Türkiye de Sera Gazı Emisyon Ticareti. Sisteminin Kurulmasına Yönelik Yol Haritası

Transkript

1 Türkiye de Sera Gazı Emisyon Ticareti Sisteminin Kurulmasına Yönelik Yol Haritası

2 Türkiye de Sera Gazı Emisyon Ticareti Sisteminin Kurulmasına Yönelik Yol Haritası Hazırlayanlar: Maarten Neelis, Lindee Wong, Maurice Quant (Ecofys), Roland Geres, Felix Nickel, Christian Pacher, Marcus Hoffmann (FutureCamp), Engin Mert, Farız Taşdan, Iklim Dirlik, Ramazan Aslan (Life Enerji), Özlem Döğerlioğlu (Döğerlioğlu Hukuk Bürosu) Aralık 2016 Ecofys proje no: CLINL16087 Ecofys 2016, Türkiye Çevre ve Şehircilik Bakanlığının emriyle hazırlanmıştır.

3 Yönetici Özeti Giriş 2015 Paris Anlaşması nın imzalanması ve kısa süre önce yürürlüğe girmesi, iklim değişikliği ile mücadele konusunda bir dönüm noktası olmuştur. Tarihte ilk defa Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesinin (BMİDÇS / UNFCCC) tüm tarafları, küresel ısınmayı sınırlandırmaya ilişkin ortak bir hedefte anlaşabilmiştir. Türkiye, Paris konferansından hemen önce Ulusal Katkı Niyetini (INDC) UNFCCC ye sunmuştur ve Paris Tarihte ilk defa, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Anlaşması ile ilgili istişareleri devam Çerçeve Sözleşmesinin (UNFCCC) tüm Tarafları, küresel etmektedir. Türkiye INDC sinde, ısınmayı sınırlandırmaya ilişkin ortak bir hedefte referans senaryo temel alınarak 2030 anlaşabilmiştir. yılında %21 e kadar sera gazı emisyon azaltımı yapma taahhüdünde bulunmuştur. Türkiye, iklim değişikliği ile mücadele hedeflerini tutturmak için, diğer seçeneklerin yanı sıra, karbon fiyatlandırması gibi piyasa temelli mekanizmaları da değerlendirmektedir. Karbon fiyatlandırması, küresel olarak gittikçe yaygınlaşan bir şekilde, emisyonların maliyetini karar vericilerin ekonomik gerekçelerinin bir parçası yaparak, iklim değişikliğinin etkilerini maliyet etkin şekilde azaltan bir yöntem olarak kullanılmaktadır. Türkiye, sera gazı emisyonlarının azaltımı yöntemlerinden olan piyasa temelli mekanizmalar konusundaki politik karar verme sürecini desteklemek üzere gerekli analitik raporların hazırlanması için Dünya Bankası Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı ndan (PMR) hibe almıştır. Türkiye için emisyon ticaret sisteminin (ETS) kurulmasına yönelik yol haritası geliştiren ve Kasım 2015 ile Aralık 2016 tarihleri arasında yürütülmüş bir proje altında hazırlanmış olan bu rapor, PMR Projesi kapsamında hazırlanan analitik raporlardan ilkidir. Bu rapor, Ecofys in liderliğinde, FutureCamp ve Life Enerji nin de dahil olduğu ve Avukat Özlem Döğerlioğlu tarafından desteklenen bir konsorsiyum tarafından, Türkiye Cumhuriyeti Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (ÇŞB) için hazırlanmıştır. Konsorsiyum raporun hazırlanmasında, yol haritasını geliştirmek için Şubat, Mart ve Eylül 2016 da düzenlenmiş olan kamu ve özel sektör çalıştayları esnasında Türkiye, iklim değişikliği ile mücadele hedeflerini gerçekleşen yoğun paydaş tutturmak için, diğer seçeneklerin yanı sıra, karbon etkileşiminden ve ayrıca bakanlık ve fiyatlandırması gibi piyasa temelli mekanizmaları da çeşitli paydaşlar arasındaki ikili değerlendirmektedir. toplantılardan faydalanmıştır.

4 Neden emisyon ticareti Düşük karbonlu bir geleceğe ulaşabilmek için birçok alanda faaliyet gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Küresel enerji ihtiyaçlarının aslen fosil yakıta dayalı olduğu durumdan, yenilenebilir enerjiye dayalı olan bir enerji sistemine doğru değişim geçirmesi; ekonomi genelinde enerjinin daha verimli kullanılması ve elektrik üretiminde fosil harici yakıtların kullanımının arttırılması gerekmektedir. Otoriteler, gittikçe artan bir şekilde karbonsuzlaştırma sürecini uygulayabilmenin bir yolu olarak karbon fiyatlandırmasını benimsemektedir. Karbon fiyatlandırması, dışsal nitelik taşıyan sera gazı emisyonlarının maliyetini, ekonomik sistemin içerisine dahil etmektedir. Sera gazı emisyonlarına bir fiyat getirilmesi, sera gazı emisyonuna neden olmayan faaliyetleri, sera gazı emisyonlarına neden olanlara göre daha kârlı hale getirmekte; yatırımlar ve inovasyonların düşük karbonlu kalkınmaya doğru yönlendirilmesine yardımcı olabilmektedir. Sera gazı emisyonlarına net bir fiyat koyan iki politika söz konusudur: sera gazı emisyonlarına vergi ve emisyon Sera gazı emisyonlarına bir fiyat getirilmesi, sera gazı ticareti uygulanması. Karbon vergisi emisyonuna neden olmayan faaliyetleri, sera gazı sisteminde hükümet, vergi tarafından emisyonlarına neden olanlara göre daha kârlı hale kapsanan her bir ton sera gazı getirmekte; yatırımlar ve inovasyonların düşük karbonlu emisyonu için ödenmesi gereken fiyatı kalkınmaya doğru yönlendirilmesine yardımcı belirler. Nihayetinde piyasa dinamikleri, olabilmektedir. bu vergi seviyesine tekabül eden emisyon miktarını belirleyecektir. Ekonomi teorisi, vergiden daha düşük bir azaltım maliyetine sahip tüm tedbirlerin alınacağını ileri sürer. Emisyon ticaret sistemi (ETS) ise, sistem tarafından kapsanan tesislerden kaynaklanan sera gazı emisyonlarına bir sınır (ya da emisyon üst sınırı) getirir. Bu sistemde, ETS kapsamında yer alan tesislerin, salınan toplam sera gazı hacmini kapsayacak şekilde emisyon tahsisatı teslim etmesi gerekmektedir. Emisyon üst sınırına denk düşen tahsisatlar ilk başta, ücretsiz olarak veya bir ihale süreciyle tahsis edilir. Tahsisatlar, tesisler ve diğer üçüncü şahıslar arasında ticaret (alım-satım) yoluyla da elde edilebilir. Tesisler ETS kapsamında yer alan tesislerin, salınan toplam arasındaki ihaleler ve ticaret, tahsisatlar için piyasa fiyatını belirler. Eğer emisyon üst sınırı iyi belirlenirse, tahsisatların adedi, sera gazı azaltımının olmadığı bir sera gazı hacmini kapsayacak şekilde emisyon tahsisatı teslim etmesi gerekmektedir. Emisyon üst sınırına denk düşen tahsisatlar ilk başta, ücretsiz olarak veya bir ihale süreciyle tahsis edilir. senaryoda tahsisat ihtiyacından az olur ve piyasada bir talep yaratılır. Böylece tahsisatlar için bir fiyat tayin edilir ve emisyonları azaltmak için bir teşvik oluşur. Emisyon ticaretinin dayalı olduğu ekonomi teorisi (diğer komuta ve kontrol tipi emisyon azaltım politikalarından farklı olarak), emisyon azaltımı için en düşük maliyetli seçeneklerin, emisyon üst sınırı

5 tarafından belirlenen sabit çevresel çıktıya denk düşecek şekilde piyasa tarafından bulunacağı yönündedir. Sekiz tasarım adımında Emisyon Ticareti Bu rapor, ETS yi uygularken, karar verilmesi gereken sekiz adet tasarım Emisyon ticaretinin dayalı olduğu ekonomi teorisi unsurunun ana hatlarını kapsamlı bir (diğer komuta ve kontrol tipi emisyon azaltım şekilde açıklamaktadır. ETS politikalarından farklı olarak), emisyon azaltımı için en konusundaki uluslararası deneyimlere düşük maliyetli seçeneklerin piyasa tarafından dayalı olarak bu unsurlar için farklı bulunacağı yönündedir. tasarım seçenekleri tartışılmaktadır. Bu tasarım unsurlarının her biri için, Türkiye de ETS tasarımını yaparken politika yapıcılar tarafından kullanılabilecek bir kontrol listesi verilmiştir. PMR ve Uluslararası Karbon Eylem Ortaklığı (ICAP) tarafından geliştirilmiş olan ETS el kitabına dayalı olarak, politika yapıcıların karar vermesi gereken sekiz tasarım unsuru şunlardır: 1. Kapsama karar verilmesi, yani ETS ye hangi sektörlerin ve tesislerin dahil edileceğinin belirlenmesi. 2. Emisyon üst sınırının belirlenmesi, yani ETS kapsamında yer alan tesislerin salımını yapmasına izin verilen emisyon miktarının belirlenmesi. 3. Tahsisatların dağıtımı, yani emisyon tahsisatlarının katılımcılara ne şekilde dağıtılacağının belirlenmesi. 4. Denkleştirmelerin kullanımına izin verilip verilmeyeceği, yani ETS yükümlülüklerini yerine getirmek için ETS kapsamının dışında yer alan projelerdeki emisyon azaltımlarının kullanımına izin verilip verilmeyeceğinin belirlenmesi. 5. Zamana bağlı esnekliğe karar verilmesi, yani emisyon azaltımlarının hangi zaman zarfı içinde gerçekleştirileceği konusunda katılımcılara esnek olma seçeneklerinin verilmesi. 6. Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet koruması, yani tahsisatların fiyatını doğrudan veya dolaylı olarak kontrol etmek suretiyle ETS ye müdahale eden tedbirlerin belirlenmesi. 7. Gözetim ve mevzuata uyumun sağlanması, yani herkesin ETS deki yöntemlere ve usullere uymasının ve piyasanın iyi şekilde işlemesinin sağlanması. 8. Diğer ETS lere bağlanma seçeneğinin değerlendirilmesi, yani ETS altında mevzuata uyum için diğer sistemlere ait birimlere (denkleştirmeler veya tahsisatlar) müsaade edilip edilmeyeceğine karar verilmesi. Politika yapıcıların ayrıca, paydaşların katılımını nasıl sağlayacaklarına karar vermeleri, tasarım konusunda paydaşlarla iletişimde olmaları ve hem ilgili kurum içinde hem de katılımcı şirketler açısından gereken kapasiteyi oluşturması gerekmektedir. Bu sekiz tasarım adımına ek olarak politika yapıcıların ayrıca, paydaşların katılımını nasıl sağlayacaklarına karar vermeleri, tasarım konusunda paydaşlarla iletişimde olmaları ve hem ilgili kurum içinde hem de katılımcı şirketler açısından gereken kapasiteyi oluşturması gerekmektedir.

6 Politika haritasının çıkartılması ve politika etkileşimi Çalışmanın bir sonraki aşaması, Türkiye deki politika ortamına odaklanmaktadır. Olası bir ETS, hâlihazırda mevcut olan enerji ve iklim değişikliği politika kümesinin bir parçası haline gelecektir. Politika teorisine göre ETS nin kapsamı, maliyet etkinliğini en uygun hale getirmek için, mümkün olduğunca geniş olmalıdır. İdeal olarak, emisyonların azaltımına yönelik temel bir politika olan ETS nin, uzun vadeli azaltımı temin etmek üzere başka politikalarla desteklenmesi gerekmektedir. Bu başka politikalara örnek olarak, emisyon azaltım teknolojilerinin maliyetlerini düşürmeye yönelik destek politikaları, genellikle maliyet etkin olan enerji verimliliği politikaları ve diğer politikaların önünü kesen ekonomi dışı bariyerleri kaldırmaya yönelik politikalar düşünülebilir. Türkiye ye ETS nin getirilmesi halinde bu ETS nin var olan enerji ve iklim değişikliğiyle ilgili politikalarla uyumlu hale getirilmesi gerekmektedir. Bunun da anlamı uygulamada, Türkiye deki yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği gibi mevzuatlarla ETS arasındaki muhtemel etkileşimlere dikkat edilmesi gerektiğidir. Bu çalışma, yeni politikaların hazırlanması sürecinde mevcut politikalar ile ETS nin uyumlaştırılmasının göz ardı edilmemesini tavsiye etmektedir. Bu çalışmada özel olarak odaklanılması gereken üç alan tanımlanmaktadır: Bu çalışma, yeni politikaların hazırlanması sürecinde ETS kapsamında yer alan mevcut politikalar ile ETS nin uyumlaştırılmasının göz sektörlerde enerji verimliliği ardı edilmemesini tavsiye etmektedir. hedeflerini ve enerji verimliliği politikalarını yeniden ele alarak bunların maliyet etkin şekilde kullanımına ket vuran dışsal finansal engelleri kaldırmaya odaklanmak ve böylece ETS nin var olan enerji verimliliği politikaları ile uyumlu hale getirilmesini sağlamak. Enerji piyasasında karbon fiyatlandırmasının öngörülen rolü, ilave teknoloji destek politikalarına duyulan ihtiyaç ve elektrik fiyatlarının istenmeyen etkilerini önlemeye yönelik tedbirler konusunda kararlar alınması; birçok politika hedefinin bir arada dengelenmesi ve böylece, enerji sektörü için bütünsel yaklaşımı benimseyen bir politika paketinin geliştirilmesi. Türkiye de emisyonlar üzerinde doğrudan bir etkiye sahip olan yenilenebilir enerji projelerinin hakim olduğu gönüllü denkleştirme piyasasının, muhtemel ETS ile kapsanma ihtimali yüksektir. Bu sektörlerde yeni gönüllü projelerin başlamasına müsaade edilmemesi ve sertifika üretmeye devam etmekte olan mevcut projeler için geçici bir çözüm bulunması tavsiye edilmektedir. Yasal ve kurumsal düzen Bu çalışma, AB ETS nin ve diğer uluslararası platformlarda uygulanan ETS lerin yasal ve kurumsal yapısını özetleyerek, Türkiye de bir ETS nin kurulumu için yasal ve kurumsal gereksinimler konusunda temel bilgiler sunmaktadır. Bu gereksinimler, Türkiye de var olan mevzuat ve politika dokümanları ile (Ulusal İklim Değişikliği Eylem Planı, Ulusal İklim Değişikliği Strateji Dokümanı ve Çevre Kanunu gibi) kıyaslanmaktadır. Mevcut Çevre Kanunu nun, hâlihazırda karbon piyasalarına atıfta bulunmasına dolayısıyla teorik olarak Türkiye deki muhtemel bir ETS nin yasal temelini oluşturabilecek olmasına rağmen, bu çalışma ETS nin oluşturulması için yeni bir birincil mevzuatın gerekli olacağı kanaatini ortaya koymaktadır.

7 Bu yeni mevzuatın kendisi, Türkiye nin INDC sinde ortaya konduğunu gibi, Mevcut Çevre Kanunu halihazırda karbon piyasalarına atıfta bulunmasına rağmen bu çalışma, Türkiye de bir Türkiye nin daha geniş anlamda ve ekonomi genelindeki emisyon azaltım ETS nin oluşturulması için yeni bir birincil mevzuatın hedeflerine ve iklim değişikliği gerekli olacağı kanaatini ortaya koymaktadır. stratejisine atıfta bulunmalıdır. Yeni birincil mevzuat, emisyon üst sınırının belirlenmesi, tahsisat dağıtımı ve emisyonların izleme, raporlama ve doğrulama (İRD) süreci (yani mevzuata uyum döngüsü) gibi başlıca tasarım unsurlarını tanımlamalıdır. ETS için oluşturulacak yeni Kanun ve bu kanunun uygulamasını düzenleyen ikincil mevzuat, ÇŞB nin görevinin bir parçası olarak geliştirilebilir. Uygulamaya geçirme sürecinin denetlenmesi ise, AB ETS deki Yetkili Makamlara benzer şekilde, Türkiye deki ETS yi gözetmekten sorumlu olacak ve yeni teşkil edilecek bir daire veya kuruluşa bırakılabilir. Bu çalışma ayrıca, birincil mevzuata ek Kanun ve bu kanunu uygulamaya geçirecek ikincil olarak, Maliye Bakanlığı gibi diğer mevzuat, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının görevinin bir bakanlıkların görev alanına giren mevcut parçası olarak geliştirilebilir. mevzuatın da; emisyon borsasının oluşturulması, emisyon tahsisatlarının finansal ürünler olarak muhtemel sınıflandırılması, vb. gibi konularda kurulacak olan yeni karbon piyasasına olanak sağlayacak şekilde uyarlanması gerekeceği çıkarımını yapmaktadır. Türkiye de muhtemel bir pilot ETS nin tasarlanması Yukarıdaki şartları temel alarak ve aşağıdaki kriterleri kullanarak Türkiye de bir pilot ETS nin muhtemel tasarım seçenekleri değerlendirilmektedir: Verilere ulaşılabilirlik; Tasarımın yönetilebilirliği; Öğrenme etkileri; Diğer tasarım unsurları ve diğer politika mekanizmalarına uygunluk; Paydaşlar tarafından kabul görme/ işletmeler için maliyetler; Çevresel bütünlük; Diğer ETS lerle bağlanma olanakları ve olasılıkları.

8 Yukarıdaki kriterleri kullanarak yapılan Pilot senaryo, karmaşıklığı mümkün olduğunca değerlendirmeye dayanarak, bu sınırlamaya ve pilot aşama sonrasında ETS yi daha da geliştirmeye hazırlık için yönetici ve katılımcılarda çalışmada Türkiye deki şartlara uygun olabilecek bir pilot ETS tasarımı ortaya kapasite oluşturmaya çalışmaktadır. Ancak, birçok farklı koyulmaktadır. Önerilen pilot ETS paydaş arasında daha detaylı görüşmeler ve uzlaştırma yapılması gerekmektedir. tasarımı, Türkiye deki İRD sistemiyle elde edilen deneyimlerden faydalanarak Türkiye nin politik olarak gelecekte ETS yi uygulamaya geçirmeye karar vermesi halinde, tartışmalar için bir referans noktası oluşturmayı hedeflemektedir. Pilot senaryo, karmaşıklığı mümkün olduğunca sınırlamaya ve pilot aşama sonrasında ETS yi daha da geliştirmeye hazırlık için yöneticiler ve katılımcılarda kapasite oluşturmaya çalışmaktadır. Ancak, birçok farklı paydaş arasında daha detaylı görüşmeler ve uzlaştırma yapılması gerekmektedir. Bu çalışma, Türkiye de muhtemel bir pilot ETS nin, aşağıdaki tasarım seçeneklerine dayalı olarak iki ya da üç yıllık bir süre boyunca işletilmesini tavsiye etmektedir: Yürürlükte olan İRD sisteminin kapsamı aynı olacak şekilde ETS nin kapsamı Var olan tesislerin güncel üretim seviyeleri için ayrılmış bir sabit kısmı ve büyüme için ayrılmış bir dinamik kısmı olan, büyümeye olanak sağlayacak dinamik rezervi bulunan bir mutlak emisyon üst sınırı. Var olan tesisler için belli bir miktarı ihaleyle olacak şekilde tarihsel emisyonlara dayalı tahsisat dağıtımı ve yeni tesisler için de kıyas ölçütlerinin uygulanması. Mevzuata uyum yükümlülüğünün belli bir yüzdesine kadar, mevcut gönüllü standartlar altında Türkiye de kayıtlı olan emisyon azaltım projelerinden sınırlı miktarda yurtiçi denkleştirme kullanımı. Pilot aşama dahilinde sınırsız bankalama ve ödünç alma. Pilot ETS ve ayrıca yurtiçi finansal kuruluşlar tarafından kapsanan tesis işletmecileri için ticarete erişim, piyasada finansal türeve müsaade edilmemesi, tahsisatların sadece spot ve geleceğe dönük alım satımının yapılması. Mevzuata uyumu temin etmek için Pilot ETS aşamasında da yaptırımların uygulanması. Pilot ETS nin, dünyadaki diğer emisyon ticaret sistemleri ile bağlantı kurmaması. Bu rapor, Pilot ETS yi hayata geçirmek için detaylı hazırlık çalışmalarına, kural tanımlayıcı faaliyetlere ve diğer uygulamaya geçirme adımlarına odaklanmış bir eylem planı sunmaktadır. Bu adımlar şu şekildedir: Türkiye de muhtemel bir ETS nin hazırlıklarının sürdürülüp ilerletilmesine yönelik üst düzey bir kararın alınması, potansiyel ekonomik ve diğer etkilerin incelenmesine yönelik daha fazla modelleme çalışmalarının yapılması, ETS kanununun taslağının çıkartılması ve daha teknik tasarım unsurları için detaylı hazırlıkların yapılması.

9 Kısaltmalar CARB California Air Resources Board (Kaliforniya Hava Kaynakları Kurulu) CCA Birleşik Krallık İklim Değişikliği Anlaşması (Climate Change Agreement) CCR Maliyet Koruma Rezervi (Cost Containment Reserve) CDM Clean Development Mechanism (Temiz Kalkınma Mekanizması) CER Certified Emission Reductions (Sertifilandırılmış Emisyon Sertifikaları) CLOB Central Limit Order Book (Merkezi Sınır Sipariş Defteri) COP Conference of the Parties (Taraflar Konferansı) ÇŞB Türkiye Cumhuriyeti Çevre ve Şehircilik Bakanlığı EED Enerji Verimliliği Direktifi (Energy Efficiency Directive) EIT Economies in Transition (Geçiş Dönemi Ekonomisi) EITE Emisyon Yoğun Ticarete Maruz (Emissionsintensive trade-exposed) ERU Emisyon Azaltım Birimleri (Emission Reduction Unit) ETS Emisyon Ticaret Sistemi

10 EVSB Enerji Verimliliği Strateji Belgesi GSYİH Gayrisafi Yurt İçi Hasıla ICAP International Carbon Action Partnership (Uluslararası Karbon Eylem Ortaklığı) İDD İklim Değişikliği Dairesi İDEP Türkiye Cumhuriyeti İklim Değişikliği Eylem Planı İDES Türkiye İklim Değişikliği Strateji Belgesi İDKK İklim Değişikliği Koordinasyon Kurulu IETA International Emission Trading Association (Uluslararası Emisyon Ticareti Birliği) INDC Ulusal Katkı Niyeti (Intended Nationally Determined Contributions) İRD İzleme Raporlama ve Doğrulama ITMO Transfer Edilmiş Azaltım Çıktıları (International Transferred Mitigation Outcomes) JI Ortak Uygulama (Joint Implementation) MAC eğrisi Marjinal Azaltım Maliyeti Eğrisi (Marginal Abetement Cost Curve) MSR Piyasa İstikrar Rezervi (Market Stability Reserve) NDC Ulusal Katkı (Nationally Determined Condtibutions) NGMS Ulusal Sera Gazı Yönetim Sistemi (National Greenhouse Gas Management System)

11 NIER Ulusal Çevre Araştırma Enstitüsü (National Institute of Environmental Research) OTC Tezgâh üstü (Over-the-counter) PMR Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı (Partnership for Market Readines) ProMechG Kyoto Protokolünün Projeye Dayalı Mekanizmalarını Uygulamaya Geçiren Kanun (Act Implementing the Project-Based Mechanisms of the Kyoto Protocol) RED Yenilenebilir Enerji Direktifi (Renewable Energy Directive) RGGI Bölgesel Sera Gazı Girişimi (Regional Greenhouse Gas Initiative) UNFCCC Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (United Nations Framework Convention on Climate Change) VCM Gönüllü Karbon Piyasası (Voluntary Carbon Market)

12 İçindekiler İçindekiler xii 1 Giriş 17 2 Giriş- Emisyon ticareti tasarım unsurları Neden emisyon ticareti Kapsama karar verme Tanım Tasarım seçenekleri ve terchilerinin analizi Uluslararası örnekler Diğer tasarım unsurlarıyla ilişki ve çeşitli hususlar Tasarım kontrol listesi Emisyon üst sınırının belirlenmesi Tanım Tasarım seçeneklerinin analizi Çeşitli uluslararası örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla bağlantılar Tasarım kontrol listesi Tahsisatların dağıtımı Tanım Tasarım seçeneklerinin analizi Uluslararası Örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri 58

13 2.4.5 Tasarım kontrol listesi Denkleştirme Kullanımı Tanım Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Uluslararası örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Tasarım kontrol listesi Zamana bağlı esneklik Tanım Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Uluslararası Örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Tasarım kontrol listesi Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet korumanın ele alınması Tanım Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Uluslararası Örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Tasarım kontrol listesi Gözetim ve mevzuata uyum Tanım Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi 83

14 2.8.3 Uluslararası Örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Tasarım kontrol listesi Diğer ETS lere Bağlanma Tanım Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Uluslararası Örnekler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Tasarım kontrol listesi Politika haritasının çıkartılması ve politika etkileşimleri ETS nin uygulanmasında politika etkileşimi teorisi Daha geniş bir politika bileşiminin bir parçası olarak emisyon ticareti Türkiye nin mevcut ve planlanan enerji ve iklim değişikliği politikalarının haritasının çıkartılması Uluslararası politikalar Ulusal Politikalar kanunlar ve yönetmelikler Ulusal Politikalar çerçeve politikalar ve stratejiler ETS nin aşamalı olarak devreye alınması diğer politikalarla etkileşimi konusunda tavsiyeler Enerji verimliliği politikaları Enerji sektörü için yenilenebilir enerji ve diğer politikalar Gönüllü emisyon azaltımı denkleştirme piyasası 140

15 3.4 Sonuçlar Türkiye için muhtemel çelişkileri asgariye indirerek ve muhtemel sinerjileri azamiye çıkartan bir politika yol haritası Türkiye de ETS için yasal ve kurumsal temel Mevcut ETS lerin yasal ve kurumsal yapısı AB ETS nin mevzuat yapısı Almanya ve Polonya da AB ETS nin uygulanması Kore ve Kaliforniya ETS sinin yasal ve kurumsal yapısı Yasal ve kurumsal düzen: Uluslararası vaka çalışmalarından Türkiye için çıkartılacak dersler Türkiye de bir ETS geliştirmenin mevzuatsal ve kurumsal temeli Türkiye de muhtemel bir ETS ile ilgili olabilecek mevcut mevzuat ETS nin kurulması için Türkiye deki ilgili kurumsal yapılar Eksiklik analizi Sonuç Türkiye de bir ETS nin yasal ve kurumsal düzeni için tavsiye Türkiye de pilot emisyon ticareti için oluşturulan seçenekler, kılavuz ve eylem planı Tasarım seçenekleri Pilot ETS nin kapsamına, başlangıç yılına ve süresine karar verilmesi Emisyon üst sınırının belirlenmesi Tahsisatların Dağıtılması Denkleştirmelerin kullanımının değerlendirilmesi Zamana bağlı esnekliğe karar verilmesi Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet korumanın ele alınması 178

16 5.1.7 Gözetim ve mevzuata uyumun sağlanması Diğer ETS lere bağlanmanın düşünülmesi Tasarım seçeneklerinin değerlendirilmesi için kriterler Tasarım seçeneklerinin değerlendirilmesi Kapsama karar verilmesi Emisyon üst sınırının belirlenmesi Tahsisatların dağıtımı Denkleştirmelerin kullanılmasının düşünülmesi Zamana bağlı esnekliğe karar verilmesi Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet korumanın ele alınması Gözetim ve mevzuata uyumun sağlanması Sonuç: Türkiye pilot ETS nin muhtemel tasarımı Türkiye de pilot ETS nin kurulumu için eylem planı Son Sözler 203

17 1 Giriş 2015 yılında Paris Anlaşması nın imzalanması ve bir yıl içerisinde de yürürlüğe girmesi, iklim değişikliğiyle mücadelede dönüm noktası olma niteliğini taşır. Tarihte ilk defa, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Anlaşması nın (UNFCCC) tüm tarafları, küresel ısınmanın sınırlandırılmasına ilişkin ortak bir hedef belirlemişlerdir. Türkiye, Paris Konferansı öncesinde INDC sini UNFCCC ye sunmuştur. Türkiye INDC sinde, referans senaryo temel alınarak 2030 yılında %21 e kadar sera gazı emisyonlarını azaltma taahhüdünde bulunmuştur. Paris Anlaşması nın yürürlüğe girmesi ile dünya çapında dikkatler artık, Anlaşmayı uygulamaya geçirme konusuna yönelmiştir. Türkiye de de gerekli değerlendirmeler devam etmektedir. Diğer seçeneklerin yanı sıra Türkiye, karbon fiyatlandırması gibi piyasa temelli mekanizmaları da kullanmayı düşünmektedir. Gittikçe artan sayıda otorite, karbon fiyatlandırma mekanizmalarını benimsemektedir. Bu mekanizmalar, sera gazı salan tesislerin, salım yaptıkları her bir ton sera gazı başına bir bedel ödemesini şart koşmaktadır. Güncel bilgilere göre, yaklaşık 40 adet ulusal otorite ve 20 den fazla karbon fiyatlandırma mekanizması, karbona bir fiyat getirmektedir. Karbon fiyatlandırması ile kapsanan emisyonlar, son on yılda üç kat artış sergilemiştir 1. Otoritelerin karbon fiyatlandırma mekanizmalarını hayata geçirmesinin temel sebeplerinden biri, bu mekanizmaların sera gazı emisyonlarının maliyetlerini ekonomik sistem dahilinde içselleştirmesi ve karar yapıcıların ekonomik gerekçelendirmesinin bir parçası haline getirmesidir. Sera gazı emisyonu yapmayan faaliyetler, sera gazı salımı yapan faaliyetlere göre daha kârlı hale gelmektedir ve bu da, maliyet etkin şekilde sera gazı emisyonlarının azaltılmasına yol açmaktadır. Türkiye nin düşük karbonlu kalkınma politikalarının şekillenmesine destek vermek için, Dünya Bankası bünyesindeki PMR, Türkiye ye hibe vermiştir. PMR, iklim değişikliğiyle mücadeleye yönelik piyasa temelli politika mekanizmalarının çalışılması ve pilot sistemlerin kurulması için finansman ve teknik destek sağlayan, Dünya Bankası tarafından yönetilen hibe temelli bir fondur. Türkiye deki PMR Projeleri, ÇŞB nin İklim Değişikliği Dairesi (İDD) tarafından hayata geçirilmektedir. Türkiye deki PMR Projesi nin temel hedeflerinden biri, Türkiye deki iklim değişikliğiyle mücadele etmeye yönelik piyasa temelli politika mekanizmalarına dair karar verme sürecini destekleyici analitik raporların hazırlanmasıdır. Türkiye de emisyon ticaret sisteminin (ETS) kurulması ve işletilmesinin ele alınması konulu bu rapor, analitik raporların ilki olup, Kasım 2015 ile Aralık 2016 tarihleri arasında yürütülmüş olan proje kapsamında hazırlanmıştır. ETS, kapsamında yer alan tesis/kurumlar için müsaade edilen emisyonlara bir üst sınır getirmekte ve bu tesis/kurumların emisyon tahsisatı ticareti yapmasına olanak sağlamaktadır. 1 Dünya Bankası; Ecofys; Vivid Economics (2016): 2016 Karbon Fiyatlandırmasında Durum ve Eğilimler. Washington, DC: Dünya Bankası 17

18 Bu raporun ikinci bölümü, ETS nin temel teknik tasarım unsurlarını ele alarak, ülkelerin/bölgelerin neden genelde politika mekanizması olarak ETS yi seçtiği sorusunun cevabını vermektedir. Ele alınan tasarım unsurları şunlardır: ETS kapsamı, emisyon üst sınırının belirlenmesi, emisyon tahsisatlarının dağıtımıyla ilgili yaklaşımlar, denkleştirmelerin kullanımı, esneklik ve piyasa istikrarı mekanizmaları, mevzuata uyum ve gözetim tedbirleri ve diğer ETS lerle yapılabilecek muhtemel bağlantılar. Tasarım unsurlarının her biri için farklı tasarım seçenekleri değerlendirilmiş, bu seçeneklerin avantajları ve dezavantajları sıralanmış ve politika yapıcılar için ETS yi tasarlarken dikkate alacakları hususlara yönelik bir kontrol listesi verilmiştir. Bu kontrol listesi, politika yapıcıların ETS yi tasarlarken alması gereken başlıca kararları ve bu kararları alırken akıllarında bulundurmaları gereken temel hususları özetlemeyi hedeflemektedir. ETS devreye alındığında, halihazırda yürürlükte olan politikalarla etkileşime girecektir. Üçüncü bölüm, ETS nin daha geniş anlamda iklim değişikliği politikalarındaki rolü ve ETS nin diğer politikalarla etkileşimleri konusunda teorik temel bilgiler sunmaktadır. Bu bölüm, Türkiye nin sera gazı emisyonlarını etkileyen mevcut ve planlanan politikaları özetleyip, teorik temel bilgilere dayalı olarak ETS ile Türkiye deki diğer politikalar arasında gözlemlenen etkileşimlerle başa çıkmanın yollarına dair tavsiyeler sunmaktadır. Dördüncü bölüm, iyi işleyen bir ETS için gerekli olan kurumsal ve mevzuat yapısını değerlendirmektedir. Raporun bu bölümü, Avrupa Birliği Emisyon Ticaret Sisteminin (AB ETS) ve diğer ülkelerdeki ETS lerin yapısını inceleyerek, Türkiye de var olan kurumlar ve mevzuattaki eksiklikler ile bu eksiklikleri gidermeye yönelik tavsiyeler sunmaktadır. Yukarıda belirtilen bölümlerde aktarılan bilgileri kullanarak beşinci bölüm, Türkiye de muhtemel ETS için çeşitli tasarım seçeneklerini tartışmaktadır. Türkiye deki yerel şartlar için hangi tasarım seçeneklerinin en uygun olabileceği sorusuna cevap vermektedir. Belirlenmiş kriterler kullanarak bu tasarım seçeneklerinin değerlendirilmesi, Türkiye de pilot ETS nin tasarımına yönelik tavsiyeleri ortaya çıkartmaktadır. Bu raporda, muhtemel pilot ETS nin oluşturulması için bir rehber ve eylem planı da sunulmaktadır. Raporun son kısmında ise kısa ve toparlayıcı bir çıkarım yer almaktadır. Bu rapor, Ecofys in liderliğinde, FutureCamp ve Life Enerji nin de dahil olduğu bir konsorsiyum tarafından, Avukat Özlem Döğerlioğlu nun destekleriyle hazırlanmıştır. İkinci bölümde sunulan çalışma ve üçüncü bölümde tarif edilen politika etkileşiminin teorik temel bilgileri, Ecofys in sorumluluğunda hazırlanmıştır. Üçüncü bölümdeki politika etkileşimi haritasının çıkartılması ve değerlendirilmesi ve dördüncü bölümün hazırlanması, Sayın Özlem Döğerlioğlu nun destekleriyle Life Enerji nin liderliğinde gerçekleştirilmiştir. Beşinci bölümde yer alan, Türkiye de muhtemel bir pilot ETS nin tasarımına ilişkin çalışma ise FutureCamp in liderliğinde gerçekleştirilmiştir. 18

19 Raporun hazırlanmasında, proje boyunca yoğun paydaş etkileşimlerinden faydalanılmıştır. Şubat, Mart ve Eylül 2016 aylarında, kamu ve özel sektörden paydaşlar için üç adet iki günlük çalıştay (toplamda altı çalıştay) düzenlenmiştir. Şubat ayındaki çalıştay ETS tasarım unsurlarına, Mart ayındaki Türkiye için muhtemel ETS senaryolarına, Eylül ayındaki çalıştay ise kurumsal ve yasal düzene ve tavsiye edilen pilot ETS ye odaklanmıştır. Aralık 2016 tarihinde yapılan Kapanış Konferansı ile proje son faaliyetini gerçekleştirmiştir. Buna ek olarak, ÇŞB, proje boyunca başka paydaş toplantıları da düzenlemiştir. Projenin diğer çıktıları arasında, tesis işletmecileri için bir ETS rehberi ve dünya çapında karbon fiyatlandırmasına ilişkin haber başlıklarını içeren çevrimiçi bültenler de yer almaktadır. Çalıştay ve toplantı dokümanlarına PMR Türkiye websitesinden ulaşabilirsiniz: 19

20 2 Giriş- Emisyon ticareti tasarım unsurları Raporun bu bölümü, ETS nin çeşitli tasarım unsurları için temel bilgiler sunmakta ve emisyonları azaltmak için bir politika aracı olarak neden ETS nin seçildiği ile başlayarak (Bölüm 2.1), aşağıdaki soruları cevaplamayı amaçlamaktadır: ETS nin kilit tasarım unsurları nelerdir? ETS yi uygulayan diğer ülke ve bölgelere bakıldığında, bu unsurların her biri için çeşitli tasarım seçenekleri nelerdir ve bu seçeneklerin her birinin avantaj ve dezavantajları nelerdir? Bölüm 2.2 den Bölüm 2.9 a kadarki bölümlerde, ele alınan tasarım unsurlarının her birine yönelik olarak incelenecek temel hususlara dair genel bir görünüm ve politika yapıcılar için tasarım kontrol listesi verilmektedir. 2.1 Neden emisyon ticareti Düşük karbonlu bir gelecek, birçok alanda harekete geçmeyi gerektirmektedir. Küresel enerji ihtiyaçlarının fosil yakıta dayalı olduğu durumdan, yenilenebilir enerjiye dayalı olan bir enerji sistemine doğru değişim geçirilmesi; ekonomi genelinde enerjinin daha verimli kullanılması ve elektrik üretiminde fosil harici yakıtların kullanımının arttırılması gerekmektedir. Gittikçe artan bir şekilde otoriteler, karbon fiyatlandırmasını karbon azaltım sürecini yürütmenin bir yolu olarak benimsemektedir 2. Karbon fiyatlandırması, dışsal nitelik taşıyan sera gazı emisyonlarının maliyetini, ekonomik sistem içerisine dahil etmektedir. Sera gazı emisyonlarına bir fiyat getirilmesi, sera gazı emisyonuna neden olmayan faaliyetleri sera gazı emisyonlarına neden olanlara göre daha kârlı hale getirmekte ve yatırımlar ile yeniliklerin düşük karbonlu kalkınmaya doğru yönlendirilmesine yardımcı olmaktadır. Yakın tarihte PMR ve ICAP tarafından yayımlanmış olan emisyon ticaretinin tasarımı ve uygulamaya geçirilmesi el kitabında ifade edildiği üzere Karbon fiyatlandırması tek başına iklim değişikliğinin karmaşık etmenlerinin tümünü ele alamaz; yönetmelikler, standartlar, teşvikler, eğitimöğretim programları ve diğer tedbirlerin de bir araya gelmesi gerekmektedir. Ancak, entegre bir politika paketinin bir parçası olarak karbon fiyatlandırması piyasaları, emisyonları aşağı çekme yönünde teşvik edebilir ve daha güvenli bir iklimi sürdürmek için gereken o azmin oluşturulmasına yardımcı olabilir 3. Genel olarak karbon fiyatlandırmasının iklim değişikliği hedeflerine maliyet etkin bir şekilde ulaşmaya yardımcı olabileceği kabul görmektedir. Çünkü, sera gazı emisyon maliyetlerinin ekonomiye dahil edilmesi yoluyla piyasalar, sera gazı emisyonlarını azaltmanın en maliyet etkin yollarını bulabileceklerdir. 2 Okumada kolaylık sağlaması açısından, tüm sera gazı emisyonları karbon içermiyor olsa da, karbon fiyatlandırması terimini sera gazı emisyonlarını fiyatlandıran politikalar için kullanmaktayız. 3 Kaynak: Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı (PMR: Partnership for Market Readiness) ve Uluslararası Karbon Eylem Ortaklığı (ICAP: International Carbon Action Partnership) Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye ilişkin bir El Kitabı. Dünya Bankası, Washington, DC. 20

21 Şekil 1 de gösterildiği üzere karbon fiyatlandırması, Avrupa Birliği örneğinde olduğu gibi bölgesel seviyede; Güney Kore de olduğu gibi ulusal seviyede veya Çin de ve ABD de olduğu gibi vilayet veya eyalet seviyesinde dünya çapında uygulamaya geçirilmiş haldedir. Şekil 1: Mevcut, gelişmekte olan ve muhtem bölgesel, ulusal ve alt ulusal karbon fiyatlandırma araçlarına genel bakış (ETS ve vergi) 4 4 Dünya Bankası; Ecofys; Vivid Economics (2016): 2016 Karbon Fiyatlandırması Durumu ve Eğilimleri. Washington, DC: Dünya Bankası. 21

22 Sera gazı emisyonları üzerine net bir fiyat koyan iki politika aracı tanımlanabilir: sera gazı emisyonlarına ilişkin vergilendirme ve emisyon ticareti. Bir karbon vergisi sisteminde hükümet, vergi tarafından kapsanan her bir ton sera gazı emisyonları için ödenmesi gereken fiyatı belirler. Nihayetinde piyasa dinamikleri bu vergi seviyesine tekabül eden emisyon miktarını belirleyecektir. Ekonomi teorisi, en azından teoride, vergiden daha düşük bir azaltım maliyetine sahip tüm tedbirlerin alınacağını ileri sürer. Öte yandan ETS, sistem tarafından kapsanan tesislerden kaynaklanan sera gazı emisyonlarına bir sınır (ya da emisyon üst sınırı) getirir. ETS kapsamında yer alan tesislerin, salınan toplam sera gazı hacmini kapsayacak şekilde emisyon tahsisatı teslim etmesi gerekmektedir. Emisyon üst sınırına denk düşen tahsisatlar ilk başta ücretsiz olarak veya ihale süreciyle tahsis edilir. Tahsisatlar, tesisler ve diğer üçüncü şahıslar arasında ticaret yoluyla da elde edilebilir. Tesisler arasındaki ihaleler ve ticaret, tahsisatların piyasa fiyatını belirler. Eğer emisyon üst sınırı iyi belirlenirse tahsisatların adedi, sera gazı azaltımının olmadığı bir senaryoda tahsisat ihtiyacından az olur ve böylece piyasada bir tahsisat kıtlığı yaratılır. Bu durumda piyasada tahsisatlar için bir fiyat tayin edilir ve bu da işletmeleri emisyonlarını azaltmak için teşvik eder. Diğer komuta ve kontrol tipi emisyon azaltım politikalarından farklı olarak, emisyon ticaretinin dayalı olduğu ekonomi teorisi, piyasada emisyon üst sınırı tarafından belirlenen sabit çevresel çıktıya denk düşecek şekilde emisyon azaltımı için en düşük maliyetli seçeneklerin bulunacağı yönündedir. Bunun sebebi, her bir tesis, ya emisyonlarını azaltmak (eğer tahsisat fiyatı, emisyon azaltım maliyetinden daha yüksekse) ya da piyasadan tahsisat satın almak (eğer tahsisat fiyatı, emisyon azaltım maliyetlerinden daha düşükse: bkz. Kutu 1) şeklinde iki seçeneğe sahiptir. Emisyon üst sınırı sera gazı emisyonlarını doğrudan sınırladığından ETS, politika yapıcılara belli bir süre içerisindeki emisyonların miktarı konusunda bir kesinlik sunmaktadır. Bu durum, en az düzeyde maliyetlere sebebiyet veren bir politika aracı olma ve yeni teknoloji gerektirmeme (teknoloji-nötr olma) özellikleri ile birlikte ele alındığında, emisyon ticaretini popüler bir politika seçeneği yapmaktadır. Kutu 1: Marjinal azaltım maliyeti eğrileri ve emisyon ticaretine karşılık karbon vergisinin altında yatan ekonomi teorisi 5 Azaltım seçenekleri, gerçekleştirilen birim azaltım başına farklı maliyetleri beraberinde getirmektedir. Dolayısıyla, bunları kârlı kılabilmek için farklı karbon fiyatları gerekmektedir. Bu farklı azaltım maliyetlerini göstermenin yollarından biri, marjinal azaltım maliyeti eğrisinin çizilmesidir (MAC eğrisi veya kısaca MACC). Böylesi bir eğride belli azaltım seçeneklerinin getirdiği potansiyel emisyon azaltımları, solda en düşük maliyetli seçeneklerden başlayarak sağa doğru gittikçe artan daha pahalı seçenekler biçiminde gösterilmektedir. Aşağıda verilen örnek, 2030 yılı AB-27 için bir MAC eğrisidir. 5 Şekil, Ecofys (2009): İklim değişikliği için sektörel emisyon azaltım potansiyelleri ve ekonomik maliyetler, özet rapordan alınmıştır. 22

23 Kıyı ötesi rüzgar Jeotermal + CSP Çimento:cüruf ikamesi Güneş enerjisi Kıyı içi rüzgar Tarımsal tedbirler Elektrikli arabalar Biyokütleyle ısıtılan binalar Eko-verimli arabalar & kamyonlar Gübre çürütme Florlu gazlar azaltılmış biyo-atık depolama Ulaşımda biyo-yakıt Endüstriyel CCS N2O azaltma sanayisi Binalar: enerji dönüşümü Binalar: verimli elektrikli aletler Yeni fosil elektrik santralleri Hidroelektrik Enerji tasarruf sanayisi (retrofit) Rafineriler: proses iyileştirmeleri Enerji tasarruf sanayisi (yeni tesisler) Kağıt geri dönüşümü Havacılık Dalga & gelgit enerjisi Tarım nitrifikasyon inhibitörleri Biyokütle temelli enerji Binalarda yalıtım Kaynak: Ecofys Şekil 2: Marjinal Azaltım Maliyeti Eğrisi: 2030 Avrupa sı için bir örnek ETS de hükümet, belli ölçüde bir azaltımı uygulatır. Ekonomi teorisi, piyasanın CO 2 fiyatının emisyon sınırına uymak için gerekli olan en pahalı azaltım seçeneğinin marjinal maliyetine eşit olacak şekilde, en düşük maliyetli seçenekleri bulacağını söyler. Diğer yandan karbon vergisi sadece CO 2 fiyatını belirler. Sonrasında o fiyat seviyesine kadar marjinal maliyetleri bulunan tüm tedbirler, en azından teoride, uygulanacaktır. Uygulamada, kapsam dahilinde yer alan sektörlerdeki tüm emisyon azaltım seçeneklerinin maliyetinin ve bu seçeneklerin tam potansiyelinin tahmin edilmesi zordur. Bu yüzden MAC eğrileri de doğal olarak, önemli ölçüde belirsizlikleri bünyesinde barındırmaktadır. Her ne kadar teoride bir vergi bu şekilde belli bir çevresel sonucu garanti edecek şekilde belli bir seviyede belirlenebiliyorsa da (tüm azaltım seçenekleri ve maliyetleri konusunda mükemmel bir algının mevcut olduğunu varsayarak), pratikte ETS ve karbon vergisi farklı türden bir kesinlik sağlamaktadır. Emisyon ticaret sisteminde çevresel sonuç garanti edilmektedir ancak potansiyellerin ve azaltım maliyetlerinin tahmin edilmesine özgü olan belirsizliklerin neticesi olarak, CO 2 fiyatı ve maliyetleri belirsizdir. Karbon vergisinde ise CO 2 fiyatı bellidir ancak çevresel sonuç belirsizdir. Ekonomistler, verginin mi yoksa emisyon ticaret sisteminin mi daha iyi bir politika aracı olduğu konusunda fikir birliğine ulaşamamış olsalar da sera gazı emisyonları üzerine bir fiyat getirilmesinin maliyet etkin bir şekilde emisyon azaltımı sağlanmasında elzem olduğu konusunda mutabıktırlar. Emisyon ticareti ve karbon vergisinin altında yatan ekonomi teorisinin daha detaylı bir açıklaması için PMR/ICAP el kitabının Başlamadan önce kısmına bakmanızı tavsiye etmekteyiz. Raporun bu bölümünde, ETS nin tasarım unsurlarını ele almaktayız. Bu bölüm, Dünya Bankası PMR Programı ve ICAP işbirliği neticesinde geliştirilmiş olan, yakın zamanda yayımlanmış rehber (Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye ilişkin bir El Kitabı) üzerine inşa edimiş ve bu rehberin yapısını takip etmektedir. Okumada kolaylık sağlamak açısından bu rehbere her atıf yapıldığında bir dipnot şeklinde referans göstermeden, bu bölüm boyunca PMR/ICAP el kitabını kullanmaktayız. Ancak doğrudan alıntı yaptığımız yerde, el kitabında alıntı yapmış olduğumuz sayfa numarasını belirtmekteyiz. El kitabına paralel olarak, aşağıdaki on adet ETS tasarım adımını ele almaktayız: 23

24 ARZ TALEP 6. Piyasa İstikrarı 2. Emisyon Üst Sınırı 7. Gözetim ve mevzuata uyum 8. Paydaşlar 5. Zamana Bağlı Esneklik 1. Kapsam 3. Tahsis 4. Denkleştirmeler 10. Uygulama, Değerlendirme, İyileştirme 9. Diğer ETS lere Bağlanma Şekil 3: On adımda ETS tasarımı (Şekil, PMR/ICAP el kitabından alınmıştır) Adım 1: Kapsama karar verilmesi: Bir ETS nin kapsamı, politikanın sınırlarını tanımlar ve tahsisatların hangi coğrafi alan, sektör, emisyon kaynakları ve sera gazları için teslim edilmesi gerekeceğini ve ayrıca bu tahsisatları teslim etmesi gerekecek olan kurumları/ tesisleri belirler. Adım 2: Emisyon üst sınırının belirlenmesi: ETS emisyon üst sınırı, belli bir zaman zarfı içerisinde piyasaya sürülecek tahsisat sayısı için bir sınır belirler ve bu da düzenlemeye tabi kurumlar/ tesisler tarafından salınan toplam emisyon miktarına bir sınır getirir. Adım 3: Tahsisatların dağıtılması: Tahsisatların dağıtılması, emisyon tahsisatlarının ilk başta katılımcılar arasında ne şekilde dağıtıldığı ile ilgilidir. Tahsisatlar ücretsiz olarak verilebilir veya ihale yoluyla piyasada dağıtılabilir ve böylece katılımcılar tahsisat satın alabilirler. Adım 4: Denkleştirmelerin kullanımının dikkate alınması: ETS, denkleştirmelerin kullanımına olanak sağlayabilir. Denkleştirmeler, emisyon üst sınırı altında yasaya uyum yükümlülüklerini sağlamak üzere tesisler/ kurumlar tarafından kullanılabilecek olan, kapsam dahilinde yer almayan kaynaklar ve sektörlerin emisyon azaltım sertifikalarıdır. Adım 5: Zamana bağlı esnekliğe karar verilmesi: Emisyon üst sınırı normalde belli bir emisyon üst sınırı belirleme dönemi için konur ve bu dönem içinde, bir veya daha fazla yasaya uyum dönemi, yani katılımcının kendi emisyonlarına paralel olarak tahsisatlarını teslim etmesi gerektiği an, belirlenir. Zamana bağlı esneklik, katılımcıların emisyon üst sınırı belirleme ve yasaya uyum dönemleri boyunca ne ölçüde tahsisatları bankalamasına veya ödünç almasına müsaade edildiği konusu ile ilgilidir. Adım 6: Tahmin edilebilirlik ve maliyet korumanın ele alınması (piyasa istikrarı): Birçok emtia piyasasında olduğu gibi uzun vadedeki ETS fiyatlarının kesin olarak tahmin 24

25 edilmesi zor olabilir çünkü bunlar birçok parametredeki değişkenliklere bağlıdır. Sisteme özgü bu tür belirsizliklerin ele alınabilmesi için, bir ETS dahilindeki tahsisat fiyatını, azaltımı teşvik etmek için gerekli görülen bir aralık içerisinde tutmaya yönelik piyasa istikrar tedbirleri alınabilir. Adım 7: Yasaya uyum ve gözetimin sağlanması: Bu tasarım unsuru, emisyonların izlendiği, raporlandığı ve doğrulandığı sistemi, ETS kayıt sistemini, yasaya uyumu yürütmeye yönelik yaklaşımı, ETS de müsaade edilen ticari ürünleri ve tahsisatların ticaretinin yapıldığı piyasanın gözetimi ve düzenlenmesine ilişkin prosedürleri konu almaktadır. Adım 8: Paydaşların katılımı, iletişim kurma ve kapasite oluşturma: Başarılı bir ETS nin geliştirilmesi hem süregelen kamusal ve politik desteği hem de hükümet ve piyasa oyuncuları arasında, ortaklaşa anlayış, güven ve kabiliyete dayalı olarak uygulamada iş birliği gerektirmektedir. Adım 9: Diğer ETS lere bağlanma hususunun dikkate alınması: Bir ETS, düzenlemeye tabi tutulan kurumlar/ tesislerin, kısıtlamalı veya kısıtlamasız olarak, yasaya uyum için geçerli bir para birimi olarak başka bir ülke/bölgede piyasaya sürülmüş olan birimleri (tahsisatlar veya sertifikalar) kullanmasına müsaade ettiğinde, diğer ETS lere bağlanma işlemi gerçekleştirilmiş olur. Adım 10: Uygulamaya geçirme, değerlendirme ve iyileştirme: Bu adım, hem ETS nin tasarımdan uygulamaya geçirilmesi adımıdır hem de ETS nin değerlendirilmesi ve söz konusu değerlendirmelere dayalı olarak ETS nin iyileştirilmesi süreçleri ile ilgilidir. Aşağıda yer alan kısımlarda, bu adımların her biri için çeşitli tasarım seçeneklerini tartışıp bu seçeneklerin her biri için avantajlar ve dezavantajları irdelemekteyiz. Analiz ve tartışmayı desteklemek için belli tasarım seçeneklerinin altında yatan mantığa açıklık getirmeyi ve potansiyel etkiyi göstermeyi amaçlayan bazı uluslararası örnekler sunmaktayız. Bu bölümde, emisyon ticaretinin daha teknik olan tasarım unsurlarına, yani sekizinci adım dışındaki adımlara odaklanmaktayız. Sekizinci adım olan paydaşların katılımı adımı rapor boyunca ele alınmaktadır. Emisyon ticareti sisteminin uygulamaya geçirilmesi, değerlendirilmesi ve iyileştirilmesi için bir zaman çizelgesi çıkartılması (Adım 9) konusu ise, bu raporda Bölüm 4.2 nin konusunu teşkil etmektedir. Bu raporun okunabilirliğini desteklemek üzere bu çalışmada, daha önce bahsettiğimiz PMR/ICAP el kitabının üzerine inşa etmeyi amaçladığımız çeşitli tasarım adımlarının sadece kısa tanıtımlarını dahil etmeyi seçmiş bulunmaktayız. Uygun yerlerde, ilgili el kitabındaki daha detaylı irdeleme ve açıklamalara ve aşağıdakiler gibi emisyon ticareti konusundaki diğer daha detaylı rehberler ve incelemelere atıfta bulunmaktayız: Avrupa Komisyonu tarafından sunulan emisyon ticareti çevrimiçi kursu 6 ; Uluslararası Emisyon Ticareti Birliği (IETA) ve Çevre Savunma Fonu tarafından, ülke/bölge bazında yayınlanmış olan emisyon ticareti rehberleri 7 ; Avrupa Komisyonunun AB ETS el kitabı 8 ; IETA emisyon ticareti çevrimiçi kütüphanesi

26 Tartışmaların her biri özetle başlamakta ve ardından daha detaylı bir açıklama yer almaktadır. Bu raporun ekinde, bu sekiz tasarım unsurunun her birinin halihazırda mevcut olan emisyon ticaret sistemlerinde nasıl ele alındığına dair özet sunmaktayız. 2.2 Kapsama karar verme Tanım PMR ve ICAP rehberi, ETS kapsamına ilişkin şu tanımı vermektedir 10 : ETS nin kapsamı, tahsisatların hangi coğrafi alan, sektörler, emisyon kaynakları ve sera gazları için teslim edilmesi gerekeceğini ve ayrıca bu tahsisatları teslim etmesi gerekecek olan kurumları/ tesisleri belirler. ETS kapsamı, politikanın sınırlarını tanımlar. Bu nedenle, düzenlemeye tabi olan kurumlar/ tesislerin sayısı, bir karbon fiyatına tabi olacak olan emisyon payı ve ekonomi genelindeki emisyon azaltım hedeflerini tutturmak için kapsama dahil edilen ve edilmeyen sektörler arasındaki gayret paylaşımı açısından önemli bir etkiye sahiptir. Kapsam, ETS deki katılımcı sayısını, türünü ve ayrıca kapsama alınan sera gazı türlerini belirlediğinden, sistemin karmaşıklığını şekillendirir Tasarım seçenekleri ve terchilerinin analizi PMR/ICAP el kitabına paralel olarak, bir ETS nin tasarımını yaparken kapsama ilişkin alınması gereken üç temel karar mevcuttur: 1. Eşik değerleri dahil, kapsama alınacak sektörler ve gazlar. 2. Özellikle yanma emisyonlarıyla ilgili olarak Yönetmeliğin ne noktada uygulanacağı: kaynak tarafında mı, tüketim tarafında mı? 3. Raporlama yükümlülüğünü hangi tesis/ kurumun yerine getireceği: şirket düzeyinde mi yoksa tesis düzeyinde mi olacak? Sektörler, gazlar ve eşik değerleri 1. Sektörler ETS nin sektörel kapsamı, ETS ye hangi sektörlerin katılması gerektiği ile ilgilidir. Bu, ETS nin boyutunu ve hedeflenen azaltım faaliyetlerini belirler. Teoride büyük bir sektörel kapsam tercih edilir, çünkü bu daha fazla azaltım fırsatını beraberinde getirir ve dolayısıyla da daha maliyet etkin bir azaltım sağlayabilir. Dolayısıyla ideal olarak, ülke/bölgenin emisyonlarının büyük bölümüne tekabül eden ETS sektörlerinin kapsama alınması gerekmektedir. Tipik olarak bunlar, sanayileşmiş ülkelerde elektrik PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye ilişkin bir El Kitabı, sayfa 6. 26

27 ve sanayi sektörleridir. ETS nin maliyet etkinliğini azamiye çıkartmak için düşük maliyetli, azaltım açısından ciddi olanakları bulunan sektörleri de kapsama almak elzemdir. Bunun yanı sıra, sektörel kapsam ne kadar büyük olursa, karbon fiyatına tabi olan sektörler ile sera gazı emisyonları için bir bedel ödemeyen sektörler arasında karbon kaçağı riski de o kadar az olacaktır. Politika yapıcılar, geniş bir kapsama sahip olmanın faydaları ile böylesi geniş bir kapsamın çeşitli karşı savları arasında bir denge oluşturmalıdır. İşletim maliyetleri ve idari yük, çok sayıda küçük emisyon yapan tesislerin olduğu sektörler için çok yüksek olabilir. Bu nedenle mevcut ETS ler çoğunlukla, kapsama alınan birim emisyon başına idari maliyeti sınırlı tutabilmek için sadece, az sayıda yüksek emisyon salan tesisi bulunan sektörleri kapsama dahil etme yoluna gitmişlerdir. Örneğin, ulaştırma sektörünün tüketim tarafı emisyonları bir ETS nin kapsamına alınmamalıdır çünkü her bir aracın emisyonlarının ayrı ayrı takip edilmesi uygulanabilir değildir. Ancak buna alternatif olarak, ulaştırma emisyonları, aşağıda incelendiği üzere, yakıtların piyasaya teslim edildiği noktada yani kaynak tarafındaki ulaştırma emisyonları şeklinde sisteme dahil edilebilir. Ayrıca, emisyon kaynaklarının izlenmesi güç olan başka sektörler de hariç tutulmalıdır. Örneğin topraktan çıkan emisyonlar ile ilgili tarımsal emisyonların izlenmesi zordur. Emisyon maliyetlerinin, üretim maliyetlerinin sadece küçük bir kısmını temsil eden sektörlerde karbon fiyatının getirdiği fiyat sinyaline karşı tepki sınırlı kalacaktır. Örneğin, araçlarını zorunlu olarak ulaştırma faaliyetlerinde kullanan sürücüler için yakıt fiyatlarındaki değişikliklere karşı davranışsal tepki oldukça zayıftır. Bu sürücülerin davranışsal tepkilerini etkileyen başlıca faktörlerden biri de, toplu taşıma veya düşük emisyonlu araçlar gibi alternatiflerin varlığı ve yeterliliğidir. Sektörel kapsamın tasarımını yaparken mevcut politikalar ve tedbirler ile muhtemel etkileşimleri dikkate almak da önem taşır. Bazı sektörler ETS den muaf tutulabilir zira başka politikalar daha başarılı olabilir ya da mevcut politikalar o kadar fazla genel kabul görmüştür ki, bunların yerine yenilerinin getirilmesi akıllıca olmayabilir. Örneğin, binek araçlardaki emisyon standartları, yüksek yakıt vergileri ve diğer yönetmelikler, bazı ülke/bölgede bireysel motorlu araç ulaşımından kaynaklı emisyonları azaltmada ETS den daha başarılı addedilebilir. Dikkate alınması gereken bir diğer husus da rekabet halindeki sektörler arasında eşitsiz rekabet koşulları oluşturmamak için doğrudan rekabet halindeki faaliyetlerin tümünü ETS ye dahil etmektir. Buna örnek olarak çimento ve çelik, vb. gibi rekabet halindeki endüstriyel sektörler gösterilebilir. Eğer bir sektör dahil edilip karbon maliyetlerine maruz kalmaya başlayıp rakip bir sektör bu kapsam dışında bırakılırsa, rekabet eşitsizlikleri oluşur ve bu da tercih edilen bir durum değildir. Son olarak, eğer bazı ülke/bölgeler emisyonları düzenlemeye tabi tutuyor ancak diğerleri tutmuyorsa, endüstriyel üretimin, düzenlemenin bulunmadığı ülke/bölgelere kayma riski söz konusudur. Genelde karbon kaçağı olarak adlandırılan bu sorun, tahsise ilişkin kısımda daha detaylı olarak tartışılmaktadır. Bunu engellemek üzere sektörler için maliyet yükünü azaltmak adına, tahsisatların ücretsiz olarak tahsis edilmesi gibi bazı seçenekler mevcuttur. Ancak öne çıkan bir diğer seçenek de karbon kaçağına karşı en fazla duyarlı olan sektörleri kapsam listesinden çıkartmaktır. 27

28 2. Gazlar Belli sera gazlarını dahil etmek veya hariç tutmak yönündeki karar, ETS nin kapsamını da etkiler. Sektörel kapsama benzer olarak ETS ye dahil edilen sera gazlarının seçimi, bir yandan kapsamayı azamiye çıkartmalı, bir yandan da maliyet etkin azaltım fırsatlarını çoğaltmak için idari maliyetleri dikkate almalıdır. Sera gazı emisyonlarının en fazla payına tekabül ettiğinden Karbondioksit (CO 2 ), yürürlükteki tüm ETS lere dahil edilmiştir. Ancak bazı ETS lerde, aşağıda ana hatlarıyla belirtildiği gibi, başka gazlar da dahil edilmiştir. Tüm sera gazlarını kıyaslanabilir kılmak için CO 2 haricindeki gazların ağırlığı, uygun küresel ısınma potansiyeli faktörü kullanılarak karbondioksit eşdeğeri (CO 2(eşd) ) cinsinden ifade edilmelidir. 3. Eşik değerleri ETS ye dahil edilen sektörler için genelde, sektörlerde yer alan kurumların/ tesislerin sadece bir alt kümesinin ETS ye dahil edilmesi şeklinde bir seçim yapılmaktadır. Bu sektörler için genelde kapsam; sera gazı emisyonları, enerji tüketimi, üretim veya kapasite gibi bir eşik değerine dayalı olarak tasarlanır. Aşağıda ele alındığı üzere eşik değeri, düzenlemenin tüketim tarafında yer aldığı ETS ler için özellikle önem taşımaktadır. Çünkü bu değerden daha küçük olan işletmelerin hariç tutulması ve böylece toplamdaki idari maliyetlerin azaltılması gerekmektedir. Ancak ideal eşik değeri, sektöre özgü niteliklere ve azaltım hedeflerine bağlıdır. Eğer bir sektörde birçok küçük emisyon kaynağı bulunuyorsa, eşik değerinin nispi olarak düşük bir değerde belirlenmesi ve böylece sektör emisyonlarının yeterli bir oranının kapsama alınabilmesi gerekmektedir. Diğer yandan, emisyon ticaretine katılabilecek mali ve insani kapasiteleri sınırlı olan küçük firmaların yoğun olduğu sektörler için daha yüksek bir eşik değerin belirlenmesi gerekebilir. Sektörler içerisinde rekabet eşitsizlikleri ve piyasa aksamaları riskini azaltacak bir eşik değerin belirlenmesi de önemlidir. Eşik değeri, fiili olarak sektörü, ETS ye dahil edilen ve edilmeyen firmalar şeklinde iki gruba böler. Bu durum, iki grup arasındaki rekabet eşitsizliklerine neden olabilir. Bu rekabet eşitsizlikleri riskini azaltmak adına eşik değeri, sektörün rekabet dinamiklerine uygun bir seviyede, yani iki grup arasında normalde çok az rekabetin bulunduğu bir seviyede belirlenmelidir. Buna ek olarak eşik değeri, yeni yaratılan bağımsız tesisler eşik değerinin altında kalacak şekilde, mevcut tesislerin bölünmesini teşvik eder. Firmaların, kapsama eşiğinin altında kalmak için büyümelerini bastırmalarına neden olabilir. Tüm bu hususlardan ötürü, sektör içi kapsama kriterlerine yeterince özen gösterilmesi gerekmektedir. Özet olarak, daha büyük bir sektörel ve daha çok sayıda gaz kapsamının avantajları: düşük maliyetli azaltım potansiyelini arttırması, sektörler arası karbon kaçağı riskini önlemesi ve politika yapıcılara ekonomi çapında genel bir emisyon azaltım hedefini tutturma konusunda daha fazla kontrol sağlamasıdır. Ancak bu avantajların, söz konusu daha geniş kapsam ile ilişkili idari çaba, İzleme, Raporlama ve Doğrulama (İRD) olanakları gibi uygulamadaki hususlar ve diğer politika araçlarının mevcudiyeti ile dengelenmesi gerekmektedir. 28

29 Eşik değerinin seviyeleri konusunda ise şu söylenebilir: düşük bir eşik değeri, kapsamı ve dolayısıyla ETS nin maliyet etkinliğini arttırır. Ayrıca, eşik değerinin altında ve üzerinde kalan firmalar arasındaki piyasa eşitsizlikleri riskini de azaltır. Diğer yandan yüksek bir eşik değeri seviyesi, idari maliyetleri azaltır ve daha küçük firmaların, aşırı yüksek idari ve işlem maliyeti yüklerine maruz kalmalarını önler. Düzenleme noktası ETS deki düzenleme noktası, emisyonların hangi noktada izlendiği ve yasaya uyumun hangi noktada uygulandığını gösterir. Yakıtların yakılmasıyla ilişkili emisyonlar için düzenleme noktası kaynak tarafında (yakıtların piyasaya girdiği yer) veya tüketim tarafında (emisyonların gerçekleştiği yer) olabilir. Düzenlemenin kaynak tarafı noktası; bir fosil yakıt çıkartma noktası, rafineri veya fosil yakıt ithalatçısı gibi emisyon kaynağının yurtiçi piyasasına girdiği yerdir. Bu durumda emisyonlara ilişkin yükümlülük, piyasaya teslim edilen yakıtlara uygulanır. Kaynak tarafı işletmecisinin karbon maliyetleri daha yüksek fiyatlarla tüketim tarafında yer alan tüketicilere aktarılabilir. Kaynak tarafında düzenleme, tüketim tarafında düzenlemeye göre daha düşük idari maliyetleri içerir. Zira tüketim tarafındaki kurumlara/tesislere kıyasla kaynak tarafı genelde çok daha az sayıda işletmeyi barındırır. Buna ek olarak kaynak tarafının düzenlemeye tabi tutulması, daha yüksek bir kapsama olanak sağlar ve sektör içi kapsam eşik değerleri önlenebilir. Düzenlemenin tüketim tarafı, emisyonların fiili olarak atmosfere salındığı yerdir (Örneğin; bir çimento fırını). Tüketim tarafının düzenlemeye tabi tutulması, bu seviyede halihazırda verilerin ve İRD mekanizmalarının var olduğu ülke/bölgeler için tercih sebebi olabilir. Buna ek olarak, kaynak tarafındaki karbon maliyetinin tüketim tarafına doğru aktarımının sınırlı olduğu sanayilerde, tüketim tarafında düzenleme yapılması kaynak tarafında düzenleme yapılmasına nazaran karbon azaltımı açısından daha güçlü teşvikler sunabilir. Ayrıca, tüketim tarafında düzenleme uygulanması emisyon azaltımını tetiklemek açısından daha etkili olabilir. Çünkü çalışmalar sera gazı salımı noktasında düzenleme uygulanmasının, kaynak tarafında karbon maliyetlerinin tüketim tarafına doğru aktarılmasına kıyasla davranışsal değişim için daha güçlü bir teşvik sağlayabileceğini ileri sürmektedir. Buna ek olarak, özellikle tarihsel tahsis yaklaşımı yoluyla tahsisatların ücretsiz dağıtımında tüketim tarafı verilerine ihtiyaç duyulması durumunda, yükümlülüğün tüketim tarafına doğru taşınması tercih edilebilir. Düzenleme noktası özellikle elektrik sektörünü ilgilendirmektedir. Elektrik tedarik zincirinde; yakıt kaynağında, üretici tarafında ve elektrik tüketicilerinin tarafında olmak üzere üç muhtemel düzenleme noktası bulunmaktadır. Aşağıda uluslararası örnekler kısmında açıklandığı gibi bu yaklaşımların tümü veya çeşitli kombinasyonları şimdiye kadar mevcut ETS lerde uygulanmıştır. Hangi yaklaşımın daha uygun olduğu, elektrik piyasası için düzenleyici çerçeveye bağlıdır. Üreticilerin, maliyetleri tüketicilere aktarabildiği serbest elektrik piyasalarında yükümlülüğün yakıt kaynağı veya üretici noktasında uygulanması, azaltımın tedarik zinciri boyunca teşvik edilmesini sağlar. Ancak bazı düzenleyici çerçevelerde elektrik fiyatları düzenlemeye tabidir ve maliyetler tüketicilere doğrudan yansıtılamaz. Genel elektrik tüketimini azaltmaya yönelik teşviği korumak için böylesi 29

30 durumlarda, yükümlülük noktasını tüketici tarafına yerleştirmek, muhtemelen bir yandan da teşviği sürdürmek adına üretici tarafına da bir yükümlülük uygulamak, uygun bir seçenek olabilir. Özet olarak, düzenlemenin kaynak tarafında uygulanmasının avantajları arasında idari maliyetlerin ve izleme gereksinimlerinin daha az olması, düzenleme noktasının sayısına kıyasla daha fazla sera gazı emisyonunun kapsama alınması ve sektörler arası ve sektörler içinde karbon kaçağı riskinin ortadan kalkması yer almaktadır. Diğer yandan, tüketim tarafında düzenleme, var olan düzenleyici yapıların üzerine inşa edildiğinde daha çok tercih edilebilir. Elektrik fiyatlarının düzenlendiği sistemlerde, düzenlemenin tüketim tarafında uygulanması tüketiciler için teşvik edici olabilir. Ayrıca genel olarak, emisyon noktasında düzenleme uygulamaları ile daha güçlü bir davranışsal sonuç elde edilebileceğine dair belirtiler mevcuttur. Raporlama yapan kurum/ tesis Düzenleme noktasının şirket mi yoksa tesis seviyesi mi olacağı konusunda da bir karar verilmesi gerekmektedir. Raporlama şirket seviyesinde yapılırsa, katılımcılar için işlem maliyetleri azalabilir. Çünkü birden fazla emisyon kaynağı bulunan bir şirketin daha az yükümlülük noktası bulunur ve veriler genelde şirket seviyesinde halihazırda bulunmaktadır. Düzenleyici kurum için de idari maliyetler daha düşük olur, çünkü bu seçenek ETS katılımcılarının sayısını azaltır. Şirketin düzenlemeye tabi tutulması durumunda, örneğin şirket birleşmeleri ve satın almaları gibi konular için, net yönetmelikler gerekmektedir. Birden çok faaliyeti bulunan ve bu faaliyetlerin bir kısmı ETS kapsamına giren, bir kısmı girmeyen büyük şirketlerde, ETS kapsamına giren faaliyetlerle bağlantılar daha muğlak hale gelebilir. Tesis seviyesinde düzenleme bu sorunu önler zira, spesifik üretim sahaları ile bağlantılı olan ve kapsanan faaliyetlere ilişkin oldukça net tanımlamalar bulunur. Ancak şirket düzeyinde düzenleyici yaklaşıma kıyasla tesis seviyesinde düzenlemenin dezavantajları arasında, daha yüksek İRD yükü ve katılımcılar için daha fazla işlem maliyetleri yer alır. Özet olarak, aynı şirket kapsamında birçok tesisin bulunduğu durumda, raporlama yükümlülüğünün tesis seviyesinde tutulması tercih edilebilir. Tesis seviyesinde raporlama yükümlülükleri, bir tesisin mülkiyetinin şirketler arasında devredildiği yerde idari karmaşıklığı da azaltır. Diğer yandan, şirket seviyesinde raporlama yükümlülüğü, ETS katılımcılarının sayısını azalttığından idari maliyetleri düşürür ve her bir tesis için verilerin raporlanması gerekmediğinden, şirketler için işlem maliyetlerini aşağı çeker Uluslararası örnekler Bu kısımda, Türkiye de bir ETS nin tasarlanması ile ilgili olabilecek, ETS kapsam kararları için bazı uluslararası örnekler sunmaktayız. Yürürlükteki ETS lerde uygulanan sektörel kapsam Şekil 4 te, gazlarla ilgili kapsam ise Tablo 1 de gösterilmektedir: 30

31 Not: Dairelerin boyutu, her bir yetki alanındaki sera gazı emisyonlarının hacmini göstermektedir. Semboller, ilgili karbon fiyatlandırma araçları altında kapsanan sektörleri ve/veya yakıtları göstermektedir. En büyük daire (AB), 4,7 GtCO2(eşd) ye ve en küçük daire (İsviçre) ise 0,05 GtCO2(eşd) ye eşdeğerdir. Karbon fiyatlandırma girişimleri, teknik olarak nasıl çalıştıklarına göre ETS ve karbon vergisi olarak sınıflandırılmıştır. ETS sadece emisyon üst sınırı ve ticareti sistemlerini değil, British Columbia daki gibi referans hattı ve sertifika sistemlerini ve Avustralya daki gibi referans hattı ve denkleştirme sistemlerini de içermektedir. Karbon fiyatlandırması yıllar içerisinde evrilmiştir ve katı bir anlam dahilinde bu iki kategoriyi her zaman takip etmemektedir. Yazarlar, başka sınıflandırmaların da yapılabileceğinin farkındadır. * Norveç, İzlanda ve Lihtenştayn da dahildir. Karbon vergisi emisyonları, çeşitli ulusal karbon vergileri altında kapsanan emisyonlardır; kapsam her vergi için farklıdır. ** ETS emisyonları, Tokyo CaT ve Saitama ETS altında kapsanan emisyonlardır. Kyoto ETS için bir kapsam bilgisi edinilememiştir. ETS uygulanıyor veya uygulanması planlanmış Sanayi Binalar Tüm fosil yakıtlar (sadece vergi) Karbon vergisi uygulanıyor veya uygulanması planlanmış Enerji Atık Katı fosil yakıtlar ETS ve karbon vergisi uygulanıyor veya uygulanması planlanmış Ulaşım Ormancılık Sıvı fosil yakıtlar %40 Tahmini kapsam Havacılık Tarım Nakliye Şekil 4: Mevcut ETS lerde sektör kapsamı Kaynak: Dünya Bankası Karbon Fiyatlandırması Durumu ve Eğilimleri (Ekim), Dünya Bankası, Washington, DC. 31

32 Tablo 1: Mevcut ETS lerdeki gaz kapsamı 12 AB Alberta İsviçre Yeni Zelanda RGGI Tokyo Kaliforniya Kazakistan Québec Pekin Guangdong Şanghay Shenzhen Tianjin Chongqing Hubei Kore Cumhuriyeti CO 2 CH 4 N 2O HFC ler PFC ler SF 6 NF 3 Aşağıda mevcut ETS lerin sektörel kapsam bazında incelemeleri yer almaktadır: Sanayi: Bölgesel Sera Gazı Girişimi (RGGI) haricinde tüm ETS ler, enerji kullanımı ve proses emisyonlarından kaynaklı sanayi emisyonlarını kapsamaktadır. Bu proses emisyonları, çimento üretimindeki kalsinasyon gibi fiziksel veya kimyasal işlemlerden kaynaklanmaktadır. Sanayiye dahil edilen başlıca sektörler çimento, çelik ve alüminyumdur. Elektrik: Neredeyse tüm ETS ler, elektrik sektöründen kaynaklı emisyonları dahil etmektedir. Elektrik sektöründe, nispeten az sayıda büyük ölçekli fosil yakıtlı tesisler bulunmaktadır. Daha önce belirtildiği üzere, serbest elektrik piyasası bulunan ülkeler ya da bölgeler, tipik olarak elektrik sektörünü üretici seviyesinde yani kaynak tarafında dahil etmektedir (örneğin AB ETS). Kore ve Çin deki pilot sistemler ise, yükümlülüğü, hem doğrudan emisyon noktasına (yani üretici tarafına) hem de tüketici tarafına getirerek tedarik zincirinin birden fazla noktasını kapsamaktadır. Bu sistemde emisyon üst sınırını, üretilen her bir ton CO 2 için iki adet tahsisat teslim etme yükümlülüğüne olanak verecek şekilde tasarlamak önemlidir. Tedarik zincirinde yer alan aktörlerin tümünün aynı karbon fiyatı sinyaline maruz kalabilmesini teminen karbon maliyetlerinin geçişkenliğini önlemek amacıyla, hükümet tarafından düzenleyici bir mevzuatın uygulanması gerekmektedir. 12 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

33 Binalar: Bazı ETS ler ya doğrudan emisyon noktasında (Kaliforniya, Québec, Yeni Zelanda) veya bu sektörde kullanılan yakıtların kaynak tarafında kapsama alınmasıyla büyük binalardan kaynaklı emisyonları da dahil etmektedir. Ulaşım: ETS lerin çoğu ulaşım sektörünü kapsamamaktadır. Bunun aslen iki sebebi bulunmaktadır. Bunlardan ilki sektördeki fiyat sinyallerine karşı davranışsal tepkinin yetersizliği; diğeri ise yukarıda tarif edildiği üzere ulaşım sektöründe diğer emisyon azaltım politikaların mevcut oluşudur. Öte yandan AB, Yeni Zelanda, Güney Kore Cumhuriyeti ve Şanghay da, izlenmesi göreli olarak kolay ve emisyonları genellikle diğer politikalar tarafından düzenlemeye tabi tutulmayan, ancak sera gazı toplam emisyonu içinde ciddi bir paya sahip olan, yurtiçi havacılık dahil edilmektedir. Atık: Atık sektörü çoğunlukla ETS lere dahil edilmez. Çünkü genellikle atıktan kaynaklı emisyonların payı nispeten düşük ve azaltım seçenekleri sınırlıdır. Ayrıca sektörde çok sayıda küçük emisyon kaynağı bulunmaktadır. Bu yüzden, birim emisyon başına idari maliyetler de yüksek olacaktır. Ormancılık, tarım ve diğer arazi kullanımı ile ilgili faaliyetler: Çoğu ETS, ormancılık ve tarım dahil, arazi kullanımı ile ilgili faaliyetleri kapsamamaktadır. Çoğu ülke/bölge ormancılık sektörünün nispi olarak düşük emisyon azaltım potansiyeline sahip oluşu ve ormancılık sektörünün bir ETS ye dahil edilmesindeki idari zorluklar nedeniyle ormancılık sektörünü kapsamaz. Ormancılık faaliyetleri potansiyel bir denkleştirme aracı olarak düşünülür (bkz. Kısım 2.5). Tarım sektörünün ilgili ülke/bölgedeki toplam emisyonlara katkısının düşük olması, İRD nin lojistik olarak zorlu olmasına karşın azaltım faaliyetlerinin sınırlı ve/veya doğrulamasının zor olması nedeniyle bu sektörün emisyonları da genelde yürürlükteki ETS lerin kapsamı dışında tutulmaktadır. Ayrıca ülkeler/bölgeler tarım sektöründe yerel üretimi artırmayı hedefleyen politikalara sahip olabilirler ve bu da emisyon ticaretinin hedefleri ile çelişebilir. Yukarıdaki genel incelemeden şöyle bir görünüm ortaya çıkmaktadır: tümüyle tüketim tarafında yükümlülüğü seçen ve daha büyük emisyon sahibi tesislere odaklanan ülke/bölgeler, tipik olarak ETS leri sayesinde yurtiçi emisyonlarının azami %60 a kadarını kapsayabilmektedir. Yerel emisyonların geri kalan %40 ı çoğunlukla daha küçük, daha dağınık haldeki noktasal kaynaklardan gelmektedir ve bunların kapsama alınabilmesi için kaynak tarafında bir noktada yükümlülüğün uygulanması gerekmektedir. Kaliforniya, Québec ve Yeni Zelanda, bu şekilde daha çok kaynak tarafında bir yükümlülük noktası uygulayan ülke/bölgelere örnek teşkil etmektedir ve %90 düzeyine kadar bir kapsama ulaşabilmektedirler (Şekil 4). Kutu 2 de emisyon kaynaklarını daha çok kaynak tarafında kapsayan ve ithal edilen elektriği de kapsama dahil eden Kaliforniya ETS si daha detaylı olarak incelenmektedir. Kutu 2: Kaliforniya ETS: Kaynak tarafında yükümlülük noktası ve ithal edilen elektriğin dahil edilmesi 13 Kaliforniya nın ETS sinde, ulaşım sektörü için düzenleme noktası; fosil yakıtları çıkaranlar, rafinericiler veya ithalatçıları kapsama alan, kaynak tarafı olarak belirlenmiştir. Bu tesislerin yasaya uyum için 13 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

34 tahsisat teslim etmesi gerekmektedir. Bu tesisler de fiyat yükselterek, maliyetlerini tüketim tarafında yer alan tüketicilere yansıtmaktadır. Kaliforniya ETS si, elektrik üretim sektörü kapsamındaki tesisleri ithalatçılar seviyesinde düzenlemeye tabi tutmaya çalışmaktadır. Çünkü Kaliforniya da düzenlemeye tabi tutulamayan diğer eyaletlerden yüksek bir oranda elektrik ithal edilmektedir. Yönetmelikler, Kaliforniya daki elektrik üreticilerinin ve elektrik ithalatçılarının elektrik üretimi ile ilişkili emisyonlarını, en azından bu eyaletten tüketilen miktarı için, yükümlülük altına almaktadır. İthal edilen elektrikle bağlantılı emisyonlar bilinmediğinde ithalatçılar, daha eski teknolojiye sahip doğalgaz santralinin emisyon yoğunluğu ile kıyaslanabilir düzeyde olan, standart bir emisyon faktörünü kullanabilmektedir Diğer tasarım unsurlarıyla ilişki ve çeşitli hususlar Bir ETS nin kapsamı, doğal olarak diğer tasarım unsurları ile ilişkilidir. Kapsama karar verilmesi ve emisyon üst sınırının belirlenmesi arasında belirgin bir bağlantı söz konusudur. Çünkü kapsam, ETS tarafından kapsanacak emisyon miktarını belirler. Genel olarak, emisyon üst sınırını belirlemeden önce kapsama karar verilmesi tercih sebebidir ve bu yüzden de emisyon üst sınırı, ETS nin kapsamına paralel olarak belirlenmelidir. Emisyon üst sınırının belirlenmesi, Kısım 2.3 te daha detaylı olarak ele alınmaktadır. Kapsama karar verilmesi ve tahsis arasında da belirgin bir bağlantı bulunur. Her bir tesis için tahsise dair bir karar verilmesi gerekmektedir ve bu karar, seçilen düzenleme noktasına bağlı olarak, tesis veya şirket seviyesine bağlı olacaktır. Tahsis seçenekleri Kısım 2.4 te incelenmektedir Tasarım kontrol listesi Kapsam ve genel tasarım unsurları ile ilgili olarak bir ETS nin tasarımında alınacak başlıca kararlar için bir kontrol listesi ve ilgili anahtar kriterlere/hususlara ilişkin özetlenmiş bir genel görünüm, Tablo 2 de yer almaktadır. Tablo 2: Kapsama karar verilmesi başlıca dikkate alınacak hususlar ve tasarım kontrol listesi Başlıca dikkate alınacak hususlar Tasarım kontrol listesi 34

35 Bir emisyon ticaret sisteminin nihai hedefi, mümkün olan en düşük toplam maliyetle belli bir emisyon azaltımını sağlamaktır. Teoride geniş bir kapsam tercih edilir çünkü bu, bütün sistemin maliyet etkinliğini optimize eder. Geniş bir kapsama sahip olma isteğinin; idari karmaşıklık (ve bağlantılı maliyetler), diğer politikalar ve tedbirlerin muhtemel varlığı ve örneğin, dahil edilen sektörlerin rekabetçiliği üzerinde istenmeyen etkilerin oluşması gibi diğer kriterlerle dengelenmesi gerekmektedir. Ticaret sisteminin kapsamı net bir şekilde tanımlanmalı, belirgin ve tartışmaya açık olmayan kapsam kriterlerine dayalı olmalıdır. Bunun için, dahil edilecek sektörler ve gazların seçilmesi, sektör içerisinde muhtemel dahil etme eşik değerlerinin belirlenmesi ve yükümlülük noktasına karar verilmesi gerekmektedir. Hangi sektörlerin kapsama alınacağına ve sektörler içinde uygulanacak eşik değerlerine karar verilmesi; Hangi gazların kapsama alınacağına karar verilmesi; Yükümlülük noktasının belirlenmesi; kaynak tarafı veya tüketim tarafı ile şirket seviyesi veya tesis seviyesi. 2.3 Emisyon üst sınırının belirlenmesi Tanım PMR ve ICAP rehberi, ETS emisyon üst sınırı için şu tanımı vermektedir 14 : ETS emisyon üst sınırı, tanımlı bir zaman zarfı boyunca hükümet tarafından piyasaya sürülecek maksimum tahsisat miktarıdır ve bu da kapsama alınan kaynakların küresel emisyonlara ne kadar katkı yapabileceğini sınırlar. Hükümet tarafından tedarik edilen tahsisat, tahsisat sahibine program tarafından ortaya konmuş olan kurallara uygun olarak emisyon üst sınırı altında bir ton (= bir metrik ton) emisyon salımı yapmasına müsaade eder. ETS, toplam tahsisat adedini sınırlayıp bir ticaret piyasası oluşturduğundan, her bir tahsisatın bir bedeli vardır (buna karbon fiyatı adı verilmektedir). Emisyon üst sınırı ne kadar sıkı ya da yüksek hedefli ise yani piyasaya sürülen tahsisatların mutlak sayısı ne kadar azsa tahsisatların kıtlığı o kadar fazla olur ve diğer hususların aynı kaldığı durumda, fiyatları da o kadar yüksek olur. Bu yüzden emisyon üst sınırının, bir ETS deki en önemli tasarım unsuru olduğu söylenebilir. Bu unsur nihayetinde tahsisat fiyatını, sistem maliyetlerini ve ETS bünyesindeki ticaret yapısını belirler. 14 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

36 2.3.2 Tasarım seçeneklerinin analizi PMR/ICAP el kitabına uygun olarak, ETS yi tasarlarken emisyon üst sınırını belirleme konusunda dikkate alınması gereken dört temel kararı aşağıdaki gibi sıralayabiliriz: 1. Emisyon üst sınırının hedef seviyesi. 2. Emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı (mutlak veya yoğunluğa dayalı). 3. Emisyon üst sınırını belirlerken kullanılacak veriler. 4. Emisyon üst sınırının hangi zaman zarfı için belirleneceği. Emisyon üst sınırı hedef seviyesi Bir ülkedeki/bölgedeki ETS için belirlenen emisyon üst sınırı, söz konusu ülkenin/bölgenin emisyon azaltım hedefi/azmi ile şekillenir. PMR ve ICAP tarafından belirtilmiş olduğu üzere, ETS emisyon üst sınırının hedef seviyesini belirlerken dikkate alınması gereken dört husus söz konusudur: 1. Emisyon azaltım hedefi ve sistem maliyetleri arasında dengeleme Yüksek hedefli ( azimli ) bir emisyon üst sınırının belirlenmesi, yüksek tahsisat fiyatları nedeniyle daha düşük hedefli bir emisyon üst sınırına kıyasla, ETS katılımcıları için daha yüksek maliyetlere neden olur. Bir emisyon üst sınırının hedefinin ne kadar yüksek olduğunu değerlendirmek için iki adet ölçüt kullanılabilir. Birincisi, emisyon azaltımlarının hızı ve toplam miktarı, yani çevresel hedef seviyesidir. İkincisi ise teoride, emisyonları istenen düzeye kadar azaltmanın marjinal maliyetlerine eşit olan tahsisat fiyatı ve emisyon üst sınırını tutturmaya ilişkin toplam maliyetlerle ilgilidir (yani, sistem maliyetleri cinsinden hedef seviyesi). Politik kabul edilebilirlik açısından, paydaşların çevresel olarak inandırıcı bir emisyon üst sınırı ile bunun getirdiği ekonomik maliyetler arasında bir dengeleme gerektiğini fark etmesi, önem arz etmektedir. Bu dengelemede, yerel sanayinin bu maliyetleri karşılayıp karşılayamayacağı gibi endüstriyel rekabetçilikle ilgili hususlar/sorunlar ile birlikte toplumdaki belli gruplar için milli gelir ve refah düzeyinin seviyesi önemli bir rol oynar. Böylesi dengelemelere dair kararlar, zaman içerisinde değişiklik gösterebilir. ETS den elde edilecek muhtemel gelirlerin hükümet tarafından ne şekilde kullanıldığı da, belirlenmiş olan emisyon üst sınırının ne kadar adil olarak algılandığını etkiler. En baştan itibaren yüksek CO 2 maliyetlerine yol açacak şekilde yüksek hedefli bir emisyon üst sınırının belirlenmesi, çoğu durumda politik olarak kabul görmez. Bunun yerine, özellikle ETS nin erken aşamalarında, çevresel olarak azimli bir emisyon üst sınırına odaklanmaktansa, temel ETS mimarisinin (İRD, kayıt, ticaret platformları, vb.) işleyişine öncelik verilmesi daha iyi olabilir. 2. ETS emisyon üst sınırı hedefinin ekonomi genelindeki hedef seviyesi ile uyumlaştırılması Birçok ülke için ETS, kapsayıcı ve ekonomi genelinde belirlenmiş olan emisyon azaltım hedefine ulaşmak için temel politika araçlarından biridir. Bu kapsayıcı hedefe paralel olarak bir emisyon üst sınırının belirlenmesi, ETS nin politik kabul edilebilirliğini arttırabilir. Bu nedenle, ETS de emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımının, varsa, toplam ekonomi genelindeki azaltım hedefine yakın olması 36

37 önem arz eder. Bundan sonra, emisyon üst sınırını belirlerken toplam azaltım hedefi ve bu hedefi tutturmada farklı sektörlerin payı ile emisyon üst sınırı ilişkilendirilebilir. 3. Emisyon üst sınırına tabi tutulan ve tutulmayan sektörler tarafından üstlenilen azaltım sorumluluğunun paylaşımı Ekonomi genelinde bir azaltım hedefi bulunan ülkelerde/bölgelerde, ETS ye tabi sektörler için belirlenen emisyon üst sınırı, ETS kapsamında yer almayan sektörlerin de emisyon azaltım hedeflerini belirler. Bu nedenle politika yapıcıların emisyon üst sınırını belirlerken, emisyon üst sınırına tabi tutulacak ve tutulmayacak sektörlerin emisyon azaltım potansiyellerini de dikkate alması gerekmektedir. Buna ek olarak emisyon üst sınırının, hem kapsama alınan hem de alınmayan sektörler için maliyetleri dengelemesi gerekmektedir. Bunun için de, toplam azaltım hedeflerini tutturmada adil olmak yani, hangi sektörlerin hangi maliyetleri karşılayabileceğini ve bu sektörlerin verimliliklerini dikkate almak gerekir. Azaltım maliyetleri, ETS ye dahil edilmemiş olan sektörlerde nispi olarak düşüktür. Bu sebeple kapsanmayan sektörler tarafından yapılan emisyon azaltımlarının kapsanan sektörlerce kullanılmasına olanacak sağlayacak şekilde, kapsanan ve kapsanmayan sektörler yurtiçi denkleştirmeleri ile ilişkilendirilebilir. Böylelikle belli yurtiçi hedeflere ulaşmanın toplam maliyetleri azaltılabilir. Denkleştirmeler, daha detaylı bir şekilde Bölüm 2.5 te ele alınmaktadır. 4. Yurtiçi emisyon azaltım denkleştirmelerinin amaçlanan payı Hükümet ETS yi, uygulandığı coğrafi alan dışında üretilen denkleştirmelerin kullanımına açıp açmayacağına (ve açarsa da ne ölçüde açacağına) karar vermelidir. Farklı ekonomik ve politik sebeplerden ötürü bazı ülkeler, sınırları dışındaki (kısmi) emisyon azaltım denkleştirmelerini de kullanmayı amaçlar. Bunun sebebi, uluslararası mecrada emisyon azaltımlarının daha ucuz olması ya da denkleştirme kabul ettiği ülkenin/bölgenin teknoloji transferini tetiklemek istemesi olabilir. Uluslararası denkleştirmeleri ve yurtiçi denkleştirmeleri kullanmanın artıları ve eksileri daha detaylı bir şekilde Bölüm 2.5 te irdelenmektedir. Emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı: mutlak veya yoğunluğa dayalı İki adet emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı kullanılabilir: mutlak emisyon üst sınırı veya yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı. Mutlak emisyon üst sınırı, emisyon üst sınırı belirleme dönemindeki mutlak emisyon gelişimi cinsinden ifade edilir. Yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı ise, emisyon üst sınırı belirleme döneminde yoğunluk gelişimi (Gayrisafi Yurt İçi Hasıla- GSYİH yoğunluğu) cinsinden tanımlanan emisyon üst sınırıdır ve birim üretim başına salınan emisyon miktarı olarak ifade edilir 15. Ekonomi genelindeki hedefin ve emisyon üst sınırının ne şekilde tanımlandığı arasında bir ilintinin olması, ETS nin ekonomi genelinde var olan hedeflere nasıl katkıda bulunduğunu paydaşlara açıklamaya yardımcı olur. Prensipte yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırının, mutlak ifade ile tanımlanmış bir üst sınıra göre, ekonomi genelinde belirlenmiş olan bir yoğunluk hedefiyle daha ilintili olduğu söylenebilir. Mutlak emisyon üst sınırı ve yoğunluğa bağlı emisyon üst sınırı; yüksek hedefli olan ve 15 Yoğunluk ölçütlerinin seçimi, ETS tarafından kapsanan sektöre bağlı olacaktır ve fiziksel ölçütler (çelik, çimento tonajı, kwh elektrik) ile ekonomik ölçütlerin (Katma Değer veya GSYİH) bir bileşimini içerebilir. 37

38 yüksek hedefli olmayan yöntemler olarak tanımlanabilir. Buna rağmen, yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırları üretimdeki değişikliklerin tam olarak nasıl hesaba katıldığına bağlı olarak, üretimin tahminlere göre farklı şekilde geliştiği durumlarla daha iyi baş edebilmektedir. PMR/ICAP el kitabında belirtildiği gibi: Üretimin tahminlerden yüksek gerçekleşmesi durumunda, emisyonların artmasına müsaade eden ve mutlak nitelikteki bir emisyon üst sınırı, yoğunluğa dayalı bir emisyon sınırına göre daha fazla azaltım sağlar. Ancak bu durum, daha yüksek toplam maliyetleri beraberinde getirir. Bunun neticesinde, mutlak emsiyon üst sınırı, üretimin beklenenden daha hızlı büyüme gösterdiği durumda riski, yasaya uyum maliyetlerine yükler. Diğer yandan, yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırları, riski emisyon sonuçları üzerine yükler. Üretimin tahmin edilenden düşük olması durumunda ise, yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı, mutlak nitelikteki bir emisyon üst sınırına ve emisyonlar açısından nispi olarak daha az bağlayıcı olan bir mutlak emisyon üst sınırına nazaran, azaltımı daha yüksek maliyetlerle gerçekleşmeye zorlar. Yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı belirleme veri gereksinimlerine ilişkin zorlukları beraberinde getirir. Uygun yoğunluk göstergeleri için bir seçim yapılması gerekmektedir. Emisyonlar ve üretim arasında genelde oldukça sınırlı bir ilişkinin olması nedeniyle, emisyon üst sınırı belirlemek için birim GSYİH başına emisyonlar gibi, ekonominin geneli üzerinden bir göstergenin seçilmesi dezavantajlıdır. Genel bir emisyon üst sınırına ulaşacak şekilde birbiri üzerine eklenen, birçok ayrışık sektöre özgü göstergenin seçilmesi ise, emisyon üst sınırı belirlemede kullanılan tüm üretim parametrelerinin izlenmesi ve doğrulanması gerekliliğini ortaya çıkartır. Üretimdeki değişikliklerle daha iyi başa çıkabilme becerisi, yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı belirleme yönteminin avantajlarından biridir. Buna rağmen ideal olarak ETS tarafından teşvik edilebilecek olan üretim değişiklikleri için, istemeden de olsa, düzeltme uygulanması gerekliliğini doğurabilir. Buna örnek olarak, yüksek emisyonlarla üretilen bir malın daha düşük emisyonlarla üretilen bir mal ile ikame edilmesi gösterilebilir. Son olarak, emisyon üst sınırı yapısına karar verirken dikkate alınması gereken bir diğer husus da diğer ETS lere bağlanma kararıdır (bu konu, daha detaylı olarak Kısım 2.9 ve Kısım te ele alınmaktadır). Genel bir kural olarak, diğer ETS lere bağlanma, benzer emisyon üst sınırı belirleme yapısına sahip iki ETS arasında daha kolay gerçekleştirilebilmektedir. Emisyon üst sınırını belirlemek için kullanılacak veriler Emisyon üst sınırının türü ve hedef seviyesi konusunda politika yapıcıların doğru bir karar verebilmesi için onlara yardımcı olabilecek çeşitli veriler mevcuttur. PMR/ICAP el kitabı, emisyon üst sınırını belirlerken rol oynaması gereken aşağıdaki dört veri türünü tanımlamaktadır: Tarihsel emisyon verileri, hem ülke hem de ETS katılımcısı düzeyinde, herhangi bir emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı için önemli bir dayanak sağlar. Ülke emisyon envanterlerinden veya diğer mevcut ülke istatistiklerinden ulaşılabilecek veriler ile, kurulacak olan ETS nin kapsayacağı kurumlardan/ tesislerden başlayarak aşağıdan yukarıya yaklaşımla toplanan veriler arasında bir ayrım yapılabilir. İkinci türdeki veriler ancak, ETS nin fiili olarak devreye sokulması öncesinde, örneğin İRD sisteminin yürürlüğe konması halinde elde edilebilir. Eğer tam ve doğru tarihsel veriler mevcut değilse, bir emisyon üst sınırı yine de 38

39 belirlenebilir ancak bu tanım itibariyle, veri kalitesi ve sonuçta elde edilen emisyon üst sınırının doğruluğu konusunda spesifik zorlukları beraberinde getirecektir. Bir referans hattı altındaki emisyonlar için tahminler, yeterli bir emisyon üst sınırının belirlenmesi için gerekli olan ikinci türdeki bilgilerdir. Söz konusu referans hattı, ETS nin olmaması durumunda zaman içerisinde emisyonların nasıl bir gelişim göstereceğini anlamak için gereklidir. Daha önceki PMR çalışmasına dayalı olarak PMR/ICAP el kitabı, basit eğilime göre dış kestirimden (ekstrapolasyon), sektör veya alt sektör seviyesinden başlayarak derinlemesine ve aşağıdan yukarıya yaklaşımla değerlendirmeye kadar değişen, birçok emisyon tahmin yönteminden bahsetmektedir. Emisyonların tahmin edilmesinin özünde yer alan belirsizlikler göz önünde bulundurularak, ETS nin potansiyel etkilerini detaylı olarak değerlendirmeye olanak sağlayacak çeşitli referans senaryolarının geliştirilmesi tavsiye edilmektedir. Kapsama alınan sektörlerde emisyonları azaltmaya yönelik teknik ve ekonomik potansiyele ilişkin veriler. Teknik azaltım potansiyeli, mevcut olan tüm muhtemel azaltım tedbirlerinin alınması ile ulaşılabilecek emisyon azaltımıdır. Ekonomik azaltım potansiyeli ise, belli bir karbon fiyatında, örneğin indirim oranlarına ilişkin özel varsayımlar altında, ulaşılabilecek emisyon azaltımı olarak tanımlanabilir. Belli emisyon azaltım hedeflerini tutturmanın ekonomik maliyetini anlamak için MAC eğrileri geliştirilebilir. Emisyon üst sınırının gerçekçi olarak belirlenmesini sağlamak, potansiyeller ve maliyetler hakkında belli derecede bilgi düzeyi gerektirmektedir. Bu, yukarıda açıklandığı üzere, azim seviyesi ve sistem maliyetleri arasındaki dengeyi sağlamada önemli bir rol oynar. Burada şunu önemle vurgulamak isteriz ki, bir araç/mekanizma olarak emisyon ticareti, nihayetinde en düşük maliyetli azaltım seçeneklerinin kullanılmasına yol açabilir. Ayrıca, ulaşılan fiyatın da, en azından teoride, belirlenmiş olan yüksek hedef seviyesiyle ilişkili marjinal maliyete eşit olmasına yol açacaktır. Dolayısıyla, politika yapıcıların bu maliyetleri önceden bilmesi şart değildir. Diğer politikalara ilişkin bilgiler. Diğer politikalar, ETS nin etkilerini arttırabilir, tekrarlayabilir ya da olumsuz etkileyebilir. Bu nedenle, emisyon üst sınırının belirlenmesi öncesinde bu etkileşimin getirilerini anlamak ve diğer politika araçlarının etkisi ve işleyişi hakkında var olan bilgilerden faydalanmak önem arz etmektedir. Mevcut verilerin yeterliliğine, erişilebilirliğine, doğruluğuna ve ekonomi genelinde bir hedefin var olup olmadığına bağlı olarak PMR/ICAP el kitabı, emisyon üst sınırını hesaplamak için kullanılabilecek üç yaklaşım tanımlamıştır: Yukarıdan aşağıya yaklaşımda emisyon üst sınırı, ekonomi genelindeki toplam hedefe ve toplam emisyonlar içerisinde emisyon üst sınırına tabi tutulmuş sektörlerin payına dayalıdır. Bu yaklaşımın avantajı ETS hedefini, daha geniş azaltım amaçları, diğer politikalar ve tedbirlerle ayarlamanın göreceli olarak daha kolay olmasıdır. Bir diğer avantaj ise, emisyon üst sınırını belirlemek için nispi olarak sınırlı miktarda verinin yeterli oluşudur. Ancak bu yaklaşım, ülkenin/bölgenin ekonomi genelinde geçerli bir hedefinin olmadığı zaman kullanılamaz ve emisyon üst sınırının belirlenmesinde emisyon azaltım maliyetleri ve 39

40 potansiyelleri hakkında detaylı bilgilerin olmamasından ötürü, tahsisat fiyatını ve emisyon üst sınırının oluşturacağı sistem maliyetlerini tahmin etmek zordur. Aşağıdan yukarıya yaklaşımda emisyon üst sınırı, her bir ETS sektörü, alt sektör veya katılımcı için emisyon azaltım potansiyelinin daha detaylı bir değerlendirmesine dayalıdır. Emisyon üst sınırı, emisyon azaltım potansiyellerinin kümelenmesi ve emisyon azaltımları ile sistem maliyetlerine dair bilinçli bir seçimle tespit edilir. Bu yaklaşımın avantajı, katılımcılar ve sektörlerin özel şartlarını dikkate alması ve iyi kalitede verilerin mevcut olması kaydıyla, sonuçta elde edilen tahsisat fiyatı ve sistem maliyetlerine ilişkin belli ölçüde bir kesinlik sunabilmesidir. Ancak bu yaklaşım, kaliteli verilere ihtiyaç duyar, makro-ekonomik hususları tespit edemeyebilir ve ETS emisyon üst sınırı hedefi ile ülkenin daha geniş anlamdaki azaltım hedefi arasında uyumlaşmama durumu oluşmasına yol açabilir. Karma yaklaşımda emisyon üst sınırı, yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya yaklaşımlarının bir bileşimine dayalıdır. Aşağıdan yukarıya veriler ve analizler, emisyon üst sınırı için bir dayanak olarak kullanılabilir. Sonrasında emisyon üst sınırı, sektörler arasındaki etkileşimlerin sonuçlarını ve emisyon üst sınırına tabi olan sektörlerin yukarıdan aşağıya azaltım hedeflerine amaçlanan katkılarını yansıtacak şekilde ayarlamaya tabi tutulur. Emisyon üst sınırı belirleme aşamasının uzunluğu Bir ETS döneminin uzunluğu, diğer bir deyişle bir emisyon üst sınırının belirlenmiş olduğu taahhüt döneminin uzunluğu, politik öngörülebilirliği ve yatırımcı güvenini sağlayacak, aynı zamanda da politika yapıcıların tasarım değişikliklerini uygulamaya geçirmesi için yeterli esnekliği sunabilecek şekilde belirlenmelidir. PMR/ICAP el kitabına paralel olarak emisyon üst sınırı dönemini Belli birtakım parametreler altında, emisyon üst sınırının sabit tutulduğu yıl adedi olarak tanımlamaktayız: Bu süre genelde, diğer program tasarım özelliklerinin de belirtildiği bir taahhüt dönemine veya ETS dönemine tekabül edecektir 16. Kısa emisyon üst sınırı dönemleri, politika yapıcılara edinilen dersleri uygulamaya geçirebilecek şekilde ETS tasarımını ayarlama esnekliği sağlar. Uzun süreli dönemlere kıyasla arz, emisyon üst sınırı ayarlamaları sayesinde daha hızlı bir şekilde kontrol edilebilir. Diğer yandan, daha uzun emisyon üst sınırı dönemleri, politik istikrar ve belirginlik sunar. Ancak, uzun dönemlerde, işler olmayan tasarım unsurlarının takılıp kalması veya ETS tasarımının beklenmedik politik veya ekonomik gelişmelere cevap verebilecek şekilde değiştirilememesi şeklinde bir risk söz konusudur. Emisyon üst sınırının periyodik olarak ayarlanacak şekilde tasarlanması, emisyon üst sınırının muhtemel uzun vadeli gidişatı ve bunun getirdiği fiyat sinyali konusunda piyasa katılımcıları arasında belirsizlik yaratabilir. Bu da ETS nin başlıca faydalarından biri olan, düşük karbonlu yatırımlara teşvik sağlayacak bir fiyat sinyali sağlama özelliğini zayıflatabilir. Bunu aşmak için, gelecekteki karar verme süreçleri için bir rehber olarak ortaya konan uzun vadeli bir emisyon beklentisine entegre edilmiş kısa emisyon üst sınırı dönemleri yerleştirilebilir. Aynı zamanda, gelecekte yapılacak emisyon üst sınırı belirlemelerinde takip edilecek prosedürlerler netleştirilir. 16 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa 56 40

41 2.3.3 Çeşitli uluslararası örnekler Bu kısımda, Türkiye de olası bir ETS sistemi ile ilgili olabilecek, emisyon üst sınırı belirlemeye dair çeşitli uluslararası örnekleri sunmaktayız. Yukarıda açıklandığı üzere ideal emisyon üst sınırı azmi, genel kapsamlı ve ekonomi geneline getirilmiş emisyon azaltım hedefine paralel olarak belirlenir. Tablo 3 ekonomi genelinde de bir hedefi bulunan ülkelerdeki/bölgelerdeki ETS sisteminin uluslararası örneklerine ve beraberinde, ekonominin yüzdesi olarak ifade edilen ETS sektörlerinin kapsamına dair özetlenmiş bir genel bakışı sunmaktadır. Tablo 3: ETS emisyon üst sınırları ve genel kapsamlı emisyon azaltım hedefleri arasındaki ilişkiye dair uluslararası örnekler 17 ETS sistemi AB ETS Faz I ( ) Faz II ( ) Faz III ( ) Faz IV ( ) Yeni Zelanda Ülke/bölge için ekonomi genelinde hedefler / Ülke/bölgenin sera gazlarının ETS kapsamı (2015 itibariyle) döneminde emisyonların 1990 seviyelerinin %8 altına çekilmesi 2020 itibariyle emisyonların 1990 seviyelerinin %20 altına çekilmesi ETS kapsamı: % itibariyle emisyonların 1990 seviyelerinin %40 altına çekilmesi döneminde emisyonların 1990 seviyelerine kadar azaltılması 2020 itibariyle emisyonların 1990 seviyelerine göre %5 (koşulsuz), 2030 itibariyle %11 (koşullu) ve ETS emisyon üst sınırı (milyon tahsisat) Emisyon üst sınırı, her bir AB Üye Devletinin Ulusal Tahsis Planlarının bir araya getirilmesine dayalıdır Yukarıdakinin aynısı Sabit kaynaklar için AB genelinde tek bir emisyon üst sınırı belirlenmiştir yılı: 2.084, sabit kaynaklar için emisyon üst sınırı yılda %1,74 azalır. CCS tesislerini, petrokimya, amonyak, demir içermeyen metaller, alçıtaşı ve alüminyum, nitrik, adipik ve glioksilik asit üretimini içerecek şekilde genişletilmiştir. Havacılık sektörü emisyon üst sınırı: 210 Avrupa Komisyonu, sabit kaynaklar için emisyon üst sınırının yıllık olarak %2,2 oranında azaltılmasını teklif etmiştir : yurtiçi ETS emisyon üst sınırı olmadan, Kyoto emisyon üst sınırı uyarınca işletilir 17 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa 50Kullanılan kaynaklar için El Kitabına bakınız. 41

42 ETS sistemi RGGI Tokyo Saitama Kaliforniya Ülke/bölge için ekonomi genelinde hedefler / Ülke/bölgenin sera gazlarının ETS kapsamı (2015 itibariyle) 2050 itibariyle %50 (koşulsuz) azaltılması ETS kapsamı: %52 Ekonomi genelinde bir hedef yoktur. ETS kapsamı: ABD emisyonlarının %5,5 i itibariyle kapsanan kaynaklardan salınan CO2 de 2005 seviyelerine göre %45 azaltım sağlanması 2020 itibariyle emisyonların 2000 seviyelerine göre %25, 2030 itibariyle de %30 azaltılması. ETS kapsamı: % itibariyle emisyonların 1990 seviyelerine göre %25 azaltılması. ETS kapsamı: % itibariyle 1990 seviyesi emisyonlarına ulaşılması ETS kapsamı: %85 ETS emisyon üst sınırı (milyon tahsisat) 2009: ilk olarak 149,7 (165 M kısa ton) değerinde dengelenmiştir 2014: 82,6 (91 M kısa ton), emisyon üst sınırı, 2012 program reformunda tadil edilmiştir; emisyon üst sınırı yılda %2,5 oranında doğrusal olarak azalır. Bankalanan tahsisatları dikkate almak için RGGI, dönemi için toplamda 139,5 milyon CO2 tahsisatı ara dönem ayarlamasına sahiptir : emisyon üst sınırı, tesis seviyesinde belirlenmiştir ve emisyonları, her mali yılda taban yılının ( dönemindeki herhangi 3 yıllık dönem ortalaması) %6-8 altına çeken bir Tokyo geneli emisyon üst sınırı oluşturacak şekilde bir araya getirilmiştir : taban yılının %15 17 altında : emisyon üst sınırı, tesis seviyesinde belirlenmiştir ve emisyonları, referans yılının ( dönemindeki 3 yıllık dönem ortalaması) %6-8 altına çeken bir Saitama geneli emisyon üst sınırı oluşturacak şekilde bir araya getirilmiştir : taban yılının %15 20 altında 2013: 162,8 2014: 159,7, emisyon üst sınırı, doğrusal olarak yaklaşık %2 azalmıştır 2015: 394,5, ulaştırma, doğalgaz ve diğer yakıtların distribütörlerini içerecek şekilde genişletilmiştir; ten 2020 ye kadar emisyon üst sınırı doğrusal olarak yılda yaklaşık %3 azalmaktadır 42

43 ETS sistemi Québec Kazakistan İsviçre Kore Cumhuriyeti Ülke/bölge için ekonomi genelinde hedefler / Ülke/bölgenin sera gazlarının ETS kapsamı (2015 itibariyle) 2020 itibariyle emisyonların 1990 seviyelerine göre %20 azaltılması. ETS kapsamı: % itibariyle emisyonların 1990 seviyelerine göre %15, 2050 itibariyle ise %25 azaltılması. ETS kapsamı: % itibariyle emisyonların 1990 seviyelerine göre %20, 2025 itibariyle %35, 2030 itibariyle %50 ve 2050 itibariyle de %70-85 azaltılması (2025 ve 2030 için hedefler, meclis tarafından onaya tabidir, 2050 yılı hedefi ise gösterge niteliğinde bir hedeftir) ETS kapsamı: % itibariyle emisyonların referans senaryo (BAU) tarafından modellenen değerlere göre %30 azaltılması (2005 seviyelerinin %4 altına çekilmesi) 2030 itibariyle emisyonların BAU tarafından modellenen değerlere göre %37 azaltılması (2012 seviyelerinin %22 altına çekilmesi) ETS kapsamı: %66 ETS emisyon üst sınırı (milyon tahsisat) : 23,2 (yılda) 2015: 65,3, ulaştırma ve bina sektörlerindeki yakıtların dağıtımı ve ithalatını içerecek şekilde genişletilmiştir, emisyon üst sınırı 2020 ye kadar doğrusal olarak %3,2 azalmaktadır 2013: 147,2, artı 20,6 lık bir rezerv 2014: 155,4 2015: : 5,63, emisyon üst sınırı 2020 ye kadar doğrusal olarak yılda %1,74 azalmaktadır 2015: 5, : 573, emisyon üst sınırı 2017 ye kadar yaklaşık %2 azalmaktadır Emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı açısından, yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı belirleme konusunda deneyimlerin sınırlı olduğuna dikkat çekilmektedir. Bu da, bu yöntemin uygulamaya geçirilmesindeki zorlukların bir göstergesi olarak görülebilir. PMR/ICAP el kitabı, Birleşik Krallık İklim Değişikliği Anlaşması (CCA) ve ABD Temiz Enerji Planına ilişkin örnekler vermektedir. CCA da şirketler, yoğunluğa dayalı hedef için taahhüt verebilir. Bu da, bir bütün olarak, grup için genel bir yoğunluk hedefi olduğuna işaret etmektedir. ABD Temiz Enerji Planında, ABD eyaletleri isterlerse ağırlığa dayalı; isterlerse de orana dayalı emisyon azaltım hedefi yaklaşımını seçebilirler, ki bunlar da mutlak ve yoğunluğa dayalı yaklaşımlara eşdeğerdir. Emisyon ticareti, her ikisi için de bir seçenek olarak sunulmuştur ancak, orana dayalı ve ağırlığa dayalı katılımcılar arasında ticarete müsaade edilmemektedir. Ağırlığa dayalı yaklaşım, potansiyel olarak Temiz Enerji Planı altındaki ticaretin diğer ETS lerle bağlanması için uygun olabilir. Ayrıca, Çin nin bazı pilot ETS lerindeki emisyon üst sınırı belirleme yöntemi, yoğunluğa dayalı olma özelliğini taşımaktadır. Ancak, emisyon üst sınırı belirleme işleminin nasıl gerçekleşmiş olduğu ve çeşitli bölgeler için genel yoğunluğa dayalı 43

44 hedefler arasındaki bağlantıların nasıl olduğu konusunda tam ve kesin bilgileri temin etmek güçtür. Çin pilot ETS lerinin çoğunda, ilk başta yoğunluğa dayalı bir emisyon üst sınırı, işletmelerin fiili üretimine dayalı olarak sonradan yapılan ayarlamalarla birleştirilmiştir 18. AB ETS, emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımında kullanılan verilerin gelişimi konusunda faydalı tarihsel bilgiler sağlamaktadır. AB ETS deki emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı merkezden dağıtılmış bir yöntemle başlayıp, merkezi AB seviyesinde bir yaklaşıma doğru bir değişim göstermiştir. AB ETS nin ilk iki aşamasında AB emisyon üst sınırı, aşağıdan yukarıya doğru yöntemi kullanılarak, AB nin 27 adet Üye Devletinin her bir AB ETS tesisi için ne kadar tahsisatın tahsis edileceğini belirten Ulusal Tahsis Planlarını sunmasıyla belirlenmiştir. Ancak bu tahminler eksik verilere, tutarsız emisyon hesaplama yöntemlerine dayanmaktaydı ve verilerin toplanma yöntemi bazı yılların hariç tutulmasına imkan vermekteydi. Bunun neticesi olarak çoğu üye devlet, aşırı derecede cömert emisyon üst sınırları belirlemiş ve gereğinden fazla tahsisat dağıtmıştır. Bu durum da, tahsisat fiyatlarının sıfıra düşmesine ve katılımcıların sera gazı emisyonlarını azaltmalarını teşvik etmede yetersiz kalmasına yol açmıştır. AB ETS nin III. Aşamasında yaklaşım, AB seviyesi genelinde tek bir emisyon üst sınırı belirlenmesi şeklinde değiştirilmiştir. Bu sınır, ETS altında kapsanan sektörlerin, AB nin 2020 deki sera gazı emsiyonlarını 1990 daki seviyeye göre %20 azaltma hedefini tutturmaya katkı sağlayacak şekilde ve merkezi olarak belirlenmiştir. AB ETS teki, emisyon verilerinin aşağıdan yukarıya toplanması sayesinde, bu tahminler için oluşturulan veri tabanı ciddi ölçüde iyileşmiştir. AB deki IV. Aşama teklifi, AB ETS yi AB nin 2030 azaltım hedefi ile aynı hizaya getirmektedir. ETS nin dikkatli bir şekilde toplam ekonomi genelindeki hedefine entegre edildiği ülke/bölge için Avrupa Birliği iyi bir örnek teşkil etmektedir. AB de bu sistem, 2030 itibariyle aşağıdaki hedeflere yönelik hareket edecektir: 1990 seviyelerine kıyasla sera gazı emisyonlarında en az %40 azalma; En az %27 oranında yenilenebilir enerji payı; Enerji verimliliğinde en az %27 iyileştirme. Sera gazı emisyon azaltım hedefi, ETS tarafından sağlanacaklar (2005 e kıyasla %43 azaltım) ve ETS harici sektörler tarafından sağlanacaklar (2005 e kıyasla %30 azaltım) şeklinde ikiye ayrılmıştır 19. Diğer ülkeler/bölgeler, ETS ye başlarken, ekonomi genelindeki emisyonlar ve ETS sektörlerinin bu emisyonlardaki payı konusunda iyi ve güvenilir veriler olmadığında, kapsanan kurumlar/tesislerden gelen emisyonların kümelenmesi ve belli bir yüzde ile azaltılmasına dayalı olarak emisyon üst sınırını belirlemek üzere aşağıdan yukarıya yöntemler kullanarak, AB ETS ye benzer emisyon üst sınırı belirleme yöntemlerini uygulamaktadır. 18 Çin deki ulusal ETS için muhtemel bir yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı ve tahsisat dağıtımı yaklaşımı şu adresten bulunabilir: 19 AB Enerji ve İklim Değişimi paketi hakkında daha detaylı bilgi için bkz. 44

45 Emisyon üst sınırı dönemi ile ilgili olarak, mevcut ETS ler için bir genel görünüm Kutu 3 te yer almaktadır. Kutu 3: Mevcut ETS lerdeki emisyon üst sınırı dönemleri 20 RGGI de emisyon üst sınırları ilk başta iki dönem için önceden belirlenmiştir ( ve ) de ise bir emisyon üst sınırı gözden geçirmesi ve ayarlaması uygulanmıştır. Kaliforniya ve Québec te , ve yıllarını kapsayan bir dizi çok yıllık uyum dönemleri için yıllık emisyon üst sınırları belirlenmiştir. AB ETS, her bir çok yıllık aşama öncesinde ( , , , , vb.) yeni bir emisyon üst sınırı belirlemiştir. AB ETS nin benzersiz bir özelliği, 2013 ve sonrası için emisyon üst sınırları, emisyon üst sınırının yıllık olarak gerilemesini tanımlayan, otomatik bir azaltım faktörünü içermesidir. Tokyo ETS de, her bir çok yıllık aşama öncesinde ( Mali Yılları ve Mali Yılları) yeni bir emisyon üst sınırı belirlenmiştir. ABD Temsilciler Meclisi tarafından onaylanıp Senato tarafından onaylanmamış olan Waxman- Markey Önergesi ise 2012 den 2050 ye kadar yıllık emisyon üst sınırları getirecekti. Çin pilot sistemlerinin büyük bir kısmı yoğunluğa dayalı bir ilk emisyon üst sınırını, yıllık olarak işletmelerin fiili üretim/ticaret hacimlerine göre yapılan güncellemeler ile birleştirmiştir. Avustralya ETS si, başlangıçta yıllık emisyon üst sınırını beş defaya mahsus olmak üzere doğrudan belirlemeyi; bu süre sonunda da yıllık emisyon üst sınırlarını, her zaman beş yıl öncesinden belirlenecek şekilde, kaydırmalı olarak belirlemeyi teklif etmiştir. Pek çok ülke/bölge, politika yapıcılara değişiklikleri hayata geçirmeleri için yeterli esnekliği sağlayabilmek adına, birkaç yılı içeren bir ilk emisyon üst sınırı belirleme dönemi seçmiştir. Sadece AB ETS ve RGGI, uzun dönemli emisyon üst sınırı belirleme konusunda deneyim sahibi olan ETS lerdir. RGGI içerisinde emisyon üst sınırı, emisyonlardaki öngörülenden hızlı gerçekleşen gerilemeleri entegre edebilmek için 2012 reformuyla tadil edilmiştir. AB ETS de ise, 2009/2010 yıllarındaki ekonomik krizler tahsisat fazlası oluşmasına yol açmıştır. Emisyon üst sınırını böylesi sistem darbelerine karşı uyarlamak için bir mekanizmanın eksik oluşu nedeniyle bu fazlalık günümüze kadar varlığını sürdürmüş, bu da düşük tahsisat fiyatlarına yol açmıştır. Her iki örnek de emisyon üst sınırını periyodik olarak gözden geçirme mekanizmalarının gerekli olduğunun altını çizmektedir. Özellikle AB ETS örneğinin II ve III. Aşamaları, piyasa istikrar tedbirleri olmadan (daha detaylı olarak Kısım 2.6 da irdelenmektedir) ya da uygulama dönemi boyunca emisyon üst sınırı güncellemelerine imkan veren düzenlemeleri oluşturmadan, uzun dönemler için geçerli sabit bir emisyon üst sınırının belirlenmemesi gerektiği yönünde belirgin bir argüman ortaya koymaktadır Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla bağlantılar Emisyon üst sınırı belirleme işlemi, diğer kilit tasarım unsurlarından ayrı olarak ele alınamaz. Emisyon üst sınırı belirleme ve tahsis (daha detaylı olarak Kısım 2.4 te ele alınmaktadır) arasında belirgin bir ilişki bulunur. ETS nin emisyon üst sınırına yansıtılan ETS azmi, 20 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa 56/57 den alınmıştır. 45

46 tahsisatların dağıtımı üzerinde önemli etkilere sahiptir. Genel olarak tahsis yöntemlerine karar vermeden önce emisyon üst sınırının belirlenmesi tercih edilir. Ancak, politik ve idari baskılardan ötürü bu iki karar pratikte, birbirine bağlı olabilir ve yinelemeli bir hal alabilir. Özellikle tahsisatların çoğunluğunun ücretsiz olarak dağıtıldığı sistemlerde bu duruma rastlanabilmektedir. Böylesi durumlarda öngörülen ücretsiz tahsis, toplam emisyon üst sınırı ile uyumlu olmalıdır. AB ETS deki mevcut durumda, ücretsiz tahsisin toplam miktarı emisyon üst sınırına tabi tutulmaktadır ve aşağıdan yukarıya hesaplanan ücretsiz tahsis, bu emisyon üst sınırını aşmaktadır. Görülebildiği gibi bu durum, tartışmalara yol açabilir ve ayrıca tahsis düzeltme faktörlerinin gerekliliğine işaret etmektedir. Emisyon üst sınırının belirlenmesi, diğer ETS lere bağlanma (daha detaylı olarak Kısım 2.9 da incelenmektedir) ile de doğrudan ilişkilidir. ETS nin yasaya uyum için başka bir sistemde piyasaya sürülen tahsisatlara veya sertifikalara müsaade etmesiyle, diğer ETS lere bağlanma durumu oluşur. Bu bağlanmalar, ETS deki emisyon azaltım birimlerinin, diğer ETS de tanınması şeklinde olabilir. Ancak, bu tanınmanın karşılıklı olarak gerçekleşmediği şekilde tek yönlü veya her iki ETS nin de, diğer sistemde piyasaya sürülen birimlerin kendi sistemlerinde kullanılmasına müsaade ettiği durumda çift yönlü olabilir. İki veya daha fazla ETS nin, aynı programdan gelen denkleştirmeleri kabul ettiği yerde ETS ler dolaylı olarak da bağlanmış olabilir. Eğer ETS ler aynı emisyon üst sınırı yapısına sahipse, ETS ler arası bağlanma daha kolay gerçekleşebilir. Birbirine bağlanmış olan ETS ler aynı yapıya dayalı olmadığında, yani bir ETS de dinamik emisyon üst sınırı bulunup diğerinde mutlak emisyon üst sınırı olduğunda; ETS ler arası bağlanmanın olmadığı duruma kıyasla, toplam emisyonlarda bir artış gözlenebilir. Dolayısıyla ETS ler arası bağlanabilme olanağı, emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımının ilk başta ne şekilde seçildiğinden etkilenir. Denkleştirmeler (Kısım 2.5 te incelenmektedir) ile de belirgin bir ilişki söz konusudur. Bir ETS de denkleştirmelerin kullanımı, emisyon üst sınırına tabi tutulan sektörlerin dışında kalan emisyon azaltımlarını da bünyesine katarak, emisyon üst sınırı dahilinde kullanılabilecek olan azaltım seçeneklerini etkin şekilde genişletir. Bu nedenle, piyasadaki yüksek fiyatları gevşetip, yasaya uyum maliyetlerini aşağıya çekebilir. Denkleştirme kullanım kuralları, ETS nin çevresel bütünlüğünü ve maliyet etkinliğini sağlayacak şekilde tasarlanmalıdır. Yani denkleştirmeler, gerçek ve ilave emisyon azaltımlarını temsil etmelidir. Bu kurallar, emisyon üst sınırı belirleme süreci açısından elzem olan, yüksek hedef seviyesi ile sistem maliyetleri arasındaki takas hususlarının ayrılmaz bir parçasını teşkil etmektedir. Emisyon üst sınırı belirleme süreci, emisyon üst sınırı uygulama dönemi sırasında yeni katılan tesis/ kurumların sisteme dahil edilmesi için prosedürleri de barındırmalıdır. Bu yeni katılımcıların emisyonlarının emisyon üst sınırına dahil edilebilmesini sağlamak ve uygun miktarda başlangıç tahsisatlarını dağıtabilmek adına kurallar konmalıdır. Örneğin AB ETS de yeni katılımcılar; ya yeni bir tesis, ya AB ETS ye yeniden giriş yapan bir tesis ya da yeterli kapasite genişletmesi yapmış olan mevcut bir tesis olabilmektedir dönemi içerisindeki toplam tahsisatların %5 i (yani emisyon üst sınırının %5 i), yeni katılan tesisler/ kurumlar için ayrılmıştır. İlk kapasitenin bir kullanım faktörü ile çarpılması ile hesaplanarak, bu yeni tesisler için ücretsiz tahsisler belirlenir. Diğer ETS ler de yeni katılan tesisler/ kurumlar için benzer kurallara sahiptir. 46

47 Sistem şokları, dalgalanmaları oluşması durumunda, emisyon üst sınırı uygulama dönemi sırasında da emisyon üst sınırını değiştirme gerekliliği ortaya çıkabilir. Sistem şokları, emisyon üst sınırı uygulama dönemi içerisinde esneklik mekanizmaları (Bölüm 2.6) ve piyasa istikrar tedbirleri (Bölüm 2.7) ile yönetilmesi mümkün olamayan, hızlı değişkenlik gösteren ekonomik durumlar veya diğer değişiklikler olarak tanınabilir. Bunların gerçekleşmesi halinde, emisyon üst sınırı ayarlamaya tabi tutulabilir. Piyasa katılımcılarında güvenin oluşturulması açısından, söz konusu ayarlamalar için tetikleyici mekanizmaların (ki bu mekanizmalar, tahsisat fiyatlarına ya da tahsisatın az veya düşük/yüksek talep hususlarına dayalı olabilir) ETS kurallarında açık bir şekilde tanımlanmış olması gerekmektedir Tasarım kontrol listesi Emisyon üst sınırı belirlemesi için bir ETS tasarım kontrol listesi ve önemli hususlara ilişkin bir özet, Tablo 4 te yer almaktadır. Tablo 4: Emisyon üst sınırı belirleme kilit hususlar ve tasarım kontrol listesi Kilit hususlar Emisyon üst sınırı hedef seviyesi, var olan ekonomi genelindeki sera gazı azaltım amaçlarıyla uyumlu olmalıdır. Hedef seviyeleri, ETS maliyetlerine göre dengelenmelidir. Bir ekonomi genelindeki hedefin tanımlanma yöntemi ile ETS emisyon üst sınırının tanımlanma yöntemi arasında bir denklik bulunması, ETS nin ekonomi genelindeki hedefe nasıl bir katkı sağladığını paydaşlara açıklamada yardımcı olur. Emisyon üst sınırı belirleme işlemi, mevcut ve gelecekteki emisyonlar, emisyon potansiyelleri ve azaltım maliyetlerine ilişkin mümkün olan en iyi verilere dayalı olmalıdır. Emisyon üst sınırı belirleme dönemi, politika öngörülebilirliği ve yatırımcı güveni sağlama ihtiyacı ile, düzenli aralıklarla ETS değişiklikleri yapabilmek için esnek olma isteği arasında bir denge kurmalıdır. Emisyon üst sınırı belirleme sürecinin, uzun vadeli emisyon seyrine entegre edilmesi, ETS fiyat sinyaline yönelik daha uzun vadede güvenin oluşmasına yardımcı olabilir. Tasarım kontrol listesi Emisyon üst sınırını belirlemek için mevcut emisyonlar, azaltım potansiyeli ve kapsama alınan sektörlerde beklenen büyümeye dayalı bir veri tabanının yaratılması Daha uzun vadeye dayalı bir emisyon üst sınırı uygulama döneminin seçilmesi Emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımı türüne karar verilmesi: mutlak veya yoğunluğa dayalı yaklaşım Emisyon üst sınırının hedef seviyesine ve emisyon denkleştirmelerinin kullanımı konusuna karar verilmesi 47

48 2.4 Tahsisatların dağıtımı Tanım Tahsisatların dağıtımı ifadesini, emisyon üst sınırının altındaki mevcut tahsisatların, ilk başta piyasaya dağıtılması yöntemi anlamında kullanmaktayız. Genelde buna tahsisatların tahsis edilmesi adı da verilmektedir ve bu, ETS katılımcıları arasında maliyetlerin dağıtılmasında önemli bir faktördür. Piyasadaki tahsisatlar ile ilgili kıtlık durumu, nihayetinde ETS katılımcıları için maliyetlere yol açacaktır. Bu maliyetlerin katılımcılar arasında ne şekilde dağıtılacağı, diğer hususların yanı sıra tahsisatların ilk başta piyasada ne şekilde dağıtıldığına dayanmaktadır. Tahsis yöntemi sistemin verimliliğini de etkileyebilir zira, şirketlerin üretim hacimlerine, yeni yatırım yerlerine ve tüketicilere maliyet aktarımlarına karar verme açısından ETS yi nasıl ele alacağını etkiler Tasarım seçeneklerinin analizi Politika yapıcıların tahsis yöntemini belirlerken, üç seviyede karar vermeleri gerekmektedir: 1. Tahsisin hizmet etmesi gereken politika hedeflerini belirlemek. 2. Sistemdeki her bir katılımcı için tahsis metodolojisini tayin etmek. 3. Yeni katılımcılar, kapanan tesisler/kurumlar ve sistemden çıkartılan tesis/kurumların nasıl ele alınacağını netleştirmek. Bu kararlar aşağıda analiz edilmektedir. Politika hedefleri Tahsisatların piyasaya dağıtımı yöntemini tayin ederken politika yapıcılar ilk olarak ve öncelikle piyasa katılımcılarını, ETS nin seçilmesinin asli sebebi olan, emisyonlarını maliyet etkin bir şekilde azaltmaları yönünde teşvik etme hedefini korumaldırlar. Bu teşviklerin korunmasını sağlamanın en basit yolu, tahsisatların ücretsiz olarak verilmesi yerine tahsisatların piyasalara ihale yoluyla satılmasıdır. Bu iki yöntem, aşağıda açıklandığı üzere, iki temel ve asıl tahsis metodolojisi olarak kabul edilmektedir. İhaleye başvurulduğunda, düşük karbonlu üreticilere geçmek, emisyonları düşürmek ve daha düşük karbonlu ürünleri kullanmak yönündeki teşviklerin tümü korunmuş olur. İlave bir avantaj da ciddi miktarda gelir elde edilmesidir. Tahsisatları ihaleye çıkartma isteği, ETS ye yumuşak bir geçiş yapılması ve karbon kaçağının önlenmesi amaçları gibi diğer politika hedefleri ile dengelenmelidir. Bu üç politika hedefi aşağıda PMR/ICAP el kitabına uygun olarak incelenmektedir: 1. ETS ye geçişin yönetilmesi Tahsis, ETS nin başlıca dağıtımsal etkilerini ele alır. Ücretsiz tahsis, emisyon yoğun ürünler için daha düşük maliyetler ve artan işletme masraflarına yönelik telafi imkanı sağlayabilir. Ancak, tahsisin tarihsel emisyonlara dayalı olması gibi durumlarda, ETS başlatılmadan önce gerçekleştirilen faaliyetlere yeteri derecede önem verilmemesine yol açabilir. ETS ye geçişte yaşanabilecek, yoğun bir ticaret sürecinde doğrudan yer almaya yönelik başlangıç kapasitesinin düşük olması gibi diğer sorunlar ortaya 48

49 çıkabilir. Bunun gibi olumsuzlukları engellemek üzere ücretsiz tahsis yöntemi, yükümlülüklerini yerine getirmek amacıyla ihaleye katılım ve alım-satım ihtiyacını azaltacaktır. ETS ye geçiş süreciyle ilgili muhtelif sorunlar, aşağıda göstermiş olduğumuz üzere çoğu durumda, ülkelerin/bölgelerin, ETS nin ilk aşamalarında asli tahsis metodolojisi olarak ücretsiz tahsis yöntemini seçmelerine, ihalelerin ise ancak ileriki aşamalarda daha önemli ölçüde kullanılmasına neden olur. 2. Karbon kaçağı Emisyon maliyetlerindeki farklılıklar, karbon yoğun faaliyetlerin ve ilişkili emisyonların, yüksek karbon fiyatı gibi sıkı iklim politikaları olan ülkelerden/bölgelerden, karbon fiyatının düşük olduğu veya hiç olmadığı daha gevşek iklim politikaları olan ülkelere/bölgelere kaymasına ve dolayısıyla, ikinci bahsi geçen ülkelerde/bölgelerde daha yüksek emisyonların oluşmasına yol açtığında 21 karbon kaçağı meydana gelir. Politika yapıcılar, karbon kaçağı riskine maruz kalma durumunu tespit etmek için, bir arada veya ayrı olarak, iki adet kilit gösterge kullanmaktadır: karbon yoğunluğu ve dış-ticaret açığı. Karbon yoğunluğu, karbon fiyatlandırmasının bir firma veya sektör üzerindeki etkisini gösterir ve birim katma değer, üretim veya kâr başına sera gazı emisyonları hacminin değerlendirilmesi gibi çeşitli yöntemlerle ölçülebilir. Ticaret açığı ise, bir firma veya sektörün, ciddi bir piyasa kaybı yaşamadan, karbon maliyetlerini tüketicilere aktarabilme becerisine dair bir göstergedir. PMR ve ICAP El kitabında vurgulandığı üzere 22, bazı akademik literatürde karbon kaçağı riskinin hem ticaret açığı hem de karbon yoğunluğuna göre yönlendirildiği ve bu göstergelerin tek başına ele alındığında, karbon kaçağına sebebiyet vermediği savunulmuştur. Buna ek olarak, karbon yoğunluğu göstergesini tasarlarken hem doğrudan hem de dolaylı emisyonları, yani elektrik üretiminden gelen emisyonları, dikkate almak önem arz etmektedir. Elektrik üreticileri karbon maliyetlerini tüketim tarafına doğrudan aktarırlar ve bu da elektrik fiyatlarının artmasına yol açar. Bu durum da yoğun olarak elektrik kullanan endüstrilerin rekabetçiliğini etkileyebilir. Karbon kaçağını önlemek için ETS lerde en yaygın olarak kullanılan risk giderme tedbiri, ücretsiz tahsistir. AB ETS nin üçüncü aşamasında ( ), iki grup sektör tanımlanmaktadır: karbon kaçağı riski altında olanlar ve olmayanlar. Bir sektör veya alt sektörün karbon kaçağı riski altında olup olmadığı, sektörün ticaret yoğunluğu ve söz konusu sektörün brüt katma değerinin oranına göre karbon maliyetlerine dayalı olarak tanımlanmaktadır 23. Eğer bu göstergelerden herhangi biri %30 un üzerinde ise o sektör veya alt sektör, karbon kaçağına riskine maruz olarak belirlenmektedir. Alternatif olarak, eğer ticaret yoğunluğu %10 un üzerinde ise ve maliyet oranı da %5 in üzerindeyse yine karbon kaçağı riskine maruz olarak kabul edilmektedir. Avrupa Komisyonunun AB ETS nin dördüncü aşaması için ( ) 21 Kaynak: Dünya Bankası ve Ecofys (2015) Karbon Fiyatlandırması Durumu ve Eğilimler (Ekim), Dünya Bankası, Washington, DC. 22 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa Bkz.: 49

50 önergesi uyarınca 24, yeni bir yaklaşım teklif edilmiştir ve burada karbon kaçağı faktörü, emisyon yoğunluğu ile ticaret yoğunluğunun çarpılması ile hesaplanmaktadır. Bu rakam 0,2 nin üzerinde ise, bu sektöre %100 ücretsiz tahsis verilecektir. Aksi durumda sektöre %30 ücretsiz tahsis verilecektir. Avrupa da aşağıdan yukarıya yöntemi ile yapılan ücretsiz tahsisin, emisyon üst sınırı ile belirlenen sınır dahilinde kalmasını teminen bir çapraz sektörel düzeltme faktörü kullanılmaktadır 25. Belli bir sektörün karbon kaçağı riskinin ve bu riske maruziyetinin belirlenmesi zorlu bir konudur. Farklı kalkınma düzeyleri ile ithalat ya da ihracat bağımlılık düzeylerini dikkate alabilen tüm ülkeler veya sektörlere uygulanabilecek evrensel metodolojiler mevcut değildir. ETS nin devreye konmasının bir şok yaratmaması için ETS nin adım adım yürürlüğe konmasının sebeplerinden biri budur. Bu devreye alma süreci, başlangıçta şirketlere getirdiği maliyet yükünü sınırlayan, bir yandan da emisyonları azaltmak için teşvikleri koruyan bir tasarım olmalıdır. Ücretsiz tahsisin dışında, sanayiyi rekabetçi eşitsizliklere karşı korumak için başka metodolojiler de bulunmaktadır. Örneğin, Vivid Economics ve Ecofys tarafından Birleşik Krallık hükümeti için hazırlanan bir raporda 26, ETS ye katılım nedeniyle karbon kaçağı riski altında olan bazı sektörleri muaf tutmak, etkilenen sektörlere doğrudan mali tazminat sağlamak veya gümrükte karbon düzenlemeleri uygulamak şeklinde bazı seçenekler ele alınmaktadır. AB ETS de mali tazminat, elektrik fiyatı artışlarıyla ilgili daha yüksek maliyetlere karşı sanayileri korumak için kullanılmaktadır. Kaliforniya da ise, ithal edilen elektrik, Kaliforniya nın Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti Programına uygun olmalıdır ve bu da, gümrükte karbon düzenlemelerine benzemektedir. Kaliforniya da çimento sektörü için bir gümrükte karbon düzenlemesi çalışması yapılmıştır ve AB ETS nin IV. Aşamasında da bunun uygulanması konusu tartışılmaktadır. 3. Gelir elde edilmesi Aşağıda daha detaylı olarak inceleneceği üzere, tahsisat dağıtımının iki temel yöntemi vardır: ücretsiz tahsis ve ihale. İkinci yöntem, hükümetin ETS den gelir elde etmesine olanak sağlar. Yeterince araştırılmamış bir konu olsa da gelirleri kullanmanın en iyi yöntemi, iklim değişikliği ile mücadeleye yönelik faaliyetleri tetiklemek, diğer iklim dışı ancak iklimle ilgili olan amaçlar veya düşük gelirli hane halkları gibi toplumdaki hassas grupları korumak için kullanılabilir. Tahsisatların ihalelerle satışı yoluyla gelir elde edilmesi yöntemi, kaçağa karşı koruma sağlamak veya ETS ye geçişi kolaylaştırmak gibi ücretsiz tahsisin kullanımı lehine düzenlenen politika hedefleriyle dengelenmelidir. 24 Bkz: Bkz: III_eu_ets_beyond.pdf 50

51 Tahsis yöntemleri Ücretsiz tahsis ve ihale, tahsisatların piyasada dağıtımı için başlıca iki yöntemidir.bu nedenle her ETS nin önemli bir tasarım unsurudur. Birçok ETS, bazı seçilen sektörlerin kısmi ücretsiz tahsisat aldığı, başka sektörlerdeki diğer firmaların ise ihalelerde veya bir tahsisat borsasında/takasıyla tahsisat satın alması gerektiği, karma bir yaklaşımdan faydalanmaktadır. Genel olarak, bazı tahsis yöntemlerinin diğerlerine göre bazı sektörler için daha uygun olduğu söylenebilir ve tüm sektörler için herkese uyacak bir yaklaşım mevcut değildir. Aşağıda, dört farklı tahsis yöntemi detaylı olarak incelenmektedir. 1. Ücretsiz tahsis Tarihsel emisyonlara göre tahsis Tarihsel emisyonlara göre tahsis yönteminde firmalara, belli bir referans zaman aralığındaki tarihsel emisyonlarına dayalı olarak ücretsiz tahsisat verilir. Zaman içerisinde bu referans hattı, emisyon azaltımını sağlama azmini yansıtmak üzere belli bir yüzde ile aşağı çekilir ve/veya beklenen büyümeyi yansıtacak şekilde yukarı çekilir. Ticaret dönemi sırasında bu yaklaşıma göre verilen ücretsiz tahsis miktarı, prensipte, tesislerin kapanmasına ilişkin kurallara bağlı olarak, üretimdeki fiili değişikliklerden bağımsızdır. Tarihsel emisyonlara göre tahsis yaklaşımı, ETS kapsamındaki firmalardan gelebilecek ilk direnç ihtimalini azalttığından öne çıkar. Çünkü tüm tesisler, fiili emisyonlarına yakın olması beklenecek ölçüde ücretsiz tahsis elde ederler. Bu da ilk maliyetleri ve ETS nin ilk yıllarında yoğun şekilde alım satım yapma gereğini sınırlandırır. Buna ek olarak, aşağıda açıklanmış olan kıyaslama veya üretime dayalı tahsise nazaran, idari maliyetler daha düşüktür ve tahsisin dayalı olduğu dönem için emisyonların halihazırda izlenmiş olduğu yerde, tahsis için veriler erişilebilir haldedir. Tarihsel emisyonlara göre tahsis yöntemiyle ücretsiz tahsis, emisyon azaltım teşviğini korur çünkü emisyonlarını azaltan firmalar, fazla tahsisatlarını satabilirler, diğer yandan, emisyonları tarihsel referans seviyesinin üzerinde gerçekleşen firmaların bu emisyonlar için ödeme yapması gerekecektir. Bunun yanı sıra, firmalar, fiili üretimlerinden bağımsız olan bir finansal götürü bedele eşdeğer bir ücretsiz tahsis miktarı aldıklarından, ETS ye olan tepkileri ücretsiz tahsisat almadıkları durumla aynı olacaktır. Bunun anlamı, dış ticarete maruz kalmayan sektörlerde faaliyet gösteren firmalar, karbon maliyetlerini tüketim tarafına yansıtacaktır. Böylece ürün ikamesi yöntemiyle emisyon azaltımı da teşvik edilmiş olur çünkü emisyon itibariyle yoğun ürünler daha pahalı hale gelecektir. Ancak tarihsel emisyonlara göre tahsis yöntemi, potansiyel olarak firmalara, gelecekte daha fazla ücretsiz tahsis alabilmek için emisyonlarını arttırma teşviki sağlar. Bu nedenle referans döneminin yeterince yakın bir dönem olarak seçilmesi, tarihsel verilerin mevcut olmayabileceği ya da eksik olabileceği ihtimalinin de hesaba katılması önem arz etmektedir. Bir başka dezavantaj da birkaç ETS aşaması boyunca tekrarlanan tarihsel emisyonlara göre tahsis, erken azaltım faaliyetlerini cezalandırıyor gibi gözükebilir zira emisyon yoğunluğunu azaltan firmalar, gelecekte daha az ücretsiz tahsisat alacaklardır (Kutu 4). 51

52 Kutu 4: ETS de erken faaliyetlerin ödüllendirilmesi 27 Erken faaliyet, genel olarak, tesisler/kurumlar tarafından ETS başlamadan önce gerçekleştirilen sera gazı azaltım faaliyetleri veya projeleri olarak tanımlanabilir. ETS nin tasarımına ilişkin çeşitli hususlar arasında erken faaliyetler, özellikle enerji ve sanayi sektörlerindeki paydaşlar tarafından sıklıkla ve yoğun bir şekilde tartışılan konulardan biridir. Enerji verimliliği ve yakıt değiştirme projeleri gibi, potansiyel olarak erken faaliyet şeklinde nitelendirilebilecek çeşitli faaliyetler söz konusudur. Tahsiste erken faaliyetlerin ele alınması ile ilgili seçenekler arasında, söz konusu erken faaliyeti kanıtlayabilecek olan tesisler/kurumlar için bu amaca yönelik olarak ayrılmış olan ilave tahsisatlardan ödül olarak vermek veya önceden belirlenen emisyon üst sınırının üzerine ilave tahsisatlar vermek yer almaktadır. Bu türdeki düzenlemeler, özellikle tahsis yöntemi olarak tarihsel emisyonlara göre tahsisin kullanıldığı durumlarda gerekli olmaktadır. İhaleye veya kıyas ölçütüne dayalı tahsiste bu düzenlemeler gerekli değildir çünkü tesisler/kurumlar, tarihsel tahsis yöntemine göre daha az tahsisat almak durumunda kaldıklarından erken faaliyetlerinden, otomatik olarak fayda sağlayabilmektedir. Bunun yanı sıra tarihsel emisyonlara göre tahsis, aşağıda ele alınan üretime dayalı tahsise göre daha zayıf bir karbon kaçağı koruması sağlar zira birim üretim başına tahsis, artan üretimle birlikte azalacaktır. Bu yüzden de büyümenin cezalandırılması olarak görülebilir ve büyüyen tesislerin rekabetçiliğini düşürebilir. Ayrıca tarihsel emisyonlara göre tahsis, arızi kârlara da yol açabilir çünkü emisyon miktarı eskiden yüksek olan bazı firmaların düşük maliyetli azaltım seçenekleri bulunabilir. Bu azaltım seçenekleri kullanıldıktan sonra bu firmaların yükümlülüklerini yerine getirmek için daha az tahsisat ihtiyacı bulunacak, ancak ücretsiz tahsis seviyesi değişmeden kalacak, bu da beklenmedik tahsisat fazlalığına ve dolayısyla kârlara yol açacaktır. Eğer sektörler, sınırlı rekabetleri olmasından ötürü, tahsisat maliyetlerini tüketim tarafına yansıtabiliyorsa da arızi kârlar oluşacaktır. Son olarak, bu durumun ücretsiz tahsisi belirlemek için kullanılan referans dönemi öncesinde gerçekleşmesi halinde erken emisyon azaltım faaliyetleri cezalandırılıyor gibi gözükebilir. 2. Ücretsiz tahsis Sabit sektörel kıyaslama metodu Sabit sektörel kıyaslama yaklaşımı, emisyona neden olan tesisin, belli bir emisyon yoğunluğu kıstas ölçütü seviyesi ve tarihsel faaliyet düzeyi (örneğin, üretim, kapasite veya girdi) ile kıyaslamalı olarak ücretsiz tahsisatları dağıtır. Kıyaslamanın temel çekici yönü, erken faaliyeti ödüllendirmesi ve emisyon azaltım faaliyetlerini geciktirmemesidir. Çünkü daha düşük emisyon yoğunluğu olan firmalar, ücretsiz tahsisat biçiminde, emisyonlarının daha büyük bir payını geri alabilmektedirler. Kıyas ölçütlerini tanımlarken, ideal olarak, karşılaştırılabilir ürünler için aynı kıyas ölçütü geçerli olmalı, teknolojiye göre farklılaştırılmamalıdır. Böylece daha temiz teknolojiler için dezavantajlı bir durum yaratılmayacaktır. Ancak geçiş aşaması için veya ham madde erişilebilirliği ya da başka sebepler yüzünden üretim proseslerinin sera gazı 27 Diğer kaynakların yanı sıra, Dünya Kaynakları Enstitüsü (2009): ABD Federal Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti Politikasında sera gazı azaltımı ve denkleştirmelerde erken faaliyetlerin ele alınması için seçenekler. Çalışma Raporu ndan alınmıştır. 52

53 emisyon yoğunluğu itibariyle geniş bir aralıkta farklılık gösterdiği durumlarda (örneğin doğalgaza karşılık kömürden elektrik üretimi, birincile karşılık ikincil çelik üretimi, gibi), farklılaştırılmış kıyas ölçütleri daha uygun olabilir. Tarihsel faaliyet seviyelerinin kullanılması, belli bir ölçüye kadar firmaları, emisyon hedeflerini tutturmak için üretimlerini azaltmaya yönlendirebilir. Önemli ölçüde ticarete maruz kalmayan firmalar veya sektörler de fiyatları arttırabilir ki bu da talebin azalmasını ve daha düşük üretim nedeniyle emisyonların azaltımının tetiklenmesini sağlayabilir. Kıyaslama yaklaşımının, uluslararası rekabete maruz kalmayan firmaların yaptığı fiyat artışlarının, arızi kârlara sebep olması gibi bir dezavantajı vardır. Bir diğer dezavantajı da, uygun bir kıyas ölçütü tanımlamak için önemli ölçüde veri gereksiniminin olmasıdır. Ayrıca, tahsisin tarihsel faaliyet seviyesine dayalı olmasından ötürü sabit sektörel kıyaslama yaklaşımı, üretime dayalı tahsise nazaran daha zayıf karbon kaçağı koruması sağlar. Kıyas ölçütleri sektör üretimine veya ürün çıktılarına dayalı olmayıp, yakıt kullanımı gibi girdileri yansıtıyorsa, fiyat sinyali çarpıtmaları ortaya çıkabilir. Son olarak, tarihsel emisyonlara göre tahsise nazaran, bu yaklaşım altında ETS ye geçiş süreci daha zorlu olur zira nispi olarak yüksek emisyon yoğunluğu olan firmalar, ETS nin en başından itibaren çok ciddi oranda karbon maliyetleriyle karşı karşıya kalacaktır. 3. Ücretsiz tahsis üretime dayalı tahsis Üretime dayalı tahsis, sabit sektörel kıyaslama metoduna benzemektedir. Ancak farkı, ücretsiz tahsis miktarının firmanın tarihsel faaliyet seviyesinden ziyade cari faaliyet seviyesine dayalı olmasıdır. Ücretsiz tahsis seviyeleri artan üretimle beraber artacağından, üretime dayalı tahsis en güçlü karbon kaçağı koruması sağlar. Aynı zamanda, azalan emisyon mesuliyetleri ücretsiz tahsisat miktarını azaltmadığından, emisyonları azaltmaya yönelik teşvikler korunmuş olur. Üretime dayalı tahsisin temel dezavantajı, dağıtılan ücretsiz tahsisin miktarı üzerinde bir sınırlama olmaması durumunda ücretsiz tahsisin, zaman içerisinde toplam emisyon üst sınırını arttırması ve bu yüzden ETS nin çevresel sonucunu azaltması gibi bir duruma yol açabilmesidir. Ücretsiz tahsisin emisyon üst sınırı altında kaldığı şekilde üretimin tasarlandığı yerde, firmalara verilecek ücretsiz tahsis seviyesi ve/veya ihaleye çıkartılacak tahsisatların hacmi belirsiz olacaktır. Dolayısıyla, üretime dayalı tahsisin, emisyon üst sınırı belirleme işlemiyle yakın bir ilişki içerisinde, son derece dikkatli bir biçimde tasarlanması gerekmektedir. Bu yöntemin başka bir dezavantajı ise, firmaları üretimlerini korumak ve hatta arttırmak yönünde teşvik ettiğinden, talep tarafı azaltım teşviklerini azaltabilir. Ürün fiyatları, diğer tahsis yöntemlerinde olduğu kadar karbon fiyatını yansıtmamaktadır. Bu durum, üretime dayalı tahsisin neden karbon kaçağına karşı iyi bir koruma sunduğunu da açıklamaktadır. Bu yüzden de ürün ikamesi, üretime dayalı tahsiste doğrudan teşvik edilmemektedir. Son olarak, kıyas ölçütlerinin belirlenmesi ve üretimlerin/çıktıların tanımlanması gerektiğinden, üretime dayalı yaklaşımda idari yük ciddi boyuttadır. 4. İhale 53

54 İhaleye çıkılması; tahsisat fiyatını belirlemek amacı ile yapılan dağıtım sürecidir. Nispi olarak basit ve şeffaf bir mekanizmadır. İhaleye çıkma, ETS de iyi bir fiyat tespiti sağlar ve katılımcıların tahsisatları için ödeme yapması gerektiğinden, azaltım için güçlü bir teşvik sunar. İhale yönteminde, beklenmeyen getiriler için bir potansiyel bulunmaz çünkü firmanın karşılamakla yükümlü olduğu tüm tahsisatları satın alması gerekir ve dolayısıyla, ihale fiyatı fiili karbon maliyetlerini temsil eder. Buna ek olarak, tahsisat ihaleleri hükümet için gelir getirir. Bu gelirler, ekonominin diğer kısımlarındaki eşitsizlik yaratıcı vergilerde indirim yapmak, ETS den olumsuz etkilenen dezavantajlı hane haklarına destek olmak veya emisyon azaltım faaliyetleri gibi diğer projeleri finanse etmek için kullanılabilir. Ayrıca, yaklaşım nispi olarak basit olduğundan, ilişkili firmaları desteklemek amacıyla sektörler tarafından yapılabilecek lobiciliğe karşı daha dayanaklıdır. Erken harekete geçenlerin ihalede daha az tahsisat alması gerekeceğinden, emisyonları azaltmak için her türlü erken faaliyet için ödüllendirilirler. İhale yönteminin temel dezavantajı ise, karbon kaçağına karşı koruma sağlamaz ve ilk baştan itibaren yürürlüğe konması halinde ciddi bir muhalefetle karşılaşabileceğinden, ETS ye geçiş kolay olmayabilir. Uluslararası rekabete maruz kalan sektörler, faaliyetlerini emisyon sınırlandırma yükümlüğü olmayan ülkelere/bölgelere kaydırma yönünde teşvik ediliyor da olabilirler. Ayrıca, küçük firmaların ihalelere katılma imkânları kısıtlı olabilir. Bu tahsis yöntemlerinin özetlenmiş haldeki özellikleri, tahsisle ilgili çeşitli politika amaçlarını ne derecede sağladıkları ve genel veri gereksinimleri karşılaştırmalı olarak Tablo 5 te gösterilmektedir. Tablo 5: Tahsis yöntemlerinin özeti 28 Tarihsel Sabit sektörel Üretime dayalı emisyonlara kıyaslama tahsis göre tahsis İhale Amaçlar ETS ye rahat geçişin yönetimi Kısmen Kısmen Kısmen Hayır Karbon kaçağı riskinin azaltılması Kısmen Kısmen Evet Hayır Gelir elde edilmesi Hayır Hayır Hayır Evet Maliyet etkin azaltım için teşviklerin korunması Kısmen Kısmen Kısmen Evet Veri gereksinimleri Tarihsel emisyonlar Evet Belki Belki Hayır Tarihsel üretim Belki Evet Belki Hayır Emisyon kıyas ölçütü Hayır Evet Evet Hayır Fiili (cari) üretim Hayır Hayır Evet Hayır Yeni katılan tesisler/kurumlar, üretim seviyelerindeki artışlar ve kapanışlar Bir tahsis yönteminin tasarımında, yeni katılan tesislerin/kurumların üretim seviyelerindeki artışların ve mevcut tesislerin kapanmalarının nasıl ele alınacağına karar verilmesi gerekmektedir. Özellikle Türkiye gibi gelişmekte olan ekonomileri ve büyüyen enerji talebi 28 Kaynak: PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

55 olan ülkeler için, tahsis dahilinde yeni tesislerin ve kapasite artışlarının (ve ayrıca emisyon üst sınırı belirlemesinin) ne şekilde ele alınacağı önemli bir husustur. Bir yandan, yeni ve gerekli kapasitelere yapılacak yatırımların teşvik edilmesi ve gereksiz engellerle karşı karşıya bırakılmaması gerekmektedir. Diğer yandan, yeni tesisler mümkün olduğunca düşük emisyonlu olmalı ve yeni kapasiteler için tahsis kuralları da ideal olarak, bu yatırımları teşvik etmelidir. Yeni katılan tesislerin/kurumların ve mevcut tesis kapanışlarının nasıl ele alınacağı, ihale veya kıyaslama yaklaşımları altında göreceli olarak basittir. İhale yöntemi yeni katılımcı tesisleri/kurumları kolayca sistemine alabilir. Çünkü bunlar, ETS altında var olan diğer firmalarla aynı şekilde muamele görürler. Kapanış kuralları ve üretim seviyelerini genişletmekte olan firmalar için tahsis ise, ihale yaklaşımı altında gerekli değildir. Üretime dayalı tahsis yaklaşımı altında ücretsiz tahsis, doğrudan üretimi takip eder ve üretim artışları otomatik olarak sisteme yerleştirilebilir. Bunun yanı sıra yeni katılan tesislere/kurumlara, üretim seviyelerini arttıran mevcut kaynaklar ile benzer şekilde muamele edilir. Benzer şekilde, ücretsiz tahsis ve üretim arasındaki bağlantı nedeniyle, üretime dayalı tahsis altında özgün kapanış kuralları gerekli değildir. Tarihsel emisyonlara göre tahsis ve sabit sektör kıyaslama yaklaşımında ise bu hususlar daha karmaşıktır. Tesis kapanışları için ya da tahsisin dayalı olduğu üretim seviyelerine kıyasla üretimlerini önemli ölçüde azaltan veya arttıran tesislere yönelik kuralların oluşturulması gerekir. Bu durumlar için, genelde, yeni katılımcı rezervi oluşturulur ve bu rezervden ilave tahsisler yapılır. Kıyaslama yönteminde ise, yeni katılımcılar için tahsis, kapasite ile varsayılan bir kapasite kullanım faktörüne dayalı olarak, öngörülen üretim ve kıyas ölçütüne dayalı olarak yapılabilir. Tarihsel emisyonlara göre tahsiste ise, fiili olarak öngörülen emisyonlar, yeni katılımcı tesisler/kurumlar için tahsis hesaplamasının bir parçası olabilir. Tarihsel emisyonlara göre tahsis veya sabit sektör kıyaslama yaklaşımı olan çoğu ETS lerde, kapanmış olan tesislere artık ücretsiz tahsisat verilmez Uluslararası Örnekler Bu kısımda, Türkiye de olası bir ETS nin uygulanması durumunda tahsisat dağıtımı ile ilgili olabilecek bazı uluslararası örnekler verilmektedir. Tablo 6, dünya çapında ETS lere ve kullandıkları tahsisat dağıtım yöntemine genel bir bakış sunmaktadır. Çoğu sistemin ücretsiz tahsisin bir türünü kullandığı, az sayıda ETS nin ise ücretsiz tahsis ve ihale yönteminin bileşimini kullandığı görülebilir. Sadece RGGI, tahsisatların dağıtımı için %100 ihaleye çıkma yöntemini kullanmaktadır. Tablo 6: Uygulamadaki ETS lerde tahsisat dağıtımı 29 ETS Ücretsiz tahsis ve ihale yöntemi Ücretsiz tahsis alıcıları Ücretsiz tahsis türü 29 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

56 ETS Ücretsiz tahsis ve Ücretsiz tahsis ihale yöntemi alıcıları Ücretsiz tahsis türü Karma, çoğunluğu tarihsel AB (aşama I Karma, çok azı Elektrik üreticileri, emisyonlara göre tahsis, gittikçe ve II) ihaleye çıkartılır üretim sanayi artan oranda kıyaslama Karma, yüksek ve AB (aşama III gittikçe artan bir Üretim sanayi ve ve sonrası) oranla ihaleye havacılık Sabit sektörel kıyaslama çıkartılmaktadır Yeni Zelanda Karma, çok az Üretime dayalı; tarihsel ücretsiz tahsis Emisyon yoğun ticarete emisyonlara göre tahsis yapılan bir (Henüz ihale maruz (EITE) faaliyetler kısmı da, artık sona erdirilmiştir yapılmamıştır). İsviçre Karma Üretim sanayi Sabit sektörel kıyaslama RGGI %100 ihale Yok Geçerli Değil dönemindeki herhangi Tokyo Saitama Kaliforniya Québec Kazakistan Kore Cumhuriyeti ardışık üç yıla dayalı olarak %100 ücretsiz Tümü belirlenmiş olan, tesise özgü tahsis referans yılına dayalı, tarihsel emisyonlara göre tahsis dönemindeki herhangi %100 ücretsiz Tümü tahsis Vergi mükellefleri adına Karma, gittikçe artan bir yüzdeyle ihaleye çıkartılmaktadır Karma, çoğu ihaleye çıkartılır zaman içinde artacaktır %100 ücretsiz tahsis %100 ücretsiz tahsis elektrik dağıtım tesisleri ve doğalgaz tedarikçileri; Emisyon itibariyle yoğun ticarete maruz endüstriyel faaliyetler Emisyon yoğun ticarete maruz (EITE) faaliyetler Tümü Tümü ardışık üç yıla dayalı olarak belirlenmiş olan, tesise özgü referans hattına dayalı, tarihsel emisyonlara göre tahsis üretime dayalı tahsis (OBA ) üretim ve sektöre özgü emisyon yoğunluğu kıyas ölçütleri bulunur, kısmen tarihsel emisyonlara göre tahsis, çok az sayıda sektör (sanayi); uzun vadeli satın alma planlarına dayalı (elektrik); tarihsel veriler (doğalgaz) Üretime dayalı kıyaslama Tarihsel emisyonlara göre tahsis Tarihsel emisyonlara göre tahsis (çoğu sektör için) ve kıyaslama (çimento, rafineri, yurtiçi havacılık için). Tahsis yöntemini seçmenin altında yatan temel mantığı vurgulamak gerekirse; yeni başlayan ETS lerin çoğu, ETS ye kolay geçişi sağlamak için ücretsiz tahsisle başlamakta, zaman içerisinde ihaleye çıkmanın payı artmaktadır (örneğin AB, Kaliforniya, Québec). AB ve RGGI, uluslararası rekabete tabi olmayan bir sektör olan elektrik sektöründe tam ihale sistemi uygulamaktadır. 56

57 Aşağıda yer alan kutularda, ETS si mevcut olan ülkelerdeki/bölgelerdeki tahsis metodolojilerine dair daha detaylı örnekler vermekteyiz: Kutu 5: AB ETS de tahsisin tarihçesi Kutu 6: AB, Kaliforniya ve Quebec te ihale gelirlerinin kullanımı Kutu 5: AB ETS de tahsisin tarihçesi 30 İlk iki aşamasında, AB ETS deki tahsisatların çoğu, tarihsel sera gazı emisyonlarına dayalı olarak ücretsiz tahsis edilmiştir. Her ne kadar Üye Devletler, emisyon üst sınırının ilk aşamada %5, II. Aşamada ise %10 una kadar ihaleye çıkabilme yetkisine sahiptiyse de bu seçenek pek kullanılmamıştır: II. Aşamada tahsisatların sadece %4 ü ihaleye tabi tutulmuştur. Bu tahsis yaklaşımı, yoğun muhalefetle karşılaşmıştır. Tesisler, halihazırda gerçekleştirmiş oldukları faaliyetler için ödüllendirilmiyorlar gibi hissetmişler, Üye Devletler arasındaki farkların rekabet eşitsizliğine yol açtığını ileri sürmüşlerdir. Elektrik sektörü katılımcıları da, tahsisatları ücretsiz olarak almalarına rağmen karbon maliyetlerini tüketicilere yansıtarak arızi kâr elde etmekle suçlanmıştır. Bunun neticesi olarak III. Aşamadaki tahsis metodolojisinde ciddi değişikliklere gidilmiştir. III. Aşamada artık elektrik sektörüne ücretsiz tahsis verilmemeye başlanmıştır. Yani III. Aşamada, AB ETS deki tahsisatların yaklaşık %57 si ihaleyle satılacaktır. Bu Aşama da ücretsiz tahsis, sanayi sektörleri için kullanılmaya devam edecektir. Ancak bu yaklaşım, kıyas ölçütleri ve tarihsel üretim seviyelerine dayalı olarak uyumlulaştırılmış AB kurallarını takip etmektedir. Ücretsiz tahsisin çoğu, ürün kıyas ölçütlerine dayanmaktadır ve burada her bir ürün, AB deki tesislerin en iyi performans gösteren %10 luk kısmının ortalama emisyon performansına eşdeğer bir değeri temsil etmektedir. Kıyas ölçütleri da bir dizi hazırlık çalışmalarına dayalı olarak geliştirilmiştir. Bu hazırlık çalışmalarında önce kilit kıyaslama prensiplerinin ana hatları çıkartılmış ( tek ürün tek kıyas ölçütü prensibi gibi), ardından detaylı sektör çalışmaları yapılmıştır. Bir ürün kıyas ölçütü ile kapsanmayan sektörler için, ücretsiz tahsisi belirlemek üzere ısı, yakıt veya proses emisyonları kıyas ölçütlerine dayalı geri çekme yaklaşımları kullanılmıştır. Karbon kaçağı listesinde yer alan sektörler, ki bunlar endüstriyel emisyonların %90 dan fazlasını kapsamaktadır, kıyas ölçütlerinin %100 üne kadar ücretsiz tahsis alacaktır. Bu listede yer almayan sektörler ise, zaman içerisinde azalan bir yüzde ile ücretsiz tahsis alacaktır. Kutu 6: AB, Kaliforniya ve Quebec te ihale gelirlerinin kullanımı 1 Ocak 2014 te Kaliforniya ve Québec, ETS lerini birbirine bağlamıştır. Bu bağlanmış sistemde, ortak ihaleye çıkartılan tahsisat yüzdesi arttırılmıştır. Her ne kadar birbirine bağlı halde olsalar da, Kaliforniya ve Québec, gelirleri farklı amaçlar için kullanmaktadır. Kaliforniya da ETS den gelen tüm gelirler, Sera Gazı Azaltım Fonuna aktarılmaktadır ve bu fon, adından da anlaşılabileceği üzere, sera gazı emisyonlarını azaltıcı faaliyetlere finansman sağlamaktadır. Aynı zamanda bu gelir, istihdam yaratmak, hava kalitesini iyileştirmek ve kamu sağlığını iyileştirmek gibi sera gazıyla ilgili olmayan hedeflere yönelik çalışmalar için de kullanılmaktadır. Ayrıca, kanunen ihale gelirlerinin %25 inin, dezavantajlı toplumların lehine kullanılması şart koşulmuştur. Québec te ise gelirler, iklim değişikliğiyle mücadele amacını taşıyan Québec Yeşil Fonu na yönlendirilir. AB ETS de Direktif, ihale gelirlerinin nasıl dağıtılacağına dair kılavuzlar ortaya koymaktadır. Direktif, 30 Kıyaslama prensiplerini içeren çalışma ve sektör bazında kıyas ölçütü çalışmalarına şu adresten ulaşabilirsiniz: 57

58 gelirlerin %88 inin, kendi emisyon paylarıyla orantılı olarak Üye Devletler arasında dağıtılması gerektiğini ifade etmektedir. Gelirlerin kalan %10 u, dayanışma ve büyüme amaçları için belli Üye Devletler lehine kullanılacaktır. Kalan %2 ise, hedeflerinin (referans yıldaki emisyonların %20 altı) üzerinde emisyon azaltımı sağlamış olan Üye Devletler arasında dağıtılır. Her ne kadar ihale gelirlerinin ne için kullanılacağı yönünde yasal olarak bağlayıcı bir hüküm yoksa da Direktif, ihale gelirlerinin yarısının iklim politikalarına yönelik tahsis edilmesini gerek görmektedir Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Dağıtılacak olan tahsisat miktarı, Bölüm 2.3 te ele alınan emisyon üst sınırı seviyesine dayanmaktadır. Daha önce belirtilmiş olduğu üzere, ücretsiz tahsis seviyelerine karar vermeden önce, emisyon üst sınırı seviyesinin oluşturulması önerilmektedir. Ancak pratikte bu iki karar birbiriyle yakından ilişkilidir ve bu yüzden de bu kararlar yinelemeli verilebilir Tasarım kontrol listesi Tahsisle ilgili olarak başlıca dikkate alınacak hususlar ve bir ETS tasarım kontrol listesi Tablo 7 de verilmiştir. Tablo 7: Tahsis için tasarım kontrol listesi Başlıca dikkate alınacak hususlar Tahsisatların ihale yoluyla tahsisi şeffaf bir yöntemdir; doğrudan bir karbon fiyat sinyali sağlar ve katılımcılar arasında arızi kârların oluşmasını önler. İhaleye çıkma bu yüzden teoride tercih edilen tahsis metodolojisidir ve tahsisat dağıtımı için varsayılan metodoloji olarak addedilmelidir. Ücretsiz tahsis, mutlak maliyetleri sınırlamak suretiyle bir ETS ye geçişi kolaylaştırmak ve kabul edilebilirliği arttırmak amacıyla kullanılabilir. Ücretsiz tahsis, uluslararası rekabete maruz olan sektörleri korumak ve böylece karbon kaçağını önlemek için de kullanılabilir. Ücretsiz tahsis için kurallar, tarihsel emisyonlara ( tarihsel emisyonlara göre tahsis ), veya bir performans kıyas ölçütüne dayalı olarak oluşturulabilir. Kıyas ölçütüne dayalı bir tahsis ya tarihsel üretime, ya da fiili üretime dayalı olabilir. Karar kontrol listesi Hangi sektörlerin ücretsiz tahsis almaya hak kazanabileceğinin belirlenmesi ve tahsis metodolojisine dair karar alınması. Tahsisat ihalelerinin düzeni ve kurallarına karar verilmesi. Tahsisatların bir kısmının ücretsiz olarak tahsis edilmesine karar verilmesi durumunda, tarihsel emisyonlara göre tahsis veya kıyaslamaya dayalı ücretsiz tahsis için yeni katılımcı tesisler, tesis kapanışları ve üretimdeki değişiklikleri de hesaba katarak, kuralların oluşturulması. 58

59 2.5 Denkleştirme Kullanımı Tanım IETA ya göre bir denkleştirme, ton CO 2 eşdeğeri (tco 2 e) olarak ölçülen, sera gazı emisyonlarının azaltımı, uzaklaştırılması veya önlenmesini temsil eder. Denkleştirmeler sadece çevresel açıdan değil, gelecekte emisyon ticaret sistemlerinin birbirine bağlanma olanaklarının arttırılması açısından da önem taşımaktadır. Denkleştirmeler, her bir sistem için hayati bir maliyet koruma aracı veya emniyet supabı görevini görür ve her sistem, önceden tanımladığı kriterlere göre gerekli gördüğü filtreleri uygulamaya geçirebilir. 31. Şekil 5: Denkleştirme Yöntemleri Grafiksel bir gösterim 32 Dolayısıyla, denkleştirmelerin kullanılması, ETS dahilinde genel azaltım maliyetlerini aşağı çekebilir ve ETS kapsamı dışında kalan sektörler için emisyon azaltım teşviki sağlayabilir (bkz Şekil 5). Denkleştirmeler ya bir yurtiçi programdan veya Temiz Kalkınma Mekanizması ya da Paris Anlaşması nın 6. Maddesi doğrultusunda yeni kurulacak olan piyasa mekanizmaları gibi uluslararası programlardan gelebilir. 31 IETA emisyon ticareti kütüphanesi, 32 Aynı referans kaynak: sayfa

60 PMR/ICAP el kitabına paralel olarak, iki türde denkleştirme programı tanımlanmaktadır: 1) Yurtiçi Denkleştirme Programı: Ülke ya da bölge/şehir bazında kurulmuş ve bir yurtiçi kurum/kuruluş tarafından yürütülmekte olan bir yerel denkleştirme programıdır. Programın dayalı olduğu kurallar, ülkeye/bölgeye özgüdür ve ilgili yurtiçi kurum tarafından geliştirilir. Ancak, emisyon azaltımları yurtiçinde veya yurtdışında (uluslararası platformlarda) gerçekleşebilir. 2) Uluslararası Denkleştirme Programı: Uluslararası denkleştirme programı genelde, birden fazla ülke/bölge tarafından tanınan bir kuruluş tarafından yürütülebilir, doğrudan bir uluslararası örgüt veya kar gütmeyen bir kuruluş bünyesine yerleştirilebilir veya benzer örgütlerle ilişkilendirilebilir. Bu programa dayanak teşkil eden kuralların açıkça tanımlanmış ve tüm katılımcı ülkeler tarafından uygulanıyor olması gerekmektedir. Denkleştirme sertifikaları birçok ülkeden gelebilir ve uluslararası piyasada satılabilir Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Yukarıda belirtildiği üzere, ETS içerisinde denkleştirmelerin kullanılmasına olanak sağlayacak bir yöntemi tasarlamanın farklı yolları bulunmaktadır. Bu açıdan PMR/ICAP el kitabı uyarınca politika yapıcıların: Sistemde denkleştirmelerin kullanılmasının kabulüne karar vermesi; Kabul edilebilecek sektörler, gazlar ve faaliyetleri belirlemesi ve denkleştirme kullanımındaki sınırlara karar vermesi; Mevcut denkleştirme programlarını kullanmaya kıyasla yeni bir denkleştirme programı geliştirilmesinin maliyetlerini tartması; Denkleştirme programının izlenmesi ve yönetilmesi için bir sistem oluşturması gerekmektedir. Genel olarak ETS yükümlülüklerini karşılamak için kullanılan denkleştirmeler, gerçek ve kalıcı emisyon azaltımlarını temsil etmelidir. Bir diğer deyişle bu denkleştirmelerin, denkleştirme programının sağladığı teşvik olmadan gerçekleşmeyecek olan emisyon azaltımlarını temsil etmesi şarttır. Bu, normalde bir referans senaryo tanımlanarak yapılır ve bu senaryonun tanımlanması çoğunlukla zor bir iştir. Bu yüzden, emisyon azaltımlarının bağımsız üçüncü taraflarca doğrulanması önem taşır. Örneğin, emisyon azaltımlarının kendisinin bir ETS nin emisyon üst sınırı kapsamında olması halinde, gerçekleşecek olan emisyon azaltımlarının mükerrer olmasını önleyici kurallar getirilmelidir. Bir ETS ye denkleştirmelerin dahil edilmesi genellikle yükümlülüklerin karşılanması masraflarını düşürür ve bu yüzden de karbon fiyat sinyalinin etkisini azaltır. Yeterli yurtiçi azaltımı temin etmek üzere ETS de uygun düzeyde tahsisat arzını korumak için, denkleştirme kullanımı üzerine nicel sınırlamalar getirilebilir. Diğer yandan, özellikle yurtiçi denkleştirmeler ile ilgili olarak, bir ETS altında denkleştirmelere müsaade edilmesi, diğer mekanizmalarla kapsanmayan ya da teşvik edilmeyen sektörler için de bir teşvik sağlar. Bu, sistemin dışında kalan sektörlerdeki emisyon azaltım potansiyellerini tespit etmek ve hatta, genel anlamda teşviklerin ötesine geçmek konusunda son derece faydalı olabilir. 60

61 Kapsam tanımı için dayanak kriterler, PMR/ICAP el kitabı tarafından altı çizildiği üzere aşağıdaki gibi olmalıdır 33 : Mükerrer sayımın önlenmesi (sadece, herhangi bir emisyon üst sınırı ile kapsanmayan emisyon azaltımlarına müsaade edilmesi); Potansiyel arzın beklenen denkleştirme talebi ile denkleştirilmesi; Uluslararası sistemlerle uyumluluğun temin edilmesi (gelecekte bağlanma ihtimalini düşünerek); Politika önceliklerinin desteklenmesi (maliyet koruma, erken faaliyetin ödüllendirilmesi ve belli sektörler veya bölgelerde eş faydalar ve diğer faaliyetlerin desteklenmesi, vb.). Bir denkleştirme programının tasarım aşaması sırasında dikkate alınacak tasarım seçenekleri PMR/ICAP el kitabına dayalı olarak hazırlanmış Tablo 8, bir denkleştirme programının tasarım aşaması sırasında dikkate alınması gereken tasarım seçeneklerine ilişkin bir genel görünüm sunmaktadır. Tablo, öngörülen program için kuralları oluşturmadan önce politika yapıcılar tarafından ilk başta dikkate alınması gereken hususları göstermektedir. Tablo 8: Bir denkleştirme programının tasarım aşaması sırasında dikkate alınması gereken tasarım seçenekleri Tasarım seçeneği Öngörülen coğrafi kapsam Kapsama alınacak gazlar, sektörler ve faaliyetlerin seçilmesi Tasarım seçenekleri ve kriterleri Sadece yerel kaynaklardan gelen sertifikalarda denkleştirme kullanımının sınırlandırılması - Yurtiçi faaliyetler temel öncelikse ve yeterli düşük maliyetli azaltım potansiyeli mevcutsa, bu seçenek tercih edilebilir. - Denkleştirme projelerinden elde edilebilecek potansiyel faydalar, ülkenin/bölgenin kendisinin içinde gerçekleştirilebilir. Ülkenin/bölgenin dışından denkleştirmelerin kullanımına müsaade edilmesi - Bu seçenek, potansiyel kaynakların erişilebilirliğini ve dolayısıyla düşük maliyetli azaltım potansiyelini arttırır. Dolayısıyla politika yapıcılar, düşürülmüş azaltım maliyetleri ile spesifik politika hedeflerinin tutturulması arasındaki etkileşimi değerlendirmelidir. Denkleştirme programının kapsam kararı genelde şu kriterlere dayalıdır: - Gerçekleştirilebilir azaltım potansiyelleri; - Varsayılan azaltım maliyetleri; - Düşük işlem maliyetleri; - Özgün katkı olması ve karbon kaçağı ihtimalinin düşük olması (çevresel bütünlüğün sağlanması); - Potansiyel çevresel ve sosyal eş faydalar; - Yeni teknolojilere yatırım yapılmasını tetikleme potansiyeli. Politika yapıcılar, yukarıda bahsi geçen kriterleri hayata geçirmek için sadece belli türde denkleştirmenin kullanılmasına müsaade etmek veya ETS içerisinde nitel (örneğin Pozitif Liste yoluyla) veya nicel denkleştirme kullanım sınırları getirmek yönünde karar alabilirler. Bu sınırlar, yatırımların politika yapıcılar tarafından en çok tercih edilen faaliyetlere yönlendirilmesini 33 Aynı referans kaynak: sayfa

62 Tasarım seçeneği Tasarım seçenekleri ve kriterleri sağlayabilir. Denkleştirme kullanımına ilişkin nicel sınırlamalar Uygun denkleştirme metodolojilerinin belirlenmesi Denkleştirme kullanımına ilişkin nicel sınırlamaların getirilmesi, ETS nin genel kapsamlı politika hedefinde öngörülmelidir. Eğer bir düzenleyici kuruluş, ETS sektörlerinde sera gazı azaltımına teşvik sağlamak istiyorsa (örneğin düşük karbonlu teknolojilere yatırımlarla), nitel bir sınır konması düşünülebilir. Eğer maliyet koruma amacı öncelik listesinin başında yer alıyorsa, ETS tasarımında gevşek bir sınır konabilir veya kullanım sınırı getirilmeyebilir. Düzenleyici kuruluşların denkleştirme üretecek yaklaşımlara ve çevresel bütünlüğü nasıl koruyacaklarına karar vermesi gerekmektedir. Bahsedildiği üzere bunun için, azaltımları sertifikalandırılmaya yönelik referans senaryoları belirleyen ve özgün katkıları değerlendiren sağlam metodolojiler ve İRD gereksinimleri tanımlanmalıdır. Bu açıdan düzenleyici kuruluşlar, halihazırda mevcut uluslararası denkleştirme programlarından (Temiz Kalkınma Mekanizması gibi) faydalanabilir veya yeni bir yurtiçi denkleştirme programı oluşturabilir (daha fazla bilgi için aşağıya bakınız). Mevcut uluslararası denkleştirme programlarının kullanılmasına karşılık yeni bir denkleştirme programının oluşturulması Aşağıdaki kısım, uluslararası denkleştirme programlarını kullanmak bağlamında hangi seçeneklerin mevcut olduğu ve bir yurtiçi denkleştirme programını oluştururken hangi tasarım seçeneklerinin uygulanabileceğine dair bir genel görünüm sunmaktadır. Ayrıca, iki seçenekten birini seçme kararı alırken politika yapıcının hangi hususları dikkate alması gerektiği de belirtilmektedir. Tablo 9: Bir denkleştirme programı oluştururken dikkate alınması gereken hususlar Dikkate alınacak husus Mevcut uluslararası denkleştirme programlarını tercih etmeye yönelik argümanlar Bir yurtiçi denkleştirme programını tercih etmeye yönelik argümanlar Programın kısa vadeli hedefleri Maliyet koruma Uluslararası karbon piyasası için hazırlık Uzun vadeli hedefler Düşük maliyetli azaltım seçeneklerinin azami seviyeye çıkartılması (diğer ETS lere bağlanma), hem uluslararası hem de yabancı yatırımların Öncelikli sektörlere yatırımların teşvik edilmesi 62

63 Dikkate alınacak husus Mevcut uluslararası denkleştirme programlarını tercih etmeye yönelik argümanlar Bir yurtiçi denkleştirme programını tercih etmeye yönelik argümanlar teşvik edilmesi İdari, teknik, düzenleyici ve işletimsel işlevler ve sorumluluklar açısından yurtiçi kuruluşların mevcut durumu Eğer yurtiçi potensiyele dair bir endişe söz konusu ise, bir uluslararası denkleştirme sisteminin kullanılması tercih edilebilir Eğer hâlihazırda güçlü yurtiçi kuruluşlar varsa veya böylesi yurtiçi potansiyeli geliştirmeye yönelik bir amaç varsa, bir yurtiçi programının oluşturulması tercih edilebilir Uluslararası denkleştirme programları, yurtiçi önceliklerle ne kadar uyumlu? Eğer mevcut programlar, ulusal önceliklere iyi derecede uyumlu olarak addediliyorsa Eğer kendi öncelikleri, halihazırda mevcut programlarda yansıtılmıyor ya da az düzeyde yansıtılıyorsa Tescil ve kayıt, onay ve piyasaya sürme dahilinde idari süreçler üzerinde beklenen kontrol düzeyi Kontrol düzeyi sınırlı olacaktır Eğer yurtiçi düzenleyici kuruluş, güçlü düzeyde kontrolü elinde bulundurmak istiyorsa Denkleştirmelerin hızlı şekilde tesliminin ne kadar önemli olduğu Mevcut programların kullanılması halinde denkleştirmelerin üretilmesi daha hızlı olabilir Programın geliştirilmesi ve dolayısıyla ilk sertifikaların üretilmesi zaman alacaktır Bir denkleştirme programının oluşturulması için hangi mali kaynaklara ulaşılabilir? Bir yurtiçi denkleştirme programının geliştirilmesi, uluslararası programlardan faydalanan seçeneklere göre daha masraflı olacaktır Bir Denkleştirme Programının Uygulamaya Geçirilmesi ve İdaresi Bir denkleştirme programının temel başlıkları: projelerin programa dahil edilmesine yönelik adımların tanımlanması (tescil, kayıt ve onay); sertifikaların piyasaya sürülmesi sürecinin idaresi ve gözetimi; alıcı ve satıcı güvenilirliğinin yönetimi ve tersine çevirmeler (reversal) 63

64 için mesuliyetlerin belirlenip süreçlerin tanımlanmasıdır. Şekil 6, proje tasarımından başlayıp, onaylama ve üçüncü taraf denetçiler tarafından yapılan kontrollerden geçerek sertifikaların piyasaya sürülmesine kadarki süreç için genel, ancak oldukça tipik bir proses diyagramını göstermektedir. Sertifikaların piyasaya sürülmesi konusunda, geriye dönük olarak piyasaya sürülen sertifikaların gereken kalite standartlarını sağlayıp sağlamadığı ya da hileli faaliyetlerin gerçekleşip gerçekleşmediğini takip edebilecek prosedürlerin belirgin şekilde tanımlanması gerekmektedir. Böylesi durumlarda denkleştirmelerin satıcısı, bu durumlardan mesul tutulabilir (satıcı mesuliyeti) ve düzenleyici kuruluşun zararını karşılamak mecburiyetinde bırakılabilir. Diğer yandan, alıcı mesuliyeti de uygulanabilir, ki bu durumda alıcı, tüm ilgili kriterlerin sağlandığını temin etmekten sorumlu tutulacaktır. 64

65 Projenin Kaydedilmesi Denkleştirme Kredisinin Piyasaya Sürülmesi Proje tasarımı (proje geliştiricisi) İzleme (proje geliştiricisi) Paydaşlarla müzakere (proje geliştiricisi) Doğrulama (üçüncü taraf denetçi) Onaylama (üçüncü taraf denetçi) Doğrulamanın gözden geçirilmesi (program yöneticisi/ idari kurum) Eksiksizlik/ tutarlılık kontrolü (program yöneticisi) Nihai onay/red (program yöneticisi/ idari kurum) Gözden geçirme (program yöneticisi/ idari kurum) Kredilerin piyasaya sürülmesi Nihai onay (program yöneticisi/ idari kurum) Projeler, onaylanmalarında kullanılan program kapsamında denkleştirme üretebilirler Şekil 6: Sertifikaların piyasa sürülmesini sağlamak için proje teslim ve kaydı için genel proses diyagramı Uluslararası örnekler Yürürlükteki ETS lerin tümünde, nitel ve nicel kısıtlamalara tabi olmak üzere, yükümlülüklerin karşılanması için denkleştirmeler kabul görmektedir. Tablo 10, ETS lerdeki denkleştirme kullanımlarının nasıl tasarlanmış olduğunu göstermektedir. Tablo 10: Denkleştirme kullanımı için uluslararası örnekler 35 ETS Denkleştirme Türü Sınırlar 34 Aynı referans kaynak: sayfa PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

66 ETS Denkleştirme Türü Sınırlar Kaliforniya Hava Kaynakları Kurulu (ARB) tarafından piyasaya sürülen, ABD veya Bağlı Kara Alanları, Kanada ya da Meksika da, ARB tarafından onaylı bir yükümlülükleri karşılamaya yönelik denkleştirme protokolüne göre geliştirilmiş bir proje için Yükümlülüklerin Karşılanmasına Yönelik Denkleştirme Denkleştirmeler, tesisin/kurumun Sertifikaları. yükümlülüklerin toplamda yüzde 8 i Bağlı düzenleyici programlar ile sınırlıdır. Sektöre Dayalı Kaliforniya (örneğin Québec) tarafından Denkleştirme sertifikaları, 2017 ye piyasaya sürülen kadar olan yükümlülükleri itibariyle Yükümlülükerin Karşılanmasına Yönelik Denkleştirme Sertifikaları. %2 oranında alt sınıra tabidir ve arasında bu oran %4 e kadar çıkartılmıştır. Gelişmekte olan ülkelerden uygunluk kriterlerini sağlayanlarında veya bu ülkelerin sertifikalandırma programlarından (REDD dahil) gelen Sektöre Dayalı Denkleştirme Sertifikaları. Ancak bu sertifikalar, başka yönetmeliklere/düzenlemelere tabi olacaktır. AB Aşama I ( ) Denkleştirme uygulanmayacaktır Geçerli değil Nitel sınırlar üye devletler genelinde değişkenlik göstermektedir. Arazi kullanımı, arazi kullanımında JI/Ortak Uygulama (Emisyon Azaltım değişiklik, ormancılık ve nükleer Birimleri/ ERU lar) ve CDM/ Temiz enerji sektörlerinden sertifika Aşama II ( ) Kalkınma Mekanizması projeleri bulunmamaktadır. 20 MW üzeri (Sertifikalandırılmış Emisyon hidroelektrik projelerinde kısıtlama Azaltımları/ CER ler) vardır. Sertifikalar, her bir ülke tahsislerinin belli bir yüzdesine karşılık gelebilir. Kullanılamayan sertifikalar, III. Aşamaya aktarılır. II. Aşamadan gelen nitel kısıtlamalar geçerlidir sonrası sertifikalar, En Az Gelişmiş Ülkelerden üretilenler Aşama III ( ) JI (ERU lar) ve CDM projeleri ile sınırlıdır. Endüstriyel doğalgaz (CER ler) projelerinden gelecek sertifikalara müsaade edilmemektedir. Kyoto Protokolünün 1inci taahhüt dönemindeki emisyon azaltımları için 66

67 ETS Denkleştirme Türü Sınırlar piyasaya sürülen sertifikalar sadece Mart 2015 e kadar kabul edilmektedir. II ve III. Aşamada sertifika kullanımı, deki toplam emisyon azaltımlarının %50 si ile sınırlandırılmıştır (1,6 milyar ton CO2e). Aşama IV ( ) Daha sonra belirlenecektir Tüm uluslararası sertifikaların hariç tutulması değerlendirilmektedir. Kazakistan Yurtiçi denkleştirmeler Günümüze dek bir denkleştirme programı oluşturulmamıştır. Müsaade edilmeyenler: Nükleer projelerden CER ler ve ERU lar; uzun vadeli CER ler; geçici CER ler; HFC- JI (ERU lar), Kyoto Uzaklaştırma 23 ve N 2O gideriminden gelen Birimi (RMU lar), CDM (CER ler), CER ler ve ERU lar; büyük ölçekli Yeni Zelanda yurtiçi uzaklaştırma birimleri hidroelektrik projelerinden gelen CER ler ve ERU lar (eğer Dünya Baraj Komisyonu kılavuzlarına uygunsa). 31 Mayıs 2015 sonrası: Sadece ikinci taahhüt döneminden Birincil CER birimleri 1inci taahhüt döneminden ERU lar, RMU lar ve CER ler sadece 31 Mayıs 2015 e kadar kabul edilmektedir Québec Denkleştirmeler (yurtiçi ve Yurtiçi (Kuzey Amerika: Kanada ve uluslararası), tesisin/kurumun A.B.D.) yükümlülüklerinin %8 i ile sınırlıdır Her bir tesisin/kurumun mevzuata RGGI uyma yükümlülüğünün %3,3 üne Yurtiçi (RGGI eyaletleri ve bazı diğer kadar. Ancak günümüze dek bu eyaletlerde konumlanmış projeler) program tarafından bir denkleştirme üretilmemiştir. Saitama (Japonya) Yurtiçi ve ulusal Genel olarak denkleştirme sertifikaların sınırsız kullanımı. Saitama dışındaki projelerden gelen sertifikalar, bir tesisin emisyon azaltım hedefinin üçte birine (binalar) veya yarısına (fabrikalar) kadar kullanılabilir. 14 Nisan 2010 sonrasında uygulamaya geçirilen faaliyetlerle Kore Cumhuriyeti sınırlı. Yurtiçi (yurtiçi CER ler dahil) Aşama I II ( ) Her bir tesisin/kurumun karşılaması gereken yükümlülüğünün %10 u ile sınırlı. Kore Cumhuriyeti ETS deki denkleştirmelerin %50 sine Yurtiçi ve Uluslararası Aşama III ( ) kadarı uluslararası olabilir. 67

68 ETS Denkleştirme Türü Sınırlar En Az Gelişmiş Ülkeler menşeili sertifikalar; diğer CDM ülkelerinden 1 Ocak 2013 öncesinde kaydedilmiş projelerden üretilen sertifikalar ve 1 Ocak 2013 ten önce gerçekleştirilmiş JI sertifikalar ile sınırlıdır. Bu kriterlere ek olarak sadece şu sektörler/faaliyetlerdeki projeler kabul edilmektedir: yenilenebilir enerji kullanımı (hidroelektrik santralleri için sadece kurulu üretim kapasitesi 20 MW ve altında olanlar), tüketici tarafı enerji verimliliği, metan yakma ve İsviçre deponilerde metan emisyonlarının Uluslararası, CDM (CER ler) ve önlenmesi, kentsel atıkların geri JI dan (ERU lar) dönüşümü veya atık yakma tesisleri, tarımsal atıkların geri dönüşümü, atık su arıtımı veya kompostlama. Gönüllü aşamaya ( ) halihazırda katılmış olan tesisler için: deki denkleştirmeler, deki ortalama dağıtılan tahsisatların beş katı eksi o dönemde kullanılan sertifikaların %11 i ile sınırlıdır itibariyle zorunlu aşamaya girmiş olan tesisler ve yeni kapsama alınan emisyon kaynakları için: deki fiili emisyonların %4,5 i. Tokyo (Japonya) Yurtiçi ve uluslararası Genel olarak denkleştirme sertifikalarının sınırsız kullanımı. Tokyo dışındaki projelerden gelen sertifikalar, bir tesisin emisyon azaltım hedefinin üçte birine kadar kullanılabilir. Yeni Zelanda ETS sinde, kapsamda yer alan tesisler/kurumlar için oldukça yüksek bir esneklik sağlayabilmek adına, 1 Haziran 2015 e kadar yükümlülükleri karşılamak için uluslararası CDM veya JI projelerinden gelen denkleştirmelerden sınırsız kullanma olanağı tanınmıştır. Ancak Yeni Zelanda ETS sinde, HFC-23 ve N 2 O gaz giderme işlemlerinden ve Dünya Baraj Komisyonu kılavuzlarına uygun olmayan büyük hidroelektrik projelerinden gelen sertifikaların kullanımına izin verilmemektedir. Kaliforniya nın Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti Programı altında, %8 oranında bir nicel kullanım sınırı bulunmaktadır. Kullanılabilecek denkleştirme türlerine, erken faaliyet denkleştirmeleri (ABD de döneminde gönüllü emisyon azaltım projelerinden elde edilen), 68

69 uluslararası sektöre dayalı denkleştirmeler (şimdiye kadar sadece REDD) ve ARB denkleştirme sertifikaları (ARB onaylı bir protokol kullanarak yürütülen emisyon azaltım projelerinden gelen sertifikalar) dahildir. AB ETS de mevzuata uyum için halihazırda Temiz Kalkınma Mekanizması (CDM) veya Ortak Uygulama dan (JI) gelen uluslararası sertifikalar kullanılabilmektedir. Kullanılamayacak olan proje türleri ise: arazi kullanımı, arazi kullanımında değişiklik ve ormancılık (LULUCF), nükleer, büyük hidroelektrik, HFC-23 giderimi ve N 2 O giderimidir. AB ETS nin III. Aşamasında, bir tesisin dönemi için mevzuata uyum amacıyla kullanabileceği uygun uluslararası sertifikaların maksimum miktarı, dönemine ait tahsisinin %11 i kadardır. AB nin birçok üye devletinde, yurtiçi JI-projeleri de kullanılabilmektedir. Örneğin Almanya daki Kyoto Protokolünün Projeye Dayalı Mekanizmalarını Uygulamaya Geçiren Kanun (ProMechG), Almanya da JI mekanizmasının kullanımı için yasal temeli oluşturmaktadır. Bu yasa, emisyon azaltımlarının mükerrer sayımını önlemek için, kredilerin AB ETS dışındaki sektörlerde üretilmesi gerektiğini ve yenilenebilir enerji yasasından doğan kamu sübvansiyonlarından faydalananların müdahil olmaması gerektiğini açıkça tanımlamaktadır. Sertifikalandırma dönemi, ile sınırlandırılmıştır. Genel olarak ele alındığında JI mekanizması, Almanya da 5-8 Milyon tco 2e ( ) düzeyinde net azaltım faydaları getirmiştir. Türkiye için dikkat edilmesi gereken bir diğer husus, muhtemel ETS nin yürürlüğe konması anında, bir denkleştirme sisteminin yürürlükte olmasının yaratabileceği karışıklıktır. CDM kapsamında yer alan ülkelerden gittikçe daha fazlası (Çin, gibi) ETS yi yürürlüğe koymayı düşündüğünden, bu durum daha da öne çıkmaktadır. Çoğu ülkelerde mevcut projelerin önemli bir kısmı ister CDM altında olsun, isterse de Türkiye deki gibi, örneğin gönüllü piyasa da kullanılan diğer standartlar altında olsun yenilenebilir enerji projeleridir. Eğer bu projelerin ETS ye denkleştirme sağlamasına izin verilirse, elektrik sektöründeki emisyon azaltımlarının mükerrer sayım riski ortaya çıkmaktadır. Çünkü emisyon azaltan projelerin kendileri, bir ETS emisyon üst sınırı altında kapsanmaktadır. Bu türdeki mükerrer sayım ve mükerrer teşvikleri önleyebilmek için, ETS yürürlüğe girdiğinde, ETS kapsamında yer alan sektörlerde yeni denkleştirme projelerine müsaade edilmemesi tavsiye edilmektedir. Ancak bu, denkleştirme sistemleri altındaki mevcut projelerle ne yapılacağı yönünde bir soruyu öne çıkarmaktadır. AB ETS, bu durumla nasıl baş edileceğine dair iyi bir örnek sunmaktadır. Mevcut sistemlerden gelen denkleştirmeler hususu, emisyon üst sınırı tanımı yapılırken bu durumun dikkate alınması ile çözümlenebilir. AB içerisinde, ETS direktifine dahil edilmiş olan özel bir maddeye dayanarak, doğu Avrupa üye devletlerinde kaydedilmiş olan yenilenebilir elektrik projelerine, dönemi için birimlerini (bu durumda ERU lar) teslim etmeleri için müsaade verilmiştir. Fakat ERU ları piyasaya süren üye devletler bu birimleri, elektrik sektörüne verilen (ücretsiz) tahsisten düşerek, bir tahsis planı içerisindeki özel bir rezervden piyasaya sürebileceklerdi. Böylece emisyon azaltımlarının mükerrer sayımı önlenmiş olmaktadır. Şu da ayrıca belirtilmelidir ki, Almanya gibi birçok AB Üye Devleti nde yenilenebilir elektrik üretimi, özel kotalar veya uzun süreli alım garantileri (feed-in tariff) ile teşvik edilmektedir 69

70 ve bu durum, Türkiye için de geçerlidir. Bu yüzden, denkleştirme üretimi yoluyla ilave teşvike gerek olup olmadığı tartışılabilir. Diğer yandan, yenilenebilir enerji projelerinin yaygınlaştırılması, birçok ülke için emisyon azaltım hedeflerinin ötesinde, çeşitli sebeplerden dolayı çok önemli kabul edilmektedir. Yeni olanlar da dahil olmak üzere yenilenebilir elektrik üretim projelerini, denkleştirme teslim edebilme olanağından tümden mahrum etmemek için haklı gerekçeler gösterilebilir. Ancak, AB de döneminde yapıldığı gibi, bu projelerin İçsel Kârlılık Oranını dikkate alarak bu projeler için, özel kriterler tanımlanmalı, emisyon azaltımlarının mükerrer sayımını önleyici uygun kurallar benimsenmelidir. AB de Ortak Uygulamada (JI) edinilen dersler, mükerrer sayımı önleyecek şekilde Türkiye de bir yurtiçi denkleştirme sisteminin oluşturulmasına yönelik faydalı bilgiler sağlayabilir. Bu konu, daha detaylı olarak, Bölüm 3 ve 4 te ele alınmaktadır Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Yukarıda belirtildiği üzere, mevzuata uyum için denkleştirmelerin kullanımına müsaade edilmesi, piyasada mevcut olan tahsisat/sertifika adedi üzerinde önemli etkilere sahiptir. Bu yüzden, genel tahsis planlama sürecinde (Bölüm 2.4) ve emisyon üst sınırı belirleme sırasında (Bölüm 2.3) söz konusu etkilerin detaylı olarak incelenmesi ve dikkate alınması gerekmektedir. Ayrıca, bir denkleştirme programının oluşturulması, denkleştirme programları sayesinde diğer ETS lere doğrudan veya dolaylı olarak bağlanma yönünde bir seçenek daha sunmaktadır (Bölüm 2.9). Bir diğer önemli konu da sertifika üretimi ve sertifikaların piyasaya sürümünün (CDM kayıt sistemi altında olduğu gibi) kolay izlenebilir olması gerektiğidir. Buna ek olarak, bir ETS dahilinde denkleştirmelerin kullanımı da izlenebilir olmalı ve dolayısıyla kayıt sisteminin tasarım aşaması sırasında bu durum da dikkate alınmalıdır (daha detaylı olarak Bölüm 2.8 de ele alınmaktadır) Tasarım kontrol listesi Denkleştirmeler için başlıca dikkate alınacak hususlar ve bir ETS tasarım kontrol listesinin özeti Tablo 11 de yer almaktadır. Tablo 11: Denkleştirmeler için tasarım kontrol listesi Başlıca dikkate alınacak hususlar Denkleştirmelerin kullanılması, ETS dahilinde toplam azaltım maliyetlerini düşürebilir ve ETS kapsamının dışında kalan sektörler için bir azaltım teşviki sunabilir. Denkleştirmeler, yurtiçi seviyesinde bir programdan veya uluslararası programlardan geliyor olabilir. ETS mevzuatına uymak için kullanılan denkleştirmelerin gerçek, kalıcı emisyon azaltımlarını, yani denkleştirme programı tarafından sağlanan teşvik olmadan gerçekleşmeyecek olan emisyon azaltımlarını temsil etmesi, bir ön koşul niteliğini taşımaktadır. ETS de denkleştirme kullanımının avantajlarını ve dezavantajlarını birbiri ile dengelemek için 70 Karar kontrol listesi Sistemde genel olarak denkleştirmelerin kabul edilip edilmeyeceğine karar verilmesi. Uygun sektörler, gazlar ve faaliyetlerin seçilmesi ve denkleştirme kullanımı üzerinde sınırların uygulanıp uygulanmayacağına karar verilmesi. Yeni bir denkleştirme programı geliştirmenin maliyetlerinin, mevcut denkleştirme programlarını kullanmanın maliyetleriyle kıyaslanması. Denkleştirme programının izlenmesi ve idaresi için bir kayıt sistemin oluşturulması.

71 Başlıca dikkate alınacak hususlar denkleştirme kullanımı üzerinde nicel (yani denkleştirme miktarını sınırlayan) ve nitel (yani denkleştirme türlerini sınırlayan) sınırlar kullanılabilir. Karar kontrol listesi 2.6 Zamana bağlı esneklik Tanım Zamana bağlı esneklik, emisyon azaltımlarının sağlanacağı zaman aralığı için katılımcılara sağlanan esneklik olarak tanımlanır. Emisyon ticaretine ilişkin PMR/ICAP rehberi uyarınca, politika yapıcıların ETS ye zamana bağlı esnekliği dahil etmeye karar vermelerinin nedeni olarak iki sebep öne çıkmaktadır. İlk olarak zamana bağlı esneklik, ETS katılımcılarına masraflarını düşürme olanağı sağlar. Böylece emisyon azaltım faaliyetlerine yapacakları yatırımların zamanlamasını optimize etme olanakları olur. Düzenleyici kuruluşun emisyon azaltımları için zaman planlaması, bazı ETS katılımcıları için maliyet etkin olmayabilir. Bu emisyon azaltımlarının, düzenleyici kuruluş tarafından planlanandan önce veya sonra gerçekleşmesine imkân sağlanması, söz konusu tesise/kuruma, azaltım faaliyetleri yatırımlarını, mevcut sermaye ve altyapı ömrü ile uyumlu hale getirmesine müsaade eder. Ayrıca, zamana bağlı esneklik sağlayarak düzenleyici kuruluş, ETS katılımcılarının düşük karbonlu teknolojilere uzun vadeli Ar-Ge yatırımları yapabilmesi için kolaylık sağlar. İkincisi, zamana bağlı esneklik, fiyat dalgalanmalarını azaltabilir. Zamana bağlı esneklik, ETS katılımcılarına, tahsisat fiyatlarının daha yüksek olabileceği ileriki bir zamanda kullanabilmesi için tahsisatları fiyatlar düşükken satın alma veya elde tutma olanağı tanır. Tahsisatlar için bu daha yüksek talep demektir ki bu da fiyatları arttırır. Diğer yandan zamana bağlı esneklik, ETS katılımcılarına, tahsisat fiyatları yüksekken tahsisatları satarak kâr etme olanağı sağlar. Ayrıca, eğer ETS katılımcılarına, yükümlülüklerini karşılamadaki eksikliklerini daha sonra giderme imkânı tanınırsa, yüksek fiyatların olduğu dönemlerde tahsisat satın alma işlemini geciktirmeyi seçebilirler. Bu, tahsisatlar için talebi aşağı çeker ve fiyatlarda düşüşe sebep olur. Bu dinamiklerin neticesinde, zamana bağlı esnekliği olmayan bir ETS ye kıyasla daha az dalgalanmalı bir fiyat gidişatı elde edilebilir Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi PMR/ICAP el kitabına paralel olarak, politika yapıcıların zamana bağlı esneklik ile ilgili almaları gereken üç karar tanımlanmaktadır: 1. Raporlama ve mevzuata uyum döneminin uzunluğunun belirlenmesi. 2. Tahsisatların bankalanması için kuralların oluşturulması. 3. Tahsisatların ödünç alınması için kuralların oluşturulması. 71

72 Bu kararlarla ilgili olarak dikkate alınması gereken başlıca hususlar, aşağıda açıklanmıştır. Raporlama ve mevzuata uyum döneminin uzunluğu Mevzuata uyum dönemi, emisyonların raporlandığı ve tahsisatların teslim edilmesi gerektiği zaman zarfıdır. Bir mevzuata uyum dönemi içerisinde ETS katılımcıları, etkin şekilde azaltım ve ticaret faaliyetlerinin zamanlamasına kendileri karar verebilirler. Bu yüzden, ETS için mevzuata uyum döneminin uzunluğu, ETS tarafından sağlanan zamana bağlı esnekliği belirler. Daha uzun dönemler, yükümlü tesislere/kurumlara, azaltım faaliyetlerinin zamanlamasını optimize etmek için daha fazla esneklik sağlar ki bu da işlem maliyetlerini ve idari maliyetleri azaltır. Daha uzun dönemli ETS de, ETS katılımcılarının mevzuata uyum yükümlülüklerini karşılama konusunda doğru yolda olduklarını göstermek üzere, daha sık aralıklarla kısmi karşılama kullanılabilir. Ayrıca kısmi karşılama, ETS mevzuatına uyumu, vergilendirme ve çevresel yönetmelikler gibi diğer yıllık mevzuata uyum faaliyetleriyle uyumlu hale getirmek için de kullanılabilir. Bankalama ve ödünç alma Bankalama (bir devir yılındaki tahsisatların, gelecekteki mevzuata uyum yıllarında kullanmak üzere saklanması) ve ödünç alma (ETS katılımcılarının daha erken mevzuata uyum dönemi için kullanmak üzere gelecek yıllarda alacakları tahsisatlardan ödünç alması), raporlama ve mevzuata uyum döneminin ötesinde zamana bağlı esneklik sağlayarak ETS de maliyet etkinliğine ve fiyat istikrarına katkı sağlayan esneklik tedbirleridir. Bankalama, mevcut devir yılının (ya da aşamanın) tahsisatlarının, mevzuata uyum yılının (ya da ETS aşamasının) sonunda değersiz hale gelmesini önlemek için önem arz eder. Ayrıca bankalama, fiyatların düşük olduğu zamanda gelecekteki kullanım için tahsisatların satın alınmasına olanak sağladığından fiyat dalgalanmalarını azaltır ya da, yukarıda açıklandığı üzere, fiyatlar yüksek olduğunda tahsisat kaynağı olarak görev görür. Bu sayede bankalama, firmaların gelecekteki yüksek fiyatlara karşı tampon oluşturmasına olanak sağlar. Bankalama, ETS katılımcılarının daha önceden emisyon azaltımı yapması için teşvik de sağlayabilir zira ihtiyaç duyulmayan tahsisatlar hâlâ gelecekteki yıllar için değerlerini korurlar. Buna ek olarak, bankalanan tahsisatları olan firmaların, ETS nin uzun vadeli sürdürülmesini ve artan sıkılığını desteklemesi daha muhtemeldir zira bu, bankalanmış olan tahsisatların mali değerini arttırır. Sınırsız bankalamadaki dezavantalaardan biri, bir ETS dönemindeki fazla tahsisatın gelecek bir döneme ertelenecek olmasıdır ki bu da potansiyel olarak piyasa dengesizliğini sürdürür. Bankalamaya benzer şekilde ödünç alma, firmalara azaltım ve mevzuata uyum faaliyetleri konusunda zamana bağlı esneklik sağlar. Ödünç alma, özellikle tahsisat kıtlığı ve yüksek fiyatlar olduğu zaman önemli olup, piyasa likiditesine de katkı sağlar. Ancak ödünç alma, ETS katılımcılarına azaltım faaliyetlerini geciktirme, ya da tahsisat borçlarını azaltmak için gelecekte ETS yi zayıflatmaya veya kaldırmaya çalışmak yönünde bir teşvik sağlar. Ödünç almanın başka bir güçlüğü de katılımcıların güvenilirliğinin değerlendirilmesindeki zorluklardır. Genellikle katılımcılar, özellikle mali bakımdan güçsüz tesisler, tahsisatları ödünç alacaklardır. Bu sebeple, ödünç almanın idari maliyetleri ve işlem maliyetleri yüksek olabilir. Son olarak ödünç alma, özellikle de ödünç alma dönemi uzunsa, emisyon azaltım hedefini tutturma konusunda belirsizliğe yol açabilir. 72

73 2.6.3 Uluslararası Örnekler Bu kısımda, Türkiye ile ilgili olabilecek, zamana bağlı esnekliğe ilişkin bazı uluslararası örnekler verilmektedir. Tablo 12, dünya çapındaki ETS lerin genel bir görünümünü vermektedir. Bu tablodan görülebileceği üzere çoğu ETS, sınırsız bankalama olanağını uygulamaktadır fakat yukarıda açıklanan sebeplerden ötürü, ödünç almayı hariç tutmaktadır. AB ETS nin bankalama kurallarına dair geçmişi, bankalamanın fiyatlar üzerinde nasıl bir etki yaptığına dair ilgi çekici bir örnek oluşturmaktadır. AB ETS nin birinci aşamasında ( ), ikinci aşamaya ( ) yönelik bankalamaya müsaade edilmemiştir. Emisyon üst sınırı belirleme ve tahsis sürecinden ötürü, piyasadaki tahsisat adedi, birinci aşamadaki emisyon seviyesini aşmıştır. Bu tahsisatlar, birinci aşamanın ötesinde kullanılamadığından, AB ETS deki fiyatlar kısa süre içerisinde sıfıra düşmüştür. AB ETS nin halihazırda devam eden üçüncü aşamasında da ( ) süregelen ekonomik kriz yüzünden, ciddi bir tahsisat fazlası söz konusudur. Ancak, Aşama III ticaret dönemi içerisinde ve ötesinde sınırsız bankalama olmasından ötürü tahsisatların bir değeri olmaya devam etmektedir (Şekil 7). Daha uzun mevzuata uyum dönemi olan, sadece tam emisyon üst sınırı dönemi boyunca tam yükümlülük kullanıp, sık aralıklarla kısmi yükümlülük kullanan ilgi çekici bir ETS örneği, Kaliforniya ETS sidir. Bu örnek, Kutu 7 de ele alınmaktadır. Tablo 12: Mevcut ETS lerde zamana bağlı esneklik 36 ETS Taahhüt dönemi Mevzuata uyum /Aşama uzunluğu dönemleri Bankalama Ödünç alma AB ETS den beri sınırsız (Kısmi 1 yıllık erken Yıllık bankalama erişim ötesinde) yok Yeni Zelanda 1 yıllık dönem Yıllık Sınırsız Yok RGGI Aşamalara uygun olarak üç yıl Sınırsız Yok İki aşama arasında Tokyo (Japonya) sınırsız değil) Aşamalara uygun sınırsız (çoklu olarak beş yıl aşamalar boyunca Yok Waxman-Markey Bir yıl boyunca (ABD Federal 1 yıllık dönem Yıllık Sınırsız sınırsız; faizli olarak tarafından önerilmiş) beş yılla sınırlı. Sınırlı: Kaliforniya Sınırsız, ancak Önceki yılın fiili Aşamalara uygun emisyon salımı yapan üretimiyle eşleşen olarak + %30 yıllık tesis bir genel tutma ürüne dayalı tahsisin teslim sınırına tabi tutulur doğrultulması durumunda. 36 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa 99. Referanslar ve ilave açıklayıcı notlar için, el kitabına bakınız. 73

74 ETS Taahhüt dönemi Mevzuata uyum /Aşama uzunluğu dönemleri Bankalama Kazakistan aşamadan Yıllık başlayarak sınırsız Québec Sınırsız, ancak Aşamalara uygun emisyon salımı yapan olarak iki ila üç yıl tesis bir genel tutma sınırına tabi tutulur Avustralya 1 yıllık dönem Yıllık Sınırsız Kore Cumhuriyeti Yıllık Sınırsız Ödünç alma Programa yeni katılan bir tesis için, yükümlülük karşılama dönemi içinde. Bir yükümlülük döneminde yükümlülüğü karşılamak amacıyla zamansız bir tahsisat teslimi durumda, 4:1 oranıyla müsaade edilir. Mevcut mevzuatta ele alınmamaktadır. Yok Mevzuata uyum yükümlülüğünün %5 inden az Aşamalar içinde < %10 74

75 EUA Aralık 2007 EUA Aralık 2012 EUA Aralık 2015 Kaynak: Point Carbon, ECX/ICE, FutureCamp, 9 Aralık 2015 Şekil 7: Bankalamanın fiyat üzerindeki etkisi AB ETS I. Aşamada sıfır fiyat ve tahsisat fazlası olmasına rağmen AB ETS III. Aşamada sıfırın üzeri fiyatlar Kutu 7: Kaliforniya ETS sinde zamana bağlı esnekliğin sınırları 37 Kaliforniya ETS sinde, yıllık mevzuata uyum yükümlülüğünün yanı sıra, her bir ticari dönemin sonunda da mevzuata uyum yükümlülüğü bulunmaktadır. Yıllık yükümlülükte katılımcıların, bir önceki yıla ait emisyonlarının en az %30 una eşdeğer olan tahsisatları teslim etmesi gerekmektedir. Her bir yükümlülük döneminin sona ermesinin ardından, yıllık yükümlülük için halihazırda hesabı verilmemiş olan, yükümlülük dönemindeki her bir ton emisyon için bir tahsisatın teslim edilmesi gereken doğrulama işlemi gerçekleştirilir. Dönemin sonunda buna uyulmaması halinde, eksik kalan tahsisat başına dört adet tahsisatı teslim etme yükümlülüğü getirilmiştir. Kaliforniya ETS si mevzuatı, bir katılımcının elinde bulundurabileceği tahsisat adedi üzerine nicel sınır da getirmektedir. Buna ek olarak, bir ihalede satın alınabilecek tahsisat sayısı da sınırlandırılmıştır: kapsanan tesisler/kurumlar, ihaleye çıkarılan tahsisatların %25 ine kadarını satın alabilirler. Kapsam dışındaki tesisler/kurumlar ise, ihaleye çıkartılan tahsisatların en fazla %4 ünü satın alabilirler Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Kaliforniya nın emisyon üst sınırı dönemi içinde kısmi mevzuata uyum örneğinde ve AB örneğinde görüldüğü üzere, yükümlülük dönemi ve emisyon üst sınırı dönemi veya Bölüm 37 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı ndan alınmıştır. 75

76 2.3 te incelenmiş olan ETS aşamaları tarafından sağlanan zamana bağlı esneklik arasında belirgin bir bağlantı bulunmaktadır. Zamana bağlı esneklik ayrıca fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet koruma açısından da önemli bir faktördür zira zamana bağlı esneklik, ETS katılımcılarına masraflarını azaltma ve tahsisat piyasasındaki fiyat dalgalanmalarını aşağı çekme olanağı sağlar. Bu husus bölüm 2.7 de daha detaylı incelenecektir Tasarım kontrol listesi Zamana bağlı esneklik sağlamaya ilişkin başlıca dikkate alınacak hususlar ve bir ETS tasarım kontrol listesinin özeti Tablo 13 te verilmekteidr. Tablo 13: Zamana bağlı esneklik- tasarım kontrol listesi Başlıca dikkate alınacak hususlar Zamana bağlı esneklik, fiyat dalgalanmasının azaltılmasına katkı sağlar ve ETS katılımcıları için zaman içerisinde maliyet optimizasyonu sağlar. Zamana bağlı esneklik, raporlama ve mevzuata uyum döneminin seçilmesi ve tahsisatların bankalanması ve ödünç alınmasına müsaade ederek sağlanır. Tasarım kontrol listesi Raporlama ve mevzuata uyum dönemlerinin uzunluğunun belirlenmesi. Tahsisatların bankalanması için kuralların belirlenmesi. Tahsisatların ödünç alınması için kuralların belirlenmesi. 2.7 Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet korumanın ele alınması Tanım Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet koruma tedbirleri, ETS deki tahsisat fiyatlarına, ya doğrudan ya da dolaylı olarak kontrol etmek suretiyle, müdahale edici tedbirler olarak tanımlanmaktadır. Fiyat oluşumu ve fiyatların dalgalanması, bir politika aracı olarak ETS nin seçilmesinin istenen sonuçlarıdır ve piyasanın en düşük maliyetli azaltımı tespit etmesine olanak veren kendine özgü bir niteliğidir. Ancak, dışsal krizler, düzenleyici belirsizliği ve piyasadaki bozukluklar istenmeyen şekilde fiyat değişkenliğine yol açabilir. Bu değişkenliğin politika yapıcılar tarafından müdahaleyi gerektirip gerektirmediği, ETS nin sahip olduğu politika hedefi ve piyasa müdahalesi ile bağlantılı riskler dahil olmak üzere birçok faktöre dayalıdır Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet koruması hususları değerlendirilirken, politika yapıcının vereceği iki karar öne çıkabilir 38 : Piyasaya müdahaleyle bağlantılı riskler ve bu müdahalenin mantığına karar verilmesi; 38 PMR/ICAP el kitabı, tetikleme noktalarını, araçları ve idareyi ayrı olarak incelemektedir. Okuma kolaylığı sağlamak açısından bunları tek bir inceleme başlığı altında topladık. 76

77 Piyasa müdahaleleri için gerekli koşulların (düşük fiyatlar, yüksek fiyatlar, her ikisi birden), uygun mekanizmanın ve idare çerçevesinin belirlenmesi. Müdahalenin mantığına karar verilmesi Bir ETS de fiyat oluşumunu anlamak için, ilk olarak arz ve talebin nasıl şekillendiğini aydınlatmak önem taşımaktadır. Emisyon üst sınırı seviyesi ve buna karşılık gelen tahsisatlar, denkleştirmelerin mevcudiyeti, daha önceki taahhüt dönemlerinden (bankalama) veya gelecek dönemlerden (ödünç alma) tahsisatları kullanma seçeneği ve bağlanmış olan sistemlerden birimleri kullanma seçeneği gibi, bir ETS deki toplam birim arzını etkileyen birçok faktör söz konusudur. Bunun aksine talep, doğrudan ETS nin tasarımı ile bağlantılı olmayıp, daha ziyade piyasa katılımcılarının nasıl bir davranış sergilediği ve etkileşimde bulunduğu ile ilgilidir. Bu davranışlar, örneğin azaltım maliyetlerine, tamamlayıcı politikaların sonuçlarına, gelecekteki tahsisat fiyatlarına ilişkin beklentilere ve teknolojik değişikliklere bağlı olabilir. Teoride, bir ETS de fiyat azalış ve artışları, basit bir şekilde arz ve talep dengesinin yansımasıdır. Ancak pratikte, fiyat dalgalanmasını arttıracak veya azaltacak başka kuvvetler de olabilir. PMR/ICAP el kitabı uyarınca bu kuvvetleri dışsal krizler, düzenleyici belirsizlikleri ve piyasa bozuklukları olarak tanımlamaktayız. 1. Dışsal krizler: Ekonomik faaliyetteki ve bununla bağlantılı olarak emisyon seviyelerindeki kayda değer değişikliklerin getirdiği artan fiyat dalgalanması. Daha küçük ülkeler/bölgeler için bu, büyük emisyona neden olan tesisler için beklenmedik kapanışlar veya açılışları da içerebilir. 2. Düzenleyici belirsizlikleri: ETS tasarımında politika yapıcılar tarafından değişiklik yapılması veya bu yönde bir beklenti olması, tahsisat piyasasındaki fiyatları ciddi ölçüde değiştirebilir. 3. Piyasa bozuklukları: Piyasanın, ETS tarafından sağlanan teşviklere göre mantık çerçevesinde hareket edememesi. Örneğin, tahsisatların göreli olarak ucuz olduğu ve bankalamaya müsaade edilen bir piyasada, mantık çerçevesinde hareket eden aktörler, daha sonra daha yüksek bir fiyattan satmak üzere tahsisat satın almalıdır ve bu da nihayetinde tahsisat fiyatının normal bir seviyeye toparlanmasına yol açacaktır. Ancak aktörler, örneğin düzenleyici belirsizlikleri, optimal olmayan indirim oranları ve teknik bilgi eksikliği nedeniyle bu fırsattan yararlanmadığında, bu durum bir piyasa bozukluğu olarak addedilir. Bu üç faktör, istenmeyen fiyat dalgalanmalarına yol açabilir ve politika yapıcılarına piyasaya müdahale etmeleri için bir motivasyon oluşturabilir. Bunu yaptıklarında, piyasaya müdahalenin faydalarını ve risklerini dengelemeleri gerekecektir. Önemli bir faydası, daha az dalgalanma sergileyen bir tahsisat fiyatının, piyasa katılımcıları tarafından yatırım için daha tahmin edilebilir bir ortam sağlamasıdır. Böylece bu katılımcıların, Ar-Ge ye yatırım yapmak ve düşük karbonlu teknolojileri hayata geçirmek için daha fazla teşviki olacaktır. Bir diğer faydası ise, ETS yi işletmek için gerekli olan politik yaşayabilirliği sürdürmeye katkı sağlar. Piyasa müdahaleleriyle bağlantılı risklerden biri, piyasa eşitsizlikleri yaratabilecek olmasıdır. Ayrıca piyasa müdahalelerinin olması ihtimali, düzenleyici belirsizliğini arttırabilir ve bu da nihayetinde fiyat dalgalanmalarının artmasıyla sonuçlanır. 77

78 Piyasa müdahalesinin zamanlaması ve mekanizmasına karar verilmesi Fiyat dalgalanmasını azaltmak için politika yapıcıların kullanabileceği birçok politika seçeneği bulunmaktadır. Düşük fiyatları çözümlemeye yönelik müdahaleler arasında, piyasa istikrar tedbiri olarak uygulamaya geçirilebilecek bir ihale rezerv fiyatı yer alır. Bu tedbir, ETS nin çevresel sonucu üzerine belirsizlik yaratmaz. Alternatif olarak, sert veya yumuşak bir fiyat tabanı uygulanabilir; tahsisatların piyasa fiyatının belli bir seviyenin altına düşmesini önlemek için hükümetlerin gerektiği kadar tahsisatı geri satın alması gerekebilir. Böylesi bir piyasa müdahalesi, hükümet için masraflı olabilir. Bir teslim harcı sayesinde de emisyon fiyatı yönetilebilir. Bu seçenekte mesul olan tesisler/kurumlar, bir tahsisatı teslim etmeye ek olarak, hükümetin belirlediği emisyon fiyatı ile piyasa fiyatı arasındaki farkı ödemek zorundadır. Politika yapıcılar, ETS katılımcılarının daha fazla miktarda veya türde denkleştirme kullanmasına müsaade etmek gibi çeşitli piyasa istikrarını sağlama tedbirini kullanarak, daha yüksek fiyatlara cevap verebilirler. Benzer şekilde politika yapıcılar, birimlerin arzını arttırmak için rezervlerden ilave denkleştirme hacimlerini devreye koyabilirler. Daha fazla denkleştirmeye olanak sağlayarak ve böylece ETS katılımcılarının emisyon hedeflerini tutturmak için ulaşabilecekleri seçenekleri arttırarak, daha yüksek maliyet verimliliğine ulaşılmış olur. Ayrıca politika yapıcılar, ihalede ilk başta dağıtılmamış veya satılmamış olan tahsisatlarla bir ihale rezervi oluşturmak suretiyle maliyetleri koruyabilirler. Bu tahsisatların, ETS nin çevresel bütünlüğünü korumak için toplam emisyon üst sınırının bir parçası olması gerekmektedir. Bir diğer seçenek ise, tahsisat fiyatı tavanını belirleyecek, sert bir fiyat sınırının getirilmesi olabilir. Düzenleyici kuruluşun tavan fiyatında talep edildiği kadar çok tahsisat arz etmesi gerekeceğinden, bu seçeneğin, emisyon üst sınırının üzerindeki emisyonlara müsaade etmek şeklinde bariz bir dezavantajı bulunmaktadır. Dolayısıyla, ETS nin çevresel bütünlüğünü tehlikeye düşürebilir. Eğer politika yapıcılar, düşük ve yüksek fiyatları bir arada çözümlemek istiyorlarsa, bir fiyat koridoru uygulamasına karar verebilirler. Alternatif olarak, miktara dayalı bir mekanizma hayata geçirilebilir. ETS altında sabit bir emisyon üst sınırını kabul ederek bir tahsisat rezervi, fiyatlar fazla düşük olduğunda piyasadan tahsisatları çekebilir. Benzer şekilde rezerv, fiyatlar çok yükseldiğinde tahsisatları piyasaya salabilir. Son olarak politika yapıcılar, sağlam bir tahsisat piyasasını sürdürme sorumluluğunu, bağımsız bir karbon kuruluşu yönetimine vermeye karar verebilir. Bu piyasa yönetim yaklaşımlarının avantajları ve dezavantajlarının bir özeti Tablo 14 te yer almaktadır. Tablo 14: Piyasa yönetim yaklaşımlarının avantajları ve dezavantajları 39 Piyasa yönetim yaklaşımları İhale taban fiyatı ( rezerv fiyatı ) Tanım Avantajları Dezavantajları Tahsisatların ihale sırasında Uygulanması göreli olarak İhaleler için bir satılabilmesi için sağlaması basittir; yatırım belirsizliğini talep yoksa 39 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa 106 dan uyarlanmıştır. 78

79 Piyasa yönetim yaklaşımları Tahsisat rezervi (birim rezervinden sınırlı arz yoluyla yumuşak fiyat üst sınırı) Teslim etme ücretleri Tanım Avantajları Dezavantajları gereken eşik değeri. Eğer ihale fiyatı, rezerv fiyatının altında ise, tahsisatlar satılmaktan alıkonur. İlk başta dağıtılmaktan alıkonan veya ihale sırasında satılmayan tahsisatlardan yaratılan bir rezerv. Tahsisatlar için piyasa fiyatı ile düzenleyici kuruluş tarafından belirlenen bir fiyat arasındaki fark azaltır; emisyon talebi emisyon üst sınırının altında olsa dahi piyasada minimum fiyatı artı fiyat ve hükümet geliri garanti edemez. sağlar; satılmayan hacimlerin yeniden devreye konmasına bağlı olarak emisyon üst sınırını sıkılaştırabilir. Emisyonlar üzerindeki belirsizliği sınırlarken, fiyatlara dair daha fazla kesinlik sağlar (çünkü emisyonlar, rezervden çıkartılan sınırlı sayıda birimden daha fazla artamaz); eğer rezerv, denkleştirmeler veya dışsal birimlerle dolu ise, piyasaya verme işlemi emisyonlardaki artışı önleyemez. Eğer ücret, fiyatla birlikte artıp azalmıyorsa uygulanması kolaydır; ücrete tabi olan tesislerin/kurumların maruz kaldığı karbon fiyatı üzerinde sert bir taban sağlar Fiyat tavanı sadece kısmen garantilenir; piyasa manipülasyonu için teşvik sağlama ihtimali söz konusudur. Eğer ücret, fiyatlarla birlikte değişiklik gösteriyorsa, uygulamaya geçirmesi zordur; sadece kısmen uygulamaya geçirilmesi halinde bir bütün olarak sistem verimliliğini baskılar. Denkleştirme sınırın gevşetilmesi / sıkılaştırılması İstenmeyen yüksek fiyatların oluşması halinde düzenleyici kuruluş, (nicelik veya niteliğe dayalı) denkleştirmelerin daha fazla kullanımının yolunu açabilir. Alternatif olarak düzenleyici kuruluşlar, ETS de çok fazla denkleştirmenin kullanılıyor olması halinde, fiyat sinyalini korumak için denkleştirmelerin kullanımı sınırlanabilir. Uygulamaya geçirmesi göreli olarak kolaydır, düzenleyici kuruluş için bir mali yük getirmez; küresel olarak çevresel bütünlüğü tehdit etmez (kaliteli denkleştirmelerin olduğu varsayımıyla). Fiyat sınırları garanti edilemez; emisyon üst sınırına tabi sektör veya (uluslararası birimler için) sistem içerisinde emisyon sınırını etkiler; öngörülememesi halinde anormal fiyat değişikliklerine yol açabilir. 79

80 Piyasa yönetim yaklaşımları Tabanı korumak için hükümetin piyasadan birim satın alması Sabit fiyatta sınırsız arz ile, sert fiyat üst sınırı Fiyat koridoru Niceliğe dayalı mekanizma Delegasyon Tanım Avantajları Dezavantajları Piyasada aşırı miktarda tahsisat olduğunda hükümetin tahsisatları satın alması. Tahsisat satın alırken, tesislerin/kurumların ödediği fiyat üzerine mutlak bir sınır getirilmesi Sert veya yumuşak fiyat tavanı ve tabanının bileşimi Piyasadaki tahsisat sayısını yönetmeye yönelik mekanizma Tahsisat piyasalarını düzenlemeye ilişkin sorumluluğun hükümetlerden bağımsız bir karbon kuruluşuna veya merkezi karbon bankasına aktarılması. Uygulamaya geçirmesi göreli olarak kolaydır; hacimler geri devreye sokulmadığında emisyon üst sınırını sıkılaştırabilir. Piyasa katılımcıları için fiyat tavanını garanti eder; Uygulamaya geçirmesi göreli olarak kolaydır. Uygulamaya geçirmesi göreli olarak kolaydır; garanti edilmiş fiyat tavanı ve tabanı. Fiyatların nerede belirlenmesi gerektiğine dair politika tartışmaları önler. ETS nin diğer enerji ve iklim politikaları ile uyumluluğunu arttırabilir, uluslararası piyasalarla etkileşimlerin izlenmesine olanak sağlayabilir; hedef miktarların ve tahsisat fiyatlarının sağlanmasını dengelemeye yönelik esneklik temin edebilir Düzenleyici kuruluşa mali yük getirir; bütçe, fiyat tavanını garanti etmek için yetersiz kalabilir. Sınır olmadan çevresel hedef tehlikeye düşebilir; piyasa manipülasyonu için teşvik sağlama ihtimali söz konusudur. Fiyat tavanı ve tabanının eksilerini bir arada bünyesinde barındırır. Politika karmaşıklığı ve belirsizliğini arttırabilir. Uygulamaya geçirmesi politik olarak zorlayıcı olabilir ve demokratik meşruluk taşımaz Uluslararası Örnekler Aşağıda yer alan örnekler, PMR/ICAP el kitabından alınmıştır ve daha detaylı bilgi için bu el kitabına bakablirsiniz. AB ETS içerisinde, emisyonların beklenenden fazla azalmasına yol açan ekonomik kriz ve sistemde müsaade edilen uluslararası sertifikaların kullanımı nedeniyle tahsisat fazlası birikmiştir. Bunun sonucu olarak AB ETS de fiyatlar, beklenenin altında gerçekleşmiştir (Şekil 7) ki, bu, AB ETS deki arz-talep dengesinin mantıklı bir neticesidir. Kısa vadeli bir önlem olarak emisyon tahsisatlarının piyasaya geri sürülmesi düşünülmüştür. Bu işlem, bir hacimsel tedbir olarak, boyunca 900 milyon tahsisatın ihalesinin ertelenmesini içermektedir. İlk başta, piyasaya geri sürülecek bu tahsisatların döneminde piyasaya geri girmesi planlanmaktaydı. Ancak, Piyasa İstikrar Rezervinin (MSR) onaylanmasının ardından bu tahsisatlar artık doğrudan MSR ye 80

81 girecektir ve ancak belli koşullar altında yeniden piyasaya sürülecektir. MSR, 2019 da devreye girecek ve dolaşımdaki tahsisatların toplam sayısının önceden tanımlanmış belli bir aralık dışında kaldığı durumlarda, yıllık ihale hacimlerinde ayarlama yapacaktır. AB, kasıtlı olarak piyasa müdahalelerini doğrudan fiyatlara değil, hacimlere dayandırmayı seçmiştir (örneğin MSR, belli bir miktarı aşan tahsisat fazlası ile tetiklenmektedir). Kaliforniya Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti programında ve RGGI da bir fiyat eşik değeri ile tetiklenen piyasa istikrarını sağlama tedbirleri bulunmaktadır. Kaliforniya Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti programında bir Tahsisat Fiyatı Koruma Rezervi, her yılın tahsisatlarının bir kısmını toplar ve önceden tespit edilen tetikleme fiyatlarına ulaşıldığında bunları yeniden piyasaya sürer. Benzer şekilde RGGI da, rezervde tutulan (ve emisyon üst sınırının üzerinde olan) sabit miktarda tahsisattan oluşan bir Maliyet Koruma Rezervi (CCR) bulunur. İhale teklif fiyatları CCR tetikleme fiyatını aştığında, CCR tahsisatları piyasaya sürülür ve önceden tespit edilen bir fiyattan satılır. CCR de bulunan tahsisatlar, her bir takvim yılının başında yenilenir. Kaliforniya Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti programı ayrıca tahsisat ihalelerinde, altında kaldığında tahsisatların piyasaya çıkartılmadığı bir fiyat tabanı niteliğini taşıyan bir rezerv fiyatıyla çalışır. Kore de, fiyat dalgalanmasını, yeni katılan tesisleri/kurumları ve emisyonlarını azaltmada erken faaliyet göstermiş olan firmaları yönetmek için bir tahsisat rezerv mekanizması oluşturulmuştur. Tahsis Komitesi, yüksek piyasa fiyatı seviyesi gibi belli koşullar sağlandığında piyasaya müdahale etme hakkına sahiptir. Koşullardan en az birinin oluşması halinde Komite, daha fazla tahsisat dağıtabilir, tahsisat bankalaması üzerine bir sınır getirebilir, ödünç alma ve/veya denkleştirmelerin kullanım sınırını arttırabilir veya azaltabilir, ya da geçici olarak bir fiyat tavanı veya tabanı yerleştirebilir Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet koruması ihtiyacı belirgin şekilde Kısım 2.6 da tarif edildiği gibi zamana bağlı esneklik kurallarına ilişkin yapılan seçimlerle ve emisyon üst sınırı dönemi ile emisyon üst sınırı belirleme yaklaşımına ilişkin seçimlerle (Kısım 2.3) bağlantılıdır. Dolayısıyla da ETS nin temel tasarımının ayrılmaz bir parçasını teşkil eder Tasarım kontrol listesi Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet korumasına ilişkin başlıca dikkate alınacak hususlar ve bir ETS tasarım kontrol listesinin özeti Tablo 15 te yer almaktadır. Tablo 15: Fiyat tahmin edilebilirliği ve maliyet korumasının ele alınması Başlıca dikkate alınacak hususlar Dışsal krizler, düzenleyici belirsizliği ve piyasa bozuklukları, ETS de istenmeyen fiyat değişkenliğine yol açabilir. Bu değişkenlik, ETS nin politika hedefi ve piyasaya müdahale ile bağlantılı risk gibi faktörlere dayalı olarak politika yapıcılar tarafından müdahale yapılmasını Tasarım kontrol listesi Piyasa müdahalesinin temelini oluşturacak mantık ve bağlantılı risklere karar verilmesi. Piyasa müdahalesi için tetikleme noktalarının (düşük fiyat, yüksek fiyat, her ikisi birden), uygun aracın ve idare çerçevesinin seçilmesi. 81

82 gerektirebilir. Piyasa müdahale mekanizmaları, doğrudan fiyat müdahaleleri veya piyasadaki tahsisat hacmini kontrol eden müdahaleler biçiminde olabilir. 2.8 Gözetim ve mevzuata uyum Tanım Karbon piyasasının ve mevzuata uyumun üzerinde, usuller ve prosedürler yardımıyla gözetim sağlanması, iyi işleyen bir ETS nin anahtarını oluşturur. IETA nın ifade ettiği gibi: mevzuata uyum süresinin (takvim yılı veya mali yıl gibi) sonunda, düzenlemeye tabi ve emisyon üst sınırı ve ticareti programı kapsamında yer alan tesisler/kurumlar, bağımsız üçüncü taraflarca hazırlanan, doğrulanmış bir emisyon raporu sunmalıdır. Sonrasında şirketlerin emisyonlarına eşit miktarda emisyon birimi tahsisat veya müsaade ediliyorsa, denkleştirme teslim etmesi gerekecektir; emisyonlarını azaltmaya yönelik faaliyetlerde bulunarak, düzenlemeye tabi tesisler/kurumlar, karbon yükümlülüklerini aşağı çekebilirler 40. Bu bağlamda, bir ETS nin farklı önemli tasarım unsurları birbiriyle etkileşimde bulunur ve tüm düzenlemeye tabi tesislerin etkin şekilde mevzuata uyumu ve tahsisatların kaydedilmesi, yönetimi ve farklı piyasa aktörleri arasındaki ticari faaliyetler açısından ETS nin şeffaf bir şekilde yönetilmesine ilişkin ön şartları oluşturur. İyi şekilde tasarlanmış ve uygun özellikler taşıyan bir izleme, raporlama, doğrulama ve akreditasyon (İRDA) sistemi ve bunun yasal dayanağı, ETS nin işleyişi ve sağlamlığının anahtarını oluşturur. İRDA sisteminin ilgili işletimsel ve organizasyonel yapısı, diğer hususların yanı sıra izleme mevzuatında ve raporlama döngüsü içerisindeki idari yapıda tanımlı olan metodolojik ve teknik gereklilikler dahil olmak üzere, her bir raporlama döneminin sonunda şeffaf, doğru ve eksiksiz bir raporlamayı (ETS nin tanımlı kapsamlarına uygun olarak) temin etmelidir. Uzun vadede tutarlı ve karşılaştırılabilir veriler sağlamalı, böylece sistemin çevresel bütünlüğünü garanti etmelidir. ETS için güvenilir bir temel oluşturmayı teminen, izlemeye yönelik metodolojik ve teknik gereklilikleri tamamlayıcı nitelikte, yaptırım ve mevzuata uyumun yürütülmesine yönelik güçlü mekanizmalar yerleştirilmelidir. ETS nin yönetimine kolaylık getirecek şekilde, şeffaf, güvenilir ve güvenli bir platform temin etmek amacıyla bir ETS kayıt sistemi gerekmektedir. Gerçek fiyat sinyali bulunan likit bir piyasanın, yani iyi işleyen bir ETS nin diğer kilit unsuru da yeterli ticaret olanaklarının bulunmasıdır (erişilebilir mali ürünler, ticaret platformları ve piyasa aktörleri açısından). 40 Bkz. IETA emisyon ticareti kütüphanesi. 82

83 2.8.2 Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi PMR/ICAP el kitabına paralel olarak, ETS de sağlam bir mevzuata uyum ve gözetim yaklaşımının yerleştirilmesi için tasarlanıp uygulamaya geçirilmesi gereken altı temel husus tanımlanmaktadır 41 : 1. Mevzuata tabi olan tesislerin/kurumların belirlenmesi. 2. Düzenlemeye tabi tesisler/kurumlar tarafından emisyon raporlamasının yönetimi. 3. Doğrulayıcıların performansının kontrolü ve yönetimi. 4. ETS kayıt sisteminin oluşturulması ve gözetimi. 5. Yaptırım ve yürütme mekanizmalarının tasarımı ve uygulamaya geçirilmesi. 6. Piyasanın emisyon birimleri açısından düzenlemeye tabi tutulması ve gözetiminin yapılması. Mesul tüzel kişilerin belirlenmesi ve yönetimi Sağlam bir izleme yönetmeliği, izleme ve raporlama süreci içerisine dahil olan, eksik uygulama, mükerrer sayım ve emisyonların sistemin dışına aktarılmasındaki yasal boşluklar gibi riskleri asgariye indirir. Özellikle son bahsi geçen konu ile ilgili olarak her izleme sisteminin merkezinde, hangi koşullar altında bir tesisin kapsandığı (kapsam dahiline girdiği) ve bunun fiziksel sınırlarının nasıl belirleneceğine açıklık getiren, kapsanan tesis teriminin net bir tanımı yer alır. Bu açıdan, AB ETS veya Kaliforniya sistemi gibi uluslararası örneklerden de görülebileceği üzere, kendi bölgelerindeki potansiyel olarak kapsanan tesislerin şartlarına aşina olan yerel otoriteler faydalı olabilir. Bundan bağımsız olarak, tesislerin kategorilere ayrılmasını ele alan mevzuat, sinerji yaratmak ve uyumlulaştırılmış prosedürler meydana getirmek için, halihazırda kabul edilmiş ve uygulamaya geçirilmiş olan mevzuattan alınmalıdır. İşletmeler ve düzenleyici kuruluşun kendi görevleri ve sorumluluklarının, şüpheye mahal vermeyecek şekilde ve net bir biçimde tanımlanması ve kapsamlı kılavuz dokümanların hazırlanması ile işletmeler, izleme ve raporlama sürecinde ilave bir kesinlik kazanırlar. İlgili izleme süreci içerisinde (izleme planlarının kontrolü ve onaylanması, emisyon raporlarının kontrolü ve izleme yönetmeliğinden sapmalar bağlamında soruşturmalar), özel hususların anlaşılıp değerlendirilmesi ve rehberlik sağlanabilmesi için sektöre özgü yeterli bilgi birikiminin mevcut olması önem taşır. Artık Türkiye de ve daha önceden Avustralya da, Kaliforniya da, Güney Kore de ve Amerika Birleşik Devletleri nde yapıldığı üzere, bir ETS nin getirilmesi öncesinde özel bir izleme sisteminin yerleştirilmesi; yeterli bilgilerin toplanması, işletme ve düzenleyici kuruluş düzeyinde kapasitenin oluşturulması ve uyarlama ve iyileştirme ihtiyacının tespit edilmesi açısından son derece faydalı olmaktadır. Yeterli ve hedef odaklı rehberliğin sağlanması açısından, işletmelerin çoğunluğuna (sektöre özgü) ulaşmak ve sorulara esnek bir şekilde cevap verebilmek için hangi kanalların kullanılabileceğine karar verilmesi gerekmektedir. 41 Aynı referans: sayfa

84 Raporlama döngüsünün yönetilmesi Her ETS nin özünde etkili ve uygun bir izleme, raporlama ve doğrulama (İRD) sistemi gereklidir. Çünkü bu sistem, güvenilir emisyon verilerinin üretilmesinin temelini oluşturur. Genel olarak, bir ETS de tanımlanan izleme gereksinimleri, emisyon hesaplama veya doğrudan ölçüm yaklaşımlarının özelliklerini belirler. Bu sebeple, bağımsız bir üçüncü taraf tarafından doğrulamaya tabi olan bir yıllık emisyon raporuna dahil edilmesi gereken, kapsam dahilindeki bir tesisin yıllık emisyonlarının elde edilmesinin teknik ve yöntemsel temelini temsil eder. Şekil 8, düzenlemeye tabi tesis, düzenleyici kuruluş ve doğrulayıcı ile ilgili, AB ETS deki mevzuata uyum döngüsündeki temel adımları göstermektedir. 31 Aralık N yılı için izleme döneminin sonu 1 Ocak N yılı için izleme döneminin başlangıcı 28 Şubat N yılı için tahsisatların piyasaya sürülmesi (ücretsiz tahsis) 31 Aralık N+1 yılı için izleme planındaki değişikliklerin sunulması 31 Mart N-1 yılı için emisyon raporunun doğrulanması 30 Haziran N-1 yılı için iyileştirme raporunun sunulması Raporun kontrol edilmesi Düzenlemeye tabi kuruluş Düzenleyici kurum Yürütme (yaptırımlar) 30 Nisan N-1 yılı için tahsisatların teslim edilmesi Doğrulayıcı kuruluş Şekil 8: AB ETS deki mevzuata uyum döngüsü 42 İyi tasarlanmış ve uygun bir İRD sistemi, yasal dayanağı ile birlikte, ETS nin işleyişi ve sağlamlığının anahtarını teşkil eder. Bu yüzden düzenleyici kuruluşlar, ETS nin kapsamı ve halihazırda mevcut olan mevzuat rejimlerine paralel olarak: İlgili verilerin muhasebesi ve sayısallaştırılması için kapsamlı metodolojiler; Bu metodolojilere ilişkin detaylı kılavuzlar; Raporlama için uygun şablonlar; Doğrulama proseslerine ilişkin kapsamlı kurallar; Verilerin gönderimi ve yönetimine ilişkin detaylar sağlamalıdır. İRDA sisteminin işletimsel ve organizasyonel yapısı, diğer hususların yanı sıra, izleme mevzuatında tanımlanmış metodolojiik ve teknik gereksinimler ve raporlama döngüsü 42 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

85 içerisindeki idari yapı (ETS nin tanımlı kapsamı dahilinde), her bir raporlama döneminin sonunda şeffaf, doğru ve eksiksiz bir raporlamayı temin etmelidir. Uzun vadede, tanımlanan doğruluk gereksinimlerinin dahil edilmesiyle elde edilen tutarlı, eksiksiz ve karşılaştırılabilir verilerin şeffaf bir şekilde temin edilmesini sağlamalı, böylece sistemin çevresel bütünlüğü garanti edilmelidir. Yaptırım ve mevzuata uyumun yürütülmesi için güçlü mekanizmalar, ETS için güvenilir bir dayanak sağlamak üzere izlemeye yönelik metodolojiik ve teknik gereksinimleri tamamlamalıdır. İzleme gereksinimlerinin tanımı İyi tasarlanmış, nicel ve nitel gereksinimler açısından uygun bir izleme sistemi, düzgün şekilde işleyen bir ETS nin esasını oluşturur. Düzenleyici kuruluş tarafından tanımlanan ilgili mevzuat, düzenli izleme faaliyetleri gerçekleştirmek için işletmelere bir çerçeve oluşturur. Bu açıdan varolan yönetmeliğin, ETS tarafından kapsanan tüm gazlar ve faaliyetler için şeffaf ve belirgin izleme gereksinimlerini ortaya koymak suretiyle, ETS nin öngörülen kapsamına uygun olması büyük önem taşır. Tüm gereksinimlerin şeffaf ve anlaşılabilir bir şekilde tanımlanması gerekir. Böylece sürecin sonunda işletme için de düzenleyici kuruluş için de bir tonun bir tona eşit olması sağlanmalıdır. Genel olarak izleme, bir tesisin/kurumun emisyonlarının düzenli değerlendirilmesinin tüm metodolojiik ve teknik yönlerini kapsamaktadır. Bunlara emisyonları belirlemeye yönelik uygulanabilir metodolojiler, örneğin ölçüm cihazları için nicel doğruluk gereksinimleri ve ayrıca analiz standartları, veri boşluklarının muamelesine yönelik yeterli seçenekler, veri yönetimi ve kontrol gereksinimleri gibi nitel gereksinimler dahildir. Bu sebeple işletmelerin raporlamaya tabi olan ve yıllık mevzuata uyum yükümlülüğünün esasını oluşturan yıllık emisyonları belirlemesi için takip edecekleri güzergahı tanımlar. Pratikte, izlemeye ilişkin birçok yaklaşım mevcuttur ve bunlar ETS de olduğu kadar dünya çapındaki izleme sistemlerinde de kullanılmaktadır. İşletmeler için kullanımı ve raporlama döneminin sonunda doğrulanması kolay, ihtiyatlı varsayılan yöntemlerin uygulanmasından örnekleme ve analiz standartları, nitel gereksinimler (ISO gibi özel standartların uygulanması) ve ölçüm cihazlarına yönelik doğruluk gereksinimleri gibi hususları bünyesinde barındıran karmaşık ölçüm ve hesaplama yöntemlerine kadar değişen, farklı yaklaşımlar söz konusudur. Şekil 9, genel bazda yıllık emisyon izlemesi (hesaplama yaklaşımı) için basitleştirilmiş bir örneği göstermektedir. 85

86 Emisyon = Girdi Akışı * Emisyon Faktörleri* Yükseltgenme Faktörü Yanma için yakıt Proses girdi malzemeleri Ürünler Atık Şekil 9: Yıllık Emisyon izlemesi için Basitleştirilmiş Örnek 43 Düzenleyici kuruluşlar, bir izleme mevzuatı oluştururken, karar verme süreçlerine aşağıdakiler gibi farklı konuları dahil etmelidir: Sektörler/faaliyetler ve kapsanan sera gazları açısından ETS nin kapsamı; Gayretleri ve ilave doğruluk getirilerini, özellikle daha küçük kaynaklar için, dengeleyebilmek amacıyla, kapsanan tesisler genelindeki emisyon profili; Uygun, ihtiyatlı varsayılan değerlerin mevcudiyeti; Dahili izleme riskleri ve üzerinde oynama potansiyelinin asgariye indirilmesi. Özellikle mevzuata uyum döneminin başında işletmeler, ilgili mevzuata göre dahili izleme proseslerini oluştururken kapsamlı bir rehberliğe ihtiyaç duyarlar. Bu yüzden düzenleyici kuruluş, temel izleme gereksinimleri, yıllık emisyonların elde edilmesi için gereken verileri ve ilgili izleme sistemini yerleştirmek için uygun yaklaşımların tarifini içeren, kapsanan her bir sektöre yönelik kılavuz dokümanları hazırlamalıdır (ve özel çalıştaylar düzenlemelidir). Bu kılavuzlar, ilk olarak, bir yürürlükteki ETS den alınıp Türk sanayisinin özel ihtiyaçlarına göre uyarlanabilir. Raporlama gereksinimlerinin tanımı Düzenlemeye tabi her bir tesis, yıllık emisyon raporu ile ETS nin kapsamına göre yıllık emisyonlarını rapor etmek durumundadır. Emisyon raporu, tesis düzeyinde mevzuata uyum yükümlülüğünün tespit edilmesinin dayanağını oluşturur. Dolayısıyla son raporlama tarihleri mevzuata uyum zaman çerçevelerine uygun olmalıdır (bkz Şekil 8). Tipik olarak, raporların mevzuata uyum döneminin sona ermesinin ardından hazırlanması (ve doğrulanması) için yeterli zaman tanınmalıdır. AB ETS içinde doğrulanan emisyon raporunun yıllık olarak 31 Mart öncesinde sunulması gerekirken, Kaliforniya nın Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti Programı tarafından kapsanan işletmelerin emisyon raporunu 10 Nisan a kadar, ilgili doğrulama görüşünü ise 1 Eylül e (Quebec in 1 Haziran a) kadar teslim etmesi gerekmektedir. Ancak her halükârda, raporları teslim etmek için son tarihler, bir ETS altında tahsisat teslim etmenin 43 FutureCamp tarafından uyarlanan AB Komisyonu. 86

87 son tarihine uygun olmalıdır. Kapsanan tesisler/kurumlar tarafından teslim edilmesi gereken tahsisat adedini tespit etmek üzere bir kayıt sistemine raporlanmış ve doğrulanmış emisyonların girilmesi için yeterli zaman olmalıdır. Yıllık emisyon raporu, bir tesisin düzenleyici kuruluşa aktarması gereken tahsisat miktarını açıkça ifade etmektedir. Ayrıca emisyon raporu, izleme planından sapmaları belirterek, emisyonları belirlemek için tutarlı ve karşılaştırılabilir bir yaklaşımın kullanılıp kullanılmadığını gösterir. Düzenleyici kuruluş diğer alanlarda (örneğin vergilendirme), halihazırda yerleşik olan raporlama gereksinimlerine uyumlu ve ETS nin idaresi için de uygun olan, içerik ve biçim açısından belirgin gereksinimler ortaya koymalıdır. Bu açıdan, bir tesisin emisyon profilinin bütünsel bir resmini elde edebilmek için hangi veriler ve bilgilerin dahil edileceğine (enerji verileri, hesaplama için kullanılacak parametreler, izleme planından sapma gerekip gerekmediği, vb.) karar verilmelidir. Buna ek olarak düzenleyici kuruluş, raporlama için kullanılması gereken ve bir tesis içerisindeki karmaşık durumları dahi şeffaf bir şekilde göstermeye yeterli olacak, uygun şablonlar veya çevrimiçi araçları temin etmelidir. Kaliforniya (Cal e-grrt), Avustralya (EERS) veya Almanya da (Formüler Yönetim Sistemi) olduğu gibi çevrimiçi veri yönetimi araçları kullanılabilir. Ancak özellikle ilk izleme dönemleri için AB ETS de olduğu gibi bir başlangıç noktası elde etmek, ETS ye özgü deneyimler geliştirmek ve uyarlama ihtiyacını belirleyebilmek için standardize şablonlar da kullanılabilir. Raporlama için seçilen formattan bağımız olarak, ilgili verilerin hassasiyetini dikkate alarak, işletmeden düzenleyici kuruluşa ve düzenleyici kuruluştan da işletmeye güvenli şekilde emisyon raporu gönderiminin garanti edilmesi son derece önemlidir. Doğrulama gereksinimlerinin tanımı Kapsanan tesisler/kurumlar tarafından rapor edilen verilerle ilgili olarak kalite güvence süreci sistemlerinin uygulamaya geçirilmesi, ETS tasarım aşaması bağlamında vazgeçilemez bir adımdır. İşletmelerin, mevzuata uyum için daha az ödeme yapmak amacıyla toplam emisyonları olduğundan daha az göstermeye (ya da tahsis prosedürlerinde olduğundan fazla rapor etmeye) yönelik bir eğilimi söz konusudur. 44 Bu yüzden, sağlam izleme ve raporlama gereksinimlerine ek olarak, bağımsız üçüncü taraf gözden geçirme uzmanlarını müdahil ederek rapor edilen verilerin doğruluğunu değerlendirmeyi amaçlayan süreçler getirilmesi tavsiye edilmektedir. Bu süreçlere örnekler, Tablo 16 da verilmiştir. 44 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

88 Tablo 16: Kalite güvence seçenekleri 45 Yaklaşım Onaylama Program yöneticileri tarafından gözden geçirme Üçüncü taraf doğrulama Tanım Düzenlemeye tabi tesisin emisyon raporunun doğruluğunun raporlama kurumu tarafından resmi olarak onaylanması. Program yöneticisi tarafından gerçekleştirilen dışsal gözden geçirme. Nitelikli bir üçüncü taraf tarafından gözden geçirme. Düzenleyici kuruluşlar karar verme süreçleri sırasında yukarıdaki seçenekleri göz önünde bulundurarak, diğer hususların yanı sıra aşağıdaki konuları dikkate almalıdır: Düzenleyici kuruluş ve düzenlemeye tabi olan tesislerin/kurumların kendi yönetim masrafları; Düzenleyici kuruluşun dahili kapasitesi (sektöre özgü bilgisi, saha ziyareti gerçekleştirme olanakları, yeterli iş gücü); Doğrulayıcı kuruluşların mevcudiyeti ve kapasitesi. PMR/ICAP el kitabında vurgulandığı üzere, birçok ülke/bölge, bu kalite güvence yaklaşımlarının birden fazlası veya tümünü kullanmaktadır. Düzenleyici mevzuata uyum yönünde güçlü bir gelenek olduğunda, düzenleyici kuruluşlar tarafından habersiz denetimlerle, tesislerin kendini tasdik etmesine dayanmak mümkün olabilir. Ancak çoğu ETS de, üçüncü taraf doğrulamasına gerek görülmektedir çünkü bu, raporlanan verilere daha fazla güvenilebilmesine olanak sağlamaktadır. Birçok emisyon raporunun karmaşıklığı ve sahaya özgünlüğü yüzünden bazı ülkeler/bölgeler (Kaliforniya, Québec ve Kore Cumhuriyeti dahil), doğrulama gerekliliğini verilerin ölçümü, hesaplanması ve raporlanması için saha veya şirkete özgü metodolojileri ortaya koyan ve düzenleyici kuruluş tarafından onaya tabi olan izleme planlarını da içerecek şekilde genişletmektedir 46. Üçüncü taraf doğrulama, doğrulanmış emisyonların nihai sayısı dahil olmak üzere bağımsız, tarafsız, şeffaf ve güvenilir bir doğrulama raporu sunmalıdır. Özellikle düzenleyici kuruluş ya da yerel otoriteler gibi diğer idari organların, bir izleme dönemi içerisinde tesise özgü durumu değerlendirmek için saha ziyaretleri yapma olanağı bulunmuyorsa, doğrulama sürecine zorunlu olarak saha ziyaretleri dahil edilmelidir. Ancak, izleme planlarının onaylanması, mevzuata uyum kontrolleri, yıllık emisyon raporlarının kontrolü gibi hangi görevler ve sorumlulukların düzenleyici kuruluşa tayin edildiği ve hangilerinin doğrulama sürecinin bir parçası olduğu açıkça tanımlanmalıdır. Ayrıca, sistemin genel kabulü için, saha ziyaretlerinin azami süresi, stratejik analiz için gereken süre gibi doğrulama sürecine yönelik uygun zaman sınırlarının tanımlanması da önem taşır. 45 Aynı referans: sayfa Aynı referans: sayfa

89 ETS nin getirilmesi ile ilgili olarak, işletmeler için genel mevzuata uyum maliyetlerini etkileyebilecek ve doğrulama hizmetlerinin güvenilirliğini arttırabilecek birkaç temel hususa karar verilmesi ya da daha ziyade güvenceye alınması gerekmektedir: AB ETS de uygulandığı gibi, yıllık emisyonlarının miktarından bağımsız olarak kapsanan tüm tesisler için doğrulama şart mıdır? Mesela Avustralya, (Haziran 2014 te yürürlükten kaldırılan) Karbon Fiyatlandırma Mekanizması altında bir doğrulama eşik değeri belirlerdi ve sadece eğer tesis yılda tco 2e nin üzerinde emisyona sahipse bir doğrulama görüşü talep ediyordu (bu düzenleme uyarınca kapsanan emisyonların %95 i doğrulamaya tabi tutulmuş olurdu). Tüm diğer emisyon raporları, kurum tarafından kontrol edilirdi. Doğrulama hizmetlerinin bağımsızlığını daha da arttırmak amacıyla, doğrulayıcıyı kuruluşun görevlendirmesini ve ödemesini düzenleyicinin yapması, getireceği ek maaliyete rağmen avantajlı olacak mıdır? Özellikle işletmeler için zorunlu izlemenin başlangıcında ve ilk raporlama son tarihlerinden önce, uygun sayıda doğrulayıcı kuruluşun ve sektör uzmanının müsait olması nasıl garanti edilebilir ve bu açıdan geçiş dönemi kurallarının getirilmesi faydalı olur mu? Doğrulayıcıların bağımsızlığını arttırmak için hangi gereksinimler tanımlanmalıdır? Örneğin Kaliforniya daki gereksinimler arasında, doğrulayıcı kuruluş tarafından şirkete (ve iştiraklerine) bir danışmanlığın (ETS dışındaki konular dahil) verilmemiş olduğuna dair zorunlu bir delilin son beş yıl için doğrulanmış olarak temin edilmesi, işletmelerin her altı yılda bir doğrulayıcı kuruluşlarını değiştirmeleri zorunluluğu ve iki görevlendirme arasında en az üç yıl bulunması zorunluluğu yer almaktadır. Doğrulayıcı kuruluşlar için akreditasyon gereksinimlerinin tanımı Yukarıda belirtilmiş olduğu üzere, çoğu ülke/bölge, emisyon verilerinin değerlendirme sürecine nitel/kaliteyle ilgili bir unsur olarak üçüncü taraf doğrulama hizmetlerini dahil etmeye karar vermiştir. İyi şekilde tasarlanmış bir akreditasyon sistemi, doğrulayıcı kuruluşların doğrulama hizmetlerini gerçekleştirebilmeleri için yerine getirmeleri gereken belirgin ve net gereksinimler ortaya koyarak, bütün raporlama sürecine ilave bir kaliteye yönelik özellik eklemektedir. Başarılı bir akreditasyon, doğrulayıcının mesleki yetkinliklerini ve ilgili yönetmelik konusundaki bilgi birikimini vurgular. Akreditasyon gerekliliğinin bulunması, sektöre özgü yönleri ve gereksinimleri de barındırması durumda doğrulayıcıların sektöre özgü uzmanlığını daha da güçlendirebilir. Şeffaf bir akreditasyon sistemini yerleştirmek ve ülkeye özgü gereksinimler için düzenleyici kuruluşlar tarafından bir çerçeve veya dayanak olarak, ISO , ve ISO gibi uluslararası standartlar kullanılabilir. Ancak ETS ye bir tasarım unsuru olarak akreditasyon sisteminin entegre edilmesi öngörülüyorsa, idari maliyetleri aşağı çekmek ve zaten mevcut olan olanaklardan faydalanmak amacıyla, diğer mevzuatlarda var olan akreditasyon prosedürlerin kullanılıp kullanılamayacağı ya da uyarlanıp uyarlanamayacağının kontrol edilmesi tavsiye edilir. Sorumlu akreditasyon kuruluşu ki bu kuruluşun da (ISO gibi) şeffaf standartlara göre hareket ediyor olması gerekmektedir özellikle doğrulayıcı kuruluşların ve bağımsız doğrulayıcıların performansı ile ilgili olarak, ilk raporlama dönemlerinden elde edilen deneyimleri de dahil eden düzenli eğitim faaliyetleri sunmalı ve talep etmelidir. Buna ek 89

90 olarak, doğrulayıcı kuruluşların düzenli olarak yeniden akredite edilmesi gerekliliği ve tanık denetim süreçlerinin gerçekleştirilmesi de doğrulama faaliyetleri dahilinde kalitenin korunmasına katkı sağlar. Bir ETS kayıt sisteminin geliştirilmesi PMR/ICAP el kitabının altını çizdiği üzere Düzenleyici kuruluşlar, kapsanan tesislerin/kurumların, ilgili mevzuata uyum tarihine kadar doğru miktarda uygun birimi teslim etmesini sağlamalıdır. Piyasadaki işlemlerin ve teslim edilmiş olan birimlerin takibini yapabilmek adına ETS de, birim aktarımlarının kaydedildiği ve izlendiği bir kayıt sistemi gerekmektedir. Her bir mevzuata uyum döneminin sonunda, düzenlemeye tabi tesisler/kurumlar, o dönem için emisyon mesuliyetlerini yerine getirmek üzere kayıt sistemi üzerinden birimlerini ETS düzenleyici kuruluşuna aktarabilir (ya da teslim edebilir) 47. ETS kayıt sistemleri genelde bilişim teknolojilerine dayalıdır ve piyasada mevcut olan her bir emisyon birimine özgün bir seri numarası tayin eder ve bunu takip ederler. Ayrıca kayıt sistemleri, aşağıdaki konularda bilgi edinmek üzere kullanılabilir: Tahsisatları kimlerin piyasa sürdüğü; İlgili tahsisatların kimin elinde bulunduğu; Kapsanan tesisler/kurumların yıllık emisyon değerleri; Teslim edilen ve iptal edilen tahsisatlar; Denkleştirmelerin kullanımı. Dolayısıyla kayıt sistemi, ETS nin yönetimini kolaylaştıran, şeffaf bir platform olarak görev görür. PMR/ICAP el kitabına göre, bir ETS kaydının tasarımı ve uygulamaya geçirilmesi sırasında, şu adımlar dikkate alınmalıdır: Tablo 17: Bir kayıt sisteminin oluşturulması için temel adımlar ve ilgili konular Adım İlgili konular 47 Aynı referans: sayfa

91 Adım Kayıt sistemi için yasal çerçevenin oluşturulması Kayıt sisteminin yönetimi için kurumsal çerçevenin yerleştirilmesi Kayıt sisteminin işlevsel ve teknik gereksinimlerinin belirlenmesi İlgili konular Planlanan kayıt sistemi, önerilen ETS nin niteliği, kapsamı ve ölçeğini yansıtmalıdır; Kayıt sistemiyle ilgili olarak çerçevenin taslağı çıkartılmalı, üzerinde konsültasyonlar yapılmalı ve uygulamaya geçirilmesi için zaman çizelgeleri çıkartılmalıdır; Kanunun diğer alanlarıyla örneğin mülk, vergi ve muhasebe, iflas ve mali mevzuat ortaya çıkabilecek her türlü etkileşimler belirlenmeli ve bu kanunlardan sorumlu kurumlarla birlikte ele alınmalıdır; Gerekmesi halinde, uzmanlık desteği sağlanmalıdır; ÖNEMLİ VE EN ZORU: tahsisatların yasal niteliğine açıklık getirilmeli ve daha sonradan oluşabilecek ihtilafları önlemek için müdahil olan kurumlar arasında sorumluluklar mümkün olduğunca erken bir aşamada tahsis edilmelidir. Kayıt sistemi yöneticisinin tüm ilgili sorumlulukları listelenmelidir; Kayıt sistemi kullanıcıları için ücretler ve kullanım şartları, kayıt sistemi yönetimi bütçesinin boyutu ve yapısına açıklık getirilmelidir; Buna dayalı olarak, bu görevi üstlenmek için en uygun kurumun hangisi olduğuna karar verilmelidir; Kayıt sistemi yöneticisi ve ilgili kurumlar (piyasa gözetim ve düzenleme, adalet, vb.) arasında sıkı iş birliği prosedürleri oluşturulmalıdır. İlgili bilişim teknolojisi sistemlerinin satın alınması planlanmalı ve gerçekleştirilmelidir. Böylece: o İlgili güvenlik sorunları ve seçenekleri, satın alma sürecinde tespit edilip çözümlenmelidir; o Yönetimi yapılacak veriler tanımlanmalıdır; o İşlenecek olan veri hacmi ve işlem sayısı tahmini yapılmalıdır; o Denetim günlükleri, bildirimler ve mesajlar dahil izlenebilirlik prosedürleri oluşturulmalıdır; o Temel işletme kuralları ve uyarılar oluşturulmalıdır; o Kayıt sistemi tarafından üretilecek başlıca raporlar belirlenmelidir. Genel olarak kayıt sistemi, erişilebilirlik ve yönetilebilirlik açısından güvenilir bir şekilde çalışmalı, yüksek düzeyde veri güvenliği ve idari kolaylık sağlamalıdır. Bu açıdan, tüm ilgili paydaşlara erişim sağlamak ve tahsisat işlemleri için uygun bir ortam yaratmak üzere, müsaade edilen katılımcılara bağlı olarak (AB: işletme holding hesabı, hava aracı işletme hesapları, şahıs hesapları, ticari hesaplar) paydaşlara özgü hesapların oluşturulması önem taşımaktadır. Bu bağlamda, yüksek düzeyde güvenlik (e-dolandırıcılık saldırılarının 48 önlenmesi, her bir tahsisat işin benzersiz seri numaralarının atanması) ile makul derecede hızlı işlemler (AB: güvenilir hesap listeleri, ilave yetkili kişiler, devir yalanlamaları için zaman tanımak üzere devir/aktarma tarihi ile fiili işlem arasında zaman geciktirmesi) arasındaki denge konusunun irdelenmesi gerekmektedir. 48 PMR ve ICAP (2016) El kitabı, sayfa 130 da tanımlandığı üzere, e-dolandırıcılık, katılımcılara hassas verilerine erişim olanağı sağlattırmak üzere meşru ve güvenilir bir kurulumu taklit eden dolandırıcıların yaptığı eylemdir. 91

92 Cezai/ beyaz yaka suç önleme Mali düzenleme Siber Güvenlik Mülk Sınırlar ötesi yasaların tutarlılığı İflas Piyasa suistimali Vergi/ KDV Muhasebe Veri koruma Mekanizmayı oluşturan yasalar Mevzuata uyum Raporlama Kurumu Yetkisi Medeni Cezalar/ Para Cezaları Sicil Sicil/ Kayıt Sistemi Kayıt Sistemi Şekil 10: Kayıt sisteminin hizmet etmesi gereken amaçlar 49 ETS nin devreye alınması ile ilgili olarak, sistemin işleyişi üzerinde somut etkilere sahip olmasından ötürü aşığıdaki konuların dikkate alınması gerekmektedir: Kayıt sistemi, ETS nin ilk mevzuata uyum döneminin başlangıcı itibariyle işlevsel durumda olmalıdır; Kayıt sisteminin bir kamu kurumu/kuruluşu tarafından mı idare edileceği yoksa bu görevin, hükümet adına başka bir kuruluş tarafından mı yapılacağına karar verilmelidir. Sağlam yaptırım ve yürütme mekanizmalarının oluşturulması ETS yönetmeliğinin düzenleyici kuruluş tarafından yürütülmesi ile birlikte, uygun yaptırım mekanizmaları, uygulamaya geçirilecek olan İRD nin önemli bir yönü ve sağlam bir izlemenin (ve tahsisat başvuru aşamasının) omurgasını oluşturur. Sadece eğer düzenleyici kuruluş (ya da eşdeğer bir paydaş), mevzuata uymama durumuna karşı yaptırım uygulama yetkisi, istekliliği ve yeterliliği varsa ETS, amaçlanan hedeflere ulaşabilecektir. Bu açıdan, yaptırımların nedenleri ve uygulanabilecek yaptırımların ilgili kataloğunun açıkça tanımlanmış ve şeffaf bir şekilde belgelenmiş olması son derece önemlidir. Buna ek olarak, mevzuat ihlali durumunda kimin sorumlu tutulacağına da açıklık getirilmelidir şirketin kendisi, yönetim kurulu veya ETS konularından sorumlu diğer temsilciler, vb. Örneğin ABD Sera Gazı Raporlama Programında (US GHGRP), raporlama süreci içerisinde Yetkili Hesap 49 PMR, Çalıştay Arka Plan Dokümanı No. 1, Setting the Legal Framework for Transaction Registries, Eylül 2015, sayfa 7. 92

93 Temsilcileri nin kendi tasdiklerini sunması gerekmektedir ve böylece sunulan verilerden ve potansiyel olarak da yaptırımlardan şahsen sorumludurlar. Yaptırımlar, mevzuat ihlalinin işletmeler için caydırıcı olmasını sağlayacak şekilde tanımlanmalıdır ve örneğin aşağıdaki konularda, tüm işletmelere eşit muamele yapılması temin edilmelidir: Raporların zamanında teslim edilmemesi; Önemli hatalı bildirimler; Veri yönetimi ve kontrolü açısından mevzuata aykırı durum. Özellikle son konu, adilliğin ve rakipler için benzer gereksinimlerin altını çizerek, ETS nin kabul edilebilirliğini arttırmak için önem arz etmektedir. Sorumlu tesisler için piyasa gözetimi yeterli ticarete olanak sağlayıcı gereksinimler Sağlam ve uygun izleme, raporlama ve doğrulama gereksinimlerine paralel olarak, piyasaya katılmasına müsaade edilen paydaşlar için düzenlenmiş bir çerçeve yaratmak üzere, şeffaf bir piyasa gözetim sisteminin getirilmesi önemlidir. Bu açıdan, ilgili yönetmeliğin, PMR/ICAP el kitabında 50 vurgulandığı üzere, aşağıdaki konulara açıklık getirmesi önemlidir: Piyasaya hangi aktörlerin katılmasına müsaade edilmektedir? Piyasa gözetiminden sorumlu kuruluş hangisidir? Piyasada hangi ticari ürünler mevcuttur? İşlemler nerede gerçekleştirilebilir? Diğer mali ve emtia piyasalarının gözetimiyle ilgili olanlar dahil olmak üzere piyasanın güvenliği, dalgalanma ve sahteciliğe karşı hassasiyeti etkileyen tüm diğer kurallar. Uygulamaya geçirilecek piyasa gözetim sistemi, birincil piyasayı (yani birimlerin ilk dağıtım noktasını) ve ikincil piyasayı (yani, tezgâh üstü piyasa (OTC) ve yan ürünlerin takasları ve ticaretleriyle herhangi sonraki türev işlemlerini) kapsamalıdır. Ancak, yüksek derecede düzenleme ile tüm piyasa aktörleri için yüksek işlem maliyetlerine neden olabilecek sahtecilik, manipülasyon ve aşırı düzenlemeye tabi tutma arasında bir dengenin bulunması önem taşımaktadır. Çeşitli seviyelerde mevcut olan uygun seçenekler olarak PMR/ICAP el kitabı, piyasa suiistimali riskini asgariye indirecek, sistemik riski önleyecek ve manipülasyona karşı koruma sağlayacak birçok tedbire işaret etmektedir (Tablo 18). Tablo 18: Piyasa suiistimalini asgariye indirecek, sistemik riski önleyecek ve manipülasyona karşı koruma sağlayacak potansiyel tedbirler 51 Tedbir Tezgah üstü piyasa karşılıklı takas ticareti Açıklama ve temel nitelikler Tezgah üstü piyasalarındaki işlemler, borsalarda olanlara göre daha az şeffaftır ve dolayısıyla belli ölçüde sistemik riske tabidir. Örneğin eğer tek bir alıcı ve karşı taraf, işlemlerin önemli bir kısmını biriktirirse ve ikisinden biri sözleşmesel yükümlülüklerini yerine getiremezse, toptan piyasa aksaklığı oluşabilir. Borsalar, üyeliğin askıya alınması gibi, ihlaller durumlarına karşı kendi prosedürleriyle düzenleyici bir rol oynayabilirler. Fiyatlar, hacimler, açık 50 Aynı referans: sayfa Aynı referans. 93

94 Tedbir Açıklama ve temel nitelikler faizler, açılış ve kapanış aralıkları konusunda bilgi vermek açısından da faydalı olabilirler. Denge ve marj gereksinimleri Her ne kadar borsalardaki alım satımlar her zaman dengeleniyorsa da (ticaret için merkezi bir karşı taraf haline gelen bir takas merkezi mevcutsa da), tezgah üstü piyasa ticaretinde durum her zaman böyle değildir. Düzenleyici kuruluşlar gittikçe artan bir şekilde standardize sözleşmelerin tezgah üstü piyasa dengelenmesini şart koşmaktadır. Takas merkezleri, bir konum kapanıncaya kadar kredi riskini kapsamak için tamamlayıcı teminat olarak bir depozito talep ettiğinden (buna marj adı da verilmektedir), bu durum sadece sistemik riski değil karşı taraf riskini de önemli ölçüde azaltır. Raporlama Açıklama ve Zorunlu denge ve takas ticaretinin olmadığı yerde, ticaret havuzları veya merkezi sınır sipariş defteri (CLOB), düzenleyici kuruluşlara piyasa hareketleri hakkında bilgi temin etmek amacıyla, piyasa siparişleri için bir kayıt ve alım satım arşivi görevi görebilir. Konum sınırları Katılım, hesapları ruhsatlandırma gereksinimleri kayıt ve Bir konum sınırı, piyasayı aksatma riskini önlemek üzere ticari ilişkileri olan bir piyasa katılımcısı veya bir grup piyasa katılımcısı tarafından elde tutulabilecek toplam birim veya yan ürün sayısı üzerinde bir kısıtlama getirir. Konum sınırları, kayıt seviyesinde, takas merkezi seviyesinde veya bir borsada şeffaflık sayesinde uygulanabilir. Düzenleyici kuruluşlar, kayıtta kimin hesap açabileceği ve hangi piyasalarda kimlerin alım satım yapabileceği konusunda kısıtlamalar getirmek ve bu faaliyetler için lisansın gerekip gerekmeyeceğine karar vermek seçeneğine sahiptir. Sistemik riski azaltmak için sermaye gerekleri ve sistemde kayıtlı katılımcılarla ticari ilişkileri kapsayan açıklama kuralları da getirebilirler. Genel olarak, daha fazla piyasa katılımcısının olması daha likit bir piyasa yaratır ve bu da istenen bir şeydir. Ancak, tüm piyasa katılımcıları için kimliklerin ve önceki kayıtların doğrulanması, manipülasyon ve sahtecilik riskini azaltmak için önem taşır. Yeterli ticaret olanakları (mevcut mali ürünler, ticaret platformları ve piyasa aktörleri açısından) da, gerçek fiyat sinyali olan likit bir piyasanın, yani iyi işleyen bir ETS nin diğer kilit unsurlarını teşkil eder. Farklı ticari ürünler (spot ürünler veya geleceğe yönelik ürünler gibi bkz. Şekil 11 and Şekil 12), piyasadaki farklı aktörlerin ihtiyaçlarına hizmet eder, ekonomik verimliliği ve piyasa işleyişini arttırır. 94

95 Şekil 11: Geleceğe yönelik ticaret örneği 52 Şekil 12: Spot ticaret örneği 53 Spot ürünler aslen, mevzuata uyum için yılda bir satın alma yapmak isteyen daha küçük tesisler/kurumlar tarafından kullanılır. Kamu hizmeti kuruluşları gibi daha büyük emisyona neden olan tesisler veya ticari olarak daha odaklı aktörler genelde, üretimlerini/fiyat risklerini sınırlamak için geleceğe yönelik ticareti tercih ederler. Kimi zaman da geleceğe yönelik ticareti, takaslar ve opsiyonlar gibi yan ürünleri içeren işlem türleri ile birleştirirler. Denkleştirme kurallarına bağlı olarak, genelde tahsisat birimleri ve denkleştirme birimleri mevcuttur. 52 FutureCamp FutureCamp

96 İkincil piyasadaki (yani tahsisatlar ilk olarak katılımcılara satıldıktan veya dağıtıldıktan sonra tahsisatlarla yapılan tüm işlemler) tipik ürünlerin detaylı açıklaması için, İklim ve Enerji Çözümleri Merkezinin hazırladığı kısa genel inceleme dokümanına 54 bakınız. Piyasada müsaade edilen ticari ürünlerin türü de, ticari ürünlerin yasal olarak nasıl tanımlandığı üzerinde bir etkiye sahiptir (yani bir emtia olarak mı yoksa mali ürün olarak mı). Bu da finans sektöründeki belli yönetmeliklerin tahsisat ticaretine ne ölçüde uygulanabileceğini etkiler. Daha fazla bilgi için Uluslararası Karbon Eylemi Ortaklığı nın çalışmasına 55 bakınız. Müsaade edilen ticari ortaklar açısından piyasanın tasarımı, piyasa ihtiyaçlarına uygun olmalıdır: işletmeler için kolay alım satım, piyasada uygun bir likidite ve ticari işlemlerin güvenliği. Kapsanan tesisler/kurumlar tipik olarak piyasaya, birçok ETS sisteminde, mali kuruluş ve tüccar olarak kabul edilir ancak bazı ülkelerde/bölgelerde (örneğin Kore), spekülasyondan kaçınmak için belli aktörlerin piyasaya erişimi sınırlandırılmaktadır. Şekil 13: AB ETS dahilinde bir ticaret işleminin üç seviyesi 56 ETS si olan tüm ülkeler/bölgeler, spot ticarete müsaade etmektedir ve çoğu ETS sistemi, takas/borsa ve ilave işlem türleri ve ticari ürünlerden faydalanmaktadır. Tipik olarak ülkeler/bölgeler, ilgili yasal ortam ve mevcut kurallara özgü kurallar uygularlar. Uygun tahsisatların işlemlerini yapmak için hangi ticari platformlara müsaade edileceği, piyasada müsaade edilen ticari ortaklara (işletmeler ve eğer geçerli ise, mali kuruluşlar, vb.) ve ilgili ticari tarafların özel ihtiyaçlarına (likiditenin sağlanması, işletmeler arasındaki ticari bağımlılıkların dikkate alınması, vb.) bağlı olmaktadır. Her halükarda, tahsisatlara erişimi garanti etmek ve özellikle bir piyasa fiyatının belirlenmesi açısından işler bir piyasa 54 İklim ve Enerji Çözümleri Merkezi, İkincil Karbon Piyasaları Aki Kachi, Michel Frerk, Uluslararası Karbon Eylemi Ortaklığı, İlk Karbon Piyasası Gözetimi, 56 FutureCamp

97 yerleştirmek için, ilk mevzuata uyum döneminin başından itibaren yeterli ticari platform mevcut olmalıdır Uluslararası Örnekler Tablo 19, ülkelerin/bölgelerin izleme, raporlama, doğrulama ve akreditasyon konusunda kendi ETS lerini nasıl tasarladıklarına dair genel bir bakış sunmaktadır. Seçilen ETS ler arasında birçok fark bulunmaktadır ve bu farklar, düzenleyici kuruluşların ETS çerçevesini, ETS nin devreye konmasıyla ele alınan spesifik ekonomik ve politik hedeflere göre oluşturduğunu göstermektedir. Ancak nihayetinde, özellikle izleme ve raporlama gereksinimlerinin ETS kapsamına uygun olması gerekmektedir. 97

98 ETS Geçerli gereksinimler İzleme Raporlama Doğrulama Akreditasyon Eşik değeri: yanma faaliyetleri için kapasite eşik Tüm kapsanan tesisler/ değeri: anma ısıl güç > kurumlar için emisyon Raporlama son tarihi 20MW. Havacılık için raporunun (ER) CO 2 için: Hesaplama ve (doğrulanmış), her yıl 31 Akreditasyon kurumu ve emisyon eşik değeri, yıllık doğrulanması zorunludur. doğrudan ölçüme (birlikte Mart; emisyon raporlarının yetkili kuruluş, farklı emisyonları tCO 2 Doğrulayıcı, izleme planına de olabilir) müsaade doğrulanması zorunludur. organlardır (her üye altındaki uçuşları işleten (İP) göre uygunluğu kontrol devlette). edilmektedir hava ulaşım işletmelerini Raporlama, Avrupa eder. İP sonrasında ilgili hariç tutmaktadır. N 2O için: sadece doğrudan Komisyonu tarafından ulusal kurumlarca Akreditasyon standardı: ölçüm geçerlidir sağlanan özel excel Uluslararası standart ISO onaylanır. Kaynak kategorileri: şablonları ile yapılabilir Akreditasyon ve AB ETS Emisyon seviyelerinden Kademe sistemi, tesislerin Önemlilik seviyesi: > Bazı üye devletlerde, Doğrulama Yönetmeliği bağımsız özel kategoriler toplam emisyonları ve 500,000 tco 2e/yıl tesisler örneğin Almanya da Doğrulayıcılar için (örneğin, alüminyum, kaynak akış için %2, < 500,000 (FMS) 58, raporlama, izleme amonyak üretimi, rafineri ve kategorizasyonuna bağlı tco 2e/yıl olan tesisler için akreditasyonun planlarının oluşturulması, madeni yağ işletmeleri). olarak özel izleme %5 sürdürülmesi için ücretsiz tahsisat akreditasyon kurumu gereksinimlerini ortaya Üretim kapasitesi eşik başvuruları, vb. için web Güven seviyesi: makul. tarafından tanık denetim koymaktadır. değeri: Sanayiye göre. tabanlı araçların Doğrulama, stratejik analiz faaliyetleri. Örneğin cam üretiminde, kullanılması gerekmektedir. ve risk analizinin eritme kapasitesi 20 sonuçlarına dayalıdır. t/gün ün üzerinde olmalıdır. Tablo 19:Özel izleme, raporlama, doğrulama, ve akreditasyon gereksinimlerinin uygulanmasına dair Uluslararası Örnekler 57 Avrupa Komisyonu 2015, Şablon No. 4: Sabit kaynak tesisleri için yıllık emisyon raporu: adresinden alınmıştır 58 Umweltbundesamt/Deutsche Emissionshandelsstelle 2015, Formular Yönetim Sistemi: adresinden alınmıştır. 98

99 ETS Geçerli gereksinimler İzleme Raporlama Doğrulama Akreditasyon Kaliforniya Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti Sistemi Emisyon eşik değeri: Yıllık emisyonları 25,000 t CO 2e olan tüm tesisler. Kaynak kategorileri: bazı kaynak kategorileri, emisyon seviyelerinden bağımsızdır (örneğin çimento üretimi, kireç üretimi, petrol rafinerileri). Dahili emisyonlar: Petrol ürünleri, doğalgaz ve doğalgaz sıvıları tedarikçileri ve eğer üretilen ve satılan ürünlerin tüketiminden kaynaklı yıllık emisyonlar 10,000 t CO 2e ise CO 2 tedarikçileri. Hem hesaplama hem de ölçüm kullanılabilir. Belli faaliyetler için doğrudan ölçüm gereklidir (örneğin eğer bir asit yağmuru programı altında zorunlu ise). Kademeli sistem (termal anma ısıl güce göre) sadece yanma prosesleri için yerleştirilmiştir. İşletmeler için raporlama son tarih 10 Nisan dır, ilgili doğrulama bildiriminin 1 Eylüle kadar sunulması gerekmektedir, raporlama için çevrimiçi Cal-eGRRT aracı kullanılır 59 ER ve İP nin doğrulanması zorunludur; Otorite, kaynak tarafı ve tüketim tarafı raporları arasında mükerrer sayımı önlemek için özen gösterir. Önemlilik seviyesi: %5 Güven seviyesi: makul Her bir doğrulama görevlendirmesi, çıkar çatışması ile ilgili olarak Yetkili Otorite tarafından onaylanır Üç yılda bir doğrulama (istisnaları vardır). Akreditasyon kurumu ve Yetkili Otorite, aynı tüzelliktir (Kaliforniya Hava Kaynakları Kurulu [ARB]) Akreditasyon standardı: ISO e benzeyen ayrı bir standart; Gerçek şahısların ve doğrulayıcı kuruluşların akreditasyonu (her denetçinin ARB tarafından ferdi olarak atanması gerekmektedir) Denetçilerin mecburi yıllık eğitimi ve Yetkili Otorite/akreditasyon görevlisi tarafından tanık denetim. ETS Geçerli gereksinimler İzleme Raporlama Doğrulama Akreditasyon 59 Kaliforniya Çevre Koruma Kurumu 2015, Kaliforniya Hava Kaynakları Kurulunun (ARB) elektronik Sera Gazı Raporlama Aracı: adresinden alınmıştır. 99

100 Akreditasyon kurumu ve yetkili otorite, aynı tüzelliktir (Bakanlık). Kore ETS Emisyon eşik değeri Tesis seviyesinde > yılda tco 2e. Kurum seviyesinde > yılda tco 2e. Yılda tco 2e olan tesisler, Hedef Yönetim Sistemine tabi tutulurlar. Bir kademe sistemine göre uygulanacak farklı veriler ve belirsizlik gereksinimleriyle, hesaplamaya dayalı yaklaşım. Doğrudan ölçüme de müsaade edilir ve bazı faaliyetler için zorunludur. Raporlama son tarihi (doğrulanmış), her yıl 31 Mart tır, emisyon raporlarının doğrulanması zorunludur. Raporlamanın Ulusal Sera Gazı Yönetim Sistemi (NGMS) üzerinden yapılması gerekmektedir. İP ve ER nin yıllık olarak doğrulanması zorunludur. Doğrulayıcı Kuruluş, doğrulama hizmetlerini yerine getirmek için Ulusal Çevre Araştırma Enstitüsüne (NIER) başvurmak durumundadır. NIER nin onayı sonrasında doğrulayıcı kuruluş Çevre Bakanlığı tarafından atanır ve incelemeye tabi tutulur. Geçici olarak görevlendirilen bir doğrulayıcının Çevre Bakanlığı tarafından düzenlenen bir kursa (> 80 saat) katılmış olması gerekmektedir. Doğrulayıcı olabilmek için kişinin, sektöre bağlı olarak iki yıl içerisinde üç ila beş adet doğrulama prosesine katılmış olması gerekmektedir. Doğrulayıcıların, her iki yılda bir yenileme kursunu (> 24 saat) tamamlaması gerekmektedir. 100

101 2.8.4 Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri İRDA belirleyici bir köşe taşı olduğundan, kurallarına uygunluğun sağlanması gerekmektedir. Aksi halde, tüm piyasa aktörlerinin kabulü devre dışı kalabilir ve diğer sistemlere bağlanma zor, hatta imkansız hale gelebilir. Ticaret, kendi başına bir bitiş noktasını oluşturmaz. Ancak, ETS nin temel hedefi olan emisyon azaltımlarına yol açacak şekilde (eş) finansman yatırımları için de mali teşviklerden faydalanılması ve bu teşviklerin sağlanabilmesi adına kapsanan tesisler/kurumlar için piyasanın düzgün şekilde kullanılması önemlidir. Bu işlevi yerine getirmek için, örneğin tahsisatların satışından elde edilen gelirlerin vergilendirilmesi ve bilançolar içerisinde alınan ücretsiz tahsislerin kıymetlendirilmesine ilişkin açık kuralların getirilmesi önemlidir Tasarım kontrol listesi Gözetim ve mevzuata uyum için başlıca dikkat alınacak hususların ve ETS tasarım kontrol listesinin özeti Tablo 20 de verilmiştir. Tablo 20: Gözetim ve mevzuata uyum- tasarım kontrol listesi Başlıca dikkate alınacak hususlar ETS, piyasa gözetimi ve yürütme için sıkı ve sağlam bir sistemle idare edilmelidir. Tüm kapsanan tesislerin/kurumların şüpheye mahal vermeyecek şekilde tanımlanması, izleme, raporlama ve doğrulama (İRD) için etkin bir sistem ve doğrulayıcılar için iyi bir akreditasyon sistemi, etkin mevzuata uyum için birer ön şart oluşturur. Bir sistem içerisindeki tüm birimlerin takibi için iyi işleyen bir kayıt sistemi gerekmektedir. Güvenilir bir yürütme rejimi ve beraberinde uygun cezalarla, tam mevzuata uyum güvence altına alınmalıdır. Son olarak, alım satım yapmak için kimlere müsaade verildiğini ve ticari ürünleri belirleyen ve sahtecilik veya manipülasyonu önleyen bir piyasa düzenlemesi gereklidir. Tasarım kontrol listesi Düzenlemeye tabi olan tesislerin/kurumların tespit edilmesi. Düzenlemeye tabi tesislerden/kurumlardan gelen emisyon raporlamasının yönetimi. Doğrulayıcıların performansının onaylanması ve yönetilmesi. ETS kaydının oluşturulması ve gözetimi. Yaptırım ve yürütme mekanizmalarının tasarımı ve uygulamaya geçirilmesi. Piyasadaki emisyon birimlerinin düzenlemeye ve gözetime tabi tutulması. 101

102 2.9 Diğer ETS lere Bağlanma Tanım PMR/ICAP el kitabına paralel olarak, diğer ETS lere bağlanma şu şekilde tanımlanmaktadır: ETS, mevzuata uyum amaçları için, düzenlemeye tabi tesislerin/kurumların, bir veya daha fazla sistemde piyasaya sürülen birimleri (tahsisatları veya sertifikaları) kullanmasına müsaade ettiğinde, diğer ETS lere bağlanma durumu gerçekleşmiş olur 60. Diğer ETS lere bağlanma tek yönlü olabilir; yani birbirine bağlanmış olan iki ETS de birinci ETS birimleri ikinci ETS de kabul görür ancak ikinci ETS deki birimler, birinci ETS de kabul görmez. Ya da her iki ETS de diğer sistemde piyasaya sürülen birimlerin kullanılmasına müsaade eder, yani çift yönlü bir bağlanma olabilir. İki veya daha fazla ETS nin, aynı programdan gelen denkleştirmeleri kabul ettiği yerde ETS ler dolaylı olarak da bağlanmış olabilir Tasarım seçenekleri ve tercihlerinin analizi Diğer ETS lere bağlanma ile ilgili politika yapıcıların aşağıdaki konularda karar vermesi gerekmektedir: Bağlanma hedefi ve stratejisi; Bağlanma türü ve birbirine bağlanacak ortaklar; Bu bağlantıyı oluşturmak için tasarım seçeneklerinin gerektiği şekilde birbirine uyumlu hale getirilmesi. Diğer ETS lere bağlanma hedefi ve stratejisi konusunda bir karar verilmesi ve sonra da bağlanma türüne karar verilmesi gerekmektedir. Bu kararlara ilişkin temel hususlar, aşağıda analiz edilmektedir. Diğer ETS lere bağlanma hedefi ve stratejisi ETS lerin birbirine bağlanmasının birçok avantajı bulunmaktadır. Politika yapıcıların diğer ETS lere bağlanmayı düşünmesinin temel sebeplerinden biri, maliyet etkinliği ciddi oranda arttırma potansiyeline sahip olmasıdır. Piyasadaki tahsisat fiyatları, bir başka piyasadakine göre daha yüksek olduğu durumda, bu avantaj görülebilmektedir. Net alıcılar, hedeflerini tutturmak için daha ucuza tahsisat alabilecek, net satıcılar ise, ihracat yoluyla daha fazla tahsisat satabilecektir. Diğer ETS lere bağlanma, ETS lerin sürdürülebilirliğini arttırabileceğinden, ETS için politik desteği de güçlendirme olanağı söz konusudur. Ayrıca diğer ETS lere bağlanma durumunda sistem, piyasa likiditesini (tahsisatların ne kadar kolaylıkla alınıp satılabildiği) ve piyasa derinliğini (belli bir fiyattaki siparişlerin adedi ve hacmi) arttırarak fayda sağlayabilir. Daha fazla likidite ve derinlik, piyasanın fiyat oluşturma kabiliyetini arttırarak, çoğunluk sahibi satıcılar veya alıcılar tarafından piyasa manipülasyonu riskini azaltarak ve ticarete kolaylık getirerek, piyasanın etkinliğini arttırabilir. Buna ek olarak, daha fazla piyasa likiditesi ve derinliği fiyat tahmin edilebilirliğini de arttırabilir zira dışsal krizler, önemli ölçüde daha büyük olan bir sistem içerisinde absorbe edilebilir. 60 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

103 Diğer ETS lere bağlanmanın bir diğer avantajı da, karbon kaçağı riskini azaltabilmesidir. Eğer iki sistem birbirine bağlanırsa, fiyatlar tek bir seviyede birbirine yakınlaşır, böylece ETS katılımcılarının üretim ve emisyonlarını, farklı karbon fiyatları yüzünden başka ülkelere/bölgelere kaydırma teşviki ortadan kaldırılmış olur. Son olarak, diğer ETS lere bağlanma, ortak piyasa işlemleri sayesinde idari etkinliği ve maliyet tasarruflarını arttırabilir. Her ne kadar diğer ETS lere bağlanmanın belirgin faydaları olsa da, dikkate alınması gereken dezavantajlar da söz konusudur. Fiyatların birbirine yakınlaşması karbon kaçağı riskini azaltmakla birlikte, sistemin çevresel bütünlüğüne gölge düşürebilir. Görece yüksek tahsisat fiyatları bulunan bir ülke/bölge piyasa fiyatları daha düşük olan başka bir ülkeye/bölgeye bağlanma durumunda fiyatların gerilemesine şahit olacaktır. Bu, ülkenin/bölgenin hedef seviyesi ile çelişebilir zira o ülkedeki/bölgedeki ETS katılımcıları, emisyonları azaltım teşvikini yitirebilir. Diğer yandan, görece düşük fiyatları bulunan bir ülke/bölge, yüksek fiyatları bulunan bir ülkeye/bölgeye bağlandığında politik zorluklarla karşılaşabilir çünkü maliyetler, ciddi düzeyde artabilir. Her ne kadar bu endişe, o ülkedeki/bölgedeki net satıcıların gelirlerinin artması ile kısmen telafi edilse de, diğer ETS lere bağlanmanın olumsuz dağılımsal (örneğin hane halkları için enerji maliyetlerinin artması) ve rekabetçilik etkileri (örneğin sanayiler için daha yüksek üretim maliyetleri) bulunabilir. Bir diğer dezavantaj ise, diğer ETS lere bağlanma durumu, bir ETS de oluşan çeşitli fiyat dalgalanmalarının bir ETS den diğerine yansımasıdır. Dolayısıyla, her ne kadar diğer ETS lere bağlanmanın fiyat istikrarı sağlama potansiyeli bulunsa da, daha büyük dışsal krizlere yol açıp, fiyat hareketlerini genişletebilir. Bu özellikle, daha büyük bir sisteme bağlanan, nispi olarak daha küçük ülkeler/bölgeler için geçerli olan bir risktir. Son olarak, ETS ler arası resmi bağlanmanın sağlanması, ETS ler arasındaki tasarım özelliklerinin tutarlı olmasını gerektirir. ETS leri başarılı şekilde birbirine bağlamak için bazı tasarım unsurlarının birbiri ile uyumlu hale getirilmesi gerekirken, aşağıda incelendiği üzere, diğer bazı tasarım unsurlarının ise uyumlu hale getirilmesi şart değildir. Bu uyumlu hale getirme süreci, uzun ve maliyeti olabilir ve bir veya daha fazla ülke/bölge tarafından öngörülen ETS çevresel bütünlüğünü tehdit edici ödünleşmelere yol açabilir. Bağlanma türleri Şekil 14 te gösterildiği üzere, ETS leri bağlamanın farklı yolları bulunur. İki yönlü bağlanma, ya da bir diğer adıyla çift taraflı ya da çok taraflı bağlanma, her iki ETS nin de, diğerinde piyasaya sürülen birimlerin kullanılmasına müsaade ettiği bir yaklaşımdır. Kısıtlama veya nicel sınırlar getirilmediğinde bu, birleşik bir piyasa oluşumu ile sonuçlanabilir. Alternatif olarak bağlantılar tek yönlü olabilir; bir ETS deki birimler diğerinde tanınırken, aksi yöndeki hareketler kabul edilmez. Tek yönlü bağlantılar, daha ileriki bir aşamada iki yönlü bağlantı oluşturma niyeti ile uygulamaya konabilir. İki veya daha fazla ETS, üçüncü bir sistemden gelen birimleri kabul ettiği durumda, ETS ler dolaylı olarak bağlanmış olabilir (örneğin iki sistemin bir uluslararası denkleştirme programında üretilen denkleştirmeleri kullanması). Resmi bağlantının yanı sıra politika yapıcılar, daha ileriki bir aşamada resmi bağlantı yapmak ya da ETS lere ilişkin deneyimleri paylaşmak amacıyla, farklı sistemler arasında işbirliği oluşturmayı da isteyebilirler. 103

104 Şekil 14: Bağlanma türleri 61 Başlıca tasarım unsurları arasında uyumun sağlanması ETS lerin birbirine bağlanması, birbirine bağlanan ETS lerin tasarımı arasında belli düzeyde uyumu/ tutarlılığı gerektirir. Bir bağlantı kurulmadan önce kesinlikle birbiri ile uyumlu hale getirilmesi gereken tasarım unsurları ile bu uyum sağlamanın daha ziyade opsiyonel olduğu tasarım unsurları arasında bir ayrım yapılabilmektedir (Tablo 21). 61 Jaffe ve ark. (2009). Linking Tradable Permit Systems. A Key Element of Emerging International Climate Policy Architecture. 104

105 Tablo 21: Birbirlerine bağlanan sistemler arasında tasarım unsurlarının birbiri ile uyumlu hale getirilmesinin önemi 62 Adım Özellik Uyumlulaştırma nın Önemi (+ ve ++ analistler genelinde yapılan vurgu seviyesini yansıtmaktadır) Uyumlulaştırma; çevresel bütünlüğün, piyasa işlemlerinin veya politika ve rekabetçilik hususlarının üzerine eğilmek açısından tercih sebebi olabilir Çevresel Bütünlük Piyasa işlemleri Rekabetçi lik/ Hakkaniy et algısı 1. Kapsam Sektör ve gaz kapsamı (gönüllü giriş/çıkış olanakları dahil) Düzenleme noktası 2. Emisyon üst sınırı Emisyon üst sınırının niteliği (mutlak/ yoğunluğa bağlı, mecburi/ gönüllü) ++ Emisyon üst sınırının kabul edilebilir sıkılığı Tahsis İhale ve/veya ücretsiz tahsis Tahsis kuralları (yeni tesisler, kapanan tesisler ve ticarete maruz kalan sanayiler dahil) 4. Denkleştirmeler Denkleştirme olanakları (miktar PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

106 ve nitelik) 5.Zaman çerçevesi Taahhüt dönemleri + Mevzuata dönemleri uyum Bankalama ödünç alma ve + 6. Piyasa İstikrarı İstikrar sağlama mekanizmaları (fiyat tabanları/ tavanları, rezervler, gibi) + 7. Gözetim ve mevzuata uyum Piyasa gözetimi (bilgilerin halka açıklanması dahil) + İRD nin Sağlamlığı ++ Yürütmenin sıkılığı + Kayıt sistemi tasarımı ve tahsisat takibi Bu tabloya göre, uyum oluşturmanın elzem olduğu dört temel tasarım unsuru belirlenebilmektedir. İlk olarak, emisyon üst sınırı sıkılığı konusunda karşılıklı uyum sağlanması, aşırı asimetri bulunması halinde ortaya çıkabilecek her türlü politik zorluğu önlemek için gereklidir. Nispi olarak yüksek hedef/azim seviyesi düşük olan bir sisteme bağlanması halinde, oldukça yüksek hedef/azimli emisyon üst sınırına sahip bir ülke/bölge, yurtiçi azaltım teşvikleri konusunda endişeye düşebilir zira bu bağlanma, genel tahsisat fiyatlarının düşmesine yol açacaktır. Benzer şekilde, nispi olarak daha rahat bir emisyon üst sınırı bulunan ülke/bölge de tahsisat fiyatlarının ve dolayısıyla da ETS nin toplam maliyetlerinin yükselmesinden endişe duyabilir. İkinci olarak, denkleştirmelerin niteliği ve niceliği konusunda karşılıklı uyum sağlanmalıdır. Nicelik/ miktar konusunda uyum sağlanması oldukça önemlidir zira bir ETS de denkleştirme kullanımı üzerinde gevşek bir sınırın olması, bir diğer ETS deki sıkı denkleştirme kullanımı sınırına gölge düşürebilir. İki ETS arasında denkleştirmelerin kalite standartları üzerine tam olarak bir karşılıklı uyum sağlanması 106

107 şart değildir. Ancak, her iki ülke/bölgenin de ETS ler altında kabul edilen denkleştirmelerin kalitesi konusunda bilgi sahibi olmalıdır. Üçüncüsü, emisyon üst sınırı türü konusunda karşılıklı uyum, tercih sebebidir. Örneğin bir ülke/bölgede mutlak emisyon üst sınırı bulunurken, diğerinde yoğunluğa dayalı emisyon üst sınırı bulunabilir. Bu iki ülke/bölgenin ETS lerinin birbirine bağlanması teoride mümkünse de, pratikte, yoğunluk hedefleri genelde, mutlak emisyon üst sınırına göre daha düşük azimli olarak algılanmaktadır. Bunun neticesinde her iki ETS için de sıkılık açısından ayrışmalar ve birbiriyle uyumsuz emisyon hedefleri ortaya çıkabilir. Dördüncü olarak da, zorunlu ve gönüllü katılım konusunda bir uyum sağlanmalıdır. Katılım zorunluluğu bulunan bir ETS nin gönüllülük esasına dayalı bir ETS ile bağlanması, emisyon üst sınırı belirleme ile ilgili sorunlara yol açar ve ortak sisteme gelebilecek dışsalkrizleri ciddi ölçüde arttırabilir. Bu dört temel tasarım unsurunun yanı sıra, ETS lerin alt yapısı arasında da bir uyum sağlanması gerekmektedir. Birimlerin çevresel bütünlüğünü temin etmek açısından, İRD sistemlerinin sağlam ve güçlü olması gerekmektedir. Ayrıca, her iki sistemin de benzer düzeyde yürütmeye sahip olması gereklidir. Aksi halde, bir ülke/bölgede mevzuata uygunsuzluğun cezalandırılmaması durumunda, ortak sistemde çevresel bütünlüğün kaybedilmesi riski ortaya çıkar. Son olarak, birbirine bağlanmış bir piyasanın oluşturulması için, birbiri ile uyumlu kayıt sistemlerinin olması da faydalı olacaktır. Diğer tasarım unsurları konusunda karşılıklı uyumun sağlanması PMR/ICAP el kitabına paralel olarak, arasında uyumun olması şart olmayan ancak, çevresel bütünlüğü arttırmak ve rekabetçilik endişelerini çözümlemek adına uyumun faydalı olabileceği beş tasarım unsuru söz konusudur. İlk olarak, birbirine bağlanan ETS lerin kapsamları arasında uyum sağlandığında, bu iki ülke/bölge arasında karbon kaçağı önlenebilir. İkincisi, düzenleme noktası itibariyle karşılıklı uyum gerekli olabilir. Uyumsuzluk olması durumunda, muhasebesel ayarlamalar gerekebilecektir. Üçüncüsü, her ne kadar tahsis yöntemi açısından farkların olması, birbirine bağlanmış ETS lerin işleyişini tehlikeye düşürmese de ihaleyle tahsisin yapıldığı bir ülke/bölgedeki sektörler, ücretsiz tahsisin yapıldığı başka bir ülke/bölgedeki sektörlerle rekabet etmesi gerektiğinde, ortaya sıkıntılı durumlar çıkabilir. Dördüncüsü, gereksiz düzenleyici belirsizliği önlemek ve piyasa istikrarını korumak için taahhüt dönemlerinin de iki ETS de birbirine uyumlu hale getirilmesi tavsiye edilmektedir. Son olarak, mevzuata uyum dönemleri konusunda karşılıklı uyumun sağlanması, idari maliyetleri aşağı çekebilir. Ancak bu tasarım unsuru konusunda uyumlandırma yapılmaması, piyasa likiditesini iyileştirebilir. Politika yapıcıların, diğer ETS lere bağlanmayı düşünürken, uyumlu hale getirebileceği diğer tasarım özellikleri arasında ödünç alma, bankalama ve fiyat tahmin edilebilirliği ile maliyet koruma tedbirlerinin ele alınması yer alır. Eğer bir ülke/bölge, diğerine göre daha fazla ödünç almaya olanak sağlıyorsa ve ortak piyasada fiyatlar artarsa, ilk bahsi geçen ülke/bölgedeki ETS katılımcıları, ödünç alma oranını arttırıp bunları ortak piyasada satmak yönünde bir eğilim sergileyebilir. Bu, daha az ödünç almaya müsaade edilen ülke/bölgedeki ETS katılımcılarına zarar verecek piyasa eşitsizliklerini ortaya çıkartır. Benzer şekilde, birimlerin bankalanması konusunda da bir ortaklaşa uyum gerekebilir zira bir ülke/bölgenin diğerine göre daha fazla bankalamaya müsaade ettiği yerde, eşitsizlikler oluşabilir. Son olarak, ETS lerin birbirine bağlandığı durumda piyasa, teoride, fiyat dalgalanmasını daha iyi idare edebilecek hale geleceğinden, fiyat istikrarını sağlayıcı tedbirlerine artık gerek kalmayabilir. 107

108 2.9.3 Uluslararası Örnekler Bu kısımda, Türkiye deki durumla ilgili olabilecek, ETS lerin bağlanması ile ilgili bazı uluslararası örnekleri sunmaktayız.tablo 22, birbirine bağlanmış ETS lere ilişkin bir genel görünüm sunmaktadır. Burada, çoğu bağlantıların çift yönlü olduğu görülebilmektedir. Tablo 22: Mevcut ETS lerdeki bağlanma durumu 63 Müdahil olan sistemler Bağlanma türü Bağlanma derecesi Kaliforniya ve Québec Ayrı emisyon üst sınırları (Ontario ve Manitoba da, Benzer tasarım özellikleri Çift yönlü sisteme katılmayı Ortak ihale ve kayıt düşünmektedir) sistemi Ortak emisyon üst sınırı Katılımcı eyaletler arasında çok taraflı Benzer tasarım özellikleri RGGI bağlantı Ortak ihaleler Aynı kayıt sistemi Ayrı emisyon üst sınırları Benzer tasarım özellikleri Tokyo ve Saitama Çift yönlü Ayrı tahsis mekanizmaları ve kayıt sistemi Ortak emisyon üst sınırı Çift yönlü (başlangıçta, Norveç in alıcı Benzer tasarım özellikleri AB ve Norveç olduğu tek yönlü bağlantı söz konusuydu) Ayrı ihaleler ve kayıt sistemleri İlk aşamada tek yönlü olması Ayrı emisyon üst sınırları Avustralya ve AB arasında (Avustralya nın alıcı olması), zaman Bazı tasarım özellikleri düşünülen bağlantı içerisinde iki yönlü bağlantıya doğru gelişim arasında uyum sağlama sergilemesi düşünülmektedir süreci devam etmektedir AB ve İsviçre (henüz Ayrı emisyon üst sınırları Çift yönlü yürürlüğe girmemiştir) Benzer tasarım özellikleri Kaliforniya ve Québec Emisyon Üst Sınırı ve Ticareti Programları, resmi olarak Ocak 2014 te birbirine bağlanmıştır. İki ETS nin birbirine bağlanması, Batı İklim Girişimi altında ortak bir gelişim yolunun neticesi olarak gerçekleşmiştir. Bu bağlanmanın sonucu olarak her iki program artık ortak bir kayıt tutmakta, ortak ihaleler düzenlemekte ve birbirlerinin emisyon tahsisatlarını tanımaktadır. Beş yıllık müzakerelerin sonunda, İsviçre ve AB ETS leri arasındaki bağlantı için teknik görüşmeler Ocak 2016 da sonuçlandırılmış ve bir anlaşmaya paraf atılmıştır. Ancak bu bağlantının yürürlüğe girmesi için, bu anlaşmanın her iki tarafça imzalanması ve onanması gerekmektedir. Bu sürecin takvimi henüz belirlenmemiştir. Bu bağlantı uyarınca, her iki sistemdeki emisyon tahsisatları karşılıklı olarak tanınacaktır. İsviçre, hem daha büyük bir piyasada emisyon azaltım maliyetinin aşağı çekilmesi potansiyeli hem de piyasa likiditesinin arttırılması açısından bu bağlanmanın faydalı olacağını belirtmiştir. Dolaylı bağlantı, AB ETS deki ve 1 Haziran 2015 öncesinde Yeni Zelanda ETS sindeki uluslararası denkleştirmelerin kabulünü de içermektedir. 63 PMR ve ICAP (2016). Uygulamada Emisyon Ticareti: Tasarım ve Uygulamaya Geçirmeye dair bir El Kitabı, sayfa

109 2.9.4 Diğer tasarım unsurları ve çeşitli hususlarla ilişkileri Daha önce incelendiği üzere, ETS lerin birbirine bağlanması, birçok diğer tasarım unsuruyla ilişkilidir zira bağlantı, emisyon üst sınırı belirleme ve denkleştirmeler gibi iki ETS arasında başlıca tasarım unsurları konusunda karşılıklı uyumun sağlanmasını gerektirmektedir Tasarım kontrol listesi Diğer ETS lere bağlanmayla ilgili olarak başlıca dikkate alınacak hususların bir özeti ve bir ETS tasarım kontrol listesi Tablo 23 te yer almaktadır. Tablo 23: Diğer ETS lere bağlanma- tasarım kontrol listesi Başlıca dikkate alınacak hususlar Diğer ETS lere bağlanma kararı, bu bağlantının maliyet tasarrufu sağlayıp sağlamayacağını, piyasa likiditesini arttırıp arttırmayacağını, bir yandan da yurtiçi azaltım teşviklerini ve sistemin çevresel bütünlüğünü koruyup koruyamayacağını göz önünde bulundurmalıdır. Bağlantıların başarılı olması için, tasarım unsurları arasında yeterli düzeyde bir uyum sağlanmalıdır. Dezavantajları ortadan kaldırmak için, bağlantının kapsamı açısından ticaret ortakları ve koruma tedbirleri yönünden dikkatli seçimler yapılmalıdır. Tasarım kontrol listesi Diğer ETS lere bağlanma hedefi ve strateji konusunda karar verilmesi. Sistemleri birbirine bağlanacak olan ortaklar ve bağlanma türüne karar verilmesi. Bu bağlantıyı oluşturmak için tasarım seçenekleri arasında sağlanacak uyum konusuna karar verilmesi. 109

110 3 Politika haritasının çıkartılması ve politika etkileşimleri Türkiye de, halihazırda sera gazı emisyon seviyelerini etkileyen politikalar bulunmaktadır. Sera gazı emisyonlarının maliyet etkin azaltımını hedefleyen bir politika aracı olarak ETS nin yürürlüğe girmesiyle (1 ve 2nci Bölümler), ETS nin var olan politikalarla nasıl bir etkileşime gireceği sorusuna cevap verilmesi gerekmektedir. Bu etkileşim olumlu (karşılıklı olarak maliyet etkin sera gazı emisyon azaltımının etkisini arttırıcı) ya da olumsuz (yani ters yönde) olabilir. Bu bölümde, ilk olarak sera gazı emisyon azaltımını sağlamaya yönelik daha geniş bir politika bileşimi için ETS nin rolü ve ETS nin diğer politikalarla olumlu ve olumsuz etkileşimleri konusunda teorik temel bilgilerden bahsedilmektedir. Emisyon ticaret sisteminin diğer politikalarla etkileşimi konusunda uluslararası örnek de verilmektedir AB de, yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği politikaları dahil daha geniş anlamda bir politika bileşiminin parçası olan ETS, yani AB ETS (Kısım 3.1). Ardından, Türkiye nin mevcut ve planlanan politikalarına bir genel bakış sunulmaktadır (Kısım 3.2). Sonrasında yürürlüğe konacak bir ETS nin mevcut politikalarla nasıl bir etkileşimde olacağı ve ileriye doğru bu etkileşimlerle baş etmenin en iyi yolları ana hatlarıyla çizilmektedir (Kısım3.3). Bu kısmın sonuçlarına ise, son kısım olan Kısım 3.4 te yer verilmektedir. Özet olarak bu bölüm, şu sorulara cevap vermeyi amaçlamaktadır: 1. Var olan enerji ve iklim değişikliği politikaları bileşiminde ETS nin uygulanması ve ETS nin diğer politikalarla etkileşiminin ardındaki teori nedir? 2. Türkiye de ETS ile etkileşime girebilecek olan, mevcut ve planlanan politikalar nelerdir? 3. Türkiye de politika etkileşimi sorunu nasıl çözümlenebilir? Şunu belirtmek gerekir ki, bu bölümde anlatılan Türkiye deki mevcut politikalara genel bakış, politika hedeflerine ve çeşitli politikaların amaçlarına odaklanmaktadır. 3üncü Bölümde, bu politikaların bir kısmı daha yasal ve kurumsal açıdan, Türkiye de muhtemel bir ETS nin yasal ve kurumsal düzeninde nasıl bir rol oynayabilecekleri açısından, ele alınmaktadır. 3.1 ETS nin uygulanmasında politika etkileşimi teorisi ETS nin maliyet etkinliğini optimize etmek için sektörel kapsam, Kısım 2.2 de de belirtildiği üzere teoride mümkün olduğunca geniş olmalıdır. Ancak o zaman farklı sektörlerdeki çeşitli emisyon azaltım seçenekleri arasından maliyet etkin bir azaltıma ulaşılabilecektir. Böylece seçilen sektörel kapsama bağlı olarak emisyon azaltımı, elektrik ve sanayi gibi ekonominin birçok sektöründe yürürlüğe giren bir ETS ile teşvik edilmiş olacaktır. Ancak Türkiye ekonomisinin birçok sektöründeki emisyonlar halihazırda, uluslararası taahhütler, ulusal politikalar ve sorumlulukların kesişmesi ve sektörel politikalar yoluyla zaten etkilenmektedir (Türkiye nin politika bileşiminin haritası için bir sonraki kısma bakınız). Bunun neticesi olarak, büyük bir olasılıkla ETS, birçok sektörde varolan diğer politikalarla örtüşecektir. Bir diğer deyişle, yeni ETS diğer mevcut politiklarla etkileşime girecektir. Bu etkileşim olumsuz sonuçlara yol açabilir, örneğin etkileşime girilen politika fiili olarak emisyonları arttırıyorsa, ETS sayesinde elde edilen emisyon azaltımları daha düşük olacaktır. Ancak bu etkileşimler olumlu yönde de olabilir. Etkileşime girilen politika karbon fiyat sinyali tarafından 110

111 tetiklenemeyen düşük maliyetli emisyon azaltım seçeneklerini hedefliyorsa, emisyon azaltımlarının maliyet etkinliği arttırılmış olur. Bu yüzden ETS nin, var olan ve planlanan politika bileşimi ile muhtemel etkileşiminin analiz edilmesi, ETS nin en az maliyetli emisyon azaltım seçeneklerinin benimsenmesine kolaylık sağlamak yönündeki temel amacını gerçekleştirmek açısından hayati önem taşımaktadır. Bu kısımda, ETS nin politika bileşimindeki rolü ve diğer politikalarla etkileşiminin altındaki teori anlatılmaktadır. Bölüm aslen, Uluslararası Enerji Kurumunun bu alandaki önder çalışmalarına, özellikle Summing up the Parts: Combining Policy Instruments for Least-Cost Climate Mitigation Strategies (2011) ve Managing Interactions between carbon pricing and existing energy policies) (2013) yayınlarına dayanmaktadır. Örnek olarak AB ETS de gözlemlenmiş olan politika etkileşim etkileri sunulmaktadır Daha geniş bir politika bileşiminin bir parçası olarak emisyon ticareti Karbon fiyatı genelde bir yetki alanında, en düşük maliyetli emisyon azaltımına olanak sağlamak için yürürlüğe konur. Tipik olarak, ETS tarafından kapsanan sektörler için, iklim değişikliği ve enerji politikası paketinin ana unsuru olarak kabul edilir 64. Ancak piyasa engelleri ve kusurlarından ötürü, karbon fiyatlandırmasının, maliyet etkin azaltım potansiyelini tam olarak hayata geçirebilecek diğer politikalarla desteklenmesi gerekmektedir. Bir karbon fiyatlandırma politikasına ek olarak, maliyet etkin azaltım için temel politika paketini oluşturan iki adet tamamlayıcı politika söz konusudur (Şekil 15): Ekonomik olmayan bir engel ile blokelenmiş, maliyet etkin enerji verimliliği potansiyelini ortaya çıkartacak enerji verimliliği politikaları; Uzun vadeli karbonsuzlaştırma için maliyetleri azaltacak teknolojiyi destekleyen politikalar. 64 Kaynak: Uluslararası Enerji Kurumu, 2013, Karbon fiyatlandırması ve mevcut enerji politikaları arasındaki etkileşimlerin yönetilmesi, politika yapıcılar için rehberlik, sayfa

112 Şekil 15: Temel politika paketi: karbon fiyatlandırması, enerji verimliliği ve teknoloji politikaları 65 Bilgi eksikliği, parçalanmış teşvikler ve davranışsal bozukluklar gibi piyasa başarısızlıkları nedeniyle karbon fiyatıyla sağlanamayan emisyon azaltım potansiyelini açığa çıkartmak için enerji verimliliği politikaları gereklidir 66. Bu, doğrudan ETS kapsamına giren sektörlerdeki yakıt kullanımıyla ilgili belli enerji verimliliği seçenekleri için olduğu kadar, ETS ile dolaylı olarak kapsanan (elektrik üretiminin ETS de yer aldığı varsayımıyla), elektrik kullanımıyla ilgili enerji verimliliği seçenekleri için de geçerlidir. Eğer benzeri maliyet etkin enerji verimliliği azaltım seçenekleri hayata geçirilmezse, aynı düzeyde emisyon azaltımını tutturabilmek için daha yüksek bir karbon fiyatı gerekecektir. Sonuç olarak emisyon azaltım hedefini tutturmanın maliyeti arttırılmış olacaktır (Şekil 16). Bir başka deyişle, enerji verimliliği politikalarının desteklenmesi, gereken emisyon azaltım seviyesini sağlamak için gerekli olan karbon fiyatını aşağı çeker. Bu yüzden böylesi enerji verimliliği politikaları genelde, iklim değişikliği etkilerini azaltan politika bileşiminin önemli bir parçası olarak görülür. 65 Aynı referans kaynak. 66 Kaynak: Uluslararası Enerji Kurumu, 2011, Parçaların Bir Araya Getirilmesi: En Az Maliyetle İklim Değişikliği Etkilerinin Azaltım Stratejileri için Politika Mekanizmalarının Birleştirilmesi. 112

113 Şekil 16: Enerji verimliliği potansiyelinin göz ardı edilmesi, aynı düzeyde toplam emisyon azaltımı için daha yüksek karbon fiyatına yol açabilir 67 Buna ek olarak, yeni teknolojiler için Ar-Ge yi (Araştırma ve Geliştirme) destekleyici politikalar gerekmektedir. Her ne kadar bu politikalar kısa vadede politika maliyetlerini arttırsa da, uzun vadede karbonsuzlaşma için gerekli olan düşük karbonlu teknolojinin fiyatlarını aşağı çekecektir 68. Temel politika paketinin yanı sıra, diğer ilave politikalar da haklı gerekçelerle temel sete dahil edilebilir. Bu politikalar, karbon fiyatlandırma politikaları tarafından kapsanmayan alanların üzerine eğilmek, teknolojilerin tıkanmasını önlemek, finansmanın önündeki engelleri aşmak, tüketicilerin bir kısmı veya tümü için yüksek maliyetleri aşağı çekmek, karbon fiyatlandırma sistemi hakkındaki politik belirsizliği telafi etmek, politik kesinliği arttırmak gibi başka politika hedeflerini ele alabilir. Ayrıca enerji güvenliği, tüm vatandaşlar için makul elektrik fiyatlarına erişim gibi diğer politika önceliklerine hizmet edebilir 69. Ancak bu ilave politikaların getirileri dikkatlice değerlendirilmelidir. İlave politikalar, ETS ile etkileşime girebilir, maliyet etkinliğe ilişkin olumsuz sonuçlar getirebilir. Prensipte politikalar karşılıklı birbirini pekiştirici (yukarıdaki enerji verimliliği örneğinde olduğu gibi) olabilir ancak birbirinin aksine iş görebilir (örneğin bir politika fosil enerji kullanımının maliyetini azaltırken bir diğer politika arttırıyorsa) ya da bir politika diğerini gereksiz hale getirebilir (örneğin ETS tarafından sağlanan belli bir emisyon azaltımı diğer politikalar tarafından konmuş olan hedeflere göre zaten daha yüksekse). Genel olarak ifade etmek gerekirse, teknolojiye özgü politika tedbirleri (teknoloji standartları, daha geniş bir bileşimin içinde belirli teknolojilerin mecburi payları gibi), daha pahalı emisyon azaltım seçeneklerini zorlayabilir ve daha az maliyet etkin bir sonuca yol açabilir. Bu ilave politikaların muhtemel etkisinin iyi anlaşılmaması durumundaki önemli endişelerden biri, bu politikaların, emisyon üst sınırı altındaki emisyon azaltımlarının payının belirsizleştirmesidir. Bu da ETS deki fiyat sinyali konusunda belirsizlik yaratır. Fiyat seviyelerindeki bu belirsizlik, düşük karbonlu ekonomiye geçişteki yatırımlar için zararlı olabilir. Buna ek olarak, eğer ilave politikalar ETS deki 67 Aynı referans kaynak. 68 Aynı referans kaynak. 69 Aynı referans kaynağın 9ncu sayfasında yer alan listeye dayalı olarak. 113

114 emisyon azaltımlarının önemli bir payından sorumlu olursa, tahsisat fiyatının ekonomik şartlara karşı duyarlılığı artar. Toplamda ilave politikalar, emisyon üst sınırının altında toplam emisyon azaltımına yol açmayabilirler. Çünkü emisyonlar diğer sektörlerde artış sergileyebilir. Bu sonucu kontrol altına almak için, ilave politikaların emisyon azaltımlarını dikkate alarak bir emisyon üst sınırı belirlenebilir. Politika etkileşimi, Şekil 17 de özetlendiği gibi, tekrarlı bir süreç kullanılarak kontrol altına alınıp yönetilebilir. Bu süreç beş temel adımdan oluşmaktadır: Azaltım potansiyelleri ve maliyetler dahil olmak üzere bir yetki alanındaki emisyon azaltımlarının temel özelliklerinin anlaşılması, temel politika setinin oluşturulması, ilave politikaların dikkate alınması ve daha geniş anlamda ekonomik sonuçların değerlendirilmesi. Son iki adımın her birini takip ederek, herhangi tespit edilen etkileşimleri yönetebilmek için politika temeli veya ilave politikalarda ayarlamalar yapılabilir. Son olarak, politika sonuçlarının gözden geçirilmesi ve düzenli olarak politikalarda ayarlamalar yapılması önem arz eder. Bu süreç boyunca, iklim değişikliğinin azaltılması için politik desteğin inşa edilmesi gerekmektedir. Şekil 17: Maliyet etkin bir politika paketin uygulanması ve sürdürülmesi 70 Şekil 17, sera gazı azaltımı için bir politika bileşimi oluşturmaya yönelik teorik yaklaşımı adım adım sunuyorsa da, pratikte karbon fiyatlandırma mekanizmaları (ETS gibi), hâlihazırda var olan bir enerji ve iklim politikası bileşimine uyum sağlamaktadır. Türkiye için de bu durum böyledir. Bu tür 70 Aynı referans kaynak. 114

115 durumlarda, Şekil 18 de belirtildiği gibi, politika yapıcıların karbon fiyatlandırma politikasını yürürlüğe koyarken ilgili politika çakışmalarını ortaya çıkarmak için geçmeleri gereken beş kilit aşama vardır. Şekil 18: Enerji ve iklim politikalarının entegrasyonu için adımlar 71 Kutu 8: AB politika paketi karbon fiyatlandırması, yenilenebilir enerji ve enerji verimliliği politikaları arasındaki etkileşime bir örnek Avrupa da enerji ve iklim değişikliği politika bileşimi, diğer enerji politikalarının ETS ile nasıl bir etkileşime girdiğine dair iyi bir örnek sunmaktadır. AB ETS, AB nin toplam sera gazı emisyonlarının %45 ini kapsamakta olup; elektrik, sanayi ve havacılık sektörlerini kapsamaktadır. Uluslararası Emisyon Ticaret Birliği nin (IETA) (2015) AB ETS ile Çakışan Politikalar makalesinde belirtildiği üzere Enerji Verimliliği Direktifi (EED) ve Yenilenebilir Enerji Direktifi (RED) dahil AB ETS ile etkileşimde bulunan birçok politika söz konusudur. EED, AB nin 2020 itibariyle %20 enerji verimliliği hedefine katkıda bulunacak tedbirleri ortaya koymaktadır. Bu özel tedbirlere enerji dağıtımı şirketleri veya perakende enerji satış şirketlerinin yılda %1,5 enerji tasarrufuna ulaşması, kamu sektöründe enerji verimliliğine sahip alımlar ve devletin sahip olduğu binalarda enerji performansını arttırmaya yönelik yenilikler dahildir 72. EED kapsamındaki bu tedbirlerin toplam etkisi, sera gazı emisyonlarında azaltıma yol açacaktır. Ancak, emisyon üst sınırını belirleme sırasında EED nin AB ETS ile etkileşimi dikkate alınmamıştır. IETA, EED nin hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik tedbirlerin etkisinin, döneminde AB ETS tahsisat talebinde kümülatif olarak yaklaşık 515 MtCO 2e lik bir azalmaya yol açacağını, böylece piyasadaki tahsisatlar açısından fazla arz durumunu oluşturacağını tahmin etmektedir 73. RED, 2020 itibariyle tüketilen toplam enerjinin %20 sine tekabül edecek şekilde yenilenebilir kaynağa (YEK) ulaşılması yönünde bağlayıcı bir hedef koymaktadır. Elektrik sektöründe RED, 2020 itibariyle %34 YEK hedefini belirlemektedir. Bu direktifi uygulamak için AB Üye Devletleri, yenilenebilir portföy standartları ve garantili alış tarifeleri dahil yenilenebilir enerjiye yatırımı teşvik etmek için çeşitli tedbirleri devreye koymuşlardır. 71 Kaynak: Uluslararası Enerji Kurumu, 2013, Karbon fiyatlandırması ve mevcut enerji politikaları arasındaki etkileşimlerin yönetilmesi, politika yapıcılar için rehberlik, sayfa Kaynak: Avrupa Komisyonu, Enerji Verimliliği Direktifi. Web adresi: 73 Kaynak: IETA, 2015, AB ETS ile Çakışan Politikalar. 115

116 Örneğin Almanya da elektriğin yenilenebilir enerji kaynakları ile üretimi, AB ETS nin yürürlüğe konması öncesinde var olan bir garantili alış tarifesi sistemi ile desteklenmektedir. Bu sistem, son birkaç yıl içerisinde birkaç defa revize edilmiştir. Örneğin teknolojik ilerlemeyi dikkate alarak tarifelerin azaltılması ve yenilenebilir kaynaklar içerisinde maliyet azaltımı ve şebeke kararlılığını temin etmek üzere elektrik piyasası içerisinde piyasa payı hedefleri sisteminin getirilmesi gibi hususlar getirilmiştir. Buna ek olarak, 2011 yılında Japonya da gerçekleşmiş olan Fukuşima kazası nedeniyle, Almanya da on yıldır politik arenada tartışılmakta olan nükleer enerji konusu, nihai olarak aşamalı şekilde devreden çıkartma kararı ile son bulmuştur. Bunun yanı sıra Energiewende 74 yi sağlamak üzere birçok politika ve tedbir de yürürlüğe konmuştur. Böylece temelde bütün enerji sistemini yenilenebilir kaynaklara ve tüm sektörleri artan enerji verimliliğine yönlendirecek şekilde dönüştürmek hedeflenmiştir. AB ETS, AB düzeyinde bir sistem olsa dahi, Alman tesislerinin AB ETS dahilindeki payı %20 nin üzerindedir ve hala kömürün (taş kömürü olduğu kadar linyit) önemli bir kısmı elektrik üretiminde kullanılmaktadır. Bu nedenle Alman politikalarının AB ETS üzerinde bir etkisi olduğu kabul edilebilir. Bu politikalar, şartlar eşit olduğunda hem yenilenebilir kaynakların payının artmasına hem de emisyonların azalmasına yol açmaktadır. Emisyon üst sınırının belirlenmesi sırasında dikkate alınanların dışındaki ek politikalar, fiyatların düşmesine ve ETS tarafından kapsanan diğer sektörler için teşviklerin azalmasına neden olabilir. Diğer yandan, nükleer enerji üretiminin yerini, en azından kısmen de olsa, fosil yakıtlara dayalı üretim alacaktır. Şüphesiz ki bu, emisyonların artmasına, talebin kuvvetlenmesine ve muhtemelen ve hızlı bir şekilde fiyatların yukarı tırmanmasına yol açacaktır. Belli bir ölçüye kadar bu, yukarıda verilen enerji verimliliği örneğine kıyasla, elektrik sektörü ve sanayi için sorun yaratabilir. Yukarıda yer alan incelemelere paralel olarak IETA, bu ilave tedbirler sayesinde elde edilen emisyon azaltımlarının bedelinin, tek başına AB ETS ye kıyasla, daha yüksek olduğu çıkarımına ulaşmıştır 75. Örneğin, Almanya da rüzgar enerjisinden elde edilen emisyon azaltımlarının dolaylı karbon fiyatı döneminde /tCO 2 aralığında değişmiştir 76. Üç hedefin (enerji verimliliği, sera gazı emisyonları ve yenilenebilir enerji) aynı zamanda getirilmiş olması nedeniyle, %20 YEK hedefinin AB ETS nin emisyon üst sınırı belirleme sürecine dahil edilmiş olmasına rağmen IETA, hedefin tahmin edildiğinden daha fazla ötesine geçilmesi durumunda, dönemi için AB ETS tahsisatlarının talebinde kümülatif olarak yaklaşık 210 MtCO 2 azalmaya yol açacağını öngörmektedir 77. Bu örnekler, özellikle de mutlak emisyon üst sınırı olan bir ETS deki emisyon üst sınırı belirleme sürecinde, karbon fiyatlandırma politikasının tasarımında çeşitli tamamlayıcı politikaların sonuçlarını yeterli ölçüde dikkate almanın ne kadar zor olduğunu göstermektedir. Dolayısıyla, politika bileşimindeki çeşitli politikalar arasında sürekli olarak bir uyumlulaştırma çabası sarf edilmesi gerekmektedir. 74 Almanca Energiewende kelimesi tam olarak enerjinin geri dönmesi olarak çevrilebilir. Enerji politikalarında, nükleer elektrik üretiminin aşamalı olarak devreden çıkartılması ve elektrik sektöründe olduğu kadar diğer sektörlerde de sera gazı emisyonlarının azaltılmasını sağlayacak şekilde değişiklik yapılmasını ifade eder. Diğerlerinin yanı sıra, yenilenebilir enerji üretiminin ve enerji verimliliğinin daha da arttırılması şeklinde iyileştirilmiş gayretleri içerir. 75 Aynı referans kaynak. 76 Aynı referans kaynak. 77 Aynı referans kaynak. 116

117 3.2 Türkiye nin mevcut ve planlanan enerji ve iklim değişikliği politikalarının haritasının çıkartılması Bu kısım, Türkiye de ETS nin uygulanması sırasında dikkat edilmesi gereken enerji ve iklim değişikliği politikalarını tanımlamaktadır. İleriye yönelik tavsiyeler sunulmuştur. Örneğin var olan politika özelliklerinin, 2nci Bölümde tarif edilen tasarım adımlarının bazılarında nasıl kullanılabileceği gibi. Daha detaylı bir analiz yapabilmek için, Türkiye deki toplam emisyonların %72 sinden sorumlu olan ve bir ETS ile politika etkileşimi değerlendirmesi için karşılıklı olarak bilgilerin çoğunun mevcut olduğu enerji, sanayi ve ulaşım sektörlerine odaklanılmaktadır. Bu bölümde uluslararası (Kısım 3.2.1) ve ulusal politikalar ve araçlar (Kısım3.2.2) arasında bir ayrım yapılmaktadır. Uluslararası politikaların, mevzuatlar ya da sektörel stratejiler üzerinde doğrudan bir etkisi bulunmamakla birlikte, ülkenin stratejik hedefleri için bir çerçeve sağlamaktadır. Ulusal politikalarda ise önce kanunlar ve yönetmelikler, ikinci olarak da çerçeve politikalar analiz edilmektedir. Bu yöntem ile bağlayıcı olan ve bağlayıcı olmayan politikalar arasındaki ayrımın daha belirgin kılınması amaçlanmaktadır. Buna ek olarak çerçeve politikaları da sektörler arası ve sektöre özgü politikalar şeklinde kendi içinde ikiye ayrılmıştır. Bu yaklaşım, öncelikle büyük resmi göstermeye ve sonra daha belirli sektörel politikalara odaklanmaya olanak sağlamaktadır. Şekil 19, takip eden kısmın yapısını göstermektedir. İklim Değişikliği Politikaları Uluslararası Politikalar Ulusal Politikalar BMİDÇS (UNFCCC) AB'ye Giriş Kanunlar ve Yönetmelikler Çerçeve Politikaları Çok Sektörlü politikalar Sektöre özgü politikalar Şekil 19: Bu Kısmın Yapısı: Türkiye deki enerji ve iklim değişikliği politikası görünümü 117