KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUK *

Transkript

1 KAMU YÖNETİMİNDE YOLSUZLUK * İçerik YOZLAŞMA KAVRAMI o Genel Olarak Yozlaşma ve Türleri o Yozlaşma Kavramının Tanımı Sorunu o Yozlaşmanın Türleri YÖNETSEL YOZLAŞMAYA ETKİ EDEN FAKTÖRLER o Siyasal Faktörler o Siyasal Sistemin Niteliği o Bürokrasinin Siyasal Sistem İçindeki Konumu o Modernleşme ve Yozlaşma o Ekonomik Faktörler o Örgütsel Faktörler o Kültürel Faktörler o Norm Sisteminin Yetersizliği o Fakirlik ve Düşük Ücret o Dış Etkiler o Kişisel Faktörler YÖNETSEL YOZLAŞMANIN SONUÇLARI o Rejimin Meşruiyeti ve Siyasal İstikrar o Ekonomik Olumsuzluklar o Kamu Görevlilerinin Niteliksizleşmesi o Etik Değerlerin Yozlaşması o Bürokrasi Çarkının İşletilmesi ve Sosyo-Ekonomik Gelişme YÖNETSEL YOZLAŞMANIN BİÇİMLERİ o Rüşvet o Zimmet ve İhtilas o Aracılık o Adam Kayırmacılık o Siyasal Kayırmacılık o Akraba ve Eş-Dost Kayırmacılığı o Hizmet Kayırmacılığı o Yönetimde Gizlilik, Dışa Kapalılık ve Kamu Sırlarını Sızdırma o Diğer Biçimler YOZLAŞMA KAVRAMI Siyasal ve yönetsel sistemin işleyişinde ortaya çıkan olumsuzluklar, genellikle yozlaşma kavramı ile ifade edilir. Yozlaşma (corruption), günümüzde sıkça kullanılan ve genel anlamda devletteki bozukluğu, kamu görevlilerinin görevleriyle ilgili menfaat sağlamalarını, hizmet sunumunda bazı kişi ve gruplara ayrıcalık tanınmasını, memur atamalarındaki her türlü kayırmacılığı ifade eden genel bir kavramdır. Bu kavram, halk dilinde yolsuzluk, yiyicilik, soygunculuk, torpil, kayırmacılık, yağmacılık ve rüşvet gibi terimlerle anlatılmaktadır. Günümüzde kamu gücü ve yetkisi, politika üretme ve üretilen bu politikayı uygulama konularında ortaya çıkmaktadır. Toplumda kamu yetkisini, siyasal işlevlere ilişkin olarak siyasal yöneticiler, yönetsel işlevlere ilişkin olarak da kamu yöneticileri kullanmaktadır. İşte bu noktada, kamu politikası üretme ve uygulama sürecinde ortaya çıkan yozlaşma, aşamalara göre siyasal ve yönetsel yozlaşma adını almaktadır. Bu kısımda, ağırlıklı olarak yönetim mekanizmasının işleyişi sırasında ortaya çıkan yozlaşma üzerinde durulacaktır. Bu bağlamda ilk olarak kamu yönetimi ve yozlaşma kavramları ele alınacak ve aralarındaki ilişki değerlendirilecektir. Daha sonra yönetimdeki yozlaşmanın, tanımı, özellikleri, nedenleri, sonuçları ve türleri incelenecektir. Günümüzde devlet, günlük hayatımızda kullandığımız mal ve hizmetlerin önemli bir bölümünü üretmekte ya da denetlemektedir. Eğitim, sağlık, haberleşme, güvenlik, adalet, savunma vb. bir çok hizmet, ya doğrudan devlet tarafından yürütülmekte ya da düzenlenmektedir. Çeşitli nedenlerle giderek büyüyen devlet, üstlendiği kamu hizmetlerini, kamu yönetimi denilen bürokratik aygıt vasıtasıyla yerine getirmektedir. * Mustafa Lütfi Şen, Kamu Yönetiminde Yozlaşmanın Önlenmesinde Yönetsel Etik Yaklaşımı, Dokuz Eylül Üniversitesi SBE, İzmir 1998 isimli Yayınlanmamış Doktora Tezinin Birinci Bölümünden özetlenmiştir. 1

2 Devletin büyümesi ve yükünün artması, bürokratik mekanizmanın da büyümesine ve hantallaşmasına neden olmuştur. Vatandaş olarak halk, kamu yönetimini güçlü ve sorun çıkaran bir örgüt; müşteri olarak ise, verimsiz, hantal ve bürokratik bir yapı biçiminde değerlendirmektedir. Kamu bürokrasilerinin büyümesi ve hantallaşması, verimlilik ve etkinlik gibi değerlerden uzak olarak işlemesi, bir çok olumsuz sonuca yol açmaktadır. Bu olumsuzlukların en önemlilerinden birisi de, yozlaşma olgusudur. Kamu bürokrasileri, nitelikleri gereği yozlaşma eğilimi ya da potansiyeli içeren mekanizmalardır. Bürokratik örgütlenmenin var olduğu her yerde, yozlaşma ve yolsuzluk olgusu az ya da çok mutlaka vardır. Genel Olarak Yozlaşma ve Türleri Yozlaşma Kavramının Tanımı Sorunu Kamusal alandaki bozulma ve çürümeyi ifade etmek üzere, genelde yolsuzluk ve yozlaşma kavramları kullanılmaktadır. Yolsuzluk ve yozlaşma, İngilizce de corruption kavramıyla ifade edilmektedir. Corruption kavramının kökü olan corrupt, Latince corruptus terimine dayanmaktadır. Bu da esas olarak harap etmek, bozmak, rüşvet manalarına gelen corrumpere kelimesinden gelmektedir. Corrumpere kelimesi, birlikte anlamındaki com ile parçalara bölmek anlamındaki rumpere terimlerinden türemiştir. Webster sözlüğü, corruption kavramına şu anlamları vermektedir: Çürüme; kötüye doğru değişme, bozulma; ahlaki ilkelerin kötüleşmesi, saflığın ya da dürüstlüğün kaybı; rüşvet; kötüleştiren bir şey veya etki. Bu sözcüğün, ahlaki çöküntü ve toplumsal çürümeyi de işaret eden bir anlamla yüklü olduğu söylenebilir. Türk Dil Kurumu nun Türkçe Sözlüğü, yozlaşmaya, doğasındaki iyi nitelikleri sonradan yitirmek; tereddi etmek; bir şeyin manevi niteliklerinden uzaklaşması anlamlarını vermektedir. Görüldüğü gibi sözlük anlamı itibarıyla yozlaşma kavramı, bozulma, çürüme, kötüleşme, saflığını ya da dürüstlüğünü sonradan kaybetme anlamlarına gelmektedir. Bu nedenle, İngilizce corruption kavramının Türkçe karşılığı olarak yozlaşma kelimesinin kullanılması, daha uygun düşmektedir. Kamu yönetimi literatüründe ise, corruption kavramının karşılığı olarak yozlaşma ve yolsuzluk kavramları kullanılmaktadır. Bazı yazarlar yolsuzluk kavramını, bazı yazarlar ise yozlaşma kavramını kullanmayı tercih etmektedirler. Zaman zaman bu iki kavram birbirinin yerine de kullanılabilmektedir. Bu farklılaşma, yozlaşma veya yolsuzluğa yüklenen anlamlardan kaynaklanmaktadır. Literatürde, kamusal alandaki bozulmayı ifade etmek üzere kullanılan yozlaşma ve yolsuzluk kavramlarıyla ilgili farklı tanımlar yer almaktadır. Tanımlarda yer alan tüm unsurlar dikkate alındığında şöyle bir tanımlama yapılabilir: Yozlaşma, kamu hizmeti gören kişi ve grupların, gerek kendi inisiyatifleriyle gerekse hizmetten yararlananların teşvikiyle, kendilerine, yakınlarına veya hizmetten yararlananlara, özel maddi çıkarlar ya da statü kazançları sağlamak amacıyla veya herhangi diğer bir sebeple, toplumca benimsenmiş hukuki ve ahlaki kurallara aykırı bir şekilde ortaya koydukları her türlü davranış ve yöntemdir. Sonuç olarak, yolsuzluk, yozlaşma kapsamında değerlendirilen eylemlerden sadece çıkar sağlamak amacıyla yapılanları içeren bir terimdir. Dolayısıyla yozlaşma, yolsuzluğu da içine alan geniş bir kavramdır. Yozlaşmanın Türleri Kamusal yetkinin kullanımı, siyasal, yönetsel ve yargı olmak üzere temelde üç alanda gerçekleşmektedir. Yozlaşma, bu alanların hepsinde ortaya çıkarak, siyasal yozlaşma (political corruption), yönetsel yozlaşma (administrative corruption) ve yargısal yozlaşma (judicial corruption) adlarını almaktadır. Bu aşamaların her birinde ortaya çıkan yozlaşmayı kesin çizgilerle birbirinden ayırt edebilmek mümkün değildir. Özellikle, siyasal yozlaşma ile yönetsel yozlaşmayı birbirinden ayırmak son derece güçtür. Ancak, yozlaşmanın niteliğinin belirlenmesi, nedenlerinin tespiti ve çözüm yollarının üretilmesinde bu ayırım gerekli olmaktadır. Teorik olarak, siyasal yozlaşma kapsamındaki eylemleri siyasetçilerin, yönetsel yozlaşma kapsamındaki eylemleri ise kamu görevlilerinin (bürokratlar ve memurlar) yapabilecekleri söylenebilir. Ancak uygulamada her iki kesimin de birbirlerinin alanlarına girdikleri görülmektedir. Siyasiler, politik güçlerini kullanmak suretiyle bürokratları etkileyerek, bürokratlar da, teknokrat vasıflarını ön plana çıkarıp karar alma sürecine etkin bir şekilde katılarak birbirlerinin alanlarına girmektedir. Siyasal organların oluşumunda ve işleyiş sürecinde ortaya çıkan bozulma ve yolsuzluk, doğrudan siyasal yozlaşma kapsamındadır. Kamu görevlilerinin atanmasında, milletvekili, bakan ya da yerel siyasetçilerin etkili olması örneğinde, hem siyasal hem de yönetsel yozlaşmadan söz etmek mümkündür. Siyasetçilerin atamalarda etkili olmaya çalışmalarını siyasal yozlaşma, bu etkilenme sonucu bakan ya da üst düzey bürokratın atama yapmasını ise yönetsel yozlaşma olarak değerlendirmek mümkündür. Yine yargı aşamasında, siyasetçilerin yandaşları lehine bir davayı etkilemeye çalışması durumunda, siyasetçinin yargıçları etkileme çabaları siyasal yozlaşma, yargıçların bu etkileme sonucu karar vermesi yargısal yozlaşmayı oluşturmaktadır. Açıklamalardan da görüldüğü gibi, eylemin hangi aşamada gerçekleştiği, yozlaşmanın türünün belirlenmesinde önemli olmaktadır. Bu bağlamda, seçim ve yasama aşamalarında gerçekleşen eylemler sonucu ortaya çıkan bozulma, doğrudan siyasal yozlaşma kapsamındadır ve burada sadece kavramsal düzeyde ele alınacaktır. Yürütme aşamasında 2

3 ortaya çıkan yozlaşmış eylemler ise yönetsel yozlaşma kapsamında değerlendirilecektir. Yargısal yozlaşmaya ise, niteliği gereği çok önemli olmasına rağmen, dersin içeriği açısından burada değinilmeyecektir. Siyasal Yozlaşma Kamusal yetki, birinci olarak, siyasal karar alma sürecinde siyasal nitelikli aktörler tarafından kullanılmaktadır. Siyasal karar alma sürecinde siyasal partiler, baskı ve çıkar grupları ve seçmenler, politik mübadelede bulunmaktadır. Bunlara, siyasal kararların alınmasına önemli katkılarda bulunan bürokrasiyi de eklemek mümkündür. Burada parlamento (iktidar ve muhalefet partileri) ve hükümet, siyasal kararlar almak suretiyle kamusal yetkiyi kullanan organlardır. Seçmenler ise doğrudan ya da baskı ve çıkar grupları vasıtasıyla, alınan kararları etkilemeye çalışmaktadırlar. Bu süreçte ortaya çıkan kamusal yetkinin kötüye kullanımını, siyasal yozlaşma ya da politik yozlaşma (political corruption) olarak adlandırmak mümkündür. Siyasal yozlaşma da seçim aşamasındaki yozlaşma (electoral corruption) ve yasama aşamasındaki yozlaşma (legislative corruption) olmak üzere temelde ikiye ayrılabilir. Seçim aşamasındaki yozlaşma, politik aktörlerin oy maksimizasyonu amacına ulaşabilmek amacıyla yasa ve ahlak dışı yollara başvurmalarıdır. Yerine getirilemeyecek vaatlerde bulunma, seçim kampanyalarının usulsüz finanse edilmesi vb. eylemler bu türdendir. Yasama aşamasındaki yozlaşma ise, siyasetçilerin yasama sürecinde yaptıkları faaliyetlerin, yasalara ve genel kabul görmüş ahlaki normlara aykırı olmasıdır. Milletvekillerinin çıkar amacıyla parti değiştirmeleri, oylarını satmaları, çıkar gruplarının aracılığını yapmaları vb. davranışlar yasama aşamasındaki yolsuzluklar çerçevesinde ele alınmaktadır. Siyasal yozlaşmalar, yönetsel yozlaşmaların da kaynağını oluşturmaktadır. Balık baştan kokar deyimini haklı çıkaran bir yaklaşımla, siyasal yozlaşmaları gören kamu görevlileri, büyük ölçüde siyasetçileri örnek alarak ve zaman zaman da birlikte yozlaşmış eylemlerde bulunabilmektedirler. Bu nedenle, öncelikle siyasal yozlaşmanın tam olarak ortaya konmasına ve önlenmesine yönelik çalışmalar üzerinde yoğunlaşılması gerekmektedir. Seçim ve yasama aşamalarında ortaya çıkan politik yozlaşma türlerinden her biri, ayrı bir çalışmanın konusunu oluşturacak kadar geniş ve kapsamlıdır. Yönetsel Yozlaşma Kamusal yetki, alınan siyasal kararların uygulanması aşamasında, kamu yönetimi ya da bürokrasi olarak adlandırılan organ tarafından kullanılmaktadır. Uygulama aşamasında, hükümet, atanmış ve/veya seçilmiş bürokrat ve kamu görevlilerinden oluşan bürokrasi ve sunulan mal ve hizmetlerden yararlanan vatandaşlar bir mübadelede bulunmaktadırlar. Bu süreçte ortaya çıkan kamusal yetkinin kötüye kullanımı ise, yönetsel yozlaşma (administrative corruption) ya da bürokratik yozlaşma (bureaucratic corruption) olarak adlandırılmaktadır. Yönetsel yozlaşma kavramı, hizmet sunumunda kayırma, siyasallaşma, aracıya başvurma, rüşvet ve kabilecilik türünden uygulamaların yaygınlık kazanması halidir. Siyasal nitelikli atamaların yaygınlaşması, yönetilenlere siyasal davranışlarına bakılarak hizmet sunulması, yasal bir hizmetin ya da yasal olmayan bir işlemin karşılığında yöneticilerin rüşvet alması, nedeni ne olursa olsun kayırma niteliğindeki uygulamalar, yönetim ve yönetilen arasına aracı sokulması türünden olaylar yönetsel bozulmanın en çarpıcı örnekleridir. Yönetsel yozlaşmanın ortaya çıktığı alanlar, siyasetçilerin bürokrasi üzerindeki etkisi, bürokrasinin takdir hakkı ve bürokrasinin gizliliği olmak üzere temelde üç grupta toplanabilir. Siyasetçilerin bürokrasi üzerindeki etkisi, rüşvet, siyasal kayırmacılık ve hizmet kayırmacılığına neden olmaktadır. Bürokrasinin elinde bulunan takdir hakkının kullanımı sonucu, rüşvet, aracılık, nepotizm, kronizm vb. olumsuz uygulamalar ortaya çıkmaktadır. Bürokrasinin gizliliği ise, yine rüşvet, kamu sırlarını sızdırma, yetkinin kötüye kullanımı, gayriresmi örgütlenmeler vb. olumsuzlukları beraberinde getirmektedir. Yönetsel yozlaşmanın temel nitelikleri şu şekilde sıralanabilir: 1) Yönetsel yozlaşma, politik karar alma sürecinde alınan kararların, kamu yönetimi aygıtı tarafından uygulanması aşamasında ortaya çıkmaktadır. Diğer bir anlatımla yönetsel yozlaşma, kamu hizmetlerinin kamu görevlilerince yerine getirilmesi sürecinde meydana gelmektedir. 2) Yönetsel yozlaşmadan söz edebilmek için, yozlaşmış eylemi gerçekleştiren taraflardan en az birinin kamu görevlisi olması gerekir. Yönetsel yozlaşma, bürokratik mekanizmanın işlemesi sürecinde, kamu görevlilerinin vatandaşlar ve çeşitli çıkar gruplarıyla olan ilişkileri sonucu ortaya çıkmaktadır. 3) Yönetsel yozlaşma ile kamu görevlileri, kamu yararı na aykırı olarak kendilerine ve/veya yakınlarına herhangi bir saikle (akrabalık, komşuluk, hemşehrilik, siyasal yandaşlık, mezhep birliği, aşiret bağı vb.) aynî ve/veya nakdî özel çıkar sağlamaktadırlar. Ancak her zaman özel çıkar sağlama söz konusu olmayabilir. Mevcut yasal norm ve ahlak kurallarına aykırı her türlü davranış, -özünde özel çıkar sağlama saiki olmasa dahi- yozlaşma olarak değerlendirilmelidir. 4) Yönetsel yozlaşma kapsamında ortaya çıkan eylemler, ya mevcut bir hukuk normunu ya da toplumsal kabul görmüş bir ahlak kuralını ihlal etmektedir. 5) Yönetsel yozlaşma kapsamındaki eylemler, genellikle gizli olarak gerçekleştirilmektedir. Söz konusu eylemlerin ortaya çıkması, ancak taraflardan birinin açıklaması ya da olayı bilen bir kimsenin ihbarı ile mümkün olmaktadır. 3

4 Bu nedenle, yozlaşmanın boyutunun gerçekçi bir şekilde tespiti mümkün olamamaktadır. Ancak yargıya intikal etmiş olaylardan yola çıkarak ve çeşitli gözlemlerle yozlaşmanın boyutları hakkında bir fikir elde edilebilir. 6) Yönetsel yozlaşma, ister merkezi yönetim isterse yerinden yönetim birimleri olsun her türlü bürokratik örgütlenmede ortaya çıkabilir. Bununla beraber, örgütlenmenin merkezi veya yerinden yönetim kuruluşu oluşu, diğer faktörlerle beraber yozlaşmanın boyutunu etkileyebilir. YÖNETSEL YOZLAŞMAYA ETKİ EDEN FAKTÖRLER Yozlaşma ve yolsuzluk, yalnız yasalardan kaynaklanan bir sorun olmadığı gibi, salt ahlaki bir problem de değildir. Yozlaşma ve yolsuzluğu etkileyen çok sayıda faktör vardır. Zaten, yozlaşma gibi, toplumsal-siyasal yaşamın bütün dokularına işleyen olguları tek bir nedene indirgemek de, tek bir çözüm formülü aramak da, yanlış olabilir. Bu nedenle, yozlaşmanın nedeni olabilecek unsurlar siyasal, ekonomik, örgütsel, kültürel faktörler, norm sisteminin yetersizliği, fakirlik ve düşük ücret, dış etkiler ve kişisel faktörler başlıkları altında ele alınabilir. Siyasal Faktörler Siyasal-yönetsel sistemdeki yozlaşma, esas olarak siyasal aktörlerin davranışlarıyla ilgili bir olgudur. Diğer yandan, siyasal sistemin niteliği, yozlaşmanın önemli etmenlerinden biridir. Bir ülkenin siyasal sistemi, o ülkedeki kurumların oluşmasında önemli bir rol oynamaktadır. Sistemin otoriter ya da demokratik oluşu, muhalefetin etkinliği, bir partinin iktidarda kalış süresi gibi etmenler, yozlaşmayla doğrudan ilişkilidir. Bunun yanında, bürokrasinin siyasal sistem içindeki konumu da yozlaşmayı etkileyen diğer bir faktördür. Siyasal Sistemin Niteliği Toplumsal gruplar arası çekişmelerin keskinleşmesi, parti örgütlerinin bozuluşu ve siyasal kurumların zayıflaması, hükümet darbelerine ve askeri ihtilallere neden olmaktadır. Bu tür bir siyasal sistem içerisinde, siyaseti yürüten kişilerin, hiçbir kontrole tabi olmadan çok yoğun bir yolsuzluk içinde bulunabilecekleri beklenebilir. Diğer yandan, modernleşen bir devletteki siyasal sistemin yarışmacı hale gelmesi durumunda, siyasal kadroların yolsuzluk uygulamaları, rakiplerinin sıkı kontrolüne girecektir. Muhalefetin bu kontrolü, yozlaşmanın önlenmesinde etkili bir yöntem olabilir; ancak, örneğin geleneksel değerler çok hızlı bir çözülmeye tabi ise ve herşeye rağmen zengin olabilme değeri, tüm karşıt ahlaki değerlerden daha etkin bir konuma gelmişse, muhalefetin denetiminin etkinliği zayıflar. Böyle durumlarda, geriye kamuoyunun denetimi kalmaktadır; değer sistemindeki çözülmeye bağlı olarak, kamuoyu da yolsuzluklara karşı gereken tepkiyi gösteremeyebilir. Demokratik rejimlerde, muhalefet, iktidarın denetlenmesi bakımından önemli bir rol oynamaktadır. Etkili bir muhalefetin bulunduğu ülkelerde, iktidarın siyasal açıdan denetlenmesi mümkün olduğundan, yolsuzlukların ortaya çıkarılması kolay olmaktadır. Söz konusu ülkelerde, özgür basın, muhalefet tarafından ortaya çıkarılan yolsuzlukları kamuoyunun dikkatine sunmaktadır. Buna karşılık, tek bir partinin otoriteyi elinde bulundurduğu ve doğal olarak muhalefetin bulunmadığı ya da çok az olduğu ülkelerde, iktidarı denetleme imkanı bulunmadığından, söz konusu ortam hem yozlaşmanın oluşmasına zemin hazırlamakta, hem de ortaya çıkarılmasına imkan vermemektedir. Totaliter rejimlerdeki yaygın yozlaşma, faşist ve nasyonal sosyalist rejimlerin bugün mevcut olan dokümanlarında açık olarak görülmektedir. İktidarın tek bir parti ya da grubun elinde toplanması ve etkili bir muhalefetin bulunmaması, yolsuzluklardan yararlanmada kamu görevlileriyle siyasetçilerin birbirleriyle anlaşması için gerekli ortamı hazırlamaktadır. İktidarın çok sınırlı bir kitlenin elinde bulunduğu durumlarda, özellikle üst düzeyde büyük ve yaygın yolsuzlukların yapılabileceğini ileri sürmek yanlış olmaz. Bir siyasal partinin iktidarda kalma süresi de yozlaşma olgusunun ortaya çıkmasında etkili olabilir. İktidarda çok uzun süre ve kesintisiz olarak kalan bir siyasal parti, zaman içinde, zayıflığın, yorgunluğun, rehavetin, verimsizliğin, duyarsızlığın, yozlaşma ve yolsuzluğun kaynağı olabilir. Uzun ve kesintisiz bir biçimde iktidarda kalma, iktidar yorgunluğu olarak adlandırılabilecek bir hastalığa neden olmaktadır. Böyle dönemlerde, siyasi iktidarın bürokrasi üzerindeki denetimi azalmaktadır. İktidar değişikliği endişesi taşımayan siyasetçi ve bürokratlar, daha rahat bir şekilde yolsuzluk eylemlerine başvurabileceklerdir. İktidar değişiklikleri, yolsuzlukların ortaya çıkarılmasında önemli bir yer tutmaktadır. Yeni gelen siyasi iktidar, önceki dönemin usulsüz ve yolsuz davranışlarını ortaya çıkararak, hem yeni muhalefet üzerinde bir baskı oluşturmaya çalışmakta, hem de kendisi prestij kazanmaktadır. Ancak uzun süreli iktidar dönemlerinde, yapılan bir çok yolsuzluk, üzerinden çok zaman geçtiği için unutulmaktadır. Diğer yandan çok kısa ve belirsiz dönemler için iktidara gelme durumu da, daha hızlı bir biçimde kişisel çıkar sağlama girişimleriyle sonuçlanabilir. Siyasal istikrarsızlığın yoğun olduğu durumlarda, kısa dönemler için iktidara gelen partiler, özellikle bürokrasi kadrolarında siyasal nitelikli değişiklikler yapmakta, hele bir dahaki seçimde iktidara gelme şansları yoksa, her türlü yolsuzluğa bulaşabilmektedirler. Kısa dönemli koalisyonlarda, söz konusu yolsuzluk eylemleri daha da artabilmektedir. Bürokrasinin Siyasal Sistem İçindeki Konumu Devletin siyasal yapısı ve bu yapı içerisinde bürokrasinin konumuyla yozlaşma yakından ilişkilidir. Yozlaşmanın önemli bir bölümünü oluşturan yolsuzlukların, gelişmiş ülkelere nazaran azgelişmiş ya da üçüncü dünya ülkelerinde daha yoğun olarak ortaya çıktığı görüşü oldukça yaygındır. Yolsuzluk, söz konusu ülkelerin siyasal sistemlerinin temel 4

5 girdilerinden biri olarak ele alınmış; yani bu tür davranışların esas olarak belli bir sosyo-politik yapı ile sınırlı olduğu yolunda bir varsayım geniş kabul görmüştür. Gelişmekte olan ülkelerde yozlaşma, göreceli olarak daha çok bürokrasinin alt kademelerinde ortaya çıkmakta ve miktarı fazla büyük olmayan kurumsallaşmış rüşvet vb. eylemleri içermektedir. Buna karşılık, gelişmiş ülkelerde ise, kurumsallaşmış rüşvet vb. yolsuzluklar yok denecek kadar azdır. Söz konusu ülkelerdeki yozlaşma, bürokrasinin ya da siyasetin üst düzeylerinde ortaya çıkmakta, nicelik olarak büyük miktarları içermekte ve skandal olarak adlandırılmaktadır. Bu farklılaşmanın temelinde, ülkelerin siyasal yapısı ile bürokrasinin bu yapı içerisindeki konumu yatmaktadır. Az gelişmiş ülke olarak nitelendirilen ülkelerin bir çoğu, geçmişte sömürge yönetimleri ile idare edilmekteydi. Bu ülkelerdeki kamu bürokrasileri, genellikle toplumdaki en örgütlü ve güçlü yapılar olup, bir çok ekonomik ve toplumsal işlevi yürütmektedir. Bürokratik kurumların bir çoğu, bağlı oldukları sömürge devletin çıkarları doğrultusunda bu ülkelere aktarılmıştır. Ancak sömürge yönetimindeki ülke, siyasal olarak sömürgeci ülkeye bağlı bulunduğundan, bu bürokratik yapıya eşdeğer bir siyasal yapılanma bulunmamaktadır. Sömürge yönetimi sona erdiğinde, söz konusu güçlü ve otoriter bürokratik yapı, onu çevreleyecek ve sınırlandıracak güçlü bir siyasal yapı bulunmadığından, yönetsel işlevler kadar siyasal işlevlerde de söz sahibi olmuştur. Siyasal rollerle bürokratik roller ayrışmadığı için, bürokrasi seçkin bir sınıfa dönüşmüştür. Siyasal karar alma sürecinde etkin olması gereken kurumlar henüz yeni ve deneyimsiz olduklarından, bürokrasi en temel kurum haline gelmiştir. Modernleşmenin ve kalkınmanın bürokrasiye yüklediği yetki ve sorumluluklar sebebiyle, bürokrasi siyasal, ekonomik ve toplumsal araçlara sahiptir. Bürokrasinin siyasal kurumlar içindeki bu güçlü konumu, onun denetiminde de bir takım sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Bürokrasi dışındaki kurumların zayıflığı, etkin ve sağlıklı denetim mekanizmalarının gelişmesini kısıtlamakta, bürokrasinin kendi halinde işlemesine olanak tanımaktadır. Siyasal kurumların yeterince kurumsallaşamaması ve zayıflığı sonucu, hizmet talep edenler, isteklerini siyasal mercilere etkin bir şekilde iletememektedir. Siyasal sistemin karar alma süreci, toplumun talep ve şikâyetlerine bağlı olarak işlemediği için, çıktılar (karar, yasa vb.) toplumsal taleplerden farklı olabilmektedir. Söz konusu talepler, kararların uygulanması aşamasında bürokratlara aktarılmakta ve bu suretle isteklerin yerine getirilmesine çalışılmaktadır. Bu da, bürokraside yolsuzluk için önemli bir potansiyel ortaya çıkarmaktadır. Bazı sabırsız işadamları, hem kendi menfaatlerini, hem de toplumun refahını uygun bir şekilde bağdaştıran ve daha kolay uygulanabilecek bazı standartların belirlenmesini beklemek yerine, rüşvet vererek sadece kendi çıkarlarını ön planda tutmaktadırlar. Diğer yandan, gelişmekte olan ülkelerde, özel sektörün gelişmesine paralel olarak, bürokrasi ilk aşamalardaki gücünü, maddi imkanlarını ve saygınlığını yitirmektedir. Bu oluşum bürokratların yolsuzluk sayılabilecek davranışlarda bulunmalarını iki yönden etkileyecektir: Bir taraftan özel sektör, çıkarlarını çabuk ve etkin olarak sağlayabilecek kamu politika ya da kararları için bürokrasiyi rüşvetle harekete geçirmeye çalışacaktır. Öte yandan, bir zamanların en yüksek saygınlığa sahip uğraş alanı olan memurluk değerini yitirdiği ölçüde, o mesleğe özgü ahlaki normlar ortadan kalkabilecek ve memurlar şimdi en yüksek saygınlığa sahip girişimci gruba katılabilmek için ellerindeki en elverişli olanağı, yolsuzluğu kullanma eğilimi içerisine gireceklerdir. Devletin görevlerindeki artışla birlikte, hükümetlerin toplumsal ve ekonomik yaşamın düzenlenmesinde daha etkin bir rol oynamaya başlamaları, bireylerin yönetime bağımlılığını arttırmaktadır. Bu etken, kamusal otoriteyi kullanan görevlilerin bozulmalarına katkıda bulunmuştur. Bu genel görünüm yanında, özellikle bunalım dönemlerinde devletin denetimi ve düzenleme çabaları daha geniş boyutlara ulaşarak, yönetsel bozulmalar için yeni fırsatlar sağlamaktadır. Modernleşme ve Yozlaşma Burada yozlaşma ile modernleşme arasındaki ilişkiye de kısaca değinmekte yarar vardır. Yozlaşma, 1960 larda ortaya çıkan gelişmeci yaklaşımın etkisiyle modernleşme süreciyle ilişkilendirilmiştir. Bu yaklaşıma göre, modernleşmenin yoğun ve hızlı olduğu her sistem, yozlaşmaya açıktır. Nitekim, Batı toplumları modernleşmenin başladığı dönemlerde üst düzeyde yozlaşma olgusuyla iç içe yaşamışlardır. Bundan dolayı, ulusal olgunlaşma düzeyine ulaşmak için, onun doğal ve belki de beklenen bir parçası olarak bir takım yozlaşma örneklerine müsamaha ile bakıldığı söylenebilir. Örneğin, ülkemizde 1980 li yıllarda ihracatı artırmak için, hayali ihracat a kısmen göz yumulmuştur. Birçok ülkede, yolsuzluklar, modernizasyonun en şiddetli safhasındaki yaygın faaliyetler olarak göze çarpmaktadır. Modernleşmekte olan ülkelerin çoğu, hızlı sosyal modernleşmeyi, siyasal yozlaşma (degeneration) pahasına gerçekleştirmektedir. Huntington a göre, modernleşme, toplumun bütün kesimlerini etkiler; bunun siyasal yönlerine de siyasal gelişim denilir. Hızlı modernleşme, siyasal gelişime değil, siyasal bozulmaya yol açar. Hızlı sosyal ve ekonomik değişme, mevcut değerler ve davranış kalıpları hakkında şüphe uyandırır ve böylece çoğu zaman kişinin yozlaşmasına yol açar. Toplumların hızlı ekonomik ve sosyal modernizasyon süreci ile yozlaşma süreci paralellik arzeder. Yolsuzluk bazı kültürlerde diğerlerine oranla yaygın olabilir, fakat çoğu kültürlerde modernleşme aşamasında daha yoğun yolsuzluk yaşandığını söylemek yanlış olmaz. Şaylan'a göre modernleşme ile siyasal-yönetsel bozulma ya da yolsuzluk arasında olumlu bir korelasyon vardır. Bu durum üç temel nedenle açıklanabilir. Birincisi, modernleşmenin toplumda yarattığı kaynak ve fırsatların kullanımı sırasında, bir takım grup ve örgütlenmeler, siyasal ve yönetsel karar verme sürecinde etkin olabilmek için yolsuz davranışlara başvuracaklardır. İkincisi, modernleşme ile birlikte, yeni oluşan değer ve norm sistemi, eski norm sistemiyle zıtlaşmakta, bu durum yolsuzluğu meşrulaştırabilmektedir. Üçüncüsü, modernleşme hızlı bir değişimi 5

6 içerdiğinden, siyasal ve yönetsel kurumlarla hukuk düzeni de bundan etkilenmekte ve sistemin biçimsel kontrol mekanizmalarında boşluklar ortaya çıkmaktadır. Yolsuzluk yapacak kişiler de bu boşluklardan faydalanabilmektedir. Modernleşme sürecinde, devlet çok önemli ekonomik işlevler yürütmektedir. Sosyal alanda da düzenleyici ve yüklenici konumundadır. Devlet, çok etkili ekonomik düzenleme ve kontrol sağlayıcı ihaleler, ithal müsaadeleri, ithal yasakları, vergi iadeleri, fiyat kontrolleri, kredi olanakları vb. araçları kullanarak, özel kesimin büyümesini, ticaret ve sanayi gruplarının güçlenmesini sağlamaktadır. Bu gruplar da, yaşamak ve gelişmek için bazı kamu görevlileri ile yolsuz ilişkilere girmektedir. Modernleşme ile beraber burjuvazi güçlenmekte, buna bağlı olarak devlet memurluğunun toplumsal saygınlığında büyük değişmeler olmakta ve bu grup maddi imkanlar yönünden de bir gerileme içine girmektedir. Bu oluşum, bir taraftan yolsuzluğu sınırlayacak olan mevcut normatif değer sistemini de parçalamakta, bürokratik etik içerik değişimine uğramaktadır. Buna ek olarak bir de bürokratların eline büyük kaynak yaratma ve tahsis etme fırsatları geçince, yolsuzluk sayılacak davranışlar kaçınılmaz hale gelmekte; daha da ötede yolsuzluk mevcut sistemin ussal bir biçimde devamı ve gelişmesi için işlevsel bir nitelik halini almaktadır. Özetle, modernleşme sürecinin ilk aşamalarında, geleneksel kurumlar ve norm sistemleri çözüldüğü, onların yerini alan yeni kurum ve norm sistemlerinin ise henüz istikrara kavuşmadığı ve buna bir de ortaya yeni çıkan fırsat ve rantlar eklendiği için, siyasal ve yönetsel kurumlardaki yozlaşma eğilimleri artmaktadır. Ancak bir süre sonra, yeni düzenin mekanizmaları kurumsallaşıp belli bir istikrara kavuştuktan sonra, söz konusu kurumların yapacağı etkin denetim sonucunda, yozlaşma eğilimlerinde bir azalma ortaya çıkacaktır. Gelişmekte olan ülkelerdeki mevcut yozlaşma biçimleri, büyük ölçüde o ülkelerin kültürel unsurlarından kaynaklanmaktadır. Bu ülkelerde, vatandaşlar kamu otoritesine karşı olumsuz bir tavır takınmaktadırlar. Hediye verme gibi uygulamalar, zamanla yozlaşmaya dönüşmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde yozlaşma, söz konusu ülkelerin kültürel miraslarındaki destekleyici değerlerle irtibatlıdır. Bu ülkelerde yasalar (ki bu yasalar Batı tarafından empoze edilmiştir ve farklı standartlar içermektedir) ile toplumca kabul edilmiş informal normlar arasında bir boşluk ya da uyumsuzluk bulunmaktadır. Sonuç olarak bu ülkeler, yolsuzlukla ilişkili bir hayat tarzı, bir iklim ve folklor ortaya koymaktadırlar. Ekonomik Faktörler Toplumun ekonomik yapısı ile yozlaşma olgusu arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Yozlaşmanın büyük bir bölümünü oluşturan yolsuzluklar, daha çok ekonomik rantların paylaşımı esnasında ortaya çıkmaktadır. Üretim araçları ve dağıtım sistemleri üzerinde, devletin düzenleme ve denetim yetkileri ne kadar yoğun olursa, yolsuzluk ihtimali de o kadar artacaktır. Bilindiği gibi günümüzde, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, devletin ekonomi içindeki payı ve müdahalesi oldukça fazladır. Uygulamada devlet, lisans verme, izin verme, kotalar belirleme, gümrük vergi tarifelerini düzenleme, teşvik ve sübvansiyonları belirleme gibi pek çok araçla ekonomi üzerinde denetim yapmaktadır. Tüm bu denetim araçlarını soyut hukuk normlarıyla her bir olay için tek tek belirlemek mümkün olmadığından, yönetime takdir yetkisi verilmektedir. Son derece büyük ekonomik rantların dağıtımına çoğu zaman kişisel olarak karar veren kamu görevlileri ve özellikle üst düzey bürokratların, böyle bir ortamda, gerek bürokrasi üzerindeki siyasal etkiler, gerekse kendilerinin kişisel çıkar peşinde koşabilmeleri nedeniyle önemli ve yoğun yolsuzluklara karışmaları normal hale gelmektedir. Devletin ekonomik faaliyetlere doğrudan veya dolaylı olarak katılması yolsuzluk olasılığını artırıcı bir etkendir. Piyasa ekonomisinin uygulandığı liberal ülkelerde bile, refah harcamalarındaki artış, önemli yolsuzluklara yol açmaktadır. Refah harcamalarından genellikle, gerçekten yardıma muhtaç insanlar daha az yararlanırken, gelir durumu iyi olduğu halde, particilik ve lobicilik yöntemlerine başvuranlar daha çok faydalanmaktadır. Yozlaşmanın az gelişmiş ülkelerin bir sorunu olarak görülmesi, ekonomik gelişmenin var olduğu her toplumda yozlaşma kaçınılmazdır yargısının oluşmasına neden olmuştur. Buna göre, gelişmenin belirli bir noktaya ulaşmasıyla birlikte, yozlaşma kendi kendisini yok edecektir. Söz konusu yaklaşımın etkisiyle, az gelişmiş ülkeler, yozlaşmayı kaçınılmaz bir kader olarak algılamış, kaçınılmaz olan bu olgunun önlenemeyeceği düşüncesiyle yozlaşmayla birlikte yaşamaya alışmışlardır. Oysa yozlaşma, bütün toplumların ortak bir sorunudur. En gelişmişinden çok az gelişmiş kabile toplumlarına kadar bütün toplumlarda, az veya çok çeşitli düzeylerde yozlaşma olgusu ortaya çıkmaktadır. Ekonomik gelişmeyle birlikte ortaya çıkan büyük rantların, potansiyel olarak yozlaşma eğilimini artırdığı bir gerçektir; ancak böyle bir ortamda dahi yozlaşma kaçınılamaz ve engellenemez bir olgu değildir. Böyle bir düşünce, yozlaşmaya karşı bir kamuoyunun oluşmasını engellemekte ve yozlaşmanın gelişmesi için olumlu bir zemin hazırlamaktadır. Yozlaşmayı ortaya çıkaran faktörlerin başında sosyo-ekonomik yapı ve gelişmişlik düzeyi gelmektedir. Ekonomik kaynakları kullanma fırsatlarının kıtlığı, yozlaşmayı teşvik etmektedir. Fırsatların kıtlığı ve ekonomik gelişmenin yetersiz oluşu, kıt kaynaklardan yararlanmak için kişileri rüşvet vermeye teşvik ederken, kamu görevlilerini de iyi imkanlar içinde yaşama arzusu ile rüşvet almaya yöneltmektedir. Sosyo-ekonomik yapı ve gelişmişlik düzeyinin önemli ölçütlerinden biri, gelir dağılımıdır. Bir ülkede adil bir gelir dağılımı yoksa, alt ve üst gelir dilimleri arasındaki fark çok fazlaysa, alt gelir dilimindeki vatandaşların yolsuz davranışlara yönelmesi, potansiyel olarak mümkündür. Özellikle kamu kesiminde çalışan memurların gelirleri, alt gelir diliminde yer alıyorsa, rüşvetin yaygınlık kazanabileceği ileri sürülebilir. 6

7 Sosyo-ekonomik yapının değişmesi ve ekonomik kalkınma sürecinin hızlanması ile birlikte potansiyel kaynaklar ve fırsatlar artmakta; böylece rüşvet mekanizmasının işlemesi için uygun bir ortam hazırlanmış olmaktadır. Bu nedenle de, yozlaşma olgusu en çok az gelişmiş ülke bürokrasilerinde görülmektedir. Az gelişmiş ülkelerde bürokrasi, ekonomik alanda düzenleme ve dağıtıma ilişkin pek çok görevi üstlenmiştir. Ülkedeki özel sektörün gelişimine bağlı olarak, bürokrasinin ekonomideki ağırlığı değişmektedir. Söz konusu ülkelerde hizmetlere olan talebin fazla, kaynakların kıt ve dolayısıyla hizmet arzının talepten küçük olması, hizmetlerin yerine getirilmesinde sıkıntılar doğurmaktadır. Oktay a göre, yönetsel yozlaşmanın temelinde, yönetimin çevre beklentilerini karşılayamaması nedeniyle ortaya çıkan hizmet açığı yatmaktadır. Başka bir anlatımla, kamu hizmeti sunumundaki yetersizlik yönetsel yozlaşmaya yol açmaktadır. Özel kesimin yetersizliği de, bürokrasi tekelini arttırmaktadır. Dolayısıyla, hizmet sunumunda potansiyel olarak yolsuzluk olasılığı ortaya çıkmaktadır. Ancak, sadece özel kesimin yetersizliği değil, güçlenmesi de yolsuzluğun bir nedeni olarak görülebilir. Özel kesimin güçlenmesiyle göreli olarak statü kaybına uğrayan bürokrasi, değişim sürecinde ortaya çıkan yeni ekonomik güçlerle yasal olmayan bir işbirliği içine girebilmektedir. Az gelişmiş ülkelerde özel kesim, ekonomik taleplerini, siyasal karar alma sürecinde siyasal partilere aktarma konusunda zorlanmakta, bunun yerine, uygulama sürecinde bürokrasi tarafından alınan kararları rüşvet yoluyla etkilemek suretiyle çıkarlarını geliştirmeye çalışmaktadır. Modernleşme sürecinde, gelişmekte olan ülkelerdeki özel teşebbüsün, yaşamak ve gelişmek için devletle yolsuzluk içeren bağlantılar kurmak zorunda olduğunu belirten Şaylan, bu niteliklerinden dolayı gelişmekte olan ülkelerdeki özel sektörü, asalak olarak nitelendirmektedir. Özel kesimin belli bir ekonomik güce ulaştığı ekonomilerde, göreli olarak büyük miktarlara ulaşan ve bürokrasinin orta ve üst düzeylerinde ortaya çıkan yönetsel yolsuzluklardan söz etmek mümkündür. Ancak, daha sonraki aşamalarda özel kesim, taleplerini doğrudan siyasal partilerle işbirliği kurarak siyasal karar alma sürecinde gerçekleştirmeye çalışmakta, bu nedenle de siyasal partilere yüklü miktarlarda bağışlar yapılmaktadır. İşte bu aşamada yolsuzluğun niteliği, yönetsel yozlaşmadan siyasal yozlaşmaya dönüşmektedir. Bürokrasinin ekonomik alanda aldığı kararlar ve uygulamalar, gözetim-denetim ve düzenleme-dağıtım olmak üzere başlıca iki alanda yoğunlaşmaktadır. Bürokrasinin gözetim ve denetim işlevlerinin başında izin ve ruhsat vermek gelmektedir. Herhangi bir alanda işe başlayabilmek için, devletten mutlaka izin ya da ruhsat almak gerekmektedir. Ekonomik nitelikli faaliyet, kurulmadan önce, kuruluş aşamasında ve faaliyete geçtikten sonra belli bazı denetimlere tabidir. Ekonomik faaliyetin türüne göre, basit ya da oldukça karmaşık bir dizi bürokratik işlemi yerine getirmeden faaliyete geçmek mümkün değildir. İşyerleri, bürokrasi tarafından, iş güvenliği ve çalışma şartları, sağlık, vergi, çevre kirliliği vb. alanlarda sürekli denetim altında tutulmaktadır. Hemen hemen bütün ülkelerde söz konusu gözetim-denetim faaliyetleri bürokrasi tarafından yerine getirilmektedir. Bu da, potansiyel olarak yolsuzluk ihtimalini ortaya çıkarmaktadır. Bürokrasinin gözetim-denetim işlevlerinin yerine getirilmesi sırasında, orta ve alt kademelerde, büyük miktarlara ulaşmamakla birlikte, yer yer kurumsallaşmış rüşvet ve kayırma biçiminde yolsuzluk görülmektedir. Denetim için gelen görevliye rüşvet verilmesi, ruhsat için gerekli bir belgenin eksikliğine rüşvet karşılığı göz yumulması, çevreyi kirleten bir işyerinin çalışmasına ses çıkarılmaması vb. eylemler bu türdendir. Ruhsat ve izin almak için yerine getirilmesi gereken bürokratik prosedürün karmaşıklık derecesi, izin veren makamın merkezi ya da yerel yönetime bağlı olması, denetimlerin yoğunluğu, idari cezaların miktarı vb. faktörler, yolsuzluk düzeyini etkilemektedir. Bürokrasinin ekonomideki ikinci önemli işlevi, düzenleme-dağıtım alanında ortaya çıkmaktadır. Özellikle ekonomiye devletin müdahalesinin yoğun olduğu ülkelerde, kıt olan ekonomik kaynakların dağıtımı konusunda bürokrasi çok etkin bir rol oynamaktadır. Gümrük tarifelerini belirlemek, döviz kurlarını düzenlemek, teşvik ve vergi indirimlerini saptamak, devlet bankaları aracılığı ile kredi dağıtmak, yatırım yapılacak öncelikli alanları belirlemek, özelleştirme ve kamulaştırma kararlarını vermek vb. çok önemli ekonomik nitelikli kararları almak bürokrasinin tekelindedir. Bunun yanında kamu yatırımlarını gerçekleştirmek için ihale açmak, sözleşme yapmak, imtiyaz modeliyle projeler gerçekleştirmek vb. işlemler de bürokrasinin tekelindedir. Tüm bu kararlar, büyük miktarlardaki rantın dağıtımıyla ilgilidir. Söz konusu ranttan yararlanmak isteyenler, zaman zaman yasal yolların dışına çıkarak, rüşvet, kayırma vb. yollarla kararları kendi lehlerine çevirmek istemektedirler. Ekonomik olarak arzın sınırlı, talebin ise yoğun olduğu bu tür kararların alınması aşamasında, görevliler de rantın bir kısmını kendisine veya çevresine aktarmak isteyebilmektedir. Bir yandan ranttan yararlanmak isteyen özel kesim, diğer yandan da rantın bir kısmını kendisine aktarmak isteyen kamu görevlileri bir araya gelince, potansiyel olarak yolsuzluk olasılığı artmaktadır. Bu tür yolsuzluklar, daha çok bürokrasinin orta ve üst düzeylerinde ve büyük miktarlarda rüşvet biçiminde ortaya çıkmaktadır. Bir ihalenin, rüşvet sebebiyle şartları uygun olmayan bir firmaya verilmesi, büyük çaplı bir devalüasyonun önceden bazı kimselere haber verilmesi, gümrük tarifelerinin rüşvet veren firmaların çıkarına uygun olarak ayarlanması, geri dönmeyeceği bilindiği halde devlet bankasından kredi verilmesi gibi eylemler bu türdendir. Söz konusu yolsuzluk, özel kesimin ve özellikle üstlenici kuruluşların geliştiği ve faaliyet gösterdiği ekonomilerde ortaya çıkmaktadır. Ekonomik yönden gelişmiş ülkelerde, siyasal kurumların yerleşmesi, bürokrasinin siyasal bağımlılığının azalması ve uzman bir yönetsel yapı haline dönüşmesi, gayrişahsi ilişkilere, evrensel ve başarıya yönelik değerlere dayalı normların yaygınlaşması gibi koşullar, bu ülkelerde yolsuzluk olasılığını azaltmaktadır. Bu ülkelerde, bürokrasinin orta ve alt kademelerinde görülen yolsuzluk, az gelişmiş ülkelerdekine oranla oldukça azdır. Söz konusu bürokrasilerin üst kademelerinde, zaman zaman büyük çaplı yolsuzluklar ortaya çıkmaktadır. 7

8 Örgütsel Faktörler Yozlaşmanın ortaya çıkmasında en önemli faktörlerden birisi de, devletin örgütlenme biçimidir. Merkeziyetçi, kırtasiyeci, kuralcı ve gizlilik esasına göre örgütlenmiş bir yönetim mekanizmasında, yozlaşmanın ortaya çıkması kaçınılmazdır. Aşırı merkezden yönetim ya da başka bir ifadeyle merkeziyetçilik, kamu hizmetlerinin tek bir merkezden sevk ve idare edilerek yürütülmesidir. Kamu yönetiminde işlerin geç yürümesi ve zaman zaman da tıkanması, bu merkeziyetçi yapının bir sonucudur. Herhangi bir idari işlem için, çoğu zaman ülkenin en ücra köşesinden başkente, hem de bir kaç kez yazışma yapmak zorunda kalınabilmekte, bazı durumlarda da işlemin uzaması nedeniyle işlemden elde edilecek yarar ortadan kalkabilmektedir. Bürokratik sistem gereği işlemlerin yazılılık esasına göre yürütülmesi ve dosyalanması, işlerin yavaşlamasına neden olmaktadır. Buna bir de aşırı merkeziyetçilik eklenince, en küçük ve basit bir işlem için bile, uzun yazışmaların ve kayıtların tutulması gerekli hale gelmektedir. Bürokratların işlemleri yavaşlatma çabaları karşısında, iş sahipleri, işlerinin hızlı görülmesi için anahtar noktalardaki görevlilere rüşvet vermek durumunda kalmaktadır. Rüşvet çoğu zaman tek bir kişi tarafından alınmamakta, kurum içinde üst düzeydeki görevlilerle paylaşılmaktadır. Böylece yozlaşma kurumsallaşmaktadır. Bu durum, söz konusu işle ilgili kuralların çokluğundan ve karışıklığından kaynaklanmaktadır. Çoğu kez, bir işlem için, birden fazla kurumdan belge istenmekte, bu da karışıklık ve gecikmelere yol açmaktadır. Aynı konuda birden çok kamu kurumunun yetkili kılınması, hem zaman kaybına, hem de koordinasyon sorununa neden olmaktadır. Öte yandan merkeziyetçi bürokrasiler, genellikle gizlilik esasına göre örgütlenmiştir. Söz konusu bürokrasilerde gizlilik asıl, açıklık ise istisnadır. Gizlilik, işlemlerin yürütülmesi ve kararların alınması sırasında belirleyici etkenlerin neler olduğunun bilinmesini engellemektedir. Vatandaşların genel olarak haklarını ve kamu görevlilerinin yükümlülüklerini bilmemesi de yolsuzlukların bir başka kaynağıdır. Kamu bürolarına iş takibine giden kişiler, takip edilecek prosedürü ve gerekli belgelerin ne olduğunu bilmezlerse, kamu görevlileri karşısında güçsüz olacaklardır. Bu durum rüşvet alışverişi için çok önemlidir. Bürokratik yapıdaki karar süreci ve işleyişi de, yolsuzlukların ortaya çıkmasında ve kurumsallaşmasında önem taşımaktadır. Karar verme sürecinin dışa kapalı ve merkeziyetçi olduğu, kayda değer herhangi bir kontrol ve denge mekanizmasının bulunmadığı organizasyonlarda, karar verme yetkisi üst kademelerde yoğunlaşmaktadır. Böylece, üst düzey görevliler, özel nitelikli menfaatlerini gerçekleştirmede bir sınırlamayla karşılaşmamaktadırlar. Dışa kapalı ve yetkinin sınırlı sayıda kişide toplandığı karar verme mekanizmaları, büyük ölçüde yolsuzluk olasılığı içermektedir. Kamu ekonomisinde karar ve uygulamalar önceden belirli bir plana ve programa bağlanmamışsa, rüşvet için uygun bir ortam yaratılmış olur. Son olarak örgütsel denetim mekanizmalarının yetersizliği de yozlaşmanın yaygınlaşmasına neden olan diğer bir faktördür. Modern ve gelişmiş ülkelerde, hükümetlerin faaliyetleri, parlamento, yargı ve medya tarafından bir dereceye kadar denetlenmektedir. Söz konusu denetim, keyfi ve özel çıkar sağlama amacıyla verilen kararları büyük ölçüde önlemektedir. Buna karşılık az gelişmiş ülkelerin çoğunda, güçlü, bağımsız ve iyi bir prestije sahip olan denetim mekanizmaları yoktur. Bazı ülkelerde denetimin sadece mali alanlarla sınırlı tutulması, diğer alanlardaki denetimi ortadan kaldırmaktadır. Bu ülkelerde yargı denetimi ve kanunlar oldukça yetersizdir. Sadece çok küçük bir vatandaş grubu, yargı denetiminden yararlanmaktadır. Kültürel Faktörler Her suç gibi rüşvet de sosyal bir olaydır. Bu yüzden özellikle sosyal düzenin bozulduğu zamanlarda bu suç iyice yüzeye çıkar. Sosyal düzenin bozulmasıyla beraber, değer yargıları da deformasyona uğrar. İyi-kötü, haram-helal ve sevap-günah gibi değerlendirmeler zamanla önemini yitirir. Ahlâki ve moral değerlerin bozulması, rüşvet olgusuna karşı güçlü bir toplumsal baskı oluşmasını engeller. Örneğin, bir toplumda çalışarak kazanma ve helal rızk temin etme gibi değerler, yerini kısa yoldan ama nasıl olursa olsun köşeyi dönme ve çok kazanmak anlayışına bırakmışsa, o toplumda rüşvet olayları nispeten normal karşılanacaktır. Sosyal ve ekonomik dengeleri alt üst olmuş ve hukuk sisteminde de aksaklıklar bulunan bir toplumda, ahlâki ve moral değerlerin güçlülüğü-zayıflığı oranında rüşvet olaylarının da artıp-azalacağı söylenebilir. Yönetsel yozlaşma, genelde az gelişmiş ülkelerde ve özelde Afrika da mevcut olan ve modern gayrişahsi değerlerle çatışma halinde bulunan davranış kalıplarının ve nesebe dayalı kültürel normların aşırı büyümesinden kaynaklanmaktadır. Az gelişmiş ülkelerde, toplumsal örgütlenme ve ilişkiler, büyük ölçüde aile, akraba, etnik, dini ya da yerel bağlılıklar ve yükümlülükler bağlamında oluşmaktadır. Devlet ve ulus gibi kurumlara bağlılık ve yükümlülük ikinci, üçüncü derecede görülmektedir. Birey, öncelikle kendisini akrabalarına ve içinde yaşadığı gruba bağımlı hissetmektedir. Bürokratik örgütlenmelerde, ilişkilerin gayrişahsi bir nitelik taşıması temel bir önkoşuldur. Başka bir ifade ile, bürokratların ve kamu görevlilerinin, hizmet sundukları vatandaşlara, onların kişisel özelliklerini dikkate almadan objektif olarak davranmaları gerekmektedir. Bürokratik örgütlenmenin norm düzeni bunu gerektirmektedir. Ancak, az gelişmiş ülkelerde, yukarıda belirttiğimiz nedenlerle toplumsal ilişki sisteminin birincil ilişkilere dayanması, 8

9 sonradan ortaya çıkan ve ikincil ilişkilere dayanan bürokratik norm düzeniyle çelişmektedir. Bu çelişme, yakınları kayırma, hediye alma, eş-dosta farklı muamelede bulunma gibi bürokratik norm düzenine uygun düşmeyen eylemleri ortaya çıkarmaktadır. Bu ülkelerde vatandaşlar, bürokrasinin herhangi bir kademesinde bulunan yakınlarını, resmi görevli olarak görmemekte, ondan ayrıcalıklı muamele beklemektedirler. Bürokrat yakınları, bürokratın ayrıcalıklı davranışta bulunmasını, yanlış ve uygunsuz bir davranış olarak görmemekte, aksine beklenen ilgi ve yardımı göstermeyen görevlileri kendilerine ihanet ya da vefasızlıkla suçlamakta ve dışlamaktadırlar. Resmi bir dairede işi olan bir kimse, doğrudan ilgili görevlilere başvurmak yerine, öncelikle orada etkili olabilecek bir yakınını aramaktadır. Kamu kesiminde bir iş bulmak isteyenler, mutlaka bir yakın veya akraba bürokratı aracı olarak kullanmaktadır. Akraba ve yakınlarını kayırma, bürokrat tarafından da benimsenen bir davranıştır. Ne kadar eğitim görse de, kökleşmiş toplumsal ilişki düzeninden kendisini soyutlayamamaktadır. Yakınlarını kollayarak, onlardan ve çevresinden takdir görmeyi beklemektedir. Kısacası, yakınlarını kollayan kişiler, bürokratik kuralları çiğnese bile, saygınlık kazanmaktadırlar. Diğer taraftan, az gelişmiş ülkelerin bir kısmında özel kesim yeterince gelişmediği ve iş bulma imkanları sınırlı olduğu için, çalışma alanı olarak genellikle kamu kesimi tercih edilmektedir. Her aile ya da kabileden bir ya da bir kaç kişi kamu görevlisi olabilmektedir. Akrabaları ya da yakınları, saygın konumdaki bu görevlilerden, ayrıcalıklı muamele ya da iş imkanı talep etmelerinin yanında, maddi yardım da beklemektedir. Kardeşlerine, yeğenlerine ve yakın çevresine maddi yardımda bulunması beklenen bürokratın mali imkanları, çoğu zaman talepleri karşılamakta yetersiz kalmaktadır. Dışsal aile sistemi olarak adlandırılabilecek bu yapı, görevliyi, aile taleplerini karşılamak maksadıyla kanun dışı gelir yolları aramaya ve yakınları dışındaki kimselerden rüşvet almaya ya da başka menfaatler temin etmeye itmektedir. Yukarıda sözünü ettiğimiz bu ilişki kalıpları, bürokrasi içi ilişkilerde de etkili olabilmektedir. Kişilerarası ilişkilerin canlı ve yüzyüze olması, görevliler arasındaki ilişkilerin bürokratik norm düzeninden sapmasına neden olmaktadır. Kurum içi ilişkilerin çok sıkı olması, görevlilerin yakın dostlukları, etnik bağlılıklar resmi ilişkileri etkileyebilmektedir. Örneğin görevini ihmal eden, gerekli performansı göstermeyen ve olumsuz sicil verilmesi gereken bir memura, amiri, çeşitli duygularla ve söz konusu ilişkilerin etkisiyle olumsuz sicil vermekten kaçınabilmektedir. Ekmeğiyle oynayan ben olmayayım düşüncesiyle hareket eden amirler, bu tür görevlileri genellikle başka birimlere göndermekle yetinmektedirler. Aynı nedenlerle kamu görevlileri, rüşvet alan ya da yakınını kayıran arkadaşını yetkili mercilere bildirmekten kaçınmaktadırlar. Yine bürokratik işlemlerin yürütülmesinde egemen olan eş-dost, hemşehri ve akraba gibi birincil ilişkiler gereği, resmi bir işini yaptırmak için yakını veya aracısı olmayanlar, muhatap oldukları görevlilerle yakınlaşma ihtiyacını hissetmekte, bunun için de hediye ve bahşiş verme yoluna gitmektedir. Birincil ilişkiler düzenine göre ilişki kurmaya alışmış bir kimseye, gayrişahsi ilişkiler sistemine göre örgütlenen bürokratik mekanizma, alışılmamış ve yabancı gelmektedir. Bürokrattan hediye veya bahşiş için herhangi bir zorlama veya talep gelmemesine karşın, kişiler, sırf yakın ilişki kurabilmek amacıyla böyle bir yola başvurmaktadırlar. Bürokratların kendilerini toplumdan ayrı ve üstün bir sınıf olarak görmeye başlamaları, vatandaşla ilişkilerinde belli bir mesafe koymaları ve onları hor görmeleri de, vatandaşları gayrişahsi ilişkiler kurmaya çalışmaktan çok şahsi ilişkiler kurmaya iten faktörler olarak ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla hediye ve bahşiş vermek ve almak çok yadırganmamakta ve dolayısıyla kurumsallaşmaktadır. Örneğin bir doktora giderken bir sepet meyve götürmek, trafik kontrolü yapan polise taşınan maldan bir kutu hediye etmek yaygın bir davranıştır. Geleneksel olarak kurumsallaşan hediye verme geleneği, bir süre sonra yerini para vermeye, yani rüşvete bırakmaktadır. Geleneksel olarak kurumsallaşan hediye verme geleneğine, Osmanlı İmparatorluğu ndaki kamu yöneticileri iyi bir örnek teşkil etmektedir. Osmanlı Devleti nde merkezdeki üst düzey görevliler, taşradaki vali ve memurların yılda bir defa gönderdiği boğçabeha ve hediyebeha olarak adlandırılan paralar ile geçinirlerdi. Yerel görevliler, merkeze göndermeleri gereken paylara dokunmadıkları sürece, bir sorun ortaya çıkmamaktadır. Ancak, merkeze giden payda bir kesinti veya azalma olması durumunda merkezden tepki gelmektedir. Norm Sisteminin Yetersizliği Yasal düzenlemelerin yetersizliği ya da yeterli olsa bile halkın bunlara uyma derecesi, rüşvetin ve yolsuzluğun yaygınlaşmasının nedenlerinden biridir. Özellikle yasal düzenlemelerin dışarıdan ithali, halk-otorite bütünleşmesini engellemekte ve vatandaş kendi içinden çıkmayan bu tür emirleri benimsememektedir. Bunun temel nedeni, siyasal otoritenin tepeden inmeci ve halka karşı duyarsız tutumudur. Rüşvet ve yolsuzluğun kökenlerinin ortaya konmasında, siyasal otoritenin bu tutumunun incelenmesi önemlidir. Burada çok önemli bir konuya değinmekte yarar vardır. Yasal düzenlemelerin yeterli seviyede olduğunu düşünelim. Sonuçta bu yasaları uygulayacak bir adalet mekanizmasına ihtiyaç vardır. Eğer bir ülkede rüşvet yaygınlık kazanmışsa, adli alanda da rüşvet etkili oluyor demektir. Bu nedenle, yasalar ne kadar iyi düzenlenirse düzenlensin, adli mekanizmadaki rüşveti ortadan kaldırmadıkça ve adaletin hızlı işlemesini temin etmedikçe, yasaların sağlıklı uygulanmasını beklemek iyimserlik olur. Öte yandan, memuru aşırı derecede koruyan mevzuat da yozlaşmanın nedenlerinden birisidir. Özellikle alt kademelerdeki memurlar, kendilerini aşırı derecede koruyan mevzuatın arkasına sığınarak yolsuz davranışlara yönelebilmektedirler. Ayrıca ayrıntıya boğulmuş mevzuat düzeni de yozlaşmanın temel faktörlerindendir. Çünkü çalışanlar hata ve kusurlarını, her zaman mevzuat bilmecesinin ayrıntılarında gizleyebilirler. 9