T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ (KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ) ANA BİLİM DALI

Transkript

1 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ (KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ) ANA BİLİM DALI AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE TÜRKİYE DE İDARİ VESAYET UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ Yüksek Lisans Tezi Talat ÇELEBİ 1

2 Ankara-2003 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ (KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ) ANA BİLİM DALI AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE TÜRKİYE DE İDARİ VESAYET UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ Yüksek Lisans Tezi Talat ÇELEBİ Tez Danışmanı Prof. Dr. Can HAMAMCI Ankara

3 T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ (KENT VE ÇEVRE BİLİMLERİ) ANA BİLİM DALI AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE TÜRKİYE DE İDARİ VESAYET UYGULAMASININ DEĞERLENDİRİLMESİ Yüksek Lisans Tezi Tez Danışmanı: Prof. Dr. Can HAMAMCI Tez Jürisi Üyeleri Adı ve Soyadı İmzası Tez Sınavı Tarihi:... 3

4 KISALTMALAR a.g.e. a.g.m. : Adı geçen eser : Adı geçen makale s. : Sayfa BK DPT İÖİK KAYUD : Belediye Kanunu : Devlet Planlama Teşkilatı : İl Özel İdaresi Kanunu : Kamu Yönetimi Uzmanlar Derneği m. : Madde SBF TEBİAT TESEV TOBB TODAİE : Siyasal Bilgiler Fakültesi : Turizm Ekonomi Bilimsel Araştırma ve Tanıtma Merkezi : Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü 1982 Any. : 1982 Anayasası 4

5 İÇİNDEKİLER KISALTMALAR...i GİRİŞ...ii BİRİNCİ BÖLÜM 12 YEREL YÖNETİMLER VE İDARİ VESAYET Yönetim Kavramı Merkezden Yönetim Yerinden Yönetim Yerel Yerinden Yönetim (Yerel Yönetimler) Türkiye de Yerel Yönetimler Anayasal Düzen Yerel Yönetim Kuruluşları İl Özel İdareleri Organları İl Genel Meclisi İl Daimi Encümeni Vali Belediye İdareleri Organları Belediye Meclisi Belediye Encümeni Belediye Başkanı Köy İdareleri Organları Köy Derneği İhtiyar Meclisi Muhtar Hizmet Yerinden Yönetimi İdari Vesayet İdari Vesayet Kavramı İdari Vesayet Denetiminin Kapsamı ve Sınırları İdari Vesayet - Medeni Vesayet Ayırımı İdari Vesayet Denetimi - Hiyerarşik Denetim Ayırımı İdari Vesayet Denetimi - Yetki Genişliği Ayırımı İdari Vesayet Denetimi Federatif Sistem Ayırımı İdari Vesayet Denetiminin Türleri İşlemler Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi Onama Yetkisi Onamaya Tabi İşlemler Onamaya Tabi Olmayan İşlemler Önceden İzin Verme Yetkisi Yerine Geçme Yetkisi

6 İptal Etme Yetkisi Yürütmeyi Durdurma Yetkisi Eylemler Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi Organlar ve Görevliler Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi Organlar Üzerinde Denetim Temsilci Bulundurma Toplantılarla İlgili Yetkiler Organların Görevine Son Verme Görevliler Üzerinde Denetim Atama Yetkisi Yönetici ve Memurlar Üzerinde Disiplin Kovuşturması Yapma Yetkisi Mali Kaynaklar Üzerindeki İdari Vesayet Yetkisi İç Mali Kaynaklar Üzerinde İdari Vesayet Dış Mali Kaynaklar Üzerinde İdari Vesayet İKİNCİ BÖLÜM 52 AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE TÜRKİYE DE YEREL YÖNETİMLERİN ÖZERKLİĞİ Kavramlar Özerklik Kavramı Yerel Yönetimlerin Özerkliği Kavramı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Özerklik Şartının Oluşmasının Tarihi Gelişimi Özerklik Şartının Amacı Özerklik Şartının Kapsamı Özerklik Şartının İçeriği Özerk Yerel Yönetimlerin Anayasal ve Hukuki Dayanağı Özerk Yerel Yönetim Kavramı Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı Yerel Yönetimlerin Sınırlarının Korunması Yerel Yönetimlerin Görevleri İçin Gereken Uygun İdari Örgütlenme ve Kaynaklar Yerel Düzeydeki Sorumlulukların Kullanılma Koşulları Yerel Yönetimlerin Faaliyetlerinin İdari Denetimi Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları Yerel Yönetimlerin Birlik Kurma ve Birliklere Katılma Hakkı Özerk Yerel Yönetimlerin Yasal Korunması Avrupa Konseyi Üyesi Devletlerin Şart Karşısındaki Tutumu Türkiye Diğer Konsey Üyesi Devletler ÜÇÜNCÜ BÖLÜM 88 6

7 ÖZERKLİK ŞARTI VE ÜLKEMİZDE YEREL YÖNETİM KURULUŞLARI ÜZERİNDEKİ İDARİ VESAYET DENETİMİ Özerklik- İdari Vesayet İlişkisi Ülkemizde İdari Vesayet Denetiminin Görünümü İşlemler Üzerinde İdari Vesayet İl Özel İdareleri İşlemleri Üzerinde Belediye İşlemleri Üzerinde Köy İdareleri İşlemleri Üzerinde Eylemler Üzerinde İdari Vesayet Merkezi İdarenin Vesayet Yetkisi Cumhurbaşkanlığı Başbakanlık Mülkiye Müfettişleri Mülki İdare Amirlerinin Vesayet Yetkisi Vali Kaymakam Organlar ve Görevliler Üzerindeki Denetim İl Özel İdareleri Organ ve Görevlileri Üzerinde Belediye İdareleri Organ ve Görevlileri Üzerinde Köy İdareleri Organ ve Görevlileri Üzerinde Mali Kaynaklar Üzerinde İdari Vesayet Merkezi İdare Birimlerinin Vesayet Yetkisi Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Sosyal Sigortalar Genel Müdürlüğü Sayıştay İl Özel İdareleri Mali Kaynakları Üzerinde Belediye İdarelerinin Mali Kaynakları Üzerinde Köy İdarelerinin Mali Kaynakları Üzerinde SONUÇ 128 ÖZET 133 ABSTRACT 134 KAYNAKÇA 135 7

8 GİRİŞ 1980 li yıllarla beraber literatürümüze yeni bir kavram eklenmiştir. Küreselleşme ya da globalleşme olarak adlandırılan bu kavram, 20 nci yüzyılın son çeyreğinden itibaren dünya üzerinde yaşanan gelişmeler ile buna bağlı olarak ortaya çıkan değişmeleri kapsamakta ve toplum, kent, çevre, siyaset ve yönetim bilimleri alanında en çok kullanılan kavramlardan biri olmaktadır. Küreselleşmeyle birlikte ileri teknoloji, bilişim, ulaşım ve iletişim alanında kaydedilen hızlı değişim, uluslararası örgütlenme ve işbirliği biçimlerini değiştirmekte ve ülkeler bazında yeni siyasal, sosyal, ekonomik, kültürel ve benzeri ilişki ağları kurulmasını sağlamaktadır. Bunun sonucunda, günümüz ulus-devlet anlayışı ve uluslararası düzenin işleyişi sorgulanmakta ve yeni düşünceler ortaya atılmaktadır. Yaşanan hızlı değişim siyasal, ekonomik ve toplumsal hayatı da derinden etkilemekte, ona yön ve şekil vermektedir. Bu değişimin getirdiği yeni demokrasi anlayışı ise, yerel yönetimleri demokrasinin kilit noktalarından biri olarak görmektedir. Kendi kendine yönetme demokrasi olduğuna göre, yerel yönetimler demokrasinin beşiği sayılır. 1 Günümüzde, yerel yönetimlerin, demokrasinin yaygınlaştırılması ve toplumsal gelişmenin dengeli ve hızlı bir şekilde gerçekleşebilmesi için güçlendirilmeleri ve geliştirilmeleri ortak bir anlayış haline gelmiştir. Yerel kuruluşlar, siyasal olgunluğun gelişmesi, demokratik anlayışın benimsenmesi ve ülke barışına katkı yönünden önemli olan temel kuruluşlardır. Bu 1 Can, HAMAMCI, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim Ekseninde Belediyelerimizin Demokratikleşme Eğilimi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 1981, s.9 dan naklen Abdullah, ÇELİK, Demokrasi ve Yerel Yönetim İlişkisi, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt 8, Sayı 6, Haziran, 2003, s.25 8

9 yönetimlerde gösterilecek başarı, demokratik anlayışın gelişmesinde başarıya ulaşılmasına yardımcı olacaktır. 2 Küreselleşme, yerel yönetimler için daha fazla özerklik talebi ile birlikte ilerlemektedir. Bu süreç yerel yönetimlerin gündemine, bu birimlerin bugünkü kurumsal yapıları ile yönetemeyecekleri türden sorunlar ve olanaklar getirmektedir. Hem merkezi hem de yerel yönetimlerin bu yeni çağa hazır olmaları gerekmektedir. 3 Devletin üste devretmek zorunda kaldığı otorite küreselleşmenin; alta devretmek zorunda olduğu yetki ise yerelleşmenin bir sonucu olmaktadır. 4 Yerelleşmenin temel esprisi ise kamusal yükümlülüklerin halka en yakın birimler olan yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesidir. Başka bir ifade ile, hizmette halka yakınlık ilkesi (sübsidiarite) yerelleşmenin temel ekseni olarak görülmektedir. Kararların, olanak olduğu ölçüde vatandaşlara yakın alınması, yerel yönetimlerin kendilerini ilgilendiren alanlarda planlama yapma, karar verme ve kaynakların dağıtımı üzerinde önemle durulmuş, yetkilerin hangi yönetim düzeyinde kullanılması uygunsa o yönetim birimine verilmesi fikri, hizmette halka yakınlık ilkesinin zihinsel arkaplarını oluşturmuştur. 5 Belirli bir coğrafi alanda yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamaları nedeniyle, kendilerini ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacı ile 2 Nuri, TORTOP, "Demokratik Mahalli İdare Anlayışının İlkeleri", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 1, Sayı 3, Mayıs, 1992, s. 6 3 DPT, Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyon Raporu (Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı), Yayın No: ÖİK:554, Ankara, 2001, s Bilal, ERYILMAZ, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, Birleşik Yayıncılık, İstanbul, 1997, s Süleyman Ruhi, AYDEMİR, Türk Yerel Yönetimleri Üzerine Bir Değerlendirme, (Erişim Tarihi: ) 9

10 kurulan, karar organları yöre halkı tarafından seçilen, yasalarla belirlenmiş görev ve yetkilere, bütçeye ve personele sahip kamu tüzel kişileri olarak tanımlanan yerel yönetimleri halka en yakın kuruluşlar olarak geliştirmek ve daha özerk hale getirmek, sanayileşmiş batı ülkelerinin ortaklaşa paylaştıkları ve titizlikle sahip çıkmaya çalıştıkları demokratik ve çağdaş değerlerin başında yer almaktadır. Yerinden yönetim ve dayandığı ilkeler, Avrupa halkının günlük yaşamına ve kamuoyunun bilincine mal olmuş durumdadır. Bu anlayış çerçevesinde, özerk yerel yönetim kavramı, insan haklarının ve demokrasi ilkelerinin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edilmektedir. Özerk yerel yönetim ilkesinin korunması ve sürekli bir şekilde geliştirilmesinde bir zorunluluk olduğu savunulmaktadır. Bunun önemli göstergelerinden biri olarak kabul edilebilecek olan ve Türkiye tarafından da onaylanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı; dünya ülkelerindeki yerel yönetimleri aynı inanç etrafında toplayarak, dünya barışının ve bununla ilgili olarak da demokrasiyi gerçekleştirmenin ve yerel yönetimlerin haklarını geliştirmenin ve korumanın amacını gütmektedir. Çünkü, halkın siyasal terbiyesinin ve demokrasi terbiyesinin geliştirildiği temel basamaklar olarak yerel yönetimler görülmektedir. Şart, yerel yönetimlerin demokrasinin temel taşları olduğu düşüncesine dayanan ilk çok taraflı bir tüzel araçtır. Türkiye nin yüzyılı aşkın modernleşme çabalarına, siyasal, toplumsal, sosyal, ekonomik ve kültürel alanlarda yaşadığı çok önemli gelişmelere rağmen yerel yönetimlerimizin bu değişimin dışında kaldığı görülmektedir. Yaklaşık 150 yıllık bir geçmişe sahip olmalarına rağmen, belediye dışındaki yerel yönetim birimlerinden il özel idareleri ve köyler, fonksiyonel anlamda yerel yönetim olarak nitelendirilebilecek bir statüye sahip olamamıştır. Yerel yönetimlerin organik 10

11 kanunları da, bugün, ihtiyaçlara cevap vermekte hayli zorlanmaktadır. Köy Kanunu 1924, İl Özel İdaresi Kanunu 1913 ve Belediye Kanunu 1930 tarihlidir. Türkiye de yerel yönetimler, kamu yönetimi içinde, merkezi yönetim ile birlikte ortak, eşit ağırlıklı işbölümüne dayanan bir yönetim şekli olarak görülmemektedir. Böyle olunca 1982 Anayasasının getirdiği idari vesayet de yanlış anlaşılmakta, sonuçta yerel yönetimlerin yerine geçen bir merkezi yönetim ve bağımlı yerel yönetim modeli ortaya çıkmaktadır. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde uyguladığı vesayet denetimi, uygulamada, daha çok belediyeler açısından tartışılmaktadır. Diğer yerel yönetimler açısından durum daha da karmaşıktır. İl özel idareleri ve köylerin mülki amirliklere hiyerarşik tabiyetleri doğal karşılanır hale gelmiş ve vesayet denetimi, hiyerarşik denetime dönüşmüştür. 6 Bunun sonucunda ise il özel idareleri ile köyler, sanki merkezi idarenin birer parçasıymış gibi algılanır olmuşlardır. Belediyeler açısından da esasen bu algılama biçiminde de bir farklılık yok denilebilir. Ülkemizde, yerel yönetimlere hala merkezi yapının bir uzantısı olarak bakılıyor olması, yerel özerkliğin sınırlı olması, yerel yönetimlerin mali yönden merkezi idareye tam anlamıyla bağlı olması, idari vesayeti ağırlaştırarak, yerel yönetimlerin kendilerini geliştirememelerine neden olmaktadır (Erişim Tarihi: ) 7 Süleyman Ruhi, AYDEMİR, Yerel Özerklik Açısından Bir Karşılaştırma (Belçika ve Türk Yerel Yönetimleri), Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt 5, Sayı 11, Kasım, 2000, s.37 11

12 BİRİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLER VE İDARİ VESAYET 1. Yönetim Kavramı Yönetim, insanların en önemli faaliyetlerinden birisidir. Yönetim, insanların belirlenen amaç ve hedefler doğrultusunda, bu amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesi için birlikte çalışmalarına ve birlikte üretmelerine imkan veren bir çevrenin biçimlendirilmesi ve işlerliğin sağlanmasıdır. 8 İnsan ise; tek başına yaşayan bir varlık değil, toplumsal bir bütünün parçasıdır. İnsanın toplu halde yaşaması, toplumu meydana getirmesi bir zorunluluğun sonucudur. Birlikte yaşama, bir düzeni zorunlu kılmış ve insanlar ortak yaşamlarından kaynaklanan kamusal ihtiyaçlarını karşılayabilmek amacıyla farklı özelliklere sahip bir takım organizasyonlar meydana getirmişlerdir. Bunların en önemlisi devlettir. Bir siyasal organizasyon olarak devlet, toplum halinde yaşamanın en gelişmiş şeklidir. 9 Tarihsel süreç içerisinde bir çok tanımı yapılan devlet in; tanımında görülen farklılıklara rağmen hangi yönetim sisteminde olursa olsun, yönetim kademeleri hiyerarşik bir şekilde düzenlenmiştir. Devlet; sınırları içerisinde ulusa ait olduğu kabul edilen egemenliği yetkili organları eliyle kullanarak, kamusal görevleri yerine getirme yükümlülüğünü üstlenmiştir ve bu bağlamda herhangi bir ülkede yaşayan insanların iç ve dış güvenlik, adalet, ülke düzeyinde toplumsal refahın ve kalkınmanın sağlanması, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi gibi ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla 10 merkezi yönetim örgütleri kurulmuştur. 8 (Erişim Tarihi: ) 9 A. Vahap, COŞKUN, Yerel Yönetimler ve Demokrasi, Türk İdare Dergisi, Yıl 71, Sayı 422, Mart, 1999, s Halil, NADAROĞLU, Mahalli İdareler, Beta Yayınevi, İstanbul, 2001, s.3 12

13 Bunun yanı sıra, insanların yerel nitelikte gereksinmeleri de bulunmaktadır. İtfaiye hizmetleri, kent içi temizliğin sağlanması ve kentsel atıkların toplanması, kent içi ulaşımın sağlanması gibi örnekleri verilebilecek bu tür gereksinmeler ise yerinden yönetim örgütleri tarafından karşılanmaktadır. Ülke insanının makro ve mikro düzeydeki tüm gereksinmelerinin karşılanması amacıyla, ülke yönetiminin sorumluluk, görev ve yetkileri merkezi yönetim ve yerinden yönetim olmak üzere iki ayrı otorite ve örgüt arasında paylaştırılmıştır. DEVLET YÖNETİMİ Merkezden-Merkezi Yönetim Yerinden Yönetim Siyasal Yerinden Yönetim İdari Yerinden Yönetim Hizmet Bakımından (KİT ler, Ticaret Odaları vs.) Yer Bakımından (Yerel Yönetimler) Günümüzde tüm dünya ülkelerinde hizmetler, merkezi ve yerinden yönetimler tarafından sunulmaktadır. Bazı ülkelerde yetkilerin büyük ölçüde merkezde toplandığı merkeziyetçi bir yönetim şekli benimsenirken; bazılarında, merkezi ve yerinden yönetim kuruluşları arasında daha etkin bir hizmet, dolayısıyla, yetki ve kaynak bölüşümüne gidildiği görülmektedir Hizmet-İş Sendikası, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Hizmet-İş Sendikası Eğitim Yayınları, Ankara, 1999, s.12 13

14 Merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin mali ilişkilerinin akılcı olarak düzenlenmesi gereğinin dayandığı nedenler; toplumsal örgütlenmenin korunması amacı, her iki düzeydeki yönetimlerin milli gelirden beslenmesi, Ankara ile belediyeler (yerel yönetimler) arasındaki mali çekişme ve anlaşmazlıkların önlenmesi arzusu, hizmetlerin hangi yönetim düzeyinde üretileceğinin açıkça belli olması zorunluluğu, doğabilecek mali eşitsizliklerin önlenmesi ihtiyacı ve yerel yönetimlerin korunması talebidir. 12 Ancak, bu ilişkilerin belirlenmesi sonucudur ki; mal ve hizmetlerin bazıları tümüyle merkezi yönetim tarafından bazıları tümüyle yerel yönetimlerce ve bazıları da merkezi ve yerel yönetimlerce ortaklaşa üretilebilirler. 13 Örneğin, ulusal savunmayı ve dış politikayı merkezi yönetim, çöp toplama ve mezarlık hizmetlerini yerel yönetim; fakirlere yardım ve salgın hastalıklarla mücadele hizmetlerini hem merkezi hem de yerel yönetim ortaklaşa üretirler Merkezden Yönetim Merkezden yönetim, idarenin topluma sunacağı hizmetlerin başkent adı verilen devlet merkezinden ve tek elden yürütülmesidir. Bu yönetim şeklinde, tüm idari hizmetler devlet merkezinde bulunan birkaç yetkili tarafından planlanır, düzenlenir ve yürütülürler. 14 Merkezden yönetim; yönetsel hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin merkez ve merkezin hiyerarşisi içinde yer alan örgütlerce yürütülmesidir. Bu anlamda merkezden yönetimin uygulandığı varsayılırsa, o ülkede devletin dışında tüzel kişiliği olan başka bir kamu kuruluşunun bulunmaması gerekir. Bu 12 Nihat, FALAY vd., Belediyelerde Mali Yönetim (Yerel Yöneticiler İçin Bütçe Rehberi), TESEV Yayınları, Ankara, 1998, s a.g.e., s Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku Dersleri, İmaj Yayınevi, Ankara, 1996, s.53 14

15 durumda devlet, ülkede tek kamu tüzel kişisidir. Bu tür merkeziyetçilik hiçbir ülkede uygulanmamaktadır; toplumsal gerçeklere ters düşmektedir. Merkezden yönetim yerinden yönetim ilkesi ile uygulanmaktadır. Her ülke, siyasal, toplumsal ve ekonomik yapısına göre, ya merkezden yönetime ya da yerinden yönetime ağırlık vererek yönetsel yapılarını düzenlemişlerdir. 15 Merkezden yönetimin bürokrasiye ve kırtasiyeciliğe yol açması, yöresel ihtiyaçları tam tespit edip ona göre hizmet götürülememesi ve demokratik ilkelere pek uygun olmaması sakıncalarını; güçlü bir devlet yönetimi sağlaması, hizmetlerin sunumunun daha az harcama ile ve rasyonel ve yeknesak bir biçimde yürütülmesini sağlaması ise yararlarını oluşturur. 16 Ülkemizde merkezi idarenin başkent teşkilatı Cumhurbaşkanı, Başbakan, Bakanlar Kurulu ve Bakanlıklar ile merkezdeki yardımcı kuruluşlar olarak adlandırılan ve hükümetle bakanlara görevlerinde yardımcı olmak ve belli konularda görüş bildirmekle görevli Milli Güvenlik Kurulu, DPT gibi kuruluşlardan oluşur. 17 Merkez teşkilatının yanında tüm ülkeye yayılan ve merkezi yönetimin uzantısı sayılan taşra teşkilatı vardır. Kamu hizmetlerinin merkezden yürütülmesi mümkün değildir. Bu bakımdan, taşra teşkilatı, genel yönetimin üstlendiği hizmetleri ülkenin coğrafi durumuna, ekonomik koşullara ve hizmetin gereklerine göre yürütmek için tüm yurt çapında örgütlenmiştir. 18 Ülkemizde merkezi idarenin taşra teşkilatı, mülki idare bölümleri ve bölge kuruluşları olmak üzere iki grupta toplanabilir. Mülki idare bölümleri, 15 A. Şeref, GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, Ankara, 2000, s Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku Dersleri, s Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Cumhuriyetin 75. Yılında Mahalli İdarelerimiz, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara, 1998, s.4 18 a.g.e., s.5 15

16 tarihli 5442 sayılı İl İdaresi Kanununa göre düzenlenerek; Türkiye illere, iller ilçelere, ilçelerde bucaklara ayrılmıştır. Bu bölümlerden illerin başında vali, ilçelerin başında kaymakam, bucakların başında ise bucak müdürü adı verilen mülki idare amirleri bulunmaktadır. Vali, il genel idaresinin başıdır; illerdeki merkezi görevlilerin amiridir ve hem devletin hem de hükümetin ildeki temsilcisidir. Kaymakam ilçede hükümetin temsilcisi ve ilçe genel idaresinin başıdır. Bucak müdürü, bucakta en büyük hükümet memuru olup, hükümetin temsilcisidir. Merkezden yönetimin sakıncaları gidermek, hizmetlerin taşrada gecikmeden yürütülmesini sağlamak amacıyla yetki genişliği ilkesinin uygulanması yoluna gidilebilmektedir. Nitekim bu ilke, ülkemizde de geçerlidir Anayasasının 126 ncı maddesi 2 nci fıkrasına göre; illerin idaresi yetki genişliğine dayanır Yerinden Yönetim Yerinden yönetim eski adem-i merkeziyet terimi ile eş anlamlı olarak kullanılmaktadır. 19 Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim; topluma sunulacak bazı idari hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içerisinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmesidir Selçuk, YALÇINDAĞ, Yerinden Yönetim, Yerel Yönetim, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 2, Mart, 1995, s.3 20 Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku, İmaj Yayıncılık, Ankara, 2002, s.61 16

17 Yerinden yönetim kavramı merkezden yönetimin karşıtı bir anlam içerir. Bu uygulamada yürütmeye ilişkin bazı görevler ve yetkiler artık seçimle göreve gelen yerel organlara aittir. 21 Yerinden yönetimin belli bir yöre itibarıyla uygulanmasına mahalli adem-i merkeziyet (yerel yerinden yönetim), belli bir hizmet itibarıyla uygulanmasına ise hizmet adem-i merkeziyet (hizmet yerinden yönetim) denilmektedir Yerel Yerinden Yönetim (Yerel Yönetimler) Siyaset ve yönetim bilimi literatüründe yerel yönetim kavramının karşılığı olarak çoğunlukla adem-i merkeziyet veya decentralization kavramı kullanılmaktadır. Ancak; decentralization kavramı hem merkezin bazı yetki ve sorumluluklarının hiyerarşik yapı içerisindeki alt birimlere devri ve Türkçe de yetki devri anlamına gelen Deconcentration kavramını, hem merkeze ait bazı yetkilerin merkezin hiyerarşik yapısı dışındaki örgütlere devredilmesi anlamına gelen Delegation kavramını, hem de merkezi hükümete ait bazı görev ve yetkilerin genel yönetim hiyerarşisi dışında seçilmiş organlardan oluşan özerk yerel birimlere devredilmesi anlamına gelen ve Türkçe de yerel yönetim olarak adlandırılan Devolution kavramını içermektedir. 23 Bu nedenle, decentralization kavramının karşılığı olarak yerinden yönetimi ; devolution kavramının karşılığı olarak da yerel yerinden yönetim i kullanmak mümkündür. Devolüsyon (devolution); merkezi yönetimden bağımsız ve 21 Halil, NADAROĞLU, a.g.e., s Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku Dersleri, s Henry, Maddıck, Democracy, Decentralization and Development, Asia Publishing House, New Delhi,1963, s den naklen S. Ruhi, AYDEMİR, Bir Yerel Yönetim Birimi Olarak İl Özel İdareleri, (Erişim Tarihi: ) 17

18 belirli sorumluluklarla yüklü otoritelerin kurulmasını içermektedir ve bunlar genel olarak yerel yönetimler olarak tanımlanır. 24 Modern anlamda desantralizasyon; merkezi idarenin yürüttüğü planlama, karar verme, kamu gelirlerinin toplanması vb. idari yetkilerin bir kısmının taşra kuruluşlarına, yerel yönetimlere, federe birimlere, yarı-özerk kamu kurumlarına, meslek kuruluşlarına ve idare dışında yer alan gönüllü örgütlere aktarılması olarak ifade edilebilir. 25 Yer yönünden yerinden yönetim ise; belli bir yörede yaşayan insanlara ortak ve yerel nitelikteki ihtiyaçlarını karşılayabilmeleri için, bu ihtiyaçları kendi seçtikleri organlar eliyle saptamak ve gereğini yerine getirmek konusunda özerklik verilmesidir. 26 Evrensel tanımı ile yerel yönetimler, belli bir coğrafi alanda yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamaları nedeniyle kendilerini ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacı ile kurulan, karar organları ve kimi durumlarda ise yürütme organları yerel toplulukça belirlenmiş görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel kişileridir TODAİE, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, TODAİE Yayın No: 304, Ankara, 2002, s Nihat, KURT, Yönetim Kültürünün Değişim Sürecinde Yerel Yönetimler, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt 8, Sayı 1, Ocak, 2003, s Mustafa, DÖNMEZ, Mahalli İdarelerin Teşkilat Yapısı, Organları ve Görevleri, Mahalli İdareler Derneği Yayınları, Ankara, 1996, s TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (Genel Rapor), TODAİE Yayınları, No:338, Ankara, 1991, s

19 Merkezi yönetimle yerel yönetimler birbirine karşıt iki kurum olarak algılanmamalıdır. Bu kurumlar, aynı amacı gerçekleştirme çabasında birleşen, aynı amaç doğrultusunda çalışan, ülke insanının gereksinimlerinin tespit edilip, sağlanması bakımından işbölümü yapmış kurumlardır. Yerel kuruluşlar, siyasal olgunluğun gelişmesi, demokratik anlayışın benimsenmesi ve ülke barışına katkı yönünden önemli olan temel kuruluşlardır. 28 Yerel yönetim, yerel topluluk üyelerinin ortak ihtiyaçlarını karşılamak, ekonomik, sosyal ve kültürel zenginliğine ve refahına ilişkin yerel hizmetleri görmek üzere kurulan; bu hizmetleri, genel yetki ile, kendi sorumluluğu altında ve yerel topluluğun yararları doğrultusunda yerine getiren; hiçbir ayrım gözetmeden insanı yerel demokrasinin temeli kabul eden; işleyişinde açıklığı, şeffaflığı, insan haklarını, çoğulcu ve katılımcı demokrasi ilkelerini yaşama geçiren, yetkilerin yerel topluluğa en yakın yönetim birimince kullanıldığı, kamu tüzel kişiliğine sahip, özerk ve demokratik bir yönetimdir. 29 Tanımlardan da anlaşılacağı üzere yerinden yönetim kavramının dört önemli varlık koşulu vardır: 30 -Devletten farklı hukuki kişiliğinin bulunması gerekir. Başka bir anlatımla, devletten farklı olarak kendi görevlerine sahip olması biçiminde somutlaşan kamu tüzel kişiliği gereklidir. Yerinden yönetim kurumlarının yetki ve görevlerinin genel 28 Nuri, TORTOP, "Demokratik Mahalli İdare Anlayışının İlkeleri, s Selahattin, YILDIRIM, Yerel Yönetim ve Demokrasi (Yerel Yönetimlerin Geliştirilmesi Programı El Kitabı), Toplu Konut, IULA-EMME Yayınları, İstanbul, 1993, s Süleyman Ruhi, AYDEMİR, Hizmette Halka Yakınlık İlkesi (Subsidiarity) ve Türkiye de Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler Arası Yetki ve Görev Bölüşümü, Kayseri Ticaret Odası Yayınları, Kayseri, 2003, s.12 19

20 yetki kaydına dayalı olarak düzenlenmesi kuşkusuz bu kurumların yetkileri açısından bir güvence oluşturmaktadır. - Yerinden yönetim organlarının özerkliği sözkonusu olmalıdır. Bu da ancak yönetim organlarının seçimle belirlenmesi ve yargı yolu ile görevden alınması güvenceleri ile birlikte olur. - Yerinden yönetim kurumlarının yeterli mali ve teknik araçlara sahip olması gerekir. - Yerel özerkliği, yani idari ve mali alanda serbest hareket edebilme olanağı bulunmalıdır. Özerklik; yerel yönetim karar organlarının yöresel hizmetler üzerinde özgürce karar alma, eylem ve işlemde bulunma ve hizmetler için merkezi yönetimin mali yardımları yerine, kendisine özgürce kaynak yaratabilme ve kullanabilme olanağı demektir Türkiye de Yerel Yönetimler Anayasal Düzen Türkiye Cumhuriyeti Devletindeki idari zihniyetin, Osmanlı Devletinin idari geleneğinden geldiği söylenebilir. Osmanlı Devletinde, 19 uncu yüzyılda özellikle Tanzimat reformlarıyla inşa edilen bürokratik yönetim geleneği, ana özellikleri ekseninde Cumhuriyet döneminde de varlığını sürdürmüştür. 31 Özellikle Tanzimat dönemi boyunca başta maliye örgütü olmak üzere, eğitim kurumlarında, yargıda ve orduda yoğun bir reform süreci 31 Demet, ÖZDENKOŞ, Merkezi İdare ile Yerel Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü, (Erişim Tarihi: ) 20

21 yaşanmış ve merkeziyetçi bürokrasi, hukuk devleti, yerel yönetim gibi modern kavram ve kurumlar Türk idare sistemine girmiştir. 32 Ancak, ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasi alanda çok önemli değişiklikler olmasına rağmen, 80 yıllık Cumhuriyet döneminde yerel yönetimler bu değişimin dışında kalan kurumların başında yer almıştır. Türk kamu yönetiminde mevcut olan sorunların başında merkeziyetçilik ve bürokratizm gelmektedir. Ülkemizde geleneksel merkeziyetçilik anlayışı egemendir. Kamusal kararların alınmasında ve kamusal hizmetlerin sunulmasında merkezi yönetim ağırlığını sürdürmekte ve yerel yönetimler, merkeziyetçilik ve vesayetçiliğin altında ezilmektedir Anayasasının 123 üncü maddesinde kamu yönetiminin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı belirtilmektedir. Yerel yönetimler ise; Anayasanın 127 nci maddesi 1 nci fıkrasında; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmaktadır. Anayasa, yerel yönetimlere özel bir önem vermiş ve bu idarelerin işleyişini yönlendirecek bir takım ilkeler koymuştur: 34 - Mahalli idareler (yerel yönetimler), kamu tüzel kişiliğine sahiptir. - Mahalli idare kuruluşlarının seçilmiş organlarının organlık sıfatı kazanmaları ya da yitirmelerine ilişkin denetim yargı yolu ile olur. 32 İlber, ORTAYLI, İmparatorluğun En Uzun Yılı, Hil Yayınları, İstanbul, 1983, s Coşkun Can, AKTAN, Türkiye de Merkezi ve Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, (Erişim Tarihi: ) 34 Mustafa, DÖNMEZ, Mahalli İdarelerin Teşkilat Yapısı, Organları ve Görevleri, s.15 21

22 - Mahalli idare seçimleri serbest, eşit, gizli,tek dereceli, genel oy,açık sayım ve döküm esaslarına göre yargı yönetim ve denetimi altında yapılır. - Merkezi yönetimin mahalli idareler üzerinde, yasada belirtilen esas ve usuller çerçevesinde idari vesayet yetkisi vardır. - Mahalli idare kuruluşları, Bakanlar Kurulunun izni ile aralarında birlikler kurabilirler. - Mahalli idare kuruluşlarının görevleri yasa ile belirlenir. - Mahalli idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır. Ülkemizde üç tür yerel yönetim kuruluşu bulunmaktadır. Bu kuruluşlar ve organları şunlardır: - İl Özel İdaresi : Vali, il genel meclisi ve il daimi encümeni. - Belediye İdaresi : Belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümeni. - Köy İdaresi : Muhtar, köy derneği ve ihtiyar meclisi Yerel Yönetim Kuruluşları İl Özel İdareleri İl özel idarelerinin kuruluş ve görevlerini düzenleyen İdarei Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı 1913 tarihli geçici bir Kanun olmasına rağmen, Cumhuriyet döneminde de muhafaza edilmiş ve Kanunun adı 1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla İl Özel İdare Kanunu olarak değiştirilmiştir. Bugün itibariyle il özel idarelerinin kuruluşu herhangi bir şekle bağlı değildir. Yeni bir il kurulduğunda, o ilde özel idare teşkilatı da kendiliğinden kurulmuş olmaktadır. 22

23 İl özel idarelerinin görevleri, esasen, merkezi idare tarafından sunulan hizmetlerin o il sınırları içerisinde karşılanmasından ibarettir. Bayındırlık hizmetlerinden, tarım ve hayvancılık hizmetlerine, eğitim ve öğretim hizmetlerinden, ticaret ve sanayi alanlarındaki görevlere kadar çok farklı alanlarda görevlendirilen il özel idareleri; bu görevleri yerine getirebilecek mali güce ve personele sahip olmadıklarından, bu görevler kağıt üzerinde kalmıştır. Ayrıca, il özel idareleri bu görevleri yerine getirebilmek için gerekli yetkilere de sahip olamamışlardır. 35 Günümüzde il özel idareleri, merkezi idare kuruluşları tarafından yürütülen kamu hizmetlerine yardımcı bir unsur gibi faaliyet göstermektedir Organları İl Genel Meclisi İl genel meclisi, il özel idaresinin organıdır ve ilçeler adına seçilen üyelerden oluşur. Görev süresi beş yıl olan meclisin üye sayısı ilçe sayısına ve nüfus oranına göre iller arasında farklılık gösterir. İl genel meclisinin aldığı bütün kararlar, meclisin başkanı olan valinin onayı ile yürürlüğe girer. Başka bir deyişle, İl Özel İdaresi Kanununun 135 inci maddesi uyarınca, il genel meclisinin tüm kararları valinin onayına tabidir. Vali, onaylamak istemediği kararlara karşı Danıştay a itiraz edebilir. Bununla birlikte, meclisin bazı kararları istisnaen merkezi idare içinde başka bir makamın onamasına tabi tutulmuş olabilir. 36 Örneğin, il genel meclisi 35 Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku, s a.g.e., s

24 tarafından kabul edilen il bütçesi, İçişleri Bakanının onamasına tabidir. Meclis, her yıl Mayıs ve Kasım aylarının ilk haftalarında olağan olarak toplanır; toplantının gündemini vali belirler. İl genel meclisinin görevleri şunlardır: - İl özel idaresi yönetimi bütçesini ve kesin hesabını kabul etmek, - İl özel idaresi yönetimine verilen görevlerle ilgili kararları almak ve iş programını inceleyip karara bağlamak, - Vali tarafından verilen yıllık faaliyet raporunu inceleyip karara bağlamak, - Yönetmelikler yapmak, - Gereken hallerde görüş ve düşünce bildirmek İl Daimi Encümeni İl özel idaresi yönetiminin ikinci karar organı, il daimi encümenidir. Encümenin beş üyesi vardır ve bu üyeler, il genel meclisince, kendi üyeleri arasından bir yıl için seçilir. Encümene, vali ya da görevlendireceği bir vali yardımcısı başkanlık eder. Encümen, il genel meclisinin toplantıda bulunmadığı zamanlarda, bu meclis adına bazı kararlar alabilir. Bununla birlikte, encümen, kanunlar dahilinde bazı görevlerin yerine getirilmesini de doğrudan üstlenmiş olabilir. İl daimi encümeninin görevleri istişari görevler (il bütçe tasarısını incelemek ve buna ilişkin düşüncesini bildirmek gibi); icrai kararların alınmasını gerektiren görevler (ihale kararı almak gibi) ve denetleme görevleri (valinin yaptığı aylık harcamaların il bütçesine uygun olup olmadığını denetlemek gibi) olmak üzere üç grupta toplanır. 24

25 Encümenin icrai kararları, kanunda öngörüldüğü takdirde vesayet denetimine tabidir Vali İl özel idaresinin en yetkili organı ve vesayet makamı olan vali, özel idarenin tüzel kişiliğini temsil eder. Vali, yürütme organı olarak il genel meclisinin ve encümenin aldığı kararları uygular ve uygulanması için her türlü işlemi yapar. Vali, il özel idaresi tarafından alınan kararlara ve önlemlere uymayanlara kendiliğinden para cezası veya iş yerini kapatma, ticaret, sanat ve meslekten men cezası verebilir. Bu kararlar kesin olmakla birlikte, bunlara karşı idari yargıya başvurulabilir Belediye İdareleri Ülkemizde modern yerel yönetim düşüncesi ilk olarak merkeziyetçi bir yapıya sahip olan Osmanlı İmparatorluğu zamanında başkent İstanbul da Tanzimat ile başlamıştır. 37 Osmanlı İmparatorluğunda yerel yönetimlerin kurulması yolundaki girişimlerin ilki, 1855 İstanbul denemesidir. Yasal olarak ilk belediyenin kuruluşu 16 Ağustos 1854 tarihli resmi tebliğ ile gerçekleşmiş ve İstanbul Şehremaneti kurulmuştur. 38 Günümüzde, belediyelerin organik kanunu esas itibariyle 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunudur. Bununla birlikte, büyükşehir belediyelerinin organik kanunu olarak çıkarılan 1984 tarihli 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununu da buna eklemek gerekir. 37 Süleyman Ruhi, AYDEMİR, Hizmette Halka Yakınlık İlkesi (Subsidiarity) ve Türkiye de Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler Arası Yetki ve Görev Bölüşümü, s Halil, NADAROĞLU, a.g.e., s

26 Yerel yönetimlerin ikinci türünü teşkil eden belediyeler, bir beldenin ve belde halkının yerel nitelikteki ortak ve medeni gereksinimlerini düzenlemek ve karşılamak amacıyla hizmet gören kamu tüzel kişileridir. Belediyeler, il özel idarelerinin tersine, insanların topluca oturdukları belirli ve sınırlı yerlerin idare birimleridir. 39 Belediyeler, son nüfus sayımına göre nüfusu iki binden çok olan yerler ile, nüfusuna bakılmaksızın il ve ilçe merkezlerinde kurulur sayılı Kanunun 15 inci maddesinde belediyelere, imar, sosyal yardım, ekonomi, sağlık ve kolluk alanlarında yerel nitelikli bir çok görevler verilirken; bu görevler, belediyelerin ekonomik gücüne göre, bazıları için zorunlu bazıları için de isteğe bağlı görevler olarak düzenlenmiştir. Ne var ki bu ayrımın bir anlamı kalmamış, yani isteğe bağlı olarak yapılması gereken hizmetler neredeyse tüm belediyeler için zorunlu hale gelmiştir. Öte yandan çeşitli yasal düzenlemeler ile belediyelere yeni görevler verilmiş, yerel bazı hizmetler ise merkezi yönetimin görevleri arasına girmiştir. Dahası, bazı hizmetler ise ne yerel yönetim ne de merkezi yönetim tarafından yeterince yerine getirilmemektedir. 40 Ülkemizde görev bakımından belediyelere oldukça cömert davranılmış, belediyelere oldukça fazla görev verilmiştir. Sadece 1580 sayılı Kanuna göre belediyelere 77 madde halinde görev verilmiştir. 39 Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku, s Nihat, FALAY vd., a.g.e., s

27 Bir de diğer kanunların (Hıfzısıhha Kanunu, İmar Kanunu, Çevre Kanunu vb.) belediyelere verdiği görevleri düşünecek olursak, belediyelere ne kadar görev verildiği ortaya çıkmaktadır Organları Belediye Meclisi Belediye idaresinin genel karar organıdır. Meclis üyelerinin sayısı belde, kasaba ya da kentin nüfus durumuna göre değişiklik göstermektedir. Belediye meclisi her yıl Ekim, Şubat ve Haziran aylarında olağan olarak toplanır. Belediye meclisinin olağan toplantıları bütçe hariç en fazla 15 gündür. Meclis toplantılarına belediye başkanı başkanlık eder. Meclisin toplantıları halka açıktır. Meclis çoğunlukla toplanır, toplananların çoğunluğu ile karar alır. İl genel meclisinin tersine, belediye meclisinin tüm kararları değil ve fakat 1580 sayılı Kanunda sayılan kararları vesayet denetimine tabidir Belediye Encümeni Belediye idaresinin ikinci derecede karar ve danışma organıdır. Encümen, üyelerinin yarısı meclis üyelerinden yarısı da belediye bürokratlarından (merkez teşkilatının taşra uzantısında görev yapan il müdürlerinden) oluşan karma nitelikli bir organdır. Encümen, belediye başkanının ya da görevlendireceği bir kişinin başkanlığında toplanır ve çoğunlukla karar alır. Gündemi, belediye başkanı düzenler. Belediye 41 Ahmet, KAYAN, Genel Olarak Türkiye nin Yönetim Yapısı, Yönetimi Yeniden Yapılandırmanın Nedenleri ve Bazı Çözüm Önerileri, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt 6, Sayı 4, Nisan, 2001, s Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku, s

28 encümeni düzenli olarak toplanan, sürekli görev yapan ve önemli kararlar alan bir organdır. Belediye encümeninin kararları da, kural olarak, idari vesayet denetimine tabi olmayıp; alınmakla yürürlüğe giren, kesin ve uygulanabilir kararlardır. Ancak, 1580 sayılı Kanuna göre, belediye başkanı kanuna ve kamu yararına aykırı gördüğü encümen kararlarının yürütülmesini erteleme ve bu kararlara karşı merkezi idare makamlarına itiraz etme hakkına sahiptir. Belediye meclisinin olduğu gibi, belediye encümeninin de kural olarak idari vesayet denetimine tabi olmayan kararları, belediye başkanının itirazı üzerine merkezi idarenin vesayet denetimine tabi olmaktadır. Ancak, belediye encümeninin bazı kararları hakkında da doğrudan doğruya vesayet denetimi öngörülmüş olabilir. Örneğin, belediye encümeninin alacağı kamu yararı kararı mahallin en büyük onamasına tabidir. Bu takdirde, bu kararlar belediye başkanının bir itirazı olmaksızın doğrudan doğruya onamaya tabi olurlar ve onanmadıkları sürece yürürlüğe girmezler Belediye Başkanı Belediye idaresinin başı ve yürütme organıdır. Belediye sınırları içinde yaşayan seçmenler tarafından tek dereceli ve çoğunluk sistemi ile beş yıllık bir süre için seçilmektedir. Belediye başkanının, seçimle işbaşına gelmesi genel bir kural ve gelenek olmasına rağmen; bazı durumlarda, Bakanlar Kurulunca gerek görülmesi halinde seçim yerine atama yolu da 43 a.g.e.,

29 yasal olarak açık tutulmuştur. Ancak, uygulamada bu yola çok az başvurulmaktadır Köy İdareleri Köy idaresi, yöneticileri seçimle oluşan, köy yerleşim biriminin dirlik ve düzenini, gelişip kalkınmasını ve burada oturan halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamayı amaçlayan, kamu tüzel kişiliğine sahip yerel yönetim kuruluşudur. 45 Köyler, 1924 tarihli, 442 sayılı Köy Kanunu ile tüzel kişilik kazanmıştır. Köyler, idari kararla kurulurlar. Köy kurma yetkisi İçişleri Bakanlığına tanınmıştır. 442 sayılı Kanunda, köyün görevleri ayrıntılı bir biçimde belirtilmiş ve bunlar isteğe bağlı ve zorunlu olmak üzere iki grupta toplanmıştır. Sağlık, temizlik, yol, su ve okul işleri zorunlu; köye hamam, çamaşırlık, pazar yeri, çarşı yapmak gibi hizmetler köyün isteğe bağlı görevleri arasında yer almıştır. Köyle ilgili zorunlu görevler ise çoğu zaman ya doğrudan doğruya ya da köy idaresiyle işbirliği halinde merkezi idare tarafından yürütülmektedir Organları Köy Derneği Köy derneği, köyde bulunan kadın, erkek bütün seçmenlerin oluşturduğu bir kuruldur. Köy derneği ile köylünün doğrudan yönetime katılması sağlanır. Bu, doğrudan demokrasinin yerel yönetim alanında bir uygulamasıdır Hizmet-İş Sendikası, a.g.e., s Fethi, AYTAÇ, Açıklamalı Köy Kanunu (Köy İdaresi Hakkında Bilgiler), Seçkin Yayınları, Ankara, 2000, s A. Şeref, GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s

30 Muhtar ve ihtiyar meclisi üyelerini köy derneği seçer. Bununla birlikte, bu organ bazı idari kararlar da alır. Örneğin, köyün isteğe bağlı işleri köy derneği kararı ile zorunlu hale gelir İhtiyar Meclisi İhtiyar meclisinin üyeleri ikiye ayrılmaktadır. Bunlardan birisi seçilenlerin oluşturduğu grup iken; diğeri doğal üyelerin oluşturduğu gruptur. Birinci gruba dahil üyeler, beş yıllık bir süre içinde görev yapmak üzere köy derneği tarafından seçilirler. İkinci gruba dahil üyeler ise köy öğretmeni ve imamdır. Bu görevliler, ihtiyar meclisinin doğal üyeleridir. İhtiyar meclisi haftada en az bir kez toplanır. İhtiyar meclisinin görevleri 442 sayılı Köy Kanununda gösterilmiştir. Buna göre köy ihtiyar heyeti, köy işlerini sıraya koyar; imece ve salmaya karar verir; köy muhtarının harcamalarını denetler; köy bütçesini kabul eder; köylüler arasındaki uyuşmazlıkları uzlaştırma yolu ile gidermeye çalışır; köyün zorunlu işlerini yapmayanlara ya da paylarını ödemeyenlere para cezası verir. Gerek köy derneğinin gerekse köy ihtiyar meclisinin kararları kural olarak vesayet denetimine tabi değildir. Ancak, ayrıksı hallerde, örneğin, köyün isteğe bağlı işlerinin zorunlu hale getirilmesiyle ilgili kararında olduğu gibi, köy derneğinin bazı kararları mahallin en büyük amirinin onamasına tabi tutulmuştur. 47 İhtiyar 47 Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku, s

31 meclisince alınan bazı kararlar, köyün bağlı olduğu kaymakam ya da valinin onayı ile yürürlüğe girer; köy bütçesinde olduğu gibi Muhtar Köy idaresinin başı olan muhtar, köy derneği tarafından beş yıllık bir süre için seçilir. Muhtar, köy tüzelkişiliğini temsil eder ve köy ihtiyar meclisi ile birlikte köy işlerini yürütür. Muhtar, aynı zamanda, devletin memuru sıfatıyla bir ölçüde de bazı devlet işlerinin yürütücüsüdür. Muhtarın görevleri 442 sayılı Kanunun 34 ila 37 nci maddelerinde sayılmış ve bu görevler devlet işleri ve köy işleri olmak üzere ikiye ayrılmıştır. Daha önceleri köy muhtarlarının ve köy imamlarının ücretleri köy tarafından ödenirken, daha sonra çıkarılan kanunlarla bu ücretler genel bütçeden ödenmeye başlanmıştır. Köy muhtarının tüm işlemleri, köy derneği ve ihtiyar meclisi işlemlerinin tersine, mahallin en büyük amirinin onamasına tabidir. Görevini gereği gibi yapmayan muhtar, köyün bağlı olduğu il ya da ilçe idare kurulu kararı ile görevden uzaklaştırılabilir. Muhtarın köy yararına olmayan kararını da vali veya kaymakam bozabilir. Ancak, mülki amirler, bozma sebeplerini gerekçesiyle açıklarlar ve belli bir konuyu veya görüşü muhtara zorla kabul ettiremezler. 48 A. Şeref, GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s

32 Hizmet Yerinden Yönetimi Hizmet yerinden yönetim kuruluşları, teknik bilgi ve uzmanlık isteyen belli bir hizmetin devlet tüzel kişiliği ve merkezi idare teşkilatı dışında örgütlenmesi ve tüzelkişiliğe kavuşturulması sonucu ortaya çıkan kuruluşlardır. 49 Hizmet yerinden yönetim uygulamasında; bazı kamu hizmetleri merkezin dışında bir örgüt tarafından yerine getirilir. Karayolları Genel Müdürlüğü, TODAİE, TRT, ticaret odaları, üniversiteler gibi örnekleri verilebilecek bu kuruluşlar özerkliğe sahiptirler. Hizmet yerinden yönetiminde, özerklik, hizmetin kendisine tanınmıştır. 50 Hizmet yerinden yönetim kuruluşlarının özellikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: 51 - Hizmetsel kuruluşların, yerel yönetim kuruluşları gibi tüzel kişilikleri vardır. Bunlarda tüzel kişiliklerini, ya kanun ile ya da kanunun verdiği yetkiye dayanan yönetsel (idari) kararla kazanırlar. - Hizmetsel kuruluşlar, belli görev ve yetkilerle donatılmıştır ve hizmet alanları değişik niteliktedir. - Hizmetsel kuruluşların kendilerine özgü malvarlıkları ve bütçeleri vardır. Bunların mal ve paralarına, devlet mal ve paralarının korunmasına ilişkin hükümler uygulanır. - Hizmetsel kuruluşlar üzerinde merkezi idarenin veya bağlı oldukları kuruluşların vesayet denetimi vardır. Vesayet denetimi ile özerklikleri ters orantılıdır: Özerklikleri arttıkça, vesayet denetimi azalır. Vesayet denetimi arttıkça özerklikleri azalır. 49 Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku Dersleri, s Orhan, PİRLER, Nuri, TORTOP, Ahmet, BAŞSOY, Belediyeler ve İdari Vesayet, Türk Belediyecilik Derneği Yayınları, Ankara, 1995, s A. Şeref, GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s

33 - Hizmetsel kuruluşların personeli memur veya diğer kamu personeli statüsündedir. Kuruluş kanunlarında personel rejimi açısından değişik düzenlemelere gidildiği de dikkati çekmektedir; Yüksek Öğretim Kanunu gibi. - Anayasa Mahkemesi bir kararında belirttiği gibi kamu tüzel kişilerinin nitelik ve özellikleriyle bağdaştığı ve statülerinin elverdiği ölçüde özel hukuk tüzel kişileri gibi, genel hükümlere göre bazı yetkileri kullanmaları mümkün olmakla beraber; açık bir hüküm bulunmadıkça, bu hal onların hukuki rejimi olan idare hukuku ve kamu kanunlarına bağlılık ilkesini ortadan kaldırmaz. (Anayasa Mahkemesi kararı; E.85/17, K.85/22, RG ) 2. İdari Vesayet Kamu hizmetleri gerçekleştirilirken göz önünde tutulması gereken husus, hizmet alanı olarak ülkenin tümünü kapsayan uyum ve birliğin sağlanmasıdır. Bu nedenledir ki, merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde denetim yetkisine sahiptir. Bu denetim türüne idari vesayet denilmektedir. Merkezi yönetim bu denetim yetkisini, yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kullanılır. İdari vesayet hiyerarşik bir denetim şekli değildir, bir başka deyişle bir ast, üst ilişkisi çerçevesinde gerçekleşmez. Kaldı ki, böyle bir denetim yerel yönetimlerin varlık gerekçesine ters düşer. İdari vesayet ile merkezi yönetime, yerel yönetim kuruluşları kararları ve 33

34 işlemlerinin üzerinde denetim yetkisi tanınır. Denetim yetkisini kimin kullanacağı, hangi kararların ve işlemlerin denetime tabi olacağı kanunla belirlenir. Özetle, yerel yönetimler, kendileri dışında kanunla belirtilen kuruluşlarca ve kanunla belirtilen sınırlar içinde denetlenmektedir. Bu denetim çerçevesinde yerel yönetim bütçeleri, devlet bütçesi olarak kabul edilen genel bütçenin dışında ve ayrı olarak düzenlenmekte ise de bu yönetimler idari ve mali vesayetin gereği, bütçelerinin geçerlik kazanması için merkezi örgüt onayı almak zorundadır. Başlıca vesayet makamı olan İçişleri Bakanlığı, yerel yönetim organlarını ya da bu organların üyelerini, görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılması halinde, geçici olarak görevlerinden uzaklaştırabilir İdari Vesayet Kavramı Vesayet aslında bir özel hukuk kavramıdır. Hukuk alanında haklarını kullanma ve görevlerini yerine getirme yeteneği bulunmayan gerçek kişiler adına, bu hakları kullanma yeteneğine sahip diğer gerçek kişilerin hukuki işlemler yapabilme yetkisiyle donatılması ve bu hakları kullanması anlamına gelmektedir. 52 Vesayet altındaki kişinin tamamen veya kısmen bu hakları kullanma hakkı yoktur. İdari vesayet kavramı özel hukuktaki vesayet kavramından farklı anlamlar taşımaktadır. 52 Bayram, ÇOŞKUN, ''Türkiye'de İdari Vesayet Denetimi ve Yerel Yönetimlerin Özerkliği'', Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 5, Sayı 3, Mayıs, 1996, s.36 34

35 Öğretide idari vesayet çeşitli şekillerde tanımlanmıştır: - Sıddık Sami Onar a göre idari vesayet; merkezin, ademi merkeziyet idarelerinin icrai kararlarını ve idari fiil ve hareketlerini denetlemek ve bu kararları bozabilmek salahiyetidir Nuri Tortop a göre idari vesayet; idarenin bütünlüğünü sağlamak amacıyla, merkezin yerinden yönetim kuruluşlarının bazı işlem ve eylemlerini denetleyebilmek konusunda sahip oldukları yetkidir Şeref Gözübüyük e göre; yerinden yönetim kuruluşlarının kendilerinin dışındaki, başka bir yönetsel kuruluş tarafından yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesine idari vesayet denetimi denmektedir Metin Günday a göre idari vesayet; merkezi idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünlüğü sağlayan bir hukuki araçtır. Devletin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu bir biçimde yürütülmesini sağlamak için, devlet tüzelkişiliğinin ve bu tüzel kişiliği temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu denetim yetkisidir. 56 Bütün bu tanımlardan anlaşılacağı üzere idari vesayet; kamu düzenini, ülke bütünlüğünü sağlamak için kamu yararı amacı ile kanunların verdiği yetkiye dayanarak merkezi yönetim örgütünün, yerel yönetim ile kamu hizmeti yönetimi tüzel kişilerinin organları, işlemleri ve parasal kaynakları üzerindeki denetimdir. 53 Sıddık Sami, ONAR, İdari Hukukunun Umumi Esasları, Cilt 2, İsmail Akgün Matbaası, İstanbul, 1952, s Nuri, TORTOP, Mahalli İdareler, Yargı Yayınları, Ankara, 1994, s A. Şeref, GÖZÜBÜYÜK, a.g.e., s Metin, GÜNDAY, İdare Hukuku Dersleri, s.73 35