Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler

Transkript

1 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler Mustafa Coşar Ünal * Özet: Bir özel sektör modeli olan stratejik yönetim, kamu sektörünün yapısal karakteristikleri ve siyasi kontekst ile çeşitli uyumsuzluklar göstermektedir. Şartlara göre rekabet avantajı sağlayacak pozisyonu alabilme adına hız, etkinlik, esneklik vb. hususları temel alan stratejik yönetim, kamu sektörünün/politikalarının bazı temel karakteristikleri ile önemli çelişkiler ortaya koymaktadır. Uygulama biçimlerine (öncel plan- gelişen) ve temalarına (plan, motif, pozisyon, taktik ve perspektif) göre farklı strateji kavram/modelleri, kamunun yapısal dinamikleriyle incelendiğinde, kamuya özel, denge ve değişim arasındaki balansı yakalamış bir stratejik planlama ve yönetim teması gerekmektedir. Bu tema, hem gelişen hem de öncel plan içeren, ortak bir perspektif ve geçmiş motif/kalıplara dayalı, kamu yararı odaklı bir uygulama planı kapsamında faydalı olsa da, soyut ve çerçeve ifadelerden ibaret (bütçelendirme hariç) öncel bir planlama olmaktan öteye geçmez. Anahtar Kelimeler: Kamu yönetimi, strateji, stratejik yönetim, stratejik planlama, kamu sektörü, uyumluluk. How Far Can thepublic Organizations Be Strategically Managed? Strategy as a Term, Strategic Planning/Management and its Compatibility-Conflict in the Public Sector Abstract: Strategic management as a private sector model displays certain incompatibilities with the structural and procedural characteristics of the public sector as well as with the political context. Strategic management relies heavily on efficiency, effectiveness and flexibility to achieve competitive advantage and this notion portrays conflicts/disparities with the characteristics of public sector/policy. In this respect, there exists a need for an approach that is unique/specific to public organizations through the analyses of various concepts and models of strategy based on its formulation (deliberate vs. emergent) and different themes (plan, pattern, position, perspective, ploy). Such an approach should accommodate both emergent and deliberate formulation (the balance between stability-change), should also reflect patterns and a shared perspective which all are to be public good-oriented. In fact, however, such an approach would not go beyond a strategic planning effort that consists of abstract strategic goals and mostly lacks gap analysis, interim objectives, and quantifiable measures (excluding budgeting) due to the nature of public services. Key Words: Public management, public administration, strategy, strategic management, strategic planning, public sector, compatibility. * Dr. Polis Akademisi Başkanlığı, 06100, Bakanlıklar/Ankara/Türkiye. Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46, Sayı 2, Haziran 2013, s

2 26 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 GİRİŞ Bilindiği üzere Kamu Yönetimi anlayışı, bilgi teknolojilerinde yaşanan gelişmelere paralel olarak 1980 li yılların başlarında değişime uğramış ve Yeni Kamu Yönetimi isimli bir teorem ortaya konmuştur. Bu değişim genelde, özel sektör uygulamalarının devlet/kamu teşekküllerine uyarlanması şeklinde cereyan etmiştir. Bu uygulamaların en önemlilerinden birisi de Stratejik Planlama ve Stratejik Yönetim olgularıdır. Bu açıdan, özel sektöre ait bir model olarak ortaya çıkan ve sonrasında kamu alanında da kullanılmaya başlanılan Strateji ve (performansa dayalı, sonuç odaklı vb.) Stratejik Planlama/Yönetim kavramlarının kamu sektörü dinamikleri ve kamu politikaları temaları kapsamında faydalılık ve uygulanabilirlik gibi değişik açılardan değerlendirilmesi önem arz etmekte, kamu ve özel sektör arasındaki yapısal ve çevresel dinamikler ile bu sektörlere ait temel değişken ve karakteristik farklılıklarının, stratejik planlama/yönetim açısından incelenmesini zorunlu kılmaktadır. Yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde bu makalede, (i) bir Yeni Kamu Yönetimi paradigması olarak stratejik planlama ve yönetim temalarının dünya ve Türkiye ölçeklerindeki kısa tarihi süreci özetlenmiştir. (ii) Daha sonra, strateji olgusunun kavram/terim olarak ortaya koyduğu anlam ve uygulamaları ile tipolojik açıdan uygulama biçimleri ve seviyelerine göre strateji terminolojisi tartışılmıştır. (iii) Devamında, kamu sektörü ve kamu örgütlerinin yapısal karakteristiklerinin stratejik planlama ve stratejik yönetim nosyonu ile kıyaslanması kapsamında ortaya çıkan (farklı strateji kavramları açısından) uyum ve uyumsuzluklar analiz edilmiştir. (iv) Bu analiz ışığında, stratejik yönetim temasının kamu politikaları açısından değerlendirmesi yapılmış ve (v) ortaya konan strateji kavramları, kamu sektörü dinamikleri ışığında incelenmiş ve kamu örgütlerine en uygun strateji teması analiz edilerek kamu sektörü dinamikleri açısından tartışılmıştır. TARİHİ SÜREÇ: YENİ KAMU YÖNETİMİ VE STRATEJİK PLANLAMA/YÖNETİM Bilindiği üzere, Sanayi Devrimi ile 1930 lu yıllarda ortaya çıkan -klasik anlamda- kamu yönetimi 1960 lara kadar sürmüş ve devamında gelişen bilgi alanındaki yenilikler ve küreselleşme, Yeni Kamu Yönetimi olgusu çerçevesinde çeşitli reformlar ortaya çıkartmıştır. Sanayi devrimi ile başlayan süreç, özellikle 1930 ve 1960 lı yıllar arasındaki dönem itibarı ile Klasik Kamu Yönetimi Teoremini geliştirmiş ve bu döneme ait kamu işleyişinin karakteristiği, yukarıdan aşağıya (top-down), tek yönlü (blocked feedback channels), hiyerarşi tabanlı (hierarchy-based), bürokratik (bureaucratic) ve merkeziyetçi (centralized) bir organizasyonel yapı kavramını yansıtmıştır. Ancak devamında gelişen bilgi tek-

3 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 27 nolojileri, bu bürokratik ve hantal işleyişin yetersizliğini net biçimde ortaya çıkartmış ve devamında da, 1960 lı yıllardan başlamak üzere, kamu yönetimi tema ve felsefesinde çeşitli yenilikler ortaya atılmıştır (Lynn, 2006: 17-21). Bu kapsamda, özellikle 1980 li yıllarda Kamu Yönetimi Teoreminde başlayan değişim, kamu hizmetleri yönünden devlet işleyişini tüm dünyada değişime uğratmıştır. Bu Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, en genel ifadesi ile, özel sektör kuralları ve yaklaşımlarının kamu organizasyonlarında (devlet kurum ve kuruluşlarında) uygulanması anlamını taşır (Denhardt - Denhardt, 2003: 12). 1 Bu anlamda, Yeni Kamu Yönetimi anlayışı içerisindeki devlet temasının yeni misyonu, devletin kamu hayatındaki işlemleri birebir yapmak yerine yönetme ve yönlendirmesi (steer not row) olarak belirlenmiştir (Kettl, 2002: 26). Kamu yönetimindeki bu değişim sırasıyla: geliştirilmiş hesap verebilirlik, sonuç odaklı ve tabanlı bütçe ve performans değerlendirmesi, en önemlisi de bürokratik hantallığın sebeplerinden birisi olan (kuvvetler ayrılığı prensibi içerisinde kalmak kaydı ile) yasama ve yürütme organları arasındaki etkileşimin rasyonellik açısından etkinleştirilmesi olarak sayılabilir (Lynn, 2006: 18, 28). Klasik kamu yönetimi temasındaki değişimin belirgin olarak kendisini gösterdiği nokta, kamu sektörü kurum ve kuruluşlarının organizasyonel/kurumsal kültüründe öngörülen değişiklik olmuştur. Kurumsal kültür açısından bu değişim, 1960 ve 1970 li yıllarda Performansa Dayalı Yönetim ekseninde kendisini göstermiş ve bu temel üzerinde, hizmet odaklı kamu kuruluşları oluşturulması, merkezi yönetimin -belli oranlarda- yerele devri, misyon ve vizyon odaklı yönetim anlayışının oluşturulması gibi hususları ön plana çıkartmıştır (Kamensky, 1996: 248). Performansa dayalı yönetim fikri esasında daha önceki reform girişimlerinde farklı isimde gündeme gelmiş bir temadır ve 20. yy. lın başlarında gelişen bilimsel yönetim (scientific management) anlayışı performansa dönük yönetim anlayışının bir yansımasından başka bir şey değildir (Denhardt - Denhardt, 2003: 11). Geçmişteki bu reformlarda geliştirilen performansa dayalı bütçe yönetiminin en temel amacı, idari devlet işlemlerini siyasetten ayırma olarak ortaya çıkmıştır (Radin, 2003). Bu eski girişimlerdeki en önemli husus, performansa dayalı/performans odaklı yaklaşımın bir bütçe yönetme perspektifi olarak algılanmasıdır. Oysaki yeni kamu yönetimi çerçevesi içerisinde performansa dayalı yönetim bir yönetimsel araç olarak ortaya konmuştur (Wholey - Hatry, 1992: 610). 2 1 Bu çalışmada organizasyon ve örgüt terimleri, kamu sektörü kurum ve kuruluşlarını niteleme adına değişimli olarak kullanılmıştır. 2 Devamında ABD de: 1949, Hoover Komisyonu: Performans Odaklı Bütçe-Performance-based budgeting, PBB; 1950, Program Bütçesi -Program Budgeting, PB (Breul, 2003); 1960, Program, Performans ve Bütçe -

4 28 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 Bu yeniliklerin devamı olarak Stratejik Planlama olgusu, ilk olarak 1950 lerde kendisini göstermiştir. Stratejik planlama, bir organizasyonun hedefinin belirlenmesi ve ortaya konulması, bu hedefe ulaşmadaki başarının tetkik edilmesi adına ara hedefler bazında planlanması (bir yol haritası) ve gerçekleştirilen ara ve sonrasında da ana hedeflerin ne derece gerçekleştirildiğinin analiz edilmesi olarak özel sektör içerisindeki yerini almıştır (Bkz. Ansoff, 1965; Chandler, 1992: 81; Drucker, 2006). Stratejik Yönetim kavramı ise ilk olarak 1970 li yılların ortalarında gündeme gelmiş ve stratejik planlama ile plan altına alınan hedeflerin ötesinde bir yönetim sürecini ifade eder. Bu alandaki en son reform ise, ABD de Clinton Yönetimince 1990 ların başında uygulamaya konan devleti yeniden keşfetmek temasının en önemli unsuru olarak 1993 yılında ortaya çıkan Kamu Kurumları Performans ve Sonuçları Yasası dır (Government Performance and Results Act-GPRA). GPR Yasasının en temel karakteristiği, kamu kurum/kuruluşlarının sorumluluklarının, önceliklerinin, değer sistemlerinin ve kısa-uzun vadeli gaye ve amaçlarının net ve belirgin bir biçimde belirlenmesi ve Stratejik Planlama şeklinde kaleme alınarak rapor edilmesidir (Radin, 2003: 1248). TÜRKİYEDE STRATEJİK PLANLAMA/YÖNETİM Türkiye de de kamu yönetimi adına dünyadaki yansımalara paralel reform çabaları kendini göstermiştir. Kamu yönetimi alanındaki bu çalışmaların en önemlileri yıllarında DPT ve TODAİE işbirliği ile gerçekleştirilen Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) ve devamında 1991 yılındaki (Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlıkları kapsamında) Kamu Yönetimi Araştırma (KAYA) Projesidir. Bu projeler ile kamu yönetiminde verimlilik, etkililik, etkenlik gibi unsurların hayata geçirilmesi adına tespitler yapılmıştır. Ayrıca, kamu yönetiminde bilgi teknolojilerinin getirdiği değişiklikerin etkin biçimde değerlendirilmesini teminen kurumların kültür ve yapılarında önemli (personel sistemi, kaynaklar ve kullanılış biçimleri, mevzuat, haberleşme, halkla ilişkiler vb.) değişiklikler ortaya konmuştur. Spesifik olarak Stratejik Planlama adına Türkiye de yapılan çalışmalar özellikle 2000 li yılların başından itibaren ortaya konulan bir dizi reform ile yasalaşmıştır. Stratejik planlama kavramı, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu nda, kamu yönetiminin temel araçlarından biri olarak yer almıştır. Bunun yanı sıra kamu reformuna ilişkin birçok yasa ve yasa tasarısı gündeme gelmiş bunlardan en önemlisi 1990 sonrası hemen tüm reform ve değişimleri içeren Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı olarak ortaya çıkmıştır. Ancak kanun Cumhurbaşkanlığı makamı tarafından o dönemde onaylanmamış ve yürürlüğe Program, Performance and Budgeting Systems, PPBS; ve 1970, Sıfır Tabanlı/Denk Bütçe -Zero Based Budgeting, ZBB (Lee, vd., 2008).

5 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 29 girmemiştir. Strateji konusu ise bu kamu reformu çalışmalarında tespit edilen önemli yetersizliklerden biri olarak ortaya konmuştur (Dinçer - Yılmaz, 2003: 23). Strateji Geliştirme Kurulu ve Strateji Geliştirme Başkanlıklarının oluşumunun gündeme getirildiği bu kanun, kamu alanında stratejik yönetim ya da planlama açısından önem arz etmektedir (ancak kanun Cumhurbaşkanlığı makamı tarafından o dönemde onaylanmamış ve yürürlüğe girmemiştir). Devamında ise bu alanda değişik önemli kanunlar hayata geçirilmiştir. Bunlardan bazıları 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve stratejik planlama yapma konusunda (nüfusu in üzerindeki) belediyelere zorunluluk getiren 5393 sayılı Belediye Kanunudur. Sonuç olarak, kamu yönetimi açısından kaynakların stratejik önceliklere yönlendirilmesini ve rasyonel/etkin kullanımını sağlama adına yeni kamu yönetimi reformlarının en temel öğesi stratejik planlama olarak ortaya çıkmıştır. Stratejik planlama gelişim gösterdiği süreç içerisinde birkaç açıdan (örneğin, stabilite ve değişim arasındaki denge aksı) eleştirilere maruz kalsa bile, kamu yönetiminin en temel öğelerinden biri olarak süregelmiştir. Kamu yönetiminde stratejik planlama ve stratejik yönetim olguları, yukarıda ifade edildiği üzere, yeni kamu yönetimi reformları kapsamında, kamu sektörü kurum ve kuruluşlarının, özel sektör karşılıkları gibi, esnek, hızlı, etkin bir biçimde rekabet avantajı sağlayabilecek bir konseptte hareket etmesine dönük bir olgu olarak, özel sektör uygulamaları paralelinde ortaya çıkmış (General-Accounting-Office, 1996; Radin, 2003: 1255), ana temasını da kurumsal hedeflerin belirlenmesi, gözden geçirilmesi ve rutin bir biçimde kamuya ifşa edilmesi olarak belirlemiştir. BİR KAVRAM/TERİM OLARAK STRATEJİ Akademik camia ve uygulayıcı uzmanlar tarafından strateji adına bir çok model, perspektif ve konsept üretilmiştir (Hambrick - Fredrickson, 2001: 55). Çıkış noktası olarak muharip güçler arasında yaşanan savaşta, farklı değişkenlerin analizi sonrasında karşı tarafa üstünlük sağlanması adına geliştirilen hareket tarzı olarak ortaya çıksa da devam eden süreç içerisinde strateji kavramı daha geniş bir perspektifi içerisine alan bir tema haline gelmiş ve birçok farklı kontekst içerisinde kullanılmıştır. Strateji terimi yönetim konteksti içerisinde Stratejik Planlama ve devamında da Stratejik Yönetim olarak ifadesini bulmuştur. En genel anlamda ise strateji, özel sektör içerisindeki Piyasa/Pazar ortamında firmaların rekabet avantajı sağlama adına geliştirdikleri uygulamalar olarak algılanmıştır (plan, konumlanma, taktik, manipülasyon vb). Yönetim alanı içerisinde -Kamu Yönetimi ve İşletme Literatüründe- Stratejik Planlama ve Stratejik Yönetim olarak kendisini bulan strateji kavramı, Strateji kavramı üzerine yapılan tanımlamalara paralel olarak çeşitlilik arz etmektedir. Barındırdığı çeşitliliklere ve farklı tanım ve algılamalara rağmen

6 30 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 stratejik yönetim -en temelde- iki ana anlamda kullanılır. Bunlardan birincisi strateji kavramını planlama, diğeri ise bir yönetim süreci ve tipi olarak ortaya koyar. Planlama olarak strateji, bir organizasyonda, yukarıdan aşağıya bir akış ile yönetim kadrosunun belirlediği ve kendince en uygun davranış olarak ortaya koyduğu uygulamayı işaret eder (Mintzberg, 1994: ). Bir yönetim süreci olarak strateji ise, planlamaya karşıt, daha esnek bir yapı içerir ve bir organizasyonun/kurumun, hizmet ve etki alanı (piyasa ve/veya çevre) belirsizliklerine karşı en rasyonel biçimde şekil almasını ve fonksiyonlarını o anki duruma göre belirleyerek en rasyonel tepkiyi vermesini ve dolayısı ile de fırsatları değerlendirme ve gelişmeleri fırsata çevirme girişimlerini ifade eder (Dobson, Starkey, - Richards, 2004: 52). Teknik açıdan stratejik planlama, stratejik yönetimin öncel aşamasını yani strateji ve uygulama planının formülasyonu olarak ele alınabilir. Stratejik planlama ve stratejik yönetim kavramlarının kullanımına dönük çok net bir tanım ayrımı yoktur ve teknik açıdan birbirinin devamı olan bu iki kavram (akademisyen ve uygulayıcılar tarafından), birbirlerinin yerine kullanılmaktadır. Ancak yine de en genel anlamda stratejik yönetim kavramı, stratejik planlamanın uygulanması ve kontrolüne dönük safhaları içerisine alan bir yönetim süreci olarak ifade edilir. Türkiye deki yasal düzenlemelerde stratejik yönetim değil stratejik planlama kavramı kullanılmıştır (örnek bkz. DPT, 2009: 3-122). Bu iki ana başlığa ek olarak strateji, çevresel şartlara göre ele alınan ve biçimlendirilen değil, çevresel dinamiklerin analizi neticesinde, bizzat radikal değişiklikler üreterek trendlere yön veren uygulamalar ortaya koyma, bir başka deyişle etki alanında (örneğin piyasada) inisiyatifi ele alma ve elde bulundurma ya da değişimin önünde gitme, piyasayı ve çevresel şartları belirleme olarak da anlamlandırılır (Hamel ve Trudel, 2000: ix, x). Strateji üretmek, salt planlama yapmanın çok ötesinde bir anlam ifade eder ve bu yönüyle strateji üretimi birçok biçimde değişik perspektif model ve açılardan yaklaşımlar ortaya koymaktadır (Hambrick - Fredrickson, 2001: 51; Mintzberg, 1987a: 68). Ancak, -yönetim açısından- en genel anlamı itibarıyla strateji, belirli bir amaca ulaşmada çizilmiş yol haritası olarak tanımlanabilir (Mintzberg, 1987a: 72). Her ne kadar, Porter (1996: 61-63) -özel sektör açısından- operasyonel etkinlik adına yapılan plan ve düzenlemelerin strateji manasında gelmediğini ifade etse de, strateji, belirlenen ara amaçlar, kaynakların tasnifi ve rasyonel kullanımı vasıtası ile ana hedefe ulaşılmasına dair genel bir rota olarak da ifade edilebilir (Dobson, vd., 2004: 52). Mintzberg e (1987a: 71) göre stratejik planlama hali hazırda mevcut olan planlamanın düzenli bir şekilde ifade edilmesinden başka bir şey değildir ve bu nedenle Mintzberg (1987a) Stratejik Yönetimin Stratejik planlama kavramının ötesinde daha geniş ve farklı bir

7 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 31 kavram olduğunu ifade eder. Ring ve Perry (1985: 283) strateji konusuna organizasyonların hareket alanları açısından yaklaşmış ve faaliyet gösterdikleri kontekstin değişkenlerini ve bu değişkenlerim strateji üretimi üzerindeki etkilerini ortaya koymuşlardır. Burada kontekst olarak ifade dilen husus, organizasyonun toplumsal rol ve misyonu başta olmak üzere, faaliyet icra edilen çevre/atmosfer, teknoloji ve insan kaynakları gibi hususlardan oluşmaktadır. Strateji kavramı, yönetim konteksti sınırları içerisinde kalınmadan ele alındığında daha farklı biçimlerde tanımlanabilir. Bunlardan en önemlileri stratejinin bir Plan, Pozisyon, Taktik, Motif ve Perspektif olarak anlamını bulmasıdır. Yönetim sürecinin bir parçası olarak bakıldığında en genel manada strateji, spesifik bir amaca ulaşma adına bilinçli olarak üretilen ana planı ifade eder (Chandler, 1962; Mintzberg, 1987a; Skok, 1989). Bu plan, belirlenen amaca ulaşmada ortaya konulan ara amaçları, izlenecek rotayı (uğrak noktaları), mevcut ve tedarik edilecek kaynakların elde edilmesini, dağıtımını ve kullanım biçimlerini içerir (Dobson, vd., 2004: 52). Bu en genel tanım incelendiğinde, bir plan olarak stratejinin iki temel ögesi olduğu görülür; (i) bilinçli olarak üretilen bir plan (ii) ve bu planın ulaşılacak hedefe dair herhangi bir aktiviteye başlanmadan önce belirlenmiş olması durumu. Bu açıdan bir plan olarak strateji gerçekleşmeden önceki durumu yansıtan (ex-ante) bir yaklaşımdır. Mintzberg in (1987b: 13) ifade ettiği gibi, stratejiyi sadece ileriye dönük bir plan olarak ortaya koymak yeterli bir tanımlama değildir; strateji, geleceğe dair bir plan olduğu kadar geçmiş zamandan gelen motif ve kalıpların da yansımasıdır. Burada vurgulanmak istenen nokta, ileriye dönük planlanan her stratejinin hayata geçme şansının olmadığı, gerçekleşmeyen stratejilerin de geçmişten gelen kalıpları oluşturduğudur. Kalıp/motif (pattern, davranış kalıbı) olarak ortaya konan şey, bilerek ya da bilmeyerek yönetim süreci içerisinde ortaya çıkan aktiviteler bileşkesi, başka bir deyişle, geçmişte yapılan planlamalardan gerçekleştirilebilenlerin oluşturduğu strateji bütünüdür (Quinn, 1980: ). Bu noktada kalıp, gerçekleşen bir durumu yansıtan (post-ante) bir yaklaşımdır. Bu nedenle strateji üretimi ya da stratejik yaklaşım, geçmiş trendlerin, geleneklerin, kültürlerin dikkatlice analiz edilmesini ve bu analizlerin geleceğe dönük fırsatlar ışığında organizasyonlara yön verecek vizyonu oluşturmayı içine alan bir bakış açısını da ortaya koyar. Bir pozisyon/konumlanma (position) olarak strateji, kendisini en net olarak Oyun Teorisi nde (Game Theory) gösterir. Yani bir şirketin daha fazla pazar payı elde etmek amacıyla iş dünyasındaki diğer şirketler ile girdiği rekabet ortamında aldığı pozisyonlar, stratejinin bir pozisyon olarak değerlendirildiği konteksti oluşturur (Porter, 1996: 65). Strateji, özellikle özel sektör organizasyonları içerisinde bazen manevra/taktik (ploy) olarak ortaya çıkar (Porter, 1979: 52). Bir taktik olarak strateji, piyasada uygulanan organizasyona daha avantajlı bir

8 32 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 konumlama getirmesi açısından, hayata geçirilmeyen ancak -manipülatif biçimde- uygulanacakmış gibi gösterilen bir olgudur (Mintzberg, 1987b: 21). Genelde rakip oluşumları yanlış yönlendirme, onlar üzerinde piyasa (fiyat, ölçek vb.) baskısı oluşturma adına başvurulan bir yöntemdir. Strateji ayrıca, bir organizasyonun çalışanları tarafından üretilen ortak perspektif/bakış açısı (shared perspective) ve kolektif akıldır. Stratejinin, dışa dönük olarak rekabet güçlerine göre belirlediği pozisyon alma anlamındaki kullanımına karşıt ortak perspektif içe dönük hususlara odaklanır. Ortak perspektifin ana teması, bir organizasyona ve bireylerine dair ortak değer, ortak akıl ve devamlılık esaslı bir kurumsal/organizasyonel bilinç sistemi oluşturmaktır (Mintzberg, 1987b: 21). Buna en güzel örnek Toplam Kalite Yönetimi (Total Quality Management) uygulamalarıdır. Üretim Biçimlerine/Ortaya Çıkışlarına (Formülasyon) Göre Strateji Önemli diğer bir konu da stratejinin ne olduğu, nasıl anlamlandırıldığı ve de nasıl algılandığından öte stratejinin ortaya çıkış biçimidir. Başka bir deyişle, stratejinin nasıl üretildiği ve formüle edildiği, en az stratejinin ne olduğu ve olmadığı kadar önem arz etmektedir. Bu anlamda stratejiler bilinçli olarak üretilen öncel planlama (deliberate) ve kendiliğinden biçimlenen/gelişen (emergent) olmak üzere iki farklı şekilde üretilirler. Kendiliğinden gelişen (bundan sonra gelişen olarak adlandırılacaktır) stratejiler, süreç içerisinde gelişen bir duruma, organizasyonun aldığı tavır, sergilediği duruş ya da verdiği cevaptır. Geçmişten gelen ve pratikte oturmuş bir kalıbı ifade eder. Buna karşın bilinçli stratejiler, yukarıda plan olarak ifade edildiği gibi, bir organizasyonun bilinçli bir biçimde ileriye dönük olarak ürettiği planlamalardır (Mintzberg, 1987a: 70-73). Bu açıdan, plan ve taktik olarak strateji öncel anlamda üretilen strateji olarak tasnif edilebilir. Bunun yanında bir motif olarak strateji ise gelişen strateji tarafında yer alır. Ayrıca, bir pozisyon olarak strateji, her iki kategoride de yer alabilir. Şöyle ki: pozisyon anlamında strateji, çevresel faktörlerin devamlı surette analizini gerektirmesi noktasında öncel analizleri gerektirirken, dinamik yapıdaki çevresel faktörlere karşı tepki olarak gelişen anlamda strateji olarak da karşımıza çıkar. Bir perspektif olarak strateji ise bilinçli bir seçim olması noktasında geçmişten gelen ortak değerler çizgisinde geliştiği için, öncel planlama içerisinde tasnif edilebilir. Seviyelerine Göre Strateji Bunun yanı sıra strateji kavramı, ortaya çıktığı özel sektör içerisinde üç ayrı sviyede/boyutta ele alınır. Bunlardan ilki şirket seviyesinde stratejidir ve tüm organizasyonu etkileyen ve kurumsal olarak organizasyona yön veren kurum içi stratejileri içerisine alır. Diğer boyut ya da seviye ise, firmaların faaliyet gösterdikleri alana dönük olarak ürettikleri stratejilerdir. Fonksiyonel stratejiler ise

9 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 33 adından da anlaşılacağı üzere firmaların fonksiyonlarının etki alanlarında (pazarlama, üretim vb.) ortaya konan stratejileri ifade eder (Erkan, 2008: 11). KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJİK YÖNETİM Yukarıda da ifade edildiği üzere strateji, kamu sektörü için üretilmiş bir olgu değildir ve doğal olarak kamu sektörünün temel nosyonuna uyumsuzluk ve aykırılıklar göstermektedir (Skok, 1989: 128). Kamu kurum ve kuruluşlarının içerisinde faaliyet yürüttükleri bürokratik sistem özel sektörde olduğu gibi güç ve inisiyatif kullanma ekseninde değil, keyfi güç ve otorite uygulamasını engellemeye dönük güç paylaşımı, uyum ve sorumluluk olguları ekseninde faaliyet icra etmektedir (Anderson, 2003; Kingdon, 2003; Ring - Perry, 1985). Kamu kurumları, kendine özgü bir yapıya sahip olan kamu sektörü içerisinde faaliyetlerini yürütürler. Bu yapı içerisinde, sektörün doğasından kaynaklı değiştirilemez -yapısal ve işlem prosedürüne ait- şartlar mevcuttur ve kamu organizasyonları bu değiştirilemez olgulara uyum göstermek zorunluluğundadır. Bahse konu olguların en önemlileri arasında, sınırlı esnekliğe bağlı olarak organizasyonların ilgili hukuki metinlere (kanun, yönetmelik, yönerge vb.) uyma zorunluluğu, yöneticilerin yönetsel otoritelerinin kısıtlılığı (otorite kullanımında kontrol mekanizması-checks and balances), şeffaf olma zorunluluğu, kamusal olma niteliğinin getirdiği sorumluluk, siyasi ve bürokratik anlamda rekabetçi güçlerin çekişmesi, toplumun moral değer ve inanç sistemlerini gözetme ve bunlara uyma zorunluluğu, kamuya hesap verme sorumluluğu, liyakat esaslı personel sistemi vb. hususlar sıralanabilir (Nutt - Backoff, 1993: 213; Ring - Perry, 1985: 280). Kısaca, organizasyon teorileri açısından stratejik planlama ya da yönetimin niteliğinin belirlenmesinde, organizasyonun niteliğine ait değişkenler (büyüklük, coğrafi olarak yayılmışlık, hizmetin nevi vb.) önem arz etse de, stratejinin ana niteliğini, değiştirilemeyecek ve kendine özgü yapısal kriterleri olması noktasında, içerisinde bulunulan sektör belirler. Bu açıdan bu bölümde, kamu sektörü içerisindeki bu değişmez yapısal karakteristikler ve stratejik yönetim kavramı gerekleri ile -özel sektörde ele alındığı manası ile- stratejik yönetim ya da stratejik planlama olgularının kamu örgütlerinde uygulanabilirliği analiz edilmiştir. Kamu sektörünü özel sektörden farklı kılan en önemli hususlardan birisi, kuvvetler ayrılığı prensibidir ve bu farkın stratejik planlama/yönetim unsurunun kamu sektöründe uygulanabilirliğine dair yansıması önemlidir. Bu yansımanın en net etki alanı, strateji olarak ortaya çıkacak bir kamu politikasının üreticisi ile uygulayıcısının farklı aktörler (erkler) olmasıdır (Anderson, 2003; Kingdon, 2003; Ring - Perry, 1985). Başka bir deyişle, kamu kurumları daima bir üst kurum/kurul tarafından kontrole tabi tutulurlar ve bu üst yapılar çelişen menfaatler, çekişen gruplar, rekabet içerisindeki değer sistemleri barındırırlar. Kamu

10 34 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 kurumları, kısa ve uzun vadeli amaçlarının belirlenmesinde ve gerçekleştirilmesinde bu üst yapılara ve rekabet eden etkili aktörlere bağımlıdırlar. Kısacası, yürütme erki, ancak yasamanın yaptığı politikaları (kendi çerçevesi içerisindeki düzenlemeleri farklı hukuki metinlere bağlayarak) hayata geçirebilir. Bu durum, strateji yapımı ile uygulanması arasındaki bağın kırılması anlamına gelmektedir. Ayrıca, kontrol gücü olan üst yapı kurumları, rasyonel stratejiler yerine, sadece kendisine fayda sağlayan politikaları uygulatma güdüsü içerisinde hareket ederler. Buna paralel olarak, stratejik yönetim, belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi için kaynakların etkin kullanımı ve tasnifini de içerisine alan bir kavramdır (Mintzberg, 1994: 105; Ring - Perry, 1985: 280); ancak, kamu kurum ve kuruluşlarının hedeflerine ulaşmaları için gerekli kaynaklar yukarıda bahsedilen bu üst yapılara bağlıdır (Lee, vd., 2008: 8; Ring - Perry, 1985: 280; Skok, 1989: 135). Bu durumun önemli sonuçlarından birisi de, rekabetçi değerlere sahip, çıkarları farklı bu kontrol (üst) grupları kamu politikaları üzerinde uzlaşı sağlama adına kamu politikalarını net olmayan, düşük spesifiklik içeren bir yapıda oluştururlar (Anderson, 2003; Bardach, 2005; Kingdon, 2003; McCool, 1995) ve bu durum, ara ve ana amaçların belirlenmesi gereken öncel plan şeklindeki stratejilerin doğmasına ve uygulanmasına ket vurur (Ring - Perry, 1985: 284). Özel sektör içerisinde strateji üretimi dinamik/hareketli ve çevresel şartların tarandığı, rekabet avantajı sağlamak için iç ve dış dinamiklerin analiz edildiği, gelişmelerin kar ve fayda üretme adına fırsata dönüştürülmeye çalışıldığı, kaynak analizlerinin yapıldığı interaktif bir süreci ifade eder. Özel sektör işlemleri, genelde bir ticari işlemler toplamından ibarettir. İşlemlerin içeriği birbirine çok yakındır. Özel sektördeki etkileşimlerde ana amaç, kapital üzerine rasyonel tavır sergileme odaklıdır. Ancak kamu sektörü işlemleri çok daha çeşitli ve karmaşıktır. Kamusal işlemlerin özel sektördekinin aksine ikiden fazla tarafı ve o işlem üzerinde etkileri vardır. Vergi düzenlemeleri sonucunda elde edilen gelir ile oluşturulan kaynak, bu kaynağın dağıtıcı (distributive) ya da yeniden dağıtıcı (re-distributive) politikalarla hizmet sektörüne aktarılması, buradaki politika altsistemlerinin rolü, menfaat grupları, meslek odaları, siyasi partiler, meclis komisyonları vb. süreçlerin içerisinde bulunduğu döngünün karmaşıklığı; ayrıca saik açısından, değer yargıları, inanç sistemleri, eşitlik, saydamlık/şeffaflık, gibi hususların getirdiği rekabetçi unsurların mevcudiyeti, kamu sektörü iş ve işlemlerindeki -özel sektöre kıyasla- kompleks ve karmaşık dinamikleri ortaya koymaktadır. Bunun yanında, kamu sektörü organizasyonları hesap verebilirlik (accountability) ilkesine tabi oldukları için kamunun gözetimine ve denetimine açık ve şeffaf olmak durumundadırlar. Bahse konu çelişen siyasi akımlar, değerler, menfaat grupları, siyasi gruplar ve lobi faaliyetleri, herkese açık olan kamu işleyişinde esnekliğin yanı sıra hız ve etkinliği de olumsuz etkiler ve kamu kurum-

11 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 35 larının işleyişleri bu noktada hantal bir yapıya bürünür. Başka bir ifade ile, kamu kurumlarının strateji üretimi, kamuya, dolayısı ile de, bu karşıt güç çekişmelerine açık alanlarda gerçekleşmektedir (Ring - Perry, 1985) ve Kamu sorumluluğu içerisinde organizasyonlar tüm bu değerlere ve onların isteklerine cevap verme güdüsü içerisinde davranmaya çaba sarf etmektedir. Sonuçta bu durum kamu işleyişindeki yavaşlığın en belli başlı nedenidir. Bu hantallığın başka bir nedeni de kamu organizasyonlarının tabi olduğu denetim ve gözetim mekanizmalarıdır. Oysa strateji, hızlı değişimlere gebe çevre şartlarının dinamik yapısına zamanında ve rasyonel tepkilerle avantajlı duruma geçme amaçlı uygulanan bir yönetim şeklidir. Kısaca, strateji mantığının temeline ters olan bu durum, kamu sektörünün niteliğinden ve yapısından kaynaklı diğer bir stratejik yönetim engeli olarak karşımıza çıkmaktadır. Özel sektörde hantallığa yol açacak durumlar kamudaki kadar ağır değildir. Belirli kurallar çerçevesinde hareket edilmesi gerekmekte ise de özel sektör sadece ve sadece kar amaçlı tavır içerisinde davranır ve değer yargıları, inanç sistemleri gözetmez. Eşitlik, saydamlık/şeffaflık gibi kıstasları da yoktur. Bilakis stratejilerini rakiplerinin önüne geçmek, rekabet ortamında avantaj sağlama adına gizlilik içerisinde yürütür. Karar alma ve uygulamada hızlı ve esnektirler, menfaat ve fayda sağlanması salt amaçtır. Kamu sektörü örgütleri kadar hesap verme zorunlulukları olmadığı gibi tamamı ile ekonomik rasyonalite mantığı ile işlerliklerini yerine getirirler. Halkın genel istek ve ihtiyaçları strateji ve uygulama kriterleri arasında yer almaz. Ayrıca, kamu ve özel sektör kuruluşlarının rekabet içerisinde bulundukları ortam ve çevre de farklıdır. Kamu kuruluşları politika alt-sistemleri menfaat grupları, siyasi partiler, meslek odaları, bütçe paylaşımları vb. dinamikler içerisinde rekabet ederken, özel sektör daha esnek yapıda genel manada piyasa/pazar içerisinde rekabet eder. Kamu organizasyonları daha fazla bütçe ve kurumsalsiyasi güç, tanınmışlık vs. için rekabet ederken, özel sektör kuruluşları daha fazla pazar ve kar payı için mücadele verirler ve en önemlisi, yarış içerisinde bulundukları değişkenler göz önüne alındığında, kamu sektörünün yarış içerisinde bulunduğu yapıya ait değişkenlerinin daha karmaşık bir durum arz ettiği görülür (Skok, 1989). Kamu politika sürecindeki (strateji üretme ve uygulama süreci) çeşitlilik, katılımcı çokluğu ve değişken beklenti ve değer yargıları, özel sektörün odaklandığı piyasa/pazara ait ekonomik denge, değer ve değişimlere oranla çok daha öngörülemez ve müzakereye ihtiyaç duyan bir niteliktedir. Daha da önemlisi, kamu sektörü kurumları her ne kadar rekabet etseler de, kamu hizmeti ana teması etrafında işbirliği içerisinde olmalarına dair beklentiyle karşı karşıyadırlar (Ring - Perry, 1985). Bu noktada, organizasyonları kamusallık (publicness) adını verdiği bir ölçekte derecelendiren Nutt ve Backoff a (1993: 213) göre, kamusallık derecesi arttıkça, bir organizasyonun kamu alanında diğerleri

12 36 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 ile eşgüdüm ve işbirliği içerisinde çalışması gerekliliği ve beklentisi de artmaktadır. Tüm bu hususların yanı sıra, kamu hizmetinin kendine özgü bazı nitelikleri, stratejik planlamanın özel sektördeki formatı ile birebir kamu alanında uygulanmasına engel teşkil eder. Örneğin, kamu hizmetlerinin birçoğu ancak bir dereceye kadar sayısal verilere dökülebilir ya da bazı hizmetler sadece çerçeve olarak ele alınabilir ve daha belirli hale getirilemez ya da somutlaştırılamaz. Bir kısım hizmet kurum/kuruluşlara ait misyon ifadeleri, ana ve ara hedefler soyut çizgilerde kalabilir ya da sayısal veriler özel sektör firmalarındaki kadar net bir çizgide gelişmez. Ülkemizde, merkez teşkilatlarına ait stratejik planlar incelendiğinde, özellikle belirlenen ara hedeflerde bu soyutluk kendisini gösterir (örnek bkz. Adalet-Bakanlığı, 2010: 41; EGM, 2009: 39). Daha önemli olarak, kamu organizasyonlarına ait stratejik planların karakteristikleri, kar yerine kamu yararı motifi ekseninde kendisini göstermektedir. Bu noktada performans ölçütü kompleks bir yapı arz etmekte ve bir çok değişken ve parametreden oluşmaktadır. Kamu sektöründe verimlilik kavramı, kamu yararı noktasında etkinlik, rasyonalite ve bütçelendirme temaları üzerine odaklanır. Ülkemizdeki stratejik planların diğer bir unsuru da SWOT analizidir ancak yine bu analizler analitik ve sayısal somutluktan uzakta çerçeve söylemlerden ibarettir (örnek bkz. Başbakanlık, 2011: 7; DPT, 2009: 28). Ayrıca ülkemizdeki merkezi kamu kurum/kuruluşlarına ait stratejik plan karakteristikleri incelendiğinde, özel sektör (ya da bazı ABD kurumları da dahil) karşılıklarındaki temel hususlardan yoksun oldukları görülebilir. Bunların başında, boşluk analizi diye ifade edilen (gap analysis) ve mevcut durum ile gidilmesi gereken ara hedefin betimlenmesi ve hedefe gidiş yolunun somut adımlar çerçevesinde planlanarak ortaya konulmaması gelmektedir. Stratejik planlamalarda genelde bütçe ve personele dair hususlar analitik ve sayısal yöntemlerle ortaya konmuştur (bkz. Adalet-Bakanlığı, 2010: 41; Başbakanlık, 2011: 8; DPT, 2009: 28; EGM, 2009: 72). Kamu örgütleri stratejik planlarında görülen temel karakteristik, ortak perspektif ve değer (shared perspective) oluşturan anlamdaki strateji tanımına uyan bir temayı işaret eder (Mintzberg, 1987b). Bu ortak perspektifte en çok ifade bulanlar şeffaflık, takım ruhu, hesap verebilirlik, meslek etiğine uyum, disiplin, yüksek ahlak, insan odaklılık, çağdaşlık vb. değerlerdir. Kamu Politikaları Perspektifi Kamu sektöründe strateji üretme ve uygulama -ölçek ve düzey değişkenleri bazında- kamu politikaları vasıtasıyla hayata geçirilir. Bu kapsamda, kamu sektöründe stratejik yönetim -değişen derecelerde- kamu politikası seviyesinde ele alınması gereken bir husustur ve kamu politikası üretme ve uygulama dinamik-

13 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 37 leri, kamu sektörü kurumlarının stratejik planlama ve yönetim kavramları içerisinde belirleyici bir rol oynamaktadır. Bu açıdan, stratejik planlama/yönetim olgusunun kamu kurum ve kuruluşlarına uygunluğuna dönük aşağıdaki değerlendirmeler, kamu politikası açısından yapılan analizleri de içermektedir. Öncelikli olarak, daha önce de belirtildiği üzere, stratejik planlama/yönetim yaklaşımının en önemli prensiplerinden birisi, bir organizasyonun ara ve son hedeflerini net olarak belirlemesidir (Dobson, et al., 2004: 52; Mintzberg, 1987a: 70; Skok, 1989: 137). Kamu politikaları olarak ortaya çıkacak olan stratejik planlama/yönetim faaliyetinin kamu yöneticilerinin bilinçli seçimleri olarak net ve çerçevesi çizilmiş planlar biçiminde ortaya çıkması gerekmektedir. Ancak, kamu politikalarının biçimlendirilmesi aşamasında -özellikle plüralist sisteme sahip siyasi yapılarda (örneğin, ABD)- bilinçli olarak net ve spesifik bir içeriğe sahip biçimde ortaya konulmaz (Kingdon, 2003: 11-17; Steinberger, 1980:19). Bunun nedeni, kamu politikalarının bir grup için fayda ve avantaj sağlarken başka bir grup için dezavantaj ve maliyet ortaya koyabilmesi (Kamu politikaları nadiren her guruba aynı anda somut fayda sağlar) ve dolayısı ile siyasi çekişmeleri azaltma ve siyasi sistem içerisinde adapte edilip hayata geçirilmesi noktasında netlik ortaya koymama karakteristiğidir (Anderson, 2003). Başka bir deyişle, kamu sektörü değişkenleri sektörün doğası itibarı ile -özel sektörün aksine- tam anlamıyla netleştirilemeyen (genelde rekabet anlamında birbiri ile çelişen ve çekişen) değişkenlerden oluşmaktadır ve kamu politikaları amaçlanan (ideal) değil gerçek dünyada sonuçlanan bir olgudur (Rochefort - Cobb, 1993: 59). Bu açıdan, kamu politikalarının büyük ölçekli stratejiler biçiminde net ve belirli öncel planlar olarak ortaya çıkartılması zordur. Bunun yanı sıra, devlet ve toplum arasındaki -karşılıklı- iletişimi sağlayan bir vasıta olarak kamu politikaları her ne kadar siyasi otorite kullanımı sonucunda ortaya çıkıyor olsa da, siyasi hayatın topluma bakan yönüne ait siyasi aktörleri (lobiler, çıkar grupları, meslek odaları vb.) de bu politikaların şekillenmesinde etkili olurlar ve bu durum bir çok parametrenin etkileştiği bir karşılıklılık olgusunu ortaya koyar. Bu parametreler, yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı durmasından kaynaklanan durumun yanı sıra, bürokratik sistem, menfaat grupları, meslek odaları ve lobi faaliyetleri gibi kamu alanının etkili değişkenleridir. Ayrıca, kamu politikasının değişik oluşma evrelerindeki (hükumet ajandasına girmesi, formüle edilmesi ve hayata geçirilmesi gibi) farklı karar mekanizmaları ve karar aşamaları/noktaları, kamu politikaları için karmaşık bir yapı oluşturmaktadır. Bu noktalardan bakıldığında kamu politikaları, özel sektör kararları kadar esneklik arz edemez, çeşitli yasal düzenlemelere tabidir, toplum değer yargıları açısından sorumluluk içerisindedir ve dolayısı ile özel sektörde olduğu gibi esnek bir strateji üretme ve uygulama durumu kamu sektörü içerisinde bulunmamaktadır (Anderson, 2003: 17-23; Easton, 1965: 32; Kingdon, 2003: 27; McCool, 1995: 23).

14 38 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 Bunlara ek olarak, bir kamu/devlet politikası olarak strateji, doğası itibarı ile birçok karmaşıklığı bünyesinde barındırır. Bunlardan en önemlisi, bir kamu politikası, gündeme gelme nedeni ve amacı ile öngörülen şey değil, ortaya çıkışı ve en önemlisi de hayata geçirilmesi gibi tüm evrelerin sonunda ortaya çıkan somut sonuçtan ibarettir. Yani çıkış noktasında karar verilen şekli ile sonuç olarak hayata yansıyan politika arasında belirgin farklar vardır. Bu noktada, kamu politika sürecinde her şeyi baştan düşünmek ve öngörmek imkânsızdır. Bu kapsamda, kamu sektöründe öncel bir plan olarak strateji üretimi problem doğurmaktadır. Her ne kadar kamu sektörünün kontrol etme güdüsü doğasının bir gerekliliği ve bu kontrol baştan belirlenmiş öncel planlar dahilinde olsa da, kamu politikaları planlamada öngörülen değil bilakis ortaya çıkan sonuçtan ibarettir (Birkland, 2005: 23-30). Bu noktada, öncel planlama olarak ortaya çıkan stratejiler uygulamaya geçmeyebilir ve bu açıdan gelişen tipte strateji üretiminin kamu sektöründe daha uygulanabilir olduğu düşünülebilir. Hali hazırda bu husus Mantıksal Kademeli Gelişmecilik (incrementalism ve logical incrementalism) Teoremi (bkz. Lindblom, 1979: 519; Quinn, 1980: 36) ile ortaya konmuştur. Yani, kamu politikaları olarak ortaya çıkacak olan stratejiler, dinamik yapıdaki çevresel şartlar ve rekabet eden erkler ortasında ancak ana sistemin çevresinde ufak değişiklikler olarak ortaya çıkarabilir (kamu politikası kademeli değişimler kümesi olarak ortaya çıkar). Ancak gelişen tipte strateji uygulaması da kamu sektörünün yapısal parametreleri açısından problem teşkil edebilir. Bunun nedeni, kamu sektörü içerisinde gelişen tipte strateji uygulamasının, kamu sektörünün doğasında olan kontrol mekanizması ve bürokrasi gibi yapısal dinamikleri ekseninde ortaya çıkan esneklik problemi olarak ifade edilebilir. Ayrıca, gelişen tipte strateji kavramında geri besleme çok önemlidir ve aşağıdan yukarıya bir öğrenme ve analiz sistematiğini öngörür, işte bu yapı kamu sektöründe çok fazla uygulanmaz. Kamu organizasyonları yukarıdan aşağıya bir hiyerarşik yapıya sahiptir. Her ne kadar hizmet alımını gerçekleştiren halk ile direkt temas halinde olsalar ve bu açıdan hizmet ve işleyişe ilişkin değerli bilgilere sahip olsalar da, aşağı katmanlardaki pozisyonların karar verme ve strateji üretme yetkileri yoktur. KAMU SEKTÖRÜ İÇİN HANGİ STRATEJİ? STRATEJİ KAVRAMLARININ KIYASLAMALI DEĞERLENDİRMESİ Yukarıda farklı tanımlama ve ortaya konma biçimlerine göre farklılıkları ile ortaya konan strateji biçimleri, birbirleri ile faydalılık açısından kıyaslandığında, bir kesinlik içerisinde birisinin öteki üzerine tercih edilmesi söz konusu değildir. Tarifleri yapılan bu değişik strateji tanımları, uygulandığı organizasyonda farklı uyum ve uyuşmazlık noktaları ortaya koyar. Ayrıca, daha önce de belirtildiği üzere strateji içerisinde uygulanacağı sektör de strateji yaklaşımının belir-

15 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 39 lenmesindeki en önemli değişken olarak ortaya çıkar. Bu bölümde değişik strateji olguları sektörel anlamda kamu alanına uygunluğu açısından ele alınmıştır. Stratejik yönetim uygulamasının en temel ironisi, stratejik yönetimin kendisinin organizasyona yön ve hedef belirleme ve rotanın belirlenmesi yoluyla o organizasyona stabilite kazandırmaktır. Ancak, devamlı surette değişimin olduğu dinamik bir ortamda organizasyonun bu değişimlere duyarlı olması gerekmektedir. Bu açıdan klasik anlamda stratejik yönetim kavramı, stratejik hamle evrilmelerine direnç gösterebilir ve değişimin ne zaman ve nasıl yapılacağına dair organizasyona savrulmalar yaşatabilir (Mintzberg, 1987a: 73). Kısacası, stratejik yönetimin ikilemi, denge ve değişim aksı üzerinde uzanmaktadır. Bu ikilemi ortadan kaldırmanın yolu uzun süreli bir istikamet belirlemek ve gelişen süreç açısından ana sitemin çevresinde (marjlarında) kademeli değişikliklere müsaade etmektir. Bu bakış açısı özellikle büyük ölçekli organizasyonlar için daha yararlıdır. Bir plan olarak strateji, organizasyonun önündeki süreci kontrol altına almak için, belirlenen amaca ulaşmadaki -kısa ve orta vadeli- faaliyetleri belirler ve ileriye dönük bir rota, bir şablon oluşturarak organizasyona net ve belirli bir yön ve çizgi verir. Ancak, salt bir plan olarak organizasyonun en üst yönetim kadrosunca hazırlanan stratejinin de belli başlı olumsuzlukları vardır. Bunlardan en önemlisi, dinamik ve değişken dünyada organizasyona statik bir duruş belirlemenin getirdiği esneklikten uzak bürokrasi ve mekanikleşme olgusudur. Yani, üst kademe tarafından hazırlanan statik bir planın katı bir biçimde uygulanması, sosyal hayatın karmaşıklığı göz önüne alındığında, öngörülmeyen durumlara ya da karşılaşılan beklenmedik durumlara rasyonel tepkiler verilememesi durumunu ortaya koyabilir. Bundan başka, üst yönetim kadroları, organizasyonun müşterileri (hizmet sunumu, ticari ilişkinin gerçekleşmesi gibi) ile temas eden noktalarına çeşitli yönetim ve fonksiyon kadroları bazında birkaç yönetim seviyesi mesafesinde (kurumun ölçeğine ve hizmetin çeşidine göre değişim gösterebilir) uzaklığa sahip olmaktadırlar. Bu durum, üst yönetimde strateji belirleyen kadroların, önemli ama üst seviyelerden görülemeyen detaylara hakim olamaması ve belirlenen stratejilerin bu noktaları yansıtmaması sonucunu doğurabilmekte ve yaratıcı düşünce ve uygulama ile yenilikçi yaklaşımlara izin vermeyen yapısı ortaya çıkabilmektedir. Başka bir ifade ile, planlamada vade uzunluğu ile öngörülememe arasında bir doğru orantının mevcut olması ve dolayısı ile vade uzunluğu arttıkça planlamada belirlenen hususların değişen hayat ve doğa şartları noktasında boşa düşmesi ya da dinamik yapı içerisinde gelişen şartlara karşı rasyonel tepkilerin verilememesi gibi olumsuz sonuçları doğurabilmesidir. Görev alanı gözetmeksizin her sektörün kendi yapısı içerisindeki organizasyonun, öne doğru gelişebilecek her olayı öngörme olasılığı olmadığı gerçeğin-

16 40 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 den hareketle, strateji olgusunun şartlara göre küçük parçalar halinde gelişerek günlük değişimlere de cevap verecek nitelikte (kademeli gelişmecilik [incrementalism] yaklaşımı) bir yumuşaklık içerisinde olması önem kazanmıştır (Lindblom, 1979; Mintzberg, 1987a, 1987b). Başka bir ifadeyle, gerek kamu gerekse de özel sektörde müşteri/vatandaş ile temas halindeki görevlilerin, hizmetin ya da satışın temas noktasında, yapılan faaliyetin birinci aşamasındaki aktörleri olarak çok önemli bilgiler elde edebilmektedirler ancak bu pozisyondaki insanların da -ironik olarak- strateji üretme otoriteleri yoktur. Geri besleme yolu ile bu bilgiler bazı özel sektör alanlarında AR-GE faaliyetleri kapsamında değerlendirilmektedir; Ancak, kamu sektörü kendi dinamikleri ve doğası itibarı ile alttan üste bir etkileşim ve geri beslemeye sahip değildir ve yukarıdan aşağıya gelişen bir yönetim biçiminde, salt plan olarak strateji üretimi sonuçsuz kalabilmekte hatta olumsuz sonuçlara götürebilmektedir. Kamu sektöründe ayrıca, strateji olarak ortaya konmuş ve kanunlaşmış bir kamu politikasının siyasi erk tarafından üretilmesi ancak bürokratik erk tarafından hayata geçiriliyor olması noktasında da kamu sektörünün doğasından kaynaklı kopukluklar vardır (Pressman - Wildavsky, 1973: 12-25). Bu iki ayrı kamu dinamiği plan olarak belirlenen bir hususun hayata yansımasında farklılıklar oluşturarak, uygulanmak istenen stratejinin öngörülenden farklı biçimde ortaya çıkması sonucunu doğurabilmektedir. Geçmişin ortak kalıplarını taşıyan bir kalıp/motif (pattern) olarak strateji, bir organizasyonun geçmişte edindiği yön/rotanın tanınması, farkındalığı ve böylelikle de istikrar sağlanması anlamına gelir. Bu yapıdaki strateji, bir seviyeye kadar tecrübe bileşkesi ışığında o organizasyon için farklı uygulamaların fizibilitesini ve dolayısıyla o organizasyonun zayıflıklarını, gücünü ve kapasitesini yansıtma adına gelecekte öngörülen stratejik planlara daha gerçekçi biçimde ışık tutabilir. Ancak, bir kalıp/motif olarak strateji belirlemek, bir manada -olumlu olabilecek- köklü değişimlerin önüne geçmek anlamına da gelebilir. Geçmişten yansıyan bir davranış kalıbı/motifi olarak strateji, kamu sektöründeki organizasyonlar için çok daha fazla önem arz eden bir perspektiftir. Bunun nedeni, kamu politikalarının katılımcıların çeşitliliğinden kaynaklı (örneğin, siyasi ve bürokratik erkler) çelişkilere maruz kalabilmesi, değişik evrelerden (hükümet ajandasında yer edinme, kanunlaşma, hayata geçme vb.) geçerken farklı karar noktalarında değişikliğe uğrayabilmesi, en genelinde de kuvvetler ayrılığının, kamu sektöründe kamu politikası üzerinden yansıyacak bir stratejik planlamanın, ne kadar surette ve ne yönde hayata geçirilebildiğine dair sağlayacağı öngörülerdir. Bilindiği üzere, kamu sektöründe ortaya çıkan bir politika, amaçlanan, niyet edilen olgu değil, sonuçta (yukarıda belirtilen hususlar ışığında) hayata geçerken ortaya çıkan somut durumdan ibarettir. Bir pozisyon olarak strateji, bir organizasyonun kendi dışındaki çevresel faktörlere odaklanması ve alandaki rekabet güçlerine ve dinamiklerine odaklanması

17 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 41 ve strateji geliştirme olgusunu bu dışsal verileri analiz ederek ifa etmesi anlamına gelmektedir. Bir pozisyon olarak strateji önemli bir yaklaşım tarzı olsa da, tam anlamıyla uygulanması bazı önemli şartların varlığına bağlıdır. Bu şartların en önemlisi, pozisyon değiştirme ile strateji belirlenmesi hususunu gerçekleştirecek organizasyonun günlük ya da daha uzun vadeli değişikliklere cevap verecek ya da rasyonel tepkiler ortaya koyabilecek yönetim esnekliğine ve karar alma otoritesine sahip olabilmesi durumuna gereksinim duymaktadır. Sektörel dinamikler göz önüne alındığında, bu model (pozisyon yaklaşımı olarak strateji), daha esnek bir yapıya ve bağımsız hareket etme kabiliyetine sahip olan özel sektöre çok daha fazla uygunluk göstermekte bir o kadar da kamu sektöründe uygulanmaz bir yapı göstermektedir. Ayrıca karar verme esnekliğinin yanı sıra, özel sektörde karar alma alanı piyasa/pazardır ve alınacak kararları besleyecek değişkenler daha belirgin ya da kolayca ortaya çıkartılabilir durumdadır. Bu durum kamu sektöründe karşıt bir durum arz etmektedir. Siyasi/politika alt sistemleri (policy sub-systems) olarak da adlandırılan ve birbirleri ile rekabet içerisinde olan politik ya da idari dinamikler (siyasi partiler, menfaat grupları, sivil toplum kuruluşları, bürokrasi içerisindeki güç ve bütçe yarışı içerisindeki aktörler, mahkemeler vb.), karar verme alanı olan kamu alanındaki değişkenleri daha anlaşılmaz, öngörülemez, belirsiz, çelişkili ve karmaşık kılmaktadır (Anderson, 2003; Skok, 1989). Kısacası, stratejide pozisyon yaklaşımı, organizasyonun çevre şartlarına, rekabet etkenlerine ve kısa vadedeki değişimlerin oluşturduğu dinamik ve belirsiz yapıya - zamanında yapılan analizlerle- rasyonel bir duruş sergileyerek en karlı (ya da en az zararlı) tavrı ortaya koyma imkanını sağlar (Mintzberg, 1987b: 20). Bu sayede bir organizasyon, çevre dinamik ve şartlarının dayatması ile şekil alan, trendleri izleyen -takipçi- değil, bizzat bu trendlere önderlik eden bir hal alabilir (Porter, 1996: 65). Örneğin bir devlet okulu, özel sektörün eğitim alanındaki kurumları gibi salt piyasa dinamikleri çerçevesinde hareket edemez; bilakis, kuruluş amacı, görevi, sosyal sorumluluğu ve misyonu itibarı ile kamu yararı noktasında eğitim faaliyetinin yerine getirilmesi temeline hizmet eder. Bir perspektif olarak strateji, ortaklaşa oluşturulmuş, geçmişe de sirayet eden bir organizasyonel değerler bütününü ifade eder. Spesifik ve katı ileriye dönük bir planlamanın çok dışında, daha içe dönük, grup aidiyeti, inanç sistemleri, kolektif akıl ve ortak bakış açısı oluşturmaya dönük bir strateji yaklaşımıdır. Bu strateji yaklaşımında temel amaç, organizasyon üyelerinin icra ettikleri faaliyetlerde, organizasyonun ana amacı ve misyonuna atıfta bulunarak faaliyetleri arasında bir paralellik ve uyum oluşturmaktır. Bir perspektif olarak strateji üretmek zor ancak -her iki sektör için- bir o kadar da yararlıdır. Özellikle kamu sektöründe faaliyet yürüten devlet kurumlarının, perspektif strateji nosyonuna sahip olmaları ayrı bir önem arz etmektedir. Nitekim, devlet sorumluluğu ve bilinci, kamuya dönük hizmet, iş ve uygulamalarda, eşitlik, şeffaflık, adalet gibi değer

18 42 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 sistemleri üzerinden muamele etmek durumundadır ve bu unsurların ortak değerler olarak ilgili kamu kuruluşunun uygulamalarına yansıması, ancak çalışanlarının kolektif anlamda bu sisteme entegrasyonu ile mümkündür. Kamu politikaları alanının karmaşıklığı, dinamik/değişken yapısı, rekabetçi güçleri, birden çok aktörleri göz önüne alındığında, perspektif anlamındaki stratejiyi oluşturabilmek ve bunu örgütsel kültür olarak ortaya çıkartmak, bir organizasyonun kat edeceği en önemli mesafelerden biri olarak nitelendirilebilir. Ancak unutulmamalıdır ki, bir organizasyonda perspektif oluşturmak, yönetim anlayışına katılımcı yönetim (yönetişim) süreçlerinin uygulanmasını gerektirir. Ortak değerlere doğru yürümek, kolektif akıl ve değer sistemleri oluşturmak için, üyelerin/çalışanların o organizasyonun yönetimine bir şekilde dahil olmaları ve katkı sağlamaları gerekmektedir. Bu kapsamda, organizasyon içi koalisyon oluşturma, rekabet içerisindeki değerleri bağdaştırma/ortaklaştırma, çekişen güçlerin bir araya getirilmesi gibi işlem ve uygulamaların yapılması gerekir. Bu türlü yönetim anlayışına en temel örnek, Toplam kalite yönetimi olarak bilinen ve organizasyon içerisindeki herkesin yönetime kendi pozisyonu seviyesinde katılım gösterdiği ve başarı ya da başarısızlık sonuçlarını ortak olarak herkesin üzerine aldığı yönetim sürecidir (Nutt - Backoff, 1993: 213). Bu anlamda strateji, büyük ölçekteki, coğrafi olarak yayılmış ve ürettiği mal ve hizmet açısından, hedef müşteri profili ve kitlesi açısından ve dolayısı ile istihdam ettiği çalışanları açısından çeşitlilik gösteren organizasyonlarda çok daha fazla önem taşımaktadır (Mintzberg, 1987b: 18). Sonuç olarak, strateji biçiminin seçimi öncelikli olarak sektöre yani organizasyonun/örgütün içerisinde bulunduğu yapı, çevre ve alan ile kamusallık derecesine göre belirlenebilir. Örneğin, bir devlet hizmeti etrafında ve önceliğinde görev ifa eden (ve eşitlik, şeffaflık gibi değerleri olan) kamu sektöründeki bir organizasyon için manevra/taktik olarak ortaya çıkan strateji faydacılık anlamında olumsuz olarak algılanabilirken, aynı durum özel sektör (pazar payı rekabetinin öncül kriter olduğu) organizasyonları (piyasasındaki şirketler) için bir gereklilik durumu ortaya koyabilir. Sonrasında da, strateji üretilecek organizasyonun/örgütün ölçek, amaç ve kapsamı seçilecek strateji biçiminde ele alınabilir. Başka bir deyişle, bir organizasyonun/örgütün ölçeği, coğrafi yaygınlığı, ürettiği hizmet ya da ürünün içeriği vb. parametreler, kullanılacak stratejiyi belirlemede önemlidirler. Örneğin, devletin istihbarat kuruluşu hizmetin niteliği ve doğası açısından ülke güvenliğine dönük manevra/taktik ve pozisyon/konumlanma olarak strateji üretebilirken, milli eğitimden sorumlu kurumları daha dengeli, ortak bir perspektifi ve motifi yansıtan strateji ortaya koymak durumundadır.

19 Kamu Örgütleri Ne Kadar Stratejik Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler 43 SONUÇ Yeni kamu yönetimi yaklaşımı ile kamu sektöründe uygulanmaya başlayan ancak çıkış noktası itibarı ile özel sektör karakteristiğini yansıtan stratejik yönetim olgusunun kamu sektöründe uygulanması önemli bir tartışma konusu olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunun ana nedeni kamu ve özel sektör arasındaki yapısal/çevresel farklılıklar ve strateji kavramı üzerindeki değişken tanımlama ve farklı tipolojik bakış açılarıdır. Bir terim olarak strateji -bir çok kavramda olduğu gibi- bakıldığı perspektife göre şekil alan, anlam kazanan ve farklı modeller içerisinde formüle edilen karmaşık bir yapıya sahiptir (plan, pozisyon perspektif, motif ve taktik). Bu yapısı itibarı ile strateji üzerine yapılan tanımlamalar çeşitlilik ve bazen ironi ortaya koyabilmektedir; yani bazı durumlarda strateji belirli bir şekilde tanımlanmasına rağmen başka bir anlamda kullanılabilmektedir. Stratejik planlama/yönetim, strateji üretme ve uygulama ile bir terim/kavram olarak strateji olguları, bu farklılaşmanın yanı sıra ve -en önemlisi olarak- içerisinde geliştiği yapıya göre anlam kazanan bir olgudur. Bu açıdan strateji ve stratejik planlama/yönetim, farklı anlam ve tanımlamalar ile karşımıza çıkar. Bu tanımlamalar -bazı durumlarda- birbiri ile çelişen anlamlar ortaya koysa da, aslında birbirlerini belli noktalarda tamamlayan olguları ifade ederler. En temel anlamda strateji ve stratejik yönetim iki kutuplu bir aks üzerindeki yapıyı ifade eder. Bu kutuplar en temel de öncü ve artçı bir bakış açısını yansıtır ve bilinçli öncel planlama olarak strateji ile gelişen durumlara göre şekil alan strateji olarak tasnif edilir. Strateji anlayışındaki bu iki kutuplu yapı, stratejik yönetim olgusuna da sirayet eder ve stratejik yönetimin bir plan (öncü-öngörü tabanlı planlama) ve bir yönetim süreci (artçı-gelişen) olarak algılanması ve uygulanması sonucunu doğurur. Stratejik yönetim, tam anlamı ile rekabet avantajı sağlamak için özel sektör organizasyonları (şirketler) yönetim şekli olarak ortaya çıkmış bir kavramdır ve tüm anlam çeşitlilikleri dahilinde de kamu sektörü organizasyonlarına (kurum ve kuruluşlar) uyarlanmıştır. Ancak, kamu sektörünün (kamu politikalarının üretilme süreci) yapısal ve işleyiş karakteristikleri, strateji kavramının her iki (öncel ve gelişen strateji) formatını da tam anlamı ile uygulanmasını engeller. Bunlardan en önemlileri, kamu sektörünün kuvvetler ayrılığı prensibi, şeffaflık, sosyal adalet, hesap verebilirlik vb. dinamikleri, içerisinde barındığı, çoklu ve birbiri ile çıkar çatışması içerisinde olan oluşumların etkileştiği bir denge ortamının varlığı ve tüm bu olguların oluşturduğu bürokratik ve kontrollü (yasal düzenlemeler) yapı olarak sıralanabilir. Bu açılardan, stratejik yönetim ve strateji üretiminin özel sektörde ortaya çıktığı şekliyle kamu sektöründe uygulanması zordur (Nutt - Backoff, 1993).

20 44 Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46 Sayı 2 Tüm bu dinamiklere rağmen, hassas bir dengede stratejik yönetim yaklaşımının uygulanması (kurumun ölçeği, sunduğu hizmetin nevi gibi değişkenler ekseninde değişim gösterse de), bir kamu kurumunun kısa-orta-uzun vadeli planlarının yönünün belirlenmesi, faaliyetlerinin sistematik biçimde ortaya konulması, öngörülebilir hedefler belirlenerek o hedefe ulaşma kriteri kapsamında performans değerlendirmesi yapılabilmesi, net ve açık misyon ve vizyon belirlenmesi adına gerekli öncel çalışmaların ifa edilebilmesi, hizmet sunanlar (çalışanlar) ve sunulanlar dahil olmak üzere bir ortak perspektif ve değer sistemi oluşturulabilmesi, geçmiş süreçlerdeki motif ve kalıpların belirlenmesi ve uygulanabilirlik analizleri çerçevesinde daha rasyonel hizmet üretiminin sağlanabilmesi, gelişen şartlara göre oluşturulacak stratejilerin marjının belirlenmesi vb. bir çok açıdan faydalı olabilir. Burada önemli olan husus, kamu sektöründe uygulanacak stratejik yönetim teoreminde, kontrol mekanizması ve değişim arasındaki hassas dengenin, kamu sektörü dinamikleri çerçevesinde yakalanmasıdır. Yukarıda farklı tanımlama ve formüle edilme biçimlerine göre farklılıkları ortaya konan strateji biçimleri, kamu sektörü organizasyon/kurumlarında uygulanabilirlik ve fayda açılarından kamu sektörüne özgü bir stratejik planlama gereğini ortaya koymaktadır. Kamu alanındaki strateji hem öncel plan hem de gelişen strateji kavramlarını aynı anda içinde barındırmalıdır. Ancak burada da hassas bir denge gözetilmelidir; çünkü salt gelişen stratejiye önem vermek, organizasyonun kontrolü noktasında sorunlar ortaya çıkmasına neden olur. Daha net bir ifade ile, bilinçli öncel planlama olarak strateji, geri besleme yoluyla öğrenmeyi engellerken, sadece gelişmelere göre strateji belirlenmesi de organizasyonlardaki kontrolü, ortak değer yargısı ve sistem oluşmasına ket vurur. Bu noktada, iki kutuplu (gelişen - öncel planlama) strateji düzleminde, dengenin hangi uca doğru bozulacağı, organizasyonun içerisinde bulunduğu sektöre göre belirlenmelidir. Başka bir ifade ile özel sektörde geri besleme ile doğru hamlelerin, rekabet gücü elde etme noktasında açık olması ve gelişen manada stratejilere imkan tanınması ne kadar önemli ise, faaliyetlerin kontrol altında tutulması, kontrol vasıtası ile de istikrar, eşit ve adil muamele, şeffaflık, hesap verebilirlik gibi değer sistemlerinin oluşması da kamu sektöründeki kurum ve organizasyonlar için o denli önemlidir. Burada, iki kutup (öğrenme ve kontrol) arasındaki hassas denge, bir organizasyonun sektörel karakteristiklerine göre, öğrenme ve kontrolün farklılaşan doz ve ölçeklerde beraber götürülmesi önemlidir. İleriye dönük planlama olarak üretilen stratejilerde uygulanabilir bir vizyon ortaya koymak ne kadar önemli ise, geçmişteki tecrübe kalıplarından, uygulanabilirlik motiflerinden ders almak ve strateji gelişmesine imkan tanıyan yönetim süreçleri ortaya koymak ta bir o kadar önemlidir. Stratejiler, öncel bir plan veya gelişmelere göre ortaya çıkma noktasında, aynı düzlem üzerinde iki ayrı