomik insan yaklaşımına dayanır. Ekonomik insan modeline göre, bireyler karar verirken gerekli tüm bilginin toplanması, farklı seçeneklerde bilginin karşılaştırılması, amaçları veya çıkarlarını gerçekleştirebileceği seçeneğin tercih edilmesi süreçlerinin sonucunda kararını oluşturur (Parsons, 1995: 272). Kamu politika süreci açsından rasyonel karar verme modeli, doğrusal bir süreci içermektedir. Buna göre, verili bir problemle karşılaşan politika yapıcılar ilk olarak problemi tanımlarlar. Problemin tanımı üzerinde uzlaştıktan sonra, potansiyel çözümlerin, yani politika alternatiflerinin bir listesini oluştururlar. Üçüncü adım olarak, her bir alternatif politikanın ortaya çıkaracağı muhtemel sonuçlar (fayda ve maliyetler, avantaj ve dezavantajlar) araştırılır. Dolayısıyla, bu aşamada, her bir alternatifin ve alternatiflerle ilgili sonuçların hesaplanabilir ve diğer alternatiflerle karşılaştırılabilir olduğu varsayılır. Dördüncü aşamada, karar verici kendi amaç, değer ve hedeflerini maksimize eden alternatifi seçer. Son aşamada ise, ampirik analiz yöntemleri kullanılarak seçilen politikanın sonuçları ölçülür ve elde edilen verilere göre bu politika devam edilmesine veya politikanın ortadan kaldırılmasına karar verilir (Simon, 2007: 27-28; Anderson, 2011: 127; Stewart ve diğ., 2008: 92). Ancak Herbert Simon, araçlarla amaçlar arasındaki ilişkiye dayanan rasyonel karar vermenin bazı sınırlılıkları bulunduğunu belirtir. Simon a göre (1976: 65-66), uygulamada karar verme, rasyonel modelde belirtildiği gibi bir sırayı izlememektedir. Çünkü karar sürecinde tüm alternatifleri göz önünde bulundurmak neredeyse imkansızdır, alternatiflerin sonuçlarına ilişkin bilgi yetersizdir ve ulaşılacak sonuçları değerlendirmede çok sayıda belirsizlik bulunmaktadır. Ayrıca olgular ve değerler ile araçlar ve amaçların nasıl ayrılacağı belirsizdir. Amaçları tanımlama ve amaçları gerçekleştirecek araçların seçilmesi değerden bağımsız bir süreç değildir. Bu sınırlılıklar nedeniyle karar verme, tercih edilen sonuçlar setine dayanan stratejilerden birini seçmeyi içerir. Simon un revize ettiği rasyonel modelde karar verme üç aşamada gerçekleşir: (1) bütün alternatif stratejilerin sıralanması, (2) bu stratejilerin ortaya çıkaracağı tüm sonuçların belirlenmesi ve (3) bu sonuçların karşılaştırmalı olarak değerlendirilmesi (1976: 67). Tüm alternatifleri ve alternatiflerin sonuçlarını bilmenin mümkün olmaması, gerçek davranışı objektif rasyonaliteden ayıran önemli bir durumdur ki, Herbert Simon buna daha sonra sınırlı rasyonalite (bounded rationality) adını verir. Simon a göre (1997: 291) sınırlı rasyonalite, karar vericinin bilgi ve hesaplama kapasitesine ilişkin bilişsel sınırlarını dikkate alan rasyonel tercihi belirlemek için kullanılır. Karar vericiler kararların sonucunu bilemediklerinden ve çeşitli sonuçların faydalarını karşılaştırma imkanları olmadığından pratikte bir kararın sonuçları ile amacı gerçekleştirmek için kullanılan araçlar arasında doğrudan bir ilişki bulunmamaktadır. Karar verme süreci, maksimum veya optimal bir sonucun tersine tatmin edici bir sonuçla ilgilidir. Bu nedenle aktörler, değerler ve amaçların birleşiminden oluşan tatmin edicilik 4

5 (satisficing) ile ilgilenirler. Bunun anlamı, kararların tüm alternatiflerin incelenmesi sonucunda verilmemesidir. Ayrıca bireyler, karmaşıklığın farkında olduklarından, sınırlı bilişsel kapasitelerini aşmayan kararlar verebilirler. Simon, bu durumu yönetsel insan (administrative man) yaklaşımı ile açıklamaktadır (Parsons, 1995: ). Simon a göre (1992: 36), gerçek dünyada en uygunu yakalamanın mümkün olmadığını belirten normatif mikro ekonomi, aslında ekonomik insanın tatmin edici (satisficer) yani yeteri kadar iyi alternatifleri kabul eden bir birey olduğunu göstermiştir. Optimuma ulaşmanın mümkün olmadığı bir tercih durumuyla karşılaştığında veya optimumu hesaplamanın maliyeti külfetli olduğunda karar verici, optimal olandan çok doyurucu (satisfactory) bir alternatifi arayabilir Rasyonel karar verme modeli, Lindblom tarafından kamu politika sürecine adapte edildiği günden bu yana sıkça eleştirilmiştir. Bu modele yöneltilen temel eleştiri noktaları şunlardır (bkz. Stewart ve diğ., 2008: 92-93; Simon, 2007: 28-29; Anderson, 2011: 128; Dye, 2011: 16-17; Birkland, 2011: ): Bir problemin doğasını tanımlamak ve çeşitli yönlerini belirlemek son derece zordur. Karar alıcılar sosyal olaylarla uğraşmaktadır ve sosyal olayların izlenmesi ve analizi güçtür. Rasyonel bir karar alabilmek için gerekli olan amaçlar, değerler, maliyetler ve faydalarla ilgili doğru bilgiyi bulmak güçtür. Örneğin, suç probleminin özünde ne bulunmaktadır? Suçlar istihdam olanaklarındaki eksiklik, yetersiz eğitim gibi çevreden mi yoksa şiddete yönelik içsel eğilim, alkolizm gibi bireysel kusurlardan mı kaynaklanmaktadır? Probleme neyin yol açtığını tam olarak bilmeden alternatiflerin ortaya konulması zordur. Rasyonel model, bir problemi çözmede alternatiflere ulaşmak için gerekli bilginin var olduğunu ve sonuçları tam bir doğrulukla tahmin etmenin mümkün olduğunu varsayar. Böylece analistler her bir alternatif için fayda- maliyet karşılaştırmaları yapabilecektir. Ancak gerçekte araştırmacılar, herhangi bir alternatif hakkında tam bilgiye asla sahip olamadıkları gibi modelin varsaydığı kesinlikte sonuçları öngöremezler. Diğer taraftan, detaylar ve problemlere yönelik alternatif çözümler genellikle politika yapıcılar arasında anlaşmazlıklar meydana getirmekte ve politika yapım sürecini yavaşlatmaktadır. Tüm muhtemel politika alternatiflerini ve bunların sonuçlarını bilmek zaman ve para açısından ciddi bir maliyeti de beraberinde getirmektedir. Çok sayıda farklı siyasal, sosyal, ekonomik ve kültürel değerler söz konusu olduğunda en gelişmiş analitik teknikler ve bilgisayar programları kullanılsa bile, karar alıcıların fayda- maliyet oranlarını tam olarak hesaplama kapasitesi kısıtlı kalmaya devam edecektir. Kamu tercihi teorisinin de gösterdiği gibi karar alıcılar her zaman toplumsal amaçları gerçekleştirmek amacıyla motive olmazlar. Karar alıcıların rasyonel biçimde davranmalarını engelleyen kişisel ihtiyaçları, kısıtlılıkları ve yetersizlikleri bulunmaktadır. Bu açıdan siyasal veya bürokratik karar alıcılar 5

6 toplumsal fayda yerine güç, statü, yeniden seçilme ve maddi kazanç gibi kendi çıkarlarını maksimize etmeye çalışabilirler. Rasyonel karar almayı engelleyen batık maliyetler (sunk costs) sorunu bulunmaktadır. Mevcut politika ve programlara yönelik geçmiş dönemlerde alınan kararlar, verilen taahhütler ve yapılan yatırımlar karar alıcıların tüm alternatifleri düşünmelerine engel olur. Yeni politika alternatiflerinin seçilmesi durumunda ortaya çıkacak sonuçların belirsiz olacağını düşünen karar alıcılar, karar verme konusundaki hataları azaltmak amacıyla önceki politikalara bağlı kalabilmektedirler. Rasyonel modelin öngördüğü tek veya bütüncül bir karar vericiye uygulamada nadiren rastlanır. Çünkü kararlar genellikle kendi değer ve tercihlerini karara yansıtan bürokratlar, milletvekilleri, hükümet ve mahkemeleri de içerecek biçimde geniş bir aktörler seti tarafından alınır. Belirli bir politikanın, beklenen bir faydayı verili bir maliyette üreterek istenen etkiyi ortaya çıkarıp çıkarmadığını belirlemek genellikle zordur. Çünkü genellikle politika sonuçları hemen ortaya çıkmaz. Bazen bir politikanın beklenen etkiye sahip olup olmadığının belirlenmesi yıllar sürebilir. Ayrıca bu süreçte politika yapıcılar önceliklerini değiştirebilirler. Çünkü demokratik toplumlarda seçim sonuçlarına bağlı olarak politika yapıcılar değişirler ve politika amaçlarının değişmesine bağlı olarak önceleri başarı olarak değerlendirilen konular, ileriki yıllarda başarısızlık şeklinde addedilebilir. Simon un sınırlı rasyonalite kavramını geliştirerek karar vermede zaman, para ve hesaplama kapasitesi gibi kısıtlara vurgu yapması, ilerleyen yıllarda karar verme literatüründe başka modellerin geliştirilmesine de temel oluşturmuştur. Bu modellerden biri de artırımcı karar verme modelidir Artırımcı Karar Verme Modeli Artırımcı karar verme (incrementalism), Charles Lindblom tarafından rasyonel karar verme modelinin eleştirisi üzerine inşa edilmiştir. Lindblom a göre (1959), karar vermede rasyonel yaklaşım, nispeten basit problemler dışında uygulanamaz. Çünkü bu yaklaşım, insanların tam olarak sahip olamayacakları bir bilgi kaynağını ve entellektüel kapasiteyi varsayar. Zaman ve para kısıtı nedeniyle bu model anlamsız kalmaktadır. Ayrıca, görevleri siyasal ve yasal olarak tanımlanmış olduğundan, kamu yöneticileri pratikte tüm alternatifleri aramak yerine sadece birkaç politikaya odaklanırlar. Bu nedenle, uygulamada artırımcı modelin kullanılması tercih edilmektedir. Artırımcılığın politika süreciyle ilgili üç temel ampirik önerisi bulunmaktadır. İlk olarak, politika yapımı farklı bilgi, kişisel veya kurumsal çıkar ve kamu yararı görüşü bulunan çok sayıda aktör arasında mutlaka karşılıklı pazarlık ve uzlaşmayı (partisan mutual adjustment) içerir. İkinci olarak, katılımcılar genellikle kararlarını, mevcut 6

7 politikalardan yalnızca küçük biçimde farklılaşan (artırımcı) alternatiflere odaklanarak geçmiş politikalara dayandırırlar. Üçüncü olarak, dikkate alınan seçenekler dizisi genellikle artırımcı değişim önerileriyle sınırlandırıldığından ve uzlaşma normalde bu sınırlı alternatifler dizisi içinde anlaşmanın korunmasını gerektirdiğinden politika çıktıları da artırımcı olma eğilimindedir (Hayes, 2001: 3). Lindblom 1 (1959: 81), artırımcı modele ardışık sınırlı kıyaslamalar (succesive limited comparisons) veya yan yöntem (branch method) adını vermiştir. Rasyonel modeli ise rasyonel kapsamlı yöntem (rational comprehensive method) veya kök yöntem (root method) olarak adlandırmıştır. Yan yöntem; mevcut durumun üstüne inşa edilen adım adım ve küçük ilerlemelerden oluşmakta iken kök yöntem her seferinde işe temelden ve tamamen baştan başlamayı gerektirmektedir. Tablo 1. Rasyonel ve Artırımcı Modelin Temel Özellikleri Rasyonel Model Alternatif politikaların ampirik analizinden farklılaşan ve genelde ona önkoşul oluşturan değerler veya amaçlar açıklanır. Politika formülasyonuna araç- amaç analizi şeklinde yaklaşılır. Burada önce amaçlar ayrılır, sonra bunları gerçekleştirecek araçlar aranır. İyi bir politikanın ölçüsü, onun istenilen amaçlara ulaşmak için en uygun araçları sağlamasına dayanır. Kapsamlı analiz yapılır, ilişkili olan her bir önemli faktör dikkate alınır. Genelde aşırı derecede teoriye dayalıdır. KAYNAK: (Lindblom, 1959: 81). Artırımcı Model Amaçların seçilmesi ve gerekli eylemin ampirik analizi birbirinden ayrı olmayıp sıkıca birbirine bağlıdır. Araçlar ve amaçlar ayrı olmadıklarına göre, araç- amaç analizi genellikle uygun değildir ve sınırlı kalmaktadır. İyi bir politikanın ölçüsü, çeşitli analistlerin doğrudan bir politika üzerinde uzlaşmasına dayalıdır. Analiz son derece sınırlıdır. Önemli sonuçlar, önemli alternatif politikalar ve etkilenen önemli değerler göz ardı edilmektedir. Peş peşe yapılan karşılaştırmalar büyük ölçüde teoriye dayalı olmayı azaltmakta veya tamamen ortadan kaldırmaktadır. Hayes e göre (2001: 42), politika yapıcılar için bir strateji olarak artırımcılık birkaç önemli avantaj sunmaktadır: 1. Rasyonel ideal çalışmaz hale geldiğinde hareket etmeyi kolaylaştırır. Çünkü ne kapsamlı bilgiyi ne de politika yapıcıların amaçlar üzerinde anlaşmasını gerektirir. 2. En gerçekçi ve ulaşılması en muhtemel alternatiflere odaklandığından analiz maliyetlerini düşürür. 3. Hatalardan ders çıkarmayı kolaylaştırır. Artırımcılık, politika analistlerinin 1 Lindblom un artırımcı modelin özelliklerini açıkladığı The Science of Muddling Through makalesinin Türkçe çevirisi için bkz. (Saybaşılı, 1999). 7

8 sonuçların gerçek nedenlerini bulmalarını kolaylaştırır. 4. Mevcut uygulamalardaki bozulmayı en aza indirerek uzlaşmayı kolaylaştırır. Yeni bir politikaya yöneltilecek eleştirileri veya ortaya çıkacak muhalefeti bir ölçüde engeller. 5. Bir problemi çözmede karşılaşılan başarısızlıklar, ileriki adımları atma konusunda güçlü bir motivasyon oluşturur. Artırımcı politikalar birkaç yönden eleştirilmiştir. İlk olarak, bu model büyük politika değişimlerini açıklamakta yetersiz kalmaktadır. Artırımcı modeli takip eden karar alıcılar kriz durumlarıyla karşılaştıklarında başarısız olmaktadır. Çünkü krizler, genellikle önceki politikaların küçük değişikliklerle takip edilmesi yoluyla çözülemez. Ayrıca artırımcı politikayı izleyen karar alıcılar zor ve önemli kararların alınmasından genellikle kaçınmakta ve bu durum karar alıcılar arasında bir tür pragmatizm düşüncesinin gelişmesine yol açabilmektedir (Simon, 2007: 29; Stewart ve diğ., 2008: 94; Dye, 2011: 18; Birkland, 2011: 256). Lindblom un (1959: 87-88), bu modele yönelik dile getirdiği eleştiri ise karar alıcıların daha iyi alternatif politikaları gözden kaçırmasına yol açabileceği noktasındadır. Alternatif politikaların iyi araştırılmaması, daha iyi politikaların dikkate alınmaması sonucunu doğuracaktır Normatif Optimum Karar Verme Modeli Rasyonel modelin eleştirisi üzerine inşa edilen artırımcı karar alma modeli de zaman içinde eleştirilerden kendini kurtaramamıştır. Bu eleştirilerden biri de siyaset bilimci Yehezkel Dror dan gelmiştir. Dror (1964: ), artırımcı modelin karar alma literatürüne oldukça değerli bir katkı sağladığını kabul etmekle birlikte, hem rasyonel modelden hem de artırımcı modelden daha iyi bir optimum politika oluşturma modeli geliştirme olanaklarının aranması gerektiğini düşünmektedir. Artırımcı politikanın geçerliliğini sınırlandıran bir dizi durum bulunmaktadır. Geçmiş politikaların sonuçları istenildiği gibi olmazsa yeni radikal önlemlerin alınması genellikle tercih edilmektedir. Yeni bir politika sorununun ortaya çıkması ve geçmiş dönemlerde buna karşı geliştirilen bir politikanın bulunmaması durumunda da yine artırımcılık tercih edilemeyecektir. Ayrıca bilgi ve teknolojideki değişim, politika yapıcılara yeni araçlar sağlamıştır ki bu da radikal politikaları gündeme getirmektedir. Dror a göre (1964: 154), artırımcı politika yapımı için gerekli olan koşullar büyük ölçüde belli bir istikrar düzeyine erişen toplumlarda söz konusudur. Çünkü istikrar koşullarında alışılagelmiş olanlar en iyi politikalardır. Fakat en istikrarlı toplumlarda bile problemlerin doğası, talep düzeyi gibi unsurlar artırımcılıktan farklı bir politikayı gerektirir. Rasyonel ve artırımcı modele yöneltilen eleştiriler kamu politikası yapımında üçüncü bir yolun bulunması ihtiyacını ortaya çıkarmaktadır. Bu arayışın bir sonucu olan normatif optimum modelin temel varsayımları şunlardır (Dror, 1964: ): 8

9 1. Optimum politika yapımı, amaçların açıklanması, yeni alternatifler için kapsamlı araştırma yapılması, beklentilerin netleştirilmesi ve karar kriterinin formülasyonu yoluyla politikaların rasyonalite içeriğini artırma çabasını kapsar. 2. Karmaşık sorunlarla ilgili optimal politika yapımında rasyonel süreçler çok önemli bir rol oynar. Sezgisel yargı, bir durumdan çıkarılan bütüncül izlenimler ve yeni alternatiflerin yaratıcı biçimde keşfi optimal politika yapımında rasyonalite aşamalarının yansımalardır. 3. Bu rasyonel politika yapım aşamaları vaka tartışmaları, duyarlılık seansları ve beyin fırtınası gibi çeşitli araçlarla geliştirilebilir. Benzer şekilde, rasyonel politika yapım aşamaları girdinin (özellikle zamanın) artırılması, bilgi ve politika uygulamacılarının niteliklerinin yükseltilmesi ve kavramsal analitik araçların bulunması için özel birimlerin oluşturulması yoluyla geliştirilebilir. 4. Modern devletlerde reel politika yapımında geçmiş örnekleri, artırımcı değişimi, pratik olayları ve rutin olanı izleme eğilimi vardır. Bu yolla politika yapımı, uygulamada gecikmelere yol açtığından bu durumun geliştirilmesi gerekmektedir. Dror a göre (1964: 156), yukarıdaki varsayımlar altında rasyonel ve artırımcı modeller yeniden değerlendirildiğinde aşağıdaki özellikleri kapsayan normatif optimum model ortaya çıkabilir: 1. Değerler, amaçlar ve karar kriterleri açıklanır. 2. Yenilikçi alternatiflerin teşvik edilmesi ve yeni alternatiflerin düşünülmesi için bilinçli bir çabanın sonucunda alternatifler belirlenir. 3. Minimal risk stratejisi mi yoksa yenilik stratejisinin mi tercih edilmesi açısından çeşitli alternatiflerin ve kararların muhtemel sonuçları tahmin edilir. 4. Eğer minimal risk stratejisi tercih edilirse artırımcı model kullanılır. Yenilik stratejisi tercih edilirse, bir sonraki aşama alternatif politikaların muhtemel sonuçlarını düşünmek için ve var olan bilgi ve sezgiye dayanarak beklenen başlıca sonuçların tanımlanmasıdır. 5. Optimum politikanın testi, 1 ve 4. aşamaların tam ve açık şekilde tartışılmasının ardından çeşitli analistler tarafından üzerinde anlaşılmasıdır. 6. Analizi daha kapsamlı yapmak için problemin yeteri kadar önemli olup olmadığına karar vermek amacıyla bilinçli bir çaba yürütülür. 7. Teori ve tecrübe ile rasyonalite, problemin doğası ile bileşimine dayanır. 8. Tecrübelerden sistematik olarak öğrenme, personelin geliştirilmesi, sezgi ve yaratıcılık ile entelektüel çabanın teşvik edilmesi yoluyla politika yapımının kalitesinin iyileştirilmesi için açık anlaşmalar yapılır. 9

10 Dror un öne sürdüğü alternatif model, sınırlı rasyonalite durumunu ve çok sayıda rutin faaliyetin bulunduğu nispeten alt düzeylerdeki kararlarda rasyonaliteyi artırmak için yönetim bilimleri ve yönetim tekniklerine duyulan ihtiyacı kabul etmektedir. Dror aynı zamanda Harold Laswell in vurguladığı, karar vermede irrasyonel unsurları ve değerleri dikkate almanın öneminin de farkındadır Karma Tarama Karar Verme Modeli Amitai Etzioni 2 (1967, 1986), rasyonel ve artırımcı modellerin bazı unsurlarını birleştiren ve birinci modeldeki varsayımlar kadar ütopik ya da ikinci gibi muhafazakar olmayan üçüncü bir yaklaşım önermektedir. Bu yaklaşıma karma tarama model 3 (mixed- scanning) adını vermektedir. Modelde kullanılan tarama (scanning) kavramı, bilgiyi araştırma, toplama, işleme ve değerlendirme ile sonuca ulaşma anlamında kullanılmaktadır. Etzioni, öncelikle rasyonel ve artırımcı karar verme modellerini eleştirerek işe başlar. Rasyonel modele yönelttiği temel eleştiriler şunlardır: Gerçek hayatta değerler ve olgular, araçlar ve amaçlar açık biçimde ayrılamaz, politika sonuçlarıyla ilgili bilgi kısıtlıdır, karar vericilerin en rasyonel tercihe ulaşmak amacıyla gerekli bilginin toplanması için yeterli zamanı ve mali olanakları bulunmaz ve bilgi teknolojisindeki gelişmelere rağmen rasyonel modelin gerektirdiği hesaplamaları sağlayamaz. Diğer taraftan, artırımcı yaklaşımda ise kararlar en güçlünün çıkarlarını yansıtacağından, temsil olanakları az olan veya siyasal olarak örgütlenemeyenlerin politika yapım sürecinde etkileri olmayacaktır. Ayrıca artırımcılık kısa döneme odaklandığından ve geçmiş politikaları aşmak için çalışmadığından toplumsal değişimleri göremeyecektir. Daha da önemlisi artırımcı strateji, savaş ilan etmek gibi temel (fundamental) kararlarda uygulanamaz (Etzioni, 1967: ). Karar vermeye yönelik daha aktif bir yaklaşım olan karma model ise hem üst düzeyde, ana yönleri belirleyen temel politika yapma süreçlerini ve hem de temel kararlara hazırlayan artırımcı süreçleri içermektedir. Karma karar verme modeli erken dönem hava tahmin ve gözlem tekniklerine dayalı olarak geliştirilmiştir. Karma karar verme modeli, politikalarla ilgili tam detaylı ve kısmi tarama şeklinde iki tür inceleme yapılmasına imkan vermektedir. Tarama, çeşitli detay ve kapsam düzeylerinde iki düzeyden fazla da olabilir. Böylece genel bakış açısı sağlayan tarama ile hiçbir önemli seçeneğin gözden kaçırılmaması sağlanacak, detaylı tarama yoluyla da seçilen politika olabildiğince tam olarak keşfedilebilecekir. Karma modelin anlaşılmasında temel kararların artırımcı kararlardan ayrılması önemlidir. Temel kararlar ana alternatifler bulunarak alınır, detaylar ve ayrıntılarla uğraşılmaz ve böylece genel bir bakış açısının yakalanması mümkün olur. Artırımcı 2 Etzioni nin Mixed- Scanning: A Third Approach to Decision- Making başlıklı makalesinin Türkçe çevirisi için bkz. (Saybaşılı, 1999). 3 Bu model, çalışmanın ilerleyen sayfalarında karma model olarak kısaltılmıştır. 10

11 kararlar ise temel kararların ve bu kapsamda yapılan taramanın bağlamı içinde ele alınır. Böylece söz konusu iki unsur da birbirlerinin sınırlılıklarını azaltır. Artırımcılık, temel kararlarda gerekli olan ayrıntıları sınırlandırarak rasyonalizmin gerçekçi olmayan yönlerini azaltırken, rasyonalizm de uzun vadeli alternatifler bularak artırımcılığın muhafazakar eğiliminin çözülmesine yardımcı olur (Etzioni, 1967: ) Çöp Kutusu Karar Verme Modeli Cohen ve arkadaşları (1972) tarafından geliştirilen çöp kutusu (garbage can) karar verme modeli, rasyonel organizasyon modelinin eleştirisine dayanmaktadır. Bu model, Herbert Simon un organizasyonlara bilgi işleyen sistemler olarak bakması ve bireysel bilginin bilişsel sınırlarıyla ilgili görüşü üzerine şekillenmiştir. Simon un sınırlı rasyonalite yaklaşımı, alternatif eylem biçimlerini değerlendirmede bilişsel sınırları vurgularken, çöp kutusu modeline göre karar vermedeki belirsizlik, açıkça tanımlanamayan ve birbiriyle uyumsuz bireysel ve organizasyonel amaçların doğası ile bilginin ve amaçları gerçekleştirme tekniklerinin belirsizliklerinden kaynaklanmaktadır (Ansell, 2001: 5884). Cohen ve arkadaşları (1972), çöp kutusu modelini örgütsel anarşiler olarak adlandırdıkları durumlar söz konusu olduğunda karar verme sürecini açıklamak amacıyla önermişlerdir. Örgütsel anarşilerin üç temel özelliği bulunmaktadır. Bunlar problematik tercihler, belirsiz teknoloji ve istikrarsız katılımdır. Problematik tercihler problemler ve amaçlardaki belirsizlikleri vurgular. Buna göre, örgütler uyumlu olmayan ve iyi tanımlanmamış tercihlere dayalı olarak hareket ederler. Örgütsel aktörler, karşı karşıya kaldıkları problemlerin doğası ve gerçekleştirmeyi istedikleri konusunda değişken davranabilirler, tercihlerini gerçekleştirmek yerine harekete geçerek önceliklerini deneyimleyebilirler. Kısacası örgütler, deneme yanılma süreci, geçmiş tecrübelerden öğrenme ve ihtiyaçların pragmatik olarak karşılanmasına dayalı olarak çalışırlar. Belirsiz teknolojiye dayalı organizasyonlarda, örgüt üyeleri kararların alındığı kurallar, yapılar ve süreçler hakkında emin değildir. Buradaki teknoloji kavramı, organizasyon teorisindeki standart kullanıma uygun olarak organizasyonel süreç ve yöntemleri ifade etmektedir. Örgütsel anarşilerde, örgüt üyeleri organizasyonlarının işleyişini anlamamaktadır. Son olarak, istikrarsız katılım, farklı aktörlerin farklı kararlara veya aynı karara farklı zamanlarda katılmalarını ifade etmektedir. Karar alıcılar, farklı karar örneklerini oluşturmak için problematik tercihler ve belirsiz teknolojiyi kullanmaktadırlar. Cohen ve arkadaşları (1972: 2), çöp kutusu metaforunu bilinçli olarak tercih etmişlerdir. Çünkü organizasyonların içindeki süreçleri anlamak için tercih fırsatları, katılımcılar tarafından çeşitli problem ve çözüm türlerinin içine döküldüğü bir çöp kutusu gibi görülebilir. Tek bir kutudaki çöpün karışımı mevcut kutuların karışımına, alternatif kutulara verilen etiketlere, halihazırda üretilen çöpe ve çöpün toplanma ve ortamdan kaldırılma hızına dayanabilir. Bu modele göre karar, bir organizasyonda nispeten birbirinden bağımsız akımların sonucu veya yorumudur. Bu model problemler, çözümler, katılımcılar ve seçenek fırsatları akımları bağlamında organizasyonel anarşilerin bulunması durumlarında karar verme sürecini anlamaya çalışır. Problemler, ilgi gerektiren fakat belirsizlik koşullarında 11

12 anlamları ve yorumları zayıf şekilde tanımlanan sorunlardır. Çözümler problemlerle bağlantılı olan fikirler, teknolojiler, politikalar ve diğer seçeneklerden oluşmaktadır. Belirli bir zamanda karar sürecine dahil olan katılımcılar zaman içinde ve sorunlara göre çeşitlenir. Bir organizasyonda karar kararın üretilmesinin beklendiği durumlar olan fırsat seçenekleri ise, yıllık bütçe süreci veya belirli olay ya da durumların sonucu gibi rutin faaliyetlerin işleyişi olabilir (Lipson, 2007: 82). Önceden var olan problemlerin çözülmesi için alternatifler arasından en uygununun seçilmesine dayanan rasyonel modelin aksine, çöp kutusu modeli çözümler veya tercih edilen politikaların herhangi bir problemden bağımsız olarak var olabileceğini ve belirli çözüm veya politikaları savunanların onları bir probleme veya seçenek fırsatına eklemlemeye çalışacağını varsayar. Problemler ve çözümler arasındaki bağ, problemlerin çözümlere rasyonel olarak uygun olmasından çok geçici bir ayıklama yoluyla belirlenir. Aynı anda ortaya çıkan problemler ve çözümler, fırsat seçenekleri ile bağlanırlar (Lipson, 2007: 82). Örneğin, Irak savaşına ilişkin yorumlar, genellikle 11 Eylül 2001 de Dünya Ticaret Merkezi ve Pentagon a yapılan saldırıların kara alma sürecinde yer alan bazı üst düzey görevlilerin birkaç yıldır savundukları görüşlerini (Irak ın işgali ve Saddam Hüseyin in ortadan kaldırılması) doğrulaması olarak kullandığını ileri sürmüştür. Bu senaryoda, Irak ın işgali problem arayan bir çözüm olmuş ve 9/11 saldırıları onların sonucunu doğrulayan bir problem olarak işlev görmüştür (Stewart ve diğ., 2008: 101). KAYNAKÇA Akdoğan, Argun (2011), Türkiye de Kamu Politikası Disiplininin Tarihsel İzleri, Türkiye de Kamu Yönetimi ve Kamu Politikaları, (Edt. Filiz Kartal), Ankara: TODAİE Yayınları, s Altunok, Mustafa ve Hatice Metin (2003), Karşılaştırmalı Bir Yaklaşımla Karar Verme Modelleri, Abant İzzet Baysal Üniversitesi SBE Dergisi, (2) 7, s Anderson, James E. (2011). Public Policymaking: An Introduction, 7. Baskı, Boston: Wadsworth Cengage Learning. Ansell, Christopher K. (2001). The Garbage Can Model of Behavior (Edt. N. J. Smelser ve Paul Bates), International Encyclopedia of the Social and Behavioral Sciences, Oxford: Pergamon Press, s Bachrach, Peter ve Morton S. Baratz (1963). Decisions and Nondecisions: An Analytical Framework, The American Political Science Review, 57 (3), s Birkland, Thomas A. (2011). An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Poilcy Making, Third Edition, New York: M. E. Sharpe. Cohen, Michael D., James G. March ve Johan P. Olsen (1972). A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly, 17 (1), s Çorbacıoğlu, Sıtkı (2008). Kamu Politikası Analizinde Görünmez Üniversite: Altı Bilim Adamı Arasındaki Bilişsel ve Sosyal Ağbağ, Amme İdaresi Dergisi, 41 (4), s Demir, M. H., B. Bircan ve H. Tütek (1985), Yönetsel Karar Verme, İzmir: Bilgehan Basımevi. 12

13 Dror, Yehezkel (1964). Muddling Through- Science or Inertia?, Public Administration Review, 24 (3), s Dror, Yehezkel (1968). Public Policymaking Reexamined, Pennsylvania: Chandler Publishing. Dye, Thomas R. (2011). Understanding Public Policy, 13. Baskı, London: Pearson Education. Etzioni, Amitai (1967). Mixed- Scanning: A Third Approach to Decision- Making, Public Administration Review, 27 (5), s Etzioni, Amitai (1986). Mixed Scanning Revisited, Public Administration Review, 64 (1), s Evren, Ramazan ve Füsun Ülengin (1992), Yönetimde Karar Verme, İstanbul: İTÜ Yayınları. Hayes, Michael T. (2001). The Limits of Change: Incrementalism, Worldview, and the Rule of Law, Washington: Georgetown University Press. Hill, Michael (2005). The Public Policy Process, 4. Baskı, Harlow: Pearson Education. Laswell, Harold (2003, orijinali 1951), The Policy Orientation, Communication Researchers and Policy- Making, (Edt. Sandra Braman), Massachusetts: MIT Press, s Lindblom, Charles E. (1959). The Science of Muddling Through, Public Administration Review, 19 (2), s Lindblom, Charles E. (1979). Still Muddling, Not Yet Through, Public Administration Review, 39 (6), s Lipson, Michael (2007). A Garbage Can Model of UN Peacekeeping, Global Governance, 13 (1), s Onaran, Oğuz (1971), Örgütlerde Karar Verme, Ankara: Ankara Üniversitesi SBF Yayınları. Önder, Özgür ve Fatih Kırışık (Editörler) (2012), Kamu Yönetimi ve Siyaset Biliminde Karar Verme, Ankara: Orion Kitabevi. Parsons, Wayne (1995). Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Aldershot: Edgar Elgar Publishing. Saybaşılı, Kemâli (1999), Siyaset Biliminde Temel Yaklaşımlar, Ankara: Doruk Yayınları. Simon, Herbert A. (1974), Yönetimde Yeni Karar Verme Bilimi, Amme İdaresi Dergisi, 7 (3), s Simon, Herbert A. (1976). Administrative Behavior: A Study of Decision- Making Processes in Administrative Organization, Third Edition, New York: Free Press. Simon, Herbert A. (1992). The Sciences of the Artificial, Massachusetts: MIT Press. Simon, Herbert A. (1997). Models of Bounded Rationality: Empirically Grounded Economic 13

14 Reason, Massachusetts: MIT Press. Simon, Christopher A. (2007). Public Policy: Preferences and Outcomes, Boston, USA: Pearson Education. Stewart, Joseph, Hedge, David M., Lester, James P. (2008). Public Policy: An Evolutionary Approach, 3. Baskı, Boston: Thomson Wadsworth. ARAŞTIRMA SORULARI 1. Karar verme ve politika oluşturma arasındaki ilişkiyi açıklayınız. 2. Sınırlı rasyonalite kavramının varsayımları nelerdir? 3. Rasyonel karar verme ve artırımcı karar verme arasındaki farklar nelerdir? 4. Rasyonel ve artırımcı karar vermeyle ilgili Türkiye den örnekler bulunuz. Bu konuda günlük ulusal gazetelerin internet arşivlerinden yararlanablirsiniz. 14