TÜRKİYE DE ASKERİ HARCAMALARIN DENETİMİNDE YENİ SAYIŞTAY KANUNU NUN GETİRDİĞİ AÇILIMLAR

Transkript

1 TÜRKİYE DE ASKERİ HARCAMALARIN DENETİMİNDE YENİ SAYIŞTAY KANUNU NUN GETİRDİĞİ AÇILIMLAR Uğur ALTAY Sayıştay Denetçisi GİRİŞ Toplum yaşamında yasal düzenin aksamadan yürütülmesi, kişilerin korkusuzca yaşayabilmesi 1 anlamına gelen güvenlik, insanoğlunun varoluşundan beri önemli ihtiyaçlardan biri olmuştur. Gelişen teknoloji ve küreselleşen dünya ile birlikte çok geniş bir yelpazede değerlendirilen güvenlik kavramı denince akla ilk olarak ülke güvenliği gelmektedir. Dış ülkelerin tehdidi, devletin varlığına yönelik tehditler, ulusal ekonomiye ve toprak bütünlüğüne yönelik tehditler ülke güvenlik kapsamında değerlendirilmektedir. Tarihte ülke güvenliği ve savunması için gerekli askeri personel ve askeri malzeme giderleri ile saray harcamalarından oluşan bütçelerde olduğu kadar olmasa da günümüzde de askeri harcamalar ülke bütçelerinde önemli bir yere sahiptir. Müdahaleci ekonomik politikaların yerini serbest piyasa ekonomisinin aldığı günümüzde artık devletler 1 Türk Dil Kurumu, (2010), ( Erişim Tarihi: ) de şirket ekonomisi adı altında performans kriterlerinin tespit edilip karlılık hesaplarının yapıldığı ekonomik modeller uygulamaktadır. Bütçede büyük bir yeri olan askeri harcamalar ülke menfaatleri açısından öncelik ve farklılık arz etse de diğer kamu harcamalarında olduğu gibi verimli kullanması ve bunun için bir denetim mekanizması kurulması gerekmektedir. Aynı zamanda saydamlığı, şeffaflığı ve hesap verme sorumluluğunu gerektiren modern yönetim modellerinde parlamentoların bütçe hakkı çerçevesinde yapılan harcamalar üzerinde etkin bir hesap verme sistemi kurması zorunluluk arz etmektedir. Günümüze kadar yasal düzenlemelerin sınırladığı bütçe içi ve bütçe dışı askeri harcama yapan kurum ve kuruluşların dış denetimi tarihinde TBMM tarafından kabul edilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile yeni bir boyut kazanmıştır. Bu bağlamda bu çalışmada, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu nun yasalaşma sürecinde de önemli tartışma konularından biri olan askeri harcamaların kapsamı değerlendirildikten sonra denetiminin nasıl olacağı eski durum da göz önüne alınarak ele alınacaktır. 297 OCAK - ŞUBAT - MART 2011

2 Türk iye de Askeri Harcamaların Denetiminde Yeni Sayıştay Kanunu nun Getirdiği Açılımlar 1.ASKERİ HARCAMALAR Savunma harcamalarının nasıl tanımlanacağı konusu bu konuda yapılan çalışmalarda karşılaşılan temel güçlüklerden birini oluşturmaktadır. Savunma harcaması kavramından neyin kastedildiği, hangi giderlerin ve kurumların bu kapsamda değerlendirileceği sorusunun cevabı, hem akademik analizlerde hem de uluslararası kuruluşlar tarafından üzerinde uzlaşılamayan bir konudur. 2 Ülkelerin iç ve dış güvenlik birimlerinin yapısal farklılıkları askeri harcama tanımının ülkeden ülkeye değişmesinin ana nedenidir. Stockholm Uluslararası Barış Araştırmaları Enstitüsü nün (SIPRI) yaptığı tanıma göre askeri harcamalar; silahlı kuvvetlerin, savunma bakanlıklarının ve savunma projeleri üreten diğer kamu kurumlarının cari harcamaları ve sermaye transferlerinden meydana gelmektedir. Askeri eğitimi faaliyetleri ve silah donanımı giderleri, askeri uzay harcamaları, askeri araştırma geliştirme harcamaları, askeri birimlerde görevli tüm asker ve sivil personel giderleri ve bunlara ait sosyal güven- 2 Giray, FİLİZ, (2004), Savunma Harcamaları ve Ekonomik Büyüme,C.Ü İktisat ve İdari Bilimler Dergisi, C.5 S.1, ss.184 lik kurumlarına yapılan ödemeler, emeklilik ödemeleri, operasyon ve bakım-onarım giderleri, mal ve hizmet alımları ve diğer ülkelere yapılan askeri bağışlar bu kapsamda değerlendirilmektedir. 3 Askeri harcamaların, daha iyi anlaşılması için harcama yapan kurumlar ve harcama kalemleri açısından değerlendirmek gerekmektedir. 1.1 Kurumsal Bazda Askeri Harcamalar Türkiye de askeri harcamalar kurumsal bazda; Milli Savunma Bakanlığı (MSB), Savunma Sanayi Müsteşarlığı (SSM), Savunma Sanayi Destekleme Fonu (SSDF), Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı (TSKGV), İçişleri Bakanlığı bünyesinde Sahil Güvenlik Komutanlığı ve Jandarma Genel Komutanlığı ve bunlara ilave olarak Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu ve TUBİTAK bünyesinde yapılan AR-GE harcamalarından müteşekkildir Mayıs darbesinin ardından, Milli Birlik Komitesi nin tarih ve 205 sayılı Kanun ile kurduğu; vergi mükellefiyeti, alacakların tahsili, sürekli gelir kaynakları 3 SIPRI (2009), SIPRI Yearbook Armaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press. 4 Akça, İsmet (2010), Türkiye de Askeri-iktisadi Yapı: Durum, Sorunlar, Çözümler, TESEV Yayınları ss: OCAK - ŞUBAT - MART 2011

3 Uğur ALTAY gibi birçok konuda ayrıcalıklara sahip OYAK ı da bu kapsamda değerlendirmek mümkündür. Merkezi idare içerisinde yer alan devlet kurum ve kuruluşlarının bütçelerinin oluşturduğu genel bütçe içerisinde yer alan Milli Savunma Bakanlığı, Genel Kurmay Başkanlığı, Kara Kuvvetleri Komutanlığı, Hava Kuvvetleri Komutanlığı ve Deniz Kuvvetleri Komutanlığı harcamaları MSB bütçesi içerisinde değerlendirilmektedir. MSB bütçesi, bütçe içi savunma harcamalarının yaklaşık % 80 ini oluşturmaktadır. 5 Türk Silahlı Kuvvetlerinin (TSK) bir parçası olan Jandarma Genel ve Sahil Güvenlik Komutanlığı, silahlı kuvvetlerle ilgili görevleri, eğitim ve öğrenim bakımından Genelkurmay Başkanlığına, emniyet ve asayiş görev ve hizmetlerinin ifası yönünden İçişleri Bakanlığına bağlıdır. Bu birimlerin bütçeleri İçişleri bakanlığı bütçesi içerisinde yer almakla birlikte Bakanlıktan ayrı olarak düzenlenmektedir. 6 İç güvenlik birimlerinden Jandarma ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçesi, bütçe içi savunma harcamalarının yaklaşık % 20 ini oluşturmaktadır. 7 Türkiye de bir savunma sanayi alt yapısı oluşturulması ve silah tedarikinde yurt dışına bağımlılığı azaltılması amacıyla 1985 yılında 3238 sayılı yasa ile kurulan Savunma Sanayi Müsteşarlığı ve bünyesindeki yirmi yıllık süre zarfında bütçesinde yaklaşık 22 milyar dolar para toplanan 8 Savunma Sanayi Destekleme Fonu da savunma harcamaları kapsamında önemli bir yere sahiptir. Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı milli harp sanayimizin geliştirilmesi, yeni harp sanayi dallarının kurulması, harp silah, araç ve gereçlerinin satın alınması suretiyle Türk Silahlı Kuvvetleri nin savaş gücünün artırılmasına katkıda bulunmak üzere kurulmuştur. Vakfın mütevelli heyeti, milli savunma bakanı, genelkurmay ikinci başkanı, milli savunma bakanlığı müsteşarı ve milli savunma bakanlığı savunma sanayi müsteşarından oluşmaktadır. Vakfın başlıca gelir kaynakları; bağışlar, iştiraklerden alınan kâr payları, gayrimenkul ve işletmelerin kira gelirleri, işbirliği protokolleriyle sağlanan gelirler, banka mevduat gelirleri, menkul kıymet gelirleri, düzenlenen fuar gelirlerinden oluşmaktadır. TSKGV, ASELSAN, TAI, HAVELSAN, ROKETSAN, ASPİLSAN ve İŞ- BİR Elektrik Sanayi A.Ş. den oluşan 6 adet bağlı ortaklığı ve bunlar haricinde 8 adet iştirakiyle ülke içi savunma 5 Günlük-Gülay, Şenesen, (2009), Türkiye nin Savunma Harcamaları: 2000 li Yıllar, Bayramoğlu, Ali, İnse Ahmet (Der.), Almanak Türkiye Güvenlik Sektörü ve Demokratik Gözetim, TESEV Yayınları ss sayılı Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu Madde:18, 2696 Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunu Madde: 14 7 Age, Günlük-Şenesen 8 Savunma Sanayi Müsteşarlığı 2008 Faaliyet Raporu ss.40 sanayinde önemli bir yere sahiptir. 9 TSKGV bünyesinde yer alan bu şirketler MSB nin askeri araç ve gereç noktasındaki önemli tedarikçilerini oluşturmaktadır. 205 sayılı Yasa ile Milli Savunma Bakanlığı na bağlı ve özel hukuk hükümlerine tabi olarak kurulan OYAK mali ve idari bakımdan özerk bir tüzel kişiliğe sahiptir. 10 Ordu Yardımlaşma Kurumu, kuruluşu ve işleyişi açısından değerlendirildiğinde hem zorunlu bir tasarruf kurumu, hem de bir ek sosyal güvenlik ve hizmet kurumu olarak faaliyet göstermektedir. 11 Bu kurumun en büyük ve sürekli gelir kaynağını uzman çavuş, astsubay, subay, TSK bünyesinde görev yapan sivil memur ve yedek subaylardan yapılan zorunlu kesintiler oluşturmaktadır. Üyelik kategorisine bağlı olarak mensuplarına ölüm yardımı, malullük yardımı, emeklilik yardımı ve emekli maaşı gibi hizmetler sunmaktadır. Bir holding gibi yönetilen OYAK ın sanayi, finans ve hizmet dallarında faaliyet gösteren 28 i doğrudan olmak üzere 60 iştiraki bulunmaktadır. Bir kamu iktisadi teşebbüsü olmayan ve tam olarak bir sosyal güvenlik kurumu gibi değerlendirilmeyen OYAK her türlü vergiden (kurumlar vergisi, damga vergisi, gider vergileri, vergi tevkifatları ve veraset ve intikal vergisi) muaf olmakla birlikte malları ve alacakları devlet malı ve alacağı gibi değerlendirilmektedir. Aynı zamanda üyeleri ile arasındaki davalarda yetkili mahkeme Askeri Yüksek İdare Mahkemesi olarak değerlendirilmiştir. Askeri harcama yapmamakla birlikte çok özel statüsünden ve tamamen askerlere ait olması ve Milli Savunma Bakanlığın bağlı kuruluş olması hasebiyle OYAK askeri kurum ve kuruluşlar arasında değerlendirilmektedir. 1.2 Harcama Kalemleri Bazında Askeri Harcamalar Bütçe içi savunma harcamalarını; cari harcamalar (personel harcamaları ve diğer cari harcamalar), sosyal güvenlik kurumlarına devlet primleri, mal ve hizmet alımları ve cari transferler (yurt dışı) oluşturmaktadır. Dünyanın personel sayısı bakımından en büyük ordularından birine sahip Türkiye nin bütçe içi askeri harcama kalemlerinden en büyüğünü personel maaş ve prim ödemelerinin oluşturduğu görülmektedir. Mal ve hizmet alımları ise; tüketime yönelik mal ve hizmet alımları, yolluklar ve görev giderleri, temsil tanıtım giderleri, bakım onarım giderleri ve menkul mal alımlarından meydana gelmektedir Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı ( org, Erişim Tarihi: ) tarih ve 205 sayılı Ordu Yardımlaşma Kurumu Kanunu Madde:1 11 Age, Akça ss Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ( gov.tr, Erişim Tarihi: ) 299 OCAK - ŞUBAT - MART 2011

4 Türk iye de Askeri Harcamaların Denetiminde Yeni Sayıştay Kanunu nun Getirdiği Açılımlar Türkiye de bütçe içi savunma harcamaları; % 48 i personel giderlerine, % 34 ü yiyecek, giyecek, yakıt ve benzeri giderlere, % 13,5 i silah, araç ve gereç alımlarına, % 2,5 i transfer harcamalarına, % 1 i de yatırım, kalemlerine gitmiştir. 13 Savunma harcamaları denince akla ilk planda silah ve silah sistemleri, füze, emniyet ekipmanları, arazide hayatı idame için gerekli malzemeler, tank, uçak, savaş gemisi, helikopter v.s. alımları gelmektedir. Ancak bütçe verilerine bakıldığında bütçe içi askeri harcamaların büyük bir kısmının, sadece personel giderleri ile er ve erbaşların iaşe, kıyafet ve barınması için yapılan mal ve hizmet alımlarının oluşturduğu görülmektedir. Asıl silah sistemleri ve askeri malzeme temini TSK ve diğer kamu kurumlarının (Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı) savunma amaçlı sistem ihtiyaçlarını karşılamak ve yerli savunma sanayinin geliştirilmesi için kurulmuş olan Savunma Sanayi Müsteşarlığı tarafından gerçekleştirilmektedir. Diğer askeri birimler kıyasla küçük bir bütçesi olan SSM, bütçesine baktığımızda personel giderlerinin dışında savunma teknolojilerinin geliştirtmesine yönelik sermaye aktarımları ve projeler için gerekli mal ve hizmet alımlarının en büyük kalemler olduğu görülmektedir. Ancak Müsteşarlık TSK adına MSB bünyesindeki birimlerin sistem ihtiyaçlarının % 80 ini temin etmekle birlikte 14, yurt içinden ve yurtdışından askeri malzeme temin için bünyesinde yer alan ve sürekli gelir kaynaklarına 15 sahip SSDF nu bütçesinden de harcama yapmaktadır. Milli Savunma Bakanlığı Müsteşarlığı ve Gelişmiş ülkelerde olduğu gibi silah temin noktasında uzmanlaşmış sivil bir otorite olarak kurulan SSM arasında silah ve güvenlik sistemleri temini noktasında yasal bir düzenlemeye bağlı sınıflandırma olmaması da çift başlılık sorununu ortaya çıkartmaktadır. 2.ASKERİ HARCAMALAR VE SAYIŞTAY DENETİMİ 2.1 Askeri Harcamalar Üzerindeki Sayıştay Denetiminin Tarihi Süreci Ülkemizde ilk olarak devletin gelir ve giderlerini denetleme yetkisi 1924 Anayasası ile Sayıştay a verilmekle birlikte herhangi bir kısıtlama getirilmeden dış denetim anayasal teminat altına alınmıştır. 16 Diğer anayasaları- 13 Çıkınlar, Servet, (2006), Savunma Harcamaları ve Türkiye deki Durumu Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, ss Age, Akça ss: sayılı Kanun Madde: Anayasası 100. madde mızda yargı ve denetim konusu vurgulanırken denetim alanını kısıtlayıcı yönde düzenlemeler de olmuştur Anayasası nda önce 12 Mart ta, ardından 12 Eylül ve sonrasında yapılan değişikliklerde askeri harcamalar üzerinde yapılacak denetimleri kısıtlayıcı hükümler yer almıştır tarihli anayasa değişikliğiyle 127. maddeye TSK nin elindeki mallar için milli savunma hizmetlerinin gerektirdiği gizlilik esaslarına uygun olarak kanunla düzenlenir ibaresi eklenmek suretiyle askeri malların ve harcamaların denetlenmesi konusunda gizlilik hükmü getirilmiştir. Bu düzenlemenin ardından Sayıştay Kanunu nun 38. maddesine de askeri kadrolar ve teçhizatın Sayıştay ca denetlenme usullerinin Sayıştay ın görüşü alındıktan sonra milli savunma ve maliye bakanlıklarınca düzenlenecek bir yönetmelikle belirleneceği eklenmiştir Anayasası, 160. maddesinde, 12 Mart ın getirdiği gizlilik hükmü aynen korumuştur. Ancak 1985 tarih ve 3162 Sayılı Kanun la Sayıştay Kanunu nun 30. maddesinde değişiklik yapılmış Sayıştay ın görevlerinden olan sözleşme öncesi vize ve tescil işlemleri 17 konusunda kapsam değişikli yapılarak askeri alım ve sözleşmeler önceden denetime ve izne tabi olmaktan çıkarılmıştır. Buna ek olarak 1985 yılında kurulan fonlardan birisi olan SSDF hem bütçe dışında yer alması nedeniyle hem de 3228 sayılı kanunun 11.maddesindeki düzenlemeyle Sayıştay denetiminden muaf tutulmuştur. Tam olarak tanımı yapılmamakla birlikte TSK bünyesinde yer alan her türlü taşınır ve taşınmaz malı kapsayan askeri mallar ve bunlara yönelik gider denetimi, devlet sırrı olarak ifade edilmiş ve gizlilik sütresi ile evrak denetimi ile sınırlandırılmıştır. Askeri mallar ve bunlara yönelik harcamalardaki denetimin yasal boyutu AB uyum reformları sürecine kadar devam etmiştir. Bu konunun AB Komisyonu uyum raporlarında yer almasının ardından 2003 yılında 832 sayılı Sayıştay Kanunu na Ek-12. madde eklenmiştir. Bu maddede..silahlı Kuvvetlerin elinde bulunan Devlet mallarının denetlenmesi, milli savunma hizmetlerinin gerektirdiği gizlilik esaslarına uygun olarak yapılır. Bu denetimin yapılmasına ilişkin esas ve usuller, Genelkurmay Başkanlığının ve Sayıştay ın görüşü alınmak suretiyle Milli Savunma Bakanlığı tarafından hazırlanarak Bakanlar Kurulunca kabul edilen GİZLİ gizlilik dereceli bir yönetmelikle düzenlenir denilmektedir. Bu çerçevede 7 Mayıs 2004 tarihinde yapılan anayasa değişikliği ile askeri malların denetimin engelleyen 160. maddesinin son fırkası kaldırılmış olmakla birlikte gerekli yasal düzenlemeler yapılmadığı için uygulamada bir değişiklik olmamıştır. 17 Mülga 81 md. 300 OCAK - ŞUBAT - MART 2011

5 Uğur ALTAY kapsamından çıkarılmak istenen ve gelirlerinin, bağlı olduğu komutanlığın izni ile diğer birlik, karargâh, kurum ve kuruluşlara herhangi bir ölçüt olmadan devredilebilen 18 orduevleri, askeri gazinolar, kışla gazinoları, askeri kantinler ve askeri müzelerin mali denetimleri de Sayıştay tarafından yapılacaktır. Yukarıda ifade ettiğimiz gibi askeri malzeme temini ve savunma teknolojisi geliştirilmesi konularında uzmanlaşan ve bu konuda bilgi ve tecrübe birikimi ile otorite haline gelen SSM nin dış denetimi 832 sayılı Yasa da olduğu gibi yine Sayıştay tarafından yapılacaktır. Ancak asıl askeri araç gereç ve savunma ve taarruz sistemlerinin alımının SSDF bütçesinden yapıldığını vurgulamıştık. 7 Mayıs 2004 yılında Anayasa nın 160 ıncı maddesinin değiştirilmesi, 1985 tarihli ve 3238 sayılı kanunun 11. maddesinin yürürlükten kaldırılması ve Sayıştay Genel Kurulu 27 Temmuz 2008 de 5225/1 sayılı kararla, Milli Savunma Bakanlığı na bağlı özel bütçeli bir kurum olan Savunma Sanayi Müsteşarlığı emrindeki Savunma Sanayi Destekleme Fonu nu denetim kapsamına alınmıştı sayılı Kanun un 4 üncü maddesinde Sayıştay; Kamu idarelerinin bütçelerinde yer alıp almadığına bakılmaksızın özel hesaplar dahil tüm kamu hesapları, fonları, kaynakları ve faaliyetlerini denetler demek suretiyle SSDF yi denetim kapsamına almıştır tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi nde kabul edilen 6085 sayılı Sayıştay Kanun ile askeri harcamaların denetim kapsamı genişletilirken, Kanunla, tüm askeri ihalelerin, askeri malların ve harcamaların denetim diğer kamu kurumlarında olduğu gibi yapılabilecektir. Askeri hesapların denetimi sonucu hazırlanacak raporların kamuoyuna duyurulması ise bu konuda çıkarılacak bir yönetmelikle belirlenecektir. 2.2 Yeni Denetim Alanı Yeni Sayıştay Kanunu na göre Kamu İdaresi: Kamu veya özel hukuk hükümlerine tabi olup olmadığına bakılmaksızın Sayıştay denetimine tabi tüm idare, kuruluş, müessese. Birlik. İşletme, bağlı ortaklık ve şirketleri ifade eder. denilmektedir. Sayıştay ın denetimi kapsamındaki bu kamu idareleri de aynı Kanun un 3 üncü maddesine detaylı olarak sayılmıştır. Askeri harcama yapan kurum ve kuruluşları bu kapsamda değerlendirir isek; MSB ve İçişleri Bakanlığı bünyesinde yer alan JGK ve SGK merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden olup eski yasada olduğu gibi Sayıştay denetim alanı içerisindedir. Ancak yeni düzenleme bunlara ek olarak bu kamu idarelerinin kurdukları ya da doğrudan veya dolaylı olarak ortak oldukları her türlü idare, kuruluş, müessese ve işletmeyi de denetim kapsamına almıştır. Dolayısı ile kar amacı gütmediği için denetim Kamu ihale Kanunu na tabi olmadan askeri malzemelerin direk olarak temin edildiği ülke içi savunma sanayinin yaklaşık %33 19 ni oluşturan şirketleri bünyesinde bulunduran TSKGV bir vakıf olması hasebiyle Sayıştay denetim kapsamında değildir. Ancak 6085 sayılı Kanun un Türkiye Büyük Millet Meclisinden Gelen Denetim Talepleri başlıklı 45 inci maddesi çerçevesinde TBMM Başkanlığı; araştırma, soruşturma ve ihtisas komisyonlarının kararına istinaden Sayıştay dan bu vakfın ve ortağı olduğu şirketlerin hesap ve işlemlerini, talep edilen konuyla sınırlı olmak kaydıyla denetlenmesini talep edebilir. Kendi özel statüsü ve işleyişiyle devlet bütçesi içerisinde yer almamakla birlikte MSB ya da her hangi bir kamu kurumunun ortaklığı bulunmayan OYAK, aynı zamanda KİT ya da bir sosyal güvenlik kurumu olmadığı için Sayıştay denetim alanında olmadığı değerlendirmektedir. Ancak OYAK 205 sayılı Ordu Yardımlaşma Kurum Kanunu 1 inci maddesinde ifade edildiği gibi MSB ye bağlı olarak kurulmuştur sayılı Yasa nın 4 üncü maddesi b bendine göre merkezi yönetim kapsamındaki bir kamu idaresi olan Milli Savunma Bakanlığına bağlı olduğu için denetim kapsamında olması gerektiğini düşünmekteyim 18 Resmi Gazete Tarihi: sayısı: Ordu Evleri, Askerî Gazinolar Ve Sosyal Tesisler Yönetmeliği Madde:25 19 SSM Faaliyet Raporu OCAK - ŞUBAT - MART 2011

6 Türk iye de Askeri Harcamaların Denetiminde Yeni Sayıştay Kanunu nun Getirdiği Açılımlar Silah, mühimmat ve askeri araç, gereç üretim birimlerini bünyesinde bulunduran MKEK aynı zamanda bu kapsamda AR-GE harcamaları da yapmaktadır sayılı Kanun ile kamu iktisadi teşebbüsü olan MKEK da Sayıştay denetimine girmiştir SAYILI SAYIŞTAY KANUN ÇERÇEVESİNDE ASKERİ HARCAMALARIN DENETİMİ Yeni Kanun çerçevesinde Sayıştay, askeri harcama yapan kurumların performans denetimini yapacağı gibi düzenlilik denetimi adı altında ilgili idarelerin mali tabloları, gelir, gider ve mallarının yasal düzenlemeler uygunluğunu da denetleyecektir. Genel Kurmay Başkanlığı nın, gizlilik, askeri hizmetlerin özelliği ve istihbarat açısından sıkıntılı durumlar ortaya çıkacağı gerekçeleri 20 ile denetim kapsamından çıkarılmayı talep etmesine rağmen kapsamda bir değişiklik yapılmamıştır. Ancak, Performans denetimi; Sayıştay ın bir yargı kurumu olarak yerindelik denetimi yapmasının mümkün olmadığı gerekçeleri ile genel kabul görmüş uluslararası kriterlerden uzaklaştırılmak 20 suretiyle değiştirilse de hesap verme sorumluluğu çerçevesinde askeri harcama yapan idarelerin belirlediği hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi şeklinde yapılacaktır. Düzenlilik denetimi; kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının doğruluğu ve güvenilirliği noktasında her türlü belge ve kayıtların değerlendirilerek görüş bildirilmesini kapsayan mali denetim ile kamu idarelerinin sahip olduğu mallar, gelir ve giderlerinin yasal düzenlemelere ve kayıtlara uygun olduğunun denetiminden oluşan uygunluk denetiminden meydana gelmektedir. Bu kapsamda yıllardır denetlenmeyen askeri malların ilgili kayıtlara ve alım sözleşmeleri kapsamındaki teknik koşullara uygunluğunun denetlenmesi önündeki engeller kalkmıştır sayılı Sayıştay Yasası yürürlüğe girmeden önce savunma harcamalarının dış denetimi, bütçe içi askeri harcamaların muhasebe kayıtları ile sınırlı olarak masa başı inceleme şeklinde yapılmıştır. Sayıştay denetçilerinin askeri birlikler içerisinde inceleme yapmasına izin verilmemiştir. Bu denetim askeri malzeme ve personel stratejilerinin milli güvenlik ile ilgili olmaları nedeniyle Sayıştay denetimi esnasında bilgilerin milli güvenliği- 302 OCAK - ŞUBAT - MART 2011

7 Uğur ALTAY mize tehdit oluşturacak kişi, kurum, kuruluş ve ülkelerin eline geçmesi gibi gerekçelerle GİZLİ gizlilik dereceli bir yönetmelik doğrultusunda gerçekleştirilmesi öngörülmüştür. Fakat gizlilik kavramının açık bir şekilde tanımının yapılarak sınırlarının belirlendiği yasal bir düzenlemenin olmaması ile birlikte askeri harcama yapan kurum ve kuruluşların gizliliği çok geniş olarak yorumlaması akaryakıt alımı, er ve erbaş için alınan yiyecek, kıyafet ve hatta yapım işlerini ihtiva eden harcamaların dahi denetimsiz kalmasına neden olmuştur. Gizlilik ve dışa kapalılık modern yönetim anlayışının getirdiği şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkelerinin tam olarak yerleşmesini engeller nitelikte olmakla birlikte dış denetimi ve bu bağlamda kurum içi aksaklıkların, yolsuzlukların, görevi kötüye kullanma, rüşvet gibi durumların tespitini engeller nitelik taşımaktadır sayılı Sayıştay Kanunu Raporların Kamuoyuna Duyurulması Başlıklı 44 üncü maddesinde... Savunma, güvenlik ve istihbarat ile ilgili kamu idarelerinin ellerinde bulunan devlet mallarının bu Kanun uyarınca yapılacak denetimi sonucunda hazırlanacak raporların kamuoyuna duyurulmasına ilişkin hususlar; ilgili kamu idarelerinin görüşleri alınarak Sayıştay tarafından hazırlanıp Bakanlar Kurulunca çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenir. denilmek suretiyle gizliliğin denetimsizlik olmadığı konusuna açıklık getirmiştir. Yeni düzenleme devlet sırrı olan veya ülke menfaati için açıklanması uygun olmayan denetim sonuçlarının kamuoyuna duyurulması şekil ve standartlarının bir yönetmelikle tespit edilmesini öngörmüştür. 3.1 Fiili Fiziki Denetim Askeri harcamalar çoğunlukla yüksek meblağlarda ödemeleri ihtiva etmesinin yanı sıra Kamu İhale Kanunu kapsamı dışında harcamalardır. Özellikle SSM tarafından MSB ve SSDF bütçelerinden karşılanan modern silah, araç ve gereçlere ait proje, bu sistemlerin yurt içi ve yurt dışı tedarikçilerden teminine ve savunma teknolojilerinin geliştirilmesine yönelik harcamalar tamamen KİK e tabi olmadan Savunma Sanayi İcra Komitesi kararı ile gerçekleşmektedir. Kamu İhale Kanunu kapsamında ihale edilen yapım işleri ile mal ve hizmet alımlarında ise, ihale süreçleri ve sözleşme uygulamaları üzerine yapılan denetimlerde gerekli kesintilerin yapılmaması, yanlış iş artışı, hatalı revize fiyat uygulaması, gecikme cezası gibi rutin tespitler yapılmaktadır. Bu durumda ihale süreci, hakediş ödemeleri yanı sıra sözleşmenin gerçekleştirilmesi, alınan mal ve hizmetlerin tespit edilen teknik standartlara uyup uymadığı konusundaki denetimler daha fazla önem kazanmaktadır. 21 Erdağ, Ramazan, (2009) Yönetimde Gizlilik Ve Devlet Sırrı Kavramı, Türk İdare Dergisi, Yıl. 81 S , ss.97 Yapım işleri kapsamında inşaatlarda kullanılan malzemelerin proje ve şartnamelerde belirtilen miktarda, boyutta ve kalitede olduğuna yönelik fiili-fiziki inceleme yapmak; alınan mal ve hizmetin ihale dokümanında belirlenen özelliklere uygunluğunun ve işin teslimi aşamasında meydana gelebilecek suiistimalleri tespit etmek için Sayıştay a, 6085 sayılı Kanun da denetim kapsamındaki kurum ve kuruluşların işlemleriyle ilgili kayıtları, eşya ve malları, işleri, faaliyetleri ve hizmetleri görevlendireceği denetçiler veya bilirkişiler tarafından yerinde ve işlem ve olayın her safhasında inceleme yetkisi verilmiştir. Askeri birliklerin, kendilerine verilen görevleri yerine getirilebilmesi için ihtiyaç duyduğu her türlü taşınır malların, araç ve gereçlerin alımı, muhafazası ve çıkış işlemlerine yönelik kayıtların ilgili düzenlemelere uygunluğunun denetimi ve taşınmazların kayıtlara uygunluğunun fiziki inceleme yoluyla denetimini kapsayan mal denetimi de 6085 sayılı kanun çerçevesinde yapılabilecektir sayılı Yasa nın 9 uncu maddesindeki düzenleme doğrultusunda, yapılacak fiili ve fiziki inceleme esnasında sorumlular veya diğer ilgililer, denetçilerin isteyecekleri bilgi, kayıt ve belgeleri vermeye, işlem, faaliyet ve malların fiili ve fiziki durumlarını geciktirmeksizin göstermeye mecburdurlar. Bu sorumlulukları yerine getirmeyen ilgililer hakkında Sayıştay ın talebi ile maaş kesme cezası uygulanacağı gibi ısrar etmeleri durumunda görevden uzaklaştırılarak haklarında gerekli soruşturma veya kovuşturma yapılacağı da hüküm altına alınmıştır. 3.2 Uzman Çalıştırma Genel Kurmay Başkanlığı nın Sayıştay denetimi ve kurum dışından uzman çalıştırma ile ilgili Silahlı Kuvvetlerin performansını yine ancak bu konuda yetişmiş olan askeri personel ölçebilir., Sayıştay a kurum dışından uzman çalıştırma yetkisi verilmesinin anayasal bir yetkinin kurum dışındaki kişilere devredilmesi anlamına gelmektedir. 22 şeklinde itirazları olmuştur. Ancak Denetçilerin hukuki bilgi ve tecrübesini aşan, ancak özel ve teknik bilgi ile çözümlenebilecek nitelikte bulunan farklı alanlarda uzmanlaşmış kişilerin konuyu değerlendirmesi hem haksızlıkların önlenmesi hem de denetim sonuçlarının şüpheye meydan vermeyecek şekilde sağlam temellere dayanması açısından çok önemlidir. Ülkemizdeki yüksek denetimi düzenleyen yeni yasa çerçevesinde Sayıştay Denetçileri hukuki bilgisi dışında, çözümü uzmanlık, özel veya teknik bilgi gerektiren du OCAK - ŞUBAT - MART 2011

8 Türk iye de Askeri Harcamaların Denetiminde Yeni Sayıştay Kanunu nun Getirdiği Açılımlar rumlarda diğer kamu kurumlarının denetiminde olduğu gibi askeri harcamaların denetiminde de konunun uzmanı kişilere başvurabilecekler. İlgili kurum ya da konu üzerinde denetim yapan denetçinin gerekli görmesi üzerine Sayıştay Başkanı na meslek mensuplarının koordinasyonunda çalışmak ve incelenecek konu ile sınırlı olmak üzere Sayıştay dışından uzman görevlendirmeye yetkisi verilmiştir. Bu uygulama hazırlanacak bir yönetmelik çerçevesinde gerçekleştirilecektir. SONUÇ Kısıtlayıcı kanun hükümleri ve gerekli düzenlemelerin yapılmaması gibi gerekçelerle askeri harcamalar ve askeri malların denetimi uzun yıllar sürüncemede kalmıştır sayılı Kanun denetim kapsamı ve denetim teknikleri açısından Sayıştay a önemli yetkiler vermektedir. Bunlardan en önemlilerinden birisi de askeri harcamalın denetim konusudur. Sayıştay ın görev ve yetkilerini düzenleyen yeni yasa çerçevesinde yıllardır denetimsiz kalan askeri mallar denetlenebilecektir. Bu kapsamda askeri birlikler içerisinde yapılacak denetimlerde meydana gelecek aksaklıklar ve denetimi engelleyici faaliyetlere yönelik yaptırımların uygulaması konusunda ilk denetimler çok büyük önem arz etmektedir. Önceden Sayıştay tarafından denetimi yapılmayan askeri kantinler ve sosyal tesisler ile Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından denetlene MKEK nin denetim kapsamına alınmasına rağmen TSKGV bünyesinde yer alan savunma sanayi şirketleri ve OYAK ın dış denetimi konusunda hala bir netlik yoktur. Bunun yansıra askeri birimlerin denetimi sonucu düzenlenecek raporların kamuoyuna duyurulması konusunun yasal çerçevesi çizilmiş değildir. Bu konuların netliğe kavuşması adına yönetmelik hükümleri ve Sayıştay Genel Kurul Karaları yol gösterici olacaktır. KAYNAKÇA Akça, İsmet (2010), Türkiye de Askeri-iktisadi Yapı: Durum, Sorunlar, Çözümler, TESEV Yayınları. Çıkınlar, Servet, (2006), Savunma Harcamaları ve Türkiye deki Durumu Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi. Erdağ, Ramazan, (2009) Yönetimde Gizlilik Ve Devlet Sırrı Kavramı, Türk İdare Dergisi, Yıl. 81 S , SS: Giray, FİLİZ, (2004), Savunma Harcamaları ve Ekonomik Büyüme,C.Ü İktisat ve İdari Bilimler Dergisi, C.5 S.1. Günlük-Gülay, Şenesen, (2009), Türkiye nin Savunma Harcamaları: 2000 li Yıllar, Bayramoğlu, Ali, İnse Ahmet (Der.), Almanak Türkiye Güvenlik Sektörü ve Demokratik Gözetim, TESEV Yayınları. Savunma Sanayi Müsteşarlığı 2008 Faaliyet Raporu. SIPRI (2009), SIPRI Yearbook Armaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press sayılı Jandarma Teşkilat, Görev ve Yetkileri Kanunu 2696 sayılı Sahil Güvenlik Komutanlığı Kanunu 205 sayılı Ordu Yardımlaşma Kurumu Kanunu tarih ve 3238 sayılı Kanun Madde: Anayasası 100. madde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Madde 81 (Mülga): 10/12/2003 Ordu Evleri, Askerî Gazinolar Ve Sosyal Tesisler Yönetmeliği Resmi Gazete Tarihi: sayısı: Türk Dil Kurumu, (2010), ( Erişim Tarihi: ) Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı ( Erişim Tarihi: ) Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü bumko.gov.tr, Erişim Tarihi: ) OCAK - ŞUBAT - MART 2011