Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması

Transkript

1 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması Ahmet Başpınar * Sigorta, tanımı gereği emniyet tesisi demek olup, bireylerin, sonuçları açısından tek başlarına altından kalkamayacakları tehlikeleri, biraraya gelerek taşınabilir kılmak amacıyla yedi yüzyıl önce oluşturdukları bir sistemdir. O günün sigortasından günümüze kadar, sigorta, kendisinin vazgeçilmez olduğunu göstermiştir. Günümüz dünyasında, bu kadar karmaşık hale gelmiş, yaşamın tüm alanı ile içiçe girmiş sigorta faaliyetlerini yürütmek amacıyla, sırf bu işler için kurulmuş şirketler mevcuttur. Kişinin kendisini ve onun ekonomik ve sosyal sahasını güvende hissedebilme ihtiyacı, dünya üzerinde çok büyük bir endüstri oluşturmuştur. Öyle ki sigortacılığın gelişmiş olduğu İngiltere'de, sigorta şirketleri topladıkları primleri değerlendirebilmek amacıyla bankalar kurmuşlardır. Böylece sigortacılık, ülkemizi de kapsayacak şekilde, ekonominin mali kesiminin vazgeçilmez bir ayağı haline gelmiştir. Diğer taraftan, bir sigorta şirketi, sigortasını yaptığı işlerin risklerinden, mali bünyesinin kaldırabileceğine inandığı bir bölümünü üzerinde tutarken, kalan kısmını da şirketlerinin sigortacısı olan reasürans şirketlerine devreder. Bu şirketler de aynı şekilde bu risklerin bir bölümünü üzerlerinde tutarlarken, diğer bölümünü başka şirketlere devrederler. Sonuçta, örneğin, Japonya'da meydana gelen bir deprem felaketinin sonuçlarından Türkiye'deki Milli Reasürans şirketi de etkilenebilir. Bir taraftan, reasürans uygulaması nedeniyle kendi içinde gösterdiği iç içelik, diğer taraftan da finans kesiminde bankalarla birlikte faaliyet göstermeleri nedeniyle, ekonomik ya da finansal krizler sigorta şirketlerini de * Maliye Bakanlığında Maliye Müfettişi olarak görev yapmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

2 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması etkilemekte, kimi zaman da büyük bir sigorta şirketinin mali bakımdan güç duruma düşmesi finansal krizi beraberinde getirebilmektedir. Dolayısıyla, ekonomik alanda çok ağır tahribatlara neden olabilecek bir olumsuzluğun, sigorta şirketlerini etkilememesi veya çok az etkilemesi ya da böyle bir olumsuzluğa, bir sigorta şirketinin neden olmaması için, bu şirketlerin mali bünyelerinin kamu otoritesi tarafından çok iyi analiz edilmesi ve sürekli gözetim ve denetim altında bulundurulması gerekmektedir. Sigortacılık sektörü gelişmiş olan dünya ülkelerinde bu tür denetimler, o ülkelerin sigorta denetleme kurullarının yaptığı yerinde denetimlerin yanında, şirketin mali tablolarının daha kısa aralıklarla incelendiği ve adına erken uyarı modeli denilen mali başarısızlığı tahmin modelleri aracılığıyla da yürütülmektedir. Ülkemizde 1997 yılına kadar bir erken uyarı modeli geliştirilememiştir. Denetimler, sadece Sigorta Denetleme Kurulu aracılığıyla yapılagelmiştir. Yerinden denetimler, birer yıllık aralıklarla yapıldığı için, şirketlerin mali bünyelerindeki zayıflama zamanında tespit edilememiş, gereken önlemler bir yıl sonra alındığı için sorunun çözülmünde geç kalınmıştır. Ayrıca denetimler sonucunda hazırlanan raporların, karar verici merciye geç ulaşması da çözümü daha da geciktirmiştir. Hazine Müsteşarlığı nca il defa, 1997 yılının haziran dönemi verileri, sigortacılık sektörünün daha yakından, daha kısa aralıklarla denetimini mümkün kılmak için geliştirilen erken uyarı modeli aracılığıyla, analiz edilmiş, şirketler analiz kriterleri aracılığıyla puanlanmış ve mali bünyesi zayıf ve sağlam şirketler ayrımı yapılmıştır. BÖLÜM I 1.1. SİGORTA ŞİRKETLERİNİN MALİ TABLOLARININ DİĞER ŞİRKETLERİN MALİ TABLOLARINDAN FARKLILIĞI Sigorta şirketlerinin mali tabloları, ticari ve sınai faaliyet gösteren şirketlerin mali tablolarından farklıdır. Sektördeki şirketler, öteki işletmelerden farklı olarak, hizmetin özelliklerinden türeyen ayrıntıları da içerecek şekilde hesaplar düzenlemek zorundadırlar. Sigorta işletmelerinin gösterdiği özellikler, sigorta mali tablolarına da yansıyacaktır (Karasu,1996:20-24) Bu özellikleri şöyle sıralayabiliriz: a) Sigorta şirketlerinde kesin olarak dönem kar veya zararının belirlenmesi mümkün değildir. Çünkü, görülen her hizmetin fiyatı bir takım olasılık hesaplarına dayanmaktadır. Bu olasılık hesapları, çoğunlukla büyük sayılar kanununa göre bir ortalama olasılığı içermektedir. Tehlikelerin, bu ortalama olasılık sınırını aşarak gerçekleşmesi halinde şirket için bir zarar 6 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

3 Ahmet Başpınar söz konusu olacaktır. Ancak, bu sınırın altında kalmaları halinde ise kar söz konusu olacaktır. b) Sigorta şirketlerinin ihtiyatlarını ifade eden teknik karşılıklar, diğer işletmelerde olduğu gibi kardan değil, sigortalının ödemiş olduğu primlerden ayrılır. c) Teknik Karşılıklar, bir takım olasılık hesaplarına dayandığı için, mali tablolar belirli bir hata payına sahip olacaklardır SİGORTA ŞİRKETLERİNİN ÖDEYEBİLİRLİKLERİ Sigorta şirketleri için yapılan analizlerin ortak amacı, şirketlerin mali bünyesinin sağlamlığını saptamaktır. Mali bünyedeki zayıflamanın zamanında saptanarak, kötüye gidişi durdurabilmek için gerekli önlemlerin uygulamaya konulması sigortacılıktaki mali analizin gerçek amacıdır (Karacan,1994). O halde ödeyebilirliğin açıklanması gerekmektedir. Ödeyebilirlik en basit anlamıyla, bir şirketin gelecekteki yükümlülüklerini, yani nakit çıkışlarını varlıklarından sağlanacak nakit girişleri ile karşılayabilmesidir. Tek bir dönemi ele alacak olursak, eğer bir sigorta şirketinin varlıkları borçlarını aşıyorsa, o şirketin ödeyebilirliği vardır. Bazıları da ödeyebilirliği likidite ile tanımlamaktadır. Buna göre eğer şirket cari borçlarını vadeleri geldiğinde ödeyebiliyorsa ödeyebilirliğe sahiptir. Gerçekte bir sigorta şirketinin mali sağlamlığını değerlendirmenin yolu, şirketin nakit giriş ve çıkışlarının projeksiyonuna dayanmaktadır. Bu açıdan bakıldığında yukarıda da bahsedildiği üzere ödeyebilirlik, bir şirketin gelecekteki yükümlülüklerini, yani nakit çıkışlarını, varlıklarından sağlanacak nakit girişleri ile karşılayabilmesidir. Ödeyebilirliğin ölçülmesinde sigorta şirketlerinin finansal muhasebe ilkeleri çerçevesinde hazırlanmış mali tabloları kullanılmaktadır. Ancak, bunların şirketin gelecekteki ödeyebilirliğe sahip olup olmadığını göstermedeki değerleri sınırlıdır. Sigorta şirketinin gelecekteki nakit akımları, belirsiz olayların bir dizisidir. Bu nedenle de nakit akımına dayanan projeksiyonlar, olası sonuçları belirli bir hata payı içinde tahmin etmekten ibarettir. Bunların bir kısmı yönetimin kontrolü altında olmayabilir. Örneğin hasar ödemelerindeki değişmeler gibi. Ödeyebilirliği sigorta dalları açısından ayrı ayrı değerlendirmek gerekir. Gerçekten de sigorta dallarının gerek pasif gerekse aktif yapıları önemli değişiklikler göstermektedir. Bu yapısal farklılığı dikkate almadan, sigorta şirketlerinin ödeyebilirliğini değerlendirmek, analizciyi yanlış sonuçlara götürebilir. Diğer yandan, sigorta şirketinin ödeyebilirliğini değerlendirme konusunda, farklı dönemlerde farklı bakış açıları ortaya çıkmıştır. Önceleri ödeyebilirlik şirketin sigortacılık işleri açısından değerlendirilmekteydi. Bir Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

4 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması başka deyişle, hasar ödemeleri prim gelirini aşmamalıydı. Eğer aşarsa bu bir enkaz yaratırdı. Bu, Enkaz Teorisi olarak adlandırılmıştır. Daha sonra, sigorta şirketinin ödeyebilirliğinin sigorta portföyünden çok yatırım portföyünün performansına dayandığı düşünülmüştür. Ancak, yakın zamanlarda ödeyebilirliğin, şirketin yalnızca sigorta ya da yatırım portföyüne dayanmadığı, şirketin bütün faaliyetlerine dayanan bir olgu olduğu fikri yaygınlaşmıştır. Bu bir ölçüde, ticari bankalarda finansal bakış açısının aktif/pasif yönetimi yaklaşımına kaymasının sigortacılık sektörüne uzanmasıdır. Gerçekten de, faiz oranları ile kambiyo kurlarının değişken olduğu bir ortamda, aktif/pasif yönetimi yaklaşımı, mali kurumların finansal yönetimine hakim olması gereken yönetim anlayışı olmalıdır. Fiyatlama, yönetim masrafları, reasürans, temettü politikası, enflasyon gibi dış koşullar, yasal düzenlemeler, vergiler, sermaye piyasasındaki gelişmeler, ekonomik büyüme ve konjonktür gibi bir dizi diğer etken de ödeyebilirliğe etkide bulunmaktadır. Bu nedenle, bir sigorta şirketinin ödeyebilirliğini bütün bu etkenlerin bir bileşeni olarak değerlendirmek gerekir. Sigorta şirketlerinin ödeyebilirliklerini, bazı kriterleri esas alarak daha yakından incelemek gerekir. Bu kriterler, ödeyebilirliği etkileyen ve ölçmede bazı veriler sağlayan bakış açılarıdır Karlılık Karlılık, sigorta şirketlerinin ödeyebilirliği açısından önemli bir unsurdur. Kar yalnızca dağıtılmayan karlar yoluyla özkaynakları güçlendirmez aynı zamanda orta dönemde karlı bir şirket, yeni sermaye artışıyla da özkaynak sağlama olanağına kavuşur. Kar sağlamayan ve yeterli bir karlılık oranına ulaşamayan bir şirketin orta vadede sektörde kalabilmesi güçtür. Sigortacılıkta konjonktürel etkilerin ağırlığı nedeniyle, tek bir yıla ait verileri değerlendirmek bazen yanlış sonuçlara yol açabilir. Bunu çözmek için 3 ile 5 yıllık zaman sürelerini kapsayan rakamlar ile karlılık değerlendirilmeye çalışılmaktadır. Karlılığı değerlendirmede bir başka yaklaşım, karlılık oranlarını sektörün en zayıf ve en iyi kurumlarıyla kıyaslamaktır Varlık Kalitesi Sigorta şirketleri mali aracı kurumlar oldukları için, varlıkların kalitesi ödeyebilirliğin korunması açısından oldukça önemlidir. Sigorta şirketlerinin varlıklarının büyük bir kısmı tahviller, hisse senetleri ve gayrimenkullere yatırılmaktadır. Bunların dağılımı ve kalitesi, kaçınılmaz olarak varlıkların kalitesini ve gelir getirme gücünü belirlemektedir. Varlıklar hem yeterli getiri sağlayacak nitelikte hem de nakit gereksinmelerini karşılayacak likiditede 8 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

5 Ahmet Başpınar olmalıdırlar. Diğer yandan varlıklar, iş hacminin gerektirdiği yeterli büyüklükte de olmalıdır Sermaye Sermaye miktarı, bir sigorta şirketinin mali gücünü ve ödeyebilirliğini ölçmede önemli bir göstergedir. Hayat sigorta şirketleri ile hayat-dışı sigorta şirketleri arasında bu açıdan önemli bir ayırım vardır. Hayat sigorta dalı tipik bir aracı kurumdur ve orta vadeli iş yapar. Hayat-dışı dal, sigortacılığın daha kısa vadeli niteliğe sahip bir kesiminde yer aldığından, bu dalın sermaye açısından özellikleri farklıdır. Örneğin ülkemizde 1997 yıl sonu verilerini dikkate aldığımızda hayat dalında sermayenin varlıklara oranı %2.33 iken hayat-dışı dalda %9.50 dir Aktif ve Pasifin Uyumlaştırılması Bir mali kurum olarak sigorta şirketlerinin yükümlülükleri ile varlıklarının vade yapısının uyumlaştırılması gerekmektedir. Bu özellikle hayat sigortası şirketlerinde önemli olmaktadır. Hayat dışı dalda, kısa vadeli özelliği dolayısıyla, uyumlaştırma göreli olarak daha kolay gerçekleştirilebilir bir yapıya sahiptir. Uyumlaştırmayı iyi yapmayan şirketlerin ödeyebilirliği bozulacaktır Teminat Teminat, sigortalıların alacaklarına karşılık teşkil eder ve sigorta şirketlerinin tasfiyesi veya iflası halinde öncelikle tesis edildiği sigorta branşındaki sigortalıların alacaklarının ödenmesine tahsis edilir; artan kısım, diğer branşlara ait bulunan teminatlara eklenir (Avcı, 1997:59-62). Sigorta şirketlerinin faaliyetlerine son verdiği branşlara ait teminatları, o branşa ait tüm borçlarının ödenmiş olması şartıyla Hazine Müsteşarlığı tarafından serbest bırakılır. Teminatlar, sigortalıların tüm alacakları ödenmeden iflas veya tasfiye masasına dahil ve başka nitelikteki alacaklar için dava edilemez veya icra takibine konu olamaz. Görüldüğü üzere, sigortacılıktaki teminat sistemi, ticari bankaların güvenilirliğini artırmak için zorunlu ve kamusal bir sigorta olan ve belirli bir miktara kadar mevduat sahiplerinin paralarını, bunların iflasına karşı koruma fonksiyonuna sahip olan mevduat sigorta sistemine benzemektedir. Bu durum, sigortalıların sektöre olan güvenini sağlamakta olup, diğer yandan sigorta şirketinin likiditesini de azaltmakta olan bir durumdur. Çünkü, sigorta şirketleri, hastalık ve ferdi kaza sigortaları ile diğer hayat-dışı sigorta branşlarında, her hesap dönemi sonu itibariyle Türkiye de akdedilmiş Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

6 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması sigortalardan, fesih ve iptaller çıkarıldıktan sonra kalan prim tutarının %20 sinden çok olmamak üzere, Hazine Müsteşarlığınca tespit edilen oranda teminat tesis ederler. Diğer taraftan, hayat branşında gösterilen teminat tutarı, hayat sigortalarının safi primleri üzerinden ayrılan matematik karşılıklar toplamından hayat sözleşmeleri üzerine yapılmış ikrazların düşülmesinden sonra kalan tutar ile hayat muallak tazminat karşılıkları ve tahakkuk etmiş kar payları toplamıdır. Yeni kurulan şirketler de teminat tesis dönemine kadar ödenmiş sermayelerinin %20 si oranında teminat tesis ederler. Bütün bu teminat için ayrılan fonların alternatif fırsatından şirketlerin mahrum kalmış olmaları yanında, likiditeleri de azalış göstermektedir. Bu özellikle hayat-dışı sigorta dallarında faaliyet gösteren sigorta şirketleri için, kısa vadeli çalışmaları ve daha çok likit varlığa ihtiyacı olmaları nedeniyle, geçerli bir durumdur Sigorta ve Reasürans Şirketleri Nezdindeki Depolar Sigorta şirketleri akdetmiş oldukları poliçeler nispetinde prim geliri elde ederler. Bu primlerin, tarifeleri gereği, bir kısmını saklama payı tutarında üzerlerinde tutarlarken; geriye kalan kısmını da risk analizi çerçevesinde reasürans şirketlerine devrederler. Ancak, şirketler kesmiş oldukları poliçeler karşılığında, bir taraftan teminat göstermek, bir taraftan da mevzuat gereği karşılık ayırmak zorunda olduklarından hasar ödemelerinde zaafiyete düşmemek için, reasürör şirketlere primleri devretmezler; bu primleri kendi likiditelerinin düzenliliği amacıyla şirket uhdesinde bırakırlarken, karşılığında reasürör şirketlere faiz öderler (Sağlam, 1987:94-98) BÖLÜM II 2.1. MALİ TABLOLAR ANALİZİ Genel Olarak Mali Analiz Mali planlama ve mali kontrolün ön koşulu mali analizdir. İşletmenin durumu bilinmeden, mali planlama ve mali kontrol faaliyetlerinin yürütülmesine olanak yoktur. Mali analiz, mali tablolardaki verilere dayanılarak yapılır. Sigortacılıkta temel mali tablolar, bilanço ve gelir tablosudur. Mali tablolar işletmenin mali durumu ve faaliyet sonuçları hakkında önemli bilgiler verir. Fakat bu bilgilerin analizi yapılmadan, temsil ettikleri ilişkiler, durumlar ve sorunlar anlaşılamaz. O halde mali analiz, mali tablodaki verilerin önemini ve anlamını saptamak için yürütülen bir faaliyettir. Mali analiz yoluyla elde edilen sonuçlar, işletme ile ilgili olarak alınan çeşitli kararların temelini oluşturur (Koç Yalkın, 1988: 35-37) 10 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

7 Ahmet Başpınar Mali analiz, mali tablolardaki çeşitli kalemler arasında yüzdeler, oranlar yoluyla önemli ilişkiler kurulmasını, bu ilişkilerin ölçülebilmesini ve yorumlanmasını kapsar. Kalemler arasındaki ilişkilerin ölçülmesi ve yorumlanması çeşitli analiz teknikleri yoluyla yapılır. Mali analiz sonuçları, işletmenin geçmiş dönemlerdeki uygulamalarını gösterdiğinden, bunlar esas alınarak, işletmenin bugünkü durumu saptanır ve geleceğe ilişkin planlar da bu sonuçlardan yararlanılarak yapılır. Mali analiz sonuçları, işletmeyle ilgili çeşitli menfaat grupları tarafından kullanılır. Çünkü mali analiz, işletmeyle ilgili şu konularda açık bilgiler verir: işletmenin likidite durumu, karlılık durumu, aktiflerini kullanma durumu ve işletme hakkında önemli trendler. Bu bilgilerden, işletme sahipleri, yöneticiler, hali hazır sigortalılar, ilgili devlet organları yararlanabileceği gibi, gelecekteki sigortalılar da yararlanabilir. Mali analiz, sadece belli bir tarihteki ve belli bir döneme ilişkin tabloların incelenmesi ve yorumlanması hususlarını kapsamaz. Yıllar itibariyle ve sigortacılık alanındaki çeşitli şirketler arasındaki karşılaştırmalar ve bunlarla ilgili ilişkilerin yorumlanması da mali analiz kapsamına dahildir (Koç Yalkın, 1988:35-37) Mali Analizde Dikkat Edilecek Unsurlar Mali analizin doğru olarak yürütülebilmesi için analizi yapan kişinin aşağıdaki belirtilen hususlara dikkat etmesi ve bunların gerektirdiği bilgilere ve yeteneklere sahip olması gerekir: a) Mali tabloların sağlıklı bir şekilde yorumlanabilmesi için muhasebe kuram ve uygulamalarını iyi bilmek. b) Sigortacılık sektörünün ve işletmenin sahip olduğu özellikleri analiz sırasında göz önünde bulundurmak. c) İlgili dönem veya dönemlerdeki ekonomik koşullar ve trendleri iyi bilmek. d) İlgili şirketin politikası ile muhasebe yöntemlerini iyi bilmek. e) Mali analize esas alınan verilerin doğruluğu hakkında emin olmak. f) Birkaç oran veya yüzde ile şirketin mali durumu veya faaliyet sonuçları hakkında kesin bir yargıya varmamak. g) İyi bir yargılama yeteneğine sahip olmak SİGORTA SEKTÖRÜNDE MALİ ANALİZ Sigorta sektöründe mali analiz, finansal piyasalara olan güvenin sarsılmaması, kamu yararının gözetilmesi gibi fonksiyonların yerine getirilebilmesi için, üzerinde titizlikle durulması gereken bir olgudur. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

8 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması Ülkemizde 1997 yılı içerisinde sigortacılıkta mali analizin daha iyi bir şekilde yerine getirilebilmesi için Erken Uyarı Modeli geliştirilmiştir. Bu modelle, sektör analize tabi tutulmakta, mali bünye açısından şirketler arasında iyi ve kötü şirketler ayrımı gerçekleştirilmekte ve mali bünyesi zayıf olan şirketler üzerine gidilip, şirketlerin yakın takibi sağlanmaktadır. Konuya ilişkin yayınlanan genelge özetle aşağıdaki gibidir: Sigorta ve Reasürans Şirketlerinin Kuruluş ve Çalışma Esasları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik 27 Ocak 2004 tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bahse konu Yönetmeliğin uygulanmasına ilişkin olarak Sigorta ve Reasürans Şirketlerinin Mali Bünyelerine ve Sermaye Yeterliliklerine İlişkin Genelge hazırlanmıştır. Genelgeye göre: Sigorta ve Reasürans Şirketlerinin Kuruluş ve Çalışma Esasları Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin; a) Birinci fıkrasının (a) bendi gereğince; sigorta ve reasürans şirketlerinin mali bünyesinin sigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek şekilde zayıfladığının, yapılan yerinde denetim sonucu düzenlenen raporla veya Müsteşarlıkça belirlenen finansal analiz oranlarına göre yapılan değerlendirmeler sonucunda tespit edilmesi, 7397 Sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 20 nci maddesinin birinci fıkrasında sayılan diğer hallerle birlikte, mali bünyesinin sigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek hallerden sayılmaktadır. Bu çerçevede; bahse konu fıkranın uygulanması sırasında uygulanacak finansal analiz oranları kategoriler itibariyle ilişikte (EK-1) yer almaktadır. Müsteşarlık, bahse konu oranlara göre, sigorta ve reasürans şirketlerinin mali tabloları ile şirketlere ilişkin diğer doküman, bilgi ve belge sonuçlarına istinaden yapacağı değerlendirme ve analiz sonucunda; söz konusu finansal analiz oranları olumsuz bulunan şirketlere gerekli düzeltim için uyarı yapacak veya ilgili şirket Müsteşarlığın bağlı bulunduğu Devlet Bakanlığı tarafından 7397 sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 20 nci maddesi kapsamına alınacaktır. Müsteşarlık bahse konu finansal analiz oranlarına ilişkin eşikleri ve sektör ortalamalarını, Sigortacılık Genel Müdürlüğünün internet sitesi ( ve Sigortacılık Genel Müdürlüğü tarafından çıkarılan bülten vasıtasıyla (Türk Sigortacılık Sektörünün Temel Göstergeleri) belirli 12 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

9 Ahmet Başpınar aralıklarla kamuoyuna ilan edecektir. Ayrıca; 2003 yılı dönem sonuna ait sektör ortalamaları ekte yer almaktadır. (EK-2) b) Birinci fıkrasının (b) bendi gereğince; sigorta ve reasürans şirketlerinin herhangi bir nedene dayanmaksızın, hasar ve tazminatlarını yasal süreleri içinde ödememe veya geç ödeme uygulamasını mutad ve yaygın hale getirmesi, 7397 Sayılı Sigorta Murakabe Kanununun 20 nci maddesinin birinci fıkrasında sayılan diğer hallerle birlikte, mali bünyesinin sigortalıların hak ve menfaatlerini tehlikeye düşürecek hallerden sayılmaktadır. Bu çerçevede; bahse konu fıkranın uygulanması sırasında aşağıda yer alan hususlar dikkate alınacaktır: Hasar ödemelerinde yasal sürelerin bulunduğu hallerde, bu sürelere uyulmaması veya geç ödemenin mutad ve yaygın hale getirmesi durumunun yerinde denetim sonucunda düzenlenen raporlarla tespit edilmesi, Hasar ödemelerinde yasal sürelere uyulmadığının veya geç ödemenin mutad ve yaygın hale getirmesi durumunun sigortalılardan Müsteşarlığımıza intikal eden şikayet dilekçeleri ile anlaşılması, Hasar ödememek veya geç ödemek maksadı ile, sigortalıların gerekçesiz veya sağlıklı olmayan gerekçelelerle oyalanması. c) Birinci fıkrasının (c) bendi gereğince; sigorta ve reasürans şirketlerinin özellikle riski yüksek branşlarda olmak üzere, yeterli miktarda ve kalitede reasürans teminatına ya da bu riskleri karşılayacak oranda öz kaynağa sahip olması gerekmektedir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

10 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması EK-1 SİGORTA VE REASÜRANS ŞİRKETLERİNİN MALİ BÜNYELERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİNDE KULLANILAN FİNANSAL ANALİZ ORANLARI A- SERMAYE YETERLİLİĞİNE İLİŞKİN ORANLAR 1. Alınan Primler (Brüt) / Özkaynaklar ( 4 kattan büyük olmamalıdır.) 2. Özkaynaklar / Aktif toplamı ( Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) 3. Özkaynaklar / Teknik Karşılıklar (net) ( Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) B- AKTİF KALİTESİ VE LİKİDİTEYE İLİŞKİN ORANLAR 1. Likit Aktifler (Kasa + Banka + Menkul Değerler Cüzdanı) / Aktif Toplamı ( Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) 2. Likidite Oranı = [Nakit Değerler + Menkul Değerler Cüzdanı] / [ Teknik Karşılıklar Hayat Matematik Karşılıkları Deprem Hasar Karşılıkları + Sigorta ve Reasürans Şirketi Cari Hesabı + Reasürörlerin Depoları + Ödenecek Vergi ve Diğer Yükümlülükler + Zorunlu Deprem Sigortasından Alacaklı Acenteler + Katılımcılar + Emeklilik Gözetim Sistemine Borçlar + Bonus ve İndirimler Karşılığı + Katılımcılar Geçici Hesabı + Alış Emirleri Hesabı + Bireysel Emeklilik Aracılarına Borçlar + Saklayıcı Şirkete Borçlar + Portföy Yönetim Şirketine Borçlar + Katılımcılara Borçlar +Diğer] (Hayat Dışı Şirketler için 1, Hayat Şirketleri için 9,75 den düşük olmamalıdır) 3. Cari Oran = [Nakit Değerler + Menkul Değerler Cüzdanı + Alacaklar] / [Teknik Karşılıklar Hayat Matematik Karşılıkları Deprem Hasar Karşılıkları + Sigorta ve Reasürans Şirketi Cari Hesabı + Reasürörlerin Depoları + Ödenecek Vergi ve Diğer Yükümlülükler + Zorunlu Deprem Sigortasından Alacaklı Acenteler + Katılımcılar + Emeklilik Gözetim Sistemine Borçlar + Bonus ve İndirimler Karşılığı + Katılımcılar Geçici Hesabı + Alış Emirleri Hesabı + Bireysel Emeklilik Aracılarına Borçlar + Saklayıcı Şirkete Borçlar + Portföy Yönetim Şirketine Borçlar + Katılımcılara Borçlar +Diğer] 14 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

11 Ahmet Başpınar Alacaklar = Prim Alacakları + Sigorta ve Reasürans Şirketleri Cari Hesabı + Sedan ve Retrosedanlar Nezdindeki Depolar + Dask Cari Hesabı + Bireysel Emeklilik Sistemi Alacakları + Diğer Borçlu Hesaplar Bireysel Emeklilik Sistemi Alacakları = Katılımcılardan Alacaklar + Giriş Aidatı Hesabı + Diğer + Satış Emirleri Hesabı + Fonlardan Fon İşletim Kesintilerinden Alacaklar + Saklayıcı Şirketten Alacaklar + Emeklilik Yatırım Fonu Sermaye Avansı Tahsisi + Diğer Alacaklar (Hayat Dışı Şirketler için 1,7, Hayat Şirketleri için 11 den düşük olmamalıdır) 4. Prim ve Reasürans Alacakları / Aktif Toplamı Prim ve Reasürans Alacakları = [ Prim Alacakları (net) + Sigorta ve Reasürans Şirketleri Cari Hesabı + Sedan ve Retrosedanlar Nezdinde Depolar] ( Sektör ortalamasından küçük olmalıdır.) 5. Acente Alacakları / Özkaynaklar (Hayat Dışı Şirketler için 0,80, Hayat Şirketleri için 0,2 den düşük olmalı) C- FAALİYET ORANLARI 1. Konservasyon Oranı= Alınan Primler (net) / Alınan Primler (Brüt) 2. Tazminat Tediye Oranı= Ödenen Hasarlar / [Ödenen Hasarlar+ Muallak Hasar Karşılıkları) (Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) D- KARLILIK ORANLARI 1. Hasar Prim Oranı = [Ödenen Hasarlar+Muallak H.Krş.-Devreden Muallak H.Krş] / [Cari Yıl Alınan Primler+Devreden Cari Riz. Krş.- Cari Riz. Krş] (Sektör ortalamasından küçük olmalıdır.) 2. Hasar Prim Oranı (net) = [Ödenen Hasarlar (net)+muallak H.Krş.(net)- Devreden Muallak H.Krş (net)] / [Cari Yıl Alınan Primler (net)+devreden Cari Riz. Krş. (net) - Cari Riz. Krş (net)] Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

12 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması (Sektör ortalamasından küçük olmalıdır.) 3. Masraf Oranı = [Komisyonlar (net)+toplam Giderler] / Alınan Primler Komisyonlar (net)= Verilen Komisyonlar Alınan Komisyonlar Toplam Gider= Personel Giderleri+Yönetim Giderleri (Sektör ortalamasından küçük olmalıdır.) 4. Bileşik Rasyo = (Hasar Prim Oranı + Masraf Oranı) (Sektör ortalamasından küçük olmalıdır.) 5. VÖK / Alınan Primler (Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) 6. Mali Kar (Brüt) / Alınan Primler (Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) 7. Teknik Kar / Alınan Primler (Sektör ortalamasından büyük olmalıdır.) 16 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

13 Ahmet Başpınar EK-2 SİGORTA VE REASÜRANS ŞİRKETLERİNİN MALİ BÜNYELERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİNDE KULLANILAN SEKTÖREL ORTALAMA FİNANSAL ANALİZ ORANLARI 2003 YILI HAYAT SİGORTA ŞİRKETLERİNE AİT SEKTÖR ORTALAMALARI 1 Alınan Primler(Brüt)/Özkaynaklar 3,86 2 Özkaynaklar/Aktif Toplamı 0,12 3 Özkaynaklar/Teknik Karşılıklar(Net) 0,16 4 Likit Aktifler/Aktif Toplamı 0,76 5 Cari Oran 7,73 6 Likidite Oranı 7,02 7 Prim ve Reasürans Alacakları/Aktif Toplamı 0,06 8 Acente Alacakları/Özkaynaklar 0,04 9 Konservasyon Oranı 0,78 10 Hasar Prim Oranı (Brüt) 0,57 11 Hasar Prim Oranı (Net) 0,51 12 Tazminat Tediye Oranı 0,87 13 Masraf Oranı 0,22 14 Bileşik Rasyo 0,73 15 Vergi Öncesi Kar/Alınan Primler 0,15 16 Mali Kar/Alınan Primler -0,03 17 Teknik Kar/Alınan Primler 0,19 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

14 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması 2003 YILI EMEKLİLİK ŞİRKETLERİNE AİT SEKTÖR ORTALAMALARI 1 Alınan Primler(Brüt)/Özkaynaklar 3,18 2 Özkaynaklar/Aktif Toplamı 0,11 3 Özkaynaklar/Teknik Karşılıklar(Net) 0,13 4 Likit Aktifler/Aktif Toplamı 0,88 5 Cari Oran 10,14 6 Likidite Oranı 9,65 7 Prim ve Reasürans Alacakları/Aktif Toplamı 0,03 8 Acente Alacakları/Özkaynaklar 0,00 9 Konservasyon Oranı 0,93 10 Hasar Prim Oranı (Net) 0,67 11 Hasar Prim Oranı(Brüt) 0,67 12 Tazminat Tediye Oranı 0,95 13 Masraf Oranı 0,25 14 Bileşik Rasyo 0,92 15 Vergi Öncesi Kar/Alınan Primler 0,14 16 Mali Kar/Alınan Primler -0,02 17 Teknik Kar/Alınan Primler 0,16 Bundan sonraki aşamada bu modelin ne olduğu, iyi ve kötü yönlerinin neler olduğu incelenecektir. Daha sonra Amerika Birleşik Devletlerinde sigorta şirketlerinin mali analizinde kullanılan modeller incelenecektir. 18 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

15 Ahmet Başpınar Türkiye Sigorta Sektöründe Uygulanmakta Olan Erken Uyarı Modeli Ülkemizde uygulanmakta olan sistemin amacı, mali bünyeleri zayıflama eğilimine giren şirketlerin önceden tespit edilerek, bu şirketlerin gerekli tedbirleri almalarını teminen uyarılmalarını sağlamak ve bu suretle sigorta sistemine zarar verebilecek ve sigortalıları zarara uğratabilecek gelişmelerin önüne geçmektir. Oluşturulan bu sistemde, her şirketin mali yapısı üçer aylık dönemler itibariyle (gerekli görüldüğü takdirde daha kısa aralıklarla) incelenmekte ve mali bünyelerinde zayıflama görülen şirketler daha yakından izlenmektedir. Bu suretle, sistemde ödeme güçlüğüne düşülmeden önce tedbir alınması sağlanabilecek, tedbirlerin netice vermemesi durumunda ise ruhsat iptaline kadar gidilebilecektir Modelin Değerlendirme Yöntemi Değerlendirme Puanı ( 10 üzerinden ) 1- Cari Oran = (Kasa + Bankalar + Menkul Değerler Cüzdanı + Alacaklar) / [Teknik Karşılıklar(matematik karşılıklar hariç) + Alacaklı Hesaplar] Cari oranın 1.5 ten aşağı olmaması beklenir. Eğer yapılan hesaplama sonucunda cari oran 1.5 ten düşükse, şirket 0 puan alacaktır; değilse, 0.83 puan alacaktır. 2- Yükümlülük Karşılama Yeterliliği Yükümlülük karşılama yeterliliği cetveli, Yönetmelik gereği şirketlerden istenen ve şirketin öz kaynaklarının yeterli olup olmadığını gösteren bir cetveldir. Burada, eğer şirketin öz kaynağı yeterli ise, 1 puan verilecek; değilse, 0 puan verilecektir. 3- Mali Kar / Zarar Bu kriter mali kar veya zarar olup olmadığına göre şirketleri puanlandırır. Mali kar var ise, şirkete 2.5 puan, yok ise, 0 ; toplam zarar var ise, 0 puan verilecektir. 4- Teknik Kar / Zarar Bu kriter de şirketin teknik kar veya zararına ilişkindir. Şirketin teknik karı varsa 1.5 puan; yoksa 0 puan; toplam zarar varsa, 0 puan verilecektir. 5- Tahsilat Oranı = 1 ( Prim Alacakları / Direkt Primler ) Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

16 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması Şirketlerin prim tahsilatındaki başarısını gösterir. Bu oranın yıllık olarak %70, 9 aylık %60, 6 aylık olarak da %40 tan aşağı olmaması beklenir. Eğer şirketin tahsilat oranı ilgili dönemlerdeki oranları sağlıyorsa, şirket 0.83 puan alacak; sağlamıyorsa, 0 puan alacaktır. 6- Tazminat Ödeme Oranı = Ödenen Tazminatlar / (Ödenen Tazminatlar + Muallak Hasarlar) Meydana gelen hasarlar dolayısıyla şirketin bu hasarların ne kadarını ödediğini gösteren bir kriterdir. Bu oranın %60 ile %80 arasında olması beklenir. Eğer beklenen oranı sağlıyorsa şirkete 0.83 puan, sağlamıyorsa, 0 puan verilecektir. 7- Tazminat / Saklama Payı Tazminat payı, şirket üzerinde kalan tazminatın, toplam tazminata oranlanmasıyla hesaplanır. Saklama payı ise, şirket üzerinde kalan primlerin oranlanmasıyla hesaplanır. Burada tazminat payının saklama payından büyük olmaması gerekir. Eğer böyle olursa, şirket risk analizini iyi yapamıyor ve işlerinden dolayı zarar ediyordur. Bu nedenle; tazminat payı, saklama payından düşük olan şirket 0.83 puan alırken yüksek olan şirket de 0 puan alacaktır. 8- Prim Artışı Şirketin en az sektördeki prim artışı kadar primini artırmış olması beklenmektedir. Eğer durum böyleyse, şirkete 0.83 puan; değilse de 0 puan verilecektir. 9- Toplam Kar / Öz kaynak Şirketin öz kaynak karlılığını gösteren bir orandır. Burada, şirketin en az sektörün öz kaynak karlılığı oranında karlılığa sahip olması beklenir. Eğer durum böyleyse, şirkete 0.83 puan; değilse de 0 puan verilecektir. Toplam değerlendirme puanı, şirketin her bir kriter sonucunda almış olduğu puanların toplamı neticesinde bulunur Sıralama puanı ( 10 üzerinden ) Toplam aktifler, net prim geliri, öz kaynaklar ve toplam kar bakımlarından büyükten küçüğe doğru sıralama yapılır. Her bir büyüklüğün azami puanı 2.5 tur. Örneğin toplam 58 şirketin bulunduğu listede toplam aktif bakımından 1. sırada yer alan şirketin puanı 2.5 * 58 / 58 = 2.5 olarak hesaplanır. Sıralamadaki diğer şirketler de sıradaki yerlerine göre daha düşük puanlar alırlar. Büyüklüklerin azami puanı 2.5 * 4 = 10 olacaktır. Bir şirket eğer tüm 20 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

17 Ahmet Başpınar büyüklükler bakımından yapılan sıralamalarda 1. sırada yer almışsa toplam sıralama puanı 10 olacaktır İndirim Puanı ( 10 üzerinden ) Şirketlerin net prim alacakları / toplam aktif ve muallak hasarlar / toplam aktif oranları hesaplanır. Her bir oranın azami indirim puanı 5 tir. İki orandan herhangi birisinde en yüksek orana sahip bir şirketin puanı, 5/61*X olacaktır. Burada X, şirketin oran sıralamasındaki sırası, 61 ise şirket sayısıdır. Diğer şirketler de aynı formül ile daha düşük indirim puanı alacaklardır. İki oranın toplam azami indirim puanı 10 dur Genel Değerlendirme Puanı Değerlendirme ve sıralama puanları toplamından, indirim puanının düşülmesi ile şirketin genel değerlendirme puanı bulunmuş olacaktır Değerlendirme Genel değerlendirme puanı bulunan şirketler, puanı en yüksek olandan en düşük olana doğru sıralanır. Sektör ortalamasının altında kalan şirketlerin mali bünyesinin zayıflamış ya da zayıflama eğiliminde olduğu düşünülür. Şirketler bu şekilde bir ayrıma tabi tutulduktan sonra, zayıflama eğilimi gösteren ya da mali bünyesi zayıf olarak saptanan şirketler, ayrı bir değerlendirmeye tabi tutulurlar. Bu şirketlerin bilançoları, gelir tabloları, genel rasyoları ile faaliyet rasyoları sektör ortalamaları ile karşılaştırılır. Bu karşılaştırmalar iki yıllık dönemler itibariyle yapılır. Böylece şirketin durumu ortaya konmaya çalışılır. Mali bünyesi zayıflama eğilimi gösteren şirketlere yapılan ve yapılacak olan işlemler ise şunlardır: a) Şirketin mali bünyesinde tespit edilen sorunlar şirkete bildirilir ve şirketin görüşü alınır. b) Gerektiğinde şirket toplantıya davet edilerek görüş alışverişinde bulunulur. c) Şirketin yerinde denetlenmesi için denetleme programına alınması hususu Sigorta Denetleme Kurulu Başkanlığına teklif edilir. Bugüne kadar yapılan analizler çerçevesinde mali durumları zayıflama eğilimi gösteren şirketlerin başlıca mali sorunları olarak şunlar saptanmıştır: a) Yeterince prim geliri sağlanamaması. b) Prim alacaklarının yüksekliği ve tahsilat sorunu. c) Öz kaynak yetersizliği. d) Aktif yapısının likit olmaması. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

18 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması Amerika Birleşik Devletlerinde Erken Uyarı Modeli Amerika da sigorta sektörünü düzenleyenler, mali durumdaki yetersizliği önlemek için çok sayıda araç model kullanmaktadırlar. Bu araçlar Sigortacılığı Düzenleme Bilgi Sistemi (IRIS), Mali Analiz ve Yeterlilik İzleme Sistemi (FAST) ile programlanmış denetimler ve bir programı olmayan yerinde denetimleri içerir (Conant, Desoutter, Long, MacGrogan, 1996: 589) Iris Sistemi Sigorta Komisyonu Üyeleri Ulusal Birliği (NAIC), bir sigorta şirketinin yıllık mali tablolarında gösterilen kayıtlara 12 tane mali oran uygular. Bu test işlemine IRIS denir. IRIS sisteminin amacı, sigorta komisyon üyelerine ve Amerika Birleşik Devletleri nde sigorta sektörünü düzenleyen en üst düzeydeki kişilere, mali bünyesi sıkı takip altına alınacak şirketleri belirleme konusunda yardımcı olmaktır. Bu 12 adet oran testinin uygulandığı aşama, IRIS sisteminin istatiksel aşamasıdır. Her yıl, her bir sigorta şirketinin mali tabloları, IRIS sisteminin istatistiksel aşamasında oran analizine tabi tutulur. Eğer sigorta şirketinin veri bir yıldaki analiz sonuçları istatistiksel aşamayı geçerse, sigorta şirketi genellikle o yılı IRIS sisteminin istatiksel aşamasıyla geçirir. Eğer analiz sonuçları istatistiksel aşamayı aşamamışsa, NAIC, sigorta şirketinin yıllık tablolarını daha detaylı olarak incelemek amacıyla, niteliksel ve niceliksel standartları uygulayabileceği ikinci aşamaya geçer. IRIS analizinin bu ikinci aşaması IRIS in analitik aşaması diye bilinir. Eğer IRIS analiz sonuçları analiz edilen bir şirket için olağan olmayan bir sonuç göstermişse, NAIC bulunan sonuçları önce sigorta şirketinin ikametgahının bulunduğu eyalete, sonra da sigorta şirketinin iş ürettiği diğer eyaletlere gönderir. Bu olumsuz sonuçlar eyaletler tarafından daha derinlemesine araştırma yapılacağına işaret ederler. NAIC, eyaletlerin, bir sigorta şirketinin mali portföyünü değerlendirmede IRIS sistemi analizini, tek bir araç olarak kullanmamalarını tavsiye eder Iris Sisteminin İstatiksel Aşaması Bu aşama, sigorta şirketinin yıllık mali tablolarından elde edilen verilere, aşağıda her biri açıklanan 12 standart mali oranın uygulanmasını içerir. 1- Brüt Primler/Öz kaynaklar Reasürans tutarı dikkate alınmaksızın, öz kaynakların hasarları karşılama gücünü gösterir. %900 ü aşmaması beklenir. 22 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

19 Ahmet Başpınar 2- Net Primler/Öz kaynak Reasürans dikkate alınarak, öz kaynakların hasarları karşılama gücünü gösterir. %300 ü aşmaması beklenir. 3- Yazılan Net Primlerdeki Yüzde Değişim Şirketin Prim üretimindeki artış/azalışı gösterir.%-33/+33 olarak belirlenmiştir. 4-Özvarlık Desteği/Özvarlık Özvarlık Desteği = (Reasürans Komisyonları / Devredilen Prim)* Devredilen Kazanılmamış Prim formülü ile hesaplanır. Bu rasyo, şirket kazançlarının ne ölçüde reasürörün işbirliğine bağlı olduğunu göstermektedir. %15 i aşmaması beklenir. 5-İki Yıllık Faaliyet Rasyosu (+) Hasar Oranı = (Hasarlar+Hasar Masrafları + Poliçe Sahiplerine Temettüler) / Net Kazanılmamış Prim (+) Harcama Oranı = (Sigorta Harcamaları - Diğer Gelirler)/Net Kazanılmamış Prim (-) Yatırım Gelirleri Oranı = Yatırım Gelirleri / Net Kazanılmamış Prim Şirketin karlılığının göstergesidir. %100 ü aşmaması gerekir. 6-Yatırım Geliri Oranı = Net Yatırım Gelirleri/Ortalama Nakit + Diğer yatırımlar formülü ile hesaplanır. Şirketin yatırımlarının verimliliğini gösterir. % arası olarak belirlenmiştir. 7- Özvarlık Değişim Oranı Özvarlıklardaki değimi gösterir. %10-50 arasında belirlenmiştir. 8-Yükümlülükler/Likit Aktifler Mali bünyesi zayıf ve sağlam şirketleri ayıran en önemli göstergelerden birisidir. %105 i aşmaması gerekir. 9-Acenteler Dengesi/Özvarlık Kolaylıkla nakde çevrilemiyecek bir aktifin büyüklük derecesini gösterir. %40 ı aşmaması beklenir. 10- Bir (1) Yıllık Karşılık Gelişimi/Özvarlık Özellikle muallak hasarlar karşılığında son bir yıldaki gelişmeyi gösterir. %20 yi aşmaması beklenir. Aşıyorsa, branşlar itibariyle inceleme gerekir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

20 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması 11- İki (2) Yıllık Karşılık Gelişimi/Özvarlık 10 Nolu rasyonun 2 yılı için hesaplanması sonucu elde edilir. %20 yi aşmaması beklenir. 12-Karşılık Fazlası-Eksiği/Özvarlık Olması gereken karşılık tutarı iki yıllık dönem dikkate alınarak hesaplanır. Mevcut karşılık tutarına göre eksik ya da fazla ortaya çıkar. Bu tutarın öz varlığa oranının %25 i aşmaması beklenir. a) Karşılık Fazlası/Eksiği hesaplama 1: Karşılık Gelişim (1 yıllık) = +Önceki yılın karşılıkları +/-1 yıllık karşılık gelişimi. Karşılık gelişimi (1 yıl.) /Net Kazanılmamış Prim. Karşılık gelişimi (2 yıl.) /Net Kazanılmamış Prim. İki rasyonun ortalaması alınır. b) Karşılık Fazlası/Eksiği hesaplaması 2: Tahmini Zorunlu Karşılıklar = (Net Kazanılmış Prim * Ortalama Karşılık Gelişim Oranı)/Primler Karşılık Fazlası/Eksiği = Tahmini Zorunlu Karşılıklar - Beyan Edilen Karşılıklar. Genel olarak, bir şirket rasyoların uygulandığı bu aşamayı ya geçer ya da kalır. Aşağıdaki koşullar, şirketin bu aşamadan geçerli puan alamadığını ve mali verilerinin IRIS sisteminin analitik aşamasına maruz kalacağını temsil ederler. a) 12 temel oranın 4 veya daha fazlasının istenen rakamların dışında kalması, b) Sigorta şirketinin öz varlık değişim oranındaki önemli derecedeki artış veya azalışlar. c) Sigorta şirketinin bir iştirakinde yer alan yatırım miktarının, esas şirketin toplam karından yüksek olması. Buna ilaveten, NAIC araştırmacıları, şirketin resmi olarak IRIS in ilk aşamasını geçmiş olması halinde dahi şirketi araştırmanın analitik safhasına katabilirler Iris Sisteminin Analitiksel Aşaması Analitik aşamada NAIC araştırmacıları, şirketin mali tablolarına niteliksel analiz uygularlar. Araştırılan her bir sigorta şirketi dört öncelikli puanlamadan birisi içerisinde gösterilir: birinci öncelik, ikinci öncelik, üçüncü öncelik ve hiçbir önceliği bulunmayan. 24 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

21 Ahmet Başpınar Hiçbir önceliği olmayan puanlama en iyiyi temsil ederken, birinci öncelikli puanlama en kötüyü temsil eder. Eğer araştırmacı, olağandışı istatistiksel aşama sonuçlarının önemsiz bir olay veya bir defaya mahsus ticari bir işlem ya da muhasebe uygulamalarındaki bir yanlışlıktan dolayı ortaya çıktığını biliyorsa, sigorta şirketi hiçbir önceliği olmayan puanlama sınıfına sokulur. İkinci aşamada incelenen şirketlere ait araştırma sonuçları kamuya açıklanmaz. Buna karşın, istatistiksel aşamada sigorta şirketlerinin oran analizlerinin sonuçları kamuya ilan edilir Fast Sistemi NAIC, büyük sigorta şirketlerinin mali yetersizliğini önlemeye öncelik verdiğinden, bazı şirketlerin mali sonuçlarını IRIS sistemine ilaveten FAST sisteminde ikinci bir değerlendirmeye tabi tutar. Eğer sigorta şirketi en azından 17 eyalette faaliyet gösteriyorsa ve 50 Milyon $ dan daha fazla brüt prim üretmişse FAST sisteminde analiz edilecektir (Conant, Desoutter, Long, MacGrogan, 1996: ). FAST sistemi, bir sigorta şirketinin mali verilerini incelemek için iki analiz tipi kullanır.: 1-Şirketin en son verilerinin oran analizi. 2- Şirketin mali verilerinin 5 yıllık bir analizi. FAST sistemi kapsamında yapılan analiz, aşağıda belirtilen açılardan IRIS sisteminin istatistiksel aşamasından farklı özellik gösterir: A- FAST sistemi farklı oran sonuçlarına farklı puan değeri verir. IRIS sistemi ise şirketin oran sonuçlarını normal ya da normal olmayan olarak adlandırır. B- FAST sistemi, sigorta şirketinin en son verilerine ilaveten beş yıllık verilerini de hesaba katarken, IRIS sistemi, şirketin mali durumunu incelerken sadece en son verilerine bakar. C- IRIS sisteminde oranların nasıl hesaplandığı kamuya açıklanırken, NAIC, FAST sisteminin amacı doğrultusunda hesaplamaların detaylarını gizli tutar. D- FAST sistemi altında yapılan analizlerin tüm sonuçları ve IRIS sisteminin analitiksel aşamasının araştırma sonuçları gizli tutulurken, IRIS sisteminin oran sonuçları yayımlanır. Eğer araştırmacılar FAST analizi sırasında olağan dışı sonuçlara rastlarlarsa, NAIC, şirketin mali durumu hakkında daha fazla bilgi almak ve şirket hakkında eyaletin herhangi bir düzenleyici karar alıp almadığını öğrenmek için, şirketin ikametgah adresinin bulunduğu eyaletle bağlantı kurar. Eğer NAIC eyaletin şirket hakkında doğru bir karar aldığına kanaat getirirse, şirketin analizindeki müdahil durumundan vazgeçer veya şirketi Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

22 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması incelemeye devam eder. Eğer alınan kararın yetersiz olduğuna kanaat getirirse, daha fazla tedbir alınması konusunda tavsiyede bulunur. Eğer eyalet verilen tavsiyeye uymazsa; NAIC, şirketin faaliyette bulunduğu diğer eyaletleri, şirketin durumu hakkında bilgilendirir ve sigorta şirketine yönelik tüm eyaletlerin kararlarının koordinasyonunu sağlar Yerinde Denetim Yerinde denetimde, eyaletin sigorta departmanının temsilcileri şirketin genel müdürlüğüne giderler ve şirketin hesap ve kayıtlarını, işlerini, iş planlarını ve yönetimini incelerler (Conant, Desoutter, Long, MacGrogan, 1996: ). Yerinde denetim iki bölümden oluşur.: 1- Finansal Durum Analizi 2- Piyasa Davranış Analizi Finansal durum analizinde amaç, sigorta şirketinin ödeyebilirliğine yönelik herhangi bir tehlikeyi belirlemek ve incelemek; piyasa davranış analizinde ise, sigorta şirketinin, müşterileri ile ilişkileri çerçevesinde, satışları, reklamları, poliçe yazımları ve tazminatlara ilişkin düzenlemelere ve yönetmeliklere uyup uymadığını tespit etmektir. Çoğu eyalette, eyalet içerisinde faaliyet gösteren her bir sigorta şirketi, düzenli olarak üç ya da beş yıllık aralıklarla denetlenmektedir. Buna ilaveten, sigorta komitesi, herhangi bir sigorta şirketinin daha kısa aralıklarla incelenmesini isteme hakkına sahiptir. NAIC, Amerika Birleşik Devletleri ni inceleme yapmak amacıyla dört bölgeye bölmüştür. İncelemeler, sigorta şirketinin ikametgahının bulunduğu eyalette başlatılır. Bazı durumlarda sigorta şirketinin incelenmesine başka bölgelerdeki yetkili kişiler de davet edilir. Şöyle ki, bir sigorta şirketinin ikametgahı Orta batı bölgesinde bulunuyor, ama yıllık olarak Batı bölgesinde 5 Milyon $ prim üretiyor ya da prim üretiminin %30 unu bu bölgeden sağlıyorsa, o zaman Batı bölgesinin yetkilileri de sigorta şirketinin incelenmesi sürecine dahil edilir. Eğer herhangi bir sigorta şirketi birden fazla bölgede faaliyet gösteriyorsa, o zaman NAIC, sigorta şirketinin birleşik bir incelemeye tabi tutulmasını tavsiye eder. Birleşik inceleme, NAIC in denetim elemanının el kitabı nda belirtilen prosedürlere uyan bir yerinde denetimdir. İncelemecinin el kitabı hem finansal durum analizinde hem de piyasa davranış analizinde izlenecek prosedürlerin standardını özetler. İncelemecinin el kitabı, aşağıdaki durumların varlığı halinde, incelemenin programlanmış takvimden daha önce yapılmasını tavsiye eder: A- Şirketin yönetim kontrolünde bir değişmenin olması. 26 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

23 Ahmet Başpınar B- Şirketin faaliyet sonuçlarında önemli bir değişmenin olması. C- Sigorta şirketinin faaliyet dallarında önemli bir değişmenin varlığı. D- IRIS sonuçlarında ya da NAIC in diğer analizlerinde olağan dışı bir durum olması. E- Bir önceki inceleme raporunda, sonraki incelemenin belirlenen takvimden önce yapılmasının tavsiye edilmiş olması. F- Başka bir eyalet ya da diğer bazı dışsal kaynaklardan şirket hakkında olumsuz bilgiler alınması. G- Şirketin varlıklarının, yüksek riski olan yatırımlara yoğunlaşması. H- Şirketin yükümlülüklerinin, yüksek riski haiz iş sahalarına yoğunlaşması. I- Sigorta şirketinin bağımsız denetçi ya da aktüer tarafından yapılan denetimi sonucunda, olumsuz gelişmelerin ortaya çıkması. J- Şirketin mali tablolarında, düzenleme yetkisine sahip olanları, olması yakın mali problemler olduğuna inandıracak dipnotların bulunması. K- Sigorta şirketinin, bağlı kuruluşuyla ya da diğer kuruluşlarla şirketin sermayesi ve karını yapay olarak artıracak anlaşmalar yapmış olması. L- Sigorta şirketinin ödeyebilirliğini ters bir şekilde etkileyebilecek dışsal iş çevresinde herhangi bir gelişme olması. Örneğin, sigorta şirketinin ağırlıklı olarak yatırımda bulunduğu bölgesel gayri menkul pazarında yaşanan düşüş ya da reasürans şirketinin ödeyebilirliğinde yaşanan düşüş ardından sigorta şirketinin ödeyebilirliği zayıflayabilir Finansal Durum Analizi Amerika Birleşik Devletleri nde finansal durum analizi, sigorta şirketinin finansal sağlamlığını iki amaç doğrultusunda araştırır: 1- Sigorta şirketinin muhasebe kayıtlarının doğruluğu ve sigortacının sağlam ve hukuki bir temel üzerinde faaliyet gösterdiği. 2- Şirketin finans ve iş profilinin, şirketin ödeyebilirliği için herhangi bir tehlike içerip içermediği. Araştırmalar, bu iki amacın birincisi üzerine yoğunlaşmıştır. Çünkü, sağlıksız ticari ilişkiler, geçmişte ödeyebilirliğin bozulmasına yol açmıştır. Ancak, son yıllarda ödeyebilirlik ile ilgili problemlerin nedeni olarak, akılcı olmayan finansal ve işlevsel kararlar gösterilmiştir. Bu nedenle, araştırmalar bugün daha çok sigortacının finansal profili üzerine yoğunlaşmaktadır. Araştırmacılar, şirketin yıllık tablolarında kayıtlı olan faaliyet sonuçlarını doğrulamak amacıyla, finansal kayıtların kesinliğini teyit ederler. Doğru olmayan finansal kayıtlar, sigorta şirketinin ödeyebilirliğini tehdit edecek potansiyele sahip kanunsuz faaliyet veya finansal sorunları gizleyebilir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

24 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması İncelemecinin el kitabının tamamı şirketin finansal muhasebesinin doğruluğunu test etmek için düzenlenen prosedürlere adanmıştır. Sigortacının finansal kayıtlarına ilaveten, araştırmacı aynı zamanda, şirketin hukuka uygun ve sağlıklı bir şekilde faaliyet gösterip göstermediğini değerlendirmeye yarayacak çok çeşitli etkenleri de gözden geçirir. Bunlar: 1- İç güvenlik ve kontroller: Araştırmacılar, sigorta şirketinin varlıklarının güvenliğini ve muhasebe kayıtlarının doğruluğunu sağlamak için, uygun prosedürleri izlediğini teyit ederler. 2- Yönetimin yeterliliği: Araştırmacılar, yönetim yeterliliğini, şirketin iç muhasebe kontrol sistemine güvenip güvenemeyeceklerinin bir göstergesi olarak düşünürler. 3- İştiraklerle olan ilişkiler: Araştırmacılar, sigorta şirketi ile iştirakleri arasındaki ilişkilerin potansiyel sorunları gizleyip gizlemediğini tespit etmek zorundadırlar. 4- Bilgisayar destekli faaliyetler: Araştırmacılar, şirketin bilgi sisteminin doğru bilgi ürettiğinden, sistem içerisindeki bilgilerin güvenilir olduğundan ve şirketin, herhangi bir felaket sonrasında bilgi sisteminin kullanılamaz hale gelmesi durumunda kullanacağı işlerlik planına sahip olduğundan emin olmak zorundadırlar. 5- Reasürans: Araştırmacılar, reasürans anlaşmalarını, bu anlaşmaların sedan şirketin ve reasürans şirketinin finansal durumunu tehlikeye atmayacağından emin olmak amacıyla gözden geçirirler. Aynı zamanda sedan şirketi incelenirken, şirketin reasürörlerinin kalitesini, sedan şirketin reasüröründen alacaklarını alabileceğinden emin olmak için analiz ederler. Sigortacının işlerinin ve finansal profilinin incelenmesi sırasında, araştırmacılar sigorta şirketinin finansal hesaplarının ve iş alanının geniş çaplı bir incelemesini yapabilirler veya analizlerini IRIS ve FAST sisteminde tespit edilen sorunlu alanlar üzerine yoğunlaştırabilirler. Örneğin şirketin sağlık ürünleri karşısındaki tazminat talepleri aşırı yüksekse, araştırmacılar, şirketin poliçe yazma standartlarını ve prosedürlerini kontrol edebilirler. Araştırmacıların gözden geçirdikleri diğer bazı faktörler şunlardır: a) Şirketin yürürlükteki işlerinin doğası ve riskliliği. b) Şirketin karşılıklarının yeterli olup olmadığı, c) Şirketin harcamaları, özellikle dağıtım harcamaları. d) Şirketin aktif portföyünün diğer yönleri. Likidite ve çeşitlendirme gibi. e) Şirketin sermaye durumu. NAIC araştırmalarının sonuçları düzenli biçimde araştırma raporu olarak bilinen bir dökümanda özetlenir. Araştırma raporu sigorta şirketinin faaliyette bulunduğu eyaletlerdeki sektörü düzenleyici otoritelere ve şirketin yetkililerine dağıtılır. Rapor, geçmiş 28 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

25 Ahmet Başpınar rapordan bu yana şirketin finansal durumu veya faaliyetlerindeki önemli değişiklikler ve araştırmacının bulduğu olumsuz durumları vurgular. Araştırma raporu en azından en son araştırma sırasında saptanamamış sorunları belirlemek ve raporlamak zorundadır. Rapor aynı zamanda, sorunların sebebini açıklayabilir ve sigorta şirketine sorunları nasıl giderebileceği konusunda önerilerde bulunabilir Mali Yetersizlik Durumunda Düzenleyici Önlemler Yeterli karşılık ve karlılığa, nakit akışı ve dinamik ödeyebilirlik testine, sigorta şirketlerinin derecelendirme kuruluşları ve hükümet yetkililerinin yakından izlenmelerine ve yönetici ile çalışanların iyi bir performans göstermelerine rağmen bazı şirketler mali açıdan yetersiz hale gelebilirler. Bu durum gerçekleştiğinde, yetkililer, sigorta şirketinin müşterileri ile diğer ilgililerin çıkarlarını korumak için önlemler alırlar (Conant, Desoutter, Long, MacGrogan, 1996: ). Amerika Birleşik Devletleri nde yetkililer, sigorta şirketinin finansal durumunun düzenleyici önlemler gerektirdiğine karar verdikleri zaman, hukuk düzeni dört düzeyde düzenleyici önlem getirmektedir. Yetkililer şu önlemleri alabilirler: 1- Sigorta şirketi yöneticilerinden durumu düzeltici tedbirler almalarını, bir eylemde bulunmasını isteyebilirler. 2- Şirketi idari denetim altına alabilirler. 3- Şirketi iyileştirme içine sokabilirler. 4- Şirketi tasfiye süreci içine alabilirler. Yetkililer, sigorta şirketinin finansal durumunun ciddiliğine ve yapısına bağlı olarak hangi müdahale seviyesine karar vereceklerini seçeceklerdir. Yetkililerin kararlarına karşı mahkeme yolu açıktır Zorunlu Düzeltici Hareket Modeli Bu model, sigorta şirketinin ikametgahının bulunduğu eyaletin sigorta sektörü yetkililerine, şirketin finansal durumunu iyileştirmek amacıyla belirli hareketlerde bulunmasını isteme yetkisi verir. Bu düzenleme çerçevesinde, yetkililer, sigorta şirketinden aşağıdaki hareketlerde bulunmasını isteyebilirler: A- Yükümlülüklerini azaltmak ve daha fazla rahatlama sağlamak amacıyla reasürine daha çok devir yapmalı. B- Yenileme garantisi olmayan ürünler üzerinde yenileme işlerini, yeni iş alımlarını sınırlamak. C- Belirli metodlar kullanılarak genel giderler ile komisyon giderlerini azaltmak. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

26 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması D- Sermaye ve karı artırmak. E- Poliçe sahipleri ile sermayedara temettü ödemelerini sınırlamak veya geçici olarak durdurmak. F- Belirli bazı yatırımlardan çekilmek ya da onları sınırlamak. G- Varlıkların değerlemesine ilişkin raporlar düzenlemek. H- Prim oranlarının yeterliliğini ispat etmek İdari Denetim Modeli Bu model yetkililere, sigorta şirketlerini idari denetim altına alma yetkisi verir. Sigorta şirketi idari denetim altındayken, yetkililer şirketin belirli hareketlerde bulunmadan önce kendilerinden izin almasını gerekli görürler. Hukuk düzeni sigorta şirketinin hangi hallerde yetkililerden izin alacağını düzenlemiştir. Bunlar: 1- Varlıklarını ya da yürürlükteki işlerini devretme ya da satma hali. 2- Borçlanma hali. 3- Yeni prim kabul etme hali. 4- Borç verme, fonlara yatırım yapma ya da geri çekilme hali. 5- Yenileneceği garantisi olmayan poliçelerin yenilenme hali. 6- Başka bir şirketle birleşme hali. 7- Reasürans anlaşması yapma hali. 8- Belirli poliçeleri ödeme hali. 9- Herhangi bir yönetim değişikliği hali. 10- Yönetici veya yetkililerinin maaşlarını artırma hali Devralma ve Rehabilitasyon veya Tasfiye Modeli Sigorta sektörü yetkilileri; sigorta şirketinin finansal zorluğunun, şirketin idari denetim altına alınmasından daha ciddi bir önlem gerektirdiğine karar verirlerse, şirketi devralma oluna gidebilirler. Bir şirketin devralınma yoluna gidilmesi halinde, eyaletin sigorta sektörü yetkilileri, şirketin aktifi ve pasifinin kontrolünü ele alırlar ve bunları yönetirler. Yetkililer ya da yetkililerin yararına hareket eden birisi devralan olarak faaliyette bulunur. Bu kişi, şirketin varlıklarının dağıtılması planını formüle etmekten ve sigorta şirketinin müşterilerine karşı yükümlülüklerinin yerine getirilmesini temin etmekten sorumludur. Amerika Birleşik Devletleri nde, sigorta şirketinin devralınmasının iki sonucu bulunmaktadır. İyileştirme veya tasfiye. Rehabilitasyon (iyileştirme) durumunda; zayıflayan sigorta şirketi, devralma işleminden sonra da faaliyette bulunmaya devam eder. Tasfiye halinde ise, devralan ya şirketin işleri ve varlıklarının tamamını tasfiye eder ya da şirketin varlıklarını satar ve faaliyetini sona erdirir. 30 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

27 Ahmet Başpınar Genel olarak Amerika Birleşik Devletleri nde yetkililer, sigorta şirketinin kurtulabileceği umuduyla zayıflayan şirketi önce rehabilitasyona alırlar. Rehabilitasyona alınmış olmanın sigorta şirketinin ticari itibarına vermiş olduğu zarar, şirketin işlerini başarıyla sürdürmesini zorlaştırabilir. Sonuç olarak, rehabilitasyona alınan bir çok sigorta şirketi tasfiyeye uğrar. Yetkililer, rehabilitasyon sürecini, sigorta şirketinin finansal durumunu, şirketin aktiflerini pasifleriyle karşılaştırarak daha kesin değerlendirmeler yapmak amacıyla kullanırlar. Eğer rehabilitasyon işleyecekse, yetkililer zayıflayan şirkete sermaye ilave edebilecek edebilecek bir yatırımcı bulabilirler. Tasfiye olayı, sigorta şirketinin varlığının sona erdiğine işaret etse de, yetkililer tasfiye edilmiş sigorta şirketinin müşterilerinin sigortalarını devam ettirme konusunda her türlü çabayı gösterirler. Kötü durumdaki sigorta şirketinin bazı müşterilerinin sigorta poliçe profili, sigortayı ilk sağladıkları andakinden daha bozuk hale gelmiş olabilir. Bu tür poliçe sahipleri başka bir sigorta şirketinde eski durumlarına eşit yeni bir poliçe elde edemeyebilirler. Yetkililer, tasfiye edilmiş sigorta şirketinin işlerini bir veya daha fazla şirkete devretmek ya da başka şekillerde sigortayı devam ettirmek için düzenleme yaptıklarında, poliçe sahipleri bu düzenlemeden geri çekilmek hakkına sahiptirler. Bu bağlamda genel olarak, poliçe sahipleri iki seçenekten birisini kullanmak hakkına sahiptirler: 1- Sigortayı devam ettirmek ve yeni sigorta şirketiyle poliçelerin muhasebe değerinin belirli bir yüzdesiyle anlaşmak. 2- Sigortaya devam etmemek ve poliçelerin muhasebe değerinin daha küçük bir yüzdesini nakit olarak almak. Örneğin, 1990 ın başlarında büyük bir sigorta şirketi tasfiye edilmiştir. Poliçe sahipleri muhasebe değerinin %100 üyle poliçeyi devam ettirmek veya muhasebe değerinin %85 ini nakit olarak alıp sigortayı devam ettirmemek hakkını seçmişlerdir. Bir sigorta şirketi tasfiye edildiğinde, bir veya daha fazla şirket, bu şirketin aktif ve pasiflerini satın alır. Başka bir sigorta şirketi, tasfiye edilmiş bir sigorta şirketinin işlerini devralmazsa, Garanti Fonu, poliçe sahiplerine ilave bir koruma sağlar. Eğer tasfiye edilmiş şirketin varlıklarının değeri olağanüstü derecede yetersizse, tasfiye eden tüm sigortaları sona erdirir, şirketin varlıklarını satar ve hasılatı poliçe sahipleri arasında mümkün olduğunca eşit bir şekilde dağıtır Mali Yetersizlik Durumlarında Garanti Fonunun Önemi Garanti fonu, sigorta şirketi kapatıldığı ve varlıkları dağıtıldığında, bu şirketin müşterilerine eşit davranılmasını sağlamaktan sorumludur. Yetkililer Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

28 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması sorunlu bir sigorta şirketinin tasfiye edilmesine karar verdiklerinde, en azından bir adet garanti fonu tasfiye süreciyle ilgilenir. İdeal olarak, garanti fonu, sigortalıların, koşullara uygun olarak poliçelerinden elde edecekleri hakları ve poliçe değerlerini almalarını sağlayabilmelidir (Conant, Desoutter, Long, MacGrogan, 1996: ) ABD de Garanti Fonu Amerika Birleşik Devletlerinde her bir eyalet kendi garanti fonunu kurmuştur. Eyaletlerin garanti fonu kanunlarının çoğu NAIC in Hayat ve Sağlık Sigortası Garanti Fonu Modeli Kanunu na uymaktadır. Ancak, çok az eyaletin garanti fonu kanunu model kanundan önemli derecede farklılıklar taşımaktadır. Bir eyaletin sınırları içerisinde faaliyet gösterebilmesi için, sigorta şirketinden garanti fonuna katılması istenir. Eyaletin garanti fonu üyeleri, o eyalet içinde faaliyette bulunan sigorta şirketleridir. Eyaletin garanti fonunu, o eyalette en fazla iş üreten sigorta şirketlerinin temsilcilerinin oluşturduğu kurul yönetir. Bir eyaletin garanti fonu, o eyalette faaliyette bulunma izni almış mali bünyesi sağlam sigorta şirketlerinin, mali bünyesi bozuk şirketlerin ürünleriyle ilgili olarak, eyalette oturanlara karşı yükümlülüklerini yerine getirebilmeleri için, ne kadarlık bir katkı payında bulunacağını değerlendirme hakkına sahiptir. Bu katkı payı, kamu otoritesince kamu yararı için yüklenen bir katkı payıdır. Garanti fonu katkı payı, sağlıklı bir mali bünyeye sahip sigorta şirketlerince, mali bünyesi bozulan şirketin müşterilerine karşı yükümlülüklerini yerine getirebilmesi amacıyla ödenen bir tutardır. Her bir eyalet, garanti fonu katkı payını ödemeyen şirketin faaliyet iznini geçici olarak kaldırır ya da fesheder. Garanti fonu zor durumdaki sigorta şirketinin alacaklılarına yardım sağlamaz. Garanti fonu sadece poliçe sahiplerine sigorta şirketinin yükümlülüklerini yerine getirmekten sorumludur ve şirketin ürünleriyle ilişkili yükümlülükleriyle ilgilidir. Sigorta şirketinin varlıklarıyla ürünlerinden kaynaklanan sorumluluğu arasındaki fark saptandıktan sonra, garanti fonu, eyaletin garanti fonu kanununca belirlenmiş müşterilere karşı yükümlülüklerini karşılamak için gerekli miktarı eyalet sınırları içerisinde faaliyet izni olan sigorta şirketleri üzerine tarh eder. Aynı zamanda garanti fonu, idari harcamalarını karşılamak amacıyla da küçük miktarda bir yükümlülüğü takdir eder. Katkı payı içerisinde her bir sigorta şirketinin payı, o eyalette şirketin toplam prim içindeki payına göre belirlenir. Örneğin A şirketi mali yetersizlik içerisine düşsün ve garanti fonunun 100 Milyon $ a ihtiyacı olsun. B şirketi de o eyalette toplam prim üretiminin %20 sini gerçekleştiren bir şirket olsun. Bu 32 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

29 Ahmet Başpınar takdirde B şirketi, A şirketinin mali yetersizliğine katkı payı olarak 100 Milyon $ ın %20 sini ödemekle yükümlü olacaktır. Garanti fonunun topladığı katkı payları, mali yetersizliğe düşen sigorta şirketinin müşterilerinin, sigortalarını devam ettirmeleri için kullanılır. Mali yetersizlik durumunda, çoğu garanti fonu, eyaletindeki faaliyet izni bulunan sigorta şirketince sigorta edilmiş kişilere yardım eder. Eğer bir kişi, bir eyalette sigorta satın almış ve sonra sigorta şirketinin faaliyet izni olmayan bir eyalete taşınmışsa, bu kişi sigorta şirketinin ikametgahının bulunduğu eyalet tarafından korunur. Bir çok eyalette faaliyette bulunan bir sigorta şirketinin mali yetersizliği halinde, olay çok daha karmaşık hale gelecektir. Örneğin, her bir eyaletin garanti fonu, o eyalette yaşayan poliçe sahipleri için gerekli olacak katkı payına karar verecektir. Sigorta şirketinin ikametgahının bulunduğu eyaletin, mali yetersizliği iyi duruma getirmek için düzenleme yapma yetkisine sahip olmasına rağmen, ilgili her bir eyalet önerilen düzenlemeyi onaylamak durumundadır. Buna ilaveten, garanti fonu karşılıkları, kanunu ve süresi eyaletten eyalete önemli ölçüde farklılık gösterdiği için, bir çok eyaleti ilgilendiren mali yetersizliğin çözümü için tek bir karar oluşturmak aşırı derecede zor bir görevdir. Çok eyaletli sigorta şirketlerinin içinde bulunduğu mali yetersizlik sorunu, garanti fonlarının bir birliği aracılığıyla çözülür. Hayat ve Sağlık Garanti Fonu Ulusal Birliği (NOLHGA), çok eyaletli mali yetersizliklerin koordine edilmesi amacıyla, eyalet garanti fonlarınca oluşturulmuş bir birliktir. Diğer şehirler arasında NOLHGA garanti fonları arasında iletişimi sağlar, bilgilerin takas odası olarak hareket eder ve mali yetersizliği içeren garanti fonu katılımının katkı payını hesaplar. NOLHGA, adaletli bir çözüm oluşturmak amacıyla, çok eyaletli mali yetersizliklerle uğraşan bir idare komitesine sahiptir Garanti Fonları Katkı Payları Üzerindeki Sınırlamalar Garanti fonu katkı payı gücü önemli bir sınırlamaya maruzdur. Model kanuna göre veri bir yılda, hiçbir sigorta şirketi o yılda eyalette yazdığı toplam prim üretiminin %2 sinden daha fazla bir katkı payıyla görevlendirilmez. Buna rağmen farklı eyaletlerde bu oran %1 ile %4 arasında değişmektedir. Çoğu eyalet, genellikle o yılda şirketin eyalette yazdığı toplam primin %2 si kadar bir prim vergisine sahiptir. Prim vergisine sahip eyaletlerde, garanti fonu katkıları, prim vergisi karşısında ikinci bir vergi olarak nitelendirilmektedir. Garanti fonunun karşılayacağı batık sigorta şirketinin yükümlülük miktarı da sınırlıdır. Örneğin, ölüm halinde maksimum karşılık Kansas eyaletinde $ iken New Jersey de bu miktar $ dır. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

30 Finansal Analiz Tekniklerinin Sigorta Şirketi Mali Tablolarına Uygulanması KAYNAKLAR AKTAŞ Ramazan, Mali Başarısızlık (İşletme Riski) Tahmin Modelleri, Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, Ankara,1997 A. M. Best Company, An Explanation of Best s Rating System and Procedures, Oldwick,1998. ARSEVEN Haydar, Sigorta Hukuku, Beta Basım Yayım Dağıtım, İstanbul,1991 AVCI Adnan, Özel Sigorta Kanunları Uygulaması ve Mevzuatı, Alfa Basım Yayım Dağıtım, İstanbul, 1997 CONANT Susan, Nicholas L. DESOUTTER, Danil L. LONG, Robert MACGROGAN, Managing for Solvency and Profitability in Life and Health Insurance Companies, LOMA, Atlanta,1996 DICKSON G.C.A., Introduction to Insurance, MacDonald and Evans, Glasgow,1984, DUR Zekeriya, Sigorta Şirketlerinde Mali Analiz ve Erken Uyarı Modeline İlişkin Bir Öneri, Hazine Müsteşarlığı Uzmanlık Tezi, Ankara, 1999 KARACAN Ali İhsan, Sigortacılık ve Sigorta Şirketleri, Bağlam Araştırma Dizisi, İstanbul,1994 KARASU Şule. Türkiye de Sigorta Şirketlerinin Mali Tablolarının Analizi ve Düzenlenen Mali Tabloların Avrupa Birliği Mevzuatı Açısından Değerlendirilmesi, Hazine Müsteşarlığı Uzmanlık Tezi, Ankara,1996 KOÇ YALKIN Yüksel, İşletmelerde Mali Analiz Teknikleri, Turan Yayınevi, Ankara,1998 NAIC Research Quarterly, Volume III, Issue 3, July 1997 NAIC Research Quarterly, Volume III, Issue 4, October 1997 NAIC Research Quarterly, Volume IV, Issue 1, January 1998 NAIC Research Quarterly, Volume IV, Issue 2, April 1998 NAIC Research Quarterly, Volume IV, Issue 3, July 1998 SAĞLAM Necdet, Sigorta İşletmelerinde Mali Tabloların Hazırlanması ve Avrupa Birliğine Uyum, Eskişehir,1996 SAĞLAM Sedat, Sigorta Muhasebesi, Yük Neşriyat, İstanbul,1987 T.C. Baþbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Sigortacılık Genel Müdürlüğü, Sigortacılık İzleme ve Değerlendirme Dairesi, Mali İzleme Şubesi, Şube Notları T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Sigortacılık Genel Müdürlüğü, Üç Aylık Sigortacılık Bültenleri 34 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

31 Ahmet Başpınar TEMİZER Uygur, Sigorta Muhasebesi ve Uygulama Örnekleri, Hazine Müsteşarlığı Muhasebe Eğitim Programı, Ankara,1998 Türk Sigorta Enstitüsü Vakfı TSEV /38, Robert L. CARTER, Sigorta Sektöründe Denetim ve Mali Yeterlilik Gereksinimleri, çeviren Ergin GEDİZ Türk Sigorta Enstitüsü Vakfı TSEV /39, Swiss Re SIGMA No.7/1995, Mali Yeterlilik Alanında Karşılaşılan Gelişmeler ve Sigorta Endüstrisinde Güven Unsurunun Önemi, çeviren Ergin GEDİZ Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

32 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler Bilal YÜCEL * A) GİRİŞ Ülkemizde, piyasanın merkezi idare dışındaki bir kamusal güç tarafından düzenlenip denetlenmesi düşüncesi, özel kesimin ekonomideki ağırlığının artması, ekonomik serbestliğin yaygınlaşması ve yabancı sermaye girişinin önem kazanmasına paralel olarak gündeme gelen yeni sayılabilecek bir olgudur. Gelişen yeni şartların dayattığı bu ihtiyacın karşılanması amacıyla kurulmaya başlanan söz konusu kuruluşların en eskisi SPK olup, biri hariç ondan sonrakilerin tamamının ise yılları arasında kuruldukları görülmektedir. Bugün itibariyle faaliyet gösteren düzenleyici ve denetleyici kurum ve kurullar ile kuruluş kanunları şöyledir: 1) Sermaye Piyasası Kurulu (2499 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 17416), 2) Telekominikasyon Kurumu (2813 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 18011), 3) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (3984 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 21911), 4) Rekabet Kurumu (4054 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 22140), 5) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (4389 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 23734), * Maliye Başmüfettişi olarak görev yapmaktadır. 124 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

33 Bilal YÜCEL 6) Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu (4487 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 23910), 7) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (4628 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 24335), 8) Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (4733 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 24635), 9) Kamu İhale Kurumu (4734 sayılı Kanun, Resmi Gazete tarihi , sayısı 24648). Kuruluş ve görevleri bakımından düzenleyici ve denetleyici kurumlara benzeyen Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu nu da bu kapsamda ayrıca belirtebiliriz. Farklı Kanunlarla kurulan ve üyelerinin sayılarıyla atama usulleri ve görev süreleri de farklılık arz eden bu teşkilatların kimisi kurul kimisi de kurum adını taşımaktadır. Kuruluş kanunlarından kaynaklanan literatür farklılığının da yaşandığı bu alanda, kurumların kendi görev ve yetki alanlarına ilişkin konular dışındaki idari ve mali işleyiş bakımından tabi olacakları kuralların hangi merci tarafından belirleneceği hususunda merkezi yönetimle sorunlar yaşandığı da bilinmektedir. Bu sorunların çoğunluğu, başlangıçta bazı kurumlarda görülen, kendi görev ve yetki alanlarına ilişkin konularda sahip oldukları merkezi idareden bağımsız düzenleme yapma yetkisinin yorumunda, idari ve mali işleyişleri de dahil olmak üzere her konudaki kendi düzenlemelerini kendilerinin yapabilecekleri gibi yanlış bir anlayışın hakim olmasından kaynaklanmıştır. Mutlak bağımsızlık anlamına gelecek ve bir nevi Devlet içinde Devlet oluşturacak bu uygulamanın kabulü tabii ki mümkün bulunmamaktadır. Sorunun bu noktadan sonraki kısmı ise, bu kuruluşların hangi tür işlemlerinin merkezi idarenin hangi biriminin hangi düzenlemelerine tabi olduğu ya da olması gerektiği noktasında odaklanmıştır. Bugün artık, genel olarak idari ve mali işler adı altında özetlenebilecek konularda, merkezi idarenin bu konularla görevli birimlerince yapılan düzenlemelere tabi olunması gerektiği hususunda büyük ölçüde uygulama birliği sağlanmış durumdadır. Ancak yine de, Başbakanlık Tasarruf Tedbirleri Genelgeleri, yılları Bütçe Kanunlarına konulan hükümler ve Bütçe Uygulama talimatları gibi dolaylı düzenlemelerle sürdürülmeye çalışılan bu nizamın kalıcı olabilmesi ve yapılan işin doğasından kaynaklanmayan Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

34 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler farklılıkların giderilebilmesi için, bütün kurumlarda ortak olan bu konuları doğrudan düzenleyen ayrı bir kanuna ihtiyaç bulunmaktadır. B) KANUN TASARISI Yukarıda belirtildiği üzere, Devlet geçmişimiz içindeki yerleri çok eski olmayan düzenleyici ve denetleyici kurumların sayı ve önem artışına paralel olarak bunlara ilişkin sorunların da artış göstermesi, sonunda genel bir düzenleme yapılmasını zorunlu hale getirmiştir. Başbakanlığın tarih ve 3350 sayılı yazılarıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi ne gönderilmiş olan Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı nın Plan ve Bütçe Komisyonu nda görüşülmesine geçen yasama yılında başlanmış olup görüşmeler halen sürmektedir. Bu yasama yılında Meclis Genel kuruluna inerek yasalaşması beklenen söz konusu Tasarının gerekçesinde belirtildiği üzere, bu düzenleme, temel işlev olarak aynı amaca hizmet eden düzenleyici ve denetleyici kurumların mevzuatlarında ortak konularda farklı hükümler bulunmasını önleyerek, bu alandaki uygulama birliğini sağlamayı hedeflemektedir. Yapılanmalarının arz ettiği özellik dikkate alınarak, kendilerinden beklenen faydanın bu yapıya zarar vermeden asgari maliyetle karşılanabilmesi ve diğer kamu kurumları ile mümkün olduğunca uyumlu bir ilişki kurulabilmesi için alınması gereken tedbirler de göz önünde bulundurularak, Tasarının değişiklik yapılmasında ihtiyaç olduğuna inandığımız maddelerine ilişkin değerlendirmelerimiz başlıklar itibariyle aşağıda açıklanmıştır. Kapsam Tasarının Kapsam başlıklı 2 nci maddesinde yer alan Kanun kapsamına giren düzenleyici ve denetleyici kurum ve kurullar içinde Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu sayılmamıştır. Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu 2499 sayılı sermaye Piyasası Kanununa 4487 sayılı Kanunun 27 nci maddesi ile eklenen Ek Madde 1 ile, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip, Başbakanlığın ilgili kuruluşu olarak kurulmuş, daha sonra tarih ve sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Cumhurbaşkanlığı Onayı ile de Maliye Bakanlığıyla ilişkilendirilmiştir. Kanunda Kurulun amacı, finansal tabloların; ihtiyaca uygun, gerçek durumu yansıtan, güvenilir, dengeli, karşılaştırılabilir ve anlaşılabilir nitelikte olmalarını sağlamak üzere, ulusal muhasebe standartlarını saptamak ve yayınlamak olarak belirtilmiştir. Diğer taraftan, tarihinde kabul edilen 5411sayılı Bankacılık Kanununu 33 üncü maddesinde bağımsız denetim kurumlarının 126 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

35 Bilal YÜCEL çalışmalarına ilişkin esaslar belirlenirken, 37 nci maddesinde de muhasebe ve raporlama sistemine ilişkin usul ve esaslar belirlenirken Türkiye Muhasebe Standartları Kurulunun görüşü alınacağı öngörülmektedir. Adalet Bakanlığı nca hazırlanan Türk Ticaret Kanunu Tasarısının 88 inci maddesiyle de, Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu na ticari hayata ilişkin önemli yetkiler verilmektedir. Bu kapsamda, Kurul finansal tablolara ilişkin yetkilerinin yanında, ticari defterlerin tutulması sırasında uyulacak muhasebe standartları ile muhasebe ilkelerini belirleme yetkisine de sahip olmaktadır. Bu Kurula amaç ve nitelik açısından bakıldığında, kapsama giren diğer kurumlardan ayrılmayı gerektirecek bariz bir farklılık taşımadığını görmekteyiz. Kanunla kurulan, kuruluş kanununda belirtilen çerçevede ekonomik (ticari) alanda düzenleme ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, idari ve malî özerkliği haiz, kamu tüzel kişiliğine sahip düzenleyici bir kurul olan bu kurulun yapısının, Tasarının 3 üncü maddesindeki kurum tanımına da uyduğu görülmektedir. Ayrıca, genel olarak düzenleme ve görüş verme ağırlıklı çalışmakla birlikte, yapılan işin önemi dikkate alındığında, bağımsız bir kurumsal hafızaya sahip olunmasının zorunluluk arz ettiği de ortadadır. Dolayısıyla, diğer kurumlarla arasında gereksiz farklılıkların oluşmasına meydan vermemek bakımından, Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu nun da Tasarı kapsamına alınmasında yarar bulunduğu kanaatini taşımaktayız. Tanımlar Kapsam başlıklı 2 nci maddede bu Kanun kapsamına giren kurumlar ismen sayıldığı halde, Tasarının Tanımlar başlıklı 3 üncü maddenin (a) bendindeki kurum tanımında, Kurum: Kanunla kurulan, kuruluş kanunları ile belirlenen çerçevede... denilmek suretiyle kapsama dahil teşkilatların genel ifadeler kullanılarak yeniden ve bir bütün olarak ifade edilmesi, kapsam konusunda mükerrerliğe, tanım konusunda ise belirsizliğe yol açabilecek niteliktedir. Halbuki buradaki kurum tanımıyla kastedilen, karar organı olan kurul da dahil olmak üzere, teşkilatın tüzel kişiliğini oluşturan idari yapıdır. Bu husus madde gerekçesinde de kurum tanımı ile tüzel kişiliği bulunan asıl idari yapı ortaya konulmakta ifadesiyle açıklanmaktadır. Tasarının 3 üncü maddesinin (a) bendi mevcut haliyle tanımdan ziyade kapsam maddesine benzemektedir. Üstelik, 2 nci maddede kapsama giren teşkilatlar sayılarak sınırlandığı için, Tasarının yasalaşmasından sonra kurulacak benzer kurumlar 3 üncü maddedeki tanıma uysalar bile özel kanunlarında hüküm bulunmadığı taktirde kendiliğinden bu kanun Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

36 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler kapsamına girmeyeceklerinden, Taslağın 3 üncü maddesinin (a) bendinin bu haliyle kalması, kapsam içerikli iki farklı maddenin varlığı dolayısıyla yanlış anlamalara yol açabilecek niteliktedir. Eğer Taslağın 3 üncü maddesinin (a) bendiyle yapılmak istenen, daha sonra kurulacak kurumlardan bu tanıma girenlerin kuruluş kanunlarında hüküm bulunmasa bile kendiliklerinden bu kanuna tabi olmalarının sağlanması ise, bu işin kapsam konusunu düzenleyen 2 nci maddeye eklenecek bir fıkra ile yapılması daha doğru olacaktır. Bu nedenle, söz konusu maddelerde yapılan tanımların ve kapsam konusunun netleşmesi bakımından, Tasarının 3 üncü maddesinin (a) bendinin Kurum: 2 nci maddede sayılan ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme, arabuluculuk ve yönlendirme faaliyetinde bulunan, idari ve mali özerkliği haiz kamu tüzel kişilerini şeklinde değiştirilmesi yerinde olacaktır. Diğer taraftan, Tasarının gerekçesinde, bu maddedeki tanımlarla düzenleyici ve denetleyici kurumların adları ile ilgili kavram kargaşasına da son verilmesinin amaçlandığı belirtilmesine rağmen, 2 nci maddedeki kapsama giren teşkilatların isimlerindeki kurul-kurum farklılığının madde metninde yer aldığı, diğer maddelerde de bu farklılığı ortadan kaldıran bir ifadenin bulunmadığı görülmektedir. Bu maksatla, başka bir yasal düzenlemeye gerek kalmaksızın, Tasarının geçici 3 üncü maddesine eklenecek bir fıkra ile 2 nci maddede sayılan kapsam dahilindeki teşkilatlardan isimlerinde kurul kelimesi olanların isimlerinin kurum olarak değiştirilmesinin, 3 üncü maddedeki kurum ve kurul tanımlarıyla uyum sağlanması bakımından gerekli olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, Tasarının 3 üncü maddesinin (f) bendinde tadadi bir ifade yerine, Denetleyici karar tanımı olarak kısaca; ikincil düzenleme ve düzenleyici kararlara uygunluk değerlendirmelerine ilişkin kararları ifadesi kullanılmasının daha kapsayıcı olacağı düşünülmektedir. Kurulun Oluşumu Tasarının Kurulun oluşumu başlıklı 5 inci maddesine göre, kamuda müsteşarlık, genel müdürlük ve bunların yardımcılığı gibi önemli üst düzey görevlerde bulunmamış ve bu görevlere atanabilme niteliklerini de taşımayan özel sektör çalışanlarının, 7 üyeliğin, kurum içinden gelecek biri hariç kalanının tamamını işgal etmeleri mümkün bulunmaktadır. Bu durumda, Tasarıyla bir üyenin kurum içinden atanması şartı getirilerek kurum içi tecrübenin kurul içine aktarılması sağlanırken, kurumun ilgili Bakanlığındaki bu alandaki tecrübe gözardı edilmiş olmaktadır. 128 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

37 Bilal YÜCEL Bu nedenle, kuruldaki bir üyenin de, kurumdaki daire başkanına tekabül eden, ilgili Bakanlıkta en az genel müdür yardımcılığı yapmış meslek mensupları arasından seçilmesinde, merkezi idarenin birikiminin kurul içine taşınması bakımından fayda bulunmaktadır. Ayrıca, kurula kurum içinden alınacak üyenin seçimi aşamasında, kurumun başkan yardımcıları ve birim amirlerinin yanısıra, meslek personelinin 10 yıl çalışma şartı dışında başka bir şart aranmaksızın üyeliğe atanabilmesinin öngörülmesi, atamalarda kurumdaki asgari kariyer basamağının esas alınması nedeniyle, takip eden yönetsel kademelerdeki bunu aşan birikimlerin ihmal edilmesi riskini ortaya çıkarmaktadır. Bu durumun, liyakatin yeterince değerlendirilememesi sonucunu beraberinde getireceği açıktır. Kurum içinde müdürlük, daire başkanlığı ve başkan yardımcılığı görevlerinde önü açık olan bir meslek personelinin, bu makamlarda bulunmadan doğrudan amirlerinin amiri konumuna yükselebilmesinin öngörülmesi; Bir taraftan bazı meslek personelinin idari yönden kendilerini geliştirerek müdürlük, daire başkanlığı, kurum başkan yardımcılığı görevlerine hazırlanmak yerine meslekteki üç senelik çabayla geldiği noktadaki birikimiyle yetinerek doğrudan üyeliği hedeflemelerine ve bu hedefe yönelik davranmalarına yol açarken, diğer taraftan da kurum amirlerinin meslek personeli üzerindeki idari otoritelerini zaafa uğratıcı bir mahiyet taşımaktadır. Kaldı ki, kurum içindeki kariyerlerini tamamlamamış meslek personelinin kurumun en üst karar organına doğrudan atanmasının, kurum içi tecrübenin kurula taşınması noktasında umulan faydayı yeterince sağlamayacağı da açıktır. Bu nedenle, 10 yılını doldurmuş meslek personelinin doğrudan kurul üyeliğine atanabilmesine imkan veren ibarelerin Taslak metninden çıkarılması yerinde olacaktır. Yasaklar Tasarının 7 nci maddesinin gerekçesinde, bu yasakların kurul üyelerinin görevlerini tam bir tarafsızlık ve dürüstlükle yapmalarını sağlamak amacıyla getirildiği belirtilmesine rağmen, Tasarının mevcut halinde bu amacı sağlamada bazı boşluklar bulunduğu düşünülmektedir. Şöyle ki, kurulun işlerinin aksatılmadan yürütülmesi ve üyelerin tarafsızlıkları konusunda hiçbir şüpheye yer verilmemesi bakımından; maddenin ilk cümlesiyle Kurul başkan ve üyelerine serbest bırakılan bilimsel amaçlı ders ve konferans verme gibi etkinliklerin, üniversitelerde veya enstitülerde ders vermek gibi süreklilik arz etmemesi ve ayni ya da nakdi bir menfaat karşılığı yapılmaması da önemlidir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

38 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler Ayrıca, alanında en üst düzey yetkilerle donatılan ve yerine göre bir nevi yargılama işlevi de yapan bu şahısların tarafsızlıklarını tartışma konusu yapabilecek olması bakımından; Başkan veya görevlendireceği kimseler tarafından kurum adına yapılacak açıklamalar ve verilecek resmi görüş yazıları dışında, kamuoyuna yazılı veya sözlü görüş beyanında bulunulmasının, özellikle de maddi boyutu da bulunabilen bir kurumsal bağ oluştuğu izlenimi verebilecek köşe yazarlığı gibi uygulamalardan uzak durulmasının, yapılan göreve duyulan güvenin sağlanmasındaki önemi açıktır. Aksi halde, kurula intikal eden olaylara ilişkin olarak kamuoyunda bu beyanlara dayalı farklı beklentiler oluşabilir ve kurul kararları gereksiz yere tartışmalı hale gelebilir. Bu nedenle, eğer, Başkan ve üyeler bu tür bir faaliyette bulunmak arzusunda iseler, bunu görevlerinin bitimine bırakmaları gerektiğini bilmelerinde fayda bulunmaktadır. Kurulun Çalışma Esasları Tasarının Kurulun çalışma esaslarının düzenlendiği 9 uncu maddesinde, bir takvim yılında toplam üç toplantıya katılmayan üyenin mazeretinin geçerli mazeret olup olmadığının kim tarafından nasıl belirleneceği hususu açıkça düzenlenmemiştir. Tasarının takip eden bu durum kurul kararı ile tespit edilir cümlesinden, konunun Kurulun yetkisinde olduğu sonucu çıkmakla birlikte, kurul bir takvim yılında üç toplantıya katılmayan üyenin durumunu görüşmez ise ne olacağı ve kurulun bu konudaki kararının kesin olup olmadığı hususları da boşluktadır. Bu hususların tasarı metninde açıkça düzenlenerek; a) Katılınmayan üçüncü toplantı tarihini takip eden ilk kurul toplantısında bu üyenin durumunun görüşülerek karara bağlanmasının zorunlu kılınması, b) Kurul ile üyenin mazeretin geçerliliği konusunda ters düşmeleri halinde üye bakımından yargı yolunun açık olduğunun belirtilmesi, verilecek kurul kararının üyenin lehine olması halinde ise Danıştay Başsavcısına bu karara karşı Danıştay nezdinde itiraz hakkı verilmesi yerinde olacaktır. Yine aynı maddede, denetleyici nitelikteki kararların kamuoyuna ne tür uygun vasıtalarla duyurulacağı konusu açık bırakılmıştır. Bu konu, duyuru gerektiren 20 ve 24 üncü maddelerle birlikte ele alınarak, duyuruların uygun vasıtalar yerine kurumun resmi internet sayfasında ve resmi bülteninde yapılacağı öngörülmelidir. Ancak, duyuru konusunda bu düzenleme yapılırken, kurumun hiçbir şekilde maliyet bedelini aşan bir fiyatla yayın, bülten vb. çıkaramayacağı ve 130 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

39 Bilal YÜCEL kimseyi bunları almaya mecbur tutamayacağı hususunun da ayrıca kanun metnine dahil edilmesinde, kamuoyunun bu duyurulara ulaşımının güçleştirilmemesi ve muhataplara haksız bir yük getirilmemesi bakımından fayda bulunmaktadır. Kurum Personelinin Statüsü Kurum personelinin statüsünün düzenlendiği Tasarının 16 ncı maddesinin ilk paragrafında, kadro karşılığı çalışan kurum personelinin ücret, mali ve sosyal haklar dışında 657 sayılı Devlet Memurları kanununa tabi olacağı öngörülmektedir. Tasarının bu haliyle, kadro karşılığı çalışan kurum personelinin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun; Mali Hükümler başlıklı beşinci kısmındaki yolluk, fazla çalışma, temsil giderleri ile, Sosyal Haklar ve Yardımlar başlıklı altıncı kısmındaki tedavi, cenaze, doğum, ölüm, aile, giyecek, yiyecek, konut, sosyal tesis yardımına ilişkin düzenlemelerine tabi olmayacakları sonucu çıkmaktadır. Tasarıyla 657 sayılı Kanundaki genel düzenlemeler dışına alınan ve ayrı bir standart da getirilmemiş olan bu alanda, sadece genel idarede çalışanlarla değil, düzenleyici ve denetleyici kurumlar arasında da farklı doğum veya ölüm yardımı tutarlarıyla, farklı yolluk veya tedavi ödemeleriyle karşılaşmak mümkün olacaktır. Bu sakıncaları ortadan kaldırmak bakımından, Tasarıdaki ücret, mali ve sosyal haklar dışında ifadesinin, bu kanunda yazılı haller dışında şeklinde değiştirilmesi, ücret konusunda istenen amacı sağlayacağı gibi, bu husus dışında istenmeyen boşluklar bırakılmasının da önüne geçecektir. Aynı maddenin dördüncü paragrafında, hizmet veya vekâlet akdi hükümlerine göre çalıştırılacak yerli ve yabancı uzman personelin seçiminde yeter şart olarak belirtilen sektörde en az on yıl meslekî tecrübesi olanlar ifadesiyle sektörde 10 yıl çalışan herkesin uzman sayılabilmesi yerine, bu maddenin uzman alımında daha seçici olunmasını sağlayacak şartlarla desteklenmesi gerektiği düşüncesindeyiz. Bu kapsamda, sektörde en az on yıl meslekî tecrübe sahibi olunması yanında, kurumun faaliyet alanıyla ilgili en az dört yıllık lisans düzeyinde yüksek öğrenim görülmüş olmasının da asgari yasal şart olarak Tasarı metnine dahil edilmesinde fayda bulunmaktadır. Bunun yanında, uzman personel seçiminin mümkün olduğunca objektif ve kuruma yararlı yapılabilmesi için, öncelikle aranılan niteliklerin belirtildiği bir ilanla başvuruların alınması ve alınacak başvuruların; başvuru sahibinin sektörde daha önce çalıştığı kurum, oradaki pozisyonu, yaptığı işin mahiyeti, dil bilmeyi gerektiriyor ise bunun derecesini ve sahip olduğu diğer Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

40 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler niteliklerini gösterir belgeler üzerinden kurumca yapılacak bir değerlendirmeyle sonuçlandırılması gerekmektedir. Bunu sağlamak üzere, uzman personel istihdamına ilişkin esas ve usullerin Bakanlar kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle belirleneceğinin Tasarı metnine eklenmesinde fayda bulunmaktadır. Ayrıca, akit sürelerinin en fazla yıllık olabileceği ve yenilenebileceği hususunun da tasarı metninde yer almasında fayda görmekteyiz. Ücretler, Malî ve Diğer Sosyal Haklar Ücretler, malî ve diğer sosyal hakların düzenlendiği 18 inci maddede, Kurul başkanına Başbakanlık Müsteşarı, üyelere ise Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı için belirlenen her türlü ödemeler dahil mali ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödeneceği öngörülmüştür. Tasarının gerekçesinde, bu maddeyle düzenleyici ve denetleyici kurumlar arasındaki farklılıkların giderilmesi ve bu konuda yeksenaklığın sağlanmasının amaçlandığı belirtilmesine karşın, maddenin bu haliyle hedeflenen amacı sağlamada yetersiz kalabileceği düşünülmektedir. Maddeye ilişkin olarak dikkati çeken ilk husus, kurul başkan ve üyeleri arasında yeksenaklığın sağlandığı emsaldeki denklik konusunun 19 uncu maddede emeklilik bakımından Bakanlık Müsteşarı ve Yardımcılarına bağlandığı halde, ücret bakımından Başbakanlık Müsteşar ve Yardımcılarına bağlanmış olmasıdır. Başbakanlık Müsteşar ve Yardımcıları ile Bakanlık Müsteşar ve Yardımcıları arasındaki farkın, Başbakanlık Müsteşar ve Yardımcıları ile Üst Kurul Başkan ve Üyeleri arasında da korunması gerektiğine inanıyoruz. Bu nedenle, ücret ödemelerinde, Kurul başkanına Bakanlık Müsteşarı, üyelere ise Bakanlık Müsteşar Yardımcısının ödemelerinin emsal alınmasının daha yerinde olacağı düşünülmektedir. Burada, mevcut uygulamada kurullarda başkanın maaşına çok yakın olarak (başkanın maaşının % 97 si gibi) belirlenen üye maaşlarının Tasarıyla Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı maaşına bağlanması nedeniyle, Başbakanlık Müsteşarı ile Yardımcıları arasındaki farkın, artık kurul başkan ve üyeleri arasında da görülecek olması, maddedeki bu endekslemenin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Burada dikkati çeken ikinci husus, Kurul başkanına ve üyelere yapılacak ödemelerin miktarı gösterilirken, Başbakanlık Müsteşarı ile Müsteşar Yardımcısı için belirlenen tutarda denilmek suretiyle, bunun sadece bir üst sınır olmadığı, verilecek ücretin bunun altında da olamayacağı sonucunun çıkmasıdır. 132 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

41 Bilal YÜCEL Ancak bu taktirde, Başbakanlık Müsteşarı ve Yardımcılarının mali ve sosyal haklarında dönemsel veya kişiye bağlı bir değişiklik olduğunda, kurul başkanları ve üyelerinin maaşlarının da buna bağlı olarak değişip değişmeyeceği sorusu gündeme gelmektedir. Bu sorunun aşılabilmesi amacıyla, kurul başkan ve üyelerine yapılacak ödemelerde, Başbakanlık Müsteşarı ile Yardımcılarının kadro karşılığı sözleşmeli maaşlarının esas alınacağı, mali ve sosyal haklarından ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen aynı şartlarla yararlanılabileceğinin Tasarıda vurgulanması yerinde olacaktır. Bu maddede üzerinde durulması gereken üçüncü husus, Tasarıda getirilen bu düzenlemeyle nakdi ödemelerde istenen kontrol sağlanmakla birlikte, ayni ödemelerde konunun yeterli açıklıkta ortaya koyulamamış olmasıdır. Bu sorun, aynı maddenin ikinci paragrafındaki Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer mali ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanı geçmemek üzere kurul tarafından tespit edilir hükmü nedeniyle diğer personel bakımından da mevcuttur. Olaya ayni ödentilerin başlıcaları ele alınarak bakılacak olursa, konu şöyle açıklanabilir: a) Lojman temini Tasarının bu maddesiyle düzenleyici ve denetleyici kurumlara lojman alımına veya kiralanmasına imkan sağlanmış olmaktadır. Ancak, edinme maliyeti dışında uzun vadede Devlete olan idame maliyeti, uygulamada yaratacağı farklılıklar ve zaten diğer kamu kurumlarından yüksek belirlenen ücretler dikkate alındığında, Devlette genel olarak terk edilmeye çalışılan eski lojman temini politikasının bu kurumlarda da sürdürülmesinin büyük sıkıntılara sebep olacağı açıktır. Şöyle ki, merkezi idarede benzer mahiyet ve önemde görevleri yapan emsallerinden fazla maaş alan bu kurumlar personeline bir de lojman temini yoluyla ilave faydalar sağlanması, aradaki özlük farkının iyice büyümesine sebep olacaktır. Halbuki, bu kurumlarda çalışanların özlük haklarının diğerlerinden bariz bir şekilde fazla olması hiçbir makul gerekçe ile açıklanamaz: Bir Kurul Üyesinin veya Kurum Başkan Yardımcısının ya da Daire Başkanının, genel idaredeki; Kanunlar ve Kararlar, Bütçe ve Mali Kontrol, Gümrükler, Temel Sağlık Hizmetleri, İlköğretim, Koruma ve kontrol, Tapu ve Kadastro, Emniyet Genel Müdürü veya Yardımcısıyla kıyaslanarak onlardan daha çok çalıştığını ya da onlardan daha önemli işler yaptığını söylemek mümkün müdür? Böyle bir kıyaslama yaparak bu tür bir yargıya varmak mümkün değil ise, bu kurum üye ve personeline diğerlerinin çok üzerinde özlük hakları verilmesinin gerekçesi de yok demektir. Bazı Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

42 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler kurullarda yapılan işin piyasa rayicinin yüksek olması nedeniyle bunların maaşlarının daha yüksek olması gerektiği savı da, genel idaredeki diğer bazı kurumlarda çalışan personelin piyasa rayicinin de aldıkları maaşın çok üzerinde olması dolayısıyla, yeterli bir gerekçe teşkil etmeyecektir. Bu noktada, düzenleyici ve denetleyici kurumlarda lojman uygulaması olmaması halinde, Başbakanlık Müsteşarı ile Müsteşar Yardımcılarının lojmanda oturmaları, Üst Kurul Başkan ve Üyelerinin ise lojmanda oturmayacak olmaları dolayısıyla aralarında oluşacak ücret farklılığının ne olacağı konusu akla gelebilir. Bu konu öncelikle, Kanun koyucunun kurum başkanına her yönden tam olarak Başbakanlık Müsteşarı kadar, üyelere de Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı kadar ödeme yapmak isteyip istememesi, bir başka deyişle bu makamlar arasında bir farklılık öngörüp öngörmemesine bağlıdır. Eğer, Başbakanlık Müsteşarı ve Yardımcıları ile kurul başkan ve üyeleri arasında, birinciler lehine lojmandan kaynaklanacak kadar olumlu bir farkın bulunması isteniyor ise, tasarıdaki ödenecek ücret tutarının gösterildiği 18 inci maddenin birinci paragrafından sosyal haklar kelimelerinin çıkarılması bunu sağlayacaktır. Yok eğer, kanun koyucu her iki makamın da özlük haklarını her yönden tam olarak eşitlemek niyetinde ise, bu eşitliği öncelikle düzenleyici ve denetleyici kurumlar arsında sağlaması daha doğru olacaktır. Bu sorunun çözümünde Tasarının mevcut halinde yapılacak bir değişiklikle, lojman temini yerine makul (Başbakanlık Müsteşarı ile Yardımcılarının oturdukları lojmanların piyasa rayicinden bunların ödedikleri kiralar düşülmek suretiyle bulunacak ortalama rakam kadar) bir kira yardımının ücret unsurları içine eklenmesi; Başbakanlık Müsteşarı ve Yardımcıları ile kurulmak istenen ücret eşitliğini sağlarken, kurumdan kuruma ya da kurum içindeki farklılıklardan kaynaklanan eşitsizlikleri ortadan kaldıracak, Devlete daha az maliyet getirecek, güvenlik ve ulaşım zorunluluğu dışında yeni lojman alımı yapılmaması politikasına da uygun olacaktır. Aksi halde, Devlet Mahallesindeki 125 metrekarelik piyasa rayici 500,- YTL civarındaki bir lojmanda oturan başbakanlık Müsteşar Yardımcısı ile Bilkent ya da Angora evlerinde 250 metrekare dubleks daire tutup aylık 1.250,-YTL civarındaki kirasını kuruma ödeten kurul üyesinin nakden aynı maaşı alsalar bile özlük hakları bakımından eşit olduklarını söylemek mümkün olmayacaktır. Kaldı ki, kurumlarda lojman alımı veya kiralanması imkan dahilinde bırakılırsa, bunun nerede duracağı da bilinemez; 500 metrekare müstakil tripleks ev de 100 metrekarelik apartman dairesi de lojman olabilecektir, Bahçelievler veya Eryaman da da Bilkent veya Beysukent te de lojman alınabilecektir. Bu kabul, ister istemez, ya lojman 134 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

43 Bilal YÜCEL farklılıklarından kaynaklanan ve tamamen kaldırılması mümkün bulunmayan eşitsizliklerin azaltılması amacıyla çok ayrıntılı düzenlemeler yapılmasını veya genel idarenin lojman mevzuatına tabi olunmasını zorunlu kılacak ya da bir israf ve eşitsizlik kapısını açık bırakacaktır. Bu nedenlerle, kamuda güvenlik ve ulaşım zorunluluğu dışında yeni lojman alımı yapılmaması politikasına paralel olarak, sosyal hak kapsamında (satın alma veya kiralama dahil) hiçbir şekilde lojman verilemeyeceği Tasarının bu maddesinde vurgulanmalıdır. Ayrıca, bu düzenlemeye paralel olarak, mevcut kurum lojmanlarından kurumun mülkiyetinde olanların satılarak, kiralanmış olanların ise sözleşmelerinin feshi suretiyle tasfiyesi için Tasarıya bir geçici madde de eklenmelidir. Ancak, bütün bu değerlendirmelere rağmen, düzenleyici ve denetleyici kurumlarda da lojman alımı veya kiralanmasının serbest bırakılmasının benimsenmesi halinde, bu kurumların 2946 sayılı Kamu Konutları Kanununa tabi olduklarının Tasarıda belirtilmesi, hiç değilse uygulamada karşılaşılan bazı dengesizliklerin giderilmesine katkı sağlayacaktır. Böylece, Kamu Konutları Kanununun 2 nci maddesinin (c) bendindeki açık hükme rağmen kendilerini bu kanun kapsamında saymayan bazı kurumlar nedeniyle uygulamada yaşanan sorunlar da aşılmış olacaktır. b) Makam aracı ve servis temini Tasarının mevcut hali, kurumların araç temini ve kullanımı konularında var olan sorunları çözmemektedir. Özellikle hizmet araçlarının makam aracı adı altında şahsa tahsisli tutulmaları ve hepsi şehrin toplu ulaşım ağı içinde bulunmalarına karşılık servis aracı temin edilmesi suretiyle kaynak israfına ve kurumsal farklılaştırmalara sebebiyet verildiği bilinmektedir. Aslında, 237 sayılı Taşıt Kanunu nun 1 inci maddesinin (b) bendinde İktisadi Devlet Teşekkülleri ve özel kanun ve kararnamelerle kurulan her çeşit banka ve teşekküller" tarafından kullanılacak taşıtlar bu Kanun Hükümlerine tabidir hükmü bulunmaktadır. Taşıt Kanunundaki, Kanunun çıktığı yıllardaki günlük Türkçe de kullanılan teşekkül kelimesi yerine, Türk Dil Kurumu sözlüğündeki bu günün yaygın kullanım karşılığı olan kuruluş ve onun da karşılığı olan kurum kelimelerini koyarak kanun metnini okuduğumuzda, Taşıt Kanununun bu haliyle özel kanun ve kararnamelerle kurulan kurum ve kuruluşları kapsadığı görülecektir. Ancak Kanunun bu açık hükmüne rağmen bazı kurumların kendilerini bu kanun kapsamında görmedikleri ve bu hususun yapılan denetimlerde sorun oluşturduğu bilinmektedir. Bu nedenle, söz konusu kurumların 237 sayılı Taşıt Kanununa tabi olduklarının Tasarıda açıkça belirtilmesi suretiyle sorunun Devletteki genel Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

44 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler uygulama içinde çözülmesi, böylece, taşıt alımı ve kullanımı konularında gereksiz imtiyazlara ve israf kapıları açılmasına sebebiyet verilmemesi gerekir. Özetle; bu gün itibariyle Başbakanlık tasarruf tedbirleri Genelgeleri ile çözülmeye çalışılan bu sorunların kesin bir çözüme kavuşturulabilmesi bakımından, ücret, malî ve diğer sosyal haklar kapsamında, hiçbir ayni ödeme yapılamayacağı, ödemelerin sadece nakdi unsurlardan oluşabileceği hususunun tasarıda yer alması; lojman temini, makam aracı tahsisi, işe gidiş gelişlerde kurumca servis hizmeti verilmesi, kurumca yemek çıkarılması ya da bazı lokantalardan faydalanmak üzere yemek fişleri verilmesi gibi, kurumlar arası gereksiz farklılaştırmalardan kaynaklanan dengesizliklerin sebep olduğu mevcut ve çıkması muhtemel ihtilafları önleyeceği gibi, ücretlere kanunla getirilen üst sınırın bu şekilde aşılmasının da önüne geçecektir. Ayrıca, bu konunun ele alınması sırasında, kamudaki lüks konut ve taşıt kullanımının Devlete görünen maliyetlerinin dışında (satın alma ve idame giderleri), mükelleflerde vergi direncinin oluşmasına sebep olan unsurlar arasında bulunduğu gerçeği de özellikle göz önüne alınmalıdır. Bu maddeye ilişkin olarak belirtilmesinde fayda gördüğümüz dördüncü ve son husus ise, Tasarıdaki düzenlemeyle kurul başkan ve üyelerinin ücretleri için emsal getirilirken, kurum başkan yardımcıları ile daire başkanları için emsal getirilmemesinin, kurul seviyesinde çözülen sorunların kurum kademelerinde devam etmesine yol açacağıdır. Tasarıda, kurul başkan ve üyeleri için emsal gösterilmesi ihtiyacını doğuran aynı gerekçelerle ve 19 uncu maddedeki düzenlemeye paralel olarak; kurum başkan yardımcısına bakanlık genel müdürü, daire başkanına ise bakanlık genel müdür yardımcısı maaşı ödeneceğinin öngörülmesi, benzer sorunların kurumsal bazda ortaya çıkmasını önleyecektir. Kurumlar arasındaki yetki uyuşmazlığı Kurumlar arasındaki yetki uyuşmazlığının düzenlendiği 22 nci maddede, 2575 sayılı Danıştay Kanununun 42 ncimaddesinin (d) bendine paralel bir düzenlemeyle, diğer bir kurumca yetki alanına müdahale edildiği iddiası ile kurum tarafından Başbakanlığa yapılan başvuru üzerine, Danıştay dan alınacak istişarî görüşün yine Başbakanlık tarafından ilgili taraflara bildirileceği öngörülmektedir. Ancak, sayıları zaten sınırlı olan bu kurumların başvurularının Başbakanlığa yapılmasının, Başbakanlığın konuya ilişkin yetki kullanımının öngörülmemiş olması dolayısıyla, zaman kaybı dışında bir etkisi olmayacağı, bu nedenle de başvurunun yetki alanına müdahale edildiğini iddia eden 136 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

45 Bilal YÜCEL Kurum tarafından doğrudan Danıştay a yapılmasının yerinde olacağı düşünülmektedir. Kurum bütçesi Tasarının Kurum bütçesi başlıklı 23 üncü maddesinde; Kurumun gelirleri ile giderleri arasındaki olumlu farkın, her üç ayda bir en geç izleyen ayın onbeşine kadar hazineye aktarılması öngörülmektedir. Bu uygulamanın gereksiz aktarma ve geri alma işlemlerine yol açmaması ve kurumun takip eden dönem için planlanan işlemlerini aksatmaması bakımından, taslak metninde bulunan kurum bütçesinde öngörülen harcamalar dikkate alınarak ifadesine açıklık ve işlerlik kazandırılarak; nihai gelir fazlalığının zaten sene sonunu takip eden 15 gün içinde Hazineye yatacak olması nedeniyle, ilk üç ayın gelirlerdeki fazlalığın takip eden üç ay için öngörülen gelirlerle toplandığında bulunan rakamın, söz konusu gelecek üç ayın giderlerini aşması halinde, sadece aşan kısmın Hazineye aktarılmasının istenmesi ile yetinilmelidir. C) GENEL DEĞERLENDİRME Özetle, yasalaşmasıyla bu alandaki boşluğu dolduracak olan bu tasarının, kurumsal farklılıklardan kaynaklanan ihtilafları kaldırırken, bir bütün olarak düzenleyici ve denetleyici kurumlarla diğer kamu kurumları arasındaki dengeleri bozmaması bakımından, tasarıda kurumların görev alanları dışındaki yetkilerinin net bir şekilde belirlenmesi ve özellikle özlük hakları arasında bu kanunla kurulacak dengelerin bozulmasına yol açabilecek yasal boşluklar bırakılmaması önemlidir. Bu husus, kamu kaynaklarının israfının önlenmesi ve etkin kullanımının sağlanması amacıyla alınan tedbirlerin eksik bırakılmaması açısından da önem taşımaktadır. Özellikle de, her birinin bir Bakanlıkla ilişkili olduğu göz önüne alındığında, genel idarenin benzer görevleri yapan merkez birimleri ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar arasında, yapılan işin önem farklılığı varmış izlenimi uyandıracak farklılaştırmalardan kaçınılmasını sağlayacak tedbirlerin tasarıda daha detaylı yer alması gerekmektedir. Tasarının, benzer konularda tabi oldukları kendi uygulamalarını bu kurumlardakiyle kıyaslayan diğer kamu çalışanlarının verimini doğrudan etkileyecek olduğu da konunun ele alınması sırasında unutulmamalıdır. Bu bakımdan; emsallerin, kadro unvanları belirtilerek ve konular itibariyle farklılık arz etmeyecek bir biçimde ortaya koyulması, kavramların tartışmaya meydan bırakmayacak açıklıkta tanımlanması, getirilen sınırlamaların dolaylı da olsa hiçbir şekilde aşılamayacağının belirtilmesi, kendi görev ve yetki alanları dışında Devletin o konudaki görevli ve yetkili Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

46 Düzenleyici Ve Denetleyici Kurumlar Hakkında Kanun Tasarısı Üzerine Düşünceler kurumlarının yasal düzenlemelerine tabi olduklarının vurgulanması önem taşımaktadır. Bu husus; söz konusu kurumlara tanınan bağımsızlığın mutlak olmadığı, sadece kendi görev alanları için olduğu, kendilerinin de içinde yer aldıkları kamu kesiminin bir bütün olduğu ve bu bütün içinde önemli olanın diğer kurumların görev ve yetki alanına taşmadan kendi asli işini layıkiyle yerine getirebilmek olduğunun hatırlanması bakımından özellikle önem taşımaktadır. Bütün bunların yanında, kurum personelinin statüsü ile ücretler, mali ve diğer sosyal haklar konularının Kamu Personel Reformu çalışmalarında bir bütün olarak ele alınması ve çözümünün daha doğru bir yaklaşım olduğu kanaatindeyiz. Bu itibarla, Taslağın bu konuları düzenleyen maddelerinde, kamu görevi yapan bir kısım personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu dışına daha da atacak düzenlemelerden kaçınılması yerinde olacaktır. Ayrıca Tasarıda yapılacak değişikliklerle yılı Bütçe Kanunları, Bütçe Uygulama Talimatları ve Başbakanlık Tasarruf Tedbirleri Genelgeleri gibi yan düzenlemelerle sağlanmaya çalışılan mali disiplinin temel değerlerinin yasa içine doğrudan yerleştirilmesi de sağlanmalıdır. Her halükarda, bu alandaki yasal boşluğu dolduracak olan Tasarının gerekli değişiklikler yapılarak kanunlaştırılmasıyla, düzenleyici ve denetleyici kurumların faaliyetleri sırasında bugün için yaşanan sorunların büyük ölçüde ortadan kalkacağı ve benzer alanlarda uygulama birliği sağlanacağı düşünülmektedir. 138 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

47 Kamu Kesimi Eğitim Harcamalarının Analizi Erkan KARAARSLAN* GİRİŞ Eğitim; bireyin ve toplumun gelişmesini sağlayan, ekonomik kalkınmayı destekleyen, kültürel değerleri koruyup geliştirerek gelecek nesillere aktarılmasını sağlayan ertelenemez ve vazgeçilemez çok önemli bir süreçtir. Bunun içindir ki, bir ülkenin eğitim sistemi, o ülkenin kendisini nasıl tanımladığının ve kendisine nasıl bir gelecek hazırladığının en önemli göstergesidir. Küreselleşmenin oluşturduğu yeni dünya düzeninde; yeni arayışlar, yeni yapılanmalar ile hızlı bir değişim oluşmaya başlamıştır. Bu hızlı değişim ve gelişim sürecinin iş alanlarına ve mesleklere yansımasının gereği olarak, eğitimdeki klasik tür ve kademelendirme anlayışı, yerini yeni teknolojilere göre programlar belirleme yaklaşımına bırakmıştır. Bu nedenle, en gelişmiş ülkeler bile eğitim sistemlerini sürekli geliştirme ve eğitimde niteliği yükseltme arayışı içine girmişlerdir. Bilgiyi insanlar kullanır; kullanabilmek için öğrenmeleri gerekir. Eğitim insanlara bir yandan bilgi verirken bir yandan da bilgi üretme, anlama ve yorumlama yeteneği kazandırır. Toplumun üyelerine verilen eğitim, insan sermayesine yapılan bir yatırımdır; çünkü eğitim sayesinde insanlar ömür boyunca daha üretken olurlar. Eğitim insan üzerine yapılan bir yatırım olduğundan diğer yatırımlardan daha farklıdır. 1 Eğitim bireylere yönelik olarak yapılmakla beraber toplumsal yönü daha ağır basmaktadır. Durkheim a göre eğitim; toplumsal ve fiziki çevrenin insan üzerinde meydana getirdiği etkilerden oluşmaktadır. Kant a göre ise eğitim * Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğünde, Muhasebat Kontrolörü olarak görev yapmaktadır. 1 Kenan BULUTOĞLU, Kamu Ekonomisine Giriş, (İstanbul: Filiz Kitabevi, 1988), s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

48 Erkan Karaarslan insanın mükemmelleştirilmesidir. H. Spencer ve Herbort a göre ise eğitim, insan hayatının ve toplum hayatının iyileştirmesine yönelik etkinliklerin tümü olarak tanımlanmaktadır. Düşünürlerden bir kısmı eğitimi sadece bireysel yönden tanımlamaya çalışırken, bazıları da eğitimi bireye bağlamakla beraber toplumsal yaşantının iyileştirilmesine yönelik faaliyetler olarak tanımlamaktadır. 2 Eğitimin eğitilene kazandırdığı yararlar dışında toplumsal yararının da olması, yurttaşlar arasında gelir farklarına bakmaksızın fırsat eşitliğini gerçekleştirme amacı, çağımızda eğitimin büyük ölçüde kamu ekonomisince üstlenilmesine sebep olmuştur. Eğitimin hem bireysel, hem sosyal hem de iktisadi boyutunun olması, bu tür faaliyetlerin kamu tarafından üretilmesine ve kontrol edilmesine neden olmaktadır. Bilginin temel güç, eğitilmiş insanın beşeri sermaye olarak kabul edildiği günümüz ekonomik anlayışında eğitimin önemi daha da artmıştır. Bilgi toplumu olmanın temel prensibi bilginin üretilmesidir. Bilgi üretiminin olması için de, eğitim alanında önemli miktarda yatırım yapılması gerekmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde, eğitim için ihtiyaç duyulan büyük kaynaklar devlet tarafından sağlanmak zorundadır. Yarı kamusal mal ve hizmet olan eğitim faaliyetleri sonucunda yaratılan faydalardan, bireyler yararlanmakla beraber toplumsal yarar da sağlanmaktadır. Bireyleri hizmetin yararından mahrum bırakmak mümkün olmamakla beraber, bu hizmetin etkin olarak yerine getirilmemesi halinde de toplumsal maliyetler artmaktadır. Bu çalışmamızda kamu kesimi eğitim harcamalarının analizi yapılmaya çalışılacaktır. I- EĞİTİM HARCAMALARININ KAMU HARCAMALARI İÇERİSİNDEKİ YERİ VE ÖNEMİ 1- KAMU HARCAMASI KAVRAMI Devletin varlığının en temel amacı, o ülkede yaşayan insanların ihtiyaçlarının karşılanmasıdır. Bir ülkede yaşayan insanların müşterek ihtiyaçları vardır. Bu ihtiyaçlar tek başına karşılanamayacak ve birlikte yaşamaktan kaynaklanan ihtiyaçlardır. Savunma, adalet, güvenlik, bayındırlık, sağlık ve eğitim bu ihtiyaçlara örnektir. Devlet insanların bu müşterek ihtiyaçlarını, kamusal mal ve hizmetleri sağlamak suretiyle karşıla- 2 F. Rifat ORTAÇ, Cumhuriyetimizin 80. Yılında Eğitim Harcamaları, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 5. Cilt 2. Sayı: Bahar 2003, s.1. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

49 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi maktadır. Kamusal mal ve hizmetleri devlet ya kendisi doğrudan doğruya üretir veya bunların özel kişiler tarafından üretilmesini destekler ve denetler. Devletin kamusal mal ve hizmetlerin teminini gerçekleştirmek için yaptığı harcamalara kamu harcamaları; bu harcamaları gerçekleştirmek için elde ettiği kaynaklara da kamu gelirleri denilmektedir. Para şeklinde ödemesi yapılan, yetkili kişilerce gerçekleştirilen ve zaman içerisinde sürekli olarak artma gösteren kamu giderleri, kamu ihtiyaçlarını karşılamaya yöneliktir. 3 Bunlar kamu harcamalarının başlıca nitelikleridir. Bu tanımlamadan, kamu harcamalarının niteliklerini şu şekilde sıralayabiliriz. 1-Kamu makamları, 2-Toplumsal ihtiyaçlar, 3-Belli usullere uyulması, 4-Parasallıktır. Kamu harcamaları, harcama yapmaya yetkili olanlar tarafından yapılabilir. Her görevlinin harcama yapması söz konusu değildir. Harcama yapabileceklere kanunlarla yetki verilmiştir. Ayrıca harcamanın mevzuatla belirlenmiş süreç dâhilinde gerçekleştirilmesi gerekir. Toplumsal ihtiyaçların karşılanmasına yönelik olan hizmetlerle ilgili kamu harcamaları, önemli ekonomik ve sosyal etkilere neden olabilmektedir. Devlet, yüklenmiş olduğu mali ve mali olmayan nitelikteki görevlerini gerçekleştirebilmek bakımından kamu harcamalarını bir araç olarak kullanmaktadır. Kamu harcamaları, kamu gelirleriyle birlikte maliye politikasının iki aracını oluşturmaktadır. Kamu harcamalarının miktarı, niteliği, alanı ve kapsamı üzerinde ayarlamalar yapılması suretiyle devlet, mali nitelikteki fonksiyonları yanında, ekstrafiskal nitelikteki, yani ekonomik ve sosyal fonksiyonlarını gerçekleştirici nitelikte etkiler yaratabilmektedir. 4 Kamu harcamalarının belirlenmesinde hangi kurumların ve hangi tür harcamaların dikkate alınacağının tespit edilmesi gerekir. Kamu harcamaları dar veya geniş anlamda ele alınabilir. Dar anlamda kamu harcamaları merkezi idare harcamalarını kapsamaktadır. Geniş anlamda kamu harcamaları ise merkezi idare harcamalarının yanı sıra sosyal güvenlik kurumlarının, mahalli idarelerin ve KİT lerin harcamalarını da kapsar. Son yıllarda ülke nüfuslarının artması ve nüfus bileşenindeki gelişmeler; askeri ve teknolojik alandaki ilerlemeler ile devlet anlayışında, özellikle sosyal devlet kavramı bağlamında, meydana gelen değişmelerin de etkisiyle kamu harcamalarının önemi sürekli bir şekilde artmaktadır. 3 Nihad S. Sayar, Kamu Maliyesi Kamu Gider ve Gelirleri Prensipleri, 5. B., İ.İ.T.İ.A. Nihad Sayar Yayın ve Yardım Vakfı Yayınları, No 256, Sermet Matbaası, İstanbul, 1975, s Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, 9. B., Gazi Kitapevi, Fersa Matbaacılık, Ankara, 2003, s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

50 Erkan Karaarslan 2- KAMUSAL MAL VE HİZMETLER 2.1 Kamusal Mal ve Hizmetlerin Tanımı ve Amaçları İhtiyaçlar ve bu amaçla gerçekleştirilen mal ve hizmetler; içinde yaşanılan ekonomik, sosyal, siyasi ve mali koşullardan etkilenmektedir. Boyutu, önemi ve niteliği değişmekle birlikte, söz konusu ihtiyaçların karşılanması bakımından Devlet, düzenleyici kurallar koymak, yol göstermek, özendirmek ve sermaye yatırmak suretiyle toplumsal ihtiyaçları karşılamak amacıyla ekonomide rol almıştır. Tatmin edilmesi halinde toplumun tümüne yarar sağlayan ihtiyaçlara soysal ihtiyaç denilmekte olup, bu ihtiyaçlar toplumsal mal ve hizmet üretimi ile tatmin edilmektedir Kamusal Mal ve Hizmetlerin Nitelikleri Kamu mal ve hizmetleri, müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasına yöneliktir. Başka bir deyişle, toplumun müşterek nitelikteki ihtiyaçlarının karşılanması bakımından, devletin yapmak durumunda bulunduğu mal ve hizmetler, kamu hizmeti olarak nitelendirilmektedir. Devlet; söz konusu hizmetleri prensip itibariyle merkez ve yerel yönetim birimleri aracılığıyla gerçekleştirmektedir. Devletin niteliğindeki değişime bağlı olarak, kamu mal ve hizmetlerinin yapısı ve niteliği de değişmiş, kamu hizmetlerinin önemi gittikçe artmıştır. Daha önceleri kamu hizmetleri arasında düşünülen bazı hizmetler özel nitelikteki hizmetler şekline dönüşürken, bazı hizmetler de kamu hizmeti sayılmıştır. 2.3 Kamusal Mal ve Hizmetlerin Ayırımı Kamu sektörü tarafından üretilen mal ve hizmetler üç gruba ayrılmaktadır. Kamu sektörünce üretilen tam kamusal mal ve hizmetler nitelikleri gereği ücretsiz olarak sunulurken, faydası sadece bireye yönelik olan özel malların ücreti ise fiyatlama modeliyle belirlenmektedir. Bunların arasında da yarı kamusal mal ve hizmetler bulunmaktadır. Aşağıda bu mal ve hizmetlerin genel olarak özellikleri belirtilmektedir Tam Kamusal (Kolektif) Mal ve Hizmetler Belirli mallar ve hizmetler, devlet tarafından üretilmezlerse, başka türlü üretilemeyecek niteliktedirler. Bu mal ve hizmetlere tam kamusal mal ve hizmetler ismi verilmektedir. Tam kamusal mal ve hizmetlerde, fayda 5 Akdoğan, s.37. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

51 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi birimlere bölünemez ve yararlanmaya ayrı birimler halinde sunulamaz. Söz konusu mallar fiyatlandırılamazlar ve bu nedenle pazarlanamazlar. Kamu harcamaları suretiyle gerçekleştirilen ya da kamu politikaları aracılığıyla sağlanan mal veya hizmetlerdir. Bu tür mal ve hizmetlerin finansmanı vergilerle yapılır. Örneğin savunma ve adalet bu tür hizmetlerdendir Özel Mal ve Hizmetler: Özel mal ve hizmetlerde, fayda tamamen bölünebilir. Bu mal ve hizmetlerden herkes zevkine ve gelirine göre bundan istediği miktarda yararlanır. Finansman biçimi mal ve hizmetlerden yararlananlardan alınan ücretlerdir. Örneğin gıda ve giyim malları gibi mallardır. Özel nitelikteki mallar; sosyo-ekonomik, mali, teknolojik nedenlerle, devlet tarafından da üretilebilmektedir. Devlet tarafından, hizmetten yararlananlardan bedelinin alındığı çok çeşitli hizmetler mevcuttur. Bunlara karayolları, demiryolu, havayolu, elektrik, su, telefon ve haberleşme gibi çok sayıda örnek verilebilir Yarı Kamusal (Karma) Mal ve Hizmetler Bu mallar, hem kamusal hem de özel mal özelliği gösteren mallardır. Faydanın bir kısmı topluma (dışsallık) bir kısmı da hizmetten yararlanan kişiye ait olmaktadır. Finansman biçimi kamu ve özel (karma finansman) dır. Bu mal ve hizmetler, parçalar halinde bölünebilir ve fiyatlandırılabilir. Bu mal ve hizmetlere örnek olarak eğitim ve sağlık hizmetleri gösterilebilir. Yarı kamusal mal ve hizmetler, nitelikleri itibariyle piyasa tarafından üretilebilir. Ancak, bu malların toplum açısından taşıdığı önem, toplumsal faydası, en önemlisi de yeterince üretilmedikleri durumlarda ortaya çıkacak maliyetler, piyasanın yanında devletin de üretimde bulunmasına neden olmaktadır. 3- KAMU HARCAMALARI İÇERİSİNDE EĞİTİM HARCAMALARI Eğitim yarı kamusal bir maldır. Burada yarı sözcüğü bir esnekliği tanımlamaktadır. Malların hem piyasa hem de kamusal özellik göstermesi, içinde bulunulan konjonktürün özelliğine göre geçişkenliğe sahip bir yapı sergilediğini göstermektedir. Burada bir önemli nokta da, kamusal mallardan farklı olarak yarı kamusal malların üretim süreçlerinde temel kriterler piyasa göstergelerini referans alan bir açıdan belirlenmeye çalışılmaktadır. Bu mallar piyasada üretilme olanağından yoksun bir süreçte kamusal alana bırakılmışsa, teori pür kamusal malların ele alındığı bir yaklaşımla konuya yaklaşmamakta, piyasa kriterleri bu alana taşınarak fırsat eşitliği, alternatif 40 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

52 Erkan Karaarslan maliyet, fayda-maliyet çözümlemesi, gölge fiyat gibi kavramlarla piyasa aleyhine olmayacak bir açıdan çözümleme yapmaktadır. 6 Eğitim hizmetlerinin de içinde bulunduğu yarı kamusal mal ve hizmetlerden fayda elde edenler yararlanma karşılığında belli bir bedel ödeyebilmektedirler. Ödenecek bedel malın piyasa fiyatı değil, siyasi otorite tarafından belirlenen bir değerdir. Bu değer, marjinal maliyetin altında da olabilir. 7 Bu mal ve hizmetlerin faydalarından yararlanmada bir bedelin alınıp alınmayacağı, alınacaksa seviyesinin ne olacağı, toplumların sosyal ve iktisadi gelişmişlik düzeylerine göre farklılıklar göstermektedir. Eğitim ve gelir seviyesinin düşük olduğu gelişmekte olan ülkelerde eğitim hizmetleri ücretsiz olarak sunulabilmektedir. Ücret alınmaması veya bedelin marjinal maliyetin altında tutulması halinde finansman vergilerle sağlanacaktır. Ancak vergi ile finansmanda toplum tarafından katlanılan maliyet, her zaman, eğitim hizmetlerinden ücret karşılığı yararlanılması nedeniyle ortaya çıkacak olan toplumsal maliyetten düşük olacaktır. Eğitim hizmetleri için yapılan harcamalar; gelirin yeniden dağılımında bir araç olması, iktisadi büyüme, kalkınma ve ekonomik istikrarın sağlanmasında fonksiyon üstlenmesi nedeniyle yatırım harcaması olarak da nitelendirilebilir. Ancak eğitim harcamaları, sağladığı kısa süreli faydalar nedeniyle de tüketim harcaması olarak nitelendirilmektedir. Bu nedenle, eğitim hizmetlerinin uzun yıllar kamu sektörünce mi, yoksa özel sektör tarafından mı üretilmesi gerektiği tartışma konusu olmuştur. Bu problemin tartışılmasında kullanılacak ölçüler özel ve sosyal getiri oranlarıdır. 8 Özel getiri oranı; yaratılan faydaları ve maliyetleri bireysel yönden belirlemek için kullanılmaktadır. Oysa sosyal getiri oranı; elde edilen toplumsal fayda ile toplumsal maliyetleri karşılaştırmaktadır. Bu oranlara ilişkin olarak çeşitli ülkelerde yapılan çalışmalarda, ilk ve orta öğretimde sosyal getiri oranının, yüksek öğretimde ise özel getiri oranının ağır bastığını gösterir sonuçlar ortaya çıkmıştır. 9 Bunun anlamı yüksek öğretimde bireysel faydanın ağır bastığı ve bu nedenle de bireylerin maliyetlere katlanmalarında fiyatlandırma politikasının yaratacağı toplumsal maliyetlerin orta öğretime göre daha düşük olduğudur. Ancak yüksek öğretimde de bu kararın verilebilmesi için, ülkenin sosyo-ekonomik yapısının fiyatlandırmaya uygun olması gerekir. 6 Sezai TEMELLİ, 1990 lardan Günümüze Bütçelerde Eğitim Harcamaları Üzerine Bir Değerlendirme, 7 Halil NADAROĞLU, Kamu Maliyesi Teorisi, (İstabul: Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., 1999), s F. Rifat ORTAÇ,s.3. 9 Woodhall PSACHAROPOULOS, Education for devolopment, (An Analysis of investment choices1985), s.20. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

53 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Eğitim hizmetlerinin yapısından kaynaklanan özellikler nedeniyle, tüm yarı kamusal mallarda olduğu gibi, hizmetin toplumdan gelecek bütün talepleri tüm ülkede karşılayacak düzeyde kamu kesimince üretilmesi zorunludur. Çünkü eğitim düzeyinin yükselmesi, iktisadi büyüme ve kalkınmayı artırarak milli gelirinde aynı yönde gelişimini sağlayacaktır. Ancak özel sektörün de başta yüksek öğretim olmak üzere eğitim hizmeti arz etmesi, eğitim hizmetinin niteliğinin yükseltilmesi açısından fayda sağlayacaktır. II- KAMU KESİMİ EĞİTİM HARCAMALARININ GELİŞİMİ VE ANALİZİ 2005 eğitim ve öğretim yılı başında ülkemizdeki okul, öğrenci ve öğretmen sayıları aşağıdaki gibidir. Tablo 1- Okul, Öğrenci ve Öğretmen Sayısı ( Öğretim Yılı ) EĞİTİM KADEMESİ OKUL KURUM SAYISI ÖĞRENCİ SAYISI TOPLAM ERKEK KIZ ÖĞRETME N SAYISI OKULÖNCESİ EĞİTİMİ OKULÖNCESİ (Resmi) (*) OKULÖNCESİ (Özel) YAZ ANAOKULU-ANASINFI MOBİL ANAOKULU SHÇEK S.K.191.MAD.GÖRE AÇILAN İLKÖĞRETİM İLKÖĞRETİM (Resmi) İLKÖĞRETİM (Özel) AÇIK İLKÖĞRETİM ORTAÖĞRETİM ORTAÖĞRETİM (Resmi) ORTAÖĞRETİM (Özel) DİĞER BAK.ve KUR.MES.LİSESİ AÇIKÖĞRETİM LİSESİ GENEL ORTAÖĞRETİM GENEL ORTAÖĞRETİM (Resmi) GENEL ORTAÖĞRETİM (Özel) AÇIKÖĞRETİM LİSESİ MESLEKİ ve TEKNİK ORTAÖĞRETİM MESLEKİ ve TEKNİK LİSE (Resmi) MESLEKİ ve TEKNİK LİSE (Özel) DİĞER BAK.ve KUR.MES.LİSESİ AÇIKÖĞRETİM LİSESİ ÖRGÜN EĞİTİM TOPLAMI YAYGIN EĞİTİM RESMİ Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

54 Erkan Karaarslan ÖZEL ÖRG.VE YAY.EĞT.TOPLAMI ÖRG.VE YAY.EĞT.TOPLAMI (Resmi) ÖRG.VE YAY.EĞT.TOPLAMI(Özel) YÜKSEKÖĞRETİM GENEL TOPLAM NOT - (*) Anasınıflarında görevli okul öncesi öğretmeni kadrosunun bulunduğu okulda gösterilmiştir anasınıfı bünyesinde bulunduğu okul sayısında gösterilmiştir. * Milli Eğitim Bakanlığı 2005 Bütçe Raporu Tablodan da görüldüğü gibi, okul öncesi eğitimden yüksek eğitime kadar geniş bir yelpazede, ülkemizde, 19,4 milyon öğrenci bulunmaktadır. Bu öğrenciler okulda öğretmen tarafından eğitilmektedir. Bu rakamların da gösterdiği üzere ülkemizde genç bir nüfus vardır. Öğrenci sayısının yarısından fazlası henüz eğitim çağının başında ilköğretim çağında yer almaktadır. Ayrıca kamu görevlileri içerisinde en ağırlıklı yeri eğitim görevlileri tutmaktadır. Toplam kamudaki görevlilerin % 35 i eğitim alanında çalışmaktadır. Bu rakamlardan, ülkemizde kamu harcamaları içerisinde eğitim harcamalarının çok önem taşıdığı ve önümüzdeki yıllarda da bu alanda gerek yatırım ihtiyacı gerekse personel ve cari harcamaların artırılarak sürdürülmesi gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır. Nüfusu yaşlanan Kıta Avrupası ülkelerinin en önemli sorunlarından biri sosyal güvenlik harcamaları ve bunların finansmanıdır. Ülkemizde ise genç nüfusun iyi bir şekilde eğitilmesi ve planlı olarak belirli alanlara yönlendirilmesi ile eğitimin finansmanı önümüzdeki en önemli sorunlardan bir tanesidir. 1- KONSOLİDE BÜTÇE İÇERİSİNDE YAPILAN EĞİTİM HARCAMALARI VE BU HARCAMALARIN ANALİZİ Eğitim harcamaları, kamu sektörü tarafından gerçekleştirilen en önemli sosyal harcamalardandır. Birçok gelişmiş ülkenin bütçesi incelendiğinde, büyüklük olarak, savunma harcamalarından sonra ikinci sırada eğitim harcamalarının yer aldığı görülür. Bunun nedeni, eğitim faaliyetinin diğer alanların temel yapısını ve iktisadi büyüme ile kalkınmanın belirleyici unsurunu oluşturmasıdır. Eğitim harcamaları tüm sosyal harcama grubu içinde konsolide bütçede nispi ağırlığı en fazla olan kalemi oluşturmaktadır. Toplam sosyal nitelikteki harcamaların yaklaşık % i eğitim harcamalarına ayrılmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

55 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Kamu kesimi eğitim harcamalarının gelişimini ilk olarak konsolide bütçeyi esas alarak inceleyeceğiz. Bu incelemede, giderlerin ekonomik ayrımı da kullanılmakla birlikte çoğunlukla kamu harcamalarının idari fonksiyonel ayrımına göre yapılan tasniflerinden yararlanılacaktır. Bu tasnifte, giderler yoluyla gerçekleştirilmesi öngörülen amaçlara yönelik hizmetler, bir başka deyişle, devletin klasik ve sosyo-ekonomik nitelikteki hizmetleri göz önünde tutularak her bir hizmet grubu için yapılan giderler dikkate alınmaktadır. 10 Program bütçenin ülkemizde uygulanışında kamu harcamalarının fonksiyonel dağılımı yerine idari ve örgüt yapısı ele alınmakta ve bu ayrım idari-fonksiyonel bir özellik göstermekteydi. Konsolide bütçe ödenek ve harcamalarının idari-fonksiyonel dağılımında genel bütçeli idarelerle katma bütçeli idarelerin temel faaliyetleri göz önünde bulundurulmaktaydı. Dolayısıyla fonksiyonel olarak devletin hangi hizmet alanına ne kadarlık pay ayırdığı tam olarak tespit edilememekte ve aynı zamanda aynı görevi birden fazla idarenin yapması nedeniyle bu idarelerin harcama-hizmet etkinlikleri ölçülememekteydi. 11 Tablo 2 ve Tablo 3 de yılları arasında Eğitim Harcamalarının, Gayri Safi Milli Hasıla ve Konsolide Bütçe Harcamaları içerisindeki payı gösterilmektedir. 10 Abdurrahman AKDOĞAN, Kamu Maliyesi, (Ankara: Gazi Kitabevi, 2003), s Mustafa SAKAL, Türkiye de Mali Disiplin Sorunu: Kamu Açıkları ve Borçlanmanın Sürdürülebilirliği, (Ankara: Gazi Kitabevi, 2003), s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

56 Erkan Karaarslan TABLO Yılları Arasındaki Eğitim Harcamaları Konsolide Bütçe GSMH Yıllar Eğitim Harcamaları Konsolide Bütçe Harcamaları GSMH *2004 yılına kadarki veriler Maliye Bakanlığı 2005 Mali Bütçe Gerekçesinden elde Edilmiştir. **2004 yılı verileri Maliye Bakanlığı Mühasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bülteninden Elde Edilmiştir ***2004 yılına kadarki veriler idari-fonksiyonel tasnife göre çıkarılmıştır yılı verileri ise Analitik Bütçe Sınıflandırması ile birlikte getirilen fonksiyonel sınıflardırmaya göre çıkarılmıştır. TABLO Yılları Arasındaki Eğitim Harcamalarının Konsolide Bütçe ve GSMH İçindeki Payları Yıllar Konsolide Bütçe İçinde Eğitim Harcamaların Payı 11,94 12,38 11,79 10,10 8,71 9,64 10,30 11,82 GSMH İçinde Eğitim Harcamalarının Payı 3,27 3,61 4,23 3,76 3,98 4,05 4,06 4,00 Konsolide Bütçe/GSMH 27,39 29,18 35,88 37,19 45,66 42,06 39,38 33,83 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

57 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Grafik 4 Gayrisafi Milli Hasıla İçinde Eğitim Harcamalarının Payı 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0, GSMH İçinde Eğitim Harcamalarının Payı Tablo 2 ve Tablo 3 de eğitim harcamalarının, GSMH ve Konsolide Bütçe Harcamaları içindeki payları yer almaktadır. Grafik 4 de ise eğitim harcamalarının, GSMH içindeki payları gösterilmektedir. Ülkemizde 1923 yılında öğrenci öğretim görürken bu sayı 2004 yılında 53 kat artarak 19,4 milyon olmuştur. 12 Konsolide bütçe içerisinde son 10 yıllık süreçte eğitim harcamaları dalgalı bir görüntü çizmektedir. Konsolide bütçe içerisinde eğitim harcamaları 2001 yılında, % 8,7 oranı ile son 10 yılın en düşük seviyesinde gerçekleşmiştir. Son on yılda konsolide bütçe içerisinde eğitim harcamalarının en yüksek olduğu yıl ise % 12,38 ile 1998 yılıdır. Son yıllarda konsolide bütçe harcamalarının GSMH dan daha fazla arttığı görülmektedir döneminde GSMH 1410 kat artarken aynı dönemde Konsolide Bütçe Harcamaları 1740 kat artmıştır. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSMH içindeki payının artmasının temel nedeni, iç borçlanma kağıtlarına ödenen faiz yüküdür. Artışın 1997 sonrası hızlanması diğer kalemlerin faiz dışı fazla yaratma uygulamalarıyla giderek daha düşük paylara sahip olmasını gerektirmiştir ve 1999 yıllarında eğitim harcamalarının GSMH ve konsolide bütçe içerisindeki payında önceki yıllara göre artışlar vardır. Bu artışların nedeni, belirtilen dönemde Türkiye de temel eğitimin sekiz yıla çıkartılmış olmasıdır yılı itibariyle eğitim harcamalarının konsolide bütçe içerisindeki payı %11,8 dir Milli Eğitim Sayısal Verileri, 46 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

58 Erkan Karaarslan 4 no.lu tablodan, konsolide bütçe içerisinde eğitim harcamalarının azaldığı dönemlerde GSMH içerisinde bu harcamaların azalmadığı tersine artış gösterdiği görülmektedir. Bu gelişmenin nedeni GSMH içerisinde Konsolide Bütçe Harcamalarının artış göstermesidir. Konsolide bütçe içerisinde eğitim harcamalarının payı düşüktür. Yaşanan ekonomik krizlerden ekonomiyi çıkarmak için hazırlanan maliye politikalarında, kamu tasarruf politikası ön plana çıkartılarak mali disiplinin sağlanması hedeflenmiştir. Güçlü ekonomiye geçiş politikasının temelini bu iki kavram oluşturmuştur. Maliye politikasının temel hedefi, tasarruf ve mali disiplin politikasıyla birincil fazla oluşturmak, olmuştur. Yüksek faiz ödemeleri ve savunma harcamaları, personel giderleri gibi zorunlu harcamalar dikkate alındığında bütçe esnekliğinin kalmadığı görülmektedir. Böyle bir yapı içerisinde birincil fazla yaratmak amacıyla kamu harcamalarında tasarruf sağlanması, bütçede yer alan sosyal harcamaların kısılmasına neden olmuştur. Konsolide bütçe eğitim harcamalarının son üç yılda GSMH içerisinde birbirine çok yakın değerler gösterdiği ve bir istikrar kazandığı söylenebilir. Ancak bu yıllarda toplam öğrenci sayısı 16 milyondan 19,4 milyona çıkmıştır. Öğrenci sayısındaki %21,5 oranındaki bir artış GSMH içerisindeki eğitim harcamalarına yansımamıştır. Bu nedenle GSMH içerisinde toplam harcama oranı aynı kalmışken öğrenci başına harcamaların oranında ve miktarında çok ciddi azalmalar olmuştur. TABLO 5: Ekonomik Ayrıma Göre Eğitim Harcamalarının Dağılımı 13 Yıllar Personel Harc. D.Cari Harc. Yatırım Harc. Toplam Eğitim Harc. Pers. Harc./Topl. Eğt. Harc. D.Cari Harc./Topl. Eğt. Harc. Yatırım Harc./Topl. Eğt. Harc ,67 5,67 16, ,33 5,41 17, ,80 4,86 16, ,45 5,34 16, ,94 5,39 14, ,93 5,31 16,75 13 F. Rifat ORTAÇ s.9. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

59 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Eğitim harcamalarının ekonomik tasnife göre dağılımı incelendiğinde ise, harcamalar içinde en yüksek payı personel harcamalarının aldığı görülmektedir. Eğitim harcamaları içerisinde personele yönelik harcamalar izlenen düşük ücret politikasının sonucu olarak artmazken diğer taraftan da öğretmen sayısında artış gözlemlenmektedir. Ülkemizde 1923 yılında öğretmen görev yapmakta iken 2004 yılında kamu kesimindeki öğretmen sayısı olmuştur. Bu iki gelişim birlikte değerlendirildiğinde eğitimde kişi başına personel harcamasının önemli ölçüde azaldığı gözlemlenmektedir yılında bütçe sınıflandırma sisteminin değişmesi ile birlikte giderlerin ekonomik tasnifi de değişmiştir. Örneğin daha önceki yıllarda personel harcamaları içerisinde yer alan harcırah ödemeleri ve tedavi ödemeleri, faturaya bağlı ödemeler olduğu gerekçesiyle cari harcamalar grubu içerisine dahil edilmiştir. Bu nedenle, 2004 Yılı ile önceki yılları karşılaştırmak için özel bir çalışma daha yapmak gerekmektedir yılında eğitim hizmetlerine ayrılan 16,574 katrilyon TL nin TL si personel harcamalarında Katrilyon TL si cari harcamalarda katrilyonu da yatırım harcamalarında kullanılmıştır. Aşağıdaki grafiklerde derece ortalamaları itibariyle hizmet sınıflarına göre aylıklar ve en yüksek en düşük ücret seviyelerine göre hizmet sınıfları itibariyle aylıklar yer almaktadır. GRAFİK 6 * Erkan KARAARSLAN, Bilgisayar Destekli Denetim Programları 48 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

60 Erkan Karaarslan Ülkemizde hizmet sınıfları itibariyle kamu çalışanlarının ücret düzeyleri karşılaştırıldığında eğitim hizmetleri sınıfında yer alan personelin, ücretlerinin diğer sınıfların çok daha altında kaldığı görülmektedir. Ek ders ücretleri hesaba katıldığında da özellikle 1. derecede yer alan eğitim hizmetleri sınıfına dahil personelin diğer hizmet sınıflarında görev yapan personelden çok daha düşük bir ücret aldığı ortadadır. Örneğin, bütçe içinde eğitim harcamalarının genel trendini izlediğimiz zaman, bütçe içindeki yatırım harcamalarındaki gibi, süreklilik gösteren bir düşüş görülmemektedir. Bunun en temel nedeni, yukarıdaki tablodan da görüleceği gibi eğitim harcamalarının büyük bir kısmını personel harcamalarının oluşturması nedeniyle hükümetlerin bu harcamaları düşürme imkanının olmamasıdır. Aşağıdaki tabloda konsolide bütçe yatırımlarından Milli Eğitim Bakanlığına ayrılan paylar gösterilmektedir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

61 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Tablo 7- Konsolide Bütçe Yatırımlarından Millî Eğitim Bakanlığı Yatırımlarına Ayrılan Paylar* (YTL) Yıllar Konsolide Bütçe Yatırım Ödeneği MEB Yatırım Ödeneği Konsolide Bütçe Yatırımlarından MEB Yatırımına Ayrılan Pay (%) , , , , , , , , ** ,13 * Milli Eğitim Sayısal Verileri ** 2005 Mali Yılı Bütçe Tahmini ** Konsolide Bütçe Yatırımlarından MEB Yatırımına Ayrılan Pay 50 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

62 Erkan Karaarslan 1998 yılı içerisinde tüm konsolide bütçe yatırımlarının % 37 si Milli Eğitim Bakanlığı yatırımlarına ayrılmıştır. Bu oran bir önceki sene yatırımlarının % 150 sinden fazladır. Yatırım harcamaları içerisinde eğitim yatırımlarının 1998 ve izleyen 2 yıl artmasının temel nedeni, sekiz yıllık temel eğitim uygulaması için Dünya Bankası ndan sağlanan kredilerle gerçekleştirilen yatırımlardır. Ancak 2001 yılından itibaren uygulanan kamu tasarruf politikalarının sonucunda eğitim yatırımları tekrar azalma eğilimine girmiştir yılından bu yana konsolide bütçe yatırım harcamaları içerisinde eğitim yatırımlarının payı sürekli azalmıştır. Bu azalma eğilimi 2003 yılından itibaren iyice belirginleşerek, 2005 Mali Yılı Bütçe Tahmininde doruk noktasına ulaşmış ve Konsolide Bütçe Yatırım Harcamalarının % 12 si seviyesine gerilemiştir. Nüfusun niteliğinin artırılmasına yönelik harcamaları içeren eğitim yatırımlarının fiziki yatırımlara göre daha az verimli olduğu düşüncesi artık terk edilmektedir. Beşeri sermaye yatırımları olarak tanımlanan ve bireylerin bilgi ve becerilerini geliştirme aynı zamanda da sağlık açısından iyi olma haline yönelik olarak yapılan harcamaların büyük bir bölümü yatırım harcaması olarak kabul edilmektedir. Çünkü bu harcamaların çoğu kişisel olarak gelir akımını olumlu yönde etkilediği gibi özellikle eğitim harcamaları makro ekonomik büyüklükleri olumlu yönde etkilemektedir. Nitekim eğitim yatırımları gelir dağılımındaki adaletsizliği düzeltmekte, işsizliği azaltmakta, verimliliği artırmakta, tarım ve sanayi sektörlerinin yeni teknolojilere adaptasyonunu hızlandırmakta ve bölgesel kalkınma projelerine önemli destekler sağlamaktadır. 14 Beşeri sermaye yatırımlarının getirileri özellikle gelişmekte olan ülkelerde fiziki sermaye yarımlarının getirilerinden daha yüksek olarak tespit edilmiştir. Örneğin Brezilya nın yılları arasındaki büyümesinin kaynaklarının tespit edildiği bir çalışmada teknolojik gelişme ve beşeri sermayenin fiziki sermaye ve emeğe göre daha yüksek katkısı olduğu bulunmuştur. Gerçekleşen büyümenin kaynakları yüzdelik paylar olarak şöyledir: Fiziki sermaye % 19, emek % 1.8, beşeri sermaye % 24 ve teknolojik gelişme % Konsolide bütçe içerisinde yer alan YÖK ve Üniversitelerin bütçelerine ilişkin rakamlar aşağıda yer almaktadır. 14 İbrahim Güran YUMUŞAK, Beşeri Sermaye Teorisi ve Beşeri Sermayenin İktisadi Gelişmedeki Rolü, (İstanbul: İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Basılmamış Doktora Tezi, 2000), s Pari KASLİWAL, Development Economics, (Ohio: S.Western Collage Puslishing, 1995), s.154. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

63 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi TABLO 8 GSMH İLE KONSOLİDE BÜTÇE İÇİNDEKİ YÖK- ÜNİVERSİTELER BÜTÇESİNİN PAYLARI YILLAR GSMH KONSOLİDE BÜTÇE YÖK - ÜNİVERSİTELER BÜTÇESİ GSMH'DAN YÖK VE ÜNİVERSİTELERE AYRILAN PAY (%) KONSOLİDE BÜTÇEDEN YÖK VE ÜNİVERSİTELERE AYRILAN PAY (%) ,69 3, ,80 2, ,86 2, ,84 2, ,74 2, ,89 2, ,94 2, ,88 2,45 * Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bültenlerinden derlenmiştir. YÖK ve Üniversitelerin GSMH ve Konsolide Bütçe içerisindeki payları yıllar itibariyle eğitim harcamalarına oranla daha istikrarlı bir görünüm çizmektedir. Ancak bu dönemde üniversitelerin ve üniversitede okuyan öğrencilerin sayılarının artmış olduğu dikkate alındığında kişi başına eğitim harcamalarının azaldığı rahatlıkla söylenebilir. Tüm tablolar bir bütünlük içinde ele alındığında konsolide bütçe çerçevesinde eğitim harcamaları ile ilgili belirgin bir fotoğraf karşımıza çıkmaktadır. Tablolarda sergilenen bulgulara baktığımızda, Konsolide Bütçe Harcamalarının dağılımı sağlıklı görülmemektedir. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSMH ya göre artış sergilemesine etki eden birinci ve en önemli faktör borç faizi ödemelerindeki artışlardır. Nitekim 2002 yılından bu yana konsolide bütçenin GSMH ya oranı azalmaktadır. Bu azalma borç faiz ödemelerinin GSMH içindeki azalmasına bağlı olan bir gelişmedir. Sosyal harcamalar içinde en fazla paya sahip olan eğitim harcamaları bu sürecin yarattığı maliyeti sergileyen birinci kalemdir. Bu dönemde artan nüfus, artan üniversite sayısı, 8 yıllık temel eğitime geçiş gibi konuları da ele aldığımızda harcamaların görülen daralmanın ötesinde daha da olumsuz bir görünüm sergilediği bir gerçektir Sezai TEMELLİ, Türkiye de Bütçe, Toplum ve Piyasa İlişkisi, İktisat Dergisi, Sayı:420, 2001, S Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

64 Erkan Karaarslan İncelediğimiz dönemin bir özelliği de sık sık ekonomik krizler yaşanmasıdır. Krizlerle birlikte bu dönemde ön plana çıkan ve giderek krizden çıkışın yegane çözümü olarak kabul edilen kavram ise mali disiplindir. Mali disiplin kamu kaynaklarının israfını referans alarak, çözümü bu israfın sona erdirilmesinde gören bir yaklaşımın adıdır. Güçlü ekonomiye geçmenin birinci koşulu bu israfın engellenmesidir ve bu da ancak bütçe harcamalarına getirilecek kısıtlamalarla olanaklı olabileceği kabul edilmektedir. Bu çözümün ilk şartı faiz dışı fazla vermektir. Fazlanın verileceği bir alan da sosyal nitelikteki harcamalar ve bunun içinde ağırlığı en fazla olan eğitim harcamalarıdır. 2- KONSOLİDE BÜTÇE DIŞI KAMU KESİMİ EĞİTİM HARCAMALARI VE BU HARCAMALARIN ANALİZİ 2.1 Genel Olarak Bir ekonominin durumunu sağlıklı olarak analiz edebilmek için, ekonomide yer alan sektörlerin açık olarak tanımını yapmak gereklidir. Kamu kesimi, diğer kesimlere olan etkisi ve ülkede bulunan finansman kaynaklarını kullanma oranı açısından önemlidir. Kamu kesiminin tanımlaması ve tasnifi doğru bir şekilde ortaya konulduğunda, bu kesimin üstlendiği yükümlülükler ve kullandığı kaynakların açıkça görülmesi ve piyasalarda yer alan kesimlerin kararlarının gerçek verilere göre oluşması sağlanacaktır. 17 Bu çalışmada kamu kesimi olarak - Genel bütçeli daireler, - Katma bütçeli idareler, - KİT ler, Mali Şirketler, Mali Olmayan Şirketler, - Mahallî idareler, Belediyeler, İl özel İdareleri, - Döner sermayeler, - Özel ve özerk bütçeli kuruluşlar - Sosyal güvenlik kuruluşları, - Fonlar, - Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları ve Milli Eğitim Vakıfları gibi vakıf ve dernekler, 17 Erkan KARAARSLAN, Kamu Sektörünün Tasnifi, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:27, Ocak 2005, s.185. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

65 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi dikkate alınacaktır. 2.2 Döner Sermayeli Kurumlardaki Eğitim Harcamaları Döner sermayeli işletmeler ile genel ve katma bütçeli idareler yüklendikleri hizmetleri gerçekleştirirken sınai ve ticari özellik taşıyan hizmetleri de yürütebilmektedirler. Bunun için kurulan döner sermaye işletmesine değişken giderler için bütçeden bir başlangıç ödeneği verilir. Bu ödeneği (sermayeyi) işletmeler kullanarak fiyat ve ücret karşılığı özel kişi ya da kuruluşlara mal ve hizmet sunarlar. Döner sermayelerin kurulmasındaki temel amaçlar arasında, giderlerin yapılmasında serbesti sağlayarak bürokratik engellerin dışında harcama yapılabilmesi, kamu hukuku kuralları dışına çıkılarak, işletmeye daha fazla idari ve mali özerklik sağlanabilmesi, ekonomik atıl kapasitenin kullanılması ve belirli bir talebin karşılanması ile devlete ek gelir sağlanması sayılabilir. 18 Halen, okul ve kurum bünyesinde döner sermaye işletmesi bulunmaktadır. Bu döner sermaye işletmelerinin saymanlık hizmetleri, kamu kesiminin yeniden yapılanması çalışmaları kapsamında 2002 yılı başından bu yana 484 saymanlık halinde birleştirilmiştir. Büyük kısmı meslekî ve teknik öğretim okul ve kurumları bünyesinde bulunan döner sermaye işletmelerinin, 2003 malî yılı sonu itibariyle toplam sermayesi 53,2 milyar, toplam ciroları (Gayrisafi gelirleri) 225,1 trilyon, toplam kârları da 43,3 trilyon TL dir. Aşağıdaki 9 no.lu Tabloda eğitimle ilgili kuruluşların bünyelerinde faaliyet gösteren döner sermayeli işletmelerin gelir ve giderleri gösterilmiştir. 18 Erkan KARAARSLAN, Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:28, Nisan 2005, s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

66 Erkan Karaarslan TABLO 9 EĞİTİMLE İLGİLİ KURUMLARDAKİ DÖNER SERMAYELERİN BÜYÜKLÜKLERİ MİLYON TL Döner Sermayeler GELİR GİDER GELİR GİDER GELİR GİDER GELİR GİDER Milli Eğitim Bakanlığı Yüksek Öğretim Kurulu Başk Üniversiteler Genel Toplam *Muhasebat Genel Müdürlüğü Döner Sermaye Şb. Verilerinden Yararlanılarak uluşturulmuştur Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

67 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Milli Eğitim Bakanlığı bünyesinde faaliyet gösteren 1015 adet döner sermayeli işletmenin yıllar itibariyle giderleri aşağıdaki grafikte gösterilmiştir yılı sonu itibariyle Milli Eğitim Bakanlığına bağlı okullar bünyesindeki döner sermayeli işletmelerden 169,3 trilyon TL gider yapılmıştır. Bu giderleri de kamu kesimi eğitim harcamaları içerisinde mütaala etmek mümkündür S1 Döner sermayeli işletmelerin yıllar içerisinde gelir ve giderleri önemli artışlar göstermiştir. Ampirik çalışmalar, bu giderlerin % 45 inin gelirin sağlanmasına katkı yapan personele ödendiğini, % 40 ının ise üretimde kullanılan mallara yönelik giderler olduğunu göstermektedir. 2.3 İMKB Tarafından Yapılan Eğitim Harcamaları Son yıllarda İstanbul Menkul Kıymetler Borsası (IMKB) tarafından önemli eğitim harcamaları yapılmaktadır. IMKB ulusal ekonominin sınıflandırılmasında kamuya ait mali şirketler içinde yer almaktadır. SNA93 e göre mali şirketler sektörü, mali aracılıkla yakından ilgili yardımcı mali faaliyetlerde veya temel olarak mali aracılıkla meşgul olan bütün yerleşik mali şirketler veya mali şirket benzerlerini kapsar. Bunlar merkez bankası, mevduat şirketleri, sigorta şirketleri ve emeklilik fonları ile diğer mali aracılar gibi kuruluşlardır tarihinde IMKB ile Milli Eğitim Bakanlığı arasında bir protokol imzalanmıştır. IMKB bu kapsamda; öğrenci kapasiteli 176 derslikli 10 ilköğretim okulu ve 120 öğrenci kapasiteli pansiyon 960 öğrenci kapasiteli 32 derslikli 1 orta öğretim okulu, 360 öğrenci kapasiteli 3 pansiyon ve 200 kapasiteli yemekhanenin yapımını tamamlayarak hizmete sunmuştur. 56 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

68 Erkan Karaarslan 2.4 Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Tarafından Yapılan Eğitim Harcamaları Kamu kesimi içerisinde eğitim harcamaları açısından önemli bir birimde Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumudur. Kredi ve Yurtlar Kurumu meri mevzuata göre özerk bütçeli bir kurumdur. Genel bütçenin transfer tertibinden hazine yardımı almaktadır. Söz konusu kurum 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu na ekli 2 sayılı cetvelde sayılmıştır. Bu nedenle 2006 yılından itibaren Kredi ve Yurtlar Kurumu özel bütçeli kurumlar arasında yer alacaktır sayılı Yüksek Öğrenim Öğrencilerine Burs, Kredi Verilmesine İlişkin Kanunla; kamu kurumu ve kuruluşları tarafından verilmekte olan burs ve kredilerin Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu tarafından verilmesi öngörülmüştür. Bu Kanunla, kurum burs, kredi dağıtımı konusunda tek yetkili kuruluş haline getirilmiş ve Türkiye de burs, kredi dağıtımı konusunda sadece Kurumun yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır. Böylelikle öğrencilerin çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarından almakta olduğu burs ve kredilerin mükerrer verilmesi önlenmiş ve daha fazla sayıdaki öğrenciye daha fazla miktarda yardım yapılması sağlanmıştır. Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumunun 2004 Yılı sonu itibariyle hizmetleri aşağıdaki 10 no.lu Tabloda özetlenmiştir. TABLO 10 YÜKSEK ÖĞRENİM KREDİ ve YURTLAR KURUMU HİZMETLERİ Kredi Türü Kredi Alan Öğrenci Sayısı Kredi Miktarı (Milyon TL) Lisans Önlisans Master Doktora Katkı Kredisi Yurt Sayısı İl İlçe Yurt Kapasitesi Erkek * Milli Eğitim Bakanlığı 2005 Bütçe Raporu Tablodan da anlaşıldığı gibi Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu öğrenciye öğrenim ve katkı kredisi imkanı sunmakta ayrıca, öğrenciye de barınma imkanı sağlamaktadır. Kız Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

69 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi TABLO 11 YURT - KUR BÜTÇESİNİN KONSOLİDE BÜTÇE - GSMH ORANI Yıllar Konsolide Bütçe GSMH YURT-KUR Bütçesi (Hazine Yardımı Olarak Oluşturulan Bütçe) YURT-KUR Bütçesinin GSMH'ya Oranı (%) YURT-KUR Bütçesinin Konsolide Bütçeye Oranı (%) ,10 0, ,11 0, ,14 0, ,17 0, ,16 0, ,18 0, ,20 0, ,20 0,55 * Milli Eğitim Bakanlığı 2005 Bütçe Raporu ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bültenlerinden Derlenmiştir. **Değerlendirmeye YURT-KUR'un tüm bütçesi değil hazine yardımıyla oluşturulan bütçesi alınmıştır. Kredilerden geri alınanlar ve yurt gelirleri gibi öz gelirler dikkate alınmayarak YURT-KUR açısından eğitim harcamalarına ulaşılmak amaçlanmıştır. 58 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

70 Erkan Karaarslan Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu nun hazine yardımı olarak yıllar itibariyle aldığı tutarlar yukarıdaki 11 nolu Tabloda gösterilmiştir yılları arasında YURT-KUR un hazine yardımı olarak genel bütçeden aldığı paylar GSMH ya oranla sürekli bir artış içerisindedir yılında GSMH nın % 0,1 i olan hazine yardımı oranı 2004 yılında % 100 artarak GSMH nın % 0,2 sine yükselmiştir. Bu yükselişin nedeni, son yıllarda öğrencilerin kredi taleplerinin çok büyük bir oranda karşılanması; öğrenim ve katkı kredisi miktarlarının reel olarak artırılması ve yurtların kapasitelerinin artırılmış olmasıdır. 2.5 İl Özel İdareleri Tarafından Yapılan Eğitim Harcamaları Son yıllarda eğitim harcamalarının önemli bir kısmı il özel idareleri tarafından yerine getirilmektedir. Personel harcaması dışındaki kalan eğitim harcamalarının önemli bir kısmı genel bütçeden il özel idarelerine ödenek ve nakit aktarmak suretiyle yerine getirilmektedir. Eğitim yatırımları il özel idareleri tarafından yerine getirilmekte taşımalı eğitim, yemek alımı gibi cari harcamalarda il özel idarelerine ödenek devri yöntemiyle yapılmaktadır. Bu yöntem, ihtiyaçların en iyi yerinde tespit edilip yerinde temin edileceği gerçeğinden hareket edilerek ortaya konulan isabetli seçilmiş bir yöntemdir. Bu yöntemin belirlenmesiyle birlikte eğitim harcamalarının önemli bir kısmını da il özel idareleri yapar konuma gelmiştir. İl özel idarelerinin gerçekleştirdiği eğitim harcamaları aşağıda 12 no.lu Tabloda verilmiştir yılında il özel idareleri tarafından gerçekleştirilen eğitim harcamaları 677 trilyon TL yi aşmıştır. TABLO 12 ÖZEL İ DAREDEN YAPILAN EĞİT İ M HARCAMALARI YTL Y ı l Sağ landı ğ ı Yı l Tutarı DPT 2004 Yı l ı Deflatörüne Göre Tutar *Milli Eğitim Bakanlığı APK İstatistikleri Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

71 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi 2.6 Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü ve Sosyal Dayanışma ve Yardımlaşma Vakıfları Tarafından Yapılan Eğitim Harcamaları Türkiye de sosyal yardımları yürütmekten sorumlu kurumlardan biride Başbakanlığa bağlı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü dür. Bu Genel Müdürlük ve taşradaki örgütleri olan Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları aracılığıyla da çok önemli eğitim harcamaları yapılmaktadır yılı sonu itibariyle Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü 1,364 katrilyon TL gider yapmıştır. Bu giderlerin içerisinde en ağırlıklı kısmı % 38 ile sağlık giderleri oluşturmaktadır. Eğitim harcamaları ise % 35 oranı ile sağlık giderlerinin hemen arkasından gelmektedir yılı sonu itibariyle bu Genel Müdürlük tarafından 476,87 trilyon TL Eğitim Harcaması yapılmıştır. 2.7 Eğitim Özel Gelirleri Tarafından Karşılanan Eğitim Harcamaları Zorunlu öğretim süresinin 8 yıla çıkartılması ile birlikte derslik ihtiyacının artması ve buna bağlı olarak finans sorununun da yaşanacağı öngörülerek 4306 sayılı Kanun da bazı kağıt ve işlemlerden eğitime katkı payı alınması hükmü getirilmiştir. Sekiz yıllık ilköğretimin finansman ihtiyacını karşılamak üzere eğitime katkı payı alınması ile ilgili aynı Kanunun yürürlüğe girdiği 1997 yılından 2004 yılı Ekim ayı sonu itibarîyle; Eğitime katkı payı olarak 2,189 katrilyon TL gelir sağlanmıştır. Bu miktardan; Okulların yapım ve onarımı için Okulların donatımı için Arsa kamulaştırma için Taşımalı ilköğretim için Kitap basımı için Etüd-proje için Katma değer vergisi ve borç ödemesi için 1 katrilyon 222 trilyon 449 milyar TL 233 trilyon 710 milyar TL 61 trilyon 262 milyar TL 622 trilyon 648 milyar TL 20 trilyon 589 milyar TL 412 milyar TL 2 trilyon 203 milyar TL olmak üzere toplam 2 katrilyon 163 trilyon 273 milyar TL harcanmış olup, 34 trilyon 314 milyar TL ise halen işlemdedir Milli Eğitim Bakanlığı 2005 Bütçe Raporu 60 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

72 Erkan Karaarslan Eğitime katkı payı olarak 1997 yılından bu yana toplanan tutarlar aşağıda 13 No.lu Tabloda verilmektedir. Bütçe Yılı TABLO 13 EĞİTİME KATKI PAYI TUTARLARI Gerçekleşen Eğitime Katkı Payı Milyar *Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bültenlerinden Derlenmiştir 3- KAMU KESİMİ EĞİTİM HARCAMALARININ TESPİTİNDE YAŞANAN SORUNLAR Ülkemizde, kamu kesiminde herhangi bir harcama türünün miktarını ve yıllar itibariyle seyrini tespit etmek; bunları analiz etmek ve diğer ülke uygulamaları ile karşılaştırmalar yapmak çok kolay değildir. Bunların önünde çeşitli engeller bulunmaktadır. Kamu kesimi eğitim harcamalarının tespitinde yaşanılan sorunları şu şekilde sıralayabiliriz. 3.1 Kamu Kesimi Kavramı Kamu kesimi eğitim harcamalarının analiz edilmesi ile ilgili bir çalışmada, ilk karşılan sorun, kamu kesiminin içine hangi birimlerin girdiği hangi birimlerinse girmediği ile ilgilidir. Kamu kesimi bir çok çalışmada farklı ifade edilmektedir. Örneğin Kamu Kesimi Borçlanma Gereksiniminin tespitinde ortaya konulan kamu kesimi kavramı ile kamu kesimi faiz dışı fazlasının hesabında kullanılan kamu kesimi arasında önemli farklılıklar mevcuttur. Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinmesinin hesabında yerel yönetimler ve döner sermayeler dikkate alınırken bunlar kamu kesimi faiz dışı fazla hesabında dikkate alınmamaktadır. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

73 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Faydacı yaklaşımla bir kamu kesimi tanımı yapıldığında ise vakıfların ve kamuya yararlı derneklerinde kamu ekonomisi birimi olarak düşünülmesi gerekmektedir. Bu tezi savunanlar; vakıfların ve kamuya yararlı derneklerin gelirlerinin bir kısmının devletin vazgeçtiği vergi geliri olduğunu; bunların faaliyetlerinin kamusal nitelikte olduğunu; kamu idarelerinin bütçelerinde olduğu gibi, vakıfların bütçelerinin ve faaliyetlerinin de kamusal denetime tabi olduğunu; ayrıca, vakıfların ve kamuya yararlı derneklere kamu idarelerince gelir aktarmaları da yapılabildiğini; belirtmişlerdir. Bu yaklaşımla yola çıkıldığında eğitim harcamaları ile ilgili öncelikle Milli Eğitim Vakfı olmak üzere tüm okullarda kurulu vakıf ve derneklerin harcamalarını tespit etmek ve analize dahil etmek gerekecektir. Bir başka örnek İstanbul Menkul Kıymetler Borsası gibi kuruluşlardır. İMKB son yıllarda eğitim alanına önemli destekler sunmakta ve yukarıda bölümde belirtildiği gibi hatırı sayılır eğitim harcaması yapmaktadır. Burada hemen akla gelen soru bu harcamaların kamu kesimi eğitim harcaması içinde değerlendirilip değerlendirilmeyeceği sorusudur. Eğer bunlar kamu kesimi eğitim harcaması içinde yer alacaksa İMKB kamu kesiminin hangi bölümünde yer almaktadır. Bu konuda son zamanlarda çok sayıda uluslararası çalışma yapılmıştır. Ulusal ekonomilerin sınıflandırılması konusundaki temel kaynak Birleşmiş Milletler, Uluslararası Para Fonu, Avrupa Topluluğu Komisyonu- Eurostat, İktisadi İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı ve Dünya Bankası nın katkılarıyla hazırlanan ve 1993 yılında Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA93) adıyla Birleşmiş Milletler tarafından yayımlanan kitaptır. EU-Eurostat tarafından 1995 yılında SNA93 ün Avrupa versiyonu olan ESA95 Avrupa Hesap Sistemleri adı altında yayımlanmıştır. Bunlar, bu alanda hazırlanan ilk çalışmalar değildir. SNA ilk defa 1968 yılında, ESA95 ise 1970 yılında basılmıştır. Bu ikisinin özelliği bütün olarak ulusal hesapların ölçülmesine yönelik istatistiksel esasları içermeleridir. Bu özellikleri dolayısıyla birbirinden farklı olmayan ve birbiri ile uyumlaştırılmış esasları içermektedirler. Sadece devlet mali istatistiklerinin hazırlanmasına yönelik ilke ve esasları içeren başka bir düzenleme ise IMF tarafından hazırlanan Devlet Mali İstatistikleri Elkitabı 2001 dir (GFSM2001). 20 Ulusal ekonomi içinde kamu sektörü, aşağıdaki 14 no.lu Tablodan da görüldüğü üzere genel yönetim artı devlete ait mali ve mali olmayan şirketlerden oluşur. 20 Baki KERİMOĞLU, Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve Ulusal Hesapların Konsolidasyonu, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı 22, Aralık 2003, s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

74 Erkan Karaarslan TABLO 14 ULUSAL EKONOMİ VE KAMU SEKTÖRÜ Kar Amacı Olmayan Hane Mali Olmayan Mali Genel Halkına Şirketler Şirketler Yönetim Hizmet Sunan Hane Halkı Kuruluşlar KAMU SEKTÖRÜ İMKB de bu sınıflandırmada kamuya ait mali şirketler içinde yer almaktadır. SNA93 e göre mali şirketler sektörü, mali aracılıkla yakından ilgili yardımcı mali faaliyetlerde veya temel olarak mali aracılıkla meşgul olan bütün yerleşik mali şirketler veya mali şirket benzerlerini kapsar. Bunlar merkez bankası, mevduat şirketleri, sigorta şirketleri ve emeklilik fonları ile diğer mali aracılar gibi kuruluşlardır. Mali şirketler de, mali olmayan şirketler de olduğu gibi, kamu mali şirketleri, ulusal özel mali şirketler ve yabancı kontrolündeki mali şirketler olarak alt sektörlere ayrılır. Dolayısıyla İMKB nin kamu kesimi içerisinde mütaala edilmesi ve harcamalarının bu kapsamda değerlendirilmesi mümkündür. Görüldüğü gibi, bu tür çalışmalarda, kamu kesimi kavramı üzerinde öncelikle durulmalı ve bu kapsamda değerlendirmeye alınan ve alınmayan birimler, değerlendirmeye alınıp alınmama nedenleriyle, ortaya konularak çalışmalara başlanılmalıdır. 3.2 Eğitim Harcaması Kavramı Kamu kesimi eğitim harcamalarının tespitinde yaşanılan ikinci sorun hangi tür harcamanın eğitim harcaması olup olmadığıdır. Bu çalışma yapılırken hangi harcamaların eğitim harcamaları içerisinde sayılması gerektiği ile ilgili sorunlar yaşanmıştır. Örneğin bir öğretmenin tedavi gideri sağlık harcaması mıdır? Yoksa eğitim harcaması mıdır? Konsolide bütçe içinde 2004 yılına kadar var olan idari fonksiyonel tasnif bu detaylara girmeden tüm Milli Eğitim Bakanlığı bütçesini eğitim gideri sayarken diğer Bakanlıklarda ki eğitim giderlerini de yok saymıştır. Eğitim harcamaları hesaplanırken örneğin kurumların yapmış olduğu hizmet içi eğitimler ve bunlarla ilgili ödemiş oldukları ek ders ücretleri, eğitimlere katılanların harcırahları hiç hesaba katılmamıştır. Bunların bir Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

75 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi eğitim harcaması olarak analizlere katılıp katılmaması konusunda da bir fikir birliği bulunmamaktadır. Son yıllarda, eğitim konuları ile ilgili, Dünya Bankası kredi ve hibeleri ile AB hibeleri verilmektedir. Bunların bir çoğu Devlet hesaplarına hiç girmemektedir. Bunlarla ilgili bir fonksiyonel sınıflandırma da olmadığından eğitim alanında kullanılan nakit stokları tam görülememektedir. Bir çok kamu kurumu bu hibelerle kurumsal Kapasite Geliştirme Projeleri adı altında eğitim desteği almaktadır. Bu destekler eğitim harcamaları içerisinde değerlendirilip değerlendirilmeyeceği de bir sorundur. 3.3 Bir Giderin Birden Fazla Yerde Gider Olarak (Mükerrer Gider) Yazılması (Netleştirme Sorunu) Henüz tüm kamu kesimini kavrayan muhasebe standartları ve hesap planı uygulamasına geçilememiştir yılı başında Genel ve Katma Bütçeli İdarelerde uygulanması başlayan Tahakkuk Bazlı Devlet Muhasebesi ile bu alanda dev bir adım atılmış olmasına rağmen bu standartların tüm kamu kesimi tarafından uygulanmasına başlanılamamıştır. Bu nedenle henüz tüm kamuya ait bir mizan, bilanço ve faaliyet tablosu elde edilememektedir. Hesap planlarının ve muhasebe standartlarının farklılığı nedenleriyle kamu hesapları konsolide edilememektedir. Böyle bir konsolidasyon yapılamaması nedeniyle ülkemizde yapılan bir çok çalışmada önemli hatalar yapılmaktadır. Örneğin bu çalışma da kamu kesimi eğitim harcamalarını 2.1 numaralı bölümde belirttiğimiz konsolide bütçe eğitim harcamaları ve 2.2 numaralı bölümde belirttiğimiz konsolide bütçe dışı eğitim harcamaları şeklinde ifade edersek çok önemli bir hata yapmış oluruz. Çünkü her iki bölümde birden belirtilen tek harcamalar bulunmaktadır. Örneğin Genel Bütçeden Kredi ve Yurtlar Kurumuna hazine yardımı yapılmaktadır. Bu yardım Genel Bütçe açısından bütçe gideridir ve bütçe giderleri hesabına kaydedilmektedir. Kredi Yurtlar Kurumu da aldığı bu hazine yardımını öğrencilere kredi olarak sunduğunda, tekrar bütçesine gider kaydetmektedir. Aynı olay il özel idareleri içinde söz konusudur. Bu nedenle, eğer bu tutarlar netleştirilmeden konsolide edilirse, bir giderin iki kez gider yazılarak raporlanması sonucu ortaya çıkar. 3.4 Analitik Bütçe Öncesi ve Sonrası Verileri Karşılaştırma Sorunu 1995 yılında başlatılan Kamu Mali Yönetim Projesi çerçevesinde yapılan çalışmalarda, devlet faaliyetlerinin milli ekonomi üzerindeki etkisinin ölçülebilmesine imkan tanıyacak bir bütçe kod yapısına ihtiyaç duyulduğu gündeme gelmiştir. Böylece, yeni bir bütçe kod yapısı oluşturulması; bunu yaparken de uluslararası geçerliliği kabul görmüş esaslardan faydalanılması 64 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

76 Erkan Karaarslan benimsenmiştir yılında Devlet Mali İstatistikleri esasına dayalı bir sınıflandırma modeli ortaya konulmuştur yılında bazı kurumlarda test edilmeye başlanan bu model uzun soluklu olamamıştır yılı bütçesi hazırlanırken seçilen altı pilot kurumun bütçeleri yeni bütçe kod yapısına da uygun olarak hazırlanmış ve 2002 Mali Yılında bu kurumlarda hem ABS hem de önceki sınıflandırma Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi ile birlikte uygulanmıştır yılı bütçesi ise bütün genel ve katma bütçeli idarelerde her iki sınıflandırma esası dikkate alınarak hazırlanmış ve her bir kurumun seçilen bir biriminde ABS uygulanmıştır. Nihayet 2004 Mali Yılı Bütçe Kanunu, tamamen ABS esasına göre hazırlanmış ve tarihinde yürürlüğe girmiştir. 21 Analitik Bütçe Sınıflandırması; gerekçe, ödeneklendirme, sınıflandırma ve program analizi olmak üzere dört unsurdan oluşan program bütçenin sadece sınıflandırma kısmını değiştirmiştir. Bununla birlikte uygulanmakta olduğu son yıllarda PBS'nin diğer unsurlarının unutularak "sadece sınıflandırmadan ibaret olduğu" düşüncesi ki yanlış bir düşüncedir, Program Bütçe Sınıflandırması ile ABS'nin taban tabana zıt bir bütçeleme yaklaşımı olduğu izlenimi vermiştir. Oysa, ABS sadece bir bütçe sınıflandırma modelidir. Dolayısıyla, ABS nin bütçe kuramlarının amaçlarına benzer amaçları ve politikaları yoktur. Sözkonusu kuramlardan beklenen faydaları da ABS den beklememek gerekir. 22 Analitik Bütçe Sınıflandırması, - Kurumsal Sınıflandırma (Dört düzey, sekiz hane) - Fonksiyonel Sınıflandırma (Dört düzey, altı hane) - Finansman Tipi Sınıflandırma (Bir Düzey, bir hane) - Ekonomik Sınıflandırma (Dört düzey, altı hane) olmak üzere dört farklı kod grubu ve on üç düzeyden oluşmaktadır. Her bir düzey ise bir veya iki haneli koddan oluşmaktadır yılında bütçe sınıflandırma sisteminin değişmesi ile birlikte giderlerin ekonomik tasnifi de değişmiştir. Örneğin daha önceki yıllarda personel harcamaları içerisinde yer alan harcırah ödemeleri ve tedavi ödemeleri faturaya bağlı ödemeler olduğu gerekçesiyle, cari harcamalar grubu içerisine dahil edilmiştir. İdari fonksiyonel tasnif kaldırılmıştır. Bunun yerine fonksiyonel sınıflandırma getirilmiştir. Kurumsal tasniflerde de 21 Erkan KARAARSLAN, Ülkemizde Devlet Muhasebesinin Serüveni, Sayıştay Dergisi, Sayı:54, Temmuz Eylül 2004, s Bilal KOCABAŞ, Analitik Bütçe Sınıflandırması, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı.26, Ekim 2004, s.65. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

77 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi değişiklikler yapılmıştır. Bu nedenle 2004 Yılı ile önceki yılları karşılaştırmak için özel bir çalışma daha yapmak gerekmektedir. 3.5 Yanlış Bütçeleme Anlayışı 2004 yılında, Analitik Bütçe Sınıflandırmasına geçilmesinden önceki dönemlerde, ülkemizde çok sağlıklı bütçeler yapılamamıştır. Birçok eleştiri getirilen bütçeleme ve sınıflandırma sistemi 2004 Mali Yılından itibaren değiştirilmiştir. Analitik Bütçe Sınıflandırmasının teorik temelleri güçlü görünmektedir. Yeni sınıflandırma sisteminde, sağlıklı işleyen ve bir anahtar sistemine dayanan kurumsal sınıflandırma, giderin finansmanının yapıldığı bütçeyi gösteren finansman sınıflandırması, giderin türünü gösteren ekonomik sınıflandırma ve giderin Devletin hangi fonksiyonuna harcandığını gösteren fonksiyonel sınıflandırma bulunmaktadır. Ancak bu teorik öngörüler bütçeleme ve harcama süreçlerinde beklenildiği gibi işletilememiştir. Analitik Bütçe Sınıflandırma sisteminde yapılan 2004 ve 2005 bütçelerinde çok sayıda hataya rastlanmaktadır. Bu hatalardan bir tanesi de Eğitim Fonksiyonuna ilişkin giderlerin bütçelenmesi ve harcanmasında görülmektedir. Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırılması tablosunu incelediğimizde hangi kurumların eğitim fonksiyonundan giderleri olduğu görülmektedir yılı sonu itibariyle konsolide bütçeli kurumlardan hangisinin eğitim fonksiyonuna ne kadar gider yaptığı aşağıdaki tablodan görülmektedir. TABLO YILI KONSOLİDE BÜTÇELİ KURULUŞLARIN EĞİTİM HİZMETLERİNE HARCADIKLARI TUTARLAR Milyar Danıştay 120 Sayıştay 447 Başbakanlık DPT Diyanet İşleri Baş. 48 Adalet Başkanlığı İçişleri Başkanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü Bakınız Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bültenleri s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

78 Erkan Karaarslan Dışişleri Bakanlığı Maliye Bakanlığı Milli Eğitim Bakanlığı Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Sağlık Bakanlığı Tarım Bakanlığı Kültür Bakanlığı 9 Meteoroji Genel Md Katma Bütçe Toplamı TOPLAM *Mali Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bültenlerinden Derlenmiştir. Tablodan görüldüğü gibi başta Milli Eğitim Bakanlığı olmak üzere çeşitli kurumlardan eğitim fonksiyonu için harcamalar yapılmaktadır. Bünyesinde okulları bulunan Emniyet Genel Müdürlüğü, Sağlık Bakanlığı ve Devlet Meteoroloji Genel Müdürlüğü gibi kamu kuruluşlarının eğitim harcamaları diğer kurumlara göre d aha yüksektir. Ancak bünyesinde bir çok okul bulunduran Milli Savunma Bakanlığı ve Jandarma Genel Komutanlığının bütçesinde ve bütçe uygulama sonuçlarında hiç eğitim harcaması yapılmamış görünmesi yanlış bütçeleme anlayışının en belirgin göstergelerindendir. Milli Savunma Bakanlığı bütçesinden, 2004 Mali Yılında 9,361 katrilyon TL harcanmıştır. Bu tutarın hemen hemen tamamı Savunma Hizmetleri içine konulmuştur. Jandarma Genel Komutanlığının Bütçesinden ise 2004 Mali Yılında 2,059 katrilyon TL harcanmıştır. Bu tutarın tamamı Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri bölümüne kaydedilmiştir. Bu iki kurumda da 2004 Mali Yılı sonu itibariyle hiçbir eğitim harcaması yapılmamış görünmektedir. III- EĞİTİM HARCAMALARI BEŞERİ KALKINMA ENDEKSİ İLİŞKİSİ İktisadi gelişmenin sabit bir değere göre belirlenmesinin mümkün olmaması nedeniyle, ülkenin gelişmişlik düzeylerinin belirlenmesinde çok sayıda kriter kullanılmaktadır. Bu ölçüler içerisinde en önde geleni, kişi başına düşen milli gelirdir. Söz konusu ölçüt, hesaplama farklılıklarına ve gelirin nitelik farklılığına karşın yaygın olarak kullanılan gelişmişlik ölçülerinden biridir. Gelişmişlik düzeyinin belirlenmesinde kullanılan diğer bir Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

79 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi ölçü de, kişi başına düşen eğitim, sağlık ve adalet harcamaları gibi harcamaların büyüklüğüdür. Kişi başına düşen eğitim ve sağlık harcamaları ve bu harcamalara bağlı olarak kişi başına düşen öğretmen ve sağlık personeli sayıları, gelişmişlik göstergesi olarak kullanılmaktadır. 24 Günümüzde iktisadi kalkınmanın temelini beşeri kalkınma oluşturmaktadır. Beşeri kalkınma ise, bilgi toplumuna geçmekle sağlanmaktadır. Beşeri kalkınmanın bir çok göstergesi olmasına karşın uzun ve sağlıklı yaşam, bilgi edinmek ve eğitim düzeyi ile asgari geçim standardı temel göstergeler olarak kabul edilmektedir. Bilgi toplumu öncesi, üretimde kullanılan fiziki değerler sermaye olarak kabul edilmiştir. Bilgi üretiminin, beşeri sermayenin ve teknolojik gelişimin önem kazandığı bilgi toplumunda, fiziki sermayenin ve doğal kaynakların önemi giderek azalmakta, buna karşın bilgi ve beşeri sermayenin önemi artmaktadır. Birleşmiş Milletler Kalkınma Teşkilatı, ülkelerin gelişmişlik düzeyini ölçmek için Beşeri Kalkınma İndeksi hazırlamıştır. İndekste, yaşam süresi, kişi başına düşen GSYİH, okur yazarlık oranı ve okullaşma oranı olmak üzere dört kriter kullanılmaktadır. Kriterlerden ikisi (okur yazarlık oranı ile okullaşma oranı) eğitime ilgilidir. Diğer iki kriterden biri sağlıkla, diğeri de ekonomiyle ilgilidir. Eğitim, milli geliri de artırdığı dikkate alındığında, beşeri kalkınmada önemli bir yere sahiptir. 25 Beşeri Kalkınma İndeksinde ün üzerinde değer alan ülkeler, yüksek beşeri kalkınma grubuna, arasındaki ülkeler, orta beşeri kalkınma grubuna ve altında olan ülkeler ise, beşeri sermaye bakımından gelişmemiş ülkeler grubuna girmektedir. Türkiye, insani kalkınmada ki performansı ile 2003 verilerine göre: 175 ülke içinde 96ncı sırada, Orta düzeyde kalkınma performansı gösteren 85 ülke arasında ise 41nci sırada yer alıyor. En yüksek İnsani kalkınma performansı gösteren Norveç için HDI değeri Türkiye için İnsani Gelişme İndeksi değeri dir. Bu değerle orta beşeri sermaye grubuna girmektedir. Ülkemizin beşeri sermaye değeri, 1992 yılından 1995 yılına kadar artarken, 1997 yılından itibaren azalma eğilimindedir. Eğitime önem vererek okullaşma ve okur yazarlılık oranını 24 F. Rifat ORTAÇ.s İ.Güran YUMAŞAK, Kalkınmışlık Göstergesi Olarak Beşeri Kalkınma İndeksi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme 68 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

80 Erkan Karaarslan yükselten ülkeler, beşeri kalkınma indeksinde ilk sıraları almaktadır. Türkiye eğitim indeksine göre, beşeri sermayesi gelişmemiş ülkeler kategorisindedir. Gelir dağılımı ile beşeri Kalkınma İndeksinin önemli bir kısmını oluşturan eğitim arasında güçlü bir etkileşim söz konusudur. Gelir dağılımı eğitim seviyesini, eğitim de gelir dağılımını etkilemektedir. Eğitim harcamaları kişisel gelirleri artırmakta, kişisel gelirlerin artması da diğer sektörleri etkilemektedir. Bu etkiler dolaysız olabileceği gibi toplumsal, siyasi ve demografik faktörler aracılığıyla dolaylı yollardan da gerçekleşebilmektedir. 26 İnsani Gelişme Raporu-2003 te Türkiye nin Bazı Göstergeleri aşağıdaki gibidir. 27 TÜRKİYE NİN SAĞLIK, EĞİTİM VE GELİR GÖSTERGELERİ Beklenen ortalama yaşam süresi:70.1 yıl (K: 72.8, E: 67.6) Yetişkin okur- yazarlik (2001): % 85.5 (15 yaş üstü) yaş genc nufus (2001): % 96.7 Okullaşma oranı ( ): % 82 (ilk -orta teknik) TEKNOLOJİ KULLANIMI GSYİH dan eğitime ayrılan harcama payı : % 3.5 Toplam hükümet harcamalarından eğitime ayrılan pay: % 14.7 GSYİH (%) AR-GE harcamaları ( ): % 0.6 (Norveç 1.7) Bilim- mühendislik araştırması: 303 (1 milyon kişide) 1000 kişi başına telefon sayısı: 285 (Norveç 732) 1000 kişi başına cep telefonu: 295 (Norveç 815) 1000 kişide internet aboneliği 60.4 (Norveç 464) İNSANİ GELİŞMİŞLİK İLE İLGİLİ ULUSLARARASI ANLAŞMALAR VE TÜRKİYE NİN İMZA ve ONAMA STATÜSÜ Irk Ayrımcılığın Önlenmesi Uluslararası Anlaşma (1965): Onandı Sivil ve Siyasi Haklar Uluslararası Şartnamesi (1966) : İmzalandı Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Şartnamesi (1966): İmzalandı Kadına Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi (1979): Onaylandı İşkence ve kötü muamele ile Ceza uygulamalarının önlenmesi Sözleşmesi (1984): Onaylandı Çocuk Hakları Sözleşmesi (1989) : Onaylandı 26 F.Rifat ORTAÇ, s Erkan KARAARSLAN, İnsani Gelişme Raporu , Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:22, Ekim Aralık 2003, s.181. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

81 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi Çalışma Hakları ile ilgili ILO-4 Sözleşmesi: Onaylandı Belirtilen harcama miktarları ile Birleşmiş Milletler Örgütü beşeri kalkınma indeksinde 96 ıncı sıradaki yerimizden daha üstlere doğru tırmanmamız mümkün değildir. Yetişkinlerdeki okur-yazar oranını % 84 den OECD ortalaması olan % 99 lara çıkartmak, okullaşma oranının % 82 lerden % 90 lar seviyesine getirmek için eğitime ayrılan payın en az iki kat artırılması gerekmektedir. Gelişmiş ülkelerin eğitim harcamalarının önemli bir bölümünün bilgi üretimine yönelik olduğu dikkate alındığında, eğitim harcamalarını artırmanın ne kadar önemli ve acil olduğu daha iyi anlaşılacaktır. SONUÇ Konsolide Bütçe Harcamalarının dağılımı sağlıklı değildir. Konsolide Bütçe Harcamalarının GSMH ya göre artış sergilemektedir. Buna etki eden birinci ve en önemli faktör borç faizi ödemelerindeki artışlardır. Nitekim 2002 yılından bu yana konsolide bütçenin GSMH ya oranı azalmaktadır. Bu azalma borç faiz ödemelerinin GSMH içindeki azalmasına bağlı olan bir gelişmedir. Sosyal harcamalar içinde en fazla paya sahip olan eğitim harcamaları bu sürecin yarattığı maliyeti sergileyen birinci kalemdir. Bu dönemde artan nüfus, artan üniversite sayısı, 8 yıllık temel eğitime geçiş gibi konuları da ele aldığımızda harcamaların görülen daralmanın ötesinde daha da olumsuz bir görünüm sergilediği bir gerçektir. İncelediğimiz döneminin önemli bir özelliği sık sık ekonomik krizler yaşanmasıdır. Krizlerle birlikte bu dönemde ön plana çıkan ve giderek krizden çıkışın yegane çözümü olarak kabul edilen kavram ise mali disiplindir. Mali disiplin kamu kaynaklarının israfını referans alarak, çözümü bu israfın sona erdirilmesinde gören bir yaklaşımın adıdır. Güçlü ekonomiye geçmenin birinci koşulu bu israfın engellenmesidir ve bu da ancak bütçe harcamalarına getirilecek kısıtlamalarla olanaklı olabileceği kabul edilmektedir. Bu çözümün ilk şartı faiz dışı fazla vermektir. Fazlanın verileceği bir alan da sosyal nitelikteki harcamalar ve bunun içinde ağırlığı en fazla olan eğitim harcamalarıdır. Eğitimin içinde bulunduğu sorunların çözümü için ayrılan kaynaklar yeterli düzeyde değildir. Gelir seviyesinin düşük ve gelir dağılımının son derece bozuk olduğu ülkemizde, kamu kesiminden eğitime ayrılacak kaynaklar büyük önem arz etmektedir. Ancak cumhuriyetin ilk yılları dışında eğitime gereken önem verilmemiştir. Diğer sosyal harcamalarda olduğu gibi eğitim harcamaları içinde kaynak bulma sıkıntısı yaşanmıştır. Konsolide bütçe içerisinde faiz ödemelerinin çığ gibi büyümesi sonucunda bütçe 70 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

82 Erkan Karaarslan içerisinde borç faizi ödemelerinin ağırlığı artarken yatırım harcamalarının ağırlığı azaltılmıştır. Bilgi çağında ülkelerin iktisadi ve sosyal yönden kalkınmalarında fiziki sermaye kadar beşeri sermaye de önemli rol üstlenmektedir. Beşeri sermayenin istenilen seviyelerde olması, iş gücü verimliliğini artıracak ve üretim maliyetlerini azaltacaktır. Beşeri sermayede belli seviyelere kadar olan artışlar ekonomide küçük gelişmeleri beraberinde getirirken, belli bir noktadan sonra gerçekleşen artışlar ekonomide önemli gelişmelere neden olmaktadır. Sonuç olarak; bugün Türkiye de eğitimin içinde bulunduğu sorunların boyutu sağlıklı bir eğitim hizmetinin gerçekleştirilmesine olanak sağlamaktan çok uzaktır. Eğitimin sorunlarının çözümü eğitim hakkının toplumsal bir hak olduğu, bu hakkın eşitlikçi bir kamusal alan ve buna bağlı kamusal kaynak kullanımıyla sağlanabileceği ön kabulünün olduğu bir noktadan başlayabilir. Kamusal kaynakların toplumsal gereksinimler yerine diğer alanlara kaydırılması ve giderek daha fazla kaynak aktarımının eğitim başta olmak üzere tüm sosyal nitelikli alanlardan sağlanması sorunların kalıcı ve çözüm üretilemez noktalara ulaşmasına neden olmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

83 Kamu Kesimi Eğitimi Harcamalarının Analizi KAYNAKÇA Milli Eğitim Sayısal Verileri, AKDOĞAN, Abdurrahman. Kamu Maliyesi, (Ankara: Gazi Kitabevi, 2003) BULUTOĞLU, Kenan. Kamu Ekonomisine Giriş, (İstanbul: Filiz Kitabevi, 1988) KARAARSLAN, Erkan. İnsani Gelişme Raporu , Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:22, Ekim Aralık 2003, s KARAARSLAN, Erkan. Kamu Sektörünün Tasnifi, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:27, Ocak 2005, s KARAARSLAN, Erkan. Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:28, Nisan 2005, s KARAARSLAN, Erkan. Ülkemizde Devlet Muhasebesinin Serüveni, Sayıştay Dergisi, Sayı:54, Temmuz Eylül 2004, s KASLİWAL, Pari. Development Economics, (Ohio: S.Western Collage Puslishing, 1995) KERİMOĞLU, Baki. Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve Ulusal Hesapların Konsolidasyonu, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:22, Aralık 2003, s KOCABAŞ, Bilal. Analitik Bütçe Sınıflandırması, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:26 Ekim 2004, s KEYDER, Çağlar. Ulusal Kalkınmacılığın İflası, (İstanbul: Metis Yayınları, 1993) Maliye Bakanlığı, 2005 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, 2004 Aralık, Kamu Hesapları Bülteni NADAROĞLU, Halil. Kamu Maliyesi Teorisi, (İstabul: Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., 1999) ORTAÇ, F. Rifat. Cumhuriyetimizin 80. Yılında Eğitim Harcamaları, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 5. Cilt 2., Bahar 2003, s.1. ÖNDER, İzzettin. Bütçe Üzerine, İktisat Dergisi, Sayı:397, s PSACHAROPOULOS,Woodhall. Education for devolopment, (An Analysis of investment choices1985), 72 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

84 Erkan Karaarslan SAKAL, Mustafa. Türkiye de Mali Disiplin Sorunu: Kamu Açıkları ve Borçlanmanın Sürdürülebilirliği, (Ankara: Gazi Kitabevi, 2003) TEMELLİ, Sezai. Türkiye de Bütçe, Toplum ve Piyasa İlişkisi, İktisat Dergisi, Sayı:420, s TEMELLİ, Sezai lardan Günümüze Bütçelerde Eğitim Harcamaları Üzerine Bir Değerlendirme, YUMUŞAK, İbrahim Güran. Beşeri Sermaye Teorisi ve Beşeri Sermayenin İktisadi Gelişmedeki Rolü, (İstanbul: İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Basılmamış Doktora Tezi, 2000) YUMAŞAK, İ.Güran. Kalkınmışlık Göstergesi Olarak Beşeri Kalkınma İndeksi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

85 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya Dr. Ersan ÖZ * Arş. Gör. Tarık VURAL ** Princin İçindeki Siyah Taşlardan Korkma. Beyaz Olanlardan Kork. Japon Atasözü ABSTRACT In this paper, Japanese Economy is examined. Macroeconomic structure of Japan is investigated with the help of related tables and graphs. The Japanese Tax system, which is one of the main catalysts of the economy, is explained though not detailed. KEYWORDS: Japanese, Economy, Investigate, Tax, Explain. ÖZET Bu Çalışmada Japon ekonomisi incelenmektedir. Japon ekonomisinin makroekonomik yapısı tablolarda yer alan istatistikler ve bunlara dayandırılan grafikler yardımıyla açıklanmıştır. Ekonominin ana katalizörlerinden olan Japon Vergi Sistemi ise anahatlarıyla açıklanmıştır. ANAHTAR KELİMELER: Japonya, Ekonomi, Araştırma, Vergi, İnceleme. GİRİŞ Japonya, yirminci yüzyılın başlarından itibaren ekonomik ve siyasal güç olarak yıldızı parlayan; Rus-Japon savaşını kazanmasıyla bir dünya gücü haline gelen; II. Dünya Savaşı ndan yenik çıktıktan sonra ekonomisi ve siyasi gücü tahrip olan; 1970 lerin başında tekrar eski ekonomik gücüne sahip olan ve şu anda da dünyanın ikinci büyük ekonomisine sahip gelişmiş ülkelerin en başta gelenlerindendir. Japonya aynı zamanda, dünyanın en gelişmiş 8 ülkesinin yer aldığı G-8 in en önemli üyelerindendir. Çeşitli bilim çevrelerince dönemi tahminlemesinde, dönemin önde gelen sanayileri olan enformasyon, * Pamukkale Üniversitesi, İkt. Ve İdr. Bil. Fak. Maliye Bölümü, ** Dokuz Eylül Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

86 Ersan Öz, Tarık Vural biyoteknoloji ve yeni enerji kaynaklarından oluşacak dünya pastasından en büyük dilimi Japonya nın alacağı ifade edilmektedir. Bu çalışmada Japonya nın sosyal ve ekonomik yönü çeşitli göstergeler yardımıyla değerlendirilmektedir. 1. JAPON İDEOLOJİSİ VE DEĞERLER SİSTEMİ Japonlar gerek bireysel bazda gerekse devletle olan ilişkilerinde kollektif hareket eden bir toplumdur. Bir Japon tek başına bir hiçtir. Japonya da bireye yapılabilecek en büyük kötülük onu grubundan ayırmaktır. Her Japon kendisini bir gruba 1 ait saymaktadır. Japonlar hayatta daima yarış içerisindedirler. Japon bireyin ilk grubu ailesidir. Daha sonra okul, sonra içinde bulundukları il, ilçe ve nihayet Japonya. Önce aileler arasında başlayan yarış sırasıyla okul, il ve son olarak da ülke bazına taşınmaktadır 2. Söz konusu yarış ve grup adına Japonya için yapılan rekabet, ülkenin bugünkü konumunda olmasının en büyük sebeplerindendir. Japon örgütlenmesinde karşımıza çıkan diğer ilkeleri ise; piramidal hiyerarşi, yaş ve kıdeme bağlı ilerleme, sosyal sorumlulukta ortaklık olarak sıralayabiliriz. Her Japon örgütlenmesi daima piramit şeklindedir. Bu tıpkı bir ordunun örgütlenmesi gibidir. Japonya da piramidal hiyerarşinin en tepesinde imparator bulunmaktadır. Piramidal hiyerarşinin bir sonucu olarak emir yukarıdan aşağıya, itaat aşağıdan yukarıya doğru gitmektedir (dikey ilişkiler). Japonya da kim yaşlı ise o öne geçer. Devlet dairelerinde ilerlemede kıdem esastır. Tipik bir Japon asla bana ne demez. Bir apartmanın, okulun yönetimi kollektiftir. Bu ise sosyal sorumlulukta ortaklık olarak adlandırılır. Anılan toplumsal ilkeler sosyal başarıyı, aşağıda ayrıntılarına değinilecek ekonomik göstergeler de, iktisadi başarıyı getirmektedir. Japon milletinin sahip olduğu toplumsal ilkeler hakkında verilen bu kısa özetten sonra, Japon iktisadi sisteminden bahsetmek, özellikle güçlü Japon ekonomisini tanımak adına faydalı olacaktır. Toplumcu bir kültürel anlayışına sahip Japonya da iktisadi sistem de toplumcudur. Bunun tersi ise, ABD de olduğu gibi bireyci kültür üzerine şekillenen bireyci ekonomik sistemlerdir. Aşağıda Japonya nın demografik, siyasi ve ekonomik göstergeleri 1 Japonların tarih içindeki davranışları ve ekonomik yapıları incelendiğinde Japonların gruba bağlılığının nedeninin açlık olduğu görülür. Japonya bir adadır ve bir tek ürün yetişir, pirinç. Pirinç tarımı ise çok zahmetli ve kolektif faaliyeti gerektiren bir iştir. Japonlar birbirleri ile yardımlaşamazlarsa ürün elde edemezler. Ayrıca elde edilen ürünlerin korunması da kolektif hareketi zorunlu kılıyordu. Japon köylüler ninja ve samuraylardan ürünlerini korumak için kollektif hareket etmek zorundaydılar. 2 Yarışın ilk safhasında bizim aile sizin aileyi geçecek felsefesi yatar. Bu yarış bizim okul sizin okulu, bizim il sizin ili ve nihayet bizim ülke sizin ülkeyi geçecek şeklinde devam eder. 106 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

87 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya özetlendikten sonra, makroekonomik göstergelerin ayrıntılı değerlendirmesi yapılmıştır. 2. TEMEL EKONOMİK, DEMOGRAFİK VE SOSYAL GÖSTERGE- LERLE JAPONYA Aşağıda ilk olarak Japonya nın coğrafi durumu hakkında bilgi verilecek daha sonra ülke ekonomisine ait bazı temel rakamlar sergilenerek yorumlanacaktır. Tablo 1 den de izleneceği gibi Japonya Anayasal Monarşi ile yönetilen üniter bir devlettir. Her ne kadar ülkede yerel yönetimler varsa da merkezi idare yetkilerin büyük bir kısmını elinde tutmaktadır. Ülkenin resmi dili Japonca, başkenti Tokyo dur. Para birimi ise Japon Yenidir. Okur-yazar oranının %99 olduğu Japonya da, doğal kaynaklar açısından oldukça fakir ve göreceli olarak küçük bir alana sıkışmış 126 milyon civarında insanı barındıran bir ada ülkesidir. Vergi sisteminin ayrıntılarına ilerleyen açıklamalarda değinilecek olan Japonya da gümrük vergileri, sanayileşmiş ülkeler arasında en düşük seviyelerdedir. Gümrük tarifeleri için ortalama oran Japonya da %2.5 iken, ABD de bu oran %4.2, Avrupa Birliği nde ise %4.6 dır 3. Enflasyon 2004 te % 2,5 olarak gerçekleşmiştir ve 2005 te ise % 1,3 olması beklenmektedir. Kısa dönemli faiz oranının son dört yıldır % 0 olduğu Japonya da, uzun dönem faiz oranları ise 2004 itibariyle %1,5 civarında seyretmektedir. Cari işlemler dengesi 2004 te 159,4 Milyar Dolardır ve 2005 te de 148,9 Milyar Dolar tahminlemesi yapılmaktadır te dünya ticaretindeki payı %5,7 olan Japonya nın, 2005 te de aynı oranı koruması tahmin edilmektedir 5. Tablo 1: Genel Bilgiler (2004) Resmi Adı Yönetim Biçimi Resmi Dili Dini Başkenti Yüzölçümü Japonya Anayasal monarşi Japonca Shintoizm ve Budizm Tokyo km² Nüfusu (Temmuz 2004) Okur-Yazar Oranı % 99 Para Birimi Japon Yeni ( ) 3 [ Erişim: IMF, World Economic Outlook, September, OECD, Economic Outlook, June Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

88 Ersan Öz, Tarık Vural Para Birimi Paritesi (2005 Eylül) 1 $ = 109,85 İş Gücü 66,8 milyon İşsizlik Oranı % 5,3 GSMH 3,264,737 / 25,583 $ (Kişi Başına Gelir) (2003) Toplam Rezervler (Altın Hariç) 663,3 milyar $ FDI Stoğu 86,1 milyar $ Cari İşlemler Dengesi 135,8 milyar $ Saat Farkı 7 Saat (yaz saati uygulaması sırasında 6 saat) İş Saatleri Bankalar İş Yerleri Mağazalar Müzeler (Pazartesi Kapalı) Mali Yıl 1 Nisan-31 Mart Önemli Şehirleri Tokyo, Osaka, Nagoya, Yokohama, Kyoto, Fukuoka, Sapporo, Hiroshima, Kobe Vize Türk vatandaşlarına 3 aydan kısa süreli ziyaretlerde vize uygulamamaktadır Kaynak: Annual Report on National Accounts, Economic and Social Research Institute, Japan Cabinet Office, January 2005, den derlenerek hazırlanmıştır. 3. TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELERİYLE JAPONYA Tablo 2: Temel Ekonomik Göstergeler Yıl GSYİH (Milyar $) Kişi Başına Gelir ($) Büyüme Oranı (%) Enflasyon Oranı (%) İhracat (Milyar $) İthalat (Milyar $) , ,2 0,7 374,0 251, , ,2-0,3 403,7 280, , ,1-0,7 459,5 342, , ,6-0,7 383,6 313, , ,2-0,9 395,6 301, , ,6-0,3 449,1 343, , ,9 * -0,1 522,2 ** 397,6 * 2004 GSYİH sı 2003 e göre %4,4 artmıştır te ise %2,3 artması beklenmektedir (IMF, World Economic Outlook, September 2004). ** Japonya, ABD ve Almanya dan sonra Dünya nın üçüncü büyük ihracatçısı konumundadır. Toplam dünya ihracatı içerisinde %11.4 lük oranla birinci sırayı alan ABD yi %9.2 lik oranla Almanya ve %5.7 lik oranla Japonya izlemektedir. Toplam dünya ithalatı içerisinde ise %4.7 lik oranıyla ABD den sonra Japonya ikinci sırayı almaktadır. GSYİH sıralamasında ise birinci sırayı ABD ikinci sırayı Japonya almaktadır (Kaynak: OECD, Economic Outlook, Haziran 2004). 108 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

89 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya Grafik 1: Japonya da GSYİH, FBDMG, Büyüme, Dış Tic. ve Enflasyon un Seyri ( ) nı (%) Büyüme Oranı (%) GSYİH (Milyar USD) Kişi Başına Gelir (USD) Dış Ticaret (Milyar USD) İhracat İthalat Yılı GSYİH'nın Sektörel Dağılımı (%) 1,3 25, Tarım Sanayi Hizmetler 73,1 1 0,5 0-0,5-1 Enflasyon (%) Kaynak: GSYİH: Gayrisafi Yurtiçi Hasıla, FBDMG: Fert Başına Düşen Milli Gelir Grafik 1 den de takip edileceği üzere Japonya nın makroekonomik göstergelerinin enflasyon hariç yükselen bir seyir izlediği, rakamların dünya ortalaması veya üzerinde olduğu gözlemlenmektedir. Enflasyon rakamı 1990 lı yılların başlarından itibaren (-) oranlardadır. Bunun en büyük sebebi ise Japon halkının tüketim eğiliminin çok düşük, tasarruf eğiliminin ise oldukça yüksek olmasıdır. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

90 Ersan Öz, Tarık Vural Grafik 2: Dış Ticaretindeki Başlıca Ülkeler (2003) Diğer % 42,90 İhracat ABD % 24,60 ÇHC % 12,20 Hong Kong % 6,30 Tayvan %7 Güney Kore % 7,40 İthalat ÇHC 20% ABD 15% Diğer 52% Tayvan 4% Güney Kore 5% Avustralya 4% Kaynak: ÇHC: Çin Halk Cumhuriyeti, ABD: Amerika Birleşik Devletleri Japonya nın ihracatında ABD, ithalatında ise en büyük pay sahibi ülke Çin Halk Cumhuriyeti dir. İthalatta Çin i, ABD izlemektedir. 4. JAPONYA-TÜRKİYE EKONOMİK İLİŞKİLERİ Japonya-Türkiye ekonomik ilişkilerinin yasal seyri aşağıda sunulmuştur. Tablo 3: Japonya-Türkiye Ekonomik Anlaşmaları Anlaşmanın Adı Ticaret ve Tediye Anlaşmaları İmza Tarihi İmza Yeri RG Tarih ve No su Yürürlüğe Giriş Tarihi 8 Şubat 1955 Ankara 3 Ocak Ocak 1956 YKTK 12 Şubat 1992 Ankara 16 Ocak 1993, Mart 1993 ÇVÖ * 8 Mart 1993 Ankara 13 Kasım 1994, Ocak 1995 * Ekim 2005 tarihi itibarıyla, Japonya da dahil olmak üzere Türkiye nin 61 ülkeyle çifte vergilendirmeyi önleme anlaşması bulunmaktadır (Kaynak: Japonya nın ise 55 ülkeyle ÇVÖ anlaşması vardır. 110 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

91 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya Tablo 4: Japonya-Türkiye İkili Dış Ticaret Verileri ( ) (1.000 $) Yıllar İhracat Genel İhracatımız İçindeki Pay (%) Japonya nın İthalatı İçindeki Pay (%) İthalat Genel İthalatımız İçindeki Pay (%) Japonya nın İhracatı İçindeki Pay (%) Hacim Denge ,55 0, ,20 0, ,37 0, ,45 0, ,46 0, ,42 0, ,54 0, ,97 0, ,45 0, ,35 0, ,36 0, ,84 0, ,33 0, ,78 0, ,30 0, ,75 0, İstatistiki veriler ve grafikler (Tablo 4, Grafik 3, 4, 5) incelendiğinde Türkiye nin Japonya ile büyük bir ticaret hacmi bulunmadığı anlaşılmaktadır. Japonya-Türkiye ikili ticaret verileri karşımıza Japonya lehine bir tablo çıkmaktadır. Genel ihracat ve ithalat rakamlarımızda çok önemli bir paya sahip olmayan Japonya ile dış ticaretimiz 2004 yılı itibariyle bin dolar açık vermektedir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

92 Ersan Öz, Tarık Vural Grafik 3: İkili dış Ticaret Grafik 4: Dış Ticaretimizde Japonya İkili Dış Ticaret ( USD) Dış Ticaretimiz İçinde Japonya'nın Yeri (%) İhracat İthalat ,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 İhracatımız İçindeki Payı İthalatımız İçindeki Payı ,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Japonya'nın Dış Ticaretinde Ülkemizin Yeri (%) Japonya'nın ithalatı içinde payımız Japonya'nın ihracatı içinde payımız Grafik 5: Japonya Dış Ticaretinde Türkiye nin Yeri ( ) Kaynak: Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

93 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya 5. JAPON VERGİ SİSTEMİ Japonya da hem merkezi hem de yerel idareler tarafından toplanan vergiler bulunmaktadır. Ulusal düzeydeki gelir üzerindeki vergilerden gelir vergisi şahıslar, kurumlar vergisi ise şirketler için uygulanmaktadır. Ayrıca şirketler ve şahıslar vilayet yurttaş vergisi, işletme vergisi ve belediye yurttaş vergisini ödemekle de yükümlüdür. Bu yerel vergilerin ilk ikisi vilayet idareleri, belediye yurttaş vergisi ise belediyelerce tahsil edilmektedir. Gayrimenkul vergileri de yine belediyelerce toplanmaktadır. Ulusal ve yerel vergi türleri Tablo 5 te verilmiştir. Tablo 5 te dikkati çeken husus tüketim vergilerinin çeşitliliğidir. Zira tüketim üzerinde yerel ve ulusal alanda salınmış toplam 26 vergi türü bulunmaktadır. Bu vergilerden 13 tanesi ulusal hükümet geriye kalan 13 tanesi de yerel yönetimler tarafından tahsil edilmektedir. Tablo 5: Japonya da Ulusal Ve Yerel Vergiler Gelire Dayalı Vergiler Ulusal Vergiler Yerel Vergiler *işaretli vergiler dolaysız vergileri ifade etmektedir Servet Vergileri Tüketim Vergileri 1- Bireysel Gelir Vergisi* 2- Kurumlar Vergisi* 1- Veraset ve İntikal Vergisi 2- Şerefiye Vergisi 3- Damga Vergisi 4- Tescil ve Lisans Vergisi 1- Tüketim Vergisi 2- İçki Vergisi 3- Tütün Vergisi 4- Benzin Vergisi 5- Uçak Yakıt Vergisi 6- Sıvılaştırılmış Petrol Gazı Vergisi 7- Petrol Vergisi 8- Motorlu Taşıtlar Vergisi 9- Gümrük Vergisi 10- Şarap İthalat Resmi 11- Mahalle Vergisi 12- Özel Tonaj Vergisi 13- Reklam Vergisi 1- Bireysel İkamet Vergisi* 2- Bireysel Teşebbüs Vergisi* 3- Kurumlar İkamet Vergisi* 4- Kurumlar Teşebbüs vergisi* 1- Gayrimenkul Kıymet Vergisi 2- Emlak vergisi 3- Şehir Planlama Vergisi 4- Diğerleri 1- Yerel Tüketim Vergisi 2- Valilik Tütün Vergisi 3- Belediye Tütün Vergisi 4- Petrol Dağıtım Vergisi 5- Taşıt Alım Vergisi 6- Özel Yerel Tüketim Vergisi 7- Golf Alanı Kullanım Vergisi 8- Kaplıca Vergisi 9- Otomobil Vergisi 10- Maden Vergisi 11- Avcılık Tescil Vergisi 12- Avlanma Vergisi 13- Maden Arazi Vergisi Kaynak: Japonya Maliye Bakanlığı, Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

94 Ersan Öz, Tarık Vural Grafik 6: Japonya da Toplanan Vergilerin Dağımı Veraset ve İntikal Vergisi % 4,50 Şerefiye % 0,60 Kurumlar Vergisi % 38,10 Gelir Vergisi % 56,80 Kaynak: Japonya Maliye Bakanlığı Aylık Politik İstatistik araştırmalar Enstitüsü, Nisan Japonya da toplanan dolaysız vergilerin %55,8 i Gelir Vergisi, %38,1 i Kurumlar Vergisi, %4,5 i Veraset Vergisi ve kalanı da Emlak Vergisi nden oluşmaktadır. Vergilerin dağılımının grafiksel görünümü Grafik 6 da verilmiştir GELİR VERGİSİ Japonya da Gelir Vergisi sadece şahsi geliri vergilendirmekte, kurumlar vergisi ise kurum kazançlarından alınmaktadır. Gelir Vergisinde hesap dönemi takvim yılı yani 1 Ocak tan 31 Aralık a kadar olan dönemdir (Japonya da mali yıl yani bütçe yılı ise 1 Nisan da başlamakta ve 31 Mart ta sona ermektedir) 6. Genel olarak gelirin vergilendirilmesinde beyanname usulü benimsense de kolaylığından ötürü stopaj usulüne de yer verilmiştir. Gerçekte ise stopaj usulünden elde edilen hasılat beyanname usulünden elde edilen hasılattan çoktur. Gelir vergisi, mükellefi kaynağına bakmaksızın yıllık gelirlerinin toplamı üzerinden vergilendirmeyi öngörmektedir. Gelir vergisi prensip olarak gerçek şahıslardan alınır. Japon gelir vergisi sisteminde mükellef yerleşik olup olmamasına göre iki gruba ayrılmıştır. Bunlar 7 ; 6 Ayşe Günay, Japonya nın Genel Ekonomik Yapısı ve Japon Vergi Sistemi, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı: 162, Mart 2002, s An Outline of Japanese Taxes , Tax Breau Ministry of Finance, s.27. ( 114 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

95 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya 1- Mukim: Bir seneden fazla süre Japonya da ikamet eden kişi olarak tanımlanır. Mukim statüsündeki bir kişi Japonya da veya dışarıda elde ettiği geliri üzerinden vergi ödemekle mükelleftir. 2- Gayrimukim: Japonya da ikamet etmeyen kişidir. Gayrimukim statüsündeki mükellefler sadece Japonya da elde ettikleri gelirleri üzerinden vergi ödemekle mükelleftir. Japonya da gelire tabi verginin unsurları 10 kaleme ayrılmıştır. Bunlar; 1- Faiz Geliri 6- Emeklilik Geliri 2- Temettü Geliri 7- Orman Geliri 3- Gayrimenkul İradı 8- Sermaye İradı 4- Ticari Kazanç 9- Arızi Gelir 5 Ücret Geliri 10- Diğer Gelirler Vergilendirilebilir gelirin hesaplanmasında gayrisafi gelirden çeşitli giderlerin düşülmesine imkan verilmektedir. Gayrisafi gelirde düşülebilecek kanuni giderler, gelirin elde edilmesini sağlamak için yapılan masraflar, satış masrafları ve idari masraflar gibi söz konusu gelirin elde edilmesi ile ilgili dolaylı giderlerdir. Gelir vergisinde, olağan gelir tutarı, emeklilik ve orman gelirleri tutarları olarak üç vergi matrahı sınıfı mevcuttur. Olağan gelir tutarı; faiz geliri, temettü geliri, gayrimenkul geliri, ticari kazanç, ücret, kısa ve uzun vadeli sermaye kazancı ile arızi gelirin toplamına eşittir. Üniter vergileme metodu bu tür vergi matrahına uygulanmakta, sedüler vergileme metodu ise emeklilik geliri ve orman geliri olmak üzere geriye kalan matrahlara uygulanmaktadır yılında gerçekleştirilen vergi reformu, girişimciliği ve çalışma gayretini arttırmak amacıyla ile kişisel gelir vergisinin 1999 da %50 olan maksimum oranını 2000 yılından itibaren geçerli olmak üzere %37 ye düşürmüştür. Tablo 6: Japonya da Uygulanan Gelir Vergisi Oranları Vergilenebilir Gelir Eski Vergi Oranı(%) Yeni Vergi Oranı(%) 3,3 milyon yen e kadar ,3 ile 9 milyon yen arası ile 18 milyon yen arası milyon yen ve daha fazlası için Kaynak: 8 Oktay Güvemli, Amerika, Avrupa ve Uzak Doğu Ülkelerinde Vergisel Özendirme Önlemlerindeki Gelişmeler, Prof. Dr. Salih Şanver e Armağan, İstanbul 1996, s.93. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

96 Ersan Öz, Tarık Vural Mükelleflerin şahsi durumlarından doğan farklı vergilendirme kapasiteleri dikkate alınarak Gelir Vergisi Kanunu çeşitli muafiyet ve indirimleri öngörmüştür. Bunlar; 1- Temel İndirim: Herhangi bir mukim mükellef kazandığı olağan emeklilik ve orman gelirinden yen istisna görmektedir. 2- Eş için muafiyet: Eş için yenlik bir muafiyet tanınmaktadır. 3- Muhtaç Olanlar İçin: Yen lik bir muafiyet söz konusudur. Japonya da yukarıda sayılan muafiyetlerden dışında daha birçok muafiyet türü mevcuttur. Bunlardan birkaçı aşağıdaki gibi sayılabilir. 1- Çalışan öğrenciler 2- Dullar, 3- Sakatlar, 4- Yangın, deprem gibi felaketlere uğrayanlar 5.2. KURUMLAR VERGİSİ Japonya da uygulanan Kurumlar Vergisi Kanunu, şirketleri iki sınıfa ayırmaktadır Yerli Şirket: Merkezi veya idaresi Japonya da bulunan şirketler. Bunlar Japon Kurumlar vergisi kanununda dört gruba ayrılmıştır. a) Normal Şirketler; Anonim Şirket, Limited Şirket ve diğer şirketler. b) Kamu Şirketleri; Yerel Yönetimlere ait Şirketler. c) Kamunun Payının Bulunduğu Şirketler. d) Kooperatifler. 2- Yabancı Şirket: Yerli olmayan, yani merkezi veya idaresi Japonya da bulunmayan şirketleri ifade etmektedir. Şirketleri yerli veya yabancı olarak sınıflandırmada esas olan şirket sözleşmesinde resmen belirtilen yerdir. Buna göre, bir yabancı şirketin şubesi bile olsa Japonya da teşkilatlanmış bir şirket yerli şirket olarak kabul edilmektedir. Kurumlar vergisinde vergiye tabi gelir bir hesap döneminde şirketin elde ettiği gelir veya tasfiye yada birleşme halinde hesaplanan gelirlerden ibarettir. Kurumlar vergisinde de gelir vergisi gibi gayrisafi gelirden giderler düşülmekte geriye kalan safi kazanç vergilendirilmektedir. Tarh ve tahsilinde beyanname usulü geçerlidir.japonya da Kurumlar Vergisinin oranı %41 dir An Outline of Japanese Taxes , Tax Breau Ministry of Finance, s.79 ( 10 DELOITTE, Tax Regimes at-a-glance, Taxation in some Countries, Deloitte Touche Tohmatsu 2003, [ 116 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

97 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya 5.3. YABANCI KİŞİ/KURULUŞLAR İÇİN VERGİ UYGULAMASI Japonya da gelir ve kurumlar vergileri, mükellefin (kişi ise) yerleşiklik, kuruluş ise yerli/yabancı olması kıstaslarına göre uygulanmaktadır. Bu kapsamda, yabancı kişiler için 3 çeşit kategori bulunmaktadır; Yerleşik kişi : 1 yıldan uzun süredir Japonya da yaşayan, veya 5 yılın altında da olsa ana ikametgahı Japonya olan kişiler Geçici yerleşik kişi : 1 yılın altında bir süredir Japonya da yaşayan ve asıl ikametgahı Japonya olmayan kişiler Yerleşik olmayan kişi : Yukarıdakiler dışında kalan kişiler Bu kişilerin, gelirlerini elde ettikleri kaynağa göre gelir vergisi mükellefiyetleri olup olmayacağı aşağıdaki tabloya göre belirlenmektedir : Gelirin kaynağına göre mükellefiyet olup olmadığı Yerleşik Geçici yerleşik Yerleşik olmayan Japonya kaynaklı kazanılan gelir Var Var Var Yabancı kaynaklı, Japonya ya 11 Var Var Yok transfer edilen gelir Yabancı kaynaklı, Japonya dışında 12 Var Yok Yok edinilen gelir Şirketlerde ise, merkezi Japonya da olan bir şirket yerli şirket sayılacağından, hem Japonya içinde hem de dışında elde ettiği gelirler vergilendirilir. Yabancı şirketler ise, şube kurdukları takdirde, sadece Japonya içinde elde ettikleri gelir Japonya da vergilendirilir. Bir şirketin hem Japonya da, hem de kendi ülkesinde mükerrer vergi ödememesi ve bunun önlenmesi için Japonya nın 55 ülke ile anlaşması bulunmaktadır. Türkiye ile Japonya arasındaki Çifte Vergilendirmeyi Önleme Anlaşması, 28 Aralık 1994 tarihinden bu yana yürürlüktedir. Anlaşmanın olmaması halinde, Japonya da bulunan yabancı şirketler faiz, temettü ve gayrimaddi hak bedelleri gelirleri üzerinden %20 stopaj ödemek durumundadırlar. Bu anlaşma ile yatırımcılar; 11 Örneğin kanuni veya iş merkezi Japonya da bulunan TOYOTA nın Türkiye de elde ettiği karın kurumlar vergisi düşüldükten sonra Japonya ya transfer edilmesi. 12 Kanuni veya iş merkezi Japonya da olmayan KOÇ Holding in Türkiye de elde ettiği vergi sonrası gelirini bir Japon bankasına aktarması. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

98 Ersan Öz, Tarık Vural Temettü ödemelerinde, şirketteki sermaye oranları %25 in üzerinde ise %10 oranında, %25 in altında ise %15 oranında; Faiz ödemelerinde, sözkonusu kredi Bir finans kuruluşundan sağlandı ise, %10 oranında, Diğer kuruluşlardan sağlandı ise %15 oranında; Gayrimaddi hak ödemelerinde %10 oranında stopaj ödemektedirler. stopaj ödemektedirler ŞİRKETLER İÇİN UYGULANAN MERKEZİ VE YEREL VERGİLER Japonya da kurumlar vergisi oranları, şirketin sermaye miktarına ve gelirine göre belirlenmektedir. Sermaye Gelir Vergi Oranı 100 milyon Yen in altı 8 milyon Yen e kadar %22 8 milyon Yen in üstü % milyon Yen in üstü Tüm gelir %30 Merkezi yönetim tarafından alınan kurumlar vergisi dışında, yerel yönetimler tarafından tahsil edilen gelir vergileri de aşağıdaki oranlardadır; Vergi Ne üzerinden hesaplandığı Oran Vilayet yurttaş vergisi Ödenen kurumlar vergisi %5 Belediye yurttaş vergisi Ödenen kurumlar vergisi %12,3 İşletme vergisi Gelir (4 milyon Yen den az ise) %5 Gelir (4-8 milyon Yen arası) %7,3 Gelir (8 milyon Yen üzeri) %9,6 Bunların dışında, Tokyo metropolitan yönetimine dahil belediyelerde kurulmuş bulunan, ofis ve işyeri olan şirketler, şirket sermayesi, iş hacimleri ve çalıştırdıkları insan sayısına göre ek bir vergi daha ödemekle yükümlüdürler. Bahsi geçen tüm bu vergi oranlarının toplamında, efektif vergi oranı hesaplanırken, kurumlar vergisi için ödenen miktarın bir kısmı işletme vergisi matrahından düşülebilir. Sonuçta, %30 luk kurumlar vergisi ve %9,6 lık işletme vergisi dilimine giren bir şirket için, efektif vergi oranı yaklaşık %41 olarak ortaya çıkmaktadır. Bu oran, (Tokyo metropolitan bölgesi hariç) bir şirketin ödeyeceği merkezi ve yerel vergilerin hepsini içeren tavan vergi oranı olarak kabul edilebilir. 118 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

99 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya 5.5. GERÇEK KİŞİLER İÇİN UYGULANAN MERKEZİ VE YEREL VERGİLER Sabit gelirle çalışan gerçek kişilerin maaşından, her ay işveren tarafından vergi kesintisi yapılarak bir sonraki ayın 10 una kadar yerel vergi bürolarına yatırılmaktadır. Bu işlem, tahmini gelirler üzerinden yaklaşık olarak belirlenmekte, yıl sonunda yıllık gelir üzerinden tahakkuk eden gerçek miktar hesaplanarak aradaki fark mahsup edilmektedir. Ancak, yıllık geliri 20 milyon Yen i geçen kişiler, gelir vergilerini şahsen hesaplamak, vergi bildirim formlarını doldurmak ve vergilerini bizzat ödemek durumundadır. Japonya da uygulanan merkezi (gelir) ve yerel (yurttaşlık) vergi oranları aşağıdaki tablodaki gibidir : Gelir Vergisi Yurttaş vergisi Vergi matrahı Oran Vergi matrahı Vilayet Belediye 3,3 milyon Yen in altı %10 2 milyon Yen in altı %2 %3 3,3-9 milyon Yen arası % milyon Yen arası % milyon Yen arası %30 18 milyon Yen in üstü %37 7 milyon Yen in üstü %3 %10 Yabancı gerçek kişilerin vergi mükellefliği, daha önceki bölümlerde tarif edildiği gibi, yerleşiklik esasına göre belirlenmektedir. Japonya yönetsel bakımdan üniter bir yapılanmaya sahiptir, ancak Japon idari sisteminde merkezi yönetimin yanında yerel düzeyde örgütlenmiş birimler de bulunmaktadır. Yerel düzeyde birtakım hizmetleri sunmakla görevli bulunan bu birimlere bazı vergileri toplama yetkisi tanınmış ayrıca birtakım vergilerden de direkt aktarımlar sağlanmıştır İKAMET VE TEŞEBBÜS VERGİSİ 1- İkamet Vergisi: Yerel yönetimler tarafından tahsil edilen bir vergi türüdür. İkamet vergisi kendi arasında Şahsi İkamet Vergisi ve Kurumlar İkamet Vergisi olmak üzere ikiye ayrılır. a) Şahsi İkamet Vergisi: Bu vergi her yılın ocak ayının birinci gününde belirli bir valilik veya belediye sınırları içerisinde ikamet eden veya bir büroya, işyerine veya eve sahip olan gerçek şahıslardan alınmaktadır. Verginin matrahı, geçmiş takvim yılı zarfında mükellefin kazanç tutarıdır. Vergi fert ve gelir üzerinden tahsile dayanmaktadır. Bir valilik veya belediye dahilinde ikamet eden büro vs. sahibi olan gerçek bir kişi hem fert hem de gelir esasına göre vergilendirilir. Şahsi İkamet vergisinin oranı 1999 vergi reformu ile %13 e indirilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

100 Ersan Öz, Tarık Vural b) Kurumlar İkamet Vergisi: Bu vergi belirli bir valilik veya belediye sınırları dahilinde büro, işyeri, yatakhane, kulüp veya benzeri yerleri bulunduran şirketlerden alınmaktadır. Bu vergide de fert ve gelir esasına göre uygulama vardır. Örneğin belirli bir valilik veya belediye sınırları dahilinde büro veya işyeri bulunduran şirket hem fert hem gelir esasına göre, büro vs. bulundurmayıp yatakhane veya kulüp vs. bulunduran şirketler sadece fert esasına göre vergilendirilir. 2- Teşebbüs Vergisi: Bu vergi türü, belirli ticaret türleri ile uğraşan fertlerden ve ticaret yapan şirketlerden alınmaktadır. Fertlerden alınan teşebbüs vergisinin matrahı, geçmiş takvim yılında elde edilmiş kazançtır. Teşebbüs vergisinin oranı kurumlar için %9,6 dır. Yerel vergiler arasında valiliklerin topladığı valilik vergisi ve belediyelerin topladığı belediye vergisini de sayabiliriz. Yerel yönetimlerce tahsil edilen vergiler genel yada özel amaçlı olabilmektedir. Yerel yönetimlerde ayrıca merkezi hükümet tarafından tahsis edilen vergiler de bulunmaktadır. Bunlar merkezi idarenin toplaması gereken ancak düzenli bir gelir sağlamak için yerel yönetimlere bırakılan vergilerdir. Örneğin tütün vergisinin %25 i, içki vergisinin %32 si ve genel tüketim vergisinin %24 ü TÜKETİM VERGİSİ Tüketim vergisi, Japonya da yapılan her alış-satış işlemine %5 lik bir oran olarak uygulanmaktadır. Bu %5 lik miktarın %4 ü genel bütçeye, %1 i yerel idareye aktarılır. Tüketim vergileri tahsilatının GSYİH ya oranı %4,6 civarındadır. Toplam vergi gelirleri içerisinde tüketim vergileri tahsilatının oranı ise %17.7 dir 14. Tüketim vergisinin işleyiş mekanizması aşağıda gösterilmiştir 15. Hammadde üreticisi İşlenmiş ürün üreticisi Toptancı Perakendeci Tüketici Şemadan da anlaşıldığı gibi Japonya da nihai bir mal hammadde üreticisinden nihai tüketiciye gelinceye kadar geçirdiği her aşamada katma değer üzerinden %5 olarak tüketim vergisine tabi tutulur. Japonya da tüketimi vergilendiren başka vergi çeşitleri de bulunmaktadır. Bunlardan bazılarının oranları aşağıda Tablo 7 de sunulmuştur. 13 Ahmet Ulusoy, Tarık Vural, Japonya da Yerel Yönetimler, Yerel Yönetim ve Denetim, Cilt: 6, Sayı: 6, Haziran 2001, s OECD Revenue Statistics , Published in Günay, a.g.m., s Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

101 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya Tablo 7: Japonya da Diğer Bazı Tüketim Vergileri ve Oranları Likit Petrol Gazı Vergisi Kilogram başına 17,5 Yen Hava Yakıtı Vergisi Benzin Vergisi Kilolitre Başına 26,000 Yen Benzinin Kilolitresi başına 48,600 Yen Tütün Vergisi Her bin adede 2,716 Yen Kaynak: Japon Maliye Bakanlığı, VERASET VERGİSİ Veraset vergisi miras veya vasiyet yoluyla elde edilen tüm mal ve haklardan ölenin borç ve cenaze masraflarının düşürülmesi sonucu elde edilen matrah üzerinden hesaplanmaktadır. Veraset vergisinde matrahın hesaplanmasında aşağıdaki hususlar matraha dahil edilmemektedir 16. a) Mirasçılar tarafından elde edilen hayat sigortası veya kişisel kaza sigortası gelirleri (azami 5,000,000 Yen* kanuni mirasçı sayısı) b) Mirasçıların murisin ölümüne bağlı olarak ölüm tarihinden itibaren üç yıl içinde almış oldukları emeklilik ve benzeri gelirleri ( azami 5,000,000*kanuni mirasçı sayısı) Japonya da veraset vergisinin oranı %10 ile %70 arasında artan oranlı olarak değişmektedir. SONUÇ Dünyanın ikinci büyük ekonomisine ve üçüncü büyük ihracat kapasitesine sahip Japonya en gelişmiş 8 Dünya ülkesinden biridir. Son yıllarda ülke ekonomisinin içine düştüğü aşırı durgunluk aslında yıllardır uygulanan politikaların bir ürünüdür. Uygulanan mali politikalar kamu ve özel tüketim harcamalarını kısmada etkili olmuş ve iç tasarruflar savaştan önceki düzeyi olan %19 dan %30 seviyesine ilerlemiştir. Japonya da var olan aşırı tasarruf eğilimi tüketimi caydırmış sonuçta büyüme oranı azalmıştır. Bu aynı zamanda enflasyon oranındaki eksi seyrin ve cari dengedeki fazlalığın en büyük sebebidir. Savaş sonrası dönemde kamu harcamalarında belirgin artış sonucu kamu sektörünün GSMH içerisindeki payı artmış ve %25 lere kadar çıkmıştır. Vergi yükü ise son yıllara kadar %20 seviyesinde tutulmaya çalışılmıştır. Kamu harcamaları içerisinde yatırım harcamalarının payı %50 lere kadar çıkmıştır. Kamu harcamaları bünyesindeki diğer harcama kalemlerinde de önemli değişiklikler olmuştur. Örneğin sosyal nitelikli harcamaların kamu harcamaları içerisindeki payı artırılırken, askeri harcamaların payı büyük oranda düşürülmüştür. 16 An Outline of Japanese Taxes , Tax Breau Ministry of Finance, s.124. ( Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

102 Ersan Öz, Tarık Vural Japon vergi sistemi tarihi süreç içerisinde birçok defa değişikliğe uğramıştır. Bunlardan en önemlisi savaş sonrası dönemde özellikle yatırımları artırma amacına yönelik uygulanan vergi politikalarıdır. Amerika İşgal İdaresinin mali alanda reformlar gerçekleştirmek için oluşturduğu Shoup Komisyonu adını alan uzmanlar, yapılan vergi reformunda oldukça etkili olmuşlardır. Sonradan yapılan birçok değişikliğe rağmen, Japon vergi sisteminin temelinde adı geçen komisyonun önerileri yatmaktadır yılını izleyen dönemde gerek vergiye tabi asgari gelir diliminin arttırılması gerekse vergi oranlarının düşürülmesi suretiyle devamlı olarak vergi indirimlerine gidilmiştir. Vergiye tabi olmayan gelir 1952 ile 1970 li yıllar arasında 5-6 misli artırılmıştır. Japonya da kurumlar vergisi sisteminde de devamlı değişiklikler yapılmıştır. Özellikle vergi oranları çok sık değiştirilmiştir. Kore savaşı yılları ile birkaç yıl hariç, kurumlar vergisi oranlarındaki değişmeler sürekli düşüş şeklinde olmuştur. Bu değişiklik sermaye birikimini ve dolayısıyla yatırımları uyarmıştır. Şu anda kurumlar vergisinin oranı yerelde alınan ve yatırımlardan alınan vergiyle birlikte birleştirilmiş olarak %41 dir. Japonya da ayrıca ikamet ve teşebbüs vergisi, tüketim vergisi ve veraset vergisi de alınan diğer vergiler arasındadır. Japon vergi sistemi Türk vergi sistemiyle karşılaştırılırsa şu farklılıklar göze çarpmaktadır. Japon Gelir Vergisi de artan oranlıdır. Fakat en düşük oran ve en yüksek oran Türk gelir vergisi nden düşüktür ve aynı zamanda en az geçim indirimine benzetilebilecek rakamsal muafiyet ve istisnalar mevcuttur. %41 olan kurumlar vergisinin oranı, Türk kurumlar vergisi oranından yüksektir. Fakat Japonya da müteşebbis kurumlara oldukça önemli teşvik ve istisnalar sağlanmaktadır. Japonya da %5 oranında tüketim vergisi alınmaktadır. İsmi KDV değildir. Söz konusu oran Türk genel KDV oranıyla karşılaştırıldığında oldukça düşüktür. Bunun nedeninin, tüketim eğilimi çok düşük tasarruf eğilimi çok yüksek olan japonları tüketime teşvik etmek ve talebi canlı tutmak olduğu değerlendirilmektedir. Japonya da ikamet ve teşebbüs vergisi ve arazi vergisi, Türk emlak vergisine benzetilebilir. Fakat uygulamada oldukça önemli farklılıkları bulunmaktadır. Ayrıca Japonya da uygulanan tüketim vergisi dışındaki diğer tüketim vergileri, bizdeki özel tüketim vergisi oranlarıyla karşılaştırıldığında oldukça düşük oldukları görülmektedir. Örneğin özellikle akaryakıt açısından değerlendirilecek olursa, Türkiye, üzerindeki vergi yükü nedeniyle, Avrupa da benzini en pahalı tüketen ülkedir. Ayrıca denilebilir ki, Dünya da akaryakıtın en pahalı olduğu ülkelerden biri Türkiye dir. 122 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

103 Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya KAYNAKÇA An Outline of Japanese Taxes , Tax Breau Ministry of Finance. ( DELOITTE Tax Regimes at-a-glance, Taxation in some Countries, Deloitte Touche Tohmatsu 2003, [ IMF World Economic Outlook, September, Japan Cabinet Office Annual Report on National Accounts, Economic and Social Research Institute, January 2005 ULUSOY Ahmet, VURAL Tarık, Japonya da Yerel Yönetimler, Yerel Yönetim ve Denetim, Cilt:6, Sayı:6, Haziran GÜNAY, Ayşe, GÜVEMLİ, Oktay, OECD Japonya nın Genel Ekonomik Yapısı ve Japon Vergi Sistemi, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı: 162, Mart Amerika, Avrupa ve Uzakdoğu Ülkelerinde Vergisel Özendirme Önlemlerindeki Gelişmeler, Prof. Dr. Salih Şanver e Armağan, İstanbul OECD Revenue Statistics , Published in OECD Economic Outlook, June Japonya Maliye Bakanlığı) Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık

104 Yabancı Doğrudan Yatırımları Artırmak İçin Teşvikler Gerekli ve/veya Yeterli Mi? Hasan Kaymak 1. Giriş Başlıktaki soru, özellikle gerekli mi kısmı itibariyle, sanki zaten cevabı bilinen bir konu imiş gibi görünse de, bu yazıda sorunun aslında o kadar da kolay cevaplandırılamayacağı düşüncesinden hareket edilmektedir. Alışageldiğimiz cevap, yaklaşık olarak; Elbette yabancı doğrudan yatırımların artırılması gereklidir, çünkü... şeklinde başlar ve bunun için de başta vergisel olmak üzere bazı teşvikler sağlanmalıdır... şekline benzer biçimlerde devam eder. Oysa bu tür açıklamalar, içerdikleri unsurların tümü itibariyle yeniden gözden geçirilmelerini zorunlu kılan tartışmalara konu olmaktadır. Bu tartışmaların bir boyutu doğrudan yabancı yatırımların ülkelerin kalkınması için çok faydalı olduğu kabulünden; bu yatırımların aslında net etkiler dikkate alındığında o kadar da faydalı olmadığı, hatta ulusal ekonomiler üzerinde bozucu, iç piyasa aktörleri açısından yıkıcı etkilere sahip olduğu iddiasına kadar uzanan düşünceleri kapsamaktadır. Tartışmaların diğer boyutu ise yabancı doğrudan yatırımları artırmak için kuvvetli teşvikler sağlanmasının gerekliliğinden; bu teşviklerin bazılarına göre hem gereksiz hem de zararlı olduğuna, bazılarına göre ise gerekli ama yetersiz olduğuna kadar değişen önermelerden oluşmaktadır. Bu makalede öncelikle dünyada yabancı doğrudan yatırımların genel durumu hakkında bilgi verilecek, ardından yabancı doğrudan yatırımların ulusal ekonomilere ne kadar faydalı olduğu sorusuna verilen yanıtlara değinilecektir. Bunlardan sonra ise, yabancı doğrudan yatırımları çekmek için uygulanan teşvikler, yabancı yatırımcıların yatırım kararlarını etkileyen Gelirler Kontrolörü, APK Kurulu Daire Başkan V. 74 Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık 2005

105 Hasan Kaymak unsurlar ile bu tedbirler ve teşviklerin ekonomik etkileri ve etkinlikleri üzerinde durulacaktır. 2. Genel Olarak Dünyada ve Türkiye de Yabancı Doğrudan Yatırımlar Yabancı doğrudan yatırımların genel durumu hakkında bir fikir edinebilmek için Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı nca (UNCTAD) yayımlanan ve son olarak 2004 yılını kapsayan ve dünyadaki yabancı doğrudan yatırım akımları ile ilgili en yeni verileri içeren 2005 Dünya Yatırım Raporu nda yer alan bilgileri kısaca özetlemek yararlı olacaktır. Söz konusu rapora göre 2001 yılında yüzde 41, 2002 yılında yüzde 13 ve 2004 yılında yüzde 12 azalan yabancı doğrudan yatırımlar 2004 yılında 2003 e göre yüzde 2.5 artış kaydetmiştir. Yatırım girişi miktarı ise 648 milyar dolar olmuştur. Bu artış ise yabancı yatırımlarda bir toparlanma işareti olarak yorumlanmaktadır. Yabancı doğrudan yatırım çıkışı ise daha yüksek bir artışla 2003 teki 617 milyar dolar seviyesinden 2004 te 730 milyar dolara çıkmıştır. Bu çalışmada yabancı doğrudan yatırım ifadesi sadece yabancı doğrudan yatırım girişi anlamında kullanılacaktır yılında en yüksek yabancı doğrudan yatırım girişi olan ülke 95.9 milyar dolar ile ABD oldu. ABD yi 78.4 milyar dolar ile İngiltere, 60.6 milyar dolar ile Çin ve 57 milyar dolar ile Lüksemburg takip etti. Birleşme ve satınalma şeklinde yatırımlarda üç yıllık düşüş sürecinden sonra yükseliş görülürken, komple yeni yatırımlardaki artış devam etti. Maliye Dergisi Sayı 149 Mayıs Aralık