İktisat İşletme ve Finans 24 (284) 2009 : doi: /iif

Transkript

1 . İktisat İşletme ve Finans 24 (284) 2009 : doi: /iif Türkiye de altyapı hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi: Neden, ne zaman, nasıl? Uğur Emek * 22 Haziran 2009 tarihinde alındı; 26 Ekim 2009 tarihinde revize edildi; 28 Ekim 2009 tarihinde kabul edildi. Özet. Altyapı hizmetlerinin gördürülmesinde kamu-özel işbirlikleri son yıllarda dünya genelinde hem hızlı biçimde artmakta hem de yoğun biçimde tartışılmaktadır. Bu çalışmada altyapı yatırımlarının gelişimi ve Türkiye de altyapı projelerine özel sektör katılımına ilişkin süreçler incelenmektedir. Türkiye de kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, KÖİ yöntemleri alternatif bir finansman tekniği olarak görülmekte ve KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilmektedir. Bu nedenle projeler geliştirilirken geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında KÖİ yöntemlerinin daha iyi sonuç verip vermeyeceği; risklerin nasıl paylaşılacağı; rekabetçi bir ihale sürecinin nasıl tesis edileceği; KÖİ projelerinin nasıl muhasebeleştirileceği gibi konular göz önünde bulundurulmamaktadır. Çalışma, Türkiye de KÖİ projelerinden beklenen etkinlik kazanımlarını sağlamak amacıyla temel önerilerini özetlemektedir Anahtar Kelimeler: Kamu-özel işbirlikleri, imtiyazlar, altyapı hizmetleri, Türkiye JEL Sınıflaması: H54, H57, L33. Abstract. Private participation in infrastructure services in Turkey: Why, when, how? Public-Private Partnerships in infrastructure have been both in a rapid increase and under discussion. In this study, the process related to private participation in infrastructure in Turkey is examined. PPP projects have been deemed as a financial technique and governance structure of them has long been ignored because of high public deficits in Turkey. For this reason, while developing projects, the following issues have not been taken into consideration: whether PPP projects have more value for money as compared with the traditional public procurement; how risks are shared; how a competitive tendering process is developed; how PPP projects are accounted. The study summarizes the main proposals to ensure expected efficiency gains from PPP projects in Turkey. Keywords: Public-private partnerships, concessions, infrastructure services, Turkey JEL Classification: H54, H57, L33. * Dr., Devlet Planlama Teşkilatı, E-Posta: suemek@gmail.com. Yorum ve değerlendirmeleri için Murat Kutluksaman a teşekkür ederim. Çalışma Devlet Planlama Teşkilatının görüşlerini yansıtmaz. Sorumluluğu yazarına aittir 2009 Her hakkı saklıdır. All rights reserved.

2 1. Giriş Altyapı hizmetlerinin sunumunda özel sektörün katılımı dünya genelinde artış göstermektedir. Bu hizmetlere özel sektörün katılım yöntemleri, doğrudan kamu alımları ile kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi arasındaki yelpazede değişik biçimler alabilmektedir 1. Klein ve ark. (1998) çalışmasında da belirtildiği gibi geçmişi çok eski olan imtiyaz yöntemi son yıllarda özellikle de gelişmekte olan ülkelerde yeniden popülerleşmeye başladı 2. Özel sektörün uzun süreli sözleşmeler çerçevesinde kamu hizmetlerine katılımı geleneksel olarak imtiyaz olarak nitelendirilse de uluslararası uygulamalarda Tasarla-Yap-İşlet-Devret (TSİD), Yap-İşlet-Devret (YİD) Yap-İşlet (Yİ), Yap-Kirala (YK), İşletme Hakkının Devri (İHD), Yönetim Sözleşmesi, Hizmet Sözleşmesi, Private Finance Initiative (PFI) 3 ve Private Participation in Infrastructure (PPI) 4 gibi farklı isimler altında çeşitli yöntemler geliştirildi. Uzun süreli sözleşme ilişkisi çerçevesinde özel sektörün kamu hizmetlerine katılımını öngören bu yöntemlerin üst başlığı olarak Kamu-Özel İşbirlikleri 5 (Kısaca, KÖİ) terimi genel kabul gördü 6. Kamu hizmetleri uzun süreli imtiyaz sözleşmeleri çerçevesinde özel sektöre gördürülmesinde, tasarım, finansman, yapım, hizmet sunumu, gelir tahsilatı ve çevresel etkilere ilişkin risklerin çoğunu özel teşebbüsler üstlenmektedir. Özel sektörün riskleri yönetemediği veya riskin maliyetini tamamen üstlenecek kapasiteye sahip olmadığı durumlarda, idare (government) belirli 1 Çeşitli çalışmalarda (örneğin, Li ve Akintoye, 2003) KÖİ ve özelleştirme terimleri birbirlerinin yerine kullanılmakla beraber, KÖİ projeleri ile özelleştirme işlemleri birbirlerinden farklı uygulamalardır. KÖİ projelerinde hizmet sunum hakkı -uzun süreli- sözleşme ilişkisi çerçevesinde bir süreliğine özel teşebbüslere devir edilmektedir. Özelleştirme uygulamalarında ise kamu teşebbüslerini satın alan özel teşebbüsler, hizmet sunum haklarını kârı ve zararı kendilerine ait olmak üzere süresiz biçimde devir almaktadırlar. Birinci yöntemde kamu idareleri ilgili sözleşme ve genel kamu düzenlemeleri aracılığı ile hizmet sağlayıcısı özel teşebbüsleri denetlemektedir. Özelleştirme uygulamalarında ise özel teşebbüsler piyasalardaki rekabet baskısı ve genel kamu düzenlemeleri aracılığı ile denetlenmektedirler (Grimsey ve Lewis, 2004, s. 55). KÖİ uygulamaları konusunda inceleme yapan ve inceleme kapsamında kamu ve özel sektör temsilcileri ile görüşmeler yapılan Sigma (2008, ss ) çalışmasında, Türkiye de özelleştirme ve KÖİ projelerinin birbirlerine karıştırıldığı, KÖİ/imtiyaz niteliğindeki işlerin özelleştirme olarak nitelendirildiği bunun da özellikle uluslararası yatırımcılar için hukuki karmaşa yaratabileceği belirtilmektedir. Bu çalışmada altyapının doğrudan özelleştirilmesi ihmal edilmekte ve idarenin -aralarındaki sözleşme koşullarında- altyapıyı özel sektöre gördürmesi yöntemleri incelenmektedir. Altyapıda özelleştirme, rekabet ve regülasyon konularında literatür taraması için bkz. Emek, (2001). 2 Dünya Bankası veri tabanına göre yılları arasında gelişmekte olan ülkelerde yaklaşık 1,2 trilyon ABD doları tutarında 1224 adet altyapı yatırımı özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmiştir. Özel sektör katılımı ile gerçekleştirilen altyapı yatırımı tutarı yılları arasında 514 milyar ABD doları iken, yılları arasında 729 milyar ABD dolarına çıkmıştır ( Öte yandan, yılları arasında 100 ün üzerinde gelişmekte olan ülkede, 100 milyar ABD dolarının üzerinde özelleştirme işlemi gerçekleştirilmiştir (Kikeri ve Phipps, 2008). 3 Birleşik Krallık terminolojisi 4 Dünya Bankası terminolojisi 5 Public Private Partnership, kısaca PPP 6 KÖİ yöntemlerinin terminolojisi hakkında ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. David, de la Motte ve Davies, (2003) ve Emek, (2007). 10

3 riskleri üstlenebilmektedir (IMF, 2006, ss ; Irwin, 2007, ss ). İdare ve özel teşebbüsler arasındaki sözleşmelerde belirlenen risk paylaşımının boyutu, uygulanacak KÖİ yönteminin içeriğini ve ismini belirlemektedir. KÖİ projelerini yapım imtiyazı, hizmet imtiyazı, hizmet alımı ve ortak girişim sözleşmeleri şeklinde dört genel başlık altında toplamak mümkündür. Geleneksel Fransız tipi yapım imtiyazı sözleşmeleri çerçevesinde, kamu idareleri tekel niteliğindeki bir kamu hizmeti sunma hakkını kâr ve zararı ile özel sektör teşebbüsüne devretmektedirler. Özel sektör teşebbüsleri hizmetin gerektirdiği yatırımları yapmakta ve hizmetin bedelini kullanıcılardan tahsis etmektedirler (Klein ve ark., 1998, s. 10). Hizmet imtiyazı yönteminde, özel teşebbüsler mevcut bir kamu işletmesini devir almakta ve işletme, bakım ve onarım risklerini üstlenmektedirler 7. Ayrıca, hizmet bedellerini tüketicilerden tahsil etme yükümlülükleri ölçüsünde talep yönlü riskleri de üstlenmektedirler (Li ve Akintoye, 2003) yılında Birleşik Krallıkta (BK) geliştirilen hizmet alım (PFI) modelinde hizmet sunumunun gerektirdiği tasarım, finansman, yatırım ve işletme unsurları tek bir pakette toplanarak (bundling), kamu idarelerinin uzun süreli sözleşmelerle özel teşebbüslerden paket tedarik yapmalarına olanak sağlanmaktadır. Bu yöntemde özel teşebbüsler yatırım ve işletme risklerini, sunulan hizmetin temel satın alıcısı olan kamu idareleri de talep yönlü riskleri üstlenmektedir (HM Treasury, 2003, ss. 2-3). Avrupa Birliği (AB) düzenlemelerinde Kurumsal Kamu-Özel İşbirlikleri (Institutionalized Public-Private Partnerships) ve Türkiye uygulamasında bağlı ortaklık ve iştirak şeklinde nitelendirilen idare ve özel teşebbüsler arasındaki ortak girişimlerde, hem idare hem de özel ortaklar ayni veya nakdi sermaye katkılarının yanısıra ortak girişimlerin yönetimlerinde de aktif roller üstlenmektedirler (Bovis, 2005, ss ) 8. Altyapı yatırımlarının kamu fonları yerine özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi yönünde farklı tezler ileri sürülmektedir. Bu tezlerde, kamu yatırım projelerinin yapılabilirlik çalışmalarında maliyetlerin aşırı düşük öngörüldüğü ve gerçekleşen maliyetin tahmini maliyetin çok üzerinde olduğu (Flyvbjerg, Holm ve Buhl, 2002); geleneksel tedarik yöntemleri ile karşılaş- 7 Türkiye de hizmet imtiyazları genel olarak İHD veya kiralama olarak nitelendirilmektedir. Çal (2008, s. 196) İHD yönteminin Anayasa Mahkemesince Devral-İşlet-Devret şeklinde de isimlendirildiğini belirtmektedir. Örneğin, 620 MW kurulu güce sahip Çayırhan Termik Santralı 2001 yılında 185 milyon ABD doları karşılığında ve 29,8 MW kurulu güce sahip Hazar I-II Hidroelektrik Santralları 1996 yılında iz bedeli ile İHD modeli ile devir edilmiştir (DDK, 2003). Bunun yanısıra, başlangıçta YİD yöntemi ile gerçekleştirilen ve sözleşme süresinin sonunda idareye devredilen İstanbul Atatürk Havalimanı, 2006 yılında çıkılan ihalede 3 milyar ABD doları karşılığında 15,5 yıllığına özel sektöre kiralanmıştır (Dünya Gazetesi, 2005). 8 YİD modeli ile yaptırılan İzmit Su Arıtma Tesisi projesinde görevli teşebbüs İSAŞ a İzmit Büyükşehir Belediyesi % 15 oranında hisse ile ortak olmuştur. Belediye Kurumsal KÖİ ye ortak olmasının gerekçesini yönetim ve denetim kurullarında temsil edilmenin Şirketin işleyişi ile ilgili bilgilere ulaşmada avantaj sağlayabileceği şeklinde açıklamaktadır (Sayıştay, 2002). Kurumsal KÖİ ler konusunda Türkiye ve AB mevzuatının karşılıklı değerlendirmesi için bkz. Emek, (2009). 11

4 tırıldığında KÖİ projelerinde yatırımın daha az gecikme ile gerçekleştirilebileceği (Grimsey ve Lewis, 2007); KÖİ projelerinde riskler önemli ölçüde özel teşebbüslere transfer edildiğinden, yapım, bakım ve onarım maliyetlerinin daha düşük olacağı (Deloitte, 2006) 9 ; vatandaşların refahı için gerekli yatırımların finansmanında kamu kaynaklarının yetersiz kalacağı ve bu projelere özel teşebbüslerin daha kolay finansman desteği sağlayabileceği (IMF, 2004) belirtilmektedir. Geleneksel yöntemler ile karşılaştırıldığında altyapı hizmetlerinin KÖİ yöntemleri ile daha etkin biçimde tedarik edilmesinin başlıca gerekçesi olarak mülkiyet hakları, paket tedarik ve risk transferi gösterilmektedir (Grimsey ve Lewis, 2007). Altyapı yatırımlarının mülkiyet (denetim) haklarının özel teşebbüslere devredilmesi, ilişkili yatırımın ve dolayısıyla üretimde etkinliğin artmasına yardımcı olacaktır (Blanc-Brude, Goldsmith ve Valila, 2006). Örneğin bir otoyol KÖİ projesinde, kamu idareleri sabit fiyattan hizmet satın alma garantisi verdiklerinde -sözleşme bitiminden önce kötü niyetli biçimde yeniden fiyat müzakeresi yapmazlarsa-, özel teşebbüsler yol bakımı için gerekli yatırımı yapacaklar (ilişkili yatırım) ve üretim etkinliğini artıracaklardır (bu arada teşebbüs ekstradan kâr edecektir). KÖİ projelerinin diğer bir özelliği yatırım ve işletme faaliyetlerinin tek bir sözleşme ile tek bir teşebbüsten tedarik edilmesidir. Geleneksel tedarik yöntemlerinde, kamu idareleri yapım işlerini özel teşebbüslere yaptırıp, işletmesini kendileri yapmaktadırlar. Bu durumda yapım işi riskini özel teşebbüs, işletme ve talep riskini kamu idareleri üstlenmektedir. Yapım ve işletme işi tek bir sözleşme ile özel sektörden tedarik edildiğinde, yapım ve işletme riski özel teşebbüse transfer edilmektedir. Paket tedarik yöntemini eksik sözleşme perspektifinden geliştirdiği kuramsal bir model ile analiz eden Hart (2003) tedarik edilecek hizmetin kalite standartlarının, yapım işlerinin kalite standartlarından daha iyi belirlenebildiği durumlarda, KÖİ yöntemlerinin daha etkin sonuçlar verebileceğini ileri sürmektedir. Örneğin, otoyol yapım işinin kalitesinin belirlenmesinin, onaylanmasının ve izlenmesinin çok daha zor ve masraflı olduğu durumlarda, projenin KÖİ yöntemi ile yapılması daha etkin sonuçlar yaratabilmektedir. Bu çerçevede, kamu idareleri yapım standardı yerine otoyol hizmet standardını belirlemektedir. Hizmet standardı olarak özel teşebbüslerden, asgari bir hız seviyesinde ve belirli sayıda kesintisiz trafik akışını sağlamaları istenebilmekte ve bu standart daha etkili ve daha az masraflı biçimde denetlenebilmektedir. Ayrıca, KÖİ sözleşmelerinde performans standartları belirli bir seviyeyi (örneğin, taşıt sayısı/saat, gün, ay veya yıl) aştıktan sonra, özel teşebbüslere 9 HM Treasury (2003) BK da gerçekleştirilen 451 hizmet alım/pfi projesinin % 88 inin zamanında tamamlandığını, geleneksel tedarik yöntemleri ile gerçekleştirilen projelerin ise % 70 nin geç ve bütçe tahminlerinin % 73 üzerinde gerçekleştiğini belirtmektedir. 12

5 kapasite artırım yatırımları şeklinde ilave yükümlükler de getirilmektedir. KÖİ projelerini, geleneksel tedarik yöntemlerinden daha etkin kılan unsurlardan birisi de kamu idarelerinden özel teşebbüslere risk transferidir (Quiggin, 2004). Kamu hizmetlerinin geleneksel tedarik, hizmet tedariki, yapım/ hizmet imtiyazı veya ortak girişim sözleşmeleri ile sağlanmasına bağlı olarak, proje riskleri sözleşme tarafları arasında farklı biçimde paylaşılabilmektedir. Yapım, işletme ve talep yönlü risklerden, geleneksel tedarik yönteminde özel teşebbüsler birincisini, kamu idareleri son ikisini; hizmet satın alma sözleşmelerinde özel teşebbüsler ilk ikisini, kamu idareleri sonuncusunu; hizmet imtiyazlarında özel teşebbüsler son ikisini, kamu idareleri birincisini; yapım imtiyazı sözleşmelerinde özel teşebbüsler hepsini; ortak girişimlerde özel teşebbüsler ve kamu idareleri ortaklıkları oranında hepsini yüklenmektedir. Genelde kamu özelde de altyapı yatırımlarının net sosyal refahı artırması beklenmektedir (Prud homme, 2005). Bunun için kamu yatırımları toplam sosyal faydayı artırmalı ve toplam sosyal maliyeti azaltmalıdır. Bu çerçevede, kamu yatırımlarının fayda/maliyet analizleri yapılırken bir takım soru(n)ların, yatırım kararları öncesinde analiz edilmesi gerekmektedir. Kamu idareleri, kamu hizmetleri için ihtiyaç duyulan projeleri kamu fonları ile daha ucuz biçimde gerçekleştirebilecekler midir? Yoksa, kamu fonları yerine özel sektörün katılımını sağlayan KÖİ projeleri mi daha iyi sonuçlar verecektir? KÖİ yöntemlerine başvurulduğunda tarafların risk paylaşımları nasıl belirlenecektir? Kamu idarelerinin talep yönlü riskleri üstlenmeleri ne ölçüde gereklidir? Kamu idarelerinin vermiş olabilecekleri garantilerin (örneğin, satın alma, kredi, faiz ve döviz kuru garantileri) maliyetleri önceden hesaplanmakta mıdır? KÖİ sözleşmelerinin tahsisatında saydamlık, eşitlik ve rekabet nasıl tesis edilecektir? Altyapı yatırımlarının kamu finansmanı veya özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi kararı aşamasında bu tür soru(n)ların ayrıntılı biçimde analiz edilmesi gerekmektedir. Çünkü, Hodge ve Greve in de (2007) belirttiği gibi hem kamu idareleri hem de özel teşebbüsler için son derece cazip olmalarına rağmen, uygulamada KÖİ yöntemlerinin faydalarının ve maliyet tasarruflarının sınırlı oldukları görülmektedir. Yazarlar kuramsal çalışmalarda belirtilen cazibelerine karşın, KÖİ yöntemlerinin uygulamadaki başarısızlıklarının nedenleri arasında kamu idarelerince ihtiyaçların iyi tanımlan(a)mamasını; alternatif yöntemlerin yeterince analiz edil(e)memesini; edilse de analizde yararlanılan tekniklerin (örneğin, iskonto oranı) hatalı kullanılmasını; kamudan özel teşebbüslere yapılan risk transferlerinde özensiz davranılmasını; uzun dönemli sözleşmelerin başlangıç aşamalarında faydaların gereğinden fazla abartılarak iyimserlik ve politik duyarlılık yaratılmasını; devlet garantilerinin saydam biçimde rapor edilmemesini göstermektedirler. Bu nedenlerle, akademik çalışmaların yanısıra uluslararası örgütler 13

6 ve ulusal idareler altyapıya özel sektör katılımından beklenen etkinliğin artırılması için gerekli kurumlar ve kuralların geliştirilmesi konusunda ayrıntılı çalışmalar yapmaktadırlar. Örneğin, OECD 2007 yılında oluşturduğu tavsiye metninde altyapı hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesinde göz önünde bulundurulması gereken ilkeleri belirlemiştir (OECD, 2007a). Bunun yanısıra, Birleşmiş Milletler KÖİ projelerinde iyi yönetişimin geliştirilmesi için rehber hazırlamış (United Nations, 2007) ve Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret Hukuku Komisyonu (UNCITRAL) özel sektörün finansman sağladığı altyapı projeleri için model kanun taslağı oluşturmuştur (United Nations, 2004). IMF ve OECD gibi uluslararası kuruluşlar KÖİ projelerinin yönetişimi, mali riskler, risklerin transferi, ihale yöntemleri, muhasebe standartları konularında çok sayıda çalışma yapmaktadır. Dünya Bankası gelişmekte olan ülkelerdeki KÖİ projelerinin gelişimi konularında istatistiki bilgiler sağlamaktadır 10. KÖİ projelerine uluslararası alanda ve akademik çalışmalarda verilen bu önem çerçevesinde, Türkiye de altyapıya özel katılımın da ayrıntılı biçimde analiz edilmesi gerekmektedir. Türkiye de kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, KÖİ yöntemleri alternatif bir finansman tekniği olarak görülmekte ve KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilmektedir. Bu nedenle KÖİ projelerinin geliştirilmelerinde ve -akademik çalışmalarda veya denetim raporlarında sonradan yapılan- değerlendirmelerde geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında KÖİ yöntemlerinin daha iyi sonuç verip vermeyeceği; risklerin nasıl paylaşılacağı; rekabetçi bir ihale sürecinin nasıl tesis edileceği; KÖİ projelerinin nasıl muhasebeleştirileceği gibi konular göz önünde bulundurulmamaktadır. Bu eksikliği gidermek amacıyla, bu çalışmada Türkiye deki KÖİ projelerinin geliştirilmeleri, tahsis edilmeleri, uygulanmaları ve denetimlerine ilişkin yönetim süreçleri incelenecektir. Çalışmanın ikinci bölümünde, başlıkta yer alan neden sorusunun cevabını aramak amacıyla, altyapı yatırımlarının iktisadi önemi ve finansman ihtiyacı incelenecektir. Üçüncü bölümde Türkiye de kamu özel işbirliklerinin hukuki çerçevesi ve gelişimi açıklanacaktır. Dördüncü bölümde, Türkiye de elektrik, telekomünikasyon, su ve havalimanı sektörlerinde gerçekleştirilen KÖİ projelerinin tasarımları, yapılabilirlikleri ve performansları kuramsal çalışmalarda ve uluslararası uygulamalarda geliştirilen kurallar çerçevesinde tartışılacaktır. Bu tartışmalarda çalışmanın başlığında yer alan ne zaman ve nasıl sorularına cevap aranacaktır. Çalışmanın sonuç bölümünde değerlendirme ve önerilere yer verilecektir. 10 IMF, OECD ve Dünya Bankası çalışmalarını kendi internet sitelerinde kamuoyu ile paylaşmaktadır. IMF için bkz. OECD için bkz. Dünya Bankası için bkz. Ülke uygulamalarına örnekler konusunda BK için bkz. ve gov.uk; Avustralya için bkz. Güney Afrika için bkz. 14

7 2. Altyapı Yatırımları: Neden? Altyapı yatırımlarının ve hizmetlerinin gerçekleştirilmesi idarelerin temel öncelikleri arasındadır. Bu önceliğe paralel biçimde altyapının özellikleri, gördürülme yöntemleri ve etkileri iktisadın önemli çalışma alanlarından birisi haline gelmiştir 11. Altyapı en genel anlamıyla iktisadi ve sosyal altyapı başlıkları altında sınıflandırılmaktadır. İktisadi altyapı sanayi ve ticarete ara hizmet sunan ve bu alanlarda verimliliğin artmasına katkı sağlaması beklenen karayolu, demiryolu, köprü, tünel, liman, havalimanı, enerji ve telekomünikasyon gibi faaliyetlerdir. Sosyal altyapı vatandaşlara temel hizmetlerin sunulmasına yardımcı olan hastane, okul, konut, içme suyu, kanalizasyon, huzur evi ve hapishane gibi faaliyet alanlarıdır. İktisadi ve sosyal altyapı sınıflandırması analiz basitliği sağlamaktadır. Ancak, bu faaliyetlerin etkileri her zaman bu ikili bu ayrım çerçevesinde ortaya çıkmamaktadır. Örneğin, sağlık, bireysel beceri ve eğitim gibi çalışanların yaşam kalitesini artıran sosyal altyapı hizmetleri, aynı zamanda sanayide verimliliğin artmasına da katkı sağlayabilmektedir. Benzer biçimde, ulaştırma ve haberleşme gibi iktisadi altyapı hizmetleri sosyal bütünlüğün gelişmesine yardımcı olmaktadır. Altyapının temel özellikleri, piyasa yoğunlaşmasına ve rekabet kısıtına neden olan kapsam ve ölçek tasarrufları (doğal tekel); üretimin durdurulması halinde yatırımların satılamaması nedeniyle tamamen üstlenilmek zorunda kalınan ve bu nedenle pazara giriş kısıtı yaratan büyük (batık) maliyetler; geniş halk kitleleri tarafından kullanıldıklarından siyasi yatırım ve fiyatlandırma kararları (kamu düzenlemeleri); dışlayıcı ve rekabetçi olmadıkları için rekabetçi piyasalar tarafından yeterince sağlanamamaları (kamu malları); hizmeti kullananlar dışındakilere de gösterdikleri fayda ve maliyet etkileridir (şebeke dışsallıkları). Bu özellikler, altyapı faaliyetlerinde rekabetçi piyasaların işleyişi ve özel teşebbüslerin kapasiteleri konularında tereddütlere yol açmaktadır. Altyapının kamu malı, doğal tekel ve batık maliyet özellikleri rekabetçi piyasaların gelişmesine engel oluşturmaktadır. Şebeke özellikleri nedeniyle, merkezi bir denetim mekanizması olmadığı sürece altyapı hizmetlerinin piyasalarda etkin biçimde sağlanması kolay değildir. Öte yandan, altyapı hizmetlerinin geniş halk kitleleri tarafından kullanılması nedeniyle, siyasetçiler yatırım ve fiyatlandırma kararlarını rekabetçi piyasalara bırakmak istememektedirler (Grimsey ve Levis, 2004, s. 29). Bu nedenlerle yirminci yüzyıl boyunca çoğu ülke altyapı hizmetlerinin sağlanması ve düzenlenmesinde kamu işletmeciliğini tercih etmiştir. Diğer taraftan, altyapının gerektirdiği büyük yatırım harcama- 11 Altyapının milli gelir ve istihdam üzerine etkileri için bkz. Aschaur, (2001); iktisadi büyüme üzerine etkileri için bkz. Prud homme, (2005) ve Straub, (2008); yoksulluk ve yolsuzluk üzerine etkileri için bkz. Estache, (2008); kamu hizmeti ve kamu malı niteliği için bkz. van de Laan, Rusy ve Talman, (2001) ve Atiyas ve Oder, (2007); genel olarak düzenlenmesi ve rekabete açılması için bkz. Kessides, 2004; sektörler itibariyle serbestleştirilmesi ve özelleştirilmesi için bkz. Aktan, Dileyici ve Vural, (2005). 15

8 larının, ancak kamu kaynakları tarafından karşılanabileceğine inanılmıştır 12. Kamu işletmeciliği çerçevesinde evrensel hizmet 13, eşit muamele ve makul fiyatlandırma stratejileri benimsenmiştir. Kamu altyapı yatırımlarına atfedilen bu öneme karşın, son yıllarda dünya genelinde kamu yatırım harcamaları düşmeye başlamıştır. Şekil 1 de yılları arasında seçilmiş OECD ülkelerinde kamu yatırım harcamalarının GSYİH ya oranlarına ilişkin bilgiler yer almaktadır. Bazı ülkelere ilişkin verilerine ulaşılamamakla beraber, mevcut bilgiler Kore hariç diğer OECD ülkelerinde kamu yatırımlarının GSYİH ya oranlarının düştüğünü-en azından artmadığını göstermektedir. 14 Kamu yatırımlarının GSYİH ya oranı Türkiye de de düşmekle beraber, diğer ülkelerle karşılaştırıldığında göreceli olarak daha yüksektir. Akitoby, Hemmimg ve Schwartz (2007) gelişmekte olan ülkelerdeki yetersiz kamu tasarruflarının ve finansal krizlerden sonra gerçekleştirilen mali konsolidasyonun kamu yatırımlarının düşmesinde önemli bir faktör olduğunu belirtmektedir. Bu görüşü destekler biçimde Estache (2007) standart IMF Yapısal Değişim (Structural Adjustment) Programları çerçevesinde gelişmekte olan ülkelere yapılan tavsiyelerde, kamu yatırım harcamalarının ülkenin kısa dönemli likidite kısıtı, kısa dönemli arz ve talep dengesi ve orta dönemli borç sürdürülebilirliği ile tutarlı olması gerektiğinin belirtildiğini ve böylece gelişmekte olan ülkelerdeki altyapı yatırım harcamalarının sınırlandırıldığını belirtmektedir 15. Öte yandan Avrupa Para Birliği ve Maastricht Antlaşmasının 12 Kessides (2004, s. 29, dipnot 1) II. Dünya Savaşına kadar Avrupa ile Kuzey ve Güney Amerika ülkelerinde elektrik üretiminde özel teşebbüslerin mevcut olduğunu ve II. Dünya Savaşından sonra gelişen ideolojik (örneğin Fransa) ve reel politik (örneğin Latin Amerika da siyasi olarak belirlenen aşırı düşük hizmet tarifeleri nedeniyle özel firmaların iflasa sürüklenmesi) tercihler nedeniyle kamu teşebbüslerinin yaygınlaştığını ve benzer gelişmelerin, çoğu ülkenin demiryolu, karayolu, su ve telekomünikasyon gibi sektörlerinde de yaşandığını belirtmektedir. 13 Kamu hizmetlerinin gördürülmesinde önemli bir ölçüt, hizmet sunumunda süreklilik ve düzenliliğin sağlanmasıdır. Bu kural, uluslararası uygulamalarda evrensel hizmet (universal service) veya kamu hizmeti (public service) zorunluluğu olarak isimlendirilmektedir. Evrensel hizmet zorunluluğu ilgili teşebbüsün kamu hizmetini makul bir bedel karşılığında ve iyi kalitede tüm kullanıcıların erişimine sunması şeklinde tanımlanmaktadır. Evrensel hizmetin gereğini ve finansmanını yerine getirmek için çoğu ülke altyapıyı kamu teşebbüslerine gördürmüş; düşük ve yüksek gelir grupları arasında çapraz sübvansiyon uygulayarak, genellikle hizmeti ülke genelinde tüm kullanıcılara tek fiyattan sağlamıştır (Chisari ve Estache, 1999; Cremer ve ark. 1998). Bu çalışmada kamu hizmeti veya evrensel hizmetin kapsamını tartışmaktan kaçınmak amacıyla, her iki kavramı karşılayacak biçimde genellikle altyapı terimi kullanılmaktadır. Kamu hizmeti imtiyazı kapsamı konusunda ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. Çal, (2008). 14 Kore ihracata dayalı sanayileşmenin gerektirdiği altyapı hizmetlerini geliştirmek amacıyla kamu yatırımcılığını bir sanayileşme politikası olarak görmektedir (Esfahani, 2008). 15 Türkiye de krizinden sonra yürürlüğe konulan ve IMF Anlaşmasıyla destelenen Güçlü Ekonomiye Geçiş Programının temel unsurunu iç borçların sürdürülebilirliğinin sağlanması oluşturmuştur. Diğerlerinin yanısıra, iç borçların sürdürülebilirliğini sağlayacak temel unsurlar olarak (i) toplam kamu kesiminde faiz dışı fazlanın GSYİH ya oranının artırılması ve (ii) devlet borçlarının vade ve faiz koşullarının yeniden belirlenerek iç borç servisinin önemli miktarda azaltılması öngörülmüştür (TCMB, 2001). Bunun yanısıra, Türkiye de en düşük maliyet ve risk düzeyinde ve en uygun vadede borçlanma yapısına olanak verecek bir borç yönetimi oluşturmak amacıyla, 2002 yılında 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuştur (Demir, 2004). 16

9 getirdiği bütçe disiplini nedeniyle yüksek borçlu AB üyesi ülkelerde de kamu yatırımlarının GSYİH ya oranı düşmeye başlamıştır (Turrini, 2004). Bu gelişmelere benzer biçimde, Dokuzuncu Kalkınma Planında, Türkiye de enerji ve ulaştırma gibi altyapı sektörlerinde kamu yatırımlarının payının tedricen azaltılacağı ifade edilmektedir (DPT, 2006, s.58). Not: Türkiye verileri GSMH ya oranlardır ve 1970 li yıllar için ortalamasıdır. Kaynak: OECD; Türkiye verileri için DPT Gelişmekte olan ülkelerde kamu yatırımlarının GSYİH içerisindeki payı düşerken, vatandaşların altyapı hizmetlerine olan ihtiyaçları önemini koru- maktadır. Şekil 2 de OECD ülkeleri, AB ye yeni üye olan gelişmekte olan ülkeler ve Türkiye ye ilişkin karşılaştırmalı altyapı bilgileri yer almaktadır. altyapı yatırımı yapmaları gerekmektedir. Şekil 1: OECD Ülkelerinde Kamu Yatırımlarının GSYİH ya Oranı OECD ülkeleri ortalamada kişi başına 8769 Kwh elektrik tüketirken, yeni AB üyesi ülkeler içerisinde elektrik tüketimi en fazla olan Romanya ve Slovak Cumhuriyetinin tüketim miktarları OECD ortalamasının yarısından azdır. Türkiye nin elektrik tüketimi ise OECD ortalamasının altıda biri kadardır. Elektrik tüketimlerinin yanısıra, Türkiye nin ve yeni AB üyesi gelişmekte olan ülkelerin yeterli içme suyu götürülen nüfus oranlarını ve 100 kişiye dü- şen telefon aboneliği sayılarını OECD seviyelerine çıkarmak için, daha fazla 17

10 İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November Kaynak: World Bank veri tabanı; OECD telefon aboneliği verisi için OECD veri tabanı Şekil 2: Seçilmiş Ülkelerde Karşılaştırmalı Altyapı İstatistikleri İktisadi kalkınmayı hızlandırmak, vatandaşların hayat standartlarını iyileştirmek ve işgücü kalitesini artırmak için sadece gelişmekte olan ülkelerde değil, gelişmiş ülkelerde de yeni altyapı yatırımlarına ihtiyaç duyulmaktadır. OECD (2006) döneminde karayolu, demiryolu, telekomünikasyon, su ve enerji sektörlerinde toplam küresel altyapı yatırım ihtiyacının dünya GSYİH nın % 3,5 u (71 trilyon Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Doları) düzeyinde olacağını ve limanlar, havalimanları, köprü, baraj ve tünel gibi diğer altyapı yatırım harcamaları da dahil edildiğinde yatırım ihtiyacının daha da artacağını belirtmektedir. Çoğu ülkede belirli bir altyapı stoku bulunmakla beraber, bu yatırımların yenilenme ve bakım ihtiyaçları önemli yatırım harcamalarını gerektirecektir. Özellikle gelişmekte olan ülkeler rekabet güçlerini artırmak için daha kaliteli altyapı hizmetlerine ihtiyaç duyacaklar ve bu çerçevede altyapı yatırımlarını geliştirmek ve modernize etmek isteyeceklerdir. Bunun yanısıra, çevre düzenlemeleri, hızlı şehirleşme ve yeni teknolojiler altyapı yatırımlarının maliyetlerini artırmaktadır. Türkiye dahil çoğu ülkede kamu finansmanında yaşanan güçlükler göz önünde bulundurulduğunda, altyapı yatırımlarının finansmanı ve yönetimi konusunda yeni yöntemler geliştirilmesine ihtiyaç duyulduğu görülmektedir.

11 3. Türkiye de Altyapı Hizmetlerinde Kamu Özel İşbirliklerinin Gelişimi Kamu altyapı yatırım harcamalarının düşmesiyle beraber, Türkiye de altyapının yapımı, finansmanı ve yönetimi konularında alternatif arayışlar başlanmıştır. Örneğin, Kalkınma Planlarında kamu hizmetlerinin gördürülmesinde özel sektörün işlevine ısrarla vurgu yapılarak, kamu hizmetlerinin sunulmasında ve kamu altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde özel sektör katılımını artıran yöntemlerin geliştirileceği belirtilmektedir. Altyapıya özel sektörün katılım yöntemlerine uygulanacak kurallar, Türkiye nin AB ye üyelik sürecinde üstlenmesi gereken müktesebatın da bir parçasıdır. AB ile sürdürdüğü tam üyelik müzakerelerinde yer alan kamu alımları faslı kapsamında, Türkiye Topluluğun KÖİ/imtiyazlara ilişkin müktesebatını üstlenmekle yükümlüdür. Bu çerçevede, Türkiye nin 23 Ocak 2006 tarihli Katılım Ortaklığı Belgesi nde (2006/35/EC) imtiyazlar başta olmak üzere kamu alımları mevzuatının kısa vadede acquis communautaire ile uyumlu hale getirileceği belirtilmektedir (ABGS, 2007). Dünya genelinde olduğu gibi Türkiye de de kamu hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi yeni bir yöntem değildir. İmtiyazlar hakkında özel düzenlemeler yapma ve imtiyaz izni verme konusunda Bakanlar Kuruluna yetki veren ve sözleşmenin unsurlarına ve devrine ilişkin düzenlemeler içeren Menafii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun 1910 tarihlidir. Bunun yanısıra, YİD, Yİ, YK ve İHD gibi özel sektörün altyapıya katılımını düzenleyen sektörel düzenlemeler yapılmıştır (Tablo 1). Türkiye nin AB Müktesebatına Uyum Programında da ( ) [AB Direktiflerine] uyum sağlamak amacıyla bazı yatırım ve hizmetlerin kamu kesimi ile özel sektör işbirliği yöntemleri çerçevesinde gerçekleştirilmesine ilişkin [çerçeve] kanun,, çıkarılacağı öngörülmektedir (ABGS, 2007, s. 73). Çerçeve kanunun yürürlüğe girmesiyle sektörel düzenlemeler yürürlükten kaldırılacak ve KÖİ projelerinin hazırlanması, yönetimi ve muhasebeleştirmesi faaliyetleri merkezi olarak koordine edilecektir. Kalkınma planlarında yer alan politika tercihleri ve hukuki düzenlemeler çerçevesinde yılları arasında Türkiye de geliştirilen toplam 39 KÖİ projesinin tutarı ise milyon ABD Dolarıdır. Bu projeler ağırlıklı olarak telekomünikasyon (20339 milyon ABD Doları) ve elektrik (9244 milyon ABD Doları) sektörlerinde gerçekleştirilmiştir. Ulaştırma sektöründe ise 6327 milyon ABD Doları tutarında havalimanı projesi geliştirilmiştir. Bunların yanısıra 1284 ABD doları tutarında liman ve 942 ABD Doları tutarında su arıtma projesi başlatılmıştır (Şekil 3) yılında Türkiye de geliştirilen KÖİ projelerinin toplam tutarı yaklaşık 4,7 milyar ABD Dolarıdır. 19

12 Tablo 1: Türkiye de Kamu Hizmetlerinin Gördürülme Yöntemleri Geleneksel Kamu Alımları * Kamu kaynaklarıyla, kamu kurumlarının mal, hizmet ve yapım işleri alımları (4734 sayılı Kanun) *4734 sayılı Kanundan muaf tutulan Değişik kamu kurumlarının özel düzenlemeleri. Kamu Özel İşbirlikleri A) İmtiyaza ilişkin düzenlemeler * 1910 tarihli imtiyaz sözleşmelerinin genel özelliklerini düzenleyen Kanun * Mahalli idarelerin içme suyu, elektrik, havagazı, tramvay ve katı atık işlerinin imtiyaz sözleşmesi ile gördürülmesi (5302 ve 5393 sayılı Kanunlar) * Telekomünikasyon hizmetlerinin imtiyaz sözleşmesi ile gördürülmesi (406 ve 2813 sayılı Kanunlar) B) İmtiyaz sözleşmelerinin unsurlarını içeren düzenlemeler * Yap İşlet Devret (3996, Genel Kanun; 3096, Elektrik; 3465, Otoyol; 5302 ve 5393 sayılı Kanunlar, Mahalli İdareler) * Yap İşlet ( 4283, 5302 ve 5393 sayılı Kanun) * Yap Kirala (3359 sayılı Kanun) * İşletme Hakkı Devri (genel özelleştirme-4046 sayılı Kanun; elektrik-3096 sayılı Kanun; havalimanı kiralaması-5335 sayılı Kanun) C) Kurumsal Kamu-Özel İşbirlikleri * Bağlı ortaklıklar ve İştirakler (233 sayılı KHK) * Mahalli idarelerin Türk Ticaret Kanununa tâbi ortaklıkları (5393 ve 5302 sayılı Kanunlar) Özel Piyasa Faaliyetleri * Kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi (4046 sayılı Kanun) * Türk Ticaret Kanunu (6762 sayılı Kanun) * Sektör düzenleyici kanunlar (Örneğin, Bankacılık, Enerji, elekomünikasyon sektörlerini düzenleyene kanunlar) 20

13 gs s ss os c İktisat İşletme os ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009 og o oi os o Kaynak: World Bank PPI veri tabanı sgo s s s s o s s o cos Şekil 3: Türkiye de Sözleşmeye Bağlanan KÖİ Projeleri ( ) Türkiye de özelikle de elektrik sektöründe gerçekleştirilen projelere bakıldığında özel sektör katılımından beklenen etkinliğin sağlandığını, hizmet kalitesinin arttığını ve kamu finansmanına olumlu katkı sağlandığını söyleyebilmek kolay değildir (DDK, 2003; Ecorys, 2008; Sayıştay, 2002; Sayıştay, 2004; Sigma, 2008). Projelerin geliştirilmesi aşamasında kapsamlı yapılabilirlik çalışmaları hazırlanmamış, özel teşebbüsün seçiminde yeterince rekabetçi ihale mekanizması oluşturulmamış, risk paylaşımında kamu idarelerine gereksiz sorumluluklar yüklenmiş ve sonuçta önemli ölçülerde kamusal kayıplar ortaya çıkmıştır. Hazine Müsteşarlığının Kamu Borç Yönetimi Raporunda da belirtildiği gibi yapılabilirlik çalışmalarında ve sözleşme tasarımlarında yeterince özen gözetilmeyen ve teknik analiz yapılmayan YİD ve Yİ sözleşmeleri kapsamında verilen ürün satın alma garantileri bütçe finansmanı üzerine ağır yükler getirmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2003, s.71). Örneğin, İzmit Büyükşehir Belediyesi (İBB) İzmit Şehri Kentsel ve Endüstriyel Su Temini (İzmit Su Arıtma) Projesinde sabit fiyattan verilen alım garantileri nedeniyle, İBB birim fiyatı yaklaşık 4 ABD Dolarına satın almak zorunda olduğu suyu nihaî tüketicisine ancak 25 sent ten satabilmektedir. Kayıp ve kaçaklar da dikkate alındı- ğında bu fiyat 10 sente kadar düşmektedir (Sayıştay, 2002). Proje kapsamında Hazine Müsteşarlığı tarafından ürün satın alma ve dış kredi garantileri verilmiştir. Hazine Müsteşarlığı garantör sıfatıyla 2007 yılı sonu itibariyle yaklaşık 1,03 milyar avro tutarında ödeme üstlenmiştir (DPT, 2007, s. 46). 21

14 Altyapı hizmetlerine özel sektörün katılımını sağlayacak yöntemlerin geliştirilmesini öngören Dokuzuncu Kalkınma Planında kamu hizmetlerinin esneklik, saydamlık, katılımcılık, hesap verme sorumluluğu ve öngörülebilirlik ilkeleri çerçevesinde, yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı biçimde sunulmasının çağdaş bir gereklilik olduğu belirtilmektedir (DPT, 2006, s. 50). Benzer biçimde OECD nin altyapı hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesi konusunda oluşturduğu tavsiye metninde (OECD, 2007a) altyapı yatırımlarının geleneksel tedarik yöntemleri veya KÖİ projeleri ile gerçekleştirilmesi yönündeki kararların fayda-maliyet analizlerine dayanmasına; hizmet bedelinin ne kadarının hizmet kullanıcıları ne kadarının kamu finansmanı ile karşılanacağının analitik olarak tespit edilmesine; idare ve özel teşebbüsler arasındaki risk dağılımında kamu yararına özen gösterilmesine; mali disiplin ve saydamlığın korunması gerektiğine dikkat çekilmektedir. İzleyen alt bölümlerde Türkiye tecrübesi ekseninde altyapıya özel sektörün katılımı sağlanırken, hizmet kalitesini ve kamu yararını artırmak amacıyla uygulanması gereken kurallar incelenecektir. 4. Kamu-Özel İşbirliği Projelerinin Yönetimi Ecorys (2008, s. 44) çalışmasında da belirtildiği gibi KÖİ yöntemleri kendi başlarına bir amaç değildir ve sosyal amaçları gerçekleştirmek amacıyla geliştirilen stratejinin bir parçasıdır. Amaç, kamu hizmetlerini vatandaşlara daha kaliteli ve ucuz biçimde sağlarken, sosyal maliyeti en aza indirmektir. Özel sektör katılımı bu amaca yardımcı olduğu sürece uygun bir araç-yöntemdir. Bu çerçevede projenin tasarımının ve standartlarının yeterince belirlenmesi; geleneksel tedarik yöntemleri ile özel sektör katılımı arasındaki (dez)avantajların ayrıntılı olarak değerlendirilmesi; özel teşebbüsün seçiminde rekabetçi bir süreç tesis edilmesi; kamu idareleri ve özel teşebbüsler arasındaki risk paylaşımında sosyal faydanın mümkün olduğunca gözetilmesi; saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması; KÖİ projelerinde kamu hizmetlerinin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı sunulmasına yardımcı olacaktır KÖİ Projeleri: Ne Zaman? Altyapı yatırımlarının KÖİ yöntemi ile gerçekleştirilip gerçekleştirilmeyeceğine karar vermeden önce, özel sektör katılımından beklenen faydalar lehinde öne sürülen tezlerin ampirik olarak test edilmesi gerekmektedir. Kamu idareleri geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında, harcanacak para karşılığında KÖİ yönteminin daha fazla kazanım sağlayacağından (value for money) emin olmalıdırlar. Bu nedenle idareler KÖİ yöntemlerine başvurmayı düşündükleri projelerden önce, geleneksel tedarik ve KÖİ yöntemlerinin maliyetlerini ve olası kazanımlarını ampirik olarak karşılaştırmalıdırlar. Bu amaçla yapılan ampirik karşılaştırmalarda kullanılan ve çoğu ülkede uygu- 22

15 lanan yönteme Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı -kısaca KKK- (Public Sector Comparator, kısaca PSC) denilmektedir. KKK, projenin kamu finansmanı ile gerçekleştirilmesi durumunda, hizmetin teknik özellikleri ve buna bağlı riskleri göz önünde bulundurarak, potansiyel satın almanın varsayımsal net bugünkü maliyetini göstermekte ve KÖİ ihalelerinde sunulan en iyi teklifin sosyal maliyetinin daha düşük ve etkinliğinin daha yüksek olup olmadığına karar verilmesi sürecinde karşılaştırma olanağı sağlamaktadır (Grimsey ve Lewis 2005; Heald, 2003; OECD, 2008; Quiggin, 2004). Heald (2003, s. 52) altyapıya özel sektörün katılımının geçmişi çok eski olmakla beraber, 1990 lı yıllarda BK da uygulamaya konulan hizmet alım/ PFI politikalarının en önemli yeniliğinin KKK olduğunu belirtmektedir. Yöntemin orijini BK olmakla beraber, KKK zaman içerisinde farklı ülkelerde, farklı biçimlerde uygulanmaya başlanmıştır. Grimsey ve Lewis (2005, ss ) bu farklı yaklaşımları en genel anlamıyla dört başlık altında toplamaktadır: birincisi, kamu ve özel sektör alternatiflerinin kapsamlı faydamaliyet analizleri (Almanya); ikincisi teklifler için ihaleye çıkılmadan önce yapılan KKK-KÖİ karşılaştırmaları (Japonya, Hollanda ve Güney Afrika); üçüncüsü, teklifler toplandıktan sonra yapılan KKK-KÖİ karşılaştırmaları (BK ve Avustralya); dördüncüsü, imtiyaz sözleşmelerinin tahsisatında başvurulan rekabetçi ihale mekanizmaları (ABD, Fransa, Latin Amerika ülkeleri, Doğru Avrupa ve Frankofon Afrika). Kapsamlı fayda maliyet analizlerinden daha az karmaşık olduğu için, KKK çoğu ülkede tercih edilen değerlendirme yöntemidir. Diğer taraftan, rekabetçi ihaleler etkinliğin artmasına katkı sağlasa da, KKK testinin eksikliği imtiyaz sözleşmelerinin gerçekten maliyet tasarrufu sağlayıp sağlamadığı veya sosyal faydayı artırıp arttırmadığı yönündeki şüphelerin tetiklenmesine neden olabilmektedir (OECD, 2008, s. 49) 16. Türkiye de uygulanan YİD ve Yİ projelerinde kamu finansmanı yerine, özel sektör katılımının daha etkin sonuç yaratıp yaratmayacağına ilişkin ampirik çalışmalar, en azından bu çalışmanın yazarının bilgileri çerçevesinde yapılmamaktadır. Örneğin, İzmit Su Arıtma projesi başlangıçta DSİ tarafından geleneksel tedarik yöntemi ile ihale edilmiştir. İBB yetkililerin ifadesine göre daha sonra siyasi talimatla projenin YİD yöntemi ile gerçekleştirilmesine karar verilmiştir. Ayrıca, proje ile ilgili fayda-maliyet analizleri yapılarak YİD yönteminin yatırım maliyetinin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı araştırılmamış ve proje benzer işlere göre 3 ila 9 kat daha pahalıya gerçekleşmiştir (Sayıştay, 2002). Benzer biçimde, elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve Yİ projelerinde de özensiz ve yüzeysel biçimde hazırlanan yapılabilirlik çalışmalarına itibar edilmiş ve idare kendi yaptığı çalışmalardaki yatırım maliyeti ile 16 KKK yönteminin unsurları, avantajları, riskleri, yeter(siz)likleri ile kısa ve uzun dönem etkilerinin ayrıntılı değerlendirmesi için bkz. Grimsey ve Lewis, (2005) ve bu çalışmada atıf yapılan kaynaklar. 23

16 şirketlerin sundukları maliyeti karşılaştırıp aradaki farkı belirleme yöntemini benimsememiştir. Öte yandan, başlangıçta Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) Genel Müdürlüğünün yatırım programında yer alan Antalya Dış Hatlar Havalimanı projesi de 1993 yılında siyasi bir kararla 17 YİD yöntemi çerçevesinde gerçekleştirilmek üzere yatırım programından çıkartılmıştır (Özenen, 2003, s. 101). Politika metinlerinde altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında etkinliği artırmak ve kamu dışı kaynaklardan da yararlanabilmek için YİD ve benzeri yöntemlerin uygulanmasına önem verilmesi öngörülmekle beraber (DPT, 1995, s. 20), en azından elektrik, su ve havalimanı sektörlerindeki özel finansman arayışlarında etkinlik araştırmasına gidilmemiştir. Diğer şeyler bir yana 18, Türkiye de özel sektör katılımı ile gerçekleştirilen projelerde KKK benzeri etkinlik analizlerinin yapılmamasının başlıca nedeni olarak, kamu kaynaklarının yetersizliği gösterilebilir. Gerek politika metinlerinde gerekse de pratik karar alma sürecinde, ihtiyaç duyulan altyapı yatırımlarının finansmanında kamu fonlarının yetersiz olduğu durumlarda, etkinlik sağlayıp sağlamadığına bakılmaksızın- özel finansman yöntemlerine başvurulması öngörülmektedir. Örneğin, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planının Altyapı Hizmetlerinde Yapısal Değişim Projesi bölümünde altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında kamu dışı kaynaklardan da yararlanabilmek amacıyla yeni finansman yöntemlerinin araştırılması ve YİD ve benzeri yöntemlerin uygulanmasına önem verilmesi önerilmektedir (DPT, 1995, s. 135). (İtalik vurgu eklenmiştir). Bu ifadeden de anlaşılacağı gibi Türkiye de KÖİ modellerinden öncelikle beklenti, altyapı yatırımlarının finansman ihtiyacının karşılanmasıdır. Bu kapsamda, Sayıştay (2002) bir çok ülkede olduğu gibi Türkiye de de... mali yetersizlik nedeniyle gerçekleştirilemeyen altyapı hizmetlerinin kamu-özel sektör ortaklığı biçimde yapılmasına olanak sağlandığını belirtmektedir. Leigland ve Shugart (2006) özellikle de gelişmekte olan ülkelerde altyapı yatırımları için gerekli kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, özel sektör katılımına karar vermek konusunda KKK hesaplamalarının anlamlı bir seçenek olmadığını belirtmektedir. Çünkü, KÖİ yöntemindeki en iyi teklifin KKK maliyetinden daha yüksek ve yatırımın gerektirdiği kamu finansmanının yetersiz olduğu durumlarda söz konusu proje gerçekleştirilemeyecektir. Heald (2003, s. 347) ve OECD (2008, s. 53) çalışmalarında da belirtildiği gibi kamu hizmetlerinin sunumunda hiç bir şey yapmamak muteber bir seçenek değildir tarih ve 93/47 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı yılında YİD yöntemini düzenleyen yasal bir düzenleme bulunmamaktaydı. 18 Örneğin, elektrik sektöründe uygulanan YİD ve Yİ projelerinde kapsamlı yapılabilirlik çalışması yapıl(a)mamasının nedenleri arasında gösterilen yolsuzluk iddiaları için bkz. TBMM, (2003). 19 Örneğin, elektrik sektöründe talebi karşılamak için yeterli üretim ve şebeke kapasitesinin bulunması gerekmektedir. Kapasite yetersizliği sistem operatörlerini kesinti yapmaya zorlamaktadır. Oysa, elektrik kesintilerinin ve/veya 24

17 Ancak, altyapı yatırımlarının maliyeti ne olursa olsun özel finansman ile gerçekleştirilmesi kabul edilebilir bir seçenek değildir. KKK çalışmaları öncelikle kamu harcama sisteminde önceliklerin gözden geçirilmesine ve altyapının gerektirdiği kamu fonlarının yeniden değerlendirilmesine yardımcı olmaktadır. İkincisi, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerini artırmaktadır. Kamu finansmanının yetersizliği nedeniyle, idarenin altyapı yatırımlarını gerçekleştirilemeyeceği önermesi mutlak değildir. İdare bir biçimde ve miktarda kamu yatırımı yapmaktadır ve yapacaktır da. Hem özel teşebbüsler, hem de idare büyük altyapı projelerinin finansmanının çoğunu, özsermayeleriyle değil, borçlanmayla karşılamaktadır. İflas baskısı altında faaliyet gösteren özel teşebbüslerle karşılaştırıldığında, iflas riski bulunmayan/sıfıra yakın olan idarenin kredi değerliliği daha yüksektir. Kredi değerliliği özel teşebbüslerden daha yüksek olan idare finansal piyasalardan daha ucuz maliyetlerle fon temin edebilecektir. Bunun yanısıra, idare altyapıda özel teşebbüslerden daha fazla tecrübeye sahiptir. Öte yandan, sahip oldukları istihdam güvencesi nedeniyle kamu görevlileri özel teşebbüs çalışanlarından daha düşük ücretle çalışmayı kabul edebilmektedirler. Altyapıda daha fazla tecrübeye sahip olan idarenin göreceli olarak proje finansmanını daha ucuza temin edebileceği ve daha düşük maliyetle personel çalıştırabileceği göz önünde bulundurulduğunda, kamu yatırımlarının özel yatırımlardan daha ucuza gerçekleştirilebileceğini ve hizmetin vatandaşlara daha düşük fiyattan sağlanabileceğini söylemek mümkündür. Bu nedenle, KÖİ yöntemlerinin, varsayımsal olarak daha düşük maliyetle gerçekleştirilecek olan kamu yatırımlarından daha iyi sonuç sağlayıp sağlamayacağının -her koşulda- ampirik olarak test edilmesi gerekmektedir. Kamu yatırımları karşısında, altyapıya özel katılımın sağlayacağı faydaların sayısallaştırılması, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerini de artıracaktır. United Nations (2007) çalışmasında da belirtildiği gibi başarılı KÖİ projeleri için proje hazırlama sürecinde bütün menfaat sahiplerinin katılımının, eşitliğin, saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması gerekmektedir. Bu unsurların gerçekleştirilmesinin en uygun aracı ise KKK dır. KÖİ proje geliştirme sürecinde KKK benzeri çalışmaların yapılmaması durumunda, DDK (2003) ve Sayıştay (2002 ve 2004) raporlarında ileri sürüldüğü gibi, gerçekleştirilen yatırımların maliyetlerinin, olması gereken maliyetlerden şu yada bu sebeple- daha yüksek olduğu sürekli tartışılacaktır. Avustralya uygulamasında KKK nın dört bileşeni bulunmaktadır. Bunlar (i) yalın KKK (taban maliyet); (ii) rekabetçi tarafsızlık (competitive neutkalitesiz elektrik hizmetinin maliyeti çok yüksektir. ABD de 2003 yılındaki sıkça yaşanan elektrik kesintilerinin ekonomiye maliyeti yaklaşık 100 milyon ABD Doları veya GSYİH nın % 1 i kadardır (OECD, 2007b, s. 263). Ancak, kamu kaynaklarının yeter(siz)liğini tespit etmek amacıyla da olsa potansiyel altyapı projelerinin varsayımsal maliyetlerinin net bugünkü değerlerinin (KKK) hesaplanması ve fon arayışlarına bu hesaplamalara göre karar verilmesi, kamuoyunda KÖİ projeleri konusunda oluşabilecek olumsuz şüphelerin giderilmesine yardımcı olacaktır. 25

18 rality); (iii) transfer edilen riskler (transferred risks); (iv) tutulan risklerdir (retained risks). (i) Yalın KKK hesaplaması sermaye ve işletme maliyetlerini içermekte ve kamu idarelerinin hizmeti özel sektör koşullarında sunması durumunda ortaya çıkabilecek tüm maliyetleri eksiksiz ve adil biçimde yansıtmaktadır. (ii) Rekabetçi tarafsızlık kuralı çerçevesinde, kamu idarelerinin özel teşebbüsler karşısında sahip oldukları avantajlar eşitlenmektedir. Kamu idarelerinin rekabetçi üstünlükleri, kendilerine tanınan vergi muafiyetlerinden veya diğer kamu idarelerinden alınacak hizmetler karşılığında ödemeyecekleri ücretlerden kaynaklanabilmektedir. Rekabetçi tarafsızlık hesaplamalarının eksikliğinde, KKK sonuçları kamu finansmanı modelini suni biçimde daha ucuz gösterebilecektir. (iii) KKK hesaplamalarında potansiyel bütün riskler belirlenmekte, risklerin sonuçları sayısallaştırılmakta, risklerin olasılıkları tahmin edilmekte ve risklerin değerleri hesaplanmaktadır. Daha sonra, hesaplanan risklerin ne kadarının özel sektöre devredileceği, ne kadarının da kamu idarelerince üstlenileceğine karar verilmektedir. (iv) KÖİ projeleri kapsamında özel teşebbüslere transfer edilecek riskler 20 ve kamu kesimince üstlenilecek riskler ayrı ayrı belirlenmekte ve her iki risk grubu KKK hesaplamalarına dahil edilmektedir. KKK ve KÖİ karşılaştırmasında, KKK maliyetleri içerisinde yalın maliyet, rekabetçi tarafsızlık, transfer edilecek riskler ve kamu kesimince üstlenilecek riskler yer almaktadır. KÖİ maliyetleri ise özel teşebbüse yapılacak ödemeler ve kamu idarelerince üstlenilen riskler toplamından oluşmaktadır (Partnerships Victoria, 2001a) KÖİ Projeleri: Nasıl? Optimal risk paylaşımı bütün KÖİ projelerinin başlıca önceliğidir (Grimsey ve Lewis, 2005) ve risk paylaşımında temel ilke riskin sorumluluğunu en iyi taşıyana vermektir (IMF 2006; Irwin, 2007; Partnerships Victoria, 2001b). KÖİ projelerinin belirleyici özelliği transfer edilecek risklerin kapsamıdır. Diğer şeylerin yanısıra, KKK ve KÖİ sürecinde bütün riskler sürekli güncellenmekte ve risk paylaşımında optimal çözüm yolları aranmaktadır. Örneğin, yapım ve işletme risklerini özel teşebbüsler daha iyi yönetilebilecekken, politik ve kamu düzenlemelerine ilişkin riskleri idare daha iyi yönetebilecek ve üstlenebilecektir. Yatırımın geri dönüşü çok uzun olan ve bu nedenle gelir tahmini yapılması kolay olmayan otoyol projelerinde, özel teşebbüsler ve idare talep risklerini ortaklaşa paylaşabilmektedirler. 20 Grimsey ve Lewis (2005, s. 356) KÖİ projelerinde Avustralya da risklerin yaklaşık % 8 inin, BK da ise yaklaşık % 12 sinin özel teşebbüslere transfer edildiğini belirtmektedir Risklerin Paylaşımı Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlükte risk iktisadi karar birimlerinin

19 verecekleri kararlar sonucunda ortaya çıkacak getiriyi olumsuz etkileyebilecek olayların gerçekleşme olasılığı şeklinde tanımlanmaktadır ( Bu tanım çerçevesinde iktisadi karar birimlerinin iradeleri dışında projeyi olumsuz etkileyecek gelişmelerin bir kısmı belirli bir olasılık dahilinde önceden tahmin edilebilmektedir. Bunun yanısıra, iktisadi karar birimlerinin öngöremeyecekleri ve iktisadi kararları olumsuz etkileyecek gelişmeler de bulunmaktadır. İkinci tür olumsuz gelişmelere ise belirsizlik (uncertainty) denilmektedir 21. İktisadi karar birimlerinin karar ve uygulama zamanları arasındaki süreler uzadıkça belirsizlikler ve riskler giderek artmaktadır. Proje finansmanın temel özelliği uzun dönemli varlıkların finansmanının, uzun dönemli fonlarla sağlanması ve bu fonların, maddi veya şahsi teminata başvurulmaksızın sadece proje gelirleriyle geri ödenmesidir (Asenova ve Beck 2003). Proje finansmanının alt grubu olan KÖİ projeleri uzun süreli sözleşmelerle tesis edilmekte 22 ve bünyelerinde potansiyel riskler barındırmaktadır 23. Bu nedenle KÖİ projelerinin geliştirilmesi aşamasında, projenin toplam değerini olumsuz etkileyecek riskler belirlenmeli, değerlendirilmeli ve en iyi yönetebilecek taraflar arasında paylaştırılmalıdır 24. Irwin (2007, ss ) projenin toplam değerini artırmak için optimal risk paylaşımında tarafların: (i) ilgili risk unsurunu etkileme, (ii) risk unsurlarını öngörebilme veya tepki verebilme ve (iii) risk unsurlarının maliyetlerini massedebilme kapasitelerinin dikkate alınması gerektiğini belirtmektedir. Risklerin paylaşımında temel amaç projenin toplam değerini artırmaktır. Ancak risklerin dağıtımı, projenin kazanımlarının dağıtımına benzememektedir. Kazanımların bir taraftan diğerine aktarılması, birincinin refahını azaltacak, ikincininkini ise artıracaktır. Oysa, risklerin bir taraftan diğer tarafa aktarılması, ikincinin projedeki çıkarını azaltmak anlamına 21 Analiz basitliği sağlamak amacıyla, bu çalışmada risk ve belirsizlik ayrımı gözetilmemektedir. Risk tanımı, çeşitleri, yönetimi ve yönetimde kullanılan araçlar konularında ayrıntılı değerlendirmeler için bkz. Irwin, (2007) ve Kutluksaman, (2008). 22 AB uygulamalarında sözleşme süreleri yıl civarında yoğunlaşmaktadır (EC, 2004). Türkiye de düzenlenen imtiyaz sözleşmelerinin süreleri çok daha uzundur. Elektrik sektöründe YİD ve İHD devri yöntemlerini düzenleyen 3096 sayılı kanun kapsamında sözleşmelerin süresi 99 yıla kadar belirlenebilmektedir. Diğer YİD, Yİ ve YK mevzuatında azami sözleşme süreleri 49 yıldır. 23 Grimsey ve Lewis (2004, s. 172) altyapı projelerinde en az dokuz potansiyel riskin bulunduğunu belirtmektedir. Bunlar tasarım, yapım, işletme ve bakım, talep, finansal (faiz ve kur), politika ve kamu düzenlemeleri, çevre ve bunların her hangi birisinin tetiklemesiyle ortaya çıkabilecek proje başarısızlığı riskleridir. Eurostat, (2004) KÖİ projelerinde potansiyel riskleri yapım (construction), işletme (avalibility) ve talep (demand) başlıkları altında toplamaktadır. Yapım riski kalite standartlarına uyulmaması, ilave maliyetler, teknik yetersizlik ve doğal afetler gibi gelişmeler neticesinde; işletme riski hizmetin sözleşmede belirlenen miktarda ve kamu düzenlemelerinin öngördüğü standartta sağlanamaması durumunda; talep riski özel teşebbüsün davranışı dışındaki devresel dalgalanmalar, artan rekabet ve teknolojik eskime gibi gelişmelere bağlı olarak talepteki sapmalar neticesinde ortaya çıkabilmektedir. Riskler proje özelinde ve/veya ekonomi genelindeki gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkabilmektedir. 24 Estache (2008, s. 61) KÖİ konusunda geniş bir literatür bulunmasına karşın, altyapı projelerinde risk paylaşımı konusunda açılım getiren çalışmaların çok daha az olduğunu belirtmektedir. 27

20 gelmemektedir 25. Riski üstlenen taraf, risk unsurunun projeye zarar vermesi durumunda kaybını en aza indirecek, olumlu katkı sağlaması durumunda kazancını artıracaktır 26. Tarafların risk unsurlarını etkileme, öngörme veya tepki verme ve risk maliyetlerini massedebilme kapasiteleri gibi ilkelerin dikkate alınmasıyla, risk paylaşımında farklı çözümler üretilebilmektedir. Örneğin, risk unsurlarını daha iyi öngörebilen taraflar, onu daha iyi etkileyen taraflar olmayabilir. Ya da her iki taraf risklerin maliyetlerini massetmekte güçlük çekebilir. Bu nedenle bu ilkelerin, her bir KÖİ projesi özelinde ayrıntılı biçimde irdelenmesi gerekmektedir. Risk Unsurunu Etkileme Kapasitesi Bu ilke çerçevesinde yapım işi riskleri genellikle özel teşebbüslere verilmektedir. Çünkü özel teşebbüsler, tercih edecekleri yapım teknikleri, kullanacakları malzemeler ve gösterecekleri özen(sizlik) ile yapım maliyetlerini etkileme kapasitesine sahiptirler. Kalite standartları yeterince denetlenebildiği sürece, yapım riskinin özel teşebbüslere aktarılması projenin toplam değerini artıracaktır. Buna karşın kamu idareleri yapım işi için gerekli araziyi kamulaştırma risklerini üstlenmektedir 27. İşletme faaliyetlerinin denetlenmeleri mümkün olduğu sürece, işletme faaliyetlerine bağlı riskler özel teşebbüslere verilmektedir. Bu durumda, işletme denetimi için fiyatlandırma politikaları etkili bir işlev görmektedir. Üretilen hizmetin fiyat artışlarının projeye özel maliyetler yerine, ekonomi genelindeki gelişmeleri yansıtması için ilgili sektöre veya ekonominin geneline yönelik fiyat endeksleri kullanılmaktadır (Irwin 2007, ss ) sayılı kanun çerçevesinde elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve İHD projelerinde tarifeler belirlenirken işletme ve bakım giderleri (yakıt, malzeme, personel, vergi, amortisman ve diğerleri), yatırımlar için ödenen faiz ve kur farkları, sermayenin yeniden değerlendirilmesi ve idarenin benzer üretim tesislerinden aldığı fiyatlar dikkate alınmaktadır 28. Elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD projelerinde, normalde yer almaması gereken unsurlar maliyete eklenerek yatırım tutarları suni olarak artırılmış; uluslararası kabul 25 Risk paylaşımı sıfır toplamlı bir oyun değildir. Sıfır toplamlı oyunlarda bir tarafın kazanımı, diğer(ler)inin kaybetmesini gerektirmektedir. Optimal risk paylaşımında her iki tarafın kazanımının da artması mümkündür. 26 Örneğin, primleri çok düşük olmadığı sürece, sel, fırtına ve deprem gibi doğal afetleri sigorta eden sigorta şirketlerinin değerleri düşmeyecektir. Doğal afet ortaya çıktığında sigorta şirketi belirli bir kayba uğrayacaktır, ancak çıkmadığında kazancı büyük olacaktır. 27 Türkiye de uygulanan KÖİ projelerinde kamulaştırma işlemleri, genellikle kamulaştırma bedelleri görevli teşebbüs tarafından ödenmek kaydıyla 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre kamu idareleri tarafından yapılmaktadır sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilen YİD projelerinde ise idareler tarife belirlenmesinde tavan ücret (fiyat) ve -uluslararası iç kârlılık oranları göz önünde bulundurarak- maliyet artı kâr yöntemlerinden birisini tercih edebilmektedir. 28