MALÝYE DERGÝSÝ ISSN Ocak - Haziran 2011, Sayý 160

Transkript

1 MALÝYE DERGÝSÝ ISSN Ocak - Haziran 2011, Sayý 160 Prof.Dr. Güneri AKALIN Prof.Dr. Abdurrahman AKDOÐAN Prof.Dr. Coþkun Can AKTAN Prof.Dr. Figen ALTUÐ Prof.Dr. Mehmet ARSLAN Prof.Dr. Sait AÞGIN Prof.Dr. Beyhan ATAÇ Prof.Dr. Engin ATAÇ Prof.Dr. Ömer Faruk BATIREL Prof.Dr. Turgay BERKSOY Prof.Dr. Nurettin BÝLÝCÝ Prof.Dr. Üstün DÝKEÇ Prof.Dr. Nihat EDÝZDOÐAN Prof.Dr. Nihat FALAY Prof.Dr. Yusuf KARAKOÇ Prof.Dr. Rýdvan KARLUK Prof.Dr. Sadýk KIRBAÞ Prof.Dr. Ahmet KIRMAN Prof.Dr. Birol Naci MUTER Prof.Dr. M.Kamil MUTLUER Prof.Dr. H.Bülent OLCAY Prof.Dr. Ýzzettin ÖNDER Prof.Dr. Abuzer PINAR Prof.Dr. Mustafa SAKAL Prof.Dr. Nevzat SAYGILIOÐLU Prof.Dr. Doðan ÞENYÜZ Prof.Dr. Metin TAÞ Prof.Dr. Selahattin TUNCER Prof.Dr Kamil TÜÐEN Prof.Dr. Ahmet Burçin YERELÝ Doç.Dr. Ýbrahim Attila ACAR Doç.Dr. Müslüm AKINCI Doç.Dr. Necimiddin BAÐDADÝOÐLU Doç.Dr. Asým BALCI Doç.Dr. Murat Ali DULUPÇU Doç.Dr. Ýbrahim DURSUN Doç.Dr. M.Cahit GÜRAN Doç.Dr. Mehmet KARAKAÞ Doç.Dr. Ahmet NOHUTÇU Doç.Dr. Nagihan OKTAYER Doç.Dr. Erdoðan ÖNER Doç.Dr. Ali Rýza ÖZDEMÝR Doç.Dr. Ýsa SAÐBAÞ Doç.Dr. Mehmet ÞAHÝN Doç.Dr. M.Umur TOSUN Doç.Dr. H. Hakan YILMAZ Yrd.Doç.Dr.Tekin AKDEMÝR Yrd.Doç.Dr. Birol KARAKURT Yrd.Doç.Dr. Mithat Arman KARASU Yrd.Doç.Dr. Mahmut YARDIMCIOÐLU

2 MALÝYE DERGÝSÝ Ocak - Haziran 2011 Sayý 160 Sahibi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Adýna Doç.Dr. Ahmet KESÝK Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü Doç.Dr. Ahmet KESÝK Yayýn Kurulu Baþkan Füsun SAVAÞER SGB Daire Baþkaný Üye Ali Mercan AYDIN SGB Daire Baþkaný Üye Nural KARACA SGB Daire Baþkaný Üye Ýsmail ERASLAN SGB Daire Baþkaný Üye Seyfeddin KOÇUM SGB Daire Baþkaný Dergimiz HAKEMLÝ DERGÝ olup, yýlda iki kez yayýnlanmaktadýr. Dergimizde yayýmlanan makaleler en az üç hakem tarafýndan okunmaktadýr. Yönetim Merkezi ve Yazýþma Adresi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Dikmen Caddesi M Blok Kat: Bakanlýklar /ANKARA Tel: sgbmakale@sgb.gov.tr Baský Tarihi: Temmuz 2011 Tasarým - Baský ÝVME : Hermes Matbaacýlýk Kazým Karabekir Cd. 39/16-21 Ýskitler-Ankara Yayýn Türü Yaygýn Süreli Yayýn Dergimizde çýkan yazýlarýn baþka yayýn organlarýnca aynen yayýnlanmasý Baþkanlýðýmýzdan alýnacak yazýlý izinle, alýntýlar yapýlmasý ise kaynak gösterilmesi koþulu ile mümkündür. MALÝYE DERGÝSÝ ÝÇÝNDEKÝLER Sunuþ...v Aday Ülke Statüsü Kazanýmý Sonrasýnda Türkiye'nin Avrupa Birliði ile Ekonomik Entegrasyonu: Koþullar ve Kýsýtlar...1 Prof.Dr. Belgin AKÇAY Finansal Enfeksiyon ve "Aþý" Kuramý: Bir Genel Kriz Eleþtirisi...28 Doç.Dr. Ýrfan KALAYCI Türkiye'de Özel Yükseköðretim Kurumlarýnýn Kuruluþu ve Finansmaný...57 Doç.Dr. Ýlhami SÖYLER, Dr. Süleyman KARATAÞ Türkiye'de Kamu Harcamalarý ile Ekonomik Büyüme Arasýndaki Nedensellik Ýliþkisi: Dönemi...72 Doç.Dr. Ekrem GÜL, Arþ.Gör. Hakan YAVUZ Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri...86 Doç.Dr. Birol KOVANCILAR, Arþ.Gör. Alparslan UÐUR Bölgesel Kalkýnma Çerçevesinde Yatýrým Teþviklerinin Shift-Share Analizi Doç.Dr. Mehmet ÞAHÝN, Arþ.Gör. Özge UYSAL OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakýþ ( ) Arþ.Gör. Sevinç YARAÞIR, Doç.Dr. Binhan Elif YILMAZ Türkiye'de Yýllarý Arasýnda Uygulanan Kalkýnma Planlarýnda Maliye Politikalarý Yrd.Doç.Dr. Abdullah TAKIM Kamu Borçlanmasý Sýnýrlamalarýnýn Kamu Harcamalarýnýn Bileþimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliði Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Deðerlendirme Yrd.Doç.Dr. Tekin AKDEMÝR, Yrd.Doç.Dr. M. Fatih ÝLGÜN Osmanlý Devletinde Sosyoekonomik Yapýsýyla Öne Çýkan Vilayet ve Sancaklarýn Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Yrd.Doç.Dr. Muharrem ÖZTEL ISSN

3 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri Yrd.Doç.Dr. S. Emre ÖZCAN Performansa Dayalý Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliði Üzerine Etkileri Yrd.Doç.Dr. Seher Nur SÜLKÜ ABD'nin Federal Bütçe Süreci Yrd.Doç.Dr. Yiðit KARAHANOÐULLARI Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alýnan Tedbirlere Ýliþkin Bir Deðerlendirme Yrd.Doç.Dr. Yaþar KÖSE, Dr. Hakan KARABACAK Finansal Krizleri Önleme Aracý Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Dr. Selami ER Vergi Rekabeti Etkinlik Deðerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler Ýçin Veri Zarflama Analizi Uygulamasý Dr. Melek AKDOÐAN GEDÝK Finansal Yenilikler ve Para Talebi Dr. Asuman OKTAYER 2001 Ýç Borç Takasý: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar Dr. Emre BALIBEK Türkiye'de Enerji Etkinliðini Saðlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zýmni Vergi Oranlarýnýn Etkisi Dr. Deniz AYTAÇ Kamu Ýhalelerinde ve Sözleþme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumluluklarý Ertuðrul KARATOPRAK Performansa Dayalý Ödeme: Saðlýk Bakanlýðý Uygulamasý Arslan ERKAN Yazarlar Hakkýnda Yayýn Kurallarý Yayýn Süreci Yýlýnda Bakanlýðýmýz Kütüphanesi Ýçin Alýnan Yayýnlar Maliye Bakanlýðý tarafýndan 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan 150. Sayýsýndan baþlayarak, yýlda iki kez hakemli dergi statüsünde yayýmlanan Maliye Dergisi içeriðindeki makaleler ayrýca Econlit ile ULAKBÝM de de yayýmlanmaktadýr. TÜBÝTAK ULAKBÝM

4 SUNUÞ Sevgili Okurlarýmýz; 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan ve 150'nci sayýsýndan baþlayarak yýlda iki kez ulusal hakemli dergi olarak yayýn hayatýna devam eden Maliye Dergisinin 160'ýncý sayýsý ile tekrar birlikte olmaktan büyük mutluluk duymaktayýz. Akademik ve mesleki camiada saygýn bir yeri bulunan ve önemli okuyucu potansiyeline sahip olan Maliye Dergisinin; alanýnda çok baþarýlý bir uluslararasý dizin sitesi EconLit'te ve farklý konu ve disiplinlerde zengin bir veri tabaný koleksiyonuna sahip olan TÜBÝTAK-ULAKBÝM Sosyal Bilimler Veri Tabanýnda yayýmýna bu sene de devam edilmekte olup, siz deðerli Okurlarýmýzýn ilgisini çekeceðini düþündüðümüz muhtelif konularda yetkin isimler tarafýndan hazýrlanan bilimsel çalýþmalara bu sayýmýzda da yer verilmiþtir. Þimdi bizlerden bazý haberler vermek istiyoruz: - Bakanlýðýmýz Kütüphanesi; ProQuest ABI Complete veritabaný üyeliðiyle; iþletme, ekonomi, muhasebe, uluslararasý ekonomi, çevre, hukuk ve vergilendirme, enformasyon bilimleri, petrol, pazarlama ve diðer birçok endüstri alanýndaki yayýn ihtiyacýna cevap vermek üzere hizmet vermeye devam etmektedir yýlýnýn birinci yarýsýnda; i. Havva BÖREKCÝ ve Mehmet Onur YURDAKUL'a ait Avrupa Birliði ve Türkiye'nin Birliðe Katýlým Sürecinde MASAK ve ii. Yrd.Doç.Dr. Yunus DEMÝRLÝ ye ait Geliþmekte Olan Ülkelerde Vergi Reformlarý ve Türkiye'de Gelir Üzerinden Alýnan Vergiler Açýsýndan Deðerlendirme adlý kitaplarýn basýmý yapýlarak Baþkanlýðýmýzca okurlarýmýzýn hizmetine sunulmuþtur.

5 -Bakanlýðýmýz kütüphanesine 2011 yýlýnýn ilk yarýsýnda 45 adet kitap satýn alma suretiyle, 42 adet kitap da baðýþ yoluyla kazandýrýlmýþtýr. Bu kitaplarla birlikte 2011 yýlý ilk altý ayý itibarýyla kütüphanemizde adet kitap ve 230 adet çeþitli süreli yayýn mevcut bulunmaktadýr. Abone olunan dergi sayýsý ise 14 adettir. Deðerli okurlarýmýz, 38 yýldýr hizmet veren Maliye Dergisinin 160'ýncý sayýsýnýn da akademik ve mesleki camiaya faydalý olmasý temennisiyle saðlýklý ve mutlu günler dileriz. Saygýlarýmýzla, Doç.Dr. Ahmet KESÝK Strateji Geliþtirme Baþkaný

6 B. AKÇAY Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar Belgin AKÇAY * Özet 1957 yılında kurulan Avrupa Birliği (AB) ile ekonomik entegrasyon sağlamak amacıyla, AB nin kuruluşundan çok kısa bir süre sonra (1959) müracaat eden az sayıda ülkeden biri Türkiye dir. Yaklaşık elli yıldır devam eden Türkiye ile AB arasında bir ekonomik entegrasyon oluşturma amacına yönelik başlatılan bu ilişki, zaman içinde aksamalara uğrasa da son yıllarda önemli aşama kaydetmiştir yılında Türkiye ve AB arasında Gümrük Birliğinin (GB) işlemeye başlaması sonrasında, 1999 yılında Türkiye ye aday ülke statüsü verilmesi ile bu entegrasyon ilişkisi yeni bir boyut kazanmıştır. Artık hedef, Türkiye nin AB ye tam üyeliği ile daha ileri ekonomik bütünleşmedir yılında aday ülke statüsü verildikten sonra, AB ile ekonomik entegrasyonu giderek artan Türkiye nin, AB ile ekonomik entegrasyonunun daha fazla ilerlemesinde bazı kısıtların olduğu ve bazı konularda (özellikle nüfus büyüklüğü ve işçilerin serbest dolaşımı) duyulan endişeler nedeniyle bu kısıtların giderilmesi konusunda özellikle AB cephesinde fazla çaba gösterilmediği görülmektedir. Bu çalışmada, bugün AB ile Türkiye nin ekonomik entegrasyonun ilerlemesinde var olan kısıtlar tartışılmaktadır. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Türkiye, Ekonomik Entegrasyon, Gümrük Birliği, Müzakere Süreci Turkey s Economic Integration into the European Union after a Candidacy Status: Conditions and Constraints Abstract Turkey is one of the few countires which had applied for membership very shortly after the establishment of the EU (1959), which is an example of the most * Prof.Dr., Ankara Üniversitesi, Hukuk Fakültesi, akcay@law.ankara.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

7 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar advanced economic integration of the world established in 1957, in order to achieve economic integration. This relation, which has been going on between Turkey and the EU for approximately fifty years, has reached an important stage in the recent years, although there have been some disruptions during the course of the years. After the coming into effect of the Customs Union (CU) in 1996 between Turkey and the EU, and granting to Turkey of cadidate country status in 1999, the integration relation has gained new dimension. Now, Turkey s objective is full membership in the EU. After receiving candidate country status in 1999, Turkey s economic integration with the EU has gradualy increased, but it is seen that there are certain constraints and some concerns on certain subjects (especially the large population and free movement of the workers) and that because of concerns EU is not exerting serious efforts in overcoming these constraints. In this paper, today, it is discussed the constraints that the progressing of economic integration of Turkey into the EU has. Key Words: European Union, Turkey, Economic Integration, Custom Union, Negogation Process JEL Classification Codes: F17, F22, H23 Giriş Dünya genelinde, özellikle 1960 lı yıllardan itibaren ekonomik entegrasyon girişimlerinin sayıları artmış ve giderek daha çok sayıda ülke, gerek güvenlik kaygısıyla gerek ekonomik gerekçelerle getireceği avantajlardan yararlanabilmek amacıyla, bir ekonomik entegrasyon girişimine dahil olmaya istekli olmuştur. Bugün dünyanın en ileri ekonomik entegrasyon örneği olan ve 1957 yılında kurulan Avrupa Birliği (AB) ile ekonomik entegrasyon sağlamak amacıyla, AB nin oluşumundan çok kısa bir süre sonra (1959) Birliğe müracaat eden az sayıdaki ülkeden biri Türkiye dir. Yaklaşık elli yıldır devam eden Türkiye ile AB arasında bir ekonomik entegrasyon oluşturma amacına yönelik başlatılan bu ilişki, zaman içinde aksamalara uğrasa da son yıllarda önemli aşama kaydetmiştir. Türkiye ve AB arasında kararlaştırılan Gümrük Birliğinin (GB) 1996 yılında uygulama alanına geçirilmesinden kısa bir süre sonra işlemeye başlaması sonrasında, 1999 yılında Türkiye ye aday ülke statüsü verilmesi ile bu entegrasyon ilişkisi yeni bir boyut kazanmıştır. Artık hedef, Türkiye nin AB ye tam üyeliği ile daha ileri ekonomik bütünleşmedir. Ancak Türkiye ye aday ülke statüsü verildiği tarihte, AB nin tam üyeliğe kabul koşulları da değişikliğe uğramış bulunuyordu. AB nin ilk genişlemesinden (1973), beşinci genişlemesine kadar, AB ye tam üyelik için coğrafik olarak Avrupa da yer almak yeterli iken, Avrupa Birliği Antlaşması (Treaty on European Union) ile AB içinde yer almak isteyen bir ülkenin sadece Avrupa devleti olması yeterli olmamakta, aynı zamanda bu ülkenin bir hukuk devleti olması, demokrasiyi garanti altına alması, insan hakları ve temel özgürlüklere saygılı kurumsal yapıya da sahip olması gerekmektedir. Yani aday ülkenin, üyelik başvurusu Avrupalı bir devlet olduğu takdirde kabul edilecek, siyasi ve ekonomik doktrin olarak liberalizmin temel ilkelerinin işlediği bir düzene sahip bir ülke olduğu zaman diğer bir ifade ile Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

8 B. AKÇAY yılında getirilen Kopenhag kriterlerini karşıladığı zaman AB ye tam üye olabilecektir. Kopenhag kriterleri, siyasi, ekonomik ve uyum kriterleri olmak üzere üç grupta toplanmaktadır (European Council, 1993). Kopenhag siyasi kriteri, aday ülkenin hukuk devletini, insan haklarını, azınlıklara saygı gösterilmesi ve korunmasını ve demokrasiyi garanti altına alan bir kurumsal istikrarın gerçekleştirilmesini; Kopenhag ekonomik kriteri, aday ülkenin hem işleyen bir piyasa ekonomisinin hem de Birlik içerisindeki piyasa güçleri ve rekabetçi baskıyla başa çıkacak bir kapasitenin varlığını gerektirirken; uyum kriteri, siyasi, ekonomik ve parasal birliğin amaçlarına bağlı kalmayı içeren üyelik yükümlülüklerini üstlenme gücüne sahip olmayı gerektirmektedir yılında Madrid Zirvesinde bu kriterlere, aday ülkenin entegrasyon için gereken idari yapısını ayarlaması gerekliliğini vurgulayan hazmetme kapasitesi (absorption capacity) kriteri eklenmiştir. Görüldüğü gibi Türkiye, aday ülke statüsünü kazanmış olmakla siyasi taahhütlerin ve mevzuata ilişkin yükümlülüklerin yanında ekonomik yükümlülükler de üstlenmiştir. 1 Ancak 1999 yılında yeni dönemece girilmesi ile birlikte tarafların, hedeflerini tam üyelik olarak açıkça beyan etmelerine ve AB ile Türkiye nin ekonomik entegrasyon ilişkisini daha ileri aşamaya götürme amacını vurgulamalarına rağmen, suni olarak yaratılan kısıtlarla hedefe gidiş geciktirilmektedir. Bu çalışmada, adaylık statüsünün alınmasının ardından, tam üyelik hedefine ulaşmak için Kopenhag ekonomik kriterlerine uyum sağlamak üzere gösterilen çabalar sonunda Türkiye ile AB nin ekonomik entegrasyonunun hangi seviyeye geldiği ve bu entegrasyon ilişkisinin daha hızlı ilerlemesini engelleyen kısıtlar tartışılacaktır. 1. Adaylık Statüsü Sonrasında Türkiye Ekonomisinde Gelişmeler Türkiye nin AB ile ilişkilerinin başlangıcı, halihazırda kendisi gibi aday konumdaki ülkelerden hatta tam üye olan pek çok ülkeden (örneğin; Avusturya ve Finlandiya) çok daha eskidir yılında o zamanki ismiyle Avrupa Ekonomik Topluluğuna başvurusu ile başlayan AB-Türkiye ilişkilerinin kapsamı 1963 yılında imzalanan Ankara Anlaşması ile belirlenmiştir yılında aralarında Gümrük Birliği tesis eden Türkiye-AB ilişkileri, 1999 yılında Türkiye ye adaylık statüsü verilmesi ile yeni bir dönemece girmiştir yılı Aralık ayında Konsey, Müzakere Çerçeve Belgesini (Negotiation Framework Document) kabul ederek, katılım müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamasına karar vermiştir ve halihazırda beş yılı aşkın süredir katılım müzakere süreci devam etmektedir yılında adaylık statüsü verilmesinden itibaren Türkiye tarafından, 1980 li yıllarda başladığı piyasaların serbestleştirilmesi amacının hayata geçirilmesinde daha somut adımlar atılmaya başlamıştır. AB nin piyasa ekonomine dayalı olarak üye ülkeler arasında Tek Avrupa Pazarını gerçekleştirme amacı, yeni üyelerin de AB-15 ülkeleri gibi benzer ekonomik düzene sahip olmaları zorunluluğunun getirilmesine ve bu amaca yönelik ekonomik kriterlerin (Copenhagen economic 1 Bu yükümlülüklerini yerine getirdiği takdirde, tam üye olabilecektir. Gerçi aday bir ülkenin tam üyeliğe ilişkin kriterleri yerine getirmesi, AB ye kesin olarak üye olacağı anlamına gelmediği gibi, tüm koşulları yerine getiren aday ülke, o aşama geldiğinde tam üye olmaktan vazgeçebilir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

9 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar criteria) belirlenmesine yol açmıştır. Bu kriterler bağlamında bugün, AB ye katılmak isteyen ülkelerin, etkin işleyen bir piyasa ekonomisine ve Birlik içinde piyasa güçleri ve rekabet baskısı ile başa çıkabilme kapasitesine sahip olmalarından oluşan Kopenhag ekonomik kriterlerini yerine getirmeleri beklenmektedir. Aday ülke statüsü aldıktan sonra, her ülke söz konusu kriterleri sağlamada önceliklerini belirledikleri Ulusal Program hazırlamaktadır. Türkiye, 2001 yılında ilk Avrupa Birliği Müktesabatının Üstlenilmesine İlişkin Ulusal Programını (ABGS, 2001) hazırlayarak, önceliklerini sıralamıştır. Daha sonra hazırlanan Ulusal Programlarda (2003 ve 2008) Türkiye, AB ye tam üyelik hedefinin, Türk halkının büyük çoğunluğunun desteklediği ve ülkü birliğine vardığı ulusal bir hedef olduğu ve Türkiye nin stratejik vizyonunun da ayrılmaz bir parçası olduğunu... (ABGS, 2003:1 ve ABGS, 2008:1) belirterek, bu hedefe verilen önemi açık şekilde ortaya koymuştur. Nitekim daha sonra bu hedefe ulaşmak amacıyla Türkiye cephesinde gösterilen çabalar, Türkiye nin bu hedefe verdiği önemin göstergesidir. Aday ülke statüsü aldıktan sonra gösterilen çabaların sonucunda, ekonomide sağlanan gelişmeler değerlendirildiğinde, Türkiye ekonomisinin piyasa ekonomisinin işleyişi ve rekabet gücünün artması konusunda önemli ilerleme kaydettiği görülmektedir. Özellikle Cumhuriyet tarihinin en derin ekonomik krizi (2001 Şubat) ile uygulamaya konan yapısal reformlar ve izlenen istikrarlı ekonomi politikalarıyla Türkiye ekonomisi, özellikle 2003 yılından itibaren olumlu gelişmelerle istikrarlı bir makroekonomik yapıya kavuşmuştur. Nitekim, 1997 yılında 169 milyar euro olan ekonominin büyüklüğü iki kattan daha fazla artarak, 2009 yılında 441,6 milyar euroya ulaşmış (EC(a), 2010:99) ve Türkiye de kişi başına düşen gelir, 1997 yılına göre iki kat artarak, 2008 yılında 7,053 euroya çıkmıştır yılında kişi başına düşen gelir, son krizin etkisiyle, önceki yıla göre azalsa da, AB-27 ortalama gelirinin yaklaşık %42 si düzeyindedir (IMF, 2010). Goldman Sachs (2008) tarafından yapılan tahminler, 2050 yılında Türkiye nin kişi başına düşen gelirinin AB nin %75 ine ulaşacağı yönündedir (Sachs, 2008:2-7). Ayrıca kişi başına düşen gelir açısından Türkiye ile diğer AB ülkeleri mukayese edildiğinde, Türkiye nin kişi başına geliri, AB ye son katılan ülkelerin (Romanya ve Bulgaristan) üzerinde olduğu görülmektedir (IMF, 2010) krizi sonrasında devamlı büyüyen Türkiye ekonomisi, ABD de başlayan subprime mortgage krizinin küresel krize dönüşmesine kadar, AB-27 ortalamasının üzerinde reel büyüme oranına sahip olmuştur döneminde, Türkiye ekonomisi yıllık ortalama %3,5 büyürken, AB-27 nin büyüme ortalaması %2 olmuştur döneminde kriz dönemleri hariç, AB-27 ortalamasının oldukça üzerinde büyüme sergileyen Türkiye, aday ülke statüsünü aldığında daha alt sıralarda bulunduğu GDP ye göre yapılan dünya sıralamasında altı basamak yukarıya çıkarak, 2009 yılında 17. sıraya yükselmiştir (DB, 2010). Adaylık statüsü aldıktan sonra Türkiye ekonomisinde diğer olumlu gelişme, enflasyon hızının azalmasıdır. Yıllarca yüksek enflasyonla mücadele eden Türkiye, enflasyonun kontrol altına alınmasında önemli başarı göstermiş, enflasyon hızı iki haneli rakamlardan (%99,1) tek haneli rakama düşmüştür (%6,3; 2009) (Grafik 1). Halihazırda AB ortalamasının üzerinde olan enflasyon oranının, 2011 yılında %4,9 a düşmesi hedeflenmiştir (DPT, 2010:16). 4 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

10 B. AKÇAY Kaynak: IMF, 2010 Grafik 1: Büyüme Oranı (%) Grafik 2: HICIP (%) Türkiye, AB de bir ekonomik ve parasal birlik (EPB) alanının oluşturulması hedefinin ortaya konulmasından beri üye ülkelerde sağlamaya çalışılan mali disiplin pek çok AB üyesi ülkeden daha başarılı olmuştur. Türkiye de istikrarlı olarak uygulanan mali disiplin borç rakamlarına yansımış, 2009 yılında dış borcun GSYİH ye oranı gerilerken (%43,9), kamu borcunun GSYİH ye oranı üç haneli rakamlardan, 2008 yılında %39,5 e düşmüştür yılında bu oran %45,4 e yükselse de, AB-27 ortalamasının (%73,6) oldukça altındadır (Grafik 3). Ayrıca borç yapısı iyileşerek, kısa vadeliden uzun vadeli ve sabit faizli borç yapısına dönüşmüştür. Kamu borcundaki iyileşme, kamu bütçesine de yansımış ve 1997 yılında %7,7 olan bütçe açığı/gdp rasyosu, 2008 yılında %2,2 ye gerilemiştir. Ancak 2009 yılında yaşanan krizin etkisiyle, tekrar yükselerek (%-6,7), AB-27 ortalamasının üzerinde kalmıştır %2,3 (Grafik 4). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

11 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar Kaynak: IMF, Grafik 3: Kamu Borcu/GSYİH (%) Grafik 4: Bütçe Açığı/GSYİH (%) Türkiye ye giren doğrudan yabancı yatırımının (DYY) toplam gelen yabancı sermaye içindeki payı 1997 yılına göre oldukça artmıştır yılından beri uzun yıllar %0,4 ilâ %0,5 arasında çok düşük düzeyde olan DYY şeklinde sermaye girişinin GSYİH ye oranı, 2006 yılında %4,9 seviyesine kadar yükselmiştir. Ancak 2009 yılında bu oran %1,3 e gerilemiştir. DYY şeklinde gelen yabancı sermayenin yapısı, 2004 yılından itibaren değişmiştir. Gayrimenkul alımları hariç tutulduğunda, 2003 yılında gelen DYY içinde hakim sektör imalat sanayi olurken (%60), takip eden yıllarda bu sektörün payı azalmış ve gelen DYY, kâr transferinin daha kolay yapılabildiği hizmetler sektörüne kaymıştır. Örneğin döneminde gelen DYY nin en az %60 ı hizmetler sektörüne gitmiş ve birinci sırayı mali sektör almıştır (2009 yılında mali sektörün payı, %41). DYY içinde en büyük paya sahip olan AB-27 nin toplam gelen DYY içinde payı, 2008 yılında %75 iken, 2009 yılında %79 a çıkmıştır (DTM, Tablo 5.3 ve Tablo 5.4). Son finansal kriz, tüm dünyada yabancı sermaye hareketlerinin hacmini daraltmıştır. Dolayısıyla, Türkiye ye gelen DYY miktarı da 2009 yılında önceki yıllara göre yarı yarıya azalmıştır (6 milyar dolar) yılı itibarıyla Türkiye ye gelen toplam yabancı sermayenin GSYİH ye oranı %2 nin altındadır (HM, 2010:3) den beri artan trend izleyen cari açığın büyümesi 2009 da global krizin etkisiyle azalarak, GDP nin %2,3 ü seviyesine düşmüştür yılında yükselme trendine girmiştir. Nitekim resmi tahminler, önümüzdeki üç yıl cari açığın GDP ye oranının %4,5 seviyesinde olacağı yönündedir (DPT, 2010:12). Gerçi bu düzey, Komisyon tarafından İlerleme Raporlarında finanse edilebilir olduğu (CEC, 2006:32) ifade edilen 2006 yılındaki seviyesinin (%8) oldukça altındadır. Türkiye nin cari açık düzeyi, 1997 yılı ile mukayese edildiğinde, önemli ölçüde 6 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

12 B. AKÇAY gerileyen ancak diğer ülkelerle mukayese edildiğinde hala çok yüksek olan faiz oranını cazip bulan kısa vadeli yabancı sermaye ile finanse edilmiştir ve cari açığın bu yüksek faiz düzeyi devam ettiği sürece finanse edilebilir olduğu görülmektedir. Ancak cari açığın daraltılması için gereken önlemlerin hızlı şekilde uygulamaya konması, makroekonomik istikrarının sürdürülmesi açısından büyük önem arz etmektedir. Ayrıca Türkiye nin dış borcu aday ülke statüsü alındıktan sonra da artmaya devam etmiştir ve 2009 yılı sonunda 268,2 milyar dolar düzeyine ulaşmıştır. Görüldüğü gibi, 1997 yılında 84,3 milyar dolar olan brüt dış borç stoku üç kat artmıştır (HM, 2010; Tablo 2.19). Her ne kadar artan GSYİH ile 2008 yılında toplam dış borcun GSYİH ye oranı %37,4 e gerilemişse de 2009 yılında tekrar %43,9 a yükselmiştir (EC (a), 2010:100). Türkiye nin 2000 sonrasında uyguladığı ekonomik politikalarının dış piyasalarda olumlu algılanması ve mevcut kur ve faiz politikalarının dış borçlanmayı cazip hale getirmesi özel sektörün de dış borcunun hızla artmasına neden olmuştur. Özellikle 2005 yılından itibaren Türkiye nin artan dış borcunda kamu sektörünün payı azalırken, özel sektörün payı artarak %60 düzeyini aşmıştır. Öte yandan özel sektör, yüksek borç düzeyini son üç yıldır da sürdürmeye devam etmektedir (HM, 2010, Tablo 2.19). Aslında son yıllarda Türkiye de bollaşan döviz, global olarak artan likiditeden kaynaklanmıştır. Bugün gelinen noktada, başlangıçta merkez bankaları tarafından yaratılan global likidite yerini artan şekilde yatırım bankalarının fonladığı özel yatırım fonları (private equity), hedge fonlar gibi yapılanlanmaların yarattığı yeni borçlanma araçlarına ve para ticaretine (carry trade) bırakmıştır. Artan global likiditenin etkisi ile borçlanma vadeleri uzamış, borçlanmanın maliyeti azalmıştır. Ancak, bu şekilde artan global likidite neticesinde dünya ekonomisinde oluşan pembe tablo, 2007 Temmuz ayının son günlerinde ABD konut sektörü kaynaklı başlayan krizle renk değiştirmeye başlamıştır. Üstelik riskten kaçış, ödünç verenlerin borç verirken vadelerde daha dikkatli olmalarına ve fon talep edenlere karşı daha seçici davranmalarına neden olmuştur. Bu durum, global likiditeyi azaltıcı etki yaparken borçlanma maliyetlerini artırıcı etki yapmıştır (Dwight, 2009; IMF, 2009). Dünya finans piyasalarındaki bu gelişmelerin, Türkiye gibi dış finansman ihtiyacı artarak devam eden yükselen ekonomilerin daha yüksek maliyetle borçlanmalarına neden olacağı ve ekonomileri olumsuz etkileyeceği açıktır. Adaylık statüsü alındıktan sonra Türkiye ekonomisinde ortaya çıkan olumlu gelişmelerden biri, 1990 lı yıllardan beri Türkiye nin artan rekabet gücüdür. Türkiye nin rekabet gücünün göstergesi olarak alınan ihracatın ithalatını karşılama oranı, 2000 yılında %51 iken; artarak, 2008 yılında %65,4 e ulaşmıştır. AB-27 de ise 2002 yılında %100 e ulaşan bu oran, takip eden yıllarda azalarak %83 e gerilemiştir (Grafik 5). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

13 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar (*)İhracat/İthalat. Kaynak: DTM, 2010; Eurostat, EU-27 Turkey Grafik 5: Rekabet Gücü (%) (*) AB-27 ortalamasının (%8,9) üzerinde olan Türkiye de ortalama işsizlik düzeyi, özellikle 2001 krizinden itibaren artmaya başlamış, son yıllarda ulaşılan yüksek büyümeye rağmen 2009 yılında %14 e ulaşmıştır. Benzer şekilde, 1990 lı yıllarda %15 düzeyinde olan genç işsizlik oranı da artmaya devam etmektedir (2009 yılında %25,3). Bu oranlar, ekonominin yüksek büyümesine rağmen yeni iş olanakları yaratılamadığının göstergesidir. Emek piyasasında talep edilen nitelikteki işgücü arzı yaratılamaması da, işsizlik sorununun çözümünde başta gelen engellerden biridir. Aslında eğitim harcamalarına bütçeden ayrılan pay, son yıllarda artmıştır. Ancak bu harcamaların okul sayısının nicel olarak artırılmasından daha fazla, daha kaliteli ve ihtiyaca cevap verecek işgücünün yetiştirilmesine yönlendirilmesinin önemi ortadadır. Bugün AB ekonomisinde olduğu gibi işsizlik sorunu, Türkiye ekonomisinin de başta gelen ekonomik sorunlarından biri olmaya devam etmektedir. 2. Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu Ekonomik bütünleşme girişimlerinde, ülkelerce tercih edilen entegrasyon düzeyi (Serbest Ticaret Alanı, Gümrük Birliği, Parasal Birlik ve Ekonomik Birlik) hem ekonomik entegrasyonun derecesini hem de tarafların yükümlülüklerini etkilemektedir. Örneğin, en ileri ekonomik entegrasyon aşaması olan EPB de ortak paranın kullanımı, üretim faktörlerinin serbest dolaşımı ve ekonomi politikalarının uyumlaştırılması söz konusu iken, Gümrük Birliği (GB) tesisine dayalı entegrasyon ilişkisinde, GB ye taraf olan ülkeler arasında malların serbest dolaşımının ve üçüncü ülkelere karşı ortak dış ticaret politikasının (ODP) uygulanması söz konusudur. Halihazırda Türkiye ile AB arasındaki ekonomik entegrasyon ilişkisi, bir yandan GB nin işletilmesi ile diğer yandan Türkiye nin tam üye olarak AB ile daha ileri 8 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

14 B. AKÇAY entegrasyon aşamasına geçebilmek için Kopenhag kriterlerini yerine getirme çabalarına bağlı olarak yürütülmektedir. Ankara Anlaşması na dayanan GB süreci, 5 Mart 1995 tarihinde imzalanan 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı (OKK) ile sonuçlanmış ve Kararın 65 inci maddesi doğrultusunda 31 Aralık 1995 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu Karara istinaden, Malların Serbest Dolaşımı ve Ticaret Politikası hükümleri, tarım ürünleri dışında kalan ürünlere uygulanmaktadır (OKK, 2. md.). Türkiye bugüne kadar yaptığı çalışmalarla, gümrük mevzuatı konusunda AB ye yüksek seviyede bir uyum sağlamıştır. Bu durum Komisyonca hazırlanan ilk İlerleme Raporu ndan itibaren hazırlanan tüm Raporlarda ifade edilmiştir (CEC, 1998:4 ve CEC, 2009:85). Türkiye, AB çıkışlı sanayi ürünlerinden (işlenmiş tarım ürünlerinden alınan sanayi payı dahil) aldığı her türlü gümrük vergileri ile eş etkili vergileri kaldırmış, üçüncü ülkelere karşı da ortak gümrük tarifesini (OGP) uygulamaya başlamış ve 1/95 sayılı OKK nın 16 ncı maddesi uyarınca yapması gereken serbest ticaret anlaşmalarını (STA) büyük bir başarıyla uygulamaya koymuştur. Hatta bu anlaşmaları AB den yeterince destek görmemesine rağmen yapabilmiştir (Dönmez, 2010: ). AB ile ekonomik entegrasyon düzeyinin göstergelerinden birisi, iki taraf arasındaki ticaret hacmidir. Ticaretin serbestleştirilmesi, sadece aday ülke statüsü aldıktan sonra değil, 1980 li yılların başından beri Türkiye ekonomi politikasının önemli veçhesidir. Türkiye ile AB arasında tesis edilen GB, iki taraf arasında ticaret hacminin artmasına olumlu katkı yapmıştır yılında Türkiye nin AB ile dış ticaret hacmi yaklaşık 36,9 milyar dolar iken 2008 yılında yaklaşık üç kat artarak 138,2 milyar dolara yükselmiş, 2009 yılında yaşanan son krizin etkisiyle ve bu krizden en çok etkilenen ülkeler arasında eski AB (15) üye ülkelerinin yer alması nedeniyle, 2009 yılında önceki yıla göre azalarak, 103,5 milyar dolara düşmüştür. Türkiye ile AB arasındaki ticaretin yüksek büyüme hızı, son yirmi beş yıldır sürmektedir. GB nin yürürlüğe girdiği dönemde ( dönemi) AB ye ihracatı yıllık ortalama %12,5 ve ithalatı yaklaşık %15 büyüyen Türkiye nin ihracat ve ithalatının yıllık ortalama büyüme hızı, GB sonrasında döneminde de kriz dönemleri hariç ( Asya Krizi, Türkiye nin yaşadığı 2000 Kasım ve 2001 Şubat Krizleri ve Subprime Mortgage Krizi) ticaret yaptığı ülkelerin çeşitlenmesine rağmen yüksek seviyesini sürdürmüştür. 2 Son yaşanan krizle pek çok AB ülkesinin resesyona girmesi, Türkiye nin AB ye olan ihracatının 2009 yılında daha önce hiç görülmemiş oranda daralmasına neden olmuştur (Önceki yıla göre ihracat daralması %25,9 dur). Bugün AB, Türkiye nin en önemli ticaret ortağıdır yılında %46,6 olan Türkiye ihracatında AB nin payı, 2007 yılında %57 ye yükselmiş ve 2009 yılına kadar da bu seviyesini sürdürmüştür (2009 yılında %46). Türkiye nin AB den yaptığı ithalatın toplam ithalattaki payı ise son yıllarda biraz azalsa da, ilk sırasını muhafaza etmektedir (2009 yılında %41) (Grafik 6). Sonuç olarak, Türkiye nin AB ile ticaret entegrasyonu yüksek seviyededir. 2 Asya Krizinin etkisiyle 1998 ve 1999 yıllarında Türkiye nin AB den yaptığı ithalatın hacmi sırasıyla %3,9 ve %15,4 oranında küçülürken, Türkiye deki Kasım 2000 ve Şubat 2001 krizlerinin sonucu, 2001 yılında bu daralma %27,1 düzeyine çıkmıştır yılında ise ithalat hacmi önceki yıla göre %24,4, ihracat hacmi %25,9 oranında daralmıştır (Bkz. DPT, 2002; DPT (a), 2010). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

15 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar AB'ye ihracat AB'den ithalat Kaynak: DTM, Grafik 6: Türkiye nin AB-27 ile Ticaretinin Gelişimi (% Pay) Artan ekonomik entegrasyonun diğer bir göstergesi, taraflar arasında artan yabancı sermaye hareketleridir. AB den gelen yabancı sermayenin önemli kısmı DYY şeklinde olup, 2009 yılında Türkiye ye gelen DYY nin %80 i AB ye aittir (CEC, 2009:32). Ticaretin liberalizasyonu, Türkiye nin hem AB hem de diğer ülkelerle ekonomik entegrasyonunu artırmıştır. Böylece, toplam ithalat ve ihracat hacminin GSYİH ye oranı olarak tanımlanan dışa açıklık oranı (2002, 2003 ve 2009 yılları hariç) giderek artmıştır. Nitekim 1997 yılında %33 olan dışa açıklık oranı, 2009 yılında gerilemesine rağmen %36,5 dir (Grafik 7) Not: (*)İthalat+İhracat/GSYİH Kaynak: IMF (2010) ve DTM (2010). Grafik 7: Yıllar İtibarıyla Türkiye nin Dışa Açıklık Oranı (%) (*) 10 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

16 B. AKÇAY Grafik 8 de görüldüğü üzere, halihazırda Türkiye, çoğu AB üyesinden daha açık bir ekonomiye sahip (Örneğin, 2006 yılında dışa açıklık oranı Fransa da %27,2 ve Yunanistan da %25,5) olup; İngiltere (%27,9), İtalya (%27,9) ve İspanya (%29,5) gibi AB nin büyük ekonomileri kadar da açık bir ekonomidir (Baldwin ve Wyplosz, 2006:353). Turkey Ingiltere İsveç İspanya Portekiz Hollanda İtalya İrlanda Yunanistan Almanya Fransa Finlandiya Danimarka Belçika Avusturya Kaynak: Baldwin ve Wyploz, 2006:353 ve kendi hesaplarımız. Grafik 8: Dışa Açıklık Oranı (2006) (%) (*) Görüldüğü gibi, Türkiye nin bazı ekonomik sorunları devam etmesine rağmen, Türkiye ekonomisinin rekabet gücü giderek artan bir piyasa ekonomisi olduğu açıktır ve AB ile ticari ve ekonomik entegrasyon düzeyi de yükselmeye devam etmektedir. 3. Türkiye ile Avrupa Birliği nin Ekonomik Entegrasyonunda Kısıtlar Türkiye, bugüne kadar AB ye tam üye olan ya da halihazırda aday statüsünde bulunan ülkeler içinde, tam üye olmaksızın AB ile Gümrük Birliği ilişkisi kuran tek Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

17 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar ülkedir. Önceki bölümde belirtildiği gibi, kurulan GB ilişkisi ve Türkiye nin Kopenhag kriterlerini yerine getirmede gösterdiği çabaların sonucunda AB ile Türkiye arasında ekonomik entegrasyonun yoğunluğu artmıştır Bugün, pek çok AB ülkesi gibi Türkiye ekonomisi çeşitli sorunlarla karşı karşıya bulunsa da, bazı üye ülkelere kıyasla daha başarılı ya da elverişli durumda olduğu alanlara da sahiptir. Örneğin, pek çok AB ülkesi ile işsizlik gibi benzer bir soruna sahip iken, yaşlanan AB karşısında Türkiye, genç nüfusu ile daha dinamik bir demografik yapıya sahiptir. Ayrıca çoğu AB ülkesinin başaramadığı mali disiplini, son yıllarda önemli ölçüde gerçekleştirebilen Türkiye nin, yine pek çok AB üyesi ülkedekinden çok daha dinamik bir ekonomisi vardır. Türkiye nin AB ile ticari ve ekonomik entegrasyonu, tam üye olmaması nedeniyle, üyeliğin getirdiği pek çok imkândan yoksun olmasına rağmen ileri düzeydedir ve Türk ekonomisi rekabet gücü artmış, işleyen bir piyasa ekonomisi olma özelliğini pek çok açıdan taşımaktadır. Türkiye nin işleyen bir piyasa ekonomisi olduğu, Komisyon tarafından hazırlanan ilk İlerleme Raporu (Progress Report, 1998) ndan beri tüm belgelerde yer almaktadır (CEC, 1998:29-26; CEC, 2005:22 ve EC, 2009:3). Türkiye, 1980 li yılların başında verdiği serbest piyasa ekonomisine geçiş kararı doğrultusunda yürürlüğe koyduğu uygulamalarla, pek çok AB ülkesi gibi, kamunun toplam ekonomik faaliyetlerdeki payını giderek azaltmıştır. Nitekim, kamu sektörünün toplam üretimde azalan payı ile özel sektörün payı, 2008 in ikinci yarısında GDP nin %89 una çıkmıştır (CEC, 2008:33). Aynı şekilde bankacılık sektöründe de kamunun payı azalmıştır yılında bankacılık sektöründe toplam aktifler içinde kamu bankalarının payı %40 iken, 2006 yılında yaklaşık %30 a gerilemiş ve bu düzeyini 2010 yılında da korumuştur (BDDK, 2010:16-25). Yine kamu iktisadi teşebbüslerinin GSYİH deki payı 1999 yılında %8 iken, yapılan özelleştirmelerle yaklaşık %5 e gerilemiştir. Ancak piyasa ekonomisinin işleyişi bağlamında sağlanan ilerlemeye rağmen, bazı sorunlar devam etmektedir. Örneğin, piyasadan çıkışta işlemlerin tamamlanma süreci hâlâ hem pahalı hem de süre olarak uzundur. Ticari yargı sisteminde, kanunların uygulanmasında ve sözleşmelerin icra edilmesinde hâlâ ciddi darboğazlar mevcuttur. Bürokratik sürecin uzunluğu ve yavaş işlemesi, çerçeve mevzuatın kabulü ile uygulama mevzuatının kabul edilmesi arasında geçen sürenin çok uzun olması, hukuk sisteminin etkililiğini ve öngörülebilirliğini azaltan sorunlardır. Ayrıca fikri mülkiyet haklarının uygulanmasında bazı yetersizlikler söz konusudur. Yine işgücü niteliğinin zayıflığı yanında, son yıllarda, ulaşılan yüksek ekonomik büyümeye ve 2009 yılına kadar önemli düzeye ulaşan DYY ye rağmen, eğitimli işgücü ve genç işgücündeki yüksek işsizlik ve düşük kadın istihdamı ve altyapı olanaklarının yetersizliği (EC(a), 2010:43) Türkiye ekonomisinde sorun olarak kalmaya devam etmektedir. Ancak bu sorunlar, Konsey tarafından onaylanan ve AB üyesi ülkeler için hazırlanan tavsiye niteliğindeki Ekonomi Politikasını Yönlendirici İlkeler (Broad Economic Policy Guidileness-BEPG) de belirtildiği gibi pek çok üye ülkenin (örneğin; Romanya, Bulgaristan vd.) sorunudur (EC, 2004 ve EC(c), 2009). Daha önceki bölümlerde bahsedildiği üzere, AB-27 ortalaması dikkate alındığında, ekonomik gelişmişlik düzeyi ve önemli makroekonomik göstergeler (örneğin enflasyon, rekabet gücü) açısından Türkiye ile AB arasında farklar vardır. Ancak bu durum sadece Türkiye ye özgü olmayıp, halihazırda AB üyesi pek çok ülke için de geçerlidir. Nitekim Komisyonun hazırladığı bazı raporlarda Avrupa tek pazarının oluşumunda ulusal ekonomi politikalarının koordinasyonunun önemi 12 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

18 B. AKÇAY üzerinde durularak, artan koordinasyonun üye ülkeler arasında büyüme, enflasyon ve rekabet gücü farklılıklarının giderilmesine yardım edeceği vurgulanmıştır (EC(d), 2010:3 ve EC, 2008: ). Kurulan GB ilişkisi ve Türkiye nin Kopenhag kriterlerini yerine getirmede gösterdiği çabaların sonunda AB ile Türkiye arasında ekonomik entegrasyon giderek artmıştır. Ancak ekonomik entegrasyonun daha da ilerlemesinin önünde bazı kısıtların varlığı söz konusudur. Bu kısıtların başında, mali yardımların dağıtımında yapılan ayrımcılık, GB nin etkin işleyişini zorlaştıran uygulamalar, taraflar arasında ticari ve ekonomik entegrasyonun ilerlemesine önemli katkı sağlayabilecek olan ekonomik alandaki müzakere başlıklarının açılmasının önündeki engeller gelmektedir Mali Yardımlar AB ile Türkiye arasında ekonomik entegrasyonun daha fazla ilerlemesi, AB ile gelişmişlik farkının giderilmesi ve ekonominin rekabet baskısına dayanma gücünün artırılmasındaki kısıtların başında, AB nin mali yardımların yapılmasındaki ayrımcı tavrı gelmektedir. Bir ülkenin bir veya daha fazla ülkeyle ekonomik entegrasyon ilişkisine girmesinin yaratabileceği olumlu katkılar yanında ortaya çıkarabileceği bazı maliyetler de vardır. AB örneğinde olduğu gibi, tam üyelik ilişkisi içinde taraflar arasında GB kurulduğunda ortaya çıkan maliyetler ya da tek Avrupa pazarının oluşturulması sürecinde zayıf ekonomili ülkelerin karşı karşıya kaldıkları rekabet baskısına dayanabilme güçlerini artırabilmek için uygulamaya koydukları yapısal reformların söz konusu ülkeye getirdiği maliyetler gibi olumsuzluklar, Birlik bütçesinden yapılan mali yardımlarla ve diğer transferlerle mümkün olduğu kadar asgariye indirilmeye çalışılmaktadır. Çeşitli projelerin finansmanında kullanılmak üzere Birlik bütçesinden yapılan mali yardımlar ve diğer transferler, ekonomik entegrasyon ilişkisine dahil olan ülkelerin AB ye uyumunun kolaylaştırılmasında ve hızlandırılmasında ayrıca gerek üye ülkenin bölgeleri gerekse üye ülkeler arasındaki gelişmişlik farklarının giderilmesinde çok önemli bir araç olarak görülmektedir. AB mali yardımlarından hem aday statüsünde olan ülkeler, hem de tam üye olan ülkeler faydalanabilmektedir. Mali yardımlara ek olarak sadece AB üyesi ülkelerin faydalandığı Yapısal Fonlar kapsamında bazı fonlar (Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu vb.) vardır. AB nin kuruluşundan beri var olan bu fonlar zaman içinde işleyişleri ve fonksiyonları açısından değişikliğe uğramışsa da, giderek birbirlerini tamamlayan ve bütünleyen bir yapıya kavuşmuştur. Öncelikle ekonomik açıdan zayıf olan ülkelere tahsis edilen bu fonların amacı da, mali yardımlar gibi AB üyesi ülkeler arasındaki ve üye ülkelerin bölgeleri arasındaki ekonomik gerilik ve gelişmişlik farkını azaltmaktır. Böylece, üyeler arasında hep birlikte kalkınma mümkün olacak ve rekabet gücü yüksek tek bir Avrupa pazarı yaratma hedefine ulaşılacaktır (EC, 2006 ve EC, 2002). AB nin, aday ülkelere katılım öncesi süreçte taahhüt ettiği hibe yardımlardan aday ülke statüsündeki Türkiye de pay almaktadır. Ancak diğer aday ülkelerle mukayese edildiğinde, Türkiye nin aldığı yardımların çok düşük seviyede kaldığı görülmektedir. Örneğin; en çok yardım alan ülkelerle mukayese edildiğinde, Türkiye nin döneminde aldığı mali yardımlar (3,8 milyar euro), Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

19 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar Yunanistan ın aldığı yardım toplamının (96,5 milyar euro) %3,9 u iken, İspanya nınkinin (132,2 milyar euro) %2,8 i düzeyindedir (Grafik 9) Yunanistan ( ) İspanya ( ) MDAÜ ( ) Bulgaristan ve Romanya ( ) Türkiye ( ) 0 Mali Yardım (sol, Milyon dolar) Nüfus (Sağ, Milyon Kişi) (*) Net yardımlar. Kaynak: Bilici, 2010: dan faydalanılarak hazırlanmıştır. Grafik 9: Avrupa Birliğinin Yardımları (Milyon Euro) (*) AB ile elli yıla yakın bir süredir ilişkisi bulunun Türkiye nin aldığı mali yardımlar, 1990 lı yıllarda AB ile ekonomik entegrasyon ilişkisine girmeye başlayan diğer ülkelerin de gerisindedir. 1 Mayıs 2004 tarihinde Birliğe üye olan Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ) 3 ile 1 Ocak 2007 yılında tam üye olan Bulgaristan ve Romanya ya yapılan mali yardım, Türkiye nin aldığı yardımın çok üzerindedir. Son yıllarda Türkiye nin aldığı yardım tutarı önemli ölçüde artmış olsa da, Grafik 9 da görüldüğü üzere, MDAÜ ye yapılan mali yardım Türkiye den yirmi kat, Bulgaristan ve Romanya ya yapılan yardım ise yaklaşık dört kat fazladır. Düşük yardım miktarının doğal sonucu, kişi başına düşen yıllık ortalama hibe miktarının da daha düşük olmasıdır. Bulgaristan ve Romanya da kişi başına düşen hibe miktarı 520 euro, MDAÜ de 1,016 euro, İspanya da 3,005 euro ve Yunanistan da 8,772 euro iken, Türkiye de sadece 52,5 eurodur. AB tarafından yapılan yardımların dışında, EFTA ülkeleri de AB üyesi ülkelere mali yardım sağlamaktadır. AB ile EFTA ülkeleri (Norveç, İzlanda ve Lihtenşayn), 2 Mayıs 1992 tarihinde Avrupa Ekonomik Alanı Anlaşmasını (The European Economic Area Agreement) imzalayarak, Avrupa Ekonomik Alanını (European Economic Area-EEA) oluşturmuşlardır. Daha sonra AB nin genişleme sürecinde yeni üyeler de EEA ya dahil olmuşlardır. EEA nın oluşturulmasından itibaren üye devletler ve bölgelerarasında hayat standardı farklılıklarını azaltmak ve ekonomik ve sosyal ilerlemeyi artırmak amacıyla EFTA ülkelerince, EEA ya taraf olan AB üyesi 3 1/5/2004 de, AB ye tam üye olan on ülke; Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya, Litvanya, Malta, Macaristan, G.Kıbrıs, Polonya, Slovenya ve Slovakya dır. 14 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

20 B. AKÇAY ülkelere mali destek sağlanmasına karar verilmiştir. Bu kapsamda olmak üzere değişik dönemlerde oluşturulan EEA Finansal Mekanizması ve Norveç Finansal Mekanizması ile dönemi için ödenen ve taahhüt edilen mali yardım tutarı 1.926,6 milyon eurodur (Tablo 1). EFTA ülkeleri tarafından yapılan yardımlar, AB kaynaklı mali yardımlara benzer şekilde, aynı ülkelere tahsis edilmiştir. Tablo 1: EFTA dan AB Ülkelerine Yapılan Mali Yardımlar (Milyon Euro) Ülkeler EEA Finansal Mekanizma ( ) (1) EEA Finansal Mekanizma ( ) (1) EEA Finansal Mekanizma ( ) (2) Norveç Finansal Mekanizması ( ) (2) EEA Finansal Mekanizma ( ) (3) Norveç Finansal Mekanizma ( ) (3) TOPLAM % Pay Yunanistan 121,5 22,1 45, ,4 9,8 İrlanda 35,5 5, ,0 2,1 Kuzey İrlanda 11 0, ,5 0,6 Portekiz ,3 31, ,6 8,2 İspanya ,2 34, ,5 17,2 MDAÜ , ,6 54,8 Bulgaristan , ,5 2,2 Romanya , ,5 5,1 TOPLAM , ,6 100 Kaynak: (1) EFTA, 2002:51-47, Tablo 14 ve Tablo 21. (2) EFTA, 2004:2-3. (3) EFTA, 2007:12-1. AB mali yardımlarına, EFTA ülkelerince de yapılan mali yardımlar da eklendiğinde, söz konusu ülkelerle Türkiye ye yapılan mali yardımlar arasındaki fark daha da büyümektedir. Yardımların bölgelerarasında gelişmişlik farkını azaltılması, yeni iş imkânları yaratılması, işgücünün niteliğinin artırılması ve ekonominin ihtiyaç duyduğu altyapının geliştirilmesine yapacağı katkı dikkate alındığında, mevcut mali yardım farkılılığının önemi açıkça ortaya çıkmaktadır. Aslında Türkiye nin aldığı mali yardımlar, AB nin mali yardım yaptığı üçüncü ülkelerden de azdır. Örneğin, Türkiye nin aldığı mali yardım miktarı, Bağımsız Devletler Topluluğu ülkelerininkinin yaklaşık 1/4 ü kadardır (Özcan, 2008:130). 4 Kaldı ki, bugüne kadar AB tarafından Türkiye ye verilen çeşitli yardım taahhütleri de yerine getirilmemiştir. Bu durum, büyük ölçüde Yunanistan ın vetosundan kaynaklanmıştır. Ayrıca Türkiye aday ülke olarak kabul edilmesine rağmen, aynı dönemde aday ülke statüsü alan ve 2004 yılında AB ye üye olan diğer ülkeler gibi ISPA, SAPARD ve PHARE fonlarından da yararlandırılmamıştır. Halbuki, AB tarafından yapılan mali yardımların bir gerekçesi de, üye ülkeler arasında Gümrük Birliğine geçildiğinde dış ticaret açığı veren zayıf ekonomili ülkelere destek olunması ve bu ülkelerin rekabet gücünün artırılmasıdır. Mali yardımların tahsisinde yapılan ayrımcılığa ek olarak, AB ile tam üye olmaksızın GB ilişkisine giren tek aday ülke konumundaki Türkiye nin AB üyesi olmadığı için, EFTA mali yardımlarının yanında AB yapısal fonlarından da döneminde Bağımsız Devletler Topluluğu na yapılan toplam yardım 7,180 milyon euro iken, döneminde Türkiye, 2,202 milyon euro net yardım almıştır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

21 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar yararlanması söz konusu değildir. Mali yardımlara benzer amaçlarla tahsis edilen bu fonlar, aynı zamanda üye ülkenin işleyen bir piyasa ekonomisine sahip olmasına, serbestleşen ticaret karşısında piyasada artan rekabet ortamında ortaya çıkan piyasa dengesizliklerinin giderilmesine ve üye ülkenin rekabet gücünün artışına önemli katkı yaparak, ekonomik entegrasyonun maliyetlerini hafifletmektedir. Diğer bir ifadeyle, telafi edici bir mekanizma işlevini görmektedir. Görüldüğü gibi Türkiye, entegrasyonun maliyetlerini bir ölçüde de olsa karşılayabilecek ve çoğu kendisinden daha gelişmiş olan AB ülkeleri ile arasındaki ekonomik gelişmişlik farkını kapatmasına önemli katkı sağlayacak bu tür bir telafi edici mekanizmadan da yoksundur. Halbuki Türkiye nin AB ile dış ticaret açığı, GB sonrasında önceki döneme göre ikiye katlanmıştır. Gümrük Birliği öncesinde AB ile ticaret farkı döneminde (14,3 milyar dolar) yıllık ortalama 4,8 milyar dolar iken, döneminde (95 milyar dolar) yıllık ortalama 10,6 milyar dolara yükselmiştir. 5 Bu ticaretin faturası 1 Ocak 1996 dan itibaren gümrük vergileri ve fonların, Gümrük Birliği kapsamında yer alan mallar için kaldırılmasıyla daha da ağırlaşmıştır. AB ile dış ticaret açığının, Türkiye nin cari açığının önemli bir kısmını oluşturduğu dikkate alınırsa mali yardımların önemi bir kez daha anlaşılacaktır Gümrük Birliği AB ile Türkiye arasında kurulan GB ilişkisinin düzgün işlediği Komisyon tarafından hazırlanan raporlarda ifade ediliyorsa da (EC, 2010:5), AB ile Türkiye arasındaki ekonomik entegrasyonun daha fazla ilerlemesindeki diğer bir kısıt, AB nin üçüncü ülkelerle yaptığı serbest ticaret anlaşmalarına (STA) ilişkin sorunlardan kaynaklanmaktadır. Bu sorunların bir kısmı, bağlayıcı bir mekanizmanın bulunmadığı durumlarda, AB nin STA yaptığı üçüncü ülkelerin, ticari ilişkilerin ilerlemesinde isteksiz olmaları nedeniyle Türkiye ile yapılacak STA ların tamamlanamamasına ya da tamamlanma sürecinin uzun olmasına yol açmaktadır. Bu ise Türkiye ekonomisi üzerinde zarar verici etkiler yaratmaktadır (European Parliament, 2010:4-5). Diğer sorun, AB nin STA müzakerelerini sanki Türkiye ile GB yokmuş gibi devam etmesi ve sonuçlandırmasından kaynaklanmaktadır. Türkiye nin ısrarla müzakerelere katılma veya AB nin varılan anlaşmaya Türkiye ile ilgili hüküm konması talebi göz ardı edilmektedir. AB ile üçüncü ülke arasında anlaşma yürürlüğe girdikten sonra Türkiye söz konusu ülke ile STA yapmaya çalışmaktadır. Dolayısıyla STA ların AB ile eş zamanlı yürürlüğe girememesi sorunlara sebep olmaktadır (Dönmez, 2010:521). Yine AB tarafından, GB nin tesis edilmesiyle birlikte taraflar arasında yürürlükten kaldırılması gereken anti-damping ve anti-sübvansiyon uygulamaları da Türkiye ye karşı sürdürülmektedir (Dönmez, 2010:524). Türkiye tarafından zaman zaman bu sorun gündeme getirilmişse de Birlik tarafından dikkate alınmamıştır. Buna ek olarak, Türkiye ile Birlik arasında GB nin işleyişiyle doğrudan ilgili alanlarda Avrupa Komisyonu na yardımcı olan bazı komitelerin çalışmalarına Türk uzmanların da katılması öngörülmesine rağmen ancak sınırlı sayıda Türk uzman 5 Türkiye nin döneminde AB ye ihracatı; 353,46 milyar dolar ve aynı dönemde AB den yaptığı ithalatı; 448,48 milyar dolar olmuştur. Bkz: DTM, Avrupa Birliği Dış Ticaret İstatistikleri-Türkiye nin Dış Ticareti ve AB nin Payı, (23/12/2010). 16 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

22 B. AKÇAY katılabilmektedir. Malların serbest dolaşımı üzerine inşa edilmiş olan GB ye ve Avrupa Tek Pazarı Anlaşması nın yürürlüğe girmesiyle 31/12/1992 tarihinden beri malların serbest dolaşımına ilişkin her türlü teknik, fizik vb. engellerin konulması AB de yasaklanmasına rağmen, Türk mallarının serbest dolaşımı, zaman zaman AB nin teknik engelleriyle karşılaşmaktadır. Örneğin, malların Türkiye den AB ülkelerine kara yoluyla gitmesi halinde kota uygulamalarıyla karşılaşması ve Türk işadamlarına vize uygulanması bu teknik engeller arasında sayılabilir. Halbuki AB, henüz GB ilişkisi kurmadığı diğer aday statüsündeki ve potansiyel aday ülkelere vizeleri kaldırmıştır. Bu sorunlar defalarca gündeme getirilmesine rağmen bugüne kadar henüz bir çözüme kavuşturulmamıştır (Dönmez, 2010:521; European Parliement, 2008:5). Sonuç olarak, GB nin daha etkin işleyişine katkı yapacağı düşünülen Türkiye nin taleplerinin çeşitli sebeplerle göz ardı edildiği görülmektedir Katılım Müzakere Süreci AB ile entegrasyonun hızla ilerlemesinin diğer bir kısıtı, katılım müzakereleri sürecinin mevcut işleyişidir Ekim ayında başlayan Türkiye ile AB arasındaki müzakerelerin beş yılı aşkın süredir devam etmesine rağmen, bazı başlıkların görüşülmesinin askıya alınması ve bugüne kadar sadece bir başlığın (bilim ve araştırma) açılıp geçici olarak kapatılması ve halihazırda döneminde açılan az sayıda faslın müzakeresinin başlamış olması müzakere sürecinin çok yavaş ilerlediğinin göstergesidir. 5/10/2005 tarihinde Türkiye ile AB arasında resmen müzakere sürecine başladıktan yaklaşık 1 yıl sonra, 11/12/2006 tarihinde Türkiye nin Müzakere Çerçeve Belgesi (Turkey's Negotiation Framework Document) ile belirlenen ve müzakerelere konu olan otuz beş fasıldan sekizi askıya alınmıştır (Tablo 2). Askıya alınan fasılların neredeyse tamamı ekonomi ile ilgilidir ve doğrudan GB ile bağlantılıdır. Halbuki Müzakere Çerçeve Belgesindeki GB başlığı, GB nin etkin işleyişini, sınırlarda etkin korunmasını ve kontrol edilmesini garantileyen çok sayıda araçtan oluşmaktadır. Komisyon,...GB olmaksızın, Birliğin ortak dış ticaret ve kalkınma politikasının, ortak tarım piyasasının ve ekonomi ve para politikalarında efektif koordinasyonun olamayacağını... (EC, 2007:2) ifade ederek, GB nin ileri ekonomik bütünleşmedeki önemini vurgulamıştır. Dolayısıyla, sekiz fasıl başlığının dört yıldır açılmaması, Türkiye açısından piyasa mekanizmasının işleyişindeki sorunların giderilmesi ve AB ile ekonomik entegrasyonun ilerletilmesinin önünde önemli bir kısıt olarak durmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

23 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar Tablo 2: AB-Türkiye Müzakere Sürecinde Açılan ve Askıya Alınan Fasıllar Geçici Kapatılan Fasıllar Açılan Fasıllar Askıya Alınan Fasıllar *Bilim ve Araştıma *İşletmeler ve Sanayi Politikaları (2007) *Malların Serbest Dolaşımı *Mali Kontroller (2007) *Gümrük Birliği *İstatistik (2007) *Tüketici ve Sağlığın korunması (2007) *Şirketler Kanunu (2008) *Fikri Mülkiyet Hakları (2008) *Sermayenin serbest Dolaşımı (2008) *Bilgi Toplumu ve Medya (2008) *Kültür (2009) *Vergilendirme (2009) *Çevre (2009) *Balıkçılık *Taşımacılık Politikası *Dış İlişkiler *İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunum Politikası *Mali Hizmetler *Tarım ve Kırsal Kalkınma Kaynak: ABGS, (20/12/2010). Müzakere sürecinin yavaş ilerlemesinde Kıbrıs Rum Kesimi ile ilgili olarak ileri sürülen bazı gerekçeler rol oynuyor görünüyor ise de asıl neden, Türkiye nin AB ye tam üye olması durumunda sorun yaratabileceği ileri sürülen bazı alanlara ilişkin duyulan endişelerdir. Endişe konularının başında, Türkiye nin büyük nüfusunun AB de yaratacağı ekonomik etkilerdir. Tam üyelik durumunda, Türkiye yetmiş iki milyon nüfusu ile Almanya dan sonra nüfus açısından ikinci büyük ülke konumunda olacaktır. Bazı AB ülkeleri, Türkiye nüfusunun tam üyelik halinde serbest dolaşım hakkına sahip olması sonucunda AB ye işgücü akışının 6 hızlanacağı endişesi ile müzakere sürecinin uzatılmasına sessiz kalmakta, hatta Türkiye nin AB ile ilişkilerini tam üye olarak değil de farklı bir statü (örneğin imtiyazlı ortaklık) ile sürdürmesi görüşüne sıcak bakmaktadırlar (CEC (b), 2007:3). Halbuki AB ye nitelikli işgücü göçünün AB GSYİH sini artırması da yüksek olasılıktır. Örneğin Lejour ve Mooji (2005) tarafından yapılan çalışmada, işgücü göçünün etkisinin, Türkiye nin AB ye katılımında potansiyel olarak önemli olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Çalışmada, tam üyelik durumunda Türkiye den AB ye yaklaşık 2,7 milyon kişinin göç edeceği ve bunun işgücünün niteliğine göre, Türkiye nin GSYİH sini %1,8 ila %2,2 arasında değişen oranlarda azaltırken, AB- 15 GSYİH sini ise %0,5 ila %0,7 oranında artıracağı tahmin edilmiştir (Lejour ve Mooji, 2005:117). Öte yandan, Türkiye, pek çok Avrupa ülkesine benzer şekilde, işgücü hareketliliği düşük olan bir ülkedir. AB üyesi ülkelerde dil, gelenek ve görenekler, konutun pahalılığı, sosyal güvenlik ve hukuk sistemleri arasındaki farklılıkların yarattığı çekincelerin etkisiyle işgücü hareketliliği, ABD den daha düşüktür. 6 Halihazırda AB ülkelerinde 2,3 milyon Türk bulunmaktadır. 18 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

24 B. AKÇAY Avrupalılar, serbest dolaşımın önünde herhangi bir engel olmamasına rağmen yalnız sınır ötesi değil, ulusal sınırlar içindeki bölgelerarasında da çok az hareket etmektedirler lı yıllar boyunca, AB vatandaşlarının sadece %38 i konutunu değiştirmiştir. Bunların büyük kısmı (%68), aynı kasaba ve şehirde yer değiştirirken, %36 sı aynı bölgede, diğer bir kasabaya ve şehre taşınmıştır. Avrupa da aynı ülke içinde bir bölgeden diğer bölgeye taşınma %21 iken, bir AB üyesi ülkeden diğer bir üye ülkeye taşınma oranı sadece %4,4 dür (Baldwin ve Wyploz, 2006: ). Benzer durum Türkiye için de geçerlidir. Türkiye sınırları içinde, yüksek işsizliğe rağmen AB için söz konusu olan kültürel faktörler nedeniyle bölgelerarasında hareketlilik döneminde yıllık ortalama %7,9 düzeyinde iken, 2009 da %3 e gerilemiştir (TUİK, 2010). Kırdan kente en çok göçün yaşandığı döneminde bile yaklaşık %10,3 olan Türkiye iç göç oranı, AB ortalamasının altında kalmıştır (Özgür ve Yüceşahin, 2006:20). Yer değiştirmelerin yaklaşık yarısı ise aynı kasaba ve şehir içinde gerçekleşmiştir. Türkiye de gerek yurt içi gerek yurt dışı göçün nedenleri arasında ilk sıraları, geçim sıkıntısı ve iş imkânlarının yetersizliği almaktadır (Kocaman, 2008: ). Dolayısıyla, Türkiye de yeterli iş alanları yaratıldığı takdirde ve AB den de düşük düzeydeki iç göç oranı da dikkate alındığında, Türkiye nin tam üyeliği durumunda AB ile benzer nedenlerden dolayı sınır ötesine hareketin beklenenin altında kalma olasılığı yüksektir. Aslında Türkiye nin genç nüfus yapısı ve bu nüfusun niteliğinin artırılması, AB nin küresel güç olma yaklaşımının göstergesi olan Lizbon hedeflerine ulaşmasına katkı sağlayabilir. Aslında, Komisyon bir raporunda İstihdam entegrasyon sürecin ana kısmıdır ve göçmenlerin işgücü piyasasına efektif entegrasyonu iş olanakları ve büyüme ilişkin Lizbon hedeflerine ulaşmaya önemli katkı sağlamaktadır. Avrupa İstihdam Stratejisi kapsamında, entegre edilen ilkeler, üye ülkelere göçmenlerin AB emek piyasalarına entegrasyonunu göz ardı etmemeleri konusunda çağrıda bulunmaktadır. ifadesine yer vererek göçmenlerin entegrasyonunun önemini vurgulamıştır (CEC (b), 2007:6). Bu nedenle, Türkiye nin tam üyeliği halinde nüfus büyüklüğü ve işgücü hareketliliğinden endişe duymak yerine, eğitim yoluyla bu işgücünün hazırlanarak Birliğe başarılı şekilde uyumunun kolaylaştırılmasının AB ekonomisine pozitif katkı yaratacağı da gözden uzak tutulmamalıdır. Öte yandan, Türkiye ekonomisinin AB ile artan ekonomik entegrasyonunun, AB ekonomik büyüme potansiyeline olumlu katkı yapma olasılığı da yüksektir yılı itibarıyla AB-27 nin üretim hacmi ile mukayese edildiğinde Türkiye, AB nin GDP sinin (14,77 trilyon dolar) yaklaşık %6 sı büyüklüğünde bir üretim hacmine (879,3 milyar dolar) sahiptir. Türkiye AB ye üye olduğu takdirde; Almanya, İngiltere, Fransa, İtalya ve İspanya dan sonra AB nin altıncı büyük ekonomisi olacaktır. 7 AB ye en son üye olan on iki ülkeden çok daha büyük ekonomiye sahip olan (IMF, 2010) Türkiye nin AB ye tam üyeliğinin, AB ekonomisinin büyümesine olumlu katkı yapacağı tahmin edilmektedir. Nitekim Hughes (2004) tarafından yapılan çalışmada, Türkiye nin AB ye 2015 yılında üyeliği durumunda AB-25 in GSYİH sini %0,1 ilâ %0,3 oranında artıracağı ve Türkiye nin AB ye tam üye olmasından sonra AB ye katkısının 15,9 milyar euro ile 47,8 milyar euro arasında 7 Cari fiyatlarla Almanya nın GSYİH si 2,8 trilyon dolar, Fransa nın 2,1 trilyon dolar, İngiltere nin 2,1 trilyon dolar, İtalya nın 1,7 trilyon dolar ve İspanya nın 1,3 trilyon dolardır. Bkz: IMF, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

25 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar olacağını tahmin edilmiştir (Huges, 2004:7-10). Daha sonra, Lejour ve Mooji (2005) tarafından yapılan çalışma, Huges in bulgularını teyit etmiştir. Söz konusu çalışmaya göre, Türkiye nin AB (15) ye tam üyeliği, AB refahını sabit fiyatlarla 3,8 milyar dolar artıracak, Türkiye özel sektör gelirini 4,4 milyar dolar ve uzun dönemde büyümeyi %0,8 oranında yükseltecektir. Göreceli olarak %15 ila %18 oranında büyüme ile Türkiye ekonomisinde en fazla tekstil ve konfeksiyon sektöründe genişletici etki yapacaktır. Aynı çalışmaya göre, MDAÜ nün tam üyeliğinin AB ekonomisine önemli etkisi yokken, Türkiye nin tam üye olmasının AB de yaratacağı etki, Türkiye ekonomisinde yaratacağı etkiden daha küçüktür (Lejour ve Mooiji, 2005:108). Benzer sonuçlara, DPT tarafından yapılan çalışmalarda da ulaşılmıştır (Ağır, 1998). Goldman Sachs (2008) tarafından 2050 yılına ilişkin yapılan tahminlere göre, Türkiye 2050 yılında ulaşacağı 6 trilyon dolarlık üretim hacmi ile Avrupa nın Rusya ve İngiltere den sonra üçüncü büyük ekonomisi olacak, kişi başına düşen GSYİH, dolara, hızlı şekilde ortalama AB kişi başına düşen gelirin %75 ine ulaşarak, AB kişi başına düşen geliri ile arasındaki açık daralacaktır (Goldman Sachs, 2008:2-7). Türkiye nin tam üyeliğinin, AB ye yapacağı diğer katkı, enerji sektöründedir. Enerji açısından %50,1 oranında dışa bağımlı olan AB nin enerji bağımlılık oranının artarak, 2030 yılında %68,4 e çıkacağı tahmin edilmektedir (Tanaka, 2010:3-10). AB nin küresel aktör olarak gücünü artırabilmesinde ve sürdürebilmesinde çok önemli unsur olan enerjide dışa bağımlılığın azaltılabilmesi için, Komisyon tarafından hazırlanan EU s 2007 Energy Action Plan ( ) belirtildiği üzere enerji stratejisinde belirtilen petrol ve doğal gaza bağımlılığın azaltılması, enerji kaynaklarının çeşitliliğinin artırılması, yenilenebilir enerji kaynaklarının toplam içinde payının artırılması ve tasarruf bilincinin geliştirilerek enerji tüketiminin azaltılması vb. önlemlerin alınması kadar enerjinin arz güvenliğinin sağlanması da AB açısından büyük önem arz etmektedir (EC (b), 2010). Türkiye dünyanın bilinen doğal gaz rezervlerinin %71,8 inin ve petrol rezervlerinin %71,8 inin bulunduğu ülkeler ya da bölgelere çok yakındır (Roberts, 2005:95). Dolayısıyla, Türkiye nin coğrafi konumunun, AB nin enerji arz güvenliğinin sağlanmasına, AB nin enerji kaynaklarına güvenli olarak bağlanmasına ve enerji yollarının çeşitlenmesine katkı yapacağı açıktır (Winrow, 2004:23-42; Tekin ve Walterova, 2007:84-94). Elbette Türkiye nin tam üyeliğinin yapacağı yukarıda sıralanan pozitif etkilerinin yanında MDAÜ ve diğer çok sayıda ülkenin AB ye katılımında yaşandığı gibi AB bütçesine mali külfet getireceği açıktır. Türkiye nin tam üyeliği, 2004 ve 2007 yıllarında yeni üyelerin katılımı sırasında olduğu gibi, AB nin kişi başına düşen ortalama GSYİH sini düşürücü etki yapacak ve diğer yeni üyelere yapıldığı gibi, AB bütçesinden Türkiye ye önemli fon transferleri olacaktır. Ancak bu maliyetlerin, yukarıda belirtilen nedenlerle orta ve uzun vadede Türkiye ekonomisinin ve coğrafik konumunun AB ye sağlayacağı katkıyla büyük ölçüde azalması söz konusudur. AB nin, Avrupa da güvenlik ve barış ortamını sağlama ve sürdürme hedefinden hareket edilerek başlatılan bir ekonomik entegrasyon girişimi olduğu dikkate alınırsa, bir aday ülke ile siyasi konular öne sürülerek, müzakere sürecinin uzatılmasının hatta durma aşamasına getirilmesinin, dolayısıyla ekonomik entegrasyonun ilerletilmesinin önünde suni kısıtlar yaratılmasının AB nin ekonomik 20 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

26 B. AKÇAY çıkarları ile örtüştüğü söylenemez. Öte yandan müzakere sürecinin uzamasının, bir bıkkınlık yaratarak gerek toplumsal gerek siyasal desteği giderek azalttığı görülmektedir. Yapılan anketler, Türk toplumunun AB üyeliğine bakış açısının giderek olumsuz etkilendiğini ve bir AB yorgunluğu (EU fatigue) yarattığını göstermektedir. Infakto (2006) tarafından yapılan araştırmada, 1999 yılında Türk kamuoyunun AB üyeliğine olumlu bakan kesimin %73 olan oranı, 2005 yılı sonunda %62 ye gerilemiştir. Aynı araştırmada AB ye girişin Türkiye ye yarar sağlayacağını düşünenlerin oranı ise 1999 yılında %88 iken, 2006 yılında %72 ye düşmüştür (Infakto, 2006:7-5). AB nin Eurobarometer anketlerinde de benzer bulgulara ulaşılmıştır. 8 Öte yandan Türk kamuoyundakilere benzer sonuçlar, AB cephesinde de geçerlidir. Araştırmalar, giderek daha fazla AB vatandaşının Türkiye nin AB ye üyeliğine olumsuz baktığını göstermektedir yılında AB de Türkiye yi destekleyenlerin oranı %42 iken, 2006 da oran %31 e düşmüştür yılındaki Eurobarometer araştırmasına göre AB ye üyeliği en az desteklenen ülke Hırvatistan dan sonra Türkiye dir (EC, 2006:75). 27 AB ülkesi ve aday ülkelerde, Türkiye ve Hırvatistan da yapılan ankete katılanların %55 i ise Türkiye nin üyeliğine karşı çıkmıştır (EC, 2003:9). Bu tür bir bakış açısının gerek Türk gerek AB kamuoyunda yaygınlaşmasının, ileride Türkiye nin tam üyeliği gerçekleştiğinde Tek Pazara uyum sürecini olumsuz etkileme olasılığı yüksektir. Halbuki AB ekonomisinin entegrasyonunda ve tek bir Avrupa pazarının oluşmasında politik ve toplumsal destek çok önemlidir. Komisyon tarafından hazırlatılan bir raporda, Tek Pazarla ilgili çözülmesi gereken sorunların başında, Tek Pazar için toplumsal ve siyasi desteğin azalmasının yarattığı entegrasyon yorgunluğu (integration fatigue) gösterilmiştir (Monti, 2009:20-21). Bugün müzakere sürecini aksatan hatta durma aşamasına getiren konuların, tam üyelik sonrasında daha kolay ve daha kısa sürede çözülebilecek konular olduğu düşünülmektedir. Görüldüğü gibi AB ile Türkiye nin ekonomik entegrasyonun gelişiminde hem olumlu yönde gelişmeler hem de süreci olumsuz etkileyen kısıtlar söz konusudur. Her iki taraf için hem külfet hem de avantaj yaratan sürecin yarattığı külfetlerin hafif atlatılması, mevcut kısıtların giderilmesiyle bir süre sonra avantaja dönüşmesi büyük bir olasılıktır. Sonuç Bugüne kadar AB ye tam üye olan ya da halihazırda aday statüsündeki ülkeler içinde, üye olmadan Gümrük Birliği ilişkisi kuran tek ülke konumundaki Türkiye nin AB ile ticari ve ekonomik entegrasyonu, tam üye olmaması nedeniyle üyeliğin getirdiği pek çok fırsattan faydalanmasının mümkün olmamasına rağmen artmıştır. AB ye tam üyeliği stratejik hedef olarak koyan Türkiye, AB nin mali yardımların tahsisinde takındığı ayrımcı tavra ve son yıllarda gerek Türkiye gerek dünya ölçeğinde yaşanan krizlere rağmen, AB nin Kopenhag ekonomik kriterlerini karşılamada oldukça önemli düzeyde ilerleme kaydederek bugün, büyük ölçüde işleyen ve rekabet baskısına dayanabilirliği artan bir piyasa ekonomisine sahip olmuştur. Günümüzün Türkiye ekonomisi, uygulamaya konulan yapısal reformlarla tarım sektörü aleyhine bir yapısal dönüşümün sağlandığı, birkaç sektörün dışında 8 Eorobarometer anketlerine göre Türkiye de AB nin genişlemesine verilen destek ise altı ayda %66 dan %52 ye düşmüştür. Bkz. EC, 2006:61-73, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

27 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar fiyatların serbest piyasa koşullarında oluştuğu, devletin ekonomik faaliyetlerde rolünün önemli ölçüde azaldığı, rekabet gücü ve dışa açıklığı oldukça artmış bir ekonomi görünümündedir. Türkiye nin tam üyeliği ile gerçekleştiğinde ülkenin nüfus büyüklüğünden kaynaklanan büyük işgücü hareketliliğinin ortaya çıkarmasından korkulan olumsuz etkiler, AB cephesinde bazı endişelerin doğmasına yol açmaktadır. Ancak bu olumsuz etkilerin, Türk toplumunun geleneksel ve kültürel özelliklerinin etkisiyle beklenenden düşük olması ve yine yapılacak mali yardımlar ve tam üyelik durumunda yapısal fonlardan aktarılacak kaynaklar sayesinde yaratılabilecek iş imkânları ile önemli ölçüde hafifletilebilmesi ve dolayısıyla olası negatif etkilerin korkulanın çok altında kalabilmesi mümkün görülmektedir. Elbette AB ile Türkiye nin ekonomik entegrasyonunun daha ileri aşamaya geçmesinin her iki taraf için hem külfeti hem de avantajları vardır. Türkiye nin elverişli coğrafi konumunun, dinamik ekonomik yapısının ve genç nüfusunun AB ekonomisine olumlu katkı yapacağı açıktır. Pek çok AB üyesi ülkede olduğu gibi Türkiye ekonomisinde de mevcut bazı ekonomik sorunlar (yüksek işsizlik düzeyi, nitelikli işgücü eksikliği ve bölgelerarası gelişmişlik farkları vb.) çözülemeyecek sorunlar değildir ve hatta tam üyelikle daha kolay çözülebileceği düşünülmektedir yılında aday ülke statüsünü ihraz ve iktisap ettikten sonra, AB ile ekonomik entegrasyonunu giderek artırmaya çalışan Türkiye nin, AB ile entegrasyonunu daha fazla ilerletebilmesinin önünde bazı kısıtların olduğu ve bazı konularda (özellikle nüfus büyüklüğü ve işçilerin serbest dolaşımı) duyulan endişeler nedeniyle AB cephesinin bu kısıtların giderilmesi hususunda fazla çaba göstermediği görülmektedir. Aslında AB tarafında Türkiye nin tam üyeliğinden bugün duyulan endişeler, Türkiye ile AB arasında ilk ekonomik entegrasyon ilişkisinin başladığı 1960 lı yılların başlarında da olduğu gibi, adaylık statüsü verildiği dönemde de mevcuttu. Her iki taraf da, bu ilişkinin kendileri için hem külfet hem de avantaj getireceğini biliyordu ve avantajların ağır bastığı tahmin edildiği için bu ilişki başlatılmıştı. O dönemde AB tarafından bilinmesine rağmen gündeme getirilmeyen ve ilişkinin yeni aşamalara geçirilmesine engel teşkil etmeyen bugünkü endişe konularının özellikle müzakere süreci başladıktan sonra gündemde devamlı tutularak müzakere sürecinin çok yavaş ilerlemesi yönünde bir araç olarak kullanılmasının dünyanın en rekabetçi, en dinamik ekonomisi olmayı hedefleyen AB nin çıkarları ile örtüşmediği açıktır. Zaman içinde tarafların yükümlülüklerini yerine getirmesinde, bazen Türkiye den bazen AB den kaynaklanan aksamalar olmuştur. Ancak, özellikle aday ülke statüsü aldıktan sonra hazırladığı Ulusal Programlara Türkiye, çağdaş uygarlık düzeyine ulaşma hedefi doğrultusunda, kalkınmasını en ileri aşamalara getirmeye kararlıdır. 21. yüzyılda Türkiye, dünya standartlarında üreten, gelirini adil paylaşan, insan haklarını güvenceye alan, hukukun üstünlüğünü, katılımcı demokrasiyi, laikliği, din ve vicdan özgürlüğünü uluslararası standartlarda gerçekleştiren, etkili ve yaratıcı bir devlet olma yönünde çabalar harcamaktadır. Türkiye nin esenliğini belirleyecek hedeflere ulaşmasını sağlayacak en önemli proje Avrupa Birliğine tam üyeliktir... (ABGS, 2008:1) ifadesi konularak, AB ye tam üyeliğin hedef olarak kabul edilmesi, Türkiye açısından AB ile olan ilişkisinin ne kadar önemli olduğunun göstergesidir. Bugün gelinen noktada, bu hedef doğrultusunda Kopenhag kriterlerini yerine getirebilmek için Türkiye nin gösterdiği istikrarlı çaba ne kadar açık ise 22 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

28 B. AKÇAY konulan hedefe ulaşılması önünde, büyük ölçüde AB cephesinden konulan kısıtların varlığı da o kadar açıktır. Sonuç, yavaş ilerleyen müzakere sürecidir ve 1999 yılında yeni bir dönemece giren AB-Türkiye ilişkilerinde bu gidişatın, Türk toplumunda son yıllarda yaratmaya başladığı bıkkınlık ve üyeliğe olumsuz bakıştır. Benzer durum, AB kamuoyunda da söz konusudur. AB ile bütünleşmeye karşı ortaya çıkan olumsuz bakış açısının iki tarafın kamuoyunda yaygınlaşmasının, gelecekte koşullar değiştiğinde ve AB cephesinde bu ilişkiyi olumlu yönde sonlandırma isteği hasıl olduğunda, ekonomik entegrasyon sürecinin tamamlanmasına engel teşkil ederek, taraflara çok daha fazla külfet getirme olasılığının yüksekliğini, gerek Türkiye nin ve gerekse AB nin göz önünde bulundurmasının faydalı olacağı düşünülmektedir. Kaynakça Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2007), Avrupa Birliği-Türkiye Mali İşbirliği, Dumat Ofset, Ankara. Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2001), 2001 Yılı Ulusal Programı, (15/12/2010) Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2003), 2003 Yılı Ulusal Programı, (15/12/2010) Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2008), 2008 Ulusal Programı, doc (15/12/2010) Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2010), index.php?p=44460&l=2 (20/12/2010) Baldwin, R. ve Wyplosz, C. (2006), The Economics of European Integration, Second Edition, The McGraw-Hill Companies, UK. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK), (2010), Financial Markets Report, Eylül, Piyasalar_Raporlari/8890eylulfpr_ _33docx.pdf (12/12/2010) Bilici, N. (2010), Türkiye-AB İlişkileri, Üçüncü Baskı, Seçkin Yayıncılık, Ankara. Choudhury, A.H. et al. (2009), Turkey s Economic Integration With the EU:An Evaluation of Curren Status and Future Prognosis, Journal of International Business Research, 8(1), Commission of European Communities (CEC), (1998), Turkey 1998 Regular Report, (07/10/2010) Commission of European Communities (CEC), (2000), Turkey 2000 Regular Report, f&aqi=&aql=&oq= (07/10/2010) Commission of European Communities (CEC), (2002), Turkey 2002 Regular Report, (07/10/2010) Commission of European Communities (CEC), (2004), Turkey 2004 Regular Report, _en.pdf (07/10/2010) Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

29 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar Commission of European Communities (CEC), (2005), Turkey 2005 Progress Report, package/sec_1426_final_progress_report_tr_en.pdf ( 07/10/2010) Commission of European Communities (CEC), (2006), Turkey 2006 Progress Report, _en.pdf (07/10/2010) Commission of European Communities (CEC) (a), (2007), Turkey 2007 Progress Report, gress_reports_en.pdf (07/10/2010) Commission of European Communities (CEC) (b), Third Annual Report on Migration and Integration, immigration/docs/com_2007_512_en.pdf (11/10/2010) Commission of European Communities (CEC), (2008), Turkey 2008 Progress Report, _nov_2008/turkey_progress_report_en.pdf (05/09/2010) Commission of European Communities (CEC), (2009), Turkey 2009 Progress Report, _en.pdf (07/10/2010) Council of European Union (CEU), (2008), Council Recomandation of 14 May 2008 on the Broad Economic Policy Guidelines for the Member States and the Community ( ), Official Journal of the European Union, L137/13, (27/05/2008) Dalimov, R. (2009), The EU Economic Integration: Pros and Cons, Current Research Journal of Social Sciences, 1(2), Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), (2002), Main Economic Indicators, March. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (a), (2010), Main Economic Indicators, March. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (b), (2010), Orta Vadeli Program ( ), Ankara, aspx?enc=83d5a6ff03c7b4fc5edb40b4d94deda6 (31/12/2010) Dönmez, M. (2010), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Gümrük Birliği, B. Akçay ve Gulum B. Çelik (Edit.), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği; Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınevi, Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Avrupa Birliği Dış Ticaret İstatistikleri D=47dil=TR (23/12/2010) Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), (2010), Trade Statistics, dtmweb/index.cfm?action=detayrk&yayinid=1116&icerikid=1225&dil=tr (09/11/2010) European Commission (EC), (2000), The Structural Funds ( ), (10/10/2010) European Commission (EC), (2002), The Enlargement Process and the three Pre- Accession Instruments: PHARE, ISPA, SAPARD, comm/enlargement/pas/phare_ispa_sapard_en.pdf (31/10/2010) European Commission (EC) (2004), Commission Recomendation on 2004 update on the Broad Economic Policy Guidelines of the Member States and the Community (for period), COM (2004) 238 Final, (7/4/2004). 24 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

30 B. AKÇAY European Commission (EC), (2007), Secreening Report Turkey Chapter 29, Customs Union, March,9, reports/screening_report_29_tr_internet_en.pdf (10/12/2010) European Commission (EC) (2008), Successes and Challenges after 10 years of Economic and Monetary Union, IP/08/716, 7 May, economy_finance/publications/publication12682_en.pdf (15/12/2010) European Commission (EC), (2009), Key Findings of the Progress Reports on the Candidate Countries: Croatia, Turkey and the former Yugoslav Republic of Macedonia, MEMO/09/449, 14 October, fr/article_9090_fr.htm (10/10/2010) European Commission (EC) (a), (2010), Turkey 2010 Progress Report, (25/12/2010) European Commission (EC) (b), (2010), EU s Energy Action Plan ( ), 6 April (18/11/2010) European Commission (EC) (c), (2010), Communication from the Commission to the European Parliament and the Council (Enlargement Strategy and Main Challenges , COM (2010) 660, 9 November, r_2010_en.pdf (25/12/2010) European Commission (EC) (d) (2010), Communnication on Reinforcing Economic Policy Coordination, 12 May, articles/euro/documents/ com(2010)250_final.pdf (10/12/2010) European Free Trade Area (EFTA), (2002), EFTA Bulletin, Nu. 2, November, pdf (14/11/2007) European Free Trade Area (EFTA), (2004), EEA Enlargement and the New Financial Mechanism,http//: Financial%20Mechanism (02/12/2007) European Free Trade Area (EFTA), (2006), Annual Report 2006, http//: (02/12/2007) European Free Trade Area (EFTA), (2007), EEA Financial Mechanism and the Norwegian Financial Mechanism, EEA Seminar Fall, cont/eea/seminars/eea-20seminar-20fall turner.pdf (02/12/2007) European Parliament (EP), (2010), Final Report, on Trade and Economic Relations with Turkey, 2009/2200 (INI), 23 August, sides/getdoc.do?language=en&reference=a7-0238/2010 (10/11/2010) European Council (1993), Conclusion of Presidency European Council in Copenhagen, June, cop_en.pdf (05/08/2010) Flam, H. (2003), Turkey and the EU: Politics and Economics of Accession, CESifo Working Papers, March, No.893, DocCIDL/cesifo_wp893.pdf (09/10/2010) Gençkol, M. (2003), Avrupa Birliği Mali İşbirliği Politikaları, DPT Yayınları, Eylül. Ankara. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

31 Aday Ülke Statüsü Kazanımı Sonrasında Türkiye nin Avrupa Birliği ile Ekonomik Entegrasyonu: Koşullar ve Kısıtlar Goldman, S. (2008), With or Without Turkey; Turkey s Long-term Growth Potential, Global Economics Paper No: 175, Global_Paper.pdf (10/15/2010) Harrison, G. W. vd. (1996), Economic Implications for Turkey of a Customs Union with the European Union, Policy Research Working Paper No: 1599, World Bank, plications%20for%20turkey%20of%20a%20customs%20union%20with%20th e%20european%20union.pdf (08/08/2010) Hazine Müsteşarlığı (HM), (2007), Uluslararası Doğrudan Yabancı Yatırım Bülteni, 11 December, (17/12/2010) Hazine Müsteşarlığı (HM), (2010), Foreign Direct Investment, Annual/V-%20Yabanci%20Sermaye/YSGM.xls#'5.3'!A1 (17/12/2010) Hazine Müsteşarlığı (HM), (2010), Gross External Debt of Turkey, Annual/II-%20Kamu%20Borc%20Yonetimi/kamu%20borc%20yonetimi.xls#' 2.19'!A1 (17/10/2010) Huges, K. (2004), Turkey and the European Union: Just Another Enlargement? June (12/10/2010) İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV), << baslik=m%dczakere%20s%dcrec%dd%20%ddzleme%20karnes %DD...&id=1504>> (28/06/2010) International Monetary Fund (IMF), (2009), Global Financial Stability Report, April, (29/04/2009) International Monetary Fund (IMF), (2010), World Economic Outlook (WEO) Database, October, aspx (8/11/2010) Jaffe, M. D. vd. (2009), Mortgage Origination and Securitization in the Financial Crisis, Viral Acharya ve Matthew Richardson (Edit), Restoring Financial Stability: How to Repair a Failed System, John Wiley & Sons, Kocaman, T. (2008), Türkiye de İç Göçler ve Göç Edenlerin Nitelikleri ( ), DPT, Ankara, Nisan, (10/11/2010) Lejour, A. M. ve Mooiji, R.U. (2005), Turkish Delight: Does Turkey s Accession to the EU Bring Economic Benefits?, Kyklos, 58 (1), Özcan, S. (2008), Avrupa Birliğinin Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkelerine Yaptığı Mali Yardımlar ve Türkiye, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara. Özgür, E. M. ve Yüceşahin, M. (2006), "Türkiye nin Güneydoğusunda Nüfusun Zorunlu Yerinden Oluşu: Süreçler ve Mekansal Örüntü, Cografi Bilimler Dergisi, 4 (2), Monti, M. (2010), A New Strategy for the Single Market, European Commission, 9 May, (15/10/2010) 26 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

32 B. AKÇAY Narbone, L. ve Tocci, N. (2007), Running aroud in Circles? The Cyclical Relationship Between Turkey and the European Union, Journal of Southern Europe and the Balkans, 9(3), Roberts, J. (2004), The Turkish Gate: Energy Transit and Security Issues, Emarson, M. and Aydın, S. (Edit.), Turkey and Europe Monitor, January February 2005, Nos.1-14, EU-Turkey Working Papers, 11, , (15/10/2010) Şahin, R. (1998), Avrupa Birliği Bütçesi-Fonları ve Türkiye nin Tam Üyeliği, DPT Yayınları, Ankara. Tanaka, N. (2010), World Energy Outlook 2010, Jakarta 22 November, (15/12/2010) Tekin, A. ve Walterova, I. (2007), Turkey s Geopolitical Role: The Energy Angle, Middle East Policy, 14(1), Türkiye İstatistik Kurumu (TUİK), adnksdb2=&report=adnks_net_goc_duzey2.rdf&p_kod=1&p_yil=2009&p_dil =1&desformat=html&ENVID=adnksdb2Env (10/12/2010) Dünya Bankası (DB), (2010), World Development Indicators Database., 27 September, GDS.pdf (18/12/2010) Winrow, G.M. (2004), Turkey and the East-Weat Gas Transportation Corridor, Turkish Studies, 5(2) Summer, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

33 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi İrfan KALAYCI Özet Finansal enfeksiyon, gittikçe yıpranan kapitalizmin küresel bir arızası ya da hastalığıdır. L, V, U ya da W şeklinde krizler yaratan bu enfeksiyon, girdiği ekonomiyi tahrip etmeyi ve onun bağışıklık sistemini çökertmeyi hedefler. Bu hastalığın kendine özgü belirtileri vardır ve ülkeden ülkeye değişiklik gösterebilir. Genel olarak, çok uluslu bankaların likidite krizi, reel sektörün ya aşırı toplam talep ya da aşırı toplam arz baskısı altında olması, hükümetlerin çarpık iktisat politikaları vb. olgular finansal enfeksiyonun ortaya çıkmasında ve yayılmasında rol oynarlar de başlayan ve etkileri devam eden küresel kriz, 1929 daki benzeri gibi, finansal enfeksiyon olarak adlandırılabilir. Enfeksiyona karşı ya da dezenfeksiyon için her çağdaş ekonomi, geleneksel politikalara başvurmaktadır. Merkez Bankası ve Hazinenin parasal kaynakları bir tür ağrı kesici ve/ya antibiyotik etki yaratmaktadır. Bu konuda seçenek bir ilaç türü olarak, aşı da gündeme getirilebilir. Elbette sağlık sektöründeki aşılar, finans sektörü için geliştirilebilecek aşılar gibi değildir. Bu, sadece bir benzetme ve kıyaslama konusudur. Egemen sistem kapitalizmdir ve aşı gibi yeni-koruyucu bir tedavi yöntemi de yine sistem içinden aranıp bulunabilir. Türkiye dahil tüm küreselleşmiş ülkelerin, finansal enfeksiyon ve türevlerini en az riskle atlatabilmeleri için aşının türünü, zamanlamasını ve hatta olası yan etkilerini bir arada gösteren bir aşı karnesi edinip ona uygun hareket etmelerinde yarar vardır. Finansal enfeksiyon olarak adlandırılan küresel iktisadi kriz için bir aşı kuramı geliştirmeyi deneyen bu çalışmada, tüm dünya ekonomilerinin krize yakalanma ve krizden çıkma biçimleri ve sürelerinin birbirlerinden farklı olduğu kabul edilmektedir. Anahtar Kelimeler: Finansal Enfeksiyon, Aşı Kuramı, Kapitalist Kriz. * Doç.Dr., İnönü Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, irfan.kalayci@inonu.edu.tr 28 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

34 İ. KALAYCI Financial Infection and Vaccıne Theory: A General Critique of Crisis Abstract Financial infection is a global defect or disease of capitalism which is getting worn out day by day. This infection create crises in the form of L, V, U or W and its aim is to destroy the immune system of the economy it enters. There are specific symptoms of this disease, vary from country to country. In general, the multi-national banks' liquidity crisis, the pressure of excess aggregate demand or excess aggregate supply over the real sector, inappropriate economic policies of governments, etc. play a role in the emergence and spread of the financial infection cases global crisis with its continuous effects up to now can be called the financial infection, like 1929-crisis. Against infection or for disinfection, every modern economy resorts to the traditional policies. The Central Bank s and the Treasury's financial resources are provided as a kind of painkiller, and/or antibiotic. In this subject vaccine can also be brought to the agenda as an optional medicine. Of course, vaccines in the health sector are not to be vaccines which can be developed for the financial sector. This is only issue an analogy and comparison. In today s world, capitalism is the dominant system, and a vaccine-like treatment of the capitalism is also to be found inside the system itself. It is beneficial for all globalized countries, including Turkey, to obtain a vaccine scorecard which shows type, date and possible side effects of the vaccine and to act according to it, for the recovery from infection with minimum risk. In this study, which tries to develop a vaccine theory for the global economic crisis (also called financial infection), it is verified that each economy of the world has a sui generis period and a sui generis type of falling into a crisis, being recovered from a crisis. Key Words: Financial Infection, Vaccine Theory, Capitalist Crisis. JEL Classification Codes: G01, G38 Giriş Finansal ürünlerin ve buna bağlı olarak finansal ilişkilerin ve hareketlerin çeşitlilik ve yoğunluk arz ettiği çağımızda zaman zaman finansal krizler ya da enfeksiyonlar diye bilinen istenmeyen / beklenmeyen durumlarla karşılaşılmaktadır. Mandelbrot ve Hudson un (2005:105-75) belirttikleri gibi, kimilerince yazıtura gözüyle bakılan ve bu çalışmada enfeksiyonun (krizin) türünü oluşturan- finans, küresel ticarette yer alan her ürüne, hizmete ve şirkete ve ülkeye fiyat yaftası belirleyen bir robot ve dev bir hesap makinesidir. Doğal olarak böyle bir makine hem enfeksiyon kapabilir, hem de enfeksiyon bulaştırabilir. Enfeksiyon, tıbbi bir terimdir; ancak iktisatçılar, kimi zaman tıbbi terimleri ödünç alarak kuram geliştirirler ya da bir iktisadi sorunu çözümlemeye çalışırlar. Bu bir gelenek olmasa bile, bu konudaki örneklerin Fizyokrat iktisatçılara kadar gittiği söylenebilir. Zira, Fizyokratların öncüsü F. Quesnay, iktisadi sektörler ile malhizmet akımı arasındaki dairesel şemayı oluştururken, bir ülke ekonomisinin işleyişini insan vücudundaki kan dolaşımı na benzetmiştir. Enfeksiyon, canlı bir bakteri, virüs ya da parazitin vücutta üremesi demektir. Finansal enfeksiyon da, bir gizli el gibi, girdiği ekonomiyi tahrip etmeyi ve onun Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

35 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi bağışıklık sistemini çökertmeyi hedefler. Ayakta kalabilmek için devlet müdahalesi, geleneksel (konvansiyonel) ilaç tedavisi niyetine kabul edilir. Böylece, dünyanın para ve sermaye piyasalarında tekrar eski düzen sağlanmaya çalışılır. Tarihi 1929 Küresel Krizi sonrasında alınan önlemler, bir çeşitlemeyle 2008 sonrası krizinde de uygulanmıştır. Bundan sonraki olası krizlere yakalanmamak için bir aşı tedavisi ne ihtiyaç vardır. Ancak aşı, hastalanmadan önce yapılırsa yararlı olabilir. Fakat küresel kapitalist sistemin yeniden ve daha büyük krizler üretmeyeceğini kimse garanti edemez. Tıpkı sağlıklı bir insanın hiçbir zaman hastalanmayacağını garanti edemeyeceği gibi. Kapitalist ekonomilerde bireysel çıkar çatışmaları ve en az zahmetle en çok geliri elde etme ve en çok metayı satın alıp tüketme rekabeti, özellikle finansal piyasaların serbest ve hızlı işlemesi sonucunda -dalga dalga- küreselleşmektedir. Bu küreselleşme olmasaydı, ABD nin kredi piyasasındaki bir elektrik arızası bazı ülkelerde trafo patlaması na yol açmayacaktı; ya da benzer bir betimlemeyle; birkaç Amerikan bankasının likidite krizi yüzünden dünya topluca bir finansal enfeksiyon hastalığına yakalanmayacaktı; tüm bunlar olsaydı bile bir rastlantı sayılacaktı. Kindleberger (1978:2004-ç), iktisat literatüründe finansal krizlerden daha çok tartışılan pek az konunun olduğunu ileri sürmüştür ki, pek de haksız sayılmaz. Onun stilize edilmiş özetini sunduğu, kayıtlara geçirilmiş haliyle, 1618 Kutsal Roma İmparatorluğu ile başlattığı ve 1998 e kadarki bölümünü kapsayan krizler incelenirse, gerçekte krizler tarihi W şeklindeki krizlerin tarihidir. Ülgener e (2006:7) göre; kapitalizmden önce de kriz (buhran) denilebilecek, bolluğun ve aşırı sermaye yatırımlarının bile neden olduğu sarsıntı ve çöküntülere rastlanmış olabileceği varsayılmaktadır. Ona göre, genel bir klişe olarak, buhran; sadece arz ve talep arasında şiddetli bir uygunsuzluğun yine şiddetli semptomlarla etkisini açığa vurduğu boşalma anıdır. Konjonktürel dalgalanmalar gösteriyor ki, bir makro ekonomi (gayrisafi yurtiçi hasıla-gsyh bazında) önce daralır (gerileme evresi) ve dip yapar (kriz evresi), daha sonra alınan önlemlerle genişlemeye başlar (toparlanma evresi) ve tepe yapar (refahboom evresi). Bu dalgalanmalar, ülkeye ve zamana göre değişerek kendi kendini tekrarlar. O yüzden hiçbir makro ekonomi, bir konjonktür dalgasının bir tek evresinde ve daima duramaz. Sadece, gelinen evrede süre değişebilir. Bir ülke bir yıl içinde üst üste iki çeyrek dönem GSYH de negatif büyüme kaydeder (kısa süreli kriz yaşar) ise durgunluk (resesyon), uzun süreli yaşarsa çöküş (depresyon) halini göstermiş olur, ama bir süre sonra büyük bir olasılıkla pozitif büyümeye geçer. Kindleberger (2008-ç: 8) finansal krizi, finansal göstergelerin tümünün ya da çoğunun -kısa vadeli faizler ve varlıkların fiyatları, ticari iflaslar ve finansal kurumların başarısızlıkları- keskin, kısa, ultra-döngüsel biçimde bozulması olarak tanımlamaktadır. Onun M. Bordo dan aktardığı tanıma göre, finansal kriz, beklentilerde bir değişim, bazı finansal kurumların iflasından duyulan korku, gayrimenkul ya da likit olmayan varlıkların paraya çevrilme girişimi demektir. Bu tanım, Kinleberger in (a.k.) iş hayatında manik ve panik evreleri hatırlatmaktadır: Manik evrede zengin ya da itibarlı kimseler parayı saçar, gayrimenkul ya da likit olmayan menkul kıymetler almak için borçlanırlar. Panik evresinde ise durum tersine işler, yani gayrimenkul ya da menkul kıymetten paraya 30 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

36 İ. KALAYCI ya da borcun geri alınmasına doğru hücum başlar; fakat bu kez malların, evlerin, arsaların, hisse senetlerin, bonoların, kısaca çılgınlık konusu olan her şeyin fiyatı dibe vurmuş olur. Küresel finans krizi; banka likidite krizi, borç krizi, sistemik finansal kriz ya da döviz krizi biçiminde herhangi biri ya da bir kaçının aynı anda yaşandığı haliyle artık evrenselleştiğinden hiç kimsenin kuşku duymadığı kapitalist sistemin krizidir. Her kriz, kapitalizmin maskesini düşürmekte ve gerçek yüzünü ortaya çıkarmaktadır. Çünkü kapitalizm, kriz olmadan yapamaz. Kendini yenilemesi için krizlere ihtiyacı bulunmaktadır. Öte yandan kriz, salt kapitalist sistemle değil, aynı zamanda, bu sistemin iktisadi öğretisini oluşturan Neo-Klasik iktisat kuramının da krizi sayılabilmektedir. Aslında bu tür krizlerin, iktisat biliminin, çözüm seçeneklerini bulmak ve kendini geliştirmek bağlamında iyi ya da yararlı olduğu bile düşünülebilir. Nasıl ki her yeni hastalık, tıp biliminin kendini geliştirmesi için fırsat yaratıyorsa, benzer biçimde, her kriz de iktisat biliminin gerçekte -ne kadarişe yaradığını gündeme getirebilmektedir (Kalaycı, Aytekin ve İzgi, 2011). Genellikle enfeksiyon (ekonomide yüksek ateş / aşırı ısınma ) şeklinde gelen ya da devam eden kapitalist krizlerin bir özelliği de, seçenek çareleri yani iktisat politikası önlemlerini bünyesinde üretebiliyor olmasıdır. Bu çalışmada, kapitalist dünyanın yaşadığı (küresel) finans krizi odak alınarak, (bu ve benzeri) tüm krizlerin tıpkı tıbbi enfeksiyonlarda olduğu gibi geçirdiği aşamalar irdelenmektedir. Ayrıca, finansal enfeksiyona karşı önerilen koruyucu önlemler (iktisat politikaları), bir metafor olarak aşı adı altında tahlil edilmektedir. 1.Finansal Enfeksiyon: Küresel Krizin Simgesi Enfeksiyon (Fransızca ve İngilizce de infection, Türkçe de iltihap, bulaşma ya da yangı ), tıptaki karşılığı ile organizmada hastalığa yol açan bir mikrobun-virüsün genel ya da yerel düzeyde gelişmesi ya da yayılması demektir. Bundan türetilmiş olan finansal enfeksiyon ise, bir makro ekonomide herhangi bir nedenle yapılan bir parasal genişlemenin-daralmanın, bir para-sermaye piyasası ürününün-aracının yanlış kullanımının, kredi-faiz-likidite riskinin artmasının tüm parasal-finansal değişkenlerde beklenmedik olumsuz sonuçlar doğurması ve böylece kısa-uzun süreli bir krize dönüşerek istikrarı bozması olarak tanımlanabilir. Bu terim, finans krizinin el değiştirmesi ve/veya küresel çapta yayılması biçimindeki bir ifadeyi pekiştirmek ya da görünür kılmak için kullanılan bir kozmetik terim sayılabilir. Tıbbi enfeksiyon sözcüğü ile bir hastalığın insan bünyesini dirençsiz bırakması ya da o hastalığın insandan (başka bir canlıdan) insana bulaşması anlatılırken; finansal enfeksiyonla ise, bir parasal krizin ortaya çıktığı- ekonomiyi tahrip etmesi ya da o krizin bir ülkeden diğer ülkelere sıçraması vurgulanmak istenmektedir. Elbette, burada da, tıpkı insanlar gibi, ülkelerin ölçeği, krizlere karşı korunma yolları ve bağışıklık sistemi belirleyicidir. Tıp bilimindeki enfeksiyon zinciri, Tablo 1 de görüldüğü gibi konumuza uyarlanabilir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

37 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Tablo 1: Enfeksiyon Zinciri: Matris Tıpta enfeksiyon Enfeksiyon süreci (kuramsal olarak) Enfeksiyon etkeni Enfeksiyon kaynağı (Rezervuar) Kaynaktan çıkış kapısı Bulaşma yolu Giriş kapısı Uygun konakçı Çapraz enfeksiyon Not: Tıbbi terminolojiden uyarlanmıştır. Patojen mikroorganizmalar (bakteri, virüs, mantar, parazit) Mikroorganizmaların doğal yaşayıp çoğaldıkları ortam (insan, hayvan, su ve toprak gibi cansız nesneler) Mikroorganizmaların enfeksiyon kaynağından ayrıldıkları yerler (insanlarda; solunum, boşaltım, sindirim sistemi ve deri bütünlüğünün bozulduğu yerlerden gözyaşı, tükürük, balgam, kan, meni, vajen salgısı, idrar, dışkı, vs. aracılığı ile çıkarlar) Mikroorganizmaların bir yerden bir yere çeşitli yollarla taşınması (su ve besinler dışında makas, giysi gibi eşyalar; hava ve toz zerrecikleri yoluyla da bulaşabilirler) Mikroorganizmaların vücuda girdiği yerler (genellikle giriş kapısı ile çıkış kapısı aynıdır; ağız, burun, kulak, göz, kan damarları, hasar görmüş deri vd.) Mikroorganizmayı vücudunun üzerinde ya da içinde barındıran insan, hayvan ya da bitki (özellikle vücut direnci azalmış olan, kronik hasta, dengesiz beslenen, aşırı yorgun, alkol ve sigara bağımlısı, bağışıklık sistemi yetersiz olan kişiler) Bir hastanede, bir hastadan ötekine enfeksiyon bulaşması Makro ekonomide enfeksiyon (2008 küresel kriz örneği) ABD deki mortgage (tut-sat, ipotekli kredi) sistemi ve bazı bankaların likidite darboğazı sonucunda iflası Finans sektörü, reel sektör Borç, kur, faiz dalgalanmaları, işsizlik, deflasyon vb. Kısa vadeli sermaye (sıcak para) akımları, döviz ticareti Para ve sermaye piyasası kurumları (bankalar, borsalar vb.) Sık sık (yapısı daha fazla kırılgan olan) az gelişmiş ekonomiler ve bazen bazı gelişmiş ekonomiler, sermaye yeterlilik oranı (BASEL II ye göre) %8 in altında olması, takipteki alacakların yüksek oluşu İktisadi birliklerde (gümrük birliği, serbest ticaret bölgeleri), üye ülkelerin birbirlerine ticari ve iktisadi ilişkilerle krizi taşımaları 32 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

38 İ. KALAYCI Pek çok iktisatçı, Amerikan merkezli krizinin faturasını temelde finans mühendisleri ne kesmektedir. Buna yol açan, özellikle, onların menkulleştirme (seküritizasyon) sistemini dejenere ettiği kaygısı olabilir. Bu kriz sürecinde, bankalarca oluşturulan mortgage ( tut-sat, ipotekli kredi) havuzu sayesinde kredi riski dağıtıldığı için düşük faizli kredilendirme yolu açılmış, krediye ihtiyacı olmayanlar bile yeni ev satın almak için kredi talebinde bulunmuş, fakat işler tersine gittiğinde krediler geri dönmemiştir. Bu durumda ev fiyatlarındaki ani patlamayı (emlak balonu) yüksek düşüşler izlemiş, sonuçta menkulleştirilmiş kağıtların fiyatları ile ev fiyatlarındaki düşüşü yansıtmayınca panik başlamıştır. Bir başka deyişle; günümüz küresel ekonomisinin -neredeyse- bir parçası haline gelen enfeksiyonun görünür nedenlerinden biri, ABD de bir grup bankanın disiplinsiz bir ortamda aşırı kâr hırsı ile yoksul ve orta sınıf ailelere konut kredisi vermesi ve bu yolla oluşan varlıklarını (aktiflerini) karşılık göstererek toksik (sorunlu) türev finansal araçlar yaratmalarıdır. İkinci neden, ABD hükümetinin yüksek askeri harcamalarını finanse etmek için aşırı borçlanmasıdır. İlki, ABD de banka iflaslarını ve finans sektörüne olan güvensizliği; ikincisi, bu ülkenin cari işlemler bilançosunda açıkları ve Türkiye dahil birçok az gelişmiş ülkenin rezervlerini artırmak yönünde sonuçlar doğurmuştur. Duruma göre farklı şiddet ve yönlerde esen, fakat kesinlikle ABD kaynaklı olan küreselleşme rüzgarı enfeksiyonu tüm dünyaya yaymıştır. Amerikan dolarının egemen rezerv para olması krizin çabuk yayılmasını sağlamıştır. Gerçekten de enfeksiyonu tetikleyen, ABD deki aşırı harcamalar ve tasarruf açığıdır. Amerikan finans-sermaye (banka ve sanayi kesimi sermayelerinin toplamı) sistemi aşırı kazanç güdüsüyle ve çeşitli mortgage gibi türev araçları kullanarak, düşük gelirlileri sisteme çekmek istemiştir. Bu araçla ev sahibi olanlar yükümlülüklerini yerine getiremeyince, kredi açan bankalar evlere el koymuş, ancak bankalar bu evleri paraya çeviremeyince ödeme güçlüğüne girmişler ve iflaslarını talep etmek zorunda kalmışlardır. Bu süreç, dünyanın pek çok ekonomisinde likidite krizi ile sonuçlanacak şekilde domino etkisi yaratmıştır (Şahin, 2009: 275-6). Krizin ortaya çıkma ve yayılma sürecini anlamak için aşağıda enfeksiyon sürecinin aşamaları üzerinde durulmuştur Küresel Krizde Enfeksiyon Etkeni Enfeksiyon etkenleri virüs, bakteri vb. mikroorganizmalardır ve bunların amacı hücreyi ele geçirmektir. Ekonomide ise, kayıt dışı para, sıcak para, batık kredi vb. olgular birer enfeksiyon etkenidir ve finansal sektör için tehdit edicidir. Sağlıklı insanlar çeşitli enfeksiyon etkenleri karşısında zayıf ve çaresiz durumdadırlar; aksi halde hastalanmamaları ve yaşlanmamaları gerekir. Benzeri şekilde, sağlam bir saat gibi tıkır tıkır işleyen ekonomilerde de para ve sermaye piyasaları, bol para kadar kıt paranın etkisi altında kalınca, saat, duraklama ve yavaşlama ya da hızlanma belirtileri gösterebilir Küresel Krizde Enfeksiyon Kaynağı Burada enfeksiyon kaynağının türü kadar reel ekonomi ile sanal ekonomi arasındakı fark, dünya kapitalizminin içsel çelişkisi ve güvensizlik etmeni önem taşımaktadır. Kaynağın türü: HIV, DOM, LRI Finansal enfeksiyon adına başat üç virüsten sözedilebilir (Erdinç, 2007:297-9): Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

39 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Birincisi, HIV virüsü (Hyper-Inflation Virus, Yüksek-Hiper Enflasyon Virüsü) olup etkin (aktif) hale geldiği anda hiper enflasyon yaratmaktadır. Bunun temelinde hükümetin harcamalarını karşılıksız para basarak finanse etmesi yatmaktadır. Merkez Bankası özerk olan ekonomilerde virüs bu yolla kriz yaratmaz, çünkü özerk bir Merkez Bankası Hazinenin her istediği avansı vermemektedir. İkinci virüs, DOM virüsüdür (Default or Moratorium, Temerrüt ya da Borç Erteleme). Bu virüsü bünyesine alan ekonomiler ya borçlarını ödeyemez hale gelmekte ya da ödeyemeyeceklerini ilan etmektedirler. Bu virüs, genel olarak ya sabit kur ya da bant içinde dalgalanan kur sisteminde devlet harcamalarını disiplinsizce artıran ülkelerde etkisini göstermektedir: Kamusal harcamalar iç-dış yüksek borç maliyetleriyle artırıldığında bütçe açıkları oluşmaktadır. İç talep patlaması yüzünden oluşan enflasyon, revalüasyonmuş gibi, ülke mallarını dış pazarlarda pahalı hale getirmekte, ihracatı azaltmakta ve cari açığı yükseltmektedir. Bu gelişmeden rahatsız olan yabancı sermaye çıkışı başlayınca, sabit ya da bant içinde dalgalanan kur patlamakta ve ülke borç ödeme krizine girmektedir. Üçüncüsü, DOM un çeşitlemesi olan virüs, verimi düşük yatırımlar anlamındaki (Low Return of Investment) LRI dır. Yüksek büyüme hızını sağlamak amacıyla desteklenen yabancı sermayenin tüketici kredilerini pompalaması ve özel sektör yatırımları uyarması sağlandıktan sonra özellikle emlak sektörüne akması ve burada balonlar oluşturması, borç getirisinin borç maliyetlerinin altında kalması ve bu borçların geri istenmesi sonucunda, ödenemeyen yabancı yatırımcılara borcun hükümet tarafından bütçeden verilmesi ve bütçe açıklarının GSYH ye oranının %10 ları aşması söz konusu olabilir. Önceden saptanması görece kolay olan HIV ve DOM virüsleri, bünyeye girdikten sonra makro ekonomiyi zayıflatır. Sinsi olan LRI ise, aniden ortaya çıkıp ekonomiyi kolayca tahrip edebilir. Reel ekonomi ile sanal ekonomi makasının gittikçe açılması Kapitalist krizlerin, dolayısıyla enfeksiyonun ana nedenlerinden birisi, reel ekonomi ile sanal ekonomi nin birbirini kandıran iki rakip arkadaş gibi davranmasıdır. Reel ekonomi ev, araba, şirket, kurum gibi taşınmaz varlıklardan; sanal ekonomi ise hisse senedi, bono, tahvil gibi kıymetli kağıtlardan oluşmaktadır. Sanal ekonomi ise, sadece bugünün değerlerini gösteren reel ekonomiye göre, borsada işlem gören hisse senetlerinin yarattığı kâr/zarar bekleyişlerinden dolayı abartılı değerleri temsil etmektedir. Örneğin, şirketin reel (fiziksel) değerinde değişme olmazken, konjonktüre bağlı olarak ortaya çıkan iyimser (kötümser) bekleyişler senetlere talebi artırır (azaltır) ve o senetlerin değerini yükseltir (düşürür). Bazen şirketlerin reel değeri ile borsa değeri birbirini yakalasa da, spekülatif tahminler-manipülatif hareketler yüzünden bu iki değer arasındaki makas açılabilmekte ve sanal ekonominin değeri reel ekonominin değerini birkaç kat aşabilmektedir. (Finans literatüründe spekülasyon ile manipülasyon sıkça karıştırılan teknik kavramlardır. Spekülasyon, mevcut piyasa yapısı değerlendirildikten sonra oluşan bekleyişler esas alınarak ve risk üstlenilerek, garantisi olmaksızın, kazanç sağlayabilme çabasıdır. Spekülatör, menkul kıymetleri ucuz bir fiyatla alıp daha ileri bir tarihte, alış fiyatından daha yüksek fiyatla satmayı hedefleyen kişi olup, alış fiyatı satış fiyatından küçükse kâr, aksine zarar eder. Manipülasyon ise, yatırımcıları kandırarak bir menkul kıymeti almaya/satmaya ikna etme ya da menkul kıymetin fiyatını yapay bir düzeyde tutma davranışlarını içerir. Buna göre, menkul kıymet piyasalarında arz ve talebin serbest bir şekilde 34 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

40 İ. KALAYCI karşı karşıya gelerek, fiyatları belirlemesine yönelik sürecin kasıtlı olarak engellenmesi demektir. Sermaye piyasası gelişmiş ya da çağdaş mevzuata sahip ülkelerde spekülasyon yapmak serbest iken manipülasyon yapmak ise suçtur.) Küreselleşen dünyada, sürekli ve hesapsız bir şekilde el değiştiren kıymetli kağıt miktarına ve yapay zenginleşmeye bakılırsa, sanal ekonominin aşırı büyüme-şişme ( obezite ) sorunu yaşadığı bir gerçektir. Sanal ekonomide bir oyuncu olan kıymetli kağıt sahipleri, kağıtların değerinin yükseldiğini gördüklerinde refah düzeylerinin arttığını varsayarak -çekinmeden borçlanmak pahasına- daha fazla harcama yoluna gitmektedirler. Kıymetli kağıtların borsa değeri düşünce, insanlar, kağıt üstünde yoksullaştıklarını hissetmeye başlamaktadırlar. Borçlanarak aşırı haracama yaparken, kıymetli kağıtların değerindeki tersine değişmeler yüzünden eski borçlarını bile ödeyemez duruma gelenlerin yarattığı etkiye dikkat edilirse, sanal ekonominin kendine özgü psikolojik-finansal hasta ve hastalıklar yarattığı daha iyi anlaşılabilecektir. Dünya kapitalist sisteminin çelişkili bünyesi Dünya kapitalist sistemi, çelişkili bir şekilde, sürekli kriz üreterek varlığını sürdürmektedir. Salt iktisadi temelli değil, aynı zamanda siyasal ve toplumsal bir olgu olan kriz, kapitalist üretim biçiminin içinde barındırdığı tüm çelişkilerin ürünü ya da toplamıdır. Kapitalist devresel krizler olarak, nesnel nedenleri, (üretim penceresinden) aşırı sermaye birikimi ve (dolaşım penceresinden) tüketimin düşmesi şeklinde olduğu için gerekli ya da kaçınılmazdır. Bu bağlamda Adalı (1991: 63), krizin işlevlerini şöyle sıralamaktadır: i-kriz, kapitalist üretim ve sömürünün iktisadi ve toplumsal koşullarında bir yeniden yapılanma sağlar. ii-kâr oranının yeniden yükselişe geçmesi için gerekli ortamı yaratır. iii-krize dayanan ve dayanmayan tek sermayeleri ayıklar; dayanmayanların yutulmasına, yutanların büyümesine vesile olur. iv-ayrıca, en ileri teknoloji ile üretim yapanları ve büyük sermaye birikimine sahip olanları ödüllendirir, zayıfları ise yem olmaya hazırlar. v-sermayenin yoğunlaşması ve merkezileşmesi sürecini hızlandırır. Yine Adalı ya (1991:34-7) göre, tepesinde emperyal ülkelerin yer aldığı bu sistemin ana karakteristik çizgileri ise şöyledir: i-dünyanın tek pazar olması: Kapitalizmin evrenselleşmesiyle yüksek kâr peşindeki sermaye ve emek sömürüsü de evrenselleşir. ii-uluslararası iş bölümü anlamında bir güç hiyerarşisi olması: Bu, bir gönüllü birliktelikten çok, her ülkenin dünyadaki toplam artı-değerden koparabildiği pay ile ilgilidir. iii-statik değil dinamik bir sistem olması: En yukarı basamağa tırmanabilmek için sermaye birikim düzeyi ve teknoloji üretebilen bir sanayi yapısı şarttır. iv-giderek daha fazla bütünleşen bir sistem olması: Bu sistemin egemenliğini ve hiyerarşisini sürekli kılan üç ana süreç gözlemlenmektedir: Az ve orta gelişmiş ülkelerin (AOGÜ) (yani Çevre nin) üretim, finans ve pazar denetimi bakımından emperyal-gelişmiş ülkelere (EGÜ) (yani Merkez e) zorunlu ve artan bağımlılığı; EGÜ nün AOGÜ ye azalan bağımlılığı; Çevre den Merkez e, çok uluslu şirketler (ÇUŞ) ve yerli burjuvazi ile işbirliği yapılarak doğrudan artı değer sömürü ve gerçek değeriyle değiştirilmemesi anlamında eşitsiz meta değişimi yollarıyla kaynak aktarımı. Güvensizlik Değişim, yatırım, tasarruf, tüketim vb. iktisadi kararların alınmasında ve pazarlık süreçlerinde önemli bir rolü olan güven, bir iç ve/ya dış faktörün tetiklemesiyle Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

41 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi bozulur, böylece onun yerine güvensizlik geçer ve bu da kendi kendini besleyen bir süreç haline gelir. Örneğin, krizin patladığı ülkenin dünya ekonomisindeki ağırlığı ne kadar fazlaysa krizin etkileri de o kadar büyük olur. Kredi derecelendirme kuruluşlarının bir ülke hakkındaki kredi notu da tetikleyici olabilir. Alınan uluslararası siyasal kararlar gibi, bir ülkenin aşırı çekici oluşu da çeşitli spekülatif hareketleri tırmandırabilir. Ayrıca, iç siyasal istikrarsızlık, iktisadi göstergelerdeki aşırı bozulma, özel sektördeki yönetim hataları da birer güvensizlik unsuru niteliğindedir. Güvensizliğin ekonomi üzerindeki etkileri çeşitlidir. Türkkan (2006: 95-6) bu etkileri şöyle sıralamaktadır: i- Varlıkların güvensiz olduğu ülkeden güvenli olanına kaydırma (kaçış etkisi), ii- Yastık altı tasarrufların artması (gizlenme etkisi), iii- Varlıkların altın ve dövize dönüştürülmesi (sığınma etkisi), iv- Kâr amaçlı işletmelerin kriz öncesi ve sonrasında işçi çıkarmaları (küçülme etkisi), v- Küçülmeye paralel olsa da, krizin derinleşmesinde ve krizden çıkış sürecinde olumsuz sonuç doğuran erteleme etkisi, vi- Krizin nedenlerini ve etkilerini başkasına yükleme (yansıtma etkisi), vii- Yeni işbirliği pazarlıklarını zorlaştırması ve işlem maliyetlerini arttırma etkisi. Eğilmez, IMF nin kriz sonrasında yaptığı Erken Uyarı Çalışması adlı raporundan yaptığı bir özetle, küresel kriz öncesinde kapitalist sistemin çeşitli ülkelerde karşılaştığı krizleri sunmaktadır. Sözkonusu özetle ilgili Tablo 2, bir bakıma, küresel krize giden yolu göstermesi bakımından ilginç sayılabilir. Üç bölümden oluşan Tablo 2 de; 1988 den 2007 ye dek, krizle karşılaşan bir ekonomide (ya da ekonomiler grubunda), bir diğerinden farklı olarak oluşmuş kırılganlıklar ve bu kırılganlıklara yol açan nedenler karşılaştırmalı olarak sıralanmıştır. Buna göre; bir ekonominin vergi reformu, dış borç, vergi reformu, emlak piyasasındaki çöküş gibi bir neden yüzünden yaşadığı kriz, enfeksiyon gibi, bir diğer ekonomiye bulaşabilmektedir. Örneğin, Meksika Krizi (1994), bir süre sonra Arjantin Krizi (1995) için bir nedene dönüşmüştür. 36 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

42 İ. KALAYCI Tablo 2: Ülke ve Yıllara Göre Ekonomideki Kırılganlıklar ve Krizin Nedenleri Kaynak: IMF nin Erken Uyarı Çalışması ndan aktaran, Eğilmez, 2010a. 1.3.Kaynaktan Çıkış: Çeşitli Krizler Finansal enfeksiyon, bankacılık krizi (BAK), döviz krizi (DÖK) ya da ödemeler dengesi krizi (ÖDEK) şeklinde kendini belli eder. Örneğin, BAK ve ÖDEK ya da BAK ve DÖK, aralarında ilişki kurulabilecek en yakın ikiz krizlerdir (twin crises). Reinhart ve Kaminsky nin (1999), L. Amerika, Asya ve İskandinav ülkelerindeki arasında patlayan finansal krizlerden elde ettikleri bazı bulgular da bu saptamayı doğrular niteliktedir: Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

43 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi i-finansal piyasalara oldukça müdahale edildiği 1970 lerde bankacılık krizi ile ödemeler dengesi arasında açık bir ilişki yokken, finansal serbestleşmenin yoğun olduğu 1980 lerde ise bankacılık ve döviz krizleri birbirlerine sıkıca dolanmışlardır. ii-bankacılık krizleri sık sık ödemeler dengesi krizlerinden önce oluşurken, onlar döviz krizleri için yeterli bir neden haline gelmişler ve daha çok bir durgunluk adını almışlardır. iii-iç ve dış krizler ekonominin temellerini tahrip etmiş ve zayıflatmıştır. Reinhart ve Kaminsky nin bu deneysel çalışmalarına göre, döneminde dünyada pek çok kriz yaşanmış ve her yıl başına düşen kriz ortalaması incelenebilir sayıda olmuştur. Tablo 3 ten de anlaşılacağı gibi, döneminde dünya ekonomilerinde toplam (ortalama) 76 tane (2.92) ÖDEK, 26 (1) tane BAK ve 19 (0.73) tane de ikiz kriz yaşanmıştır. Bu veriler dönemi için toplam bazda düşüş (fakat ortalamada ise artış) göstermiştir. Sırayla; 50 (3.13), 23 (1.44), 18 (1.13). Buna göre Tablo 3, finansal serbestleşme sonrası yıl başına düşen kriz ortalamasının yükseldiğini ve krizlerin tekrarlanma sıklığının arttığını göstermektedir. Tablo 3: Dünyada Finansal Krizler: yılları toplam ve ortalama kriz sayısı yılları toplam ve ortalama kriz sayısı ÖDEK 76 ve ve 3.13 BAK 26 ve ve 1.44 İkiz krizler 19 ve ve 1.13 Kaynak: Reinhart ve Kaminsky, (Veriler tarafımızdan tablolaştırılmıştır.) (ÖDEK ödemeler dengesi krizi, BAK bankacılık krizi demektir.) Bu arada, BAK ve DÖK, kuramsal olarak, ortak nedenleri bakımından Üçüncü Kuşak Krizleri oluşturmaktadır. Bu tür krizlerin temel özelliği, günümüzde finansal piyasaların da mal ve hizmet piyasaları gibi giderek bütünleştiği yani küreselleştiği, dolayısıyla herhangi bir ülkenin finans piyasasında oluşan bir istikrarsızlığın bir başka ülkede başlayacak bir kriz için gerekçe oluşturduğu gerçeğini esas almasıdır. Bu tanıma göre, bu son kuşak kriz modellerine finansal bulaşıcılık - finansal yayılma adı da verilmektedir. Bundan önceki birinci ve ikinci kuşak krizlere değinmekte yarar var li yıllarda ABD Fed de görevli S.Salant tarafından ortaya atılan ve Krugman tarafından geliştirilen, Birinci Kuşak Kriz Modelleri, kanonik ya da spekülatif atak krizleri olarak da adlandırılmaktadır: Arjantin ve Meksika krizlerini açıklamakta kullanılan bu modele göre finansal krizler, devredeki makro politikalar ile sabit kur rejimi (SKR) arasındaki uyumsuzluk sonucu doğmaktadır. Bütçe açığının iç borçla finansı ve bunun için de para arzının artırılması sonucunda enflasyon, sermaye kaçışı ve ödemeler açığı ile karşılaşılmaktadır. Bu açığın kapatılması için mevcut döviz rezervleri kullanıldığında ya devalüasyona ya da dalgalı döviz rejimine dönülmektedir lı yıllarda ortaya çıkan krizlerin geçmiş kuramlarla açıklanamayacağı düşüncesine ve dolayısıyla Birinci Kuşak Kriz Modeller inin 38 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

44 İ. KALAYCI eleştirisine dayanan İkinci Kuşak Kriz Modelleri nin seçenekleri; hükümetin SKR yi iptal etmesi, koruması ya da onu koruma maliyetiyle ondan elde edilecek faydayı karşılaştırmasıdır. İkinci Kuşak Modelleri nin diğerinden farkı, makro politikalar tutarlı olsa ve SKR yi sürdürmek için yeterli rezerv bulunsa bile, yerli paraya yönelik otomatik spekülatif saldırılarla krize yol açılabileceği varsayımını içermesidir. Bu durumda eğer SKR de ısrar etmenin maliyeti beklenen faydayı aşıyorsa, o terk edilir. Ayrıca, yurt dışı faizlere bağlı olarak iç faizler artarsa reel üretim maliyeti düşer. (Ayrıntı için bkz. Çinko,?: 329; Akdiş vd., 2000: 94.) 1.4.Bulaşma Yolu Finansal enfeksiyon, öncelikle fiziksel olarak serbest piyasa, spektronik (spekülasyon + elektronik) ortam, uluslararası ticaret ve sermaye akışı yoluyla bulaşmaktadır. Serbest piyasa Kapitalist piyasa bir bütündür. Enfeksiyonun başladığı ve enfeksiyonun sona erdiği yer olarak finans piyasası, onu oluşturan alt piyasalara bakmadan belirtmek gerekirse, paraya ve spekülatif kağıtlara bağlı karmaşık yapısından dolayı serbest piyasanın özelliklerinden daha fazlasını taşımaktadır. Konunun bir de multifraktal model e göre açılımı var. [Burada adı geçen fraktal, bir şeklin orantılı olarak küçültülmüş veya büyütülmüş modelleriyle kurulan örüntülere (halı ve kilim desenleri vb); bir cismi oluşturan parçalar ya da bileşenlerin cismin tamamına benzemesine denir. Piyasalardaki kaos u inceleyen Mandelbrot, modern finans kuramını fraktal geometri ile geliştiren matematikçidir.] Bu modelin kuramcıları Mandelbrot ve Hudson a (2005-ç: 46-49) göre, en az zarara odaklı finansal piyasa davranışları beş kurala indirgenebilir: 1. Kural: Aşırı fiyat salınımlarından dolayı piyasalar risklidir. 2.Kural: Piyasalardaki türbülans kümelenme eğilimi gösterdiği için profesyonel yatırımcıların sürpriz olarak görmeyecekleri şekilde sorunlar ard arda gelir. 3. Kural: Dış dinamiklerden çok iç dinamiklerin (yatırımcılar, spekülatörler, sanayiciler ve bankacılar) belirleyici ve ağırlıkta olduğu piyasalar bir kişiliğe sahiptir. 4. Kural: İstatistiksel seraplar görmeye alışık piyasalar yanıltır. 5. Kural: Greenwich piyasa zamanı nı gösterecek bir saate ihtiyaç duyulmaya başlandığı üzere; New York, Londra, Tokyo vb. metropollerdeki seans odalarında kurulu olan lineer saat zamanından ayrı olarak piyasa zamanı görecelidir. Bu aşamada şöyle bir soru akla gelmektedir: Serbest piyasa herşeye yetiyor mu, ne kadar ve nasıl? Bu konuya kuşkucu bakanlar var. Örneğin; Fletcher (2010), şüpheci bir yaklaşımla, iktisat bilimine (erconomics) karşı düzmece (imitasyon) iktisat dediği taklit-yapay iktisattan (fakeeconomics) sözetmektedir. Düzmece iktisadın beslendiği söylemlerden şu örnekleri vermektedir: Serbest piyasalar her zaman ve her yerde doğrudur, haklıdır! Buna inanmayan aptaldır! Akıllı (açıkgöz), iyi ve başarılı insanlar serbest ticarete inanmalıdırlar! Serbest ticaret ancak uluslararası boyutta uygulanan serbest piyasalarla olanaklıdır! Bu nitelemeleri yapan Fletcher, Ne yazık ki, düzmece iktisat, iktisat biliminin en iyi kaba-çiğ parodisidir demektedir. Spektronik (spekülasyon+elektronik) araç ABD de ekonominin finansallaşması sadece günümüzde değil, 1970 ve1980 lerde de Wall Street i nemalandıran çeşitli gelişmelerin etkisi altında oluştu. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

45 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Finans sektörünün tüm gücüyle büyümesi, popülerleşmesi ve reel sektöre fark atması, çeşitli uyaranların kesişimi sonucudur: Paranın, hisse senedi ve emeklilik fonlarının yükselen önemi; hanehalkı, işletme ve kamu borçlarındaki anormal artış; sigorta şirketlerinin ve finans şirketleriyle birleşmelerinin yaygınlaşıp güçlenmesi; bireysel finans yatırımcılarının çoğalması; patlayan türev piyasalarında uluslararası finansal spekülasyondaki gözalıcı büyüme. Dowd a (2008-ç: 238-9) göre bu durum, spekülasyonun elektronik yollarla artması anlamında finansın spektronik zaferi dir. Burada, ayrıca, Krugman ın (2005-ç:127), evrenin efendileri adını verdiği ve başarılı/başarısız sonuçlar yaratsa da dünya piyasalarını saran ve hatta zaman zaman sarsan hedge fonları ve diğer sorun yaratan fonları hatırlamak gerekir yıllarındaki kriz, kendine özgü farkları olsa bile, tasarruf-kredi skandalları şeklinde 1980 lerdeki ve ondan öncekilerin çeşitlemesi ya da tekrarı niteliğinde gibidir. Ancak Claessens ve diğerlerine (2010) göre, 2008-Sonbahar krizi kendisinden önceki krizlerden dört noktada ayrışmaktadır: i-karmaşık ve saydam olmayan finansal araçların geniş kullanımı söz konusuydu. ii-abd odaklı olup ulusal ve uluslararası düzeyde finansal piyasalar arasında karşılıklı bağımlılık kısa dönemde artmıştı. iii-finansal kurumların kaldıraç (manivela) etkisi şiddetli hızlanmıştı. iv-hanehalkı kesimi merkezi bir rol oynadı. Öte yandan, krizi, geçmişte olduğu gibi yine- kapitalist ülkelerde ortaya çıkmış; önce bankacılık sektöründe ve borsalarda patlamış; krizin başlama ve gelişme (banka sektörü, sonra borsalar, en sonra reel sektör) sırası aynı olmuş; spekülasyonla bağlantılı (ABD de spekülasyonun mortgage kredilerinde) olup yine pilot sektör olarak inşaat sektörü odaklı; öncü ülke yine ABD olmuş; ancak bir tek ülke ile sınırlı kalmamıştır (21.Yüzyıl Enstitüsü, 2008). Ekonomideki daralmanın süresine bağlı olarak, kriz genellikle kısa süreli ve yavaş özelliğinden dolayı durgunluk şeklinde olsa da, ülkenin yapısına bağlı olarak, ender olarak, uzun süreli ve hızlı olması halinde depresyon şeklinde seyir edebilir. Uluslararası ticaret ve sermaye hareketleri Finansal krizler ithal edilmeye elverişlidir. Buna yol açan ise, kriz üreten koşulların ve araçların komşu olan ve olmayan ülkeler tarafından paylaşılmasıdır. Uluslararası ticareti ve kısa erimli sermaye akımlarını etkileyen fiyat, kur ve faiz şokları ile birlikte oluşan finansal sıkıntıların bulaşıcı bir hastalık halinde yayılabileceği, artık yadsınamaz bir olguya dönüşmüştür. Deneyimler göstermiştir ki, her finansal kriz tüm dünya ekonomilerinin dış ödemeler dengesinde aynı etkiyi yaratmamaktadır. Bazı ülkelerin krizi çeşitli fırsatlara dönüştürdüğü bile görülmüştür. Mal ve hizmet ihracatını bir önceki döneme göre artırmayı başaran ekonomilerin cari işlem hacmi ve resmi rezervleri artarken ve dolayısıyla görece zenginleşme sağlanırken, bununla çapraz olarak sermaye hesabı kapsamında dış dünyaya yönelik doğrudan sermaye yatırımı ve portföy yatırımı akışı hızlanarak açık vermesi söz konusudur Giriş Kapısı Bankalar, borsa, sigorta şirketleri; krizin küreselleşmesi için geleneksel kapılardır. Banka likidite krizi, döviz krizini yaratabilir ve bu yolla yayılabilir. Enfeksiyon hızı ve niteliğini, bir ölçüde ticaret ve hizmet ortağı olan ülkeler belirler. Bir başka deyişle, enfeksiyon (kriz) niteliği, ilk krize giren ve krizi yayan klavuz ülkeye göre değişir. Çünkü, Rosier in (1991-ç:24) belirttiği gibi, genellikle mal, hizmet ve finansal değiş-tokuştan dolayı krizin uluslararası alanda yayılması söz 40 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

46 İ. KALAYCI konusudur ve bu da zaten normal bir durumdur: Bu yayılma, uluslararası finansal ve ticari değiş-tokuştaki bir daralmanın, kimi yerde kâr beklentilerine, kimi yerde de daralma etkisine eklenmesiyle gerçekleşir; fakat kriz yayılırken de evrim geçirebilir. Finansal enfeksiyonun tehdit ettiği ana sektör, doğal olarak finans sektörü ile birbirlerini karşılıklı olarak besleyen reel sektördür. Üretim ve ticaret ekonomisi olan bu sektör, yeterince bulamadığında yüksek faiz vererek satın aldığı pahalı krediyi, yatırım maliyetlerine eklediğinde enflasyon ile işsizliğin artmasına yol açmaktadır. Bu genel gelişme bir makro ekonomi için geçerli olduğu kadar küresel ekonomi için de geçerlidir. (Küresel finans krizinin yine küresel üretim, büyüme, tüketim, ayrıca 2014 yılı beklentileri ve gelişmiş ülkeler açısından yapılan değerlendirmeleri için bkz. Gros ve Alcidi, 2010.) 1.6. Uygun Konakçı Bir krizin hemen hemen her aşamasında var olan Devlet, Adalı nın (1991:64) deyimiyle, devletçi kapitalizm (DK) içinde kapitalizmi ölümcül etkilerinden korumak için krizin işlevini üstlenmeye çalışır. DK yi çağrıştıran tekelci kapitalizm (TK) ise, Swezzy ve Baran ın (1966 ve 2007-ç) tanımladıkları gibi, dev şirketlerden oluşan bir sistemdir. Şirket içi ilişkiler doğrudan, hiyerarşik ve bürokratiktir. TK, selefi olan rekabetçi kapitalizm (RK) kadar planlı değildir. İkisi için piyasa ortaktır, fakat RK de bireysel girişimci fiyatı veri kabul ederken, TK de ise büyük şirket fiyatı belirleyendir. Kapitalist sistemin ana dinamiğini oluşturan özel sektör ise, kapitalist sistemin sağladığı fırsatlar ve manevra gücü sayesinde, krizden zararlarını kamulaştırırken, kamusal kârlara paydaş olmayı becerir. Öte yandan, risk gerektiren bir finans piyasasında (borsa) aşırı kâr elde etme peşinde koşan ya da bunun için telaşa kapılan bir yatırımcı daha çabuk hata yapabilir. Finansal enfeksiyon, yanlış finansal davranışlara eğilimli yatırımcıların yoğun olduğu ortamlarda ya da zaman dilimlerinde oluşabilir. Nasıl ki, bünyeyi tahrip eden diyabet, hiper tansiyon, kalp, böbrek, psikolojik vb. hastalığı olan insanlar, virüs ve mikroplara daha açık ve onlara karşı daha az dirençsiz iseler, aşırı kâr güdüsüyle hareket etmek de finansal enfeksiyona giden yolu kısaltmış olmaktadır Çapraz Enfeksiyon Kapitalizmin krizi, çapraz enfeksiyonun tanımına uygun olarak, bulaşıcıdır, bulaşıcı olmak zorundadır. Çünkü kapitalizm, başka türlü -aynı zamanda kriz yoluyla da- kendini küreselleştiremeyecektir. Krizin yayılması ve bulaşıcılığını ortaya koyan enfeksiyon zinciri küresel ekonominin yenilenmesi, bağışıklık kazanması ve ona karşı aşı geliştirilmesi için de fırsatlar vermektedir. 2. Finansal Enfeksiyonlara Karşı AŞI : Kısa Bir Kuramsal Çerçeve Kapitalizmde enfeksiyonlar, artık grip gibi olağandır; her enfeksiyon kendi mevsimini bekler. Ayrıca kapitalist dünya sürdürülebilir enfeksiyon çağına girmiştir. Finansal enfeksiyonların nedenleri kadar sonuçlarını yönetmek de hükümetlerin işi olmaya başlamıştır. Bu çerçevede, tıbbi bir ilaç olan aşı, finans dünyası için bir dezenfeksiyon aracı olabilir. Burada da aşı, kuşkusuz, yan etkileri düşünülürse, bazı istenmeyen ve beklenmeyen şaşı lık sonuçlar doğurabilir. Finansal krizlerin engellenip engellenemeyeceği konusu, işletmecilerden ya da kamu yönetimlerinden daha fazlasıyla iktisatçıları ilgilendirmektedir. Ancak iktisatçılar, ekonomiye tıbbi referanslar yaparak, kendilerini bir hekimle özdeşleştirerek, soruna yaklaştıklarında grip ve bulaşıcılık ilişkisine farklı Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

47 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi yorumlar getirebilmektedirler. Bu farklı yorumlardan birini yapan Rose (2006:153-4), gribin bulaşıcı biçimde yayılabildiğini; fakat tüm hastalıkların bulaşıcı türde olmadığını hatırlatırken, şöyle farklı bir açılımda bulunmaktadır: Eğer yüksek tansiyonu, yüksek kolestrolü ve göğüs ağrıları olan aşırı kilolu insanlar hastanelerin acil servislerinde görülmeye başlarsa; bu, kalp krizlerinin bulaşıcı olduğu anlamına gelmekten çok, söz konusu insanların koroner arter hastalığına yol açacak koşullara sahip olduklarını ifade eder. Grip modelinden çok kalp krizi modeli finansal krizlere daha uygun düşmektedir Meksika Peso Krizi, 1997 G. Doğu Asya Krizi, vb. krizleri her zaman için enfeksiyonun (bulaşmanın) kanıtı sayılamayabilir. Bir ülkede finansal krize yol açan bir sermaye kaçışı, bir başka ülkede bir başka hatalı ve sürdürülemez para politikasından kaynaklanabilir. O yüzden krizin ortak yaşanması, krize yol açan politikanın da ortak olduğu sonucunu vermeyebilir. O halde nedenleri farklı, ancak ortak yaşandığı izlenimini veren bir finansal krize, aynı paketten iktisat politikasının uygulanması pek doğru değildir. IMF zaman zaman bu doğru olmayan ı uygulamaktan dolayı eleştiri oklarının hedefi haline gelmektedir. IMF içerikli finansal kemoterapinin yanlış olduğunu yazanlara da rastlanmaktadır. Onlardan biri, Larsson (2003:137), örneğin, Asya finansal kasırganın sonunda, kürselleşmenin önleyemediği hızlı sermaye hareketleri üzerine - Malezya Hükümeti gibi pek çok kimsenin istediği- uluslararası kuralların konulması gerektiğini dillendirmiştir. Ona göre, Asya krizi ve küresel bulaşıcı sonuçları, sadece küreselleşen finansal faaliyetlere karşı oluşan tepkiye katkı yapmıştır Varsayımlar Konumuz açısından, finansal enfeksiyona karşı -bir önlem bağlamında öne sürülebilecek- bir aşı metaforu için şu varsayımlar geliştirilebilir: i-aşı, hastalığa yakalanmadan önce alınan bir ilaçtır. Aşı, hastalığa yakalanma riskini sıfırlamaz, sadece azaltabilir. Finansta aşının etken maddeleri; istikrarlı büyüme, istikrarlı faiz ve kurlar, düşük ve istikrarlı işsizlik, hakça vergiler, sürdürülebilir bütçe açığı ve cari işlemler dengesi olabilir. Bir başka deyişle, aşının etken maddeleri; enflasyon ya da resesyona karşı toplam arz-toplam talep (reel kesim) dengesi, bütçe açığı ya da bütçe fazlasına karşı kamu harcamaları-vergiler (kamu kesimi) dengesi, cari açık ya da fazlasına karşı dış gelirler-dış harcamalar (dış ödemeler) dengesi ve likidite açığı ya da fazlasına karşı faiz-kur (finansal piyasalar) dengesi bir arada, bir tablonun temel bileşenleri halinde saptanmalıdır. ii-aşıdan asıl beklenen sonuç, enfeksiyonun rahat geçmesini sağlamaktır. Bunun için risk grupları seçimi önem taşımaktadır. Aşının korsan şirketler tarafından üretilmemesi ya da bazı şirketleri nemalandırmak için pazarlanmaması gerekir. iii-doz ayarlaması (iktisat politikaları seçimi, süresi, hedefi vb.) iyi yapılmalıdır. Yine de her ilacın yan etkisi vardır; aşı da bir istisna değildir. O yüzden aşıyla hiç şaka olmaz! Elbette bir hastalık her zaman ilaçla tedavi edilmez; psikolojik öğeler de devreye sokulur. Bir kriz karşısında hükümetin iktisat politikalarını uygulaması ne kadar ilaç ise, karar birimlerinin bekleyişlerini yönetmesi ya da iyimser bekleyişler içinde hareket etmelerini sağlaması ise o kadar psikolojik destek sayılabilir. Eğilmez (2010b), bu durumu, plasebo etkisi adı verilen bir terimle açıklamaktadır. Plasebo etkisine göre, konvansiyonel ilaçlarla psikolojik desteğin bir arada olması halinde tedavide başarı elde edilebilir. 42 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

48 İ. KALAYCI 2.2. Aşı: Yeni Finansal Krizlere Karşı Alınabilecek Önlemlerin Kod Adı Bir hükümet yeni bir finansal krizle karşılaşmamak ya da mevcut krizin derinleşmesine izin vermemek amacıyla, kapitalist sistemin mantığı içinde kalındığında, (aşağıda bazı örnekleri verilmiş olan) finansal ve kurumsal düzeydeki bazı önlemlerin bir parçası olma ihtiyacını duyabilir. 1. Önlemler grubu: Finansal bazda Finansal yenilikler ve finansal derinleşme kapsamındaki türev araçların finansal çöküşü hızlandırmamaları için türev piyasalar disipline edilmelidir. Hükümet bütçe açığı, merkez bankası para arzı-faiz değişikliği ve bankalar da likidite krizi konusunda olduğundan daha fazla duyarlılık göstermelidir. Kriz sürecinde mevduat sigortası, kısmi değil tümüyle uygulanmalıdır. Bu, bankacılık sistemindeki olası çıkışlar üzerinde fren etkisi yaratacaktır. Devlet destekleriyle ayakta tutulan batık banka (zombi banka) kadar, tasarruf sahipleri de koruma şemsiyesi altına alınmalıdır. Faiz politikaları aşırı kaldıraç ve risk iştahını frenlemek için yetersiz araçlardır. Bankaların kaldıraç riskini düşürmek için likidite ve sermaye yeterlilik oranlarının artması gerekmektedir (Hacaki, 2010). Kaldıraç, değerinin artması beklenen bir araca yatırım yapmak için paranın sadece bir kısmının kullanılmasına olanak veren bir tekniktir. Bu sayede kaldıraçla satın alma gücü artar ve potansiyel olarak değeri artacak varlıkların kontrol edilmesini sağlar. Örneğin, mortgage kullanıldığında elinizdeki mevcut parayla alınamayacak bir gayrimenkulün satın alınması için kaldıraçtan yararlanılabilir. Mortgage geri ödendiğinde gayrimenkulün satışından sağlanan kâr tamamıyla bu varlığın sahibine ait olur. Kendi parasının tümünü kullanmayan için kaldıraç sayesinde yapılan yatırımdan daha fazla getiri elde edilir. Örneğin, kendi parasının 5 bin TL sini kullanan ve 5 bintl de borç alarak 10 bin TL lik bir yatırım yapan ve bu yatırımı da 15 bin TL ye satan kişi, 5 bin TL tutarındaki kendi parasının üzerinden 5 bin TL kazanç sağlamış olur. Bu da %100 lük bir getiri demektir. Kaldıraç kazancı artırabildiği gibi yatırımcıyı önemli bir riskle karşı karşıya da bırakabilir. Mortgage taksitleri ödenmezse, (o zamana kadar birçok taksit ödenmiş olsa da) kredi kuruluşu evi mülkiyetine geçirebilir. Bunun nedeni finansal ortağın ortaya koyduğu parayı güvenceye almak için bir değer ifade eden bir varlığı borca karşılık taahhüt etmiş olmasıdır. Taahhüte konu varlık borç alınan tutardan daha aşağıya bir fiyata satılsa dahi aradaki fark hala kredi kuruluşuna ödenmek zorundadır. Krediyle alınan bir hisse senedi belirlenen fiyatın altına düşerse, hesaba, aradaki kaybı kapatacak kadar para koyulması gerekir. Ve eğer zararla satılırsa kredinin hepsi ödenmek zorunda kalınır. Kaldıraçla sahip olunan yatırım ne kadar hareketliyse zarar etme riski o kadar büyüktür; hatta yatırılandan çok daha fazlası kaybedilebilir (Türk Forum, 2011). Finansal enfeksiyon (kriz) denilince kredi, kredi denilince de bankalar akla gelmektedir. O nedenle, genellikle bankalar finans krizlerde merkeze oturtulmaktadır. O halde bankalar için krizden kaçınmanın bir takım denenmiş yolları-yöntemleri olmalıdır. Burada bu yöntemler beş bölümde (denetleme ve düzenleme, mikro önlem, makro önlem düzenlemeleri, piyasa disiplini ve bilgisi, ulusal ve uluslararası eşgüdüm şeklinde) özetlenebilir (Tablo 4). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

49 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Tablo 4: Bankalar İçin Krizden Kaçınmanın Yolları (Aşı Paketi) 1.yol: (Basel Komitesi-Bank for International Settlements-BIS tarafından Nisan Denetleme ve 2010 da tartışmaya açılan rapor 2012 de uygulamaya geçecektir. İçeriği:) düzenleme Yasal sermaye miktarı için kalitenin arttırılması. Aşırı kaldıracı sınırlayan yeni bir kaldıraç oranının saptanması. Modelleme riski ve ölçümleme hatalarından korunmak için ek önlemler alınması. Konjonktürel dalgalanmalar ve finansal kurumlar arasındaki hassas bağlantısallıktan kaynaklanan sistemik riskler için makro önlemler 2.yol: Mikro önlem düzenlemeleri alınması. Düzenlemelerde tanımlanan sermaye tanımının kalitesinin artırılması (ana sermaye-tier 1 tanımının değişmesi sadece ödenmiş sermaye ve dağıtılmayan kârlardan oluşması). Risk karşılığı bulundurulacak sermaye miktarının bilanço içi ve dışı temel riskleri ve türev araçları kapsayacak şekilde iyileştirmesi. (Yeniden menkulleşmiş varlıklar için daha çok sermaye bulundurulmalıdır. Mevcut Basel ölçütlerine göre aynı derecedeki menkulleşmiş varlıklar ile şirket tahvilleri aynı şekilde değerlendirilmektedir.) Likidite riski ile ilgili düzenlemelerin, ülkeler arasında miktar ve fon tipi olarak aynı şekilde uygulanması. 3.yol: Makro önlem düzenlemeleri 4.yol: Piyasa disiplini ve bilgisi Konjonktür ile orantılı sermaye düzenlemeleri. (Mevcut düzenlemelerde bankaların kriz dönemlerinde risk karşılığı daha fazla sermaye bulundurmaları istenmektedir. Bu durum, bankaların agresif pozisyon kapamalarına sebep olup piyasaların kötüleşmesini sağlamaktadır.) Gerilimli dönemleri dışındaki durumlarda bankaların yasal en az sermaye yeterlilik oranının gerektirdiğinden daha fazla sermaye bulundurması (örneğin, Türkiye için 12% ve 8%). Konjonktüre karşı sermaye düzenlemeleri (varlık fiyatları şişmeye başladığı zaman, likidite ve sermaye karşılıklarının artırılması) tampon görevi yapacak yapının oluşturulması. Sistemsel olarak önem taşıyan kuruluşlar ile ilgili bilgi paylaşımı (ülke içinde ve ülkeler arası; ayrıca şeffalık ve bilgi kalitesi). Bu şeffaflık ve bilgi paylaşımına bankalar sigorta kuruluşları, koruma fonları (hedge fund) ve bilanço dışı şirketlerini (SPV) de kapsaması. Basel II kriterleri 3.bendinin (Pillar 3 market disposure) güçlendirilmesi. Teminatlı krediler ve repo sözleşmeleri ile ilgili daha fazla bilgi. Derecelendirme kuruluşlarının reyting vermede kullandıkları modeller ve varsayımların belirginleştirilmesi. Sermaye yeterliliği için merkez bankaları tarafından kullanılan harici reyting sisteminin rolünün gözden geçirilmesi. 5.yol: Ulusal ve uluslararası eşgüdüm Kaynak: Hacaki, Finansal olarak iç içe geçmiş bir dünyanın, etkileşmli olarak çalışan bir düzenleme ve denetleme sistemine ihtiyaç duyması. (Bu fikir Finansal İstikrar Kurulu FSB ve G20 liderleri tarafından desteklenmiştir.) Sistemin gerilim altında olduğu dönemlerde net sermaye değerinin volatilitesini artıran gerçek değer muhasebe tekniğinin gözden geçirilmesi. Sistemsel önemli bankalar için farklı düzenlemeler getirilmesi. BIS, IMF ve G20-FSB gibi kurumlara verilen önemin artırılması. 44 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

50 İ. KALAYCI Türkiye de bankacılık sektörü, 2001 deki finansal reformların süreç içerisinde yarattığı olumlu etkisiyle özkaynak ve sermaye yapısını kuvvetlendirdiği için bu son kriz görece kolay (teğet geçilerek) atlatılmıştır. [Bu gözlemin, makro iktisadi göstergeler bazında bazı somut kanıtlarından sözedilebilir: Şubat 2001 de yaşanan ulusal iktisadi krizde Türkiye de gösterge faizi artışı %100 den fazla, enflasyon %49, reel kredi hacmi %-45 iken; küresel krizde ise bu değerler sırayla %6,2, %4 ve %-3 olmuştur (Şahin, 2010). Bu olumlu göstergelere ve krizin teğet geçti tartışmasına karşın, dış ticaret hacmi düşmüş, şirket iflasları ve sonuçta işsizlik patlaması yaşanmıştır.] Bankacılık sektörünün özkaynakları, 2002 de 15 milyar dolar iken sürekli artmış ve 2010 nun ilk çeyreğinde 80 milyar dolara ulaşmıştır. Sermaye yeterliliği oranı ise, bu tarihlerde %25 lerden başlayarak %20 lerde istikrar kazanmıştır. Özkaynak kârlılığı da, bazı düşüşler ihmal edilirse, %10-%20 aralığında artış göstermiştir. Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS) bazında ortalama faizi de, %30 lardan başlayarak, 2005 deki sert kırılma sayılmazsa, genellikle düşmüş ve istikrarlı enflasyonla birlikte -son iki yılda %10 nun altında- yatay seyretmektedir. Bu verileri sunan Keskin in (2010) vurguladığı gibi; Türkiye de bankalar ekonomiye yük olmadılar, sorunun sınırlanmasına destek oldular; hem Hazineyi hem özel sektörü fonlamaya devam ettiler; ayrıca, bankaların üstlendikleri riskin tamamına yakını Türkiye riskidir (Hazineye ve özel sektöre aittir); zehirli varlık değildir. 2. Önlemler grubu: Döviz bazında Katlı döviz kur rejimi (yapıları farklı olduğu için reel sektör ve finans sektörü için ayrı ayrı kurlar) uygulanabilir. Döviz bazlı işlemler vergilendirilebilir. Böylece, kısa vadeli spekülatif sermaye akımlarının uzun vadeli olanına göre maliyetinin yükseltilmesi ve dolayısıyla kısa değil uzun vadeli sermaye girişinin özendirilmesi sağlanmış olacaktır. Literatürde buna Tobin Vergisi denilmektedir. Tobin e göre, spekülatif sermaye hareketleri serbest ve hızlı bir şekilde ülkelerin makro ekonomisini etkilemekte, finansal balonlar oluşturmakta, hükümetlerin özerk iktisat politikalarına yanlış sinyaller vermektedir. Bu sorunu gidermek için tekerleklerin içini kumla doldurmak gerekir. Tobin in bu radikal önerisine konu olan tekerlerdeki kum aslında döviz işlemlerini vergilendirmek demektir. Onun ardılı olduğu Keynes de (1936), borsalarda hisse senetlerinde kısa dönem spekülasyon yapan sermayedarlara vergi uygulanmasını önermişti. Tobin, ayrıca, kısa vadeli sermaye girişlerini caydıracak (uzun vadeli olanları ise özendirecek) vergilerin, küresel piyasalarla ilgili olduğundan, Dünya Bankası bünyesinde toplanması gerektiğini belirtmiştir (Yaşar, 2005:102-4). Bu arada, cari açık veren Türkiye nin tek başına Tobin Vergisi ni uygulamasının sakıncalı olduğunu düşünen iktisatçılar da var. Örneğin, Eğilmez e (2010c) göre, Türkiye, tek başına Tobin Vergisi uygularsa daha az sıcak para girişi yani dış finansman sıkıntısı ile karşılaşır; o zaman yeterince ithalat yapamaz olur ve büyüme oranında gerilemeye başlar. Tobin Vergisi nin pek bilinmediği yakın geçmişe bakıldığında, Türkiye de, iç ya da dış kaynaklı her kriz başlayıp derinleştiği aşamada, döviz piyasasının ve borsa işlemlerini kısa süreli tatil edildiği ve daha büyük kayıpların engellendiği görülecektir. Ayrıca, krize duyarlı hükümetlerle oluşturulan uluslararası işbirliği ağları içine girilmiş ve böylece kriz süresince ticaret ortağı olan ülkelerin birbirlerine karşı yapay ve disiplinsiz kur rekabeti önlenmiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

51 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi TCMB, son krize karşı, TL ye ve döviz piyasalarına yönelik bir dizi önlem almıştır: Kenç (2010), bu önlemleri şöyle belirtmektedir: i- Politika faiz oranı kararları olarak TCMB borçlanma faiz oranı %16.75 ten %6.50 ye, belirsizliği ve oynaklığı gidermeye yönelik önlemler olarak gecelik borçlanma ve borç verme faiz oranları koridoru 3.5 ten 2.5 puana düşürülmüş, fonlama miktarı önemli ölçüde artırılmış. Kalıcı likidite açığını gidermeye ve kredi piyasasını desteklemeye yönelik önlemler olarak 3 ay vadeli repo ihalelerine başlanmış, TL zorunlu karşılık oranı %6 dan %5 e düşürülmüştür. ii-döviz likiditesini artırıcı önlemler olarak; döviz alım ihalelerine ara verilmiş ve döviz satım ihaleleri düzenlenmiş, zorunlu karşılık oranı %11 den %9 a indirilmiş, ihracat reeskont kredisi sınırları genişletilmiş ve kullanım kolaylığı sağlanmıştır. Döviz piyasalarının oluşturulmasını yönelik önlemler olarak ise; döviz depo piyasalarında aracılık işlemlerine başlanmış, bankaların borçlanma sınırları 10,8 milyar Amerikan dolarına ($) yükseltilmiş, borçlanma vadesi 1 haftadan 1-3 ay arasına uzatılmıştır. Ayrıca, döviz deposu borç verme faiz oranı kararları olarak ise dolar %10 dan önce %7 sonra %5,5 e; euro ise %10 dan once %9 ye sonra da %6.5 e düşürülmüştür 3. Önlemler grubu: Uluslararası kurum ve kurallar düzeyinde Uluslararası bankacılık düzenleme ve denetleme kurallarına uyum sağlanması, uluslararası kriz merkezlerinin kurulması, IMF kotalarının artırılması, kredi derecelendirme kuruluşlarının daha duyarlı davranması önem taşımaktadır. Son kriz, G20 bazında iktisadi ve ticari ilişkiler sıkı bir işbirliği içinde yürütülmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Çünkü G20 ülkeleri dünya üretim ve ticaret hacminin 2/3 ünden fazlasını temsil etmektedir. 4. Önlemler grubu: IMF ve yeni finansal mimari arayışı Küresel finans krizlerinde IMF daha fazla ön plana çıkar. Bu tür konjonktürlerde IMF, üye ülkeleri daha yakından izlemeye başlar ve kredi talep eden ülkeler ile stand by düzenlemesi yapar. Bu düzenleme sürecinde IMF ye karşı her ülkenin iç kamuoyunda çeşitli kuşkular ve yanılgılar oluşabilmektedir. Eğilmez (2009a; 2009b), bu yanılgılardan bazılarını güncelleyerek şöyle sıralamaktadır: i-yanlışların en masumu stand by (köprü kredisi) düzenlemesine stand by anlaşması yakıştırması yapılmasıyla ortaya çıkmaktadır. ii-ikinci ve daha önemli bir yanlış IMF deki Türkiye İcra Direktörü W. Kiekens ın konumuyla ilgilidir. IMF ile bir düzenleme kesinleşmeye doğru gittiği için IMF den böyle üst düzey bir yönetici geldi. Ülkeler adına IMF geleneğinde constituency denilen gruplarda toplanıyor ve aralarından en çok kotası olan ülkenin adayını icra direktörü olarak seçiyorlar. Bu icra direktörünün görevi o grupta bulunan ülkelerin haklarını savunmaktır. iii-üçüncü ve belki de en önemli yanlış geçmişte yapılan 17 stand by düzenlemesinin işe yaramadığı, yalnızca son iki stand by düzenlemesinin olumlu sonuç yarattığı yanılgısıdır. Türkiye, bugüne kadar 19 stand by düzenlemesine konu oldu. İlk 15 stand by düzenlemesi son 4 stand by düzenlemesinden farklıdır. İlk 15 stand by düzenlemesi ödemeler dengesi sıkıntıları nedeniyle ortaya çıkan destek arayışlarının sonucu olarak yapılmıştır. iv-bir başka yaygın yanlış da IMF faizi konusundadır. IMF nin faizi, iddia edildiği gibi yüzde 15 değil, yüzde 6 dolayındadır. (Dünyanın hiçbir bankası ya da 46 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

52 İ. KALAYCI başka kurumu hiçbir ülkeye, kuruma ya da kişiye 45 milyar doları %6 faizle vermez.) Fakat IMF kriz sonrasında Türkiye de doğrudan-dolaylı savunulurken, IMF nin kendisi kriz öncesi performansını sorgulayan bir özeleştiri yapmaya çoktan başlamıştı. Bu özeleştiri, bir süre IMF nin adından başlanarak kurum içi revizyon tartışmalarına altyapı oluşturdu. IMF Bağımsız Değerlendirme Bürosu nun 2011 yılında yayımladığı ve Türkiye de ekonomi basınında ilgiyle karşılanan bir raporda, IMF'nin kriz öncesi performansına ilişkin çarpıcı eleştiriler yer aldı. Raporda, özetle, şu noktalara değinilmiştir: i-imf, riskler konusunda çok az açık uyarı sağlamış; kompleks finansal ürünlerle ABD konut piyasası arasındaki bağlantıyı önemsiz göstermiş; gelişmiş ekonomilerde krizin yaşanacağını olasılık dışı görmüştür. ii-imf yönetimi genellikle finansal sistemleri güçlü olan ABD, İngiltere ve diğer gelişmiş ülkelerle aynı görüşü savunmuş; yetkililerin şöhreti ve uzmanlığından fazlaca etkilenmiş, zaman zaman da hayranlık duymuştur. iii-imf kadrolarının, gelişmiş ekonomilerde bankacılık verilerine girişinin sınırlı olması ve özellikle finansal piyasalarda yaşananlar hakkında çok az bilgisi olması ise düşündürücüdür. Bu çerçevede IMF (eski) Başkanı D.S.Kahn, raporu aşağılayıcı bulduğunu, IMF'nin kendi başarısızlıklarının farkında olduğunu, krizden bu yana reformları sıraya koyduğunu belirtirken; Büro Başkanı M. Schwartz ise, IMF'nin yılları arasındaki performansını inceleyen raporla, IMF'nin gözetim-denetiminde neyin yanlış gittiğini ortaya konarak, Fon un geleceğe daha iyi hazırlanmasına yardımcı olunmasının amaçlandığını söylemiştir. Öte yandan, Avrupa da radikal bir söylemle, IMF nin yerine geçecek ya da onu daha da kuvvetlendirecek yeni mimarın neden Avrupa Para Fonu (EMF) olamayacağı konuşulmaya başlandı. Ancak bunun için, Anglosakson cepheye karşı biraz cesaret ve biraz da koşulların olgunlaşması gerekir. Herşeye karşın, EMF, IMF nin yükünü azaltabileceği gibi onun kötü şöhretinin etkilerini de ortadan kaldırabilir. Zira IMF, hemen her kriz sonrasında çalkantılı bir sürece giren dünyada yangını söndüren den çok, asıl yangını çıkaran kurum olarak adlandırılmıştır. Bu yüzden o kurumun kendini baştan aşağı yenilemesi gerektiği ileri sürülürken, UNCTAD dan Akyüz (2010) ise IMF ile birlikte uluslararası para sisteminin kozmetik reform dan çok daha fazlasını yapma ihtiyacını duyduğunu belirtmektedir. 5. Önlemler grubu; paket önlem: Bir paradigma kayması olarak korumacılık Whitehouse (2009), krizin, iktisatçıları yeni bir paradigmaya ulaşmaya zorladığını belirtmektedir: Krizin acısı, iktisatçıları, krizin neden oluştuğunu anlamaya ve bir kez daha tekrar etmemesi için alınacak önlemler üzerine düşünmeye itmiştir. Finansal enfeksiyon koruyucu-korumacı önlemler içerikli bir yeni paradigma ihtiyacını doğurmuştur. Liberal kapitalist sistem için korumacılık, makro iktisadi istikrarın sağlanması, dağ gibi büyümüş banka iflaslarının ve kredi sıkışıklığının giderilmesi, dış ticaretin sürdürülmesi bakımından, 1929 sonrasında da denenmiş bir paradigma kayması demektir. (Ayrıntı için bkz. Mollah, 2010; Julián, 2009.) Erixon ve Sally (2010), küresel iktisadi krizin ve hükümetlerin krize karşı verdikleri yanıtın, 1930 lar stili korumacılığın bir türevi olmadığını, ancak korumacılığın bir başka şekilde geri döndüğünü, dolayısıyla uluslararası ilişkilerde gömülmüş liberalizm (embedded liberalism) olarak da bilinen Keynes içeri, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

53 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Smith dışarı söyleminin politik kaymayı temsil edecek şekilde kullanılmaya başlandığını belirtmektedirler. Bu söylem ki, Zeropoint te (2010) işaret edildiği gibi, sosyal mühendislerin ve Keynesçilerin kalbindeki sevgili jargon sayılmaktadır Korumaclığın krize karşı çözüm değil, düğüm olduğunu, hatta denizci düğümü gibi karmaşık ve zor olduğunu ileri süren görüşler de vardır. Örneğin; Keidanren (2009), piyasa güvenini yeniden inşa edecek serbest piyasa ve ekonomi için korumacılığı eleştirmektedir. Kaempfer (2002), korumacılığın niçin günümüz kapitalist küreselleşme çağında daha egemen-baskın-yaygın bir politika olmadığını sorgularken, küresel bir krizin geleceğini ve o krizden çıkmak için korumacılığa önce ve daha çok gelişmiş kapitalist ekonomilerin başvuracağını öngörememiş olmalıydı. Korumacılık; asimetrik olarak klasik liberalizm ve anarko-kapitalizm ile zıtlaşırken, paradoksal olarak da onlarla uzlaşır. Francois ve Woerz (2009), ticaret akışı varken uygulanan korumacılığın riskli olabileceğini vurgularlar. Bu ve benzeri alınan önlemlerle, hiç değilse dar anlamdaki finansal istikrar sağlanmış olmaktadır. Dar anlamda finansal istikrar, varlık fiyatları köpüklerinin olmaması, finansal kuruluşların ve finansal piyasaların sistemik istikrarı tehdit edecek şekilde likiditesiz kalmamaları ve ödeme güçlüğüne düşmemeleri demektir. Merkez bankaları, günümüzde varlık fiyatlarında köpükler (balonlar) oluşur oluşmaz çeşitli tepkiler verirler ya da çeşitli güdülenmelere girerler. Tablo 5 te de görüldüğü gibi, bu tepkiler / güdülenmeler genellikle varlık fiyatları odaklıdır. Buna göre; i- varlık fiyatları enflasyonu ve iktisadi faaliyetleri çeşitli kanallarla değiştirmekte, iivarlık fiyatları faiz ve verimlilikteki değişmelerle artabilmekte, iii-politika faiz oranının varlık fiyat artışlarından etkilenmemesi beklenmekte, iv-varlık fiyatlarında köpükler oluştuğunda para politikasının tepki vermesi gerekmekte ve v-düzenleme ve denetleme önlemleriyle bu köpükler giderilebilmektedir. 48 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

54 İ. KALAYCI Tablo 5: Varlık Fiyatları Köpükleri ve Merkez Bankalarının Tepkileri Varlık Fiyatları Köpükleri, merkez bankalarının aşağıdaki yöntemlerle tepki vermeleri gereken köpüklerdir: I.Varlık fiyatları, enflasyonu ve iktisadi faaliyetleri şu kanallardan etkiler: - Varlık fiyatları artışlarından kârlı yatırım alanlarının sinyali alınabilir. - Varlık fiyatları, hanehalklarının servetlerinin değerini belirler. - Varlık fiyatları, işletmeler ve hanehalkları icin sermaye maliyetlerini etkiler. II.Yüksek varlık fiyatları şu unsurların etkisiyle oluşur: - Düşük faiz oranları ya da yüksek verimlilik artışları gibi temel değişkenler. -Akılcı olmayan taşkınlık gibi köpük yaratan etmenler. III.Çoğunlukla, para politikasının (politika faiz oranının) varlık fiyatları artışlarına tepki vermemesi gerekir. (Ama varlık fiyatları değişmelerinden kaynaklanan enflasyon görünümündeki ve toplam talepteki değişmelere tepki vermelidir.) Çünkü: - Varlık fiyatları köpüklerini belirlemek oldukça zordur. - Para politikası sadece köpük belirtileri gosteren varlıkları değil genelde tüm varlık fiyatlarını etkiler. IV.Para politikası köpükler patladığında mutlaka tepki vermelidir. V.Düzenleme ve denetleme önlemleri varlık fiyatları köpükleri ile daha iyi mücadele edebilir. Bu önlemler; - Piyasa yetersizliklerini düzeltecek ve varlık fiyatları ile kredi yaratımı arasındaki bağı makul düzeylerde tutacak şekilde düzenlenmeli, - İşletmelerin finansal sağlamlığı üzerinde yoğunlaşmalıdır. Kaynak: Kenç, Sonuç: Bulgular ve Önermeler-Öneriler krizinin de göstediği gibi, -bu çalışmaya özgü olarak betimlenen- finansal enfeksiyon sorunu, kapitalist ekonomiler için ne ilktir ve ne de sonuncusudur. Nedenleri (enfeksiyon etkeni) değişse de, sonuçları birbirine benzeyen krizlerde, bir bütün olarak kapitalist sisteminin, hem kuram (Neoklasik) ve ideoloji (neoliberalizm), hem de kurumlar (serbest piyasa, rekabet, IMF, vb) düzeyinde kendini yenileme fırsatı yakaladığı öne sürülebilir. Son kriz süreci de bir istisna sayılamaz. Bu çerçevede elde edilen bulgular şöyledir: Finansal krizler yapısı itibariyle tıbbi enfeksiyonları çağrıştırmaktadır. Bu yüzden, 2008 de ABD de patlayan ve 2009 da ise küreselleşen finansal kriz; etkeni, kaynağı, kaynaktan çıkış kapısı, bulaşma yolu, giriş kapısı ve uygun konakçı gibi özelliklerinden dolayı gerçekte finansal enfeksiyon olarak betimlenebilir. Amerikan ipotekli kredi (mortgage) balonunun, şişme ve patlama sürecine ve dramatik sonuçlarına bakılırsa, tibbi bir enfeksiyonun süreci ve etkilerinden pek farklı olmadığı anlaşılacaktır. En somut sonuç, finans-sermayeden ve toksik türev Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

55 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi finansal araçlardan beslenen sanal-spekülatif ekonominin, fiziksel üretime ve ticaret dayalı reel ekonomiye fark atması olmuştur. Finansal enfeksiyon, gittikçe yıpranan kapitalizmin küresel bir arızası ya da hastalığıdır. Krizler ve onlardan kurtuluş (ekonomide reel üretim hacminde iniş ve çıkışlar denilen); konjonktür dalgalanmaları olarak genellikle L, V, U ya da W şeklinde gerçekleşmektedir. Son yaşanan krizi de dahil dünya krizleri tarihi bunların somut örnekleri ile doludur. (Bkz. EK-A) Dünya finansal krizleri tarihi, üçüncü kuşak krizlerle devam etmektedir. Bir başka deyişle, enfeksiyon, etkeni değişse bile hep vardır. Uluslararası finansal serbestleşme ortamında ülkeler bankacılık krizine, borç krizine ya da cari açık krizine girmektedirler; hepsinin ortak tarafı, para yönetiminde ve kredi akışında ortaya çıkan hata ve yanlışlıklardır. Enfeksiyon spektronik araçlar yoluyla bulaşacağı ekonomileri iyi seçmekte ve onları hızlıca etkisi altına alabilmektedir. Bu son kriz, küresel finans sisteminin, bundan böyle daha kötü bir enfeksiyon tipi ve süreci ile anılmaması ya da karşılacağı enfeksiyonu kolayca atlatabilmesi için, yelpazesi güçlü ve geniş olan bir aşı grubuna ihtiyaç duyduğunu göstermiştir. Aşı denilen, her bir hükümet tarafından dozu ve yan etkileri iyi hesaplanmış, enfeksiyon başlamadan uygulanması gereken bir iktisat politikaları paketidir. Buna göre, uluslararası destek ve açıklık ihmal edilmeden, en başta bankacılık sektörü için düzenleme ve denetleme önlemleri etkin hale getirilmeli, işletmeler için bilanço iyileştirilmeleri yapılmalı (mikro), cari açıklara duyarlı kalınarak genel piyasalar için psikolojik güven pompalanmalı, Merkez Bankası-Hazine eşgüdümü iyi sağlanmalıdır (makro), vs. Bu bulgular ışığında, şu ana dek karşılaşılan ve gelecekte karşılaşılabilecek olası- yeni krizler bağlamında, aşağıdaki gibi, birkaç önerme geliştirilmiştir: (Bu önermeler, bir kriz daha yaşanmaması yönünde herhangi bir radikal öneriyi değil, olsa olsa, büyük bir olasılıkla yaşanacak yeni krizlerin hafif atlatılabilmesi için bazı dolaylı-ılımlı öneriler içerebilir.) Tıpkı virüs ve bakteriler gibi, finansal enfeksiyonlar da bazen yararlı sayılmalıdır; çünkü onlarla nasıl mücadele edileceğinin iradesinin ve yöntemlerinin geliştirilmesine taban oluşturabilir. Krizler, kapitalist sistemin mantığı açısından bakılırsa, değişik evrelerinde, görüldüğü ve yayıldığı ülkelerin deneyimleri ve sağlamlığına göre; 4-Y şeklinde nitelendirilebilir: Her kriz doğası gereği yıpratıcıdır (moral değerleri bozabilir, hükümet-halk arasındaki bağları zayıflatabilir); yıkıcıdır (emek piyasasındaki dengesizliğe ve işsizlik oranlarındaki artışa bakmak yeterlidir); ancak yaratıcı (her kriz sonrasında seçenek kriz kuramları ve iktisat politikaları için malzeme elde edilir) ve yapıcıdır (krizler bazen fırsatlara dönüşebilir, fakat bazen de fırsatçılık yaratarak, şirketleri, iflas sürecinde iken sürü psikolojisine sokabilir). Kriz konjonktürü devam ederken, gerçek iflas eden şirketlerle krizi hükümetten destek alma yolu olarak görenleri ayırt etmek kimi zaman zor olabilir. Öte yandan; krizler, krizden etkilenen tüm kesimleri yani sektörler, şirketler ve hatta hükümetleri kriz terörizmi ne karşı işbirliği için bir araya getirmelidir. Finans-sermayenin tüm dünyada iş yapması ve türev araçlarla kendini büyütme konusundaki kuralsız ve denetimsiz arayışları kapitalist yerküreyi yeni krizlere gebe kılmaktadır. Yeni bir küresel kriz patlak verirse, büyük bir olasılıkla yine gelişmiş ve büyük bir kapitalist ekonomi yüzünden olacaktır. Çünkü öyle bir 50 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

56 İ. KALAYCI ekonominin midesi daha büyüktür, iştahı daha fazladır; yeterince doyamadığı zaman asabileşir. Finans sermayenin denetimsiz-kuralsız hareket etmesini önlemek, ve ülkeleri yeni krizlere karşı korumak için piyasanın kendi kendini denetlemesi yanında devletin düzenleme ve denetim fonksiyonuna da ağırlık vermek gerekir. Bu noktada spekülatif semeaye hareketlerinin yıkıcılığını önlemek için Tobin Vergisi ya da bu işlevi görebilecek yeni bir vergi önerisini yeniden dikkate almak gereklidir. Pek çok ülke yüksek pozitif büyüme performansı göstererek küresel krizden çıkmış, bazıları için -özellikle ABD, Yunanistan, İspanya, Portekiz ve İtalya için- ya kriz devam etmekte ya da yeni kriz ile karşılaşma olasılığı bulunmaktadır. Krizden çıkış senaryolarını tahlil eden iktisatçılardan biri olan Altuğ a (2010) göre, aşağıda görüldüğü gibi, dünya ekonomisi çeşitli biçimlerde krizden çıkışlara sahne olmuştur: V: Türkiye, Brezilya, Kore, Meksika, Rusya. U: ABD, İngiltere, Japonya, Kanada. L: Avro Bölgesi. Bundan sonraki bir kriz, ülkelerin farklı biçimlerde krizden çıkışlarına sahne olabilir. Her ekonomi, kendine özgü en iyi yönetmele krizden çıkış senaryosunu hazırlamalı ve uygulamaya koyabilmelidir yılının, gelişmekte olan ülkeler (Türkiye dahil) ve ABD için yeni konjonktürel kriz yılı olacağı öne sürülmektedir. Bu tahminin arka planında, finansal enfeksiyonun tekrar nüksetmesi özelliği bulunmaktadır. Yine kriz patlarsa, bunu artçı şokları olan bir depreme benzetmek mümkün olabilecektir. Ancak küresel krizin küreselleşmeyi durdurma riskini ve dünya ekonomileri ligindeki sıralamanın değişebileceğini de unutmamak gerekir. Yeniden kriz yaşanma olasılığı yani krizlerin farklı biçimlerde de olsa kendini tekrarlama olasılığı ve Türkiye açısından durum konusunda N.Roubini, Türkiye de cari açık gittikçe büyüyor. Kredi talebindeki artış aşırı olmaya başladı Cari açığı kısa vadeli fonlarla kapatmaya çalışmak, kırılganlığını artıyor diyerek bazı önemli uyarılarda bulunmaktadır. Görüşleri şöyle özetlenebilir: Finansal kriz sonrasında, küresel ekonomide başta gelişmekte olan ülkeler olmak üzere hızlı büyüme yaşanmakta, bu da tüketimi ve talebi körüklemektedir. Türkiye de de güçlü iç talep nedeniyle cari açık sorunu ciddi bir durum almaya başlamıştır. Piyasada oldukça fazla likidite olduğu için Merkez Bankası munzam karşılıkları artırarak soruna çare bulmalıdır. Türkiye, yüksek işsizlik, işgücünün kalitesi ve eğitim cephesindeki eksikliklerini gidermelidir. (Hürriyet Gazetesi, 2010.) Hatırlatılmalıdır ki, Roubini nin munzam karşılığı artırılmalıdır şeklindeki önerisi, TCMB nin yeni Başkanının göreve gelir gelmez ilk uyguladığı para politikası oldu. Bu arada, (2011 de yapılan) genel milletvekili ve (2012 de yapılacak) yerel seçimlerin sonuçları dışında, iç siyaseti hareketlendirecek olan başkanlık sistemi tartışmaları, bir de bölgemizde ya da küresel boyutta her an ortaya çıkabilecek sürpriz gelişmeler eklendiğinde, bundaki sonraki kriz spekülasyonları/senaryoları sayıca daha da artabilecektir. ABD ye gelince Krizi henüz tam atlatamayan ABD ekonomisinin yeni bir krize sahne olacağı iddia edilmektedir. Bu, bir büyük depremin artçı şoklarla ya da yeni bir depremle kendisini tekrar etmesi gerçeğine benzemektedir. Bu nedenle, finansal sistemin ve kurumların riskli yatırımlardan-toksik kağıtlardan- kaçınması için gerekli önlemler alınmalıdır. Doğrusu, Palley in (2009) Amerikan merkezli küresel krize ekonomide üçlü kanama (the triple hemorrhage) adını verdiği Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

57 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi sorunların halen mevcut olduğuna; yani ekonominin üç yerden kanamaya (ithalat harcamaları-cari açık, imalat sektöründeki işgücü-iş kayıpları ve yatırım açıkları) devam ettiğine bakılırsa, ortaya atılan iddianın bir tahminden öte bir gerçeğe işaret ettiği düşünülebilir. İddiayı kuvvetlendiren bir görüş de, [Tuncer in (2010) gündeme getirdiği], Johnson ve Kwak tarafından yazılan ve Wall Street finans kurumlarının çok güçlü bir oligark ı oluşturduğu anlatılan 13 Bankacı adlı kitaba dayanmaktadır. Yazarlara göre, ABD de oligark niteliğindeki büyük bankalar tepedeki siyasetçilerle karşılıklı çıkar ilişkisi içindedirler, seçim kampanyalarını finanse ediyorlar ve bunun karşılığında üst düzey yöneticilerini ve danışmanlarını Beyaz Saray da ve Amerikan Hazinesi nde önemli makamlara taşımaktadırlar. Oligarki bankalar risk alıp hisse senedi sahiplerine para kazandırmakta ve başarılı kurumlar oldukları yönünde toplumsal bir algı yaratmaktadırlar. Doğal olarak böyle bir algıyı oluşturmak ve sürdürmek için büyük harcamalar yapmaktan ve hükümetin kurtarma planlarına güvenerek de risk katsayısı yüksek türev ürünlerine yatırım yapmaktan kaçınmamaktadırlar. Sonuç olarak, yazarlara göre, 2008 krizini hazırlayan koşullar aynen var ve bu koşullar er ya da geç yeni bir krizin patlamasına yol açacaktır. Ortaya çıkacak enfeksiyon ve bulaşma özellikleri daha farklı olabilir. Temel öneri şudur ki, ABD de bir oligarki banka, eğer varlıkları itibariyle küçük ölçekli bir ülkenin GSYH sine ulaşmış ve Lehman&Brothers gibi iflas eder ise, bunun sonucunda ekonominin yeniden krize girmemesi için, o tür bir banka bölünerek küçültülmelidir. [Tuncer in (2010) belirttiği gibi; 1983 te ABD nin en büyük bankası Citibank ın varlıkları, bu ülkenin GSYH sinin sadece %3.2 si iken; 2009 da ise, en büyük üç bankanın (Bank of America, JP Morgan Chase ve Citigroup) varlıkları GSYH nin sırasıyla- yüzde 16.4, 4.7 ve 12.9 u olmuş; yani bu üç bankanın toplam büyüklüğü %44 ünü bulmuş durumdadır.] Özetle; kriz-ekonomi hastalık-insan gibi bir bütündür. Her kriz insan gibi doğar, büyür ve yok olur. O nedenle, biten bir kriz, aslında bir başka yeni krizin habercisidir. Eğilmez (2008), en son krizin yaşandığı bir sırada, küresel ekonominin sürekli dalgalanmalar yaşayacağını ve çeşitli darbeler alacağını; ancak, (kapitalist) sistemin darbelere karşı geçmişe göre daha yüksek direnç gösterdiğini şöyle belirtmektedir: bunu sürekli yumruk yiyen ama ayakta kalmayı becerebilen ağır sıklet boksörlerinin durumuna benzetiyorum. Birçok sert darbeye karşın yıkılmayan, vücudunun ağırlığıyla ayakta kalmayı becerebilen bu boksörler gücünü oraya kadar idare edip oyunda kalmayı başarsa da aldığı darbeler onu o kadar yıpratır ki o ana kadar ayakta kalmasını sağlayan vücut ağırlığı, artık yalnızca ağırlık yapar hale gelir ve öncekilere göre daha hafif bir darbeyle devrilip gider. Bu yıl içinde küresel dünya bunun gibi birçok darbe alacak. Yani ben bu tür dalgalanmaların sürekli olacağı kanısını taşıyorum. Sistemin bu darbelere karşı direnci ise geçmişe göre daha yüksek. Yerli-yabancı tüm krizlerin ortak bir tarafı ile iyice tanışmaktayız. Her kriz bir enfeksiyon ya da dalgalanma ile başlamakta ve aynı zamanda bir iktisat politikası paketi (ilaçlar seti) ile çözüme kavuşmaktadır. Sadece enfeksiyonun ya da dalgalanmanın niteliği ve ilaç setinin içeriği ya da hacmi değişmektedir. İçinde yaşadığımız enfeksiyon-yoğun küresel ekonomide aşıları geciktirmemek gerekir. 52 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

58 İ. KALAYCI EK-A: Krizin Dipleri ve Dipten Çıkış Açıklamalar: i-grafiğin sol üstteki bölümü, dipten hızlı çıkışı ortaya koyan V tipi bir toparlanmayı; sağ üstteki, dipten daha uzun sürede çıkışı gösteren U tipi bir toparlanmayı; sol alttaki, hafif bir toparlanmadan sonra tekrar inişe ve tekrar çıkışa yönelen W tipi bir dip durumu; sağ alttaki ise, toparlanmanın oldukça uzun zaman alacağı bir L tipi bir dip durumunu göstermektedir. ii- V tipi dönüşün tipik örneği Türkiye nin yaşadığı 1994 ve 2001 krizleri; U tipi çıkışın tipik örneği 1929 büyük krizinden ABD nin uzun zaman alan çıkışı; W tipi çıkışın örneği ABD nin aralığında enflasyonla mücadele ederken yaşadığı iki resesyon dönemi; L tipinin (yani krizden çıkışın ne zaman olacağının bilinemediği durumunun) örneği ise Japonya nın son on beş yıldır yaşadığı kriz verilebilir. iii-şimdiye kadarki krizlerin ortalama dip biçimi U tipinde yoğunlaşmaktadır krizi için de beklenen dip biçimi U tipi dip biçimidir. Yani krizin biraz uzun süreceği ama L biçimine dönüşecek kadar uzamayacağı beklentisi geçerlidir. Kaynak: Eğilmez, 2009c; 2010d. Kaynakça Adalı, C. (1991), Kapitalizmin Düğümleri, İstanbul: Sorun Yayınları. Akdiş, M. (2000), Global Finansal Sistem, Finansal Krizler ve Türkiye, İstanbul: Beta Yayınevi. Akyüz, Y. (2010), Why the IMF and the IMF Need More Than Cosmetic Reform, Turkish Economic Association-Research Papers 32, Nov. Altuğ, S. (2010), Küresel Kriz Sonrası Reel ve Mali Piyasaların Geleceği, TÜSİAD-Koç Üniversitesi ERF (Economic Research Forum) Yayını. Claessens, S., Köse, M. A. ve Terrones, M. E. (2010), The Global Financial Crisis: How Smilar? How Differnt? How Costly?, TÜSİAD-KOÇ Universisty Economic Research Forum Working Paper 1011, March, pdf (24/03/2010) Çinko, L. (?), Finansal Kriz Teorileri Üzerine Bir Değerlendirme, Marmara Üniversitesi, tr/konferanslar/2008/32.pdf (21/03/2010) Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

59 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Dowd, D. (2008-ç), Kapitalizm ve Kapitalizmin İktisadı: Eleştirel Bir Tarih, Çev. Gerçek, C. İstanbul: Yordam Yayınları. Gros, D. ve Alcidi, C. (2010), The Crisis and the Real Economy, in The Impact of the Financial Crisis on the Real Economy, Intereconomics, 1, Eğilmez, M. (2008), Sürekli Dalgalanma, Radikal Gazetesi, 24 Ocak. Eğilmez, M. (2009a), IMF İle İlgili Yaygın Yanlışlar, Radikal Gazetesi, 20 Ocak. Eğilmez, M. (2009b), IMF Fobisi, Radikal Gazetesi, 08 Şubat. Eğilmez, M. (2009c), Krizin Dibi, Radikal Gazetesi, 18 Ocak. Eğilmez, M. (2010a), Krizin Nedenleri, Radikal Gazetesi, 28 Eylül. Eğilmez, M. (2010b), Plasebo Etkisi, Radikal Gazetesi, 7 Şubat. Eğilmez, M. (2010c), Tobin Vergisinin Zamanı mı?, Radikal Gazetesi, 22 Temmuz. Eğilmez, M. (2010d), Küresel Finans Krizi: Piyasa Sisteminin Eleştirisi, 6.b, İstanbul: Remzi Kitabevi. Erdinç, Y. (2007), Para Harekâtı: Krizlerin Belgesel Romanı, 2.b., İstanbul: Scala Yayıncılık. Erixon, F. ve Sally, R. (2010), Trade, Globalization and Emerging Protectionasm Since the Crises, The European Centre For International Political Economy (ECIPE) Working Paper, No: 02/2010. Fletcher, I. (2011), Economics vs. Fakeonomics, The Huffington Post, January 7, html Francois, J. F. ve Woerz, J. (2009), Follow The Bouncing Ball. Trade And The Great Recession Redux, in The Great Trade Collapse: Causes, Consequences And Prospects, R.Baldwin (Ed.), A Voxeu.Org Publication- Centre For Economic Policy Research, November, Hacaki, F. (2010), Küresel Finans Sisteminin Yeniden İmarı, Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası İktisat Politikaları, Mayıs, İstanbul. Hürriyet Gazetesi (2010), Kriz Kahini Türkiye İçin Uyardı, /ekonomi / asp?gid=381, 27 Nisan. IMF (2011), IMF Performance in the Run-Up to the Financial and Economic Crisis: IMF Surveillance in , Jan.10, complete/pdf / / Crisis_Report_ English.pdf (18/1/2011). Julián, J.R.R. (2009), Economic Crisis and Paradigm Shift, Mises Daily: Ludwig von Mises Institute, January 6, Kaempfer, W., Tower, H. E. ve Willett, T. (2002), Trade Protectionism, For the Encyclopedia of Public Choice, Edited by Charles K. Rowley, June 11, Duke Economics Working Paper #02-20, /Protectionism.pdf Keidanren, N. (2009), Protectionism is NoT the solution to the crisis,-proposal for free trade and economy to restore market confidence, March 9, english/policy/2009 /020. html Kalaycı, İ., Aytekin, B. ve İzgi, B. (2011), Krizin İktisadı-İktisadın Krizi, iç. Political Economy, Crisis & Development, Ed.: Şiriner,İ., Morady, F. vd., London: IJOPEC Pub., Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

60 İ. KALAYCI Kenç, T. (2010), Makroekonomik İstikrar ve Finansal İstikrar İçin Merkez Bankası Politikaları, Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası İktisat Politikaları, Mayıs, İstanbul. Keskin, E. (2010), Küresel Kriz Sonrası Türkiye de Finansal Sistem: Bankacılık Sektörü, Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası İktisat Politikaları (bildiri), Mayıs, İstanbul. Kindleberger, C. P. (1978, 2004-ç), Cinnet, Panik ve Çöküş: Mali Krizler Tarihi, Çev. N. Domaniç, İstanbul: Scala Yayıncılık. Kinleberger, C.P. (2008-ç), Cinnet, Panik ve Çöküş: Mali Krizler Tarihi, 2.b., Çev.H.Tunalı, İstanbul: Bilgi Üniversitesi Yayınları. Krugman, P. (2005-ç), Bunalım Ekonomisinin Geri Dönüşü, 4.b., Çev. N. Domaniç, İstanbul: Literatür Yayıncılık. Larsson, T. (2003), Asya nın Korporatizm Krizi (Çev. M.Toprak,) iç. Kapitalizm ve Küresel Refah, Ed. L. Vasquez, İstanbul: Liberte Yayınları, Mandelbrot, B. B. ve Hudson, R. L. (2005-ç), Finans Piyasalarında (Saklı) Düzen: Risk, Çöküş ve Kazanca Fraktal Yaklaşımlar, Çev. Hüner, M. İstanbul: Güncel Yayıncılık. Mollah, S. (2010), Financial Crisis: Is There a Need for Paradigm Shift?, Studies in Economics and Finance, Vol.27/2, journals.htm?issn= &volume=27&issue=2&articleid= &show =html&phpsessid =tag44eq8lb0tqksojh1l8ra5d4 (15/2/2011) Nippon Keidanren (org.) (2009), Protectionism is Not the Solution to the Crisis-- Proposal for Free Trade and Economy to Restore Market Confidence, March 9, policy/2009/020.html (12/1/2011) Palley, T. I. (2009), America s Exhausted Paradigm: Macroeconomic Causes of the Financial Crisis and Great Recession, New American Contract, PERI (Political Economy Research Institute), June, conference_papers/safer/palley_americas_exhausted_paradigm.pdf (11/2/2011) Reinhart, C. ve Kaminsky, G. (1999), The Twin Crises: The Causes of Banking and Balance of payments Problems, American Economic Review, Vol 89, No 3, June, pp , (MPRA Paper, No: 14081, /1/MPRA_paper_ pdf (21/03/2010) Rosa, D. F. (2006), Serbest Sermaye Piyasalarını Savunmak: Yeni Uluslararası Finansal Mimari Arayışlarına Cevap, çev. Delice, G. ve Uzun, A. M. İstanbul: Liberte Yayınları. Rosier, B. (1991-ç), İktisadi Kriz Kuramları, Çev. N. Yentürk, İstanbul: İletişim Yayınları-La Decouverte. Sweezy, P. ve Baran, P. (1966, 2007-ç), Tekelci Sermaye, Çev. G. Akalın, İstanbul: Kalkedon Yayınları. Şahin, A. (2010), Küresel Kriz Sonrası Türkiye Ekonomisinde İktisat Politikaları, Uluslararası İstanbul İktisatçılar Zirvesi II: Küresel Kriz Sonrası İktisat Politikaları, Mayıs, İstanbul. Şahin, H. (2009), Türkiye Ekonomisi: Tarihsel Gelişimi,-Bugünkü Durumu, 10.b, Bursa: Ezgi Kitabevi. Tuncer, B. (2010), Amerika'da Bir Kriz Daha Olur mu?, Radikal Gazetesi, 20 Haziran. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

61 Finansal Enfeksiyon ve Aşı Kuramı: Bir Genel Kriz Eleştirisi Türk Forum (2011), Yatırımın Esasları-2: Risk ve Kaldıraç Etkisi, gen.tr/vforum/yatirimin-esaslari-2-risk-ve-kaldirac-etkisit html (20/2/2011) Türkkan, E. (2006), Ekonomik Kriz ve Güven Faktörü, Ekonomik Kriz Öncesi Erken Uyarı Sistemleri (Der. Seyidoğlu, H. ve Yıldız, R.), İstanbul: Arıkan Yayınları, Ülgener, S. F. (2006), Tarihte Darlık Buhranları ve İktisadi Muvazenesizlik Meselesi, İstanbul: Derin Yayıncılık. Yaşar, S. (2005), Global Ekonomide Makro Ekonomi Yönetimi, İstanbul: Beta Yayınları. 21.Yüzyıl Enstitüsü (2008), Ekonomik Kriz Nedir, Özellikleri Nelerdir, Nasıl Gelişir?, 18 Aralık, (24/03/2010) Whitehouse, M. (2009), Crisis Compels Economists To Reach for New Paradigm (Politics & Policy), The Wall Street Journal, Nov. 4, (4/1/2011) Zeropoint (2010), Trade, Globalısatıon And Emergıng Protectıonısm Sınce The Crisis, October 23, 56 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

62 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı 1 İlhami SÖYLER * Süleyman KARATAŞ ** Özet Bilgi edinme ihtiyacı insanın biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları kadar önem taşır. Bilgi, eğitim ve öğretimle edinilen bir olgudur. Eğitim ve öğretim hizmetleri, kamu hizmetleri arasında önemli bir yere sahiptir. Kamu hizmetleri ise bir taraftan idare hukukunun, diğer taraftan da kamu maliyesinin ilgi alanında bulunmaktadır. Eğitim ve öğretim hizmetleri içinde yükseköğretim hizmetlerinin özel bir yeri vardır. Yükseköğretim hizmetleri Türkiye de devlet üniversiteleri ile özel yükseköğretim kurumları kategorisinde bulunan vakıf üniversiteleri tarafından sunulmaktadır. Ancak bu ikili yapı, yükseköğretim talebini karşılamaktan uzaktır. Bu nedenle sisteme özel üniversitelerin de dâhil edilmesi gerekmektedir. Bu çalışma, bir taraftan vakıf üniversitelerinin finansal yapılarının güçlendirilmesine yönelik önerilerini içerirken, diğer taraftan da kurulması tasarlanan özel üniversitelerin kuruluşu ve finansal yapıları konusunda bir model önerisi sunmaktadır. Anahtar Kelimeler: Eğitim Hizmeti, Kamu Hizmeti, Vakıf Üniversiteleri, Özel Üniversiteler Establishment and Financing of Private Higher Education Institutions in Turkey Abstract People need to learn the importance of biological and physiological needs. Information education and training acquired phenomenon. Education and training services, public services have an important place among. Public services in administrative law on the one hand, on the other hand the cost of the public are in 1 Bu makale, Mayıs 2011 tarihinde İstanbul da düzenlenen Uluslararası Yüksek Öğretim Kongresi nde bildiri olarak sunulmuştur. * Doç.Dr., Sayıştay Başkanlığı Savcısı, isoyler@sayistay.gov.tr ** Öğr.Gör.Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, Eğitim Fakültesi, skaratas@aku.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

63 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı the field of interest. Training and education services has a special place in the higher education services. Higher education services in the category of private higher education institutions to state universities in Turkey are offered by private universities. However, this dual structure, the demand for higher education, is far from satisfying. For this reason, the system of private universities should also be included. In this study, include recommendations for strengthening the financial structure of foundation universities on the one hand, on the other hand the establishment of private universities, organizations and financial structures designed to provide a model for the proposal. Key Words: Public Services, Educational Service, Foundation Service, Private Universities. JEL Classification Codes: I 22, I 23 Giriş Hem bireysel, hem de sosyal bir varlık olan insanın bilgi edinme ihtiyacı, biyolojik ve fizyolojik ihtiyaçları kadar önem arz eder. İnsanın bilgi sahibi olması, eğitimle olanaklı bulunmaktadır. Diğer taraftan, refah toplumunun oluşturulması da ancak bilim ve teknolojiye hâkim ve bunu ekonomik yarara dönüştürme yeteneği kazanmış, kaliteli, seçkin insanlarla mümkündür. Bu amacın gerçekleştirilmesinde, ilk ve ortaöğretim yanında yükseköğretim hizmetlerinin özel bir yeri ve önemi vardır. Zira ilköğretimin temel, ortaöğretimin hazırlayıcı rolü bulunmaktadır. Yükseköğretim kurumları ise refah toplumunun oluşturulmasında birer ihtisas mektebi rolünü üstlenmiştir. Bu yönü ile yükseköğretim hizmetleri, insanın gerek kişisel gelişimde, gerekse mesleki kariyerinde belirleyici bir konuma sahiptir. Türkiye de yükseköğretim hizmetleri devlet üniversiteleri ile birlikte vakıf üniversiteleri eliyle sunulmaktadır. Ne var ki, bunlar yükseköğretim talebini karşılayamamaktadır. Esasen bu üniversitelerin önemli sorunları da vardır. Bunların başında finansman problemi yer almaktadır. Yükseköğretimin finansmanı konusunda, TBMM kararı olarak çıkan Dokuzuncu Kalkınma Planında öğrenci katkı paylarının mali gücü yerinde olanlar için artırılacağı, tüm eğitim kurumlarında özel sektörün yükseltileceği ve kamu kaynaklarının en fazla ihtiyaç duyulan kesimlere yönlendirileceği öngörülmüştür. Bunun yanında söz konusu planda özel üniversitelerin kurulacağı vurgulanmıştır. Çalışmada, Türkiye de devlet üniversitelerine ilave olarak kurulan vakıf üniversitelerinin finansman sorunlarına dikkat çekilecek, diğer taraftan kurulması tasarlanan özel üniversitelerin kuruluş ve finansman yapıları konusunda bir model ortaya konulacaktır. Bu çerçevede, çalışmanın birinci bölümünde, yükseköğretim finansmanı kavramı ve finansman yöntemleri hakkında bilgiler sunulacak; bu hizmetin bütünüyle devletçe sunulmasının haklı gerekçeleri olup olmadığına ilişkin sorulara cevap verilmeye çalışılacaktır. İkinci bölümde, vakıf üniversitelerinin finansal sorunları üzerinde durularak, çözüm önerileri sunulacaktır. Üçüncü bölümde ise, kurulması tasarlanan özel üniversitelerin kuruluş ve finansmanı konusunda bir model ortaya konulacaktır. 58 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

64 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ 1. Yükseköğretim Finansman Yöntemleri 1.1.Yükseköğretimin Finansmanı Genel olarak finansman, bir mal veya hizmetin edinilebilmesi için gerekli nakdi ve ayni kaynakların sağlanmasını ifade eder. Eğitim-öğretimin finansmanı da, bu hizmetlerin sürdürülebilmesi için gerekli kaynakların sağlanması süreci olarak tanımlanır (Karakütük, 2006). Yükseköğretimin finansmanı ise yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerini sürdürülebilmesi için gereken kaynakların teminini ifade eder. Gerek geri kalmış ülkelerde, gerekse gelişmiş ülkelerde eğitim-öğretimin sorunları, genellikle finansman konusunda kendini hissettirmektedir (Karataş, 2009) Yükseköğretimde Finansman Yöntemleri Bir kamu hizmeti olan eğitim, ülkelerin sosyal, ekonomik ve siyasal yapısına uygun olarak değişik biçimlerde finanse edilmektedir. Zira devlet, genel olarak eğitim hizmetlerinin temel sunucusudur. Bu yüzden finansman yöntemleri de devletin yapısına uygun olarak şekillenmektedir. Genel olarak dünyada uygulanan belli başlı finansman yöntemleri şunlardır (Karataş, 2007): Kamu Kaynaklarıyla Finansman Yükseköğretimin kamu kaynakları ile finansmanı ya doğrudan doğruya kamu bütçeleri ile ya da dolaylı olarak burs ve kredi sistemi aracılığıyla finanse edilmektedir. Birinci sistemde, üniversitelerin bina, döşeme, demirbaş ve yatırım harcamaları yanında doğrudan eğitim öğretime dönük öğrenci maliyetleri de devletçe üniversite bütçelerine tahsis edilen ödeneklerle karşılanmaktadır. Bu sisteme doğrudan finansman adı verilmektedir. İkinci sistem ise devlet yardımlarının eğitim-öğretim hizmeti veren üniversitelere doğrudan ödenmesi yerine, onu tüketebilecek olanlara (öğrenciler ve aileleri) yapılması esasına dayanan dolaylı bir uygulamadır. Bu sistemde toplanan vergilerle kaynağı oluşturulan kuponlar sayesinde, aileler istedikleri okulu seçebilmekte, okullar arasında rekabet gelişmekte ve düşük gelirli aileler çocuklarını özel okullara gönderebilme imkânına sahip olmaktadır (Kesik, 2003:100). Birbirine benzemekle birlikte, Friedman ın Piyasa Modeli, Jenck in Denkleştirici Piyasa Modeli ve Levin in Özel Organizasyon Modeli gibi farklı kupon yöntemleri söz konusudur (Kesik, 2003: ) Harçlarla Finansman Yükseköğretimde gerek adalet konusunda yaşanan tartışmalar, gerekse finansman ihtiyacı yükseköğretim hizmetinin maliyetinin en azından bir kısmının, aldığı daha üst eğitim nedeniyle, daha iyi gelir elde edebilme potansiyeli kazanan öğrencilerce karşılanmasının gerekliliğine yönelmiştir. Harçlarla finansman, ailelerin zorunlu katkısı, hayır kurumlarının (vakıf ve dernekler) ve işverenlerin sağladıkları burslar, bankaların harçları kredilendirmesi, devlet kredi ve bursları, mezun vergileri, sosyal güvenlik türü borçlanma gibi değişik şekillerde ortaya çıkmaktadır (Akalın, 2000; ). Eğitim hizmetinin yarı kamusal mal olma özelliği nedeniyle, kişisel yararının bireylerce karşılanması öteden beri savunulmaktadır. Bu husus, devletin bu alana daha az müdahil olmasını da sağlamaktadır. Gerçekten de üniversite özerkliği, büyük ölçüde mali özerkliğe bağlı bulunmaktadır. Zira OECD üniversite özerkliğini sekiz temel kritere bağlamış bulunmaktadır. Aşağıda sıralanan bu kriterlerden ilk beşi mali özerklikle ilgili kriterlerdir (Çelik, 2009): Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

65 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı - Gayrimenkul ve diğer donanımların mülkiyetine sahip olmak, - Borçlanarak fon yaratabilmek, - Yaratılan kaynakları amaçları doğrultusunda harcayabilmek, - Çalışanların ücretlerini belirleyebilmek, - Öğrenci harçlarını saptayabilmek, - Akademik programları ve ders içeriklerini belirleyebilmek, - Akademik personelin işe alınmasına karar vermek, - Öğrenci kontenjanlarını belirleyebilmek Özel Kaynaklarla Finansman Yükseköğretimde özel kaynaklarla finansman, özel yükseköğretim kurumlarının teşviki veya kamu yükseköğretim kurumlarının özel gelir yaratma imkânlarının geliştirilmesi ile mümkün olabilmektedir. Bu çerçevede kâra dayalı eğitim kurumları, geleneksel eğitim kurumları ile rekabete girmeye başlamışlardır. Öte yandan, özel yükseköğretimin büyük ölçüde devletçe finanse edildiği ülkelerde, özel kamu üniversitesi ayrımı yapmak giderek zorlaşmaktadır. Bu durum, özellikle İngiltere ve Hollanda da özel (dini) kurumlarca üniversiteler için geçerlidir. İngiltere de bunların hepsi kamu üniversitesi olarak kabul edilmektedir. Özel yükseköğretim kurumları uzun süreden beri Japonya, Güney Kore, Tayvan ve Filipinler de yükseköğretim hizmetlerinin sunulmasında önemli bir yer tutmaktadır. Brezilya, Meksika, Kolombiya, Peru ve Venezüella gibi Latin Amerika ülkelerinde kamu yükseköğretim sisteminde özel öğretim sistemine çok önemli bir geçiş yaşanmaktadır. Öyle ki özel yükseköğretim kurumlarında okuyan öğrenci sayısının toplam öğrenci sayısı içindeki payı, Filipinler de %95 e, Brezilya da %70 e, Belçika da %60 a, Kolombiya da %50 ye ulaşmıştır (Kesik, 2003: ). 1.3.Yükseköğretimi Kim Sunmalı? Yükseköğretimin sunulması ile finansmanı her ne kadar birlikte düşünülmekte ise de bunlar farklı konulardır. Genel olarak eğitim öteden beri bir kamu hizmeti olarak algılanmış ve klasik bir devlet görevi olarak kabul edilmiştir. Bu itibarla genel olarak eğitim, özel olarak da yükseköğretim hizmeti devlet tarafından sunulmuştur. Ancak gerek devletin fonksiyonlarının değişmesi, gerekse eğitimde rekabeti ve kaliteyi artırma düşünceleri yeni yaklaşımlara kapı aralamıştır. Önemli bir kamu hizmeti olan eğitimi devletin sunması için yeterli argümanlar var mıdır? Varsa bunların haklı yönleri nelerdir? Bu sorulara yanıt vermek önem taşımaktadır. Eğitimi devletin sunmasını öngören belli başlı dört argüman vardır. Bunlar; dışsallıklar, piyasa başarısızlığı, ebeveynlerin bilgisizliği ve eşitlikçilik argümanlarıdır Dışsallıklar Devletin eğitimde faaliyet göstermesini destekleyen argümanların başında dışsallık gelmektedir. Dışsallık, sunulan bir hizmetin, topluma veya toplumun diğer bireylerine de katkı sağlamasıdır. Eğitim hizmeti de karma nitelikli bir kamu hizmeti olduğundan, kişisel yararı yanında toplumsal yararı da bulunmaktadır. Eğitim hizmetleri, araştırma ve geliştirmeyi, bu faaliyetlerde üretimi ve verimliliği artırdığından, önemli dışsallıklar (toplumsal yararlar) meydana getirirler. Bu itibarla eğitim, devlet tarafından sunulmalıdır. Ne var ki bu konuda yapılan amprik çalışmalar sadece Ortadoğu ve Kuzey Afrika ülkelerinde ilköğretim düzeyinde eğitimin sosyal getirisinin, özel getirisinden yüksek olduğunu göstermiştir (Çokgezer ve Terzi, 2008). O halde bu argüman sadece ilköğretim için geçerlidir. 60 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

66 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ Piyasa Başarısızlığı Özel yatırımlar, kârlılığa ve verimliliğe dayanır. Sözgelimi bir fabrika için kredi alındığında, kurulan tesis ipotek olarak gösterilebilir (Friedman, 2008). Oysa bu eğitimde geçerli değildir. Diğer taraftan, eğitimin ticarileştirilmesi de doğru değildir. Ancak gelinen nokta, özel eğitim kurumlarının devlet eğitim kurumlarına göre hem maliyetinin düşük hem de performansının yüksek olduğunu göstermektedir (Çokgezer ve Terzi, 2008). O halde bu argüman da zayıf kalmaktadır Ebeveynlerin Bilgisizliği Bu argümana göre, ebeveynler yeterli bilgiye sahip olmadıklarından, onların bilgisizliğini devlet okulları yoluyla telafi etmek gerekir. Bu argüman esas itibarıyla bir devlet dini veya ideolojisi dayatmanın aracı olarak öne sürülebilir. Çin ve Küba gibi ideoloji devletlerinde veya İsrail ve Suudi Arabistan gibi din devletlerinde bu durum dayanak bulmuştur Eşitlikçilik Bu argüman, devlet harcamalarının öncelikle orta sınıfın faydalanması için yapıldığı nı söyleyen Direktör Kanununa dayanmaktadır. Levin e göre, eşitlik için devlet müdahalesi gereklidir (Lott, 2008). Ancak belirtmek gerekir ki, özel okulların devletin önemli bir yükünü üstlenerek, devletin fakir çocuklarına daha fazla kaynak ayırması gibi olumlu bir yönü de bulunmaktadır. Diğer taraftan, devlet üniversitelerinde okuyanların %30 unun üst ve orta gelir düzeyine sahip ailelerin çocuklarından oluşması, eşitlikçilik argümanının en azından Türkiye için geçerli olmadığını göstermektedir (Erdoğan, 2004). Görülüyor ki; genel olarak eğitimi, özel olarak da yükseköğretim hizmetini devletin sunmasını öngören argümanlar, yeterli ve haklı gerekçelere dayanmaktadır. Adam Smith, kamusal eğitim sistemine sahip olarak/olmak uygun mudur, değil midir? sorusuna, olmamak daha basiretlidir şeklinde cevap vermiştir. Bu noktada Nobel Ekonomi Ödülü sahibi Ekonomist M. Friedman ise genel eğitimi (ilköğretim ve genel liseler) devletin sunmasını ve finanse etmesini, mesleki eğitimi (meslek liseleri ve üniversiteleri) ise bu eğitimi almak isteyen kişilerin finanse etmesini önermektedir (Friedman, 2008). 2. Vakıf Üniversitelerinin Finansal Sorunları Türkiye de vakıf üniversiteleri, Anayasanın verdiği yetkiye dayanılarak, kanunla kurulmaktadır sayılı Yükseköğretim Kanunu nun ek 6. Maddesine göre, vakıflarca kurulan üniversiteler, vakıf tüzel kişiliği dışında ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olur ve bu üniversitenin gelirleri geçici olarak dahi hiçbir suretle vakıf mal varlığına veya hesaplarına intikal edemez sayılı Kanuna ilave edilen ek maddelerle kurulan vakıf üniversitelerine kamu tüzel kişiliği de verilmektedir. Kısaca Türkiye de yükseköğretim sistemi, kamu kesimi içerisinde, özel sektörün faaliyette bulunmasına izin verilen, ancak kamu ağırlıklı ve onun gözetim ve denetimine tabi karma bir yapı olarak tanımlanmaktadır (Kesik, 2003:250). Vakıf üniversitelerinin finansal sorunları, bunlara sağlanan finansman kaynakları analiz edilerek tartışma konusu yapılacaktır. Vakıf üniversiteleri çeşitli finansman kaynaklarına sahiptirler. Bunlar; kurucu vakfın katkıları, öğrenci harçları (katkı payları) ile devlet yardımlarıdır (Söyler, 2008:63-69). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

67 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı 2.1. Kurucu Vakfın Katkıları Vakıf üniversiteleri, esas itibarıyla bir kurucu vakıf tarafından kurulmaktadır sayılı Kanunun 3. Maddesine göre kurucu vakfın/vakıfların yetkili yönetim organlarının üniversite kurma ile ilgili karar veya kararları Vakıflar Genel Müdürlüğünün olumlu yazısı ile birtakım belge ve taahhütlerle birlikte YÖK e sunulmaktadır. Bunlar arasında finansmana yönelik aşağıdaki belgeler de yer almaktadır: - Kurulacak üniversitenin bina, araç gereç ve diğer maddi yapıları ile bunların sağlanması için yeteri kadar bir meblağın tahsis edildiği belge. - Kurulacak üniversitenin bir yıllık her çeşit işletme ve cari giderlerinin en az %20 sini karşılayacak nakdi veya ayni değerin tahsisini gösteren belge. Görülüyor ki; kurucu vakfın taahhüt ettiği veya sağladığı katkı, üniversitenin kuruluş aşamasına veya bir yıllık dönem için yapılacak giderlerin sadece %20 sinin karşılanmasına yönelik bulunmaktadır. Bunun yersiz olduğu aşikârdır. Vakıf üniversitelerinin kuruluşuna izin verilirken, kurucu vakfın mali bünyesinin güçlü olması önem taşımaktadır. Kurucu vakıfların mali bünyelerinin güçlendirilmesi amacıyla, iktisadi işletmeler kurmalarına teşvik edici düzenlemeler yapılmalıdır. Mali bünyesi zayıf vakıflarca kurulan vakıf üniversitelerinin öğrenci katkı paylarına (harçlarına) yüklenmek zorunda kalacağı kaçınılmazdır (Akbulut, 2003) Öğrenci Katkıları (Harçları) Vakıf üniversitelerinin öğretimin devamı boyunca en önemli finansal kaynağı öğrenci katkı paylarıdır. Öğrenci katkı payları, mütevelli heyet kararı ile belirlenmektedir. Kamu hizmetlerinin finansmanında, yarı kamusal hizmetlerin topluma yararlı olan kısmının bütçeden, kişiye yararlı olan kısmının o kişilerce karşılanması teorik olarak kabul görmektedir. Esasen günümüzde devlet anlayışında çok büyük değişiklikler olmuştur ve yarı kamusal hizmetlerin artık sıfır fiyatla arz edilemeyeceği görüşü benimsenmektedir (Mutluer, 2008). Arkalarında kaynak bakımından güçlü bir vakıf bulunmayan vakıf üniversiteleri, büyük ölçüde öğrenciden aldıkları ücretle yaşamaktadırlar. Bazı vakıf üniversitelerinde %97 ye ulaşan öğrenci katkısının devlet üniversitelerinde %5 düzeyinde gerçekleşmesi sağlıklı bir yapı arz etmemektedir. Yükseköğretim hizmetinin karma özelliği de dikkate alınarak, gelişmiş ülkelerin çoğunda, devlet üniversitelerinde öğrenci katkısı, maliyetin %12-%36 sı arasında belirlenmektedir. Yükseköğretimin finansmanında devlete bağımlılık, üniversite özerkliğini de olumsuz etkilemektedir. Yükseköğretimde parasal kaynak akışının çeşitlenmesi özerkliğin daha çok yaşatılabileceği bir çerçeve oluşturacaktır (Tural, 2002:219). Aşağıdaki tabloda vakıf üniversitelerinde öğretim yılında öğrenci katkı paylarından sağlanan gelirlerin toplam gelirlerine oranı görülmektedir. 62 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

68 Tablo 1: Öğrenci Harçlarının Toplam Gelire Oranı (2009/2010) ÜNİVERSİTE ADI TOPLAM GELİRLERİ ÖĞRENCİ KATKISI İ. SÖYLER, S. KARATAŞ ÖĞRENCİ KATKISININ TOPLAM GELİRE ORANI ACIBADEM % 35 ATILIM % 88 BAHÇEŞEHİR % 93 BAŞKENT % 21 BEYKENT % 79 BEYKOZ % 97 BİLKENT % 42 ÇAĞ % 56 ÇANKAYA % 72 DOĞUŞ % 68 FATİH % 54 GELİŞİM % 84 HALİÇ % 97 IŞIK % 73 İSTANBUL AREL % 91 İSTANBUL BİLGİ % 94 İSTANBUL BİLİM % 74 İSTANBUL KÜLTÜR % 82 İSTANBUL TİCARET % 86 İZMİR EKONOMİ % 93 MALTEPE % 59 ÖZYEĞİN % 5 TOBB % 57 UFUK % 34 YAŞAR % 97 YEDİTEPE % 61 ZİRVE % 34 Kaynak: YÖK, Vakıf Üniversitesi Raporu, $ arasında değişen yıllık katkı payları, vakıf üniversitelerine olan talebi daraltmaktadır. Bu itibarla vakıf üniversitelerinin alternatif gelir yaratma imkânlarının geliştirilmesi önem taşımaktadır. Talebi artırmanın diğer bir yolu da farklılaşmaya gitmeleridir. Ne var ki şu ana kadar ki gelişim süreçlerine bakıldığında bu kurumların belirli alanlarda ön plana çıkma gibi bir hedef içince olmadıkları, aksine birbirine benzemeye çalıştıkları gözlenmektedir. Bu nedenle vakıf üniversiteleri kendilerine özgü farklılıklar yaratmalıdırlar. Oysa bu kurumların Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

69 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı farklılıkları, özel eğitim-öğretim programlarından ziyade, öğretim elemanları ile diğer sosyal-kültürel imkânların öne çıkarılması ile ortaya çıkmaktadır. Diğer taraftan, vakıf üniversitelerinde öğrenim görmek isteyen öğrencilerin de burs, kredi gibi imkânlara kavuşması gerekir. Bu şekilde vakıf üniversitelerinde öğrenim gören düşük sosyoekonomik düzeyde gelen öğrenci sayısı artırılabilir. Vakıf üniversitelerinin en önemli finansal sorunlarından birisi de, öğrenci katkı paylarından katma değer vergisi alınmasıdır. Devlet üniversitelerinde okuyanlardan alınmayan KDV nin vakıf üniversiteleri öğrencilerinden alınması önemli bir haksızlık oluşturmaktadır. Bakanlar Kurulu %8 lik KDV yi %1 veya sıfıra indirmelidir. Vakıf üniversitelerinin, diğer bir sorunu da, kamu tüzel kişiliğine sahip olmalarına rağmen, kullandıkları elektrik, su gibi maliyetler için özel tarife den ödeme yapmalarıdır (Sarıcaoğlu, 2010). Bu sorun, bir Başbakanlık genelgesi ile kolayca çözümlenebilir Devlet Yardımları Vakıf üniversitelerine devletçe birtakım yardımlar yapılmaktadır. Vakıf üniversitelerine yapılan yardımlar aşağıda özetlenmiştir: YÖK Bütçesine Konulan Devlet Yardımı 2547 sayılı Kanunun ek 18. maddesine göre, vakıf üniversitelerinin giderlerine katkıda bulunmak amacıyla, bütçede yer alan ödenekle sınırlı olmak üzere devlet yardımı yapılabilmektedir. Yapılacak devlet yardımı, devlet üniversitelerine o yıl tahsis edilen toplam bütçe ödeneklerinin, örgün öğrenci sayısına bölünmesiyle elde edilen tutarın, ilgili vakıf üniversitesinde okuyan öğrenci sayısıyla çarpılması sonucu bulanacak miktarın %30 unu geçmemektedir. Ancak, gerek bu madde, gerekse Vakıf Yükseköğretim Kurumları Yönetmeliğinin (RG:31/12/2005) 30. maddesiyle, devlet yardımı ağır koşullara bağlanmıştır. En az iki eğitim-öğretim yılını tamamlaması, öğrencinin %15 ine tam burs vermesi belirli sayıda tam zamanlı öğretim üyesi istihdam etmesi, bilimsel hakemli dergilerde makale sayısının, devlet üniversitesinin ilk yarısına girecek durumda olması, ÖSYM tarafından yerleştiren örgün öğrenciler arasında ilk %5 e giren öğrenci alması ve benzeri takım koşulları taşımaları halinde vakıf üniversitelerine devlet yardımı yapılmaktadır. Ne var ki bu yardımdan yararlanan üniversite sayısı, mevcut üniversite sayısının yarısını bile aşmamaktadır. Aynı şekilde, yardım miktarı da hiçbir zaman öngörülen %30 luk orana hiç ulaşamamıştır yılı sonunda sayıları 30 u geçen vakıf üniversiteleri için yıllarını kapsayan 5 yıllık bir dönemde yıllar itibarıyla, tahsis edilen ödenekler (devlet yardımları) ile bu ödemelerden fiilen yararlanan üniversite sayısı ve gerçekleşen ödenek tutarları (devlet yardımları) aşağıdaki tabloda görülmektedir. 64 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

70 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ Tablo 2: Vakıf Üniversitelerine Tahsis Edilen ve Fiilen Yapılan Devlet Yardımları Yıllar Tahsis Edilen Ödenek ( Yardım ) Yararlanan Üniversitesi Sayısı Fiilen Ödenen Yardım TL TL TL TL TL TL TL TL TL TL Kaynak: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile vakıf üniversitelerine 2008 yılı için tahsis edilen ödenek tutarı TL dir (RG:29/12/2007-Mükerrer). Tablodan da anlaşılacağı üzere, fiilen yapılan ödemelerin bütçe başlangıç ödeneğine oranı 2/3 seviyesinde kalmaktadır. Yardımdan az sayıda üniversitenin, sınırlı tutarlarda yararlanmasının nedeni, daha önce de belirtildiği üzere koşulların ağır olmasıdır sayılı Kanunun ve ilgili Yönetmeliğin getirdiği bu ağır koşullar, kuşkusuz vakıf üniversitelerinden çok, burada öğrenim gören öğrencileri mağdur etmektedir. Bu nedenle, bütçeye konulan ödeneğin %70 inin koşulsuz olarak kuruluş izni alarak öğretime başlayan vakıf üniversitelerine öğrenci sayısı ile orantılı olarak ödenmesi, kalan %30 unun ise koşullu ödenmesi, iki eğitim-öğretim yılını tamamlama koşulunun da kaldırılması uygun olacaktır. Devletin vakıf üniversiteleri için kaynak tahsis etmesi, devlete bir yük olarak değerlendirilmemelidir. Vakıf üniversiteleri olmasa, bunların sağladığı öz kaynakları da devlet sağlamak zorunda kalacaktır (Avcı, 1997). Aşağıdaki tabloda 2005 yılında devlet yardımı alan vakıf üniversiteleri ile bu yardımların toplam gelirlerine oranı görülmektedir. Tabloya göre, vakıf üniversitelerine yapılan devlet yardımı, toplam gelirlerinin %3,6 sını geçememiştir. Tablo 3: Vakıf Üniversitelerine Yapılan Devlet Katkısı ve Oranları (2005) Üniversite Adı Toplam Gelir Devlet Yardımı Devlet Yardımı (TL) (TL) Oranı ( % ) Bilkent Üniversitesi , , Sabancı Üniversitesi , , Başkent Üniversitesi , , Koç Üniversitesi , , İst. Kültür Üniversitesi , , Çankaya Üniversitesi , , Işık Üniversitesi , , Haliç Üniversitesi , , Çağ Üniversitesi , , Ufuk Üniversitesi , , Kaynak: YÖK, Vakıf Üniversitesi Raporu, 10 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

71 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı Devletin kamu hizmeti yükünü azaltmak amacıyla sistemimize alınmış olan vakıf üniversiteleri, vakıf tüzel kişiliği aracılığıyla gönüllü kaynakların bu alana transferini sağlama amacı üzerine bina edilmişlerdir. Bu transferin sağlanmasında kamusal mali katkılar ve kolaylıklar yoluyla bazı özendirici düzenlemeler yapılması (Dalgıç, 2007) olağan sayılmalıdır. Aksine bir anlayışla vakıf üniversitelerini, özel üniversite (Işıklı, 2002) veya sermaye çevrelerinin eğitim kurumu (Yetkin, 2006) olarak değerlendirmenin abartılı olduğunu da belirtmek gerekir. Zira bu kurumlar, kanunla kurulmakta, kamu tüzel kişiliği verilmekte, kâr amacı bulunmamaktadırlar ve bir kamu hizmeti birimi olarak devletin denetim ve gözetimine tabidirler. Vakıf üniversitelerini mevcut yükseköğretim sisteminin bir alternatifi değil, bir parçası olarak görmek gerekir. Diğer taraftan, devlet üniversitelerinde okuyanların tümüyle fakir, vakıf üniversitelerinde okuyanların da tümüyle varlıklı kesimlerden oluştuğunu söylemek yanlışından da kendimizi kurtarmalıyız. Zira yapılan bir araştırma, devlet üniversitelerine devam eden öğrencilerin %30 unun, orta (%17) ve üst (%13) gelir düzeyinde gelire sahip ailelerin çocukları olduğunu göstermiştir (Erdoğan, 2004). Bu itibarla, devlet üniversitelerinde öğrenim gören dar gelirli ailelere mensup öğrencilerin devlet katkısı, burs ve harç kredisi gibi imkânlardan yararlandırılması düşünülmelidir. Belirtmek gerek ki, devlet üniversiteleri için geçerli olan yönetim zaafları, benzer ve farklı açılardan vakıf üniversiteleri için de geçerli olabilir. Söz gelimi aşırı merkeziyetçilik ve özerk üniversite anlayışının yokluğu (Bircan, 2007) bu çerçevede belirtilmesi gereken aksamalardır DPT Bütçesine Konulan Proje Yardımı Her yıl Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bütçesine konulan ödenekle, vakıf üniversitelerinin araştırma altyapısı, güdümlü teknoloji geliştirme ve araştırmacı insan gücü yetiştirme projelerini desteklemek amacıyla, söz konusu üniversitelere her yıl nakdi yardım yapılabilmektedir. Yardımın yapılmasına ilişkin esas ve usuller, her yıl yayımlanan Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu nun (E) işaretli cetvelinde öngörülen düzenlemeler ışığında, DPT nin bağlı olduğu Bakanlıkça belirlenmektedir yılı için yapılan belirlemeye göre, desteklenecek projelerin maliyetinin en fazla %75 inin DPT tarafından karşılanacağı öngörülmüştür. Yardım, vakıf üniversitelerinin, proje çerçevesinde makine ve teçhizat alımları, sarf malzemeleri giderleri, hizmet alımları, seyahat giderleri ile yardımcı personele istihdamı için kullanılmaktadır. Bu amaçla 2011 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile tüm vakıf üniversitelerine TL ödenek tahsis edilmiştir. Vakıf üniversitelerine yukarıda özetlenen nakdi yardımlar yanında, devlet üniversitelerine sağlanan kolaylıklar çerçevesinde, hazine arazileri üzerinde 49 yıla kadar, emlak vergisine esas ederin %1 i oranında bir bedelle, irtifak hakkı tesisi ve diğer kamu arazileri üzerinde aynı bedelle kullanma hakkı verilmesi de söz konusudur (Söyler, 2005:234). Ayrıca vakıf üniversitelerine hazine arazileri %50 indirimli satılabilmektedir (Mat, 2007). Bu üniversitelere, devlet üniversiteleri için sağlanan tüm destek unsurları verilmelidir. 66 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

72 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ 3. Özel Üniversiteleri Kuruluşu ve Finansmanı Ülkemizde devlet ve vakıf üniversitelerinden oluşan ikili sistem yükseköğrenim talebini karşılayamamaktadır. Bu itibarla sisteme üçüncü bir unsur olarak özel üniversite modelinin de entegre edilmesi gerekmektedir. Bu bölümde bir taraftan özel üniversite kurulmasının gerekçeleri ortaya konulurken, diğer taraftan da bunların finansmanına yönelik, ekonomik ve mali desteklerin neler olması gerektiği konusunda bir model sunulacaktır Özel Üniversite Kurulmasının Gerekçeleri Türkiye de özel üniversitelerin kurulmasına yönelik gerekçeler; genel gerekçeler, devlet üniversitelerinden kaynaklanan gerekçeler ve vakıf üniversitelerinden kaynaklanan gerekçeler şeklinde üçlü bir tasnife tabi tutarak açıklamak olanaklı bulunmaktadır Genel Gerekçeler Özel üniversite kurulmasının genel gerekçelerini aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür: Yükseköğretimin, özel faydasının toplumsal faydasından daha yüksek olması nedeniyle, eğitimin maliyetinin bu hizmeti alanlarca karşılanması daha uygun bulunmaktadır (Tatlıoğlu,1990:143). Vergilere dayanan kamu finansmanı ağırlıklı modelin, yükseköğretime devam etmeyenler aleyhine adaletsiz bir durum yaratması söz konusudur (Tural, 2002:212). Yükseköğretim hizmeti bireysel özgürlük alanı olarak düşünüldüğünde, devletin bu hizmetin sunulmasına müdahalede bulunmasının doğru olmadığı söylenebilir. Yükseköğretim hizmetinin bir bedel karşılığında sunulması, etkinlik açısından da arzu edilen bir durumdur. Zira bir bedel karşılığında bu hizmetten yararlanan öğrenciler, eğitimi olabildiğince kısa sürede tamamlayabilmek için, daha çok çaba göstereceklerdir. Esasen bireyler bedava sunulan bir hizmete daha az önem atfetmektedirler. Üniversite-sanayi işbirliğinin gerçekleştirilmesinde olan özel üniversiteler önemli bir işleve sahiptirler. Ülke sanayinin kurulması ve küreselleşen dünyada rekabet edebilmek için özellikle AR-GE çalışmalarına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu noktada özel üniversiteler iyi bir temel oluşturur. Gerçekten de özellikle gelişmiş ekonomilerde yaşanan endüstriyel üretim anlayışından bilgiye dayalı üretim anlayışına geçişin, iş hayatına olan etkisi yükseköğretim kurumlarını bu yola itmektedir. Bu çerçevede, ABD üniversitelerinde devlet desteklerinin büyük ölçüde AR-GE projelerine yöneldiği bilinmektedir (Ergen, 2006:19). Nihayet çok önemli bir gerekçe de finansman yeteneksizliğidir. Vergilere dayalı kamusal finansman, az gelişmiş ve gelişmekte olan önemli bir sorunu oluşturmaktadır. Bu itibarla özel sektörün sermaye birikimi ve deneyimleri önemli sayılmaktadır (Özyılmaz, 2008) Devlet Üniversitelerinden Kaynaklanan Gerekçeler Türkiye de özel üniversite kurulmasının, devlet üniversitelerinin mevcut yapısından kaynaklanan belli başlı gerekçeleri ise aşağıda belirtilmiştir: Kamu finansmanına dayalı devlet kontrolündeki yükseköğretimin bugün artık etkinliği ve adaleti gerçekleştiremediği görülmektedir. Bu nedenle devletin artık sadece bu işi ben yapabilirim ve ancak bu kadar yapabilirim, diyerek; özel okulların adaleti sağlayamayacağı mantığı ile özel yükseköğretim kurumlarının açılmaması Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

73 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı düşüncesi daha adaletsiz bir durum ortaya çıkarmaktadır. Yükseköğretimin aldığı boyut itibarıyla devletin bu işi tek başına çözebileceğinin bir sorun olmaktan çıktığı görülmektedir. Bu nedenle yükseköğretimde alternatif finansman yöntemlerine ihtiyaç bulunmaktadır (Meriç,1998:64). Devlet üniversitelerinde okuyan öğrencilerin çoğunun yüksek ve orta gelir düzeyinin üzerindeki ailelere mensup olması, hatta üniversiteyi kazanma şansı olan kesimden, yüksek gelir gruplarının çocuklarından oluşması gelir dağılımını olumsuz etkilemektedir (Karakaş, 2008). Öğrencilerden üniversite ayrımı yapılmamaksızın aynı harç alınması da ayrı bir adaletsizlik konusudur. Çok yüksek puanlarla öğrenci alan talebi yüksek üniversitelerin, öğrenim maliyeti ile yeterli öğretim elemanına sahip olmayan, bina, araç ve gereçleri ve diğer eğitim materyalleri yetersiz üniversitelerin öğrenim maliyetleri arasında önemli farklar vardır. Ancak fakülte bazında öğrenci harcı değişmemektedir. Son olarak, küreselleşmenin getirdiği rekabet ve dışa açık eğitim-öğretim anlayışının devlet üniversitelerinin merkeziyetçi, bürokratik yapısı ile gerçekleştirilemeyeceği kaygısı söz konusudur Vakıf Üniversitesinden Kaynaklanan Gerekçeler Türkiye de özel üniversite kurulmasının, vakıf üniversitelerinin gerek kuruluşundan, gerekse mevcut uygulamalarından kaynaklanan gerekçeleri aşağıda sıralanmıştır: Genel olarak vakıf üniversitelerini kuran kurucu vakfın mali açıdan yetersiz olmaları yüzünden, bu üniversiteler büyük ölçüde öğrenci harçlarına yüklenmektedirler. Kurucu vakfın, bir kasa ve bir masadan ibaret olması (Özgenç, 2009), bu açıdan manidar bulunmaktadır. Öğrenci katkı paylarının, öğrenci maliyetinin üzerinden belirlenmesi de çok eleştirilen bir konudur. Zira vakıf üniversitelerinin birçoğu, cari öğrenim masraflarının yanında, kurucu vakfın yapması gereken bina ve diğer sabit tesislerin maliyetini de öğrenciye yansıtmaktadırlar (Güçlü, 2011). Vakıf üniversiteleri ile ilgili önemli bir eleştiri de tahsil ettikleri harçları öğrencilere yönelik harcamamalarıdır öğretim yılında en düşük öğrenci harcı (katkı payı) dolar iken, bazı vakıf üniversitelerinin öğrenci başına harcama tutarı TL nin altında kalmıştır. Vakıf üniversitelerinin Kâr amacı gütmeme kuralına yeterince riayet etmemeleri de ayrı bir olumsuzluğu oluşturmaktadır. Kimi vakıf üniversitelerinin kâr saiki ile hareket ettiği (Özcan, 2009) yetkililerce ifade edilmektedir. Vakıf üniversitelerinin idari ve mali açıdan denetimi de yeterli düzeyde yapılamamaktadır. Yükseköğretim denetleme kurulu üyelerinin sayısal olarak yetersiz olması, özellikle gelir-gider dengesizliği ile gelir faydalarının hangi alanlara kanalize edildiği konularındaki olumsuz uygulamalara zemin hazırlamaktadırlar Özel Üniversitelerin Finansmanı Yükseköğretimde finansmanın hangi kesimlerce ve ne ölçüde karşılanacağı, öteden beri tartışma konusu olmuştur. Yükseköğretime yönelik hızlı talep artışı, özellikle 1980 li yıllardan itibaren bu sorunun çözümüne yönelik yeni arayışlara girilmiştir (Ülker, 1997). Bu çerçevede, özel üniversite modeli esas itibarıyla, özel finansmana dayalı olarak geliştirilmiş bir sistemdir. Bu modelde, yükseköğretim özel bir mal/hizmet 68 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

74 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ sayılarak, doğrudan yarar sağlayan öğrencinin tüm finansmanı karşılaması öngörülmektedir. Bu durumda, eğitim hizmetinin fiyatı serbest piyasa şartlarında optimum düzeyde belirlenmektedir (Kılıç, 2011). Ancak, yükseköğretim hizmetinin karma mal özelliğinden dolayı kamusal yararı da bulunmaktadır. Kamusal yararı nedeniyle devletin, özel üniversitelerin finansmanına dolaylı da olsa katkıda bulunması doğal sayılmaktadır. En azından bu üniversitelerin kurulması devletçe teşvik edilmelidir. Üniversite-sanayi işbirliğinin gerçekleştirilmesine de önemli ölçüde katkı sağlayabilecek olan özel üniversiteler için devletçe sağlanabilecek teşvik ve avantajları şu şekilde sıralamak mümkündür (Söyler, 2009:22): Özel hukuk tüzel kişiliği verilerek, her türlü ekonomik, sosyal ve kültürel ilişkilerde bulunmalarına izin verilmelidir. Bu noktada edindikleri her türlü taşınır ve taşınmaz mallar, herhangi bir kısıtlamaya tabi olmadan, bu üniversitelerin özel malı sayılmalıdır. Öğrencilerden alınacak katkı paylarını, serbestçe belirlemelidirler. Ayrıca, katkı payları devlet üniversitelerinde olduğu gibi KDV den istisna edilmelidir. Üniversite-sanayi işbirliğinin gerçekleştirilmesine yönelik, sanayi kuruluşları nam ve hesabına burslu öğrenci kabul etmelerine imkan sağlanmalıdır. Yılsonu kârlarını dağıtmayarak, sermayelerine ilave etmeleri halinde kurumlar vergisi alınmamalıdır. Bu üniversitelere yapılacak bağış ve yardımlar, devlet üniversitelerine paralel olarak, mükelleflerin gelir ve kurumlar vergisi uygulamalarında gider olarak kabul edilmelidir. Emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, damga vergisi ve harçlardan muaf olmaları sağlanmalıdır. Devletçe öngörülen yerlerde kurulmaları halinde, bedelsiz hazine arazisi verilmeli, bu araziler devletin hüküm ve tasarrufunda ise uzun vadeli kullanma izni şeklinde olmalıdır. Sadece eğitim-öğretim konularında YÖK ün denetimine tabi olmalıdırlar. İdari ve mali konularda tamamen özgür olmalıdırlar. Sonuç Türkiye'de kurulmuş bulunan vakıf üniversitelerinin finansal yapılarının güçlendirilmesi ve kurulması tasarlanan özel üniversitelerin kuruluş ve finansmanına ilişkin öneriler geliştirmek amacıyla hazırlanan bu çalışmada; Vakıf üniversitelerinin finansal yapılarını güçlendirme bağlamında; kurucu vakfın mali bünyesinin güçlendirilmesi için iktisadi işletmeler kurmaları ve bu üniversitelerin benzeri alternatif gelir yaratmalarının özendirilmesi, öğrenci katkı paylarından KDV alınmaması, elektrik, su gibi giderlerinin kamu tüzel kişiliklerinin bir sonucu olarak, kamu tarifesi üzerinden ödenmesi ve kamu arazilerinin daha iyi koşullarda bu üniversitelere tahsisinin sağlanması ve YÖK bütçesine konulduğu halde ağır koşullara bağlandığından 2008 yılından beri dağıtılmayan nakdi devlet yardımlarına işlerlik kazandırılması, Özel üniversitelerin kuruluş ve finansman yapılarına yönelik bir model bağlamında; kurulması tasarlanan bu üniversitelere özel hukuk tüzel kişiliği verilmesi, öğrenci katkı paylarından KDV alınmaması, üniversite-sanayi işbirliğinin bir gereği olarak sanayi kuruluşları adına burslu öğrenci kabul etmeleri, yılsonu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

75 Türkiye de Özel Yükseköğretim Kurumlarının Kuruluşu ve Finansmanı kârlarını dağıtmayarak sermayeye ilave etmeleri halinde kurumlar vergisi ödememeleri, bu üniversitelere yapılacak bağış ve yardımların vergi uygulamasında gider olarak kabul edilmesi, emlak vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, damga vergisi ile diğer vergi, resim ve harçlardan muaf tutulmaları, devletçe öngörülen yerlerde kurulmaları halinde, bedelsiz ve uygun şartlarda kamu arazisi tahsis edilmesi ve nihayet sadece eğitim-öğretim konularından YÖK ün denetimine tabi tutulmaları, gerektiği düşünülmektedir. Kaynakça Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi Teorisi, Akçağ Yayını, No:314/5, Ankara. Akbulut, U. (2003), Röportaj, Avcı, H. (1997), Vakıf Üniversitelerine Doğru, Sızıntı Dergisi, Sayı: 220, Mayıs. Bircan, İ. (2005), Mevcut Durum Türkiye nin Vizyonu ile Çelişiyor: Yükseköğretimin Potansiyeli ve Geleceği, Cumhuriyet Gazetesi, 27/06/2005. Çelik, T. (2009), Yükseköğretimin İlke ve Araçları, tcelikmission.pdef Erişim T:12/01/2009. Çokgez, M. ve Terzi, N. (2008), Türkiye de Devletin Eğitime Müdahalesinin Yeterli Gerekçesi Var mı?, Liberal Düşünce Dergisi, Sayı:49, Kış. Erdoğan, İ. (2004), Vakıf Üniversiteleri Kendilerine Özgü Özellikler Yaratmalı Erişim T: 15/01/2009. Ergen, Z. (2006), Yükseköğretim Karma Malının Niteliği ve Finansmanı Üzerine, Sosyo Ekonomi Dergisi, Sayı:3, Frıedman, M. (2008), Eğitimde Devletin Rolü, Çev: Bilal Sambur, Liberal Düşünce Dergisi, Sayı:49, Kış, Güçlü, A. (2011), Türkiye de Özel Üniversiteler Açılsın mı?, Milliyet Gazetesi, 15 Mart. Işıklı, A. (2002), Yükseköğrenimin Özelleştirilmesi, Mülkiye Dergisi, Sayı:234, Mayıs-Haziran. Karakaş, E. (2008), Bedava Üniversite Ne Demek, Zaman Gazetesi, 17/08/2008. Karataş, S. (2007), Yükseköğretim Finansman Politikaları ve Kurum Başarısına Etkisi, Yayınlanmamış Doktora Tezi, AKÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2007 Mart. Karataş, S. (2009), Avrupa Birliği Ülkelerinde Yükseköğretim Finansman Politikalarına Genel Bir Bakış, Bilim, Eğitim ve Düşünce Dergisi, Sayı:1, Mart. Karatürk, K. (2006), Yükseköğretimin Finansmanı, Milli Eğitim Dergisi, Sayı: 171, Yaz. Kesik, A. (2003), Yükseköğrenimde Yeni Bir Finansman Modeli Önerisi: Bütünsel Model, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, No:2003/362,Ankara. Kılıç, R. (2011), YÖK, Finansman Grubu Raporu, Anakara. Lott, J. (2008), Eğitim Niçin Devlet Tarafından Sunulmaktadır, Çev:Meriç, M. Erişim T: 15/07/2008. Mat, H. (2007), Son Düzenlemeler Çerçevesinde Vakıf Üniversitelerine Doğrudan Hazine Arazisi Satışları, E. Yaklaşım Dergisi, Sayı:154, Ekim. Mutluer, K. (2003), Yüksek Öğretimin Finansmanı Vatan Gazetesi, 18 Eylül. Meriç, M. (1998), Türkiye de Yükseköğretimde Finansman Sorunu, Dokuz Eylül Üniversitesi, İİBF Dergisi, Sayı:1. Mutluer, K. (2003), Yükseköğretimin Finansmanı, Vatan Gazetesi, 18 Eylül. 70 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

76 İ. SÖYLER, S. KARATAŞ Özcan, Y. Z. (2009), YÖK ten Üniversitelere Yeşil Işık, /12/yok Erişim T: 21/09/2010. Özgenç, İ. (2009), YÖK: Vakıf Üniversiteleri Ticari İşletme Gibi, /yok Erişim T: 21/09/2010. Özyılmaz, Ö. (2008), Milli Eğitim Hizmetlerinin Kamu, Özel Sektör ve Gönüllü Kuruluşlar Eliyle Yürütülmesinin Gereği ve Yararları, Erişim T:12/08/2008. Sarıcaoğlu, R. (2010), Vakıf Üniversiteleri Sorunlarını YÖK e Sunacak, Erişim T: 21/09/2010. Söyler, İ. (2008), Eğitim Hizmetleri Bağlamında Vakıf Üniversitelerinin Finansal ve Vergisel Sorunları, Maliye Dergisi, Sayı: 154, Ocak-Haziran. Söyler, İ. (2005), Devlet Mallarının Kamu Finansmanı Açısından Değerlendirilmesi, Maliye Bakanlığı APK Kurulu Yayını, 2005/368, Ankara. Söyler, İ. (2009), Yükseköğretimin Finansmanı; Yeni Beklentiler ve Hedefler Işığında Normatif Bir Yaklaşım, Sayıştay Dergisi, Sayı:72, Ocak-Mart. Tatlıoğlu, İ. (1990), Yükseköğretimde Finansman Sorunu ve Borçlanma Yöntemi, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Uludağ Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Bursa. Tural, N. K. (2002), Eğitim Finansmanı, Anı Yayıncılık, Ankara. Ülker, H. (1997), Devletin Yeniden Yapılanması ve Eğitimi, TODAİE, 21. Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, Ankara, Mayıs. Yetkin, Ç. (2006), Vakıf Üniversiteleri Gerçeği, Cumhuriyet Gazetesi, 15 Eylül. Yükseköğretim Kurulu (2007), Vakıf Üniversiteleri Raporu, Ankara. Yükseköğretim Kurulu (2011), Vakıf Üniversiteleri Birimi, Anakara. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

77 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi 1 Ekrem GÜL * Hakan YAVUZ ** Özet Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisi 19. yy den beri ekonomi literatüründe incelenen konular arasında yer almış ve günümüze kadar pek çok çalışmada ele alınmıştır lı yılların ikinci yarısından sonra söz konusu ilişki hakkında yapılan çalışmalar hız kazanırken, Türkiye de aynı çalışma konusu 1990 lı yılların ikinci yarısından sonra araştırılmaya başlamıştır. Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisi teorik olarak Wagner ve Keynes tarafından geliştirilmiştir. Wagner, ekonomik büyümenin kamu harcamalarını artırdığını savunurken; Keynes, kamu harcamalarındaki artışın ekonomik büyümeyi tetiklediğini savunmaktadır. Bu çalışmanın ana amacı da söz konusu ilişkinin Türkiye de dönemindeki görünümünü ortaya koymaktır. Söz konusu amaca ulaşmak için Birim Kök Testi, Eşbütünleşme Testi ve Granger Nedensellik Testi kullanılmıştır. Anahtar Kelimeler: Ekonomik Büyüme, Cari Harcamalar, Yatırım Harcaması, Transfer Harcaması, Granger Nedensellik The Causal Relationship Between Public Expenditure and Economic Growth in Turkey: Period Abstract The relationship between public expenditure and economic growth takes place among the subjects that have been studied in economics since the nineteenth century. While the studies about this topic have accelareted since the second half of 1960 s, in Turkey the same item was analysed first after the second half of 1990 s. 1 Bu çalışma, Eylül 2009 tarihleri arasında Uluslararası Davraz Kongresi nde bildiri olarak sunulmuştur. * Doç.Dr., Sakarya Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, egul@sakarya.edu.tr ** Arş.Gör., Sakarya Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, hyavuz@sakarya.edu.tr 72 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

78 E. GÜL, H, YAVUZ The relationship between public expenditure and economic growth was developed theoritically by Wagner and Keynes. While Wagner supported that an economic growth increases public expenditure, Keynes supported that public expenditure increase the economic growth. The main purpose of this study is to present the view of this relationship in Turkey in the period between 1963 and In order to reach this purpose Unit Room Test, Coentegration Test and Granger Causality Test are used. Key Words: Economic Growth, Current Expenditure, Investment Expenditure, Transfer Expenditure, Granger Causality Test JEL Classification Codes: E60, H50, O40 Giriş Kamu kesiminin ekonomideki rolü ne olmalı, sorusu uzun yıllardan beri tartışılmakla birlikte, özellikle 1929 yılındaki Büyük Buhrandan sonra bu tartışmalar farklı bir boyut kazanmıştır öncesinde arz yönlü klasik politikalar hâkimken, bu yıldan sonra talep yönlü Keynesyen politikaların ağırlık kazanması devletin ekonomideki ağırlığını artırdığı için kamu harcamaları da yıllar itibarıyla çeşitli nedenlerle artış göstermiştir sonrasında ise kamu sektörünün giderek büyümesi, yıllar itibarıyla hizmetlerin verimliliği ve etkinliği sorununu gündeme getirmiş ve söz konusu tartışmalar bu alanda yaşanmaya başlamıştır. Bu sorunu nispeten ortadan kaldırmak isteyen ülkeler 1980 sonrası kamu sektörünün ekonomideki payını azaltmak amacıyla serbestleştirme/liberalleşme ve özelleştirme çalışmalarına hız vermelerine rağmen, kamu sektörünün ekonomideki payı günümüze kadar birçok ülkede artmıştır. Türkiye de ise kamu sektörünün ekonomideki payı döneminde ortalama %17,4, döneminde %18,7 ve döneminde %25,6 olarak gerçekleşmiştir döneminde ise %26,3 olmuştur. Son olarak, 2011 programında bu payın %25,7 olarak gerçekleşmesi öngörülmektedir. Kamu sektörünün ekonomideki payının sürekli artması harcamaların verimliliğini ve etkinliğini düşüreceğinden, ekonomik büyüme hızı yavaşlayacaktır. Tabii ki bu durum, büyük ölçüde kamu sektörünün etkin olmamasından, bununla birlikte düzenleyici faaliyetlerin sisteme aşırı bir maliyet yüklemesinden kaynaklanmaktadır. Bunlara ilaveten yanlış siyasi politikaların varlığı dikkate alındığında, sistemin verimliliği giderek azalmaktadır (Işık ve Alagöz, 2005:64). Bu durumun aksine; kamu sektörünün bir ekonomi için motor güç olduğu; yatırımların yapılması, ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanmasında çok önemli bir rolünün de olduğu söylenebilir (Ram, 1986:191). Musgrave ve Due da, kamu sektörünün ülke ekonomisi için çok önemli olduğunu ve temel makro ekonomik hedeflerin gerçekleştirilmesinde kamu sektörüne önemli görevlerin düştüğünü ifade etmektedir. Bu görevler, ekonomik büyüme ve kalkınma, kaynak dağılımında etkinlik, gelir dağılımında adalet ve iktisadi istikrarın sağlanması başlıkları altında toplanabilir. Türkiye de ekonomik büyüme ve kamu harcamaları (cari-yatırım-transfer) ilişkisi bu çalışmanın temel konusunu oluşturmaktadır. Söz konusu ilişki, kamu harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım, transfer harcamaları hakkında 1960 öncesi verilerin bulunamaması nedeniyle döneminde ele alınmıştır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

79 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi Çalışmanın amacı, kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasında bir ilişkinin var olup olmadığını ortaya koymak ve kamu harcamalarının alt kalemleri ile ekonomik büyüme arasındaki ilişkileri tespit etmektir. 1. Çalışmanın Teorik Altyapısı 19. yy nin ikinci yarısından sonra değişen ekonomik koşullar nedeniyle, kamu harcamaları birçok ülkede artış trendine girmiş ve birçok araştırmacı tarafından söz konusu artışın nedenleri incelenmiştir. Kamu harcamalarının sürekli artmasının nedenleri arasında; II. Dünya Savaşı nın yaralarının sarılması amacıyla yapılan harcamalar, daha önce yapılamayan sosyal güvenlik hizmetlerinin yerine getirilmesi, endüstrileşmenin öngördüğü altyapı yatırımlarının yapılması, işsizlikle mücadelenin devletin temel görevleri arasında olduğu görüşünün kabul edilmesi vb. nedenler sayılabilir (Şener, 2008:29). Kamu harcamalarının sürekli artmasından önce kamu sektörünün genişlemesi olgusu birçok filozof tarafından (Hobbes ve Rousseau) incelenmiştir. Ancak çalışmamızın temel konusunu oluşturan kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisi ilk olarak Alman ekonomisti Wagner tarafından ele alınmıştır. Wagner, kamu harcamalarının artmasının en önemli nedeni olarak endüstrileşme sürecine işaret etmiş ve buna bağlı olarak birçok faktörün kamu harcamalarını artırdığını savunmuştur. Wagner e göre, kamu harcamalarının artması bir ülke için adeta bir kanun niteliğindedir; öyle ki bu artış, milli gelirin artış hızından daha yüksektir. Ancak Wagner, bir ülkede ekonomik büyümeyle birlikte artan kişi başına reel gelir sonucunda kamu harcamalarının artacağını savunmaktadır. Dolayısıyla, kamu harcamaları ekonomik büyümenin nedeni değil, bir sonucudur. Wagner söz konusu durumu açıklamak amacıyla pek çok Avrupa ülkesi, Japonya ve ABD deki gözlemlerine dayalı olarak çeşitli incelemeler yapmıştır. Bu gözlemlerinde özellikle asayiş, güvenlik, bankacılık ve adli hizmetlerin önemini ve bu hizmetlerin kamu kesimi tarafından yeterli ölçüde yerine getirilmesinin zorunlu olduğunu vurgulamaktadır. Bunlara ek olarak; eğitim, kültür, sağlık ve refah hizmetleri için yapılan harcamalarda da reel gelirin artmasına paralel bir artış tespit etmiştir. Wagner e göre; toplumların gelişmesiyle birlikte ihtiyaçlar da artmakta, dolayısıyla hem merkezi hem de yerel hükümetler tarafından giderilmesi gereken hizmetler genişlediğinden kamu harcamaları sürekli artış göstermektedir. Wagner in incelemeleri ekonomi literatürüne Wagner Kanunu olarak girmiştir ve günümüzde kamu harcamaları kavramı deyince ilk akla gelen iktisatçı Wagner dir. Wagner in kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisinde vurgulamak istediği asıl nokta; kamu kesiminin büyümesinin, kişi başına gelir büyümesinden daha fazla olacağı yönündedir. Bu durum kamu harcamaları talebinin gelir esnekliğinin 1 den büyük olduğuna işaret eder (Koop ve Poirier, 1995:123). Diğer taraftan Wagner, kamu harcamaları, ekonomik büyüme ilişkisinde öncelikle ekonomik büyüme değişkenine dikkat çekmiş ve buna bağlı olarak kamu harcamalarının artacağını ifade etmiştir. Dolayısıyla, söz konusu ilişki neden-sonuç yönünden değerlendirildiğinde, kamu harcamaları artışı bir sonuçken bunun nedeni de ekonomik büyümedir. Bu durum, ekonomik büyümeden kamu harcamalarına doğru bir nedensellik ilişkisinin olduğunu göstermektedir. Kamu harcamalarının artışı Wagner dışında Musgrave tarafından da ele alınmıştır. Musgrave e göre kamu harcamalarının artmasında; nüfus, şehirleşme ve 74 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

80 E. GÜL, H, YAVUZ ekonomik kalkınmaya bağlı olarak ortaya çıkan ihtiyaçlar vb. faktörler de etkilidir. Musgrave, kamu harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım ve transfer harcamalarının ekonomik büyüme ve kalkınmadan farklı şekillerde etkilendiğini vurgulamıştır (Kirmanoğlu, 2007:54-55). Ancak Musgrave her ne kadar kamu harcamalarının alt kalemlerinin ekonomik büyüme ve kalkınmadan farklı şekillerde etkilendiğine vurgu yapsa da ona göre kamu harcamalarındaki artış, sürekli ve düzenli bir seyir izlememektedir. Çünkü, savaş gibi olağanüstü dönemlerdeki kamu harcamaları hariç tutulduğunda, kamu harcamaları milli gelire oranla oldukça istikrarlı bir seyir izlemektedir. Bu durum, ülke ekonomisinin gelişim sürecini tamamlamasıyla birlikte kamu harcamalarının bileşiminin eğitim, sağlık ve sosyal harcamalar lehine gelişeceğini göstermektedir. Musgrave aynı zamanda Rostow la yaptığı bir çalışmada, kamu harcamalarını ekonomik kalkınma ile ilişkilendirmiş, kalkınmanın farklı aşamalardan oluştuğunu ve bu aşamalara göre de kamu harcamalarının bileşiminin ve düzeyinin farklılaştığını tespit etmiştir. Wagner ve Musgrave nin aksine; Keynes, kamu harcamalarının artması sonucu ekonomik büyümenin gerçekleştiğini ve ekonomik büyümenin gerçekleşmesi için kamu harcamalarının artırılması gerektiğini savunmaktadır. Klasik düşüncenin aksine ekonominin talep yönüne ağırlık verilmesini gerektiğini vurgulayan Keynes, kamu harcamaları yoluyla toplam talebin canlanması ve ekonomik büyümenin kamu harcama kalemini kullanarak gerçekleştirilmesi gerektiğine vurgu yapmaktadır. Keynes, kamu harcamalarını, iktisadi büyümeyi etkileyebilecek ve kısa dönem dalgalanmaları düzeltebilecek bir politika aracı olarak görmektedir. Dolayısıyla Keynesyen düşüncede kamu harcamalarının artması ekonomik büyümenin bir sonucu değil, nedeni olarak görülmektedir. 2. Literatür Taraması Literatürde, ekonomik büyüme ve kamu harcamaları ilişkisi hakkında yeterli düzeyde çalışma yapılmakla birlikte bu çalışmalarda ortak bir sonuca ulaşılamamıştır. Bazı araştırmacılar kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisinin karşılıklı etkileşim halinde olduğunu, bazı araştırmacılar ise kamu harcamalarından ekonomik büyümeye veya ekonomik büyümeden kamu harcamalarına doğru tek yönlü bir ilişkinin var olduğunu tespit etmiştir. Bu sonuçların aksine söz konusu değişkenler arasında herhangi bir ilişkinin olmadığını veya kamu harcamalarının artmasının ekonomik büyümeyi olumsuz etkilediğini tespit eden çalışmalar da bulunmaktadır. Uluslararası literatürde söz konusu değişkenler hakkında yapılan çalışmalarda genel olarak kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasında karşılıklı ve pozitif yönde bir ilişkinin olduğu tespit edilmiştir (Kolluri, 2000; Al Faris, 2002; Guerrero ve Parker, 2007). Bu durumun aksine, iki değişken arasında herhangi bir ilişkinin olmadığını veya söz konusu değişkenler arasında negatif bir ilişkinin olduğunu (Ansari vd., 1997; Kweka ve Morrisey, 1999) tespit eden çalışmalar da bulunmaktadır. Bu çalışmalardan bazıları özetlenecek olursa; Jones (1990), iki değişken arasındaki ilişkiyi ABD de kukla değişkenlerle kurulan kamu harcamaları dengesizlik modeli ile ele almış, yılları arasında transfer harcamaları ve sağlık harcamalarının ekonomik büyümeyi azalttığı diğer harcamaların, özellikle de yerel yönetimler tarafından yapılan harcamaların büyümeyi teşvik ettiği sonucuna ulaşmıştır. Shantayanan (1996) ise Doğu ve Güney Asya, Sub-Saharan Afrika ve Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

81 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi Latin Amerika yı kapsayan kırk üç gelişmekte olan ülkeyi (Arjantin, Bolivya, Brezilya, Şili, Kolombiya, Togo, Türkiye, Nijerya, Venezüella, Kenya vb.) yirmi yılı aşkın bir süreçte Panel veri modeliyle ele almış ve genel olarak bu ülkelerde cari harcamalardaki artışın ekonomik büyümeyi pozitif yönde etkilediği sonucuna ulaşmıştır yılında Abizadeh ve Yousefi tarafından Kore ye ilişkin yapılan analizde Granger nedensellik testi sonucunda, yılları arasında kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır yılında Chang ın yaptığı araştırmada ise yılları arasında söz konusu ilişkinin boyutu Güney Kore, Taywan, Tayland, Japonya, ABD ve İngiltere için ele alınmış ve uzun dönemde söz konusu değişkenler arasında Tayland hariç diğer ülkelerde pozitif yönlü bir ilişki tespit edilmiştir. Sjöberg tarafından İsveç için 2003 yılında gerçekleştirilen çalışmada, sıradan en küçük kareler yöntemi kullanılarak, yılları arasında özel yatırım harcamasının büyümeyi pozitif yönde etkilediği bu yüzden de özel yatırım harcamalarına önem verilmesi gerektiği sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca, yapılan analizde, özel yatırım harcamalarının yanında özel tüketim, kamu tüketim ve yatırım harcamalarının büyümeyi pozitif yönde etkilediği, faiz harcamaları ve kamu transfer harcamalarının ise olumsuz yönde etkilediği sonucuna ulaşılmıştır. Bose ve diğ. (2003) tarafından yapılan bir başka çalışmada ise otuz ülkede söz konusu ilişki Panel veri tekniğiyle ele alınmış ve çalışmada ekonomik gelişmenin anahtarı olarak eğitim harcamalarının önemine vurgu yapılmıştır. Aynı çalışmada, cari harcamalarla ekonomik büyüme arasında herhangi bir ilişki tespit edilememiştir. Schaltegger ve Torgler (2004) ise İsviçre yi yirmi altı farklı bölgede Panel veri tekniğiyle, döneminde ele almış ve hükümetin boyutu ve yapmış olduğu harcamalarla büyüme arasında negatif yönlü ve kuvvetli bir ilişki tespit etmişlerdir. Uluslararası literatürde yapılan çalışmaların yanı sıra söz konusu ilişkinin Türkiye de ne şekilde cereyan ettiğini tespit etmeye yönelik yapılan çalışmalarda da ortak bir sonuca ulaşılamamış ve benzer çalışmalar da aynı yıllar ele alınmasına rağmen farklı sonuçlar elde edilmiştir. Özelikle 1990 lı yılların ikinci yarısından itibaren, iki değişken arasındaki ilişki birçok çalışmada ele alınmaya başlamıştır yılında Yamak ve Küçükkale, 1998 yılında Terzi, 1999 yılında ise Demirbaş yaptıkları incelemelerde, kamu harcamaları ile ekonomik büyüme değişkenleri arasında uzun dönemde pozitif bir ilişki tespit etmişlerdir. Bu çalışmalarda, genel olarak Wagner Kanunu nu destekleyen sonuçlara ulaşılmıştır yılına gelindiğinde Ulutürk, yıllarında ele aldığı ilişkide iki sektörlü üretim fonksiyonu modelini kullanmış ve kamu harcamalarının büyüme yönlü bir etki yarattığı ve kamu kesiminin büyük olmasının ekonomik büyümeyi hızlandırdığı sonucuna ulaşmıştır. İki sektörlü üretim fonksiyonunun kullanıldığı başka bir çalışmada ise Uzay (2002), yıllarına ait verilerle Ulutürk ün aksine kamu büyüklüğünün kuvvetli olmamakla birlikte büyümeyi olumsuz yönde etkilediğini, ancak kamu harcamalarındaki artışın büyümeyi olumlu yönde etkilediğini tespit etmiştir yılında yapılan dört çalışmadan ilkinde; Bakırtaş, Granger nedensellik testi kullanarak yılları arasında kamu harcamalarının GSMH büyüklüğünü, GSMH büyüklüğünün de kamu harcamalarını etkilediğini tespit etmiştir. Analiz sonuçları iki değişken arasında karşılıklı ve aynı yönde etkileşimin olduğunu göstermektedir. İkinci çalışmada, Bağdigen ve Çetintaş, arasını ele almış, 76 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

82 E. GÜL, H, YAVUZ uygulanan eşbütünleşme ve Granger nedensellik testleri sonucunda iki değişken arasında bir nedensellik ilişkisi tespit edememişlerdir. Üçüncü çalışmada ise Kar ve Taban, dönemini eşbütünleşme testini kullanarak ele almışlardır. Bu çalışma sonucunda, eğitim ve sosyal güvenlik harcamalarının ekonomik büyümeyi pozitif, sağlık harcamalarının ise negatif etkilediğini tespit etmişlerdir. Diğer taraftan, altyapı harcamaları ile ekonomik büyüme arasında istatistiksel olarak anlamsız bir sonuç olduğunu tespit etmişlerdir yılında yapılan son çalışmada ise Halıcıoğlu, dönemini eşbütünleşme ve nedensellik testleriyle ele almış ve Wagner Kanunu nu destekleyen sonuçlara ulaşmıştır yılında yapılan iki çalışmadan ilkinde; Işık ve Alagöz, Johansen eşbütünleşme analizi sonucunda yılları arasında, Wagner Kanunu nu teyit edecek şekilde, ekonomik büyümenin kamu harcaması değişkenini pozitif yönde etkilediğini tespit etmiştir. İkinci çalışmada ise Arısoy, döneminde eşbütünleşme ve Engle Granger testleri sonucunda toplam kamu harcamaları hariç, uzun dönemde ekonomik büyümeden, ekonomik tasnife göre ayrıştırılmış cari, yatırım, transfer ve transfer dışı harcamalar gibi kamu harcamalarının unsurlarına doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi saptamıştır. Altay ve Altın, döneminde kamu harcamalarındaki artışın ekonomik büyümeyi olumsuz etkilediğini ve özel sektörün faktör verimliliğinin kamu sektöründen daha fazla olduğunu (incelenen dönemde) tespit etmiştir. Ayrıca kamu harcamalarındaki artışın kısa dönemde, pozitif dışsallıklar sayesinde toplam yatırımları olumlu etkilediği, uzun dönemde de kamu büyüklüğünde meydana gelen artış nedeniyle toplam yatırımlar üzerinde dışlama etkisi yarattığı da tespit edilmiştir. Alfonso tarafından yapılan diğer bir çalışmada ise söz konusu ilişki Panel veri tekniğiyle periyodunda Avrupa Birliği-15 ülkeleri için ele alınmış ve uzun dönemde iki değişken arasında kuvvetli bir ilişkinin olduğu tespit edilmiştir. Yapılan analizlerde Anglo-Sakson ülkeleri ve İskandinav ülkelerindeki durumun Güney Avrupa ülkelerinden daha kuvvetli olduğu da vurgulanmıştır yılında Uysal ve Mucuk, döneminde Johansen-Juselius eşbütünleşme testi sonucunda değişkenler arasında uzun dönemde karşılıklı bir ilişkinin olduğu, Hata Düzeltme modeli çerçevesinde ise kısa dönemde kamu harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir ilişkinin olduğunu tespit etmişlerdir. Diğer taraftan 2010 yılında yapılan bir başka çalışmada Tan ve diğ., Wagner Kanunu ve Keynes Hipotezinin test edilmesi için Gecikmesi-Genişletilmiş VAR modeli çerçevesinde Toda-Yomamato nun önerdiği Wald test istatistiği tekniğini kullanarak, altyapı harcamalarından GSYİH ye doğru bir nedensellik ilişkisinin varlığını saptamıştır. Aynı çalışmada, eğitim harcamaları ile GSYİH arasında çift yönlü bir nedensellik ilişkisinin var olduğu saptanmakla birlikte sağlık harcamaları ile GSYİH arasında nedensellik ilişkisine rastlanmamıştır. Söz konusu bulgular altyapı harcamalarından büyümeye doğru bir nedensellik olduğu için Keynes Hipotezini, eğitim harcamaları ile ekonomik büyüme arasında çift yönlü bir ilişki nedeniyle hem Keynes hem de Wagner Hipotezini desteklemekle birlikte sağlık harcamalarıyla ekonomi büyüme arasında bir nedensellik ilişkisi olmadığı için iki hipotezi de reddetmektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

83 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi 3. Model ve Veri Seti Türkiye kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisini ölçmek üzere ekonometrik analizlerde kullanılan dönemine ilişkin yıllık veriler, DPT ve BÜMKO nun resmi sitesinden temin edilmiştir. Bu çalışmada, kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasındaki nedensellik ilişkileri hem bir bütün olarak hem de cari, transfer ve yatırım harcamaları bağlamında araştırılmaktadır. Bu kapsamda, Granger nedensellik testlerini yapmadan önce, analizde kullanılan zaman serilerinin bütünleşme derecelerinin ve ortak trendlerin olup olmadığı gibi konuların bilinmesi gerekmektedir (Gül ve Ekinci, 2006). Zaman serileriyle yapılan analizlerde, öncelikle modelde kullanılan serilerin durağan olup olmadığının sınanması gerekmektedir. Bir zaman serisinin, ortalamasıyla varyansı zaman içinde değişmiyor ve iki dönem arasındaki ortak varyansı bu ortak varyansın hesaplandığı döneme değil de yalnızca iki dönem arasındaki uzaklığa bağlı ise durağandır (Gujarati, 1999: ). Bu çalışmada ele alınan zaman serilerinin durağanlık analizi, Dickey ve Fuller (1981) tarafından geliştirilen Genişletilmiş Dickey-Fuller (ADF) birim kök testi kullanılarak yapılmıştır. Bu analizde aşağıdaki denklem kullanılmaktadır. k Y = β 1 + β 2t + δy t 1 + α i Yt 1 + ε t (1) i= 1 Burada Yt durağan olup olmadığı analiz edilen değişkenin birinci farkı, t genel eğilim değişkeni, Y t 1 gecikmeli fark terimleridir. Gecikmeli fark terimlerinin konulmasının nedeni, hata teriminin ardışık bağımsız olmasını sağlamaktır. ADF testinin sağlıklı sonuç vermesi için, tahmin edilen modelde ardışık bağımlılık probleminin olmaması gerekmektedir. Denklemde k olarak ifade edilen gecikme uzunluğu, genelde Akaike veya Schwarz bilgi kriterleri kullanılarak belirlenmektedir. Bu çalışmada, Akaike bilgi kriterinin kullanılması tercih edilmiştir. ADF testi, yukarıdaki denklemde δ katsayısının istatistiksel olarak sıfıra eşit olup olmadığını test eder. Bu sınama, elde edilen ADF-t istatistiğinin MacKinnon kritik değerleri ile karşılaştırılmasıyla yapılır. Eğer ADF-t istatistiği MacKinnon kritik değerinden mutlak olarak büyükse, ele alınan zaman serisi durağan demektir. Aksi takdirde seri durağan değildir ve durağanlığı sağlanıncaya kadar farkının alınması gerekir (Karaca, 2003: ; Siregar ve Rajaguru, 2002:12). Eşbütünleşme, durağan olmayan değişkenlerin bir doğrusal bileşimidir. Teorik olarak bütünselleşmiş değişkenler arasında uzun dönemde doğrusal olmayan bir ilişki ortaya çıkabilir. Eşbütünleşme olması için söz konusu olan bütün değişkenler aynı derecede entegre olmalıdır. Şayet bu değişkenlerin linear kombinasyonundan elde edilen hata terimi durağan ise değişkenler arasında eşbütünleşme var, diyebiliriz. Eşbütünselliğin eksikliği, değişkenler arasında uzun dönem dengesinin olmadığı anlamına gelir (Gül ve Ekinci, 2006). Maksimum olabilirlilik tahmin yöntemi kullanılarak, eşbütünleştirici vektörlerin varlığını test eden Johansen yaklaşımı, durağan olmayan serilerin farkları ile seviyelerini içeren VAR (Vector Auto Regression) tahmininden oluşur. Değişkenlerin seviyelerine ilişkin parametre matrisi, modelin uzun dönem özellikleri hususunda bilgileri kapsamaktadır. Birinci farklarında durağan olan iki değişkenden 78 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

84 E. GÜL, H, YAVUZ oluşan (Z=(X,Y)) vektör otoregresif modelin aşağıdaki denklemdeki gibi olduğu kabul edersek, z t = A i z t-1 + e t (2) bu denklemde, A i (i=1,2,...,p) z t-1 kapsamındaki değişkenlerin parametre matrisidir. z t kapsamındaki değişkenlerin birinci dereceden farkı durağan oldukları varsayılırsa, yukarıdaki VAR modelini, serilerin hem birinci farklarını hem de seviyelerini kapsayacak şekilde aşağıdaki VAR modeline dönüştürmek uygun olacaktır. p 1 zt = π zt i + πzt p + ε t (3) i= 1 Burada, Π matrisinin rankı sıfır olduğunda, Z t kapsamındaki hiçbir seri, diğer seri ya da serilerin doğrusal bir bileşimi olarak gösterilemez. Diğer taraftan, Π matrisinin rankı bir ise Z t kapsamındaki serilerin, doğrusal ve bağımsız bir bileşimi ortaya çıkar ki; bu da, seriler arasında tek bir uzun dönem ilişkisinin (eşbütünleşmenin) mevcut olduğunu ifade eder. Eğer, Π nin rankı birden büyük ise seriler arasında birden fazla eşbütünleşme ilişkisi var demektir. Z t yi oluşturan seriler arasındaki eşbütünleşme ilişkileri, iki test istatistiği yardımıyla değerlendirilebilir. Bunlardan biri İz Test, diğeri Maksimum Özdeğer Test istatistiğidir. İz Testi, Π matrisinin rankını inceler ve matris rankının r ye eşit ya da r den küçük olduğunu ifade eden H 0 hipotezini test eder. Burada r, eşbütünleşme vektör sayısını göstermektedir. Maksimum Özdeğer Test istatistiği ise eşbütünleşme vektörün r olduğunu ifade eden H 0 hipotezini, r+1 olduğunu ifade eden alternatifine karşı test eder. Her iki test istatistiğinin kritik değerleri, Johansen ve Juselius tarafından verilmiştir. Ekonometrik modellerde bir değişkenin diğer değişkenlerle bağımlılığı söz konusu olmaktadır, fakat bu bağımlılık değişkenler arasında mutlak bir nedensellik ilişkisi olduğu anlamına gelmez (Akkaya ve Pazarlıoğlu, 1998:177). Uygulamalı ekonometrik çalışmalarda, zaman serileri arasındaki nedensellik ilişkilerinin tespit edilmesi için en sık kullanılan yöntem Granger (1969) tarafından geliştirilen nedensellik analizidir. Bu çalışmada da kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasındaki nedensellik ilişkisinin araştırılmasında Granger Nedensellik Analizi kullanılmıştır. Bu analiz aşağıdaki iki denklem kullanılarak yapılmaktadır: Y t k1 k 2 α iyt i + β i X t i + i= 1 i= 1 = α + ε (4) 0 k 3 k 4 t = 0 + χ i X t i + δ iyt i i= 1 i= 1 X + v χ (5) Granger nedensellik analizi, yukarıdaki modellerde hata teriminden önce yer alan bağımsız değişkenin gecikmeli değerlerinin katsayılarının grup halinde sıfıra eşit olup olmadığı test edilerek yapılır. (2) nolu denklemdeki β katsayıları belirli bir anlamlılık düzeyinde sıfırdan farklı bulunursa, X in Y nin nedeni olduğu sonucuna varılır. Aynı şekilde (3) nolu denklemde δ i katsayılarının belirli bir anlamlılık düzeyinde sıfırdan farklı olması da Y nin X in nedeni olduğunun göstergesidir. Bu t t i Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

85 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi durumda, Y ile X arasında karşılıklı bir nedensellik ilişkisi var, demektir. Sadece (2) nolu denklemdeki β i katsayıları sıfırdan farklı ise X den Y ye doğru tek yönlü, sadece (3) nolu denklemdeki δ i katsayıları sıfırdan farklı ise Y den X e doğru tek yönlü nedensellik vardır. Hem β i hem de δ i katsayılarının sıfırdan farklı olmaması ise bu iki değişken arasında herhangi bir nedensellik ilişkisi olmadığının göstergesidir. Granger nedensellik analizinde, yukarıdaki denklemlerde k 1, k 2, k 3 ve k 4 olarak gösterilen optimal gecikme uzunlukları Akaike, Schwarz gibi bilgi kriterleri yardımıyla belirlenir. Bu belirleme şöyle yapılmaktadır: Belirlenen en büyük gecikme uzunluğu üzerinden, önce bağımlı değişkenin sadece kendi gecikmeli değerlerine göre regresyonu gerçekleştirilerek, en küçük bilgi kriteri değerine sahip olan modelin gecikme sayısı bağımlı değişkenin gecikme sayısı olarak belirlenmektedir (Karaca, 2003: ). Bağımlı değişken uygun gecikme sayısıyla modele dahil edildikten sonra, modele girecek ikinci değişkenin olası tüm gecikmeleri ile birlikte oluşan tüm regresyon modellerinin bilgi kriteri değerleri elde edilmekte ve en küçük bilgi kriterine sahip olan modeldeki ikinci değişkenin gecikme sayısı, modele ikinci sırada giren değişkenin en uygun gecikme sayısı olarak tespit edilmektedir (Kadılar, 2000:54-55). Bu çalışmada, Granger nedensellik analizindeki gecikme uzunlukları bu yöntemle ve Akaike bilgi kriteri kullanılarak belirlenmiştir. 4. Ampirik Bulgular Zaman serileriyle yapılan çalışmalarda öncelikle bu serilerin durağanlık analizinin yapılması gerekir. Bu çalışmada durağanlık analizi ADF birim kök testiyle yapılmıştır. Tablo 1 ve Tablo 2 de Kamu Harcamaları (KH), Cari Harcamalar (CH), Yatırım Harcamaları (YH), Transfer Harcamaları (TH) ve Ekonomik Büyüme (EB) serilerinin düzey değerleri ile birinci farklarına göre ADF birim kök testlerinin sonuçları verilmektedir. Seriler düzey değerleri ile durağan değilken serilerin birinci farkları alındığında %1 ve %5 anlamlılık düzeylerinde durağan oldukları görülmüştür. Tablo 1: KH, CH, YH, TH ve EB Birim Kök Testleri (Düzey) KH CH YH TH EB Sabit Terimli ADF Test İstatistiği Gecikme Sayısı Sabit Terim ve Trendli ADF Test İstatistiği Gecikme Sayısı Not: %1 (%5) anlam düzeylerinde sabit terimli model için ADF kritik değer ( ), sabit terimli ve trendli model için ise kritik değer ( ) dir. 80 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

86 E. GÜL, H, YAVUZ Tablo 2: KH, CH, YH, TH ve EB Birim Kök Testleri (Birinci Farklar) KH CH YH TH EB Sabit Terimli ADF Test İstatistiği Gecikme Sayısı Sabit Terim ve Trendli ADF Test İstatistiği Gecikme Sayısı Not: %1 (%5) anlam düzeylerinde sabit terimli model için ADF kritik değer ( ), sabit terimli ve trendli model için ise kritik değer ( ) dir. Ekonomik Büyüme (EB) ile Kamu Harcamaları (KH), Cari Harcamalar (CH), Yatırım Harcamaları (YH) ve Transfer Harcamaları (TH) arasında eşbütünleşme analizi Johansen eşbütünleşme testi ile yapılmış ve sonuçlar Tablo 3, Tablo 4, Tablo 5 ve Tablo 6 da özetlenmiştir. Tablo 3: EB ve KH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi Maksimum Eigen Value Test Trace Test H 0 H 1 İstatistik %5 %1 H 0 H 1 İstatistik %5 %1 r=0 r= r=0 r r 1 r= r 1 r Tablo 4: EB ve CH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi Maksimum Eigen Value Test Trace Test H 0 H 1 İstatistik %5 %1 H 0 H 1 İstatistik %5 %1 r=0 r= r=0 r r 1 r= r 1 r Tablo 5: EB ve YH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi Maksimum Eigen Value Test Trace Test H 0 H 1 İstatistik %5 %1 H 0 H 1 İstatistik %5 %1 r=0 r= r=0 r r 1 r= r 1 r Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

87 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi Tablo 6: EB ve TH Arasında Johansen Eşbütünleşme Analizi Maksimum Eigen Value Test Trace Test H 0 H 1 İstatistik %5 %1 H 0 H 1 İstatistik %5 %1 r=0 r= r=0 r r 1 r= r 1 r Tablo 3, Tablo 4, Tablo 5 ve Tablo 6 daki Trace Test ve Eigen değerlerine bakıldığında EB ile KH, CH, YH ve TH arasında %5 ve %1 anlam düzeylerinde bir kointegrasyon (eşbütünleşme) eşitliğinin olduğu görülmektedir. Bu durum, ekonomik büyüme ile bir bütün olarak kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ile cari, yatırım ve transfer harcamaları arasında uzun dönemli bir ilişki olduğunu göstermektedir. Tablo 7: EB ile KH, CH, YH ve TH Arasında Granger Nedensellik Testi H 0 Hipotezi F istatistiği P-değeri(olasılık) Lag KH Granger neden olmaz EB EB Granger neden olmaz KH CH Granger neden olmaz EB EB Granger neden olmaz CH YH Granger neden olmaz EB EB Granger neden olmaz YH TH Granger neden olmaz EB EB Granger neden olmaz TH EB ile KH, CH, YH ve TH arasındaki ilişkinin yönünü anlayabilmek için eşbütünleşme testinin ardından Granger nedensellik testi uygulanmış ve sonuçları Tablo 7 de gösterilmiştir. Elde edilen bulgular KH, CH, YH ve TH den EB ye doğru bir nedensellik olduğuna %5 anlamlılık düzeyinde işaret ederken, EB den KH, CH, YH ve TH ye doğru bir nedenselliğe rastlanmamıştır. Bu durum, incelenen dönemde, Türkiye de kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisinin varlığını göstermektedir. Sonuç Bu çalışmada, ekonomik büyüme ile kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamaları arasındaki nedensellik ilişkileri dönemi için araştırılmıştır. Öncelikle, ADF birim kök testleri yapılmış ve seriler durağan hale getirilmiştir. Seriler arasında uzun dönemli bir ilişkinin bulunup bulunmadığını saptamak üzere Johansen eşbütünleşme testi uygulanmış ve sonuçta ekonomik büyüme ile kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamaları arasında bir eşbütünleşme ilişkisinin olduğu görülmüştür. Bu 82 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

88 E. GÜL, H, YAVUZ durum, söz konusu seriler arasında uzun dönemli bir denge ilişkisinin olduğunu ifade eder. Daha sonra Granger nedensellik testi yapılarak, değişkenler arasındaki ilişkinin yönü belirlenmeye çalışılmıştır. Granger nedensellik testi sonuçlarına göre; ekonomik büyümeden kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarına doğru bir nedensellik ilişkisi bulunamazken, bir bütün olarak kamu harcamaları ile cari, yatırım ve transfer harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisinin olduğu saptanmıştır. Bu durum, Türkiye de incelenen dönemde Keynesyen hipotezin geçerli olduğunu göstermektedir. Ayrıca ulaşılan sonuçlar, Türkiye ekonomisinin büyüme ve kalkınma hedefini gerçekleştirmesinde kamu harcamalarını etkin bir araç olarak kullanması gerektiğine işaret etmektedir. Kaynakça Abizadeh, S. ve Yousefi, M. (1998), An Empirical Analysis of South Korea s Economic Development and Public Expenditures Growth, Journal of Socio- Economics, 27(6), Akkaya, Ş. ve Pazarlıoğlu, M. V. (1998), Ekonometri II, Erkam Yayınevi, İzmir. Al-faris, A. F. (2002), Public Expenditure And Economic Growth in the Gulf Cooperation Council Countries, Applied Economics, 34, Altay, O. ve Altın, O. (2008), Türkiye de Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme ve Yatırımlar Üzerine Etkilerinin Analizi, Ege Akademik Bakış, 8(1), Arısoy, İ. (2005), Wagner ve Keynes Hipotezleri Çerçevesinde Türkiye de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi, ÇÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 14(22), Arpaia, A. (2008), Government Expenditure and Economic Growth in the EU: Long-run Tendencies and Short-Term Adjustment European Economy, Economic Papers 300, February. Bakırtaş, İ. (2003), Kamu Harcamalarının Temel Makroekonomik Göstergelerle İlişkisi ve Nedenselliği ( Türkiye Örneği), Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 9, Bağdıgen, M. ve Çetintaş, H. (2003), Causality between Public Expenditure and Economic Growth: The Turkish Case, MPRA-Munich Personel RePEc Archive, Paper No. 8576, Posted 05. Bose, N., Haque, M. E. ve Osborn, D. R. (2003), Public Expenditure and Economic Growth: A Disaggregated Analysis for Developing Countries, The Manchester School, 75(5) September 2007, , Chang, T. (2002), An Econometric Test of Wagner s Law for Six Coutries Based on Cointegration and Error-Correction Modelling Techniques, Applied Economics, 34, Demirbaş, S. (1999), Cointegration Analysis Causality Testing and Wagner s Law: The Case of Turkey, Discussion Papers in Economics, 99/3. Guerrero, F. ve Elliott, P. (2007), The Effect of Federal Government Size on Long- Term Economic Growth in the United States, , UNR Economics Working Paper Series, Working Paper No Gujaratı, D. N. (1999), Temel Ekonometri, Çev. Şenesen, Ü. ve Şenesen, G. G., Literatür Yayınları, 1.Baskı, İstanbul. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

89 Türkiye de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Dönemi Gül, E. ve Ekinci, A. (2006). Türkiye de Enflasyon ve Döviz Kuru Arasındaki Nedensellik İlişkisi: , Anadolu Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 6(1), Halıcıoğlu, F. (2003), Testing Wagner s Law for Turkey, , Review of Middle East Economic and Finance,1(2), Article 1. Işık, N. ve Alagöz, M. (2005), Kamu Harcamaları ve Büyüme Arasındaki İlişki, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Ocak-Haziran, 24, Jones, D. B. (1990), Public Policies and Economic Growth in the American States, The Journal of Politics, Cambridge University Press on Behalf of the Southern Political Science Association, 52(1), February, Kadılar, C. (2000), Uygulamalı Çok Değişkenli Zaman Serileri Analizi, Bizim Büro Basımevi, Ankara. Kar, M. ve Taban, S. (2003), Kamu Harcama Çeşitlerinin Ekonomik Büyüme Üzerine Etkileri, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, 53(3), Karaca, O. (2003), Türkiye de Enflasyon-Büyüme İlişkisi: Zaman Serisi Analizi, Doğuş Üniversitesi Dergisi, 4(2), Kirmanoğlu, H. (2007), Kamu Ekonomisi Analizi, Beta Basım Yayım Dağıtım, İstanbul. Koop, G. ve Poirier, D. J. (1995), An Empirical Investigation of Wagner s Hypothesis by Using a Model Occurrence Framework, Journal of Royal Statistical Society A, 158, Part 1, Kweka P. J. ve Oliver, M. (2000), Government Spending and Economic Growth, Credit Research Paper, Centre for Research in Economic Development and International Trade, University of Nottingham, No.00/6, May. Ram, R. (1986), Government Size and Economic Growth: A New Framework and Some Evidence from Cross-Section and Time-Series Data: Reply, American Economic Review, 79/1, Ramayandi, A. (2003), Economic Growth and Government Size in Indonesia: Some Lessons for the Local Authorities, Working Paper in Economics and Development Studies, No Shantayanan, D., Vinaya, S. ve Heng-fu, Z. (1996), The Composition of Public Expenditure and Economic Growth, Journal of Monetary Economics 37, Schaltegger, A. C. and Benno T. (2004), Growth Effects of Public Expenditure on the State and Local Level: Evidence from a Sample of Rich Governments, Center for Research in Economics, Management and the Arts, Working Paper No Siregar, R.Y. ve Gulasekaran, R. (2002), Base Money and Exchange Rate: Sources of Inflation in Indonesia during the Post-1997 Financial Crisis, Adelaide University, Centre for International Economic Studies, CIES Discussion Paper, 0221, 01/07/2009 Sjöberg, P. (2003), Government Expenditures Effect on Economic Growth: The Case of Sweden , Bachelor s Thesis, Lulea University of Technnology, 130 SHU, ISSN: Şener, O. (2008), Teori ve Uygulamada Kamu Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul. 84 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

90 E. GÜL, H, YAVUZ Tan, B. K., Merter, M. ve Özdemir, Z. A. (2010), Kamu Yatırımları ve Ekonomik Büyüme İlişkisine Bir Bakış: Türkiye, , Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 25(1), Terzi, H. (1998), Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma İlişkisi Üzerine Ekonometrik Bir İnceleme, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl:13, Sayı:142, Ulutürk, S. (2001), Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerine Etkisi, Akdeniz İİBF Dergisi (1), Uysal, D. ve Mucuk, M. (2009), Türkiye Ekonomisinde Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, 46(527). Uzay, N. (2002), Kamu Büyüklüğü ve Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkileri: Türkiye Örneği, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:19, Temmuz-Aralık, Yamak, N. ve Küçükkale, Y. (1997), Türkiye de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl:12, Sayı:131, Devlet Planlama Teşkilatı, 10/06/2009. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Goster.aspx?F6E10F CFFAAF6AA849816B2EF4210F2141CE3DF0E 10/06/2009. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

91 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Birol KOVANCILAR * Alparslan UĞUR ** Özet Literatürde sürekli, mali açıklar ve mali disiplinin sürdürülmesinde çare olarak görülen mali kuralları ele alan çok sayıda akademik çalışma vardır. Birçok ülke çok sayıda mali kurala sahip olmasına rağmen özellikle ekonomik krizler sürecinde mali sürdürülebilirlik problemini çözememektedirler. Kuralların esnek olmaması ve başarısını denetleyecek bir kurumun olmamasından dolayı, ülkeler mali disiplini teşvik edici yeni yollar aramaya başlamışlardır. Bağımsız mali kurumlar bunlardan biridir. Mali performansın iyileştirilmesine yardım eden mali konseylerin rolleriyle ilgili artan bir ilgi vardır. Bu makale, hükümetin hedefleriyle ilgili normatif değerlendirmeler yapan, makroekonomik tahminlerde bulunan, maliye politikasını analiz eden bağımsız mali konseyleri incelemekte ve mali konseylerin ülke uygulamaları hakkında bilgiler vermektedir. Anahtar Kelimeler: Kamu Mali Yönetimi, Bütçe, Mali Konseyler The Fiscal Councils and Country Experiences Abstract There are many academic researches regarding persistent fiscal deficits and fiscal rules as a remedy to sustain fiscal discipline in literature. Although several countries have lots of fiscal rules, they can t solve fiscal sustainability problem especially during the economic crises. Because of the inflexibility of rules and due to the fact that there is no institution to audit success of the rules, countries have looked for new ways to strengthen the incentives for fiscal discipline. Independent fiscal institution is one of them. There is a growing interest in the role of fiscal councils, helping to improve fiscal performance. This article investigates independent fiscal councils that make also normative judgements about the * Doç.Dr., Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, kovancilarbirol@hotmail.com ** Arş.Gör., Celal Bayar Üniversitesi, Uygulamalı Bilimler Yüksekokulu, alparslanugur@hotmail.com 86 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

92 B. KOVANCILAR, A. UĞUR government s objectives; and, which do makroeconomic forecasts, analyse fiscal policy, and give information about country experiences of fiscal councils. Key Words: Public Financial Management, Budget, Fiscal Councils JEL Classification Codes: H83, H61, H69 Giriş 1990 lı yıllardan bu yana birçok OECD ülkesinde, ekonomik, sosyal ve siyasal nedenlerden dolayı geniş kapsamlı kamu sektörü reformları gündemin üst sıralarındaki yerini korumaktadır. Reformların en önemli sebeplerinden biri hiç kuşkusuz kamu açıklarının ve kamusal borçların önemli boyutlara yükselmiş olmasıdır. İçinde bulunduğumuz dönemde özellikle AB ülkelerinden Yunanistan da yaşanan kriz, kamu borçlarının ciddi boyutlara ulaşmasının bir sonucu olarak nitelendirilmektedir. Son dönemde ülkeler, kamu harcamalarının kontrolünü sağlamak, kamusal açıkları azaltmak, borçlanma maliyetlerini düşürmek, kaynakların daha az verimli alanlardan daha verimli alanlara kaydırılmasını sağlamak ve çıktı başına birim maliyetleri minimize etmek amacıyla mali disipline odaklanmaktadır. Bütçe dengesi, borç, harcama ve vergi gibi mali göstergelere sınırlar koymak şeklindeki mali kural uygulamaları yoğunlukla başvurulan ve kendinden çok şey beklenen mali önlemlerdir. Bu ortam içerisinde başlangıçta oldukça yüksek beklentileri ifade eden mali kuralların teoride ve pratikteki etkinliği sorgulanır hale gelmiştir. Maliye politikası göstergeleri üzerine salt yasal ve anayasal sınırların koyulması, ülkelerin kamusal açıklarını azaltarak mali disiplini sağlamakta mıdır? Devri hareketler söz konusu olduğunda mali kurallar ne kadar esnetilebilir? Hükümetler mali kurallarda hedefi tutturmak için yaratıcı muhasebe hileleri uygulayabilmekte midir? Kurallarda başarı sağlamak amacıyla harcamalar cari bütçeden yatırım bütçesine ve diğer bütçe kalemlerine aktarılabilirler mi? Güçlü bir politik taahhütle desteklenmezse, bağımsız mali kurumlar tarafından uygun bir izleme ve uygulama yapılmazsa kurallar etkin bir şekilde işleyecek midir? Bütün bu sorulara verilen cevaplar salt mali kuralların oluşumunun kuşku götürür olduğunu vurgulamaktadır. Özellikle 2008 krizi, ülkelerde mali kural uygulamalarının olmasına rağmen ülkelerin borç krizine düştüğünü açık bir şekilde göstermektedir. Ülkelerin çoğunda mali kuralların etkin bir şekilde çalışması, bağımsız raporlar sunarak, şeffaflığın artmasını sağlayan bağımsız mali konseylere bağlıdır. Etkin bir mali kural uygulamasından bahsetmek için mali konseylerin varlığı kaçınılmazdır. Bu çalışmada, mali alanda yeni dönemin yükselen değeri olarak da vurgulanan bağımsız mali konseyler ele alınacak, mali disiplin sağlamaya yönelik etkileri ve önemi ortaya konulmaya çalışılacak ve ülke uygulama örnekleri değerlendirilecektir. 1. Mali Disiplin Sorunu ve Çözüm Yöntemleri 1.1. Mali Disiplin Kavramı OECD ülkelerinin birçoğunda, gelişmekte olan ve hatta gelişmiş ülkelerde, ekonomi politikasının en önemli hedefi mali konsolidasyonun ve uzun dönemli mali dengenin sağlanmasıdır. İki genel yaklaşım bu yaygın amaca dayanmaktadır. Bunlardan birincisi, birçok ülkenin açıklarını azaltma isteği (özellikle borçların Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

93 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri GSYİH ye oranı olarak), ikincisi ise refah sistemleri ve özellikle sosyal güvenlik sistemlerinin uzun dönemli mali konsolidasyonu sağlamadaki durumlarıdır (Alesina ve Perotti, 1996:401). Bir ülke ekonomisinde istikrarın var olabilmesi için en başta mali disiplinin mevcut olması gerekir. Mali disiplin, kamu maliyesinde gelirler ve giderler arasında bir dengenin olması anlamına gelir. Kamu harcamalarının hükümetler tarafından sürekli olarak artırılması, vergileme yetkisinin keyfi ve takdiri olarak kullanılması, iç ve dış borçlanma konusunda sınırlamaların olmaması mali disiplinsizlik sorununu ortaya çıkarmaktadır. Mali disiplinsizlik nedeniyle artan vergi ve borç yükü bir yandan toplam tasarruflar, yatırımlar ve çalışma gayreti üzerinde olumsuz sonuçlar doğurarak, ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkilemekte, diğer taraftan vergi kaçakçılığına yol açarak, kayıt dışı ekonominin genişlemesine neden olmaktadır. Toplam borç yükünün artması ise devleti faiz batağına doğru sürüklemektedir. Bu ise üretim ekonomisinin daralmasına, rant ekonomisinin ise genişlemesine neden olmaktadır (Aktan vd., 2010:99). Mali disiplinin gerek ulusal gerekse yerel düzeyde önem kazanmasının nedeni son yıllarda ülkelerin ulusal ve yerel düzeyde önemli bütçe açıkları vermesi, ülkelerin borç yüklerinin sürekli artmasıdır. Mali disiplin, toplam harcama, borç gibi mali performans üzerine yapılan bütün ölçümleri içermektedir (Uğur, 2009:183). Dünyada uygulamaya konulan mali reformlarda, mali disiplinin sağlanması için merkezi yönetime ve ilgili birimlere verilen yetkiler çerçevesinde harcama ve borçlanma yapılmasını düzenleyen kurallar getirilmesi ve kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması öngörülmüştür. Bu bağlamda, mali kuralların en önemli işlevi, mali disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek fiyat istikrarı, makroekonomik istikrar ve ekonomik büyümeyi sağlamaktır (Kesik ve Bayar, 2010:51-52). Mali kuralların bu işlevlerinin yerine getirilmesi için borçlanma politikası, harcamaların türü ve nasıl finanse edildiği, borçların türü, faiz oranı gibi bilgilerin bilinmesi gereklidir. Ayrıca, mali disipline uyumun sağlanması için gerekli kontroller yapılmalı, yaptırımlar sağlanmalı, bağımsız raporlar yayınlanmalıdır. Bütün bu unsurlar bağımsız mali konseylerin oluşum sebebini açıklamaktadır Ülkelerde Mali Disiplin Sorunu 1970 lerden bu yana ülkelerde görülen mali açıklar ve borç yükü hükümetlerin bütçe çıktıları üzerinde önemli değişikliklere sebep olmuştur. Birçok ülkede borçların GSMH içindeki payı %100 ü aşmış, birçoğunda ise bu sınıra yaklaşılmıştır. Ülkelerdeki mali açıkların ve borç yüklerinin artışı hükümet çıktılarında da değişikliğe sebep olmuştur. Son yıllara kadar hükümet bütçelerinde mal ve hizmet alımları önemli yer kaplarken, günümüzde transfer programlarındaki artış mal ve hizmet satın almalarından daha fazla artmıştır (Allesina ve Perotti, 1999:13). Ülkelerin kamu sektörü açıkları ve borçlanma artışı konusundaki ısrarlı tutumları, yetersiz mali disiplin ve zayıf mali yönetimden kaynaklanmaktadır (Debrun vd., 2009:44). 88 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

94 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Kaynak: (Debrun, 2011:5) Grafik 1: G-7 ve G-20 Ülkelerindeki Kamusal Borçlar (GSYİH nin Yüzdesi Olarak) Grafikten de görüleceği üzere, ülkelerdeki kamusal borç yükü hızla artmaktadır yılı itibariyle G7 ülkelerinde kamusal borç yükünün GSYİH ye oranı %100 leri geçmiş ve bu şekilde giderse de 2016 yılında %120 ler sınırına ulaşacağı beklenmektedir. G20 ülkelerinde ise gelecek yıllarda borç yükünün bir miktar azalacağı beklenmektedir. Kamusal borç yüklerindeki artış hemen hemen bütün OECD ülkelerinde görülmektedir. Grafik 2 de görüleceği üzere ülkelerin kamusal borç yükleri önemli miktarlara ulaşmıştır ve bu durumun 2012 yılına kadar daha da yükselerek gideceği tahmin edilmektedir yılında Japonya nın borç yükü GSYİH nin yüzdesi olarak %150 leri aşmışken, Yunanistan ve İtalya da da %100 leri aşmıştır. Birçok ülkede de borç yükü GSYİH ye yüzdeleri açısından %50 leri geçmiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

95 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Kaynak: (OECD,2010:25). Grafik 2: Bazı Ülkelerdeki Kamusal Borç Yükü (GSYİH nin Yüzdesi Olarak) Verilen ve olması muhtemel beklenilen OECD ülkelerinin kamusal borç yükleri mali konsolidasyon olmadıkça artarak devam edecektir. Birçok ülkede bütçenin büyük bölümü planlama döneminin başında revize edilecek şekilde düzenlenmiştir. Bunun sebebi; zayıf kamusal maliye, yüksek fonlama maliyetleri, kısa dönem çarpan etkisinin zayıflığı, büyümeyi dengelemek için daha büyük parasal politikalar ve konsolidasyonun gecikmesinden dolayı uzun dönemdeki negatif etkidir (OECD, 2010:3). Mali disiplin, hükümetlerin bütçe pozisyonlarını, makroekonomik istikrar ve sürdürülen ekonomik büyümeye göre uyumlu hale getirmesiyle mümkündür. Bunun sağlanmasıyla, aşırı borçlanma ve borç birikiminden kaçınılacaktır. Dahası ihtiyatlı bir bütçelemeyle, nüfus artışı ve finansal piyasalardaki istikrarsızlıktan kaynaklanan potansiyel ve tahmin edilebilir mali baskıları gidermek ve şokların olası etkilerini azaltmak mümkündür. Mali yönetim, ifade edilen hedefleri karşılamaktır. Açıklar ve borçlar sürekli olarak artmaya devam ederse, ülkede ekonomik ve finansal krizler baş gösterebilir (Debrun vd., 2009:44-45). 2. Mali Disipline Yönelik Çözüm Önerileri Literatürde, ülkelerdeki kamusal açıkların önlenmesine ilişkin uygulamalar olarak mali kurallar, bağımsız mali otoriteler ve mali konseyler ön plana çıkmaktadır. Bir ülkede salt bir mali kural uygulamasının açıkları ne kadar önleyebileceği, bu kuralın yanında bağımsız mali otoritelerin gerekli olup olmadığı tartışılmaktadır. Bazı görüşlere göre, mali kuralların etkin bir şekilde uygulanması bağımsız mali konseylerin oluşturulmasıyla söz konusu olacaktır. 90 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

96 B. KOVANCILAR, A. UĞUR 2.1. Mali Kurallar ve Mali Disiplini Sağlamadaki Başarıları Mali kurallar, mali performans göstergesi olarak maliye politikası bileşenleri üzerine sınırlar koymaktır. Mali kurallar; bütçe dengesi kuralı, borç kuralı, harcama kuralı, gelir kuralı, altın kural vb. şeklinde olabilir. Kurallar koyulurken GSYİH nin yüzdesi şeklinde sayısal sınırlar belirlenmektedir. Kısaca mali kural, maliye politikası araçları üzerinde yasal bir temele dayandırılmış sınırlamalardır. Mali kuralları şu türlere ayırmak mümkündür (Günaydın ve Eser, 2010:68): Denk bütçe kurallarını, altın kuralı ve açık limitini kapsayan açık kuralları, Toplam veya net kamu borcu üzerindeki sınırlamaları ifade eden borç kuralları, Toplam harcamalar (reel veya nominal olarak harcama büyümesi) veya belirli harcama sınıfları üzerinde bir tavan sınırı ifade eden harcama kuralları, Vergi yükü üzerine bir sınır koymayı veya dönem öncesinde beklenmeyen gelirlerdeki artışı dağıtmayı ifade eden gelir kuralları. Açıkların ve borç kurallarının temel hedefi, mali disiplini sağlamaktır. Harcama ve gelirlere yönelik kurallar genellikle başkaca amaçlarla yapılır. Bunlar; harcama artışını frenleyerek bütçe dengesini sağlama, aşırı vergi yükünden kaçınma, gelirlerin yeniden dağılımı gibi. Mali kurallar, hükümet sektörünün bütününü kapsayabileceği gibi bir bölümünü de kapsayabilir. Mali kurallar özelliklerine bağlı olarak az veya çok bütçesel çıktıları etkileyeceklerdir (Debrun, vd., 2008:301) Mali kurallar hükümet davranışlarını kısıtlamaktadır. Kurallar, politikacıların rant kollama davranışlarını azaltmakta, ortak havuz problemini hafifletmekte, arzu edilmeyen mali çıktılara engel olabilmektedir (Von Hagen ve Wolff, 2006:3). Özellikle, bütçe ve borçlanma politikalarına ilişkin hedefler koyulmasının temel nedeni; uzun dönem mali sürdürülebilirliği, sosyal etkinliği, nesiller arası eşitliği sağlamak ve beklenilmeyen durumlara karşı ihtiyari tedbirleri almaktır (Calmfors, 2011:8). Sayısal kurallar, güçlü bir politik taahhütle desteklenmezse veya yerel bütçesel kurumlar tarafından uygun bir izleme ve uygulama yapılmazsa, mali kurallarda başarı sağlamak güçleşir. Mali kurallara getirilen en önemli eleştiri, mali kuralların değişen ekonomik durum ve tercihlere ve beklenmedik durumların çözülmesine izin vermemesidir. Kurallar çok sıkı ya da yapay olarak belirlendiğinde (keyfi borç ve açık limitleri koyma) ya da yaratıcı muhasebe hileleri uygulandığında kuralların uygulanması zorlaşabilmektedir (European Commission, 2008:98). ABD de uygulanan denk bütçe kuralları, gelir ve harcama şoklarına karşı tartışma konusu olmuştur. Benzer şekilde Avrupa Parasal Birliğinde mali kurallarla ilgili siyasi tartışma devri hareketlere göre kamunun, harcamaları ve vergileri ne kadar düzeltmesi gerektiği şeklinde olmuştur. Mali kurallar, hükümetleri makroekonomik istikrardan alıkoymaya zorlar ve vergi düzenlemeleri de mali politikaların etkinliği açısından ekstra bir maliyet yükler. Avrupa Para Birliği, hükümetlerin, maliyetlerin çok yüksek olması durumunda bu kuralları görmezden gelebileceğini ya da ilgili kuralların boşluklarından yararlanabileceklerini göstermiştir. Çünkü, sıkı mali kurallar çok katı olmalarından dolayı inandırıcılıktan yoksun olabilir. İnandırıcılık (güvenilirlik) beklenmeyen olaylara karşı esnek olmayı gerektirir. Çok fazla esneklik durumunda ise siyasi kurumların etkin bir şekilde kontrolü zordur. Bu yüzden mali kurallar, etkinlik ve güvenilirlik arasında bir tradeoff (değiş-tokuş) oluşturur (Hagen, 2007:33-34). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

97 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Mali kurallar olsa da olmasa da optimum borç hedefi koyulmasında fikir birliği yoktur. Optimal bir maliye politikasında fikir birliğinin olmaması mali yetki devrinin önemini artıracaktır. Nitekim, politika hedeflerinin başarılmasında kararların yetki devri şeklinde alınması konusunda bir uzlaşma vardır. Yetki devri yapılmış bir Merkez Bankasının başarıları göz önüne alındığında, yetki devri verilmiş bir bağımsız mali kurum, mali kararların kalitesini artırabilecektir (Lewis, 2011:13-14). Halihazırdaki kurumlar ve kurallar, yetki devri olmadan çalışamayacaklardır. Nitekim 20 sene önce Merkez Bankasının bağımsızlığıyla ilgili tartışmaların aksine, bugün böyle bir düşünce yapısı yoktur (Debrun, 2011:6). Mali kuralların ülkelerdeki başarısı üzerinde bir uzlaşı yoktur. Von Hagen e göre mali kurallar, çok yıllı bütçeleme ve güçlü bir siyasal destekle uygulama şansı bulabilir. Wypozs ise mali kuralların çok sıkı ya da çok gevşek uygulama alanları olacağını ve bağımsız mali konseyler olmadan kuralların başarılı olamayacağını ifade eder (Wierts, 2008:2). Ampirik araştırmalar çıktı-odaklı kuralların şüphe götürür olduğunu vurgulamıştır. Amerika daki federal hükümetler yasal bir kural koymadan borçlanmaya sayısal sınırlar koymalarına rağmen, toplam borçlarda herhangi bir değişiklik olmamıştır. Fatas ve diğerleri (2003) Avrupa Parasal Birliğindeki açık sınırlarının üye ülkelerin açıklarını kısıtlamadığını vurgulamıştır. Von Hagen ve Wolff (2006), Avrupa Para Birliğindeki üye ülkelerin yaratıcı muhasebe hileleri kullanarak, açık sınırlarını engellediklerini göstermiştir. ABD deki eyaletler harcama kısıtlarını cari bütçeden yatırım bütçesine kaydırmaktadır. Staruch (1998), Rauben (1997) ve Shadbegran (1996) Amerika daki eyaletlerin harcama ve vergi kısıtlarının, harcama seviyesi üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığını vurgulamıştır. Bu araştırmalardan çıkan sonuç, hükümetlerin kuralların boşluklarından yararlanarak, mali kural uygulamalarını esnetebilecekleri ve etkinliği azaltabilecekleri şeklindedir (Hagen, 2007:33-34) de başlayan küresel finansal kriz, ülkelerde borç krizlerine neden olmuştur. Avrupa Birliğinin birçok ülkesinde likidite sıkıntısı baş göstermiş, İtalya, İspanya, İrlanda, Yunanistan, Portekiz ve Belçika gibi birçok ülke borç krizinin kurbanları olmuştur. (Török, 2011:2). Bu durum, Avrupa daki mali kurum ve kuruluşların rolleriyle ilgili yeni bir tartışmayı tetiklemiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı büyümeyi sağlamakta mıdır? Her bir ülkenin ulusal kurumlar ve kurallar oluşturması mali disiplini garanti edecek midir? (Bos ve Teulings, 2010:12). Oluşturulan mali kurallara gerçekten uyulmakta mıdır? Ülkedeki ekonomik ve politik durumu açıklayan objektif bağımsız yapılar var mıdır? Bütün bu sorulara verilen cevaplar, bağımsız mali kurumların ve mali konseylerin varlık nedenini açıklamaktadır. Her ülkeye uygun bir kurallar bütünü yoktur. Kuralların etkin, uygulanması basit, konjonktüre göre esnekliklere sahip ve izlenebilir olması gerekmektedir. Bütün bütçe kuralları şeffaf olmalı, harcamacı bakanlıkların hesap verebilmesine izin vermelidir. Birçok ülkede kurallar, güçlü raporlama sistemleri ve kuralların ihlalindeki siyasal maliyetleri artıran mekanizmalarla desteklenmektedir. Kuralların başarısındaki en önemli özellik şeffaflıktır. Halk, uygulamaların neden yapıldığını bilirse, kuralların başarı şansı artacaktır (Guichard, vd., 2007:19-21). Bütün bu uygulamaların olması için ülkelerde bağımsız mali kurumların ya da bağımsız mali konseylerin olması gerekmektedir. 92 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

98 B. KOVANCILAR, A. UĞUR 2.2. Bağımsız Mali Otoriteler Çok sayıda ekonomist, Bağımsız Merkez Bankası temel alınarak politikacıların uygun olmayan kararlarından sakınmak amacıyla bağımsız mali otoriteler oluşturulmasını önermektedir. Bu teklifler, maliye politikası kararlarının açık eğilimli olması veya dönemler arası politikacı davranışlarından kaynaklanmaktadır. Uluslararası Para Fonu (IMF) iki tür mali kurum önermektedir. Bunlardan biri Bağımsız Mali Otoritelerdir. Bunlar, Merkez Bankasına benzer şekilde çalışırlar, fakat onlardan farklı olarak, ekonominin mali yönüyle ilgilenirler. Bu kurumlar, uzun dönem mali hedeflerin koyulması ve uygulanmasını, yıllık bütçelerin gerçekleştirilmesi gibi gerçekleştirirler (Bogaert, vd., 2006:3). Bağımsız mali otoriteler ile maliye politikasının yapılması hedeflenmektedir. Nasıl ki Merkez Bankası para politikasından sorumluysa, mali otoriteler de mali sürdürebilirlikten ve ekonomik istikrardan sorumlu olacaklardır. Para politikasında hedef, faiz oranı veya para arzındaki artış iken maliye politikasında amaç, mali dengedir. Fakat, bu konuda çeşitli kısıtlar vardır. Bunlar; maliye politikasının ölçülmesinin daha zor olması ve yaratıcı muhasebe gerektirmesi, enflasyon oranının aksine arzu edilebilir mali denge üzerinde konsensüsün olmaması ve maliye politikasında kararların alınmasının para politikasına göre daha uzun olmasıdır. Merkez Bankasının kullanabileceği birçok enstrüman vardır. Fakat, maliye politikasında vergi oranı ve harcamalar gibi mali politikalar, seçilmiş hükümetin kontrolü altındadır (Debrun vd., 2009:56-57). Mali Kurumlar Bağımsız Mali Otoriteler Mali Konseyler Mali dengeyle uyumlu uzun dönemli (örneğin borç hedefi) ve kısa dönemli hedefler koyma Mali kurallar bağlamında mali hedefler belirleme Vergi ve harcama paketlerini belirleme Mali Politikalarla ilgili objektif analizler yapma Bağımsız bütçe tahminleri yapma Normatif tavsiyelerde ve değerlendirm elerde bulunma Kaynak: Debrun vd., 2009:57. Şekil 1: Mali Kurumlar Şekilden de görüleceği üzere, uzun dönemli ve kısa dönemli hedefler koyan, mali hedefler belirtip, vergi ve harcama paketlerini belirleyen, bağımsız mali otoritelerdir. Teorik argümanlar bu kurumların kurulabileceğini ileri sürse de herhangi bir ülkede demokratik açıdan hesap verebilen, politikadan bağımsız bu çeşit bir bağımsız mali otorite yoktur. Ekonomik mali çevrelerde uygulama alanı bulan ve IMF nin ülkelere önerdiği diğer kurumlar ise mali politikalarla ilgili objektif analiz ve değerlendirmelerde bulunup, bağımsız analizler yapan mali konseylerdir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

99 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri 2.3. Mali Konseyler Mali konseyler, Merkez Bankası, parlamento ve hükümetten ayrı olarak, bütçeyle ilgili makroekonomik tahminleri hazırlayan, mali performansı izleyen, hükümete mali konularla ilgili tavsiyelerde bulunan, partizan olmayan bir şekilde örgütlenmiş kamu kurumlarıdır. Bu kurumlar, kamusal fonlarla finanse edilen bağımsız mali otoritelerdir. Çok sayıdaki Avrupa Birliği ülkesinde konseyler, maliye politikasıyla ilgili değerlendirmeler ve tavsiyeler, pozitif ve normatif analizler yaparak, mali politikaların geliştirilmesine katkı sağlamaktadır. Konseyler, bütçenin hazırlanmasında iyimser yargılarla hareket edip acı çekilmesi yerine daha gerçekçi tahminler yapmakta, bütçe planlarının uygulanmasını izleyerek, bütçe hedeflerine sorumlu kalmayı sağlamakta, kısa ve uzun dönemdeki maliyetlere farkındalık sağlayarak, politika yapıcıların ve halkın bütçesel ölçümlerden faydalanmasını sağlamakta, sonuçta kurallara bağlı mali ölçümlerin, kamu maliyesinin ve denge odaklı mali politikaların, mali sürdürülebilirliğe uygun olmasını sağlamaktadır (European Commission, 2011:1). Mali konseylerin amacı, mali kararlarda siyasi etkileri sınırlandırmaktır. Avrupa Komisyonu bu kurumları bağımsız, politika yapım sürecinde potansiyel etkileri olan yasal kurumlar olarak tanımlamaktadır (Debrun ve Kumar, 2008:485). Mali konseylerin oluşturulmasıyla, maliye politikasının teknik oluşumu üzerindeki politik engeller sınırlandırılacak, bütçe projeksiyonları üzerinde bağımsız makroekonomik tahminler ve varsayımlar yapılabilecektir. Ampirik kanıtlar göstermektedir ki; bağımsız konseylerce hazırlanan makroekonomik tahminler, devlet kurumlarınca hazırlananlara göre istatistiksel olarak daha önemlidir (Hagemann, 2010:10). Bağımsız tahminler yapan kurumsal bir konseyin oluşturulmasıyla, politikacılar tarafından oluşturulan çok sayıda sorun giderilecektir. Otorite düzenli olarak Maliye Bakanlığına parlamentoya, medyaya ve halka ekonomik büyüme ve bütçe süreci gibi diğer değişkenler hakkında bilgiler verecektir. Konseyler, bütçeleme sürecini daha şeffaf hale getirerek, kamusal tartışmaların kalitesini artıracak, mali politikalarda hesap verebilirliği artırarak demokratik toplumun oluşmasını sağlayacaktır. Konseyler, mali otoritelerin aşırı iyimser büyüme ve gelir tahminlerinin oluşmasını önleyerek, bütçe tercihlerini doğru bir şekilde yansıtacaklardır (Jonung ve Larch, 2004:13-13) Mali Konseylerin Özellikleri Mali konseylerin potansiyel rolü, mali kurallarla birlikte çalışmasıdır. Eğer kuralların izlenmesi kolay değilse, mali konseyler bunu bağımsız bir şekilde yapabilirler. Mali kurallardan sapmalar olursa, yeni basit hedefler koyabilirler. Ayrıca mali konseyler, ekonomik şoklarda politikaların başarılı olup olmadığı konusunda önemli rol oynarlar (Lewis, 2011:13-14). Mali konseylerde bulunması gereken özellikler şunlardır (Wyplosz, 2005:80): Mali konseylerde çalışacak elemanlar, seçimle belli bir süreliğine atamayla gelen, maliye politikası hedeflerini gerçekleştirmek için tam bağımsız olarak çalışan ve seçimle atanmayan uzmanlardır. Konjonktür dalgalanmalarında bile, verilen borç hedefini başarmak amacıyla siyasal otoriteler tarafından mali konseylere yetki verilir. GSYİH büyüme beklentilerini temel alarak, mali konseylere bütçe dengesini belirleme yetkisi verilir. Parlamento tarafından kabul edilen nihai bütçe, büyüme beklentilerine uygun olarak mali konseylerin hazırladığı bütçeyle eşleştirilir. 94 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

100 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Mali konseyler parlamentoya hesap vermektedir. Mali konseylerin en önemli özellikleri kamusal açıkları azaltmalarıdır. Bunu çeşitli yollarla yapabilmektedirler (Agrawal, 2011:1): Mali pozisyonların daha şeffaf olması, hükümetlerin var olan politikalarla oluşacak kamusal açıkları gizlemesini ve gelecekteki finansal durumu aşırı iyimser göstermelerini önleyecektir. Halk, hükümetleri değerlendirmede yetersiz bilgiye sahip olabilir. Hangi hükümet daha etkin harcama yönetimi yapıyor ya da hangisi vergi indirimleri ve harcama artırımlarıyla oy kazanmaya çalışıyor gibi. Mali konseyler bütün bu bilgileri sağlayarak, halkın bilgilendirilmesini sağlar. Demokrasilerde hükümetler tekrar seçilmek amacıyla önemli teşvikler verebilirler. Özellikle borçları artırarak, harcama planlarına karşı olanları bastırmaya çalışırlar. Eğer siyasal partiler devletin büyüklüğü konusunda farklı fikirlere sahipse, harcamaları artırmak veya vergileri azaltmak diğer politikalara göre daha kolaysa, politik amaçların başarılmasında borçların artırılması en etkin yoldur. Mali konseyler borç tahminleriyle bu süreci ortadan kaldırmaya çalışır. Kamusal açıkların oluşmasında, vatandaşların gelecek nesilleri sömürmek amacıyla bencil olmaları ya da şu andaki uygulamalara karşı direnememeleri etkilidir. Mali konseyler, gelecek nesiller adına politik baskı kuracak ya da gelecek nesillere daha az yük kalması için ahlaki baskı uygulayacaklardır. Mali konseyler ortak havuz problemini azaltacaklardır. Etkin bir koordinasyon sağlayarak toplam bütçe kısıtı altında her bir bireyi bireysel maliye bakanı gibi davranmaya itecekler ve bu şekilde ortak havuzun dışsallıklarını içselleştireceklerdir Mali Konseylerin Görevleri Mali konsey uygulamaları ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Konseyler bazı ülkelerde sadece mali politikaları izleyip, raporlama yapar iken bazı ülkelerde mali politikaların yanında ekonomi politikaları alanında tahminler yapmakta, bazı ülkelerde ise bütün bunların yanı sıra politikacılara politik tavsiyelerde bulunmaktadırlar. Konseyler temelde aşağıdaki konularda da faaliyette bulunurlar (Calmfors ve Lewis, 2011:23; Bogaert, vd., 2006:3): Vergi gelirlerini ve kamusal harcamaları değerlendirmek için bağımsız makroekonomik tahminler yapmak, Mali dengeyle uyumlu kamu maliyesi tahminleri yapmak, Uzun dönem istikrarın ve optimal maliye politikasının analizini yapmak Politikaların ve politik şokların analizini yapmak, Kurallar, hedefler ve stratejiler alanında politik tavsiyelerde bulunmak, Mali şeffaflığın analizini yapmak, Makroekonomik tahminler yapmak, Farklı hükümet politikalarının maliyetini çıkarmak, Hükümet veya parlamento tarafından kurallara veya hedeflere uygun olarak mali politikaların değerlendirmesini yapmak, Mali politikalarla ilgili normatif tavsiyelerde bulunmak. Mali konseyler, enflasyon ve büyüme gibi temel makroekonomik hedefler üzerinde analizler yaparak, çalışma alanlarını genişletebilirler. Konseylerin daha geniş çerçevede çalışabilmelerine en büyük kısıt, var olan mali kaynaklarıdır. Konseylerin kaynakları artırıldığı sürece kamu maliyesinin yanında makroekonomik tahmin ve analizler yapabilirler. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

101 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Bütçe kuralları ile karşılaştırıldığında mali konseylerin temel avantajı mekanik sınırlamalar yerine para politikasındaki enflasyon hedeflemesi gibi somut çıktılar üzerine odaklanmalarıdır. Para politikasında kısa dönemdeki çıktılar yerine uzun dönemdeki hedeflerin ön planda tutulduğu gibi, mali konseylerde de uzun dönemde disiplinin sağlanması ön plandadır. İyi kurumlar politikacıların teşvikiyle olacak, konusunda uzman yetki devredilmiş kişilerin görev tanımları belli olacak ve bunlar tamamen hesap verebilir nitelikte olacaklardır (Wyplosz, 2005:80). Mali konseylerin mali konularla ilgili mali izlemede bulunması, konseylere mali disiplinin uygulanabilmesi için daha önceki uygulamalarla şu andaki uygulamaları karşılaştırma olanağı verir. Bu durum, konseyin gelecekteki maliye politikası hedeflerine ulaşılıp ulaşılamayacağı hakkında görüş belirtmesini sağlar. Konseyler var olan durumu değerlendirip, pozitif analizler yaparken, olması gereken durum hakkında normatif analizler yapabilirler (Calmfors ve Lewis, 2011:24-25). Mali konseylerin kararları, kanun gücü gibi hükümetleri etkilemelidir. Konseylerin bütçenin büyüklüğünü (vergi yapısını ve harcamaların dağılımını) etkileme gücü yoktur. Bütün bu konular var olan siyasal süreç içinde çözülür. Mali konseyler bütçenin yasalaşmasından önce harcamaların kontrolünü sağlayıp, gelirlerin projeksiyonunu yaparlar (Wyplosz, 2002:10) Mali Konseylerin Bağımsızlığı Akademik tartışmalarda, mali konseylerin politik kurumlardan bağımsız olması gerektiği şeklinde bir konsensüs vardır. Merkez Bankası için yapılan araştırmalar göstermektedir ki ekonomik-politik kurumun bağımsızlığı çok faklı şekillerde başarılabilir (Calmfors ve Lewis, 2011: 26): Konseyin yapmış olduğu işlerde hükümetin müdahalesine ve kurumun hükümetten ayrı kararlar almasına karşı sınırsız bağımsızlık, Konseyin karar alma merkezinin uzun dönemli olması ve sürekli olarak yenilenmemesi, Konseyin karar alma merkezinde çalışacak üyelerin işten çıkarılmasında hükümetin bağımsızlığı üzerinde sınırlamalar, Uzun dönemli bütçelemede, bütçelemeye ilişkin baskıların kurumu uygun olmayan bir şekilde etkilemede kullanılamaması, Tayin sürecinin siyasi tercihleri dikkate almadan profesyonelleşemeye göre yapılması. Mali konseylere getirilen en büyük eleştiri, demokratik olmayan bir şekilde seçilen konsey uzmanlarının seçilmiş temsilcileri denetlemesidir. Bu durum, teknokratlara politikacılara göre çok daha fazla güç vermektedir. Bu argümana karşı; konseyin tercihleri veya kısıtları daha rasyonel bir şekilde açıkladığı görüşü hakimdir. Buna göre, vatandaşa daha fazla bilgi aktarılarak, politikacıların vatandaşa karşı hesap verilebilirliği artırılmaktadır (Calmfors, 2010:26). Bütçe dengesini sağlamada yetkinin mali konseylere verilmesinin parlamentonun bağımsızlığına engel teşkil ettiğine yönelik başkaca eleştiriler de vardır. Buna verilecek ilk cevap, parlamentonun para politikasına ait yetkilerinin para politikası kurumlarına vermiş olduğudur. Nitekim parlamento, bütçe dengesi için de aynı şeyi yapabilir. Mali konseylerin parlamentoya hesap verebilmesi de bu açıdan anlamlıdır. Mali konseylere gelen ikinci eleştiri, mali konseylere yönelik bir yetki devrinin kabul edilemeyeceği çünkü maliye politikasının para politikasına göre yeniden dağıtıcı olduğudur. Bununla birlikte, bütçe dengesi haricindeki harcama ve gelirlerin 96 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

102 B. KOVANCILAR, A. UĞUR kullanma tasarrufu hükümetin elindedir. Harcama ve gelirlere yönelik kararlar, mali konseyler tarafından verilmemektedir. Ayrıca, bütçe dengesi faiz oranlarından daha fazla yeniden dağıtıcı değildir. Bütçe dengesi yoluyla yeniden dağıtım nesiller arasında olmakta, gelecek nesiller şu andaki siyasal hükümet tarafından mali konseylere göre daha iyi temsil edilmemektedir. Sonuçta, borçların sürdürülebilirliğine ilişkin bir taahhüt bütçe dengesi üzerinde bir kısıt belirlemelidir (Wyplosz, 2005:80). Bütçe tahminleri yapan mali konsey uzmanları kaçınılmaz bir şekilde maliye bakanlarıyla çalışmak zorunda kalırlar ve bu durumda bağımsızlığı sürdürmek ve başarmak zorlaşabilir. Bazı durumlarda kurumların bağımsızlığı sorgulanabilir (Lewis, 2011:26). Eğer mali konseyleri tam olarak yetkilendirmekle var olan pozisyonun daha da kötüleşeceği şeklinde bir yargı var ise mali kurumlar bağımsız tavsiyeci kuruluşlar (Yumuşak Geçiş-Akil Adamlar) şeklinde yapılandırılabilir. Böyle bir durumda mali konseyler, daha önce belirtilen görevlerin aynısını yerine getirecek fakat tavsiyelerin bağlayıcı bir niteliği olmayacaktır. Akil adamlar şeklindeki düzenleme birçok ülkede bulunmaktadır (Belçika, Şili ve Almanya) (Wyplosz, 2005:81). Mali konseylere yetki devri söz konusu olduğunda, konseylerin yanlış veya kötü teknik değerlendirme yapabilecekleri eleştirilerine karşı çeşitli önlemler alınabilir. Bunlar; mali konsey üyeleri hükümet tarafından seçilmeli, parlamento tarafından kabul edilmelidir, mali konseyin çalışmaları şeffaf olmalı, konseyin bütün kararları rapor olarak sunulmalı ve konsey gerekirse, parlamento çalışmalarına katılmalı, parlamento konseyin değerlendirmelerini gerekirse dışardan uzman desteği alarak uygulamalı, sistem arzu edilen şekilde çalışmazsa gerekirse yetki devri kaldırılmalıdır (Calmfors, 2003:24): Mali Konsey Ülke Deneyimleri Dünyadaki birçok ülkede mali konsey uygulaması söz konusudur. Ülkelerde farklı şekillerde örgütlenme ve çalışma koşulları olan bu kurumların sayısı on birdir. Bunların altı tanesi eski, beş tanesi ise son birkaç yıl içinde kurulmuştur. Bunlardan eski kurulmuş olanlar Merkezi Planlama Bürosu (CPB) Hollanda da (1947 den beri), Ekonomik Konsey Danimarka da (1962 den beri), Ekonomi Uzmanları Konseyi (CEE) Almanya da (1963 ten beri), Kamu Borç Komitesi (GDC) Avusturya da (1997 den beri), Kongre Bütçe Ofisi (CBO) Amerika da (1975 den beri), Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü Belçika da (1989 dan beri) faaliyet göstermektedir. Yeni olan mali konseylerden Maliye Politikası Konseyi (FPC) İsveç te (2007 den beri), Parlamento Bütçe Ofisi (PBO) Kanada da (2008 den beri), Macaristan Mali Konseyi (2008 den beri) Slovenya Mali Konseyi (2010 den beri) ve Bütçe Sorunluluk Ofisi (OBR) İngiltere de (2010 dan beri) faaliyet göstermektedir (Calmors ve Lewis, 2011:29-30). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

103 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Tablo 1: Mali Konseyler (Ülke Uygulamaları) Avusturya Kamu Borç Komitesi Belçika Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü (1) Kanada Parlamento Bütçe Ofisi Danimarka Ekonomik Konsey Görevleri Tahminde Bulunma X X(2) X X(5) X X X(9) X(12) X X Almanya Ekonomi Uzmanları Konseyi Macaristan Mali Konseyi Hollanda Merkezi Planlama Bürosu Slovenya Mali Konsey İsveç Mali Konsey İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi Amerika Kongre Bütçe Ofisi Politika Uygulamalarını Maliyetlendirme X(3) X X X Mali Şeffaflığı Değerlendirme X X X X X(10) X Maliye Politikasını Politika Öncesi Değerlendirme X X X X X(6) X X X X X X Maliye Politikasını Politika Sonrası Değerlendirme X X X X X(6) X X X X X X Mali Kuralları Tamamlama X X X X(6) X X X X X(15) Mali Sürdürülebilirliği Değerlendirme X X X X X(6) X X X X X X Normatif Tavsiyeler Verme X X X X(7) X(13) Daha Geniş Analizler Yapma X(4) X)6) X(8) X(11) X814) X(16) (1) Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü, 1936 yılında kurulan Yüksek Mali Konseyin bir parçasını oluşturur. Konsey, bütün olarak Maliye Bakanına bağlı iken Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü tamamen bağımsızdır. (2) Sadece tahminde bulunmaz, aynı zamanda hükümet tahminlerini de analiz eder. (3) Parlamentodan veya parlamentoya üye kişilerden ister. (4) Çevresel politikalar yanında vergi, istihdam gibi yapısal politikaları analiz eder. (5) Sadece tahminde bulunmaz, güncel ekonomik durumu ve sezilebilen gelişmeleri tanımlar. (6) Halkın yanında bilgi sahibi olmak isteyenlere ve ekonomi politikası yapanlara ekonomik gelişmeler hakkında bilgilendirmeler yapılır. Fiyat düzeyi, dış ticaret ve ödemeler dengesi, istihdam oranı, ekonomik büyüme gibi ekonomi politikası hedeflerindeki istikrar incelenir. Analiz gelir ve servetin dağılımını da kapsar. (7) Konseyin tavsiyelerine göre, spesifik politika ölçümleri verilmez. Fakat pratikte bu yapılıyormuş gibi görülür. (8) Kaynakların aşırı kullanımı ve finansal krizlerin yanında vergi, istihdam, düzenleyici politikaları içeren daha geniş kapsamlı ekonomik analizlerin yapılması. (9) Konsey, kendi tahminlerini oluşturmak amacıyla tahmin yapmıyor, fakat analizleri ekonomik eğilimlerin bağımsız bir şekilde analizi üzerine temelleniyor. Konseyin ekonomik tahminleri ulusal bütçelerin hazırlanmasında da kullanıyor. (10) Bu durum, orta dönemli mali yapıyla uyumlu yeterli mali hedeflerin koyulmasını değerlendirmedir. (11) Bu değerlendirme, istihdam, ekonomik büyüme ve kamu maliyesinde uzun dönem sürdürülebilirliği devam ettirmek ve yapısal politikaların uygulanmasında etkinliği sağlamak için yapılır. (12) Sadece kendi tahminlerini yapmak amacıyla değil, hükümetin makroekonomik tahminlerini ve temel aldığı modellerin kalitesini de değerlendirir. (13) Konseyin formal işlevinde normatif politik tavsiyeler yoktur, fakat konseyin kendi, hükümet ve parlamento tarafından şekillendirilen politika hedefleri hakkında bazı tavsiyelerde bulunur. (14) Hükümetin mali hedeflerini başarıp başarmadığının değerlendirilmesi işinin yanı sıra ekonomik gelişmelerin sağlıklı bir şekilde uzun dönemli büyüme ve sürdürülebilir yüksek istihdam düzeyiyle aynı çizgide olup olmadığını ve hükümetin bütçe tekliflerindeki ve diğer faklı ölçümlerdeki değerlendirmelerini de kapsar. Konsey, ekonomi politikasının halk tarafından daha fazla tartışılmasını sağlar. (15) Burada altın kural ve sürdürülebilir borç kuralı gibi bir politika yoktur, fakat hükümet çok yıllıklı bütçeleme planını belirtir. (16) Mali ve bütçesel analizlere ek olarak Amerikan Kongre Bütçe Ofisi, iklim politikası, istihdam politikası emek piyasası politikası gibi konulara da adapte olmaktadır (Calmors ve Lewis, 2011:35-36). 98 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

104 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Hollanda Merkezi Planlama Bürosu (Central Planning Bureau) Merkezi Planlama Bürosu 1945 yılında kurulmuştur. Ekonomik ve kamusal politikalar hakkında çalışan Central Planning Bureau (CPB) kendi insiyatifi üzerine çalışma yapabileceği gibi, hükümet, parlamento, parlamento üyeleri, ulusal ticaret odaları ve işveren federasyonları adına da çalışmalar yapabilir. Adı, Merkezi Planlama Bürosu olmakla birlikte kuruluş, ekonomik planlama yapmamakta, şu andaki ve gelecekteki hükümet politikalarının etkilerini analiz etmektedir. Bağımsızlığı: CPB, Ekonomi Bakanlığının bir parçasıdır. Kurumun tepe yöneticisi diğer hükümet üyelerine de danışılarak, Başbakan tarafından atanır. Bununla birlikte CPB, çalışmış olduğu konularda tamamen bağımsızdır. Kendi yasal altyapısı, bağımsız yönetici ve danışma kurulu vardır. Finansman: CPB, Ekonomi Bakanlığı bütçesine bağlıdır. Finansmanı çoğunlukla kamusal finansmandır. Bağımsızlığını sağlamak için kurum yıllık bütçesinin maksimum %20 sini dışsal kaynaklarla sağlamaktadır. Bununla birlikte kuruma ticari araştırmalar yapma yetkisi verilmemiş, ticari araştırma bürolarıyla rekabet etmesi yasaklanmıştır. Dışsal yükümlülükler, yerel ve ulusal hükümetler, Avrupa Kurumları ve uluslararası organizasyonlarla sınırlandırılmıştır (CPB, 2011:1). CBP, Hollanda nın geleneksel yapısına ve koalisyon hükümetlerine uygun olarak bir danışma kurumu ve hakem olarak faaliyet göstermektedir. Hollanda toplumu dört temel yapıdan meydana gelmektedir (Katolikler, Protestanlar, Sosyal Demokratlar ve Özgürlükçü Liberaller). Her bir yapının kendi organizasyonları, siyasal partileri, iş ve işçi örgütleri, gazeteleri, spor klüpleri, okulları ve üniversiteleri mevcuttur. Bütün bu yapılar, II. Dünya Savaşından sonra bir araya gelerek, ekonomik yenileşme için bu konseyi oluşturmuşlardır. Bugün bu konseyin çalışma konuları artmış, diğer mali konseylerle karşılaştırıldığında daha ayrıntılı rollere sahip olmuşlardır. Bu roller (Bos ve Teulings, 2010:8-15): İşsizlik, satın alma gücü ve ekonomik büyümeyle ilgili resmi tahminlerde bulunmak, Hollanda kamu maliyesinin kısa ve uzun dönem analizini yapmak, Hollanda kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini analiz etmek, Hollanda daki siyasal partilerin seçim planlarını ve seçimlerden önceki koalisyon anlaşmalarının ekonomik etkilerini analiz etmek, Önemli alt yapı projeleri ile ilgili maliyet-fayda analizi yapmak, Vergilendirme, eğitim, sağlık bakımı, sosyal güvenlik gibi esaslı konuların en iyi şekilde organizasyonuyla ilgili çalışmalar yapmak, Geleceğe yönelik uzun dönemli çalışmalar yapmak şeklindedir. CPB, politika yapım sürecine önemli bir katma değer sağlayarak, entelektüel disiplin için standartları belirlemektedir. Yapmış olduğu fayda-maliyet analizleriyle, yayınladıkları yayınlar, karar alma süreçlerinde önemli etkiler yapmaktadır (CBP, 2010:1). Konseyin bağımsızlığıyla ilgili ünü, siyasal konular hakkında kararlarındaki kredibilitesinden kaynaklanmaktadır. Bağımsızlık, konseyin araştırma konularını ve sonuçlarını serbestçe seçip, yazabilmesinden ileri gelmektedir. Konsey, seçmenleri etkilemek için siyasal partiler arasındaki rekabete karışmamakta, temel hedefi olan ekonomi politikasının nasıl geliştirileceğine odaklanmaktadır. Bağımsız, tavsiye edici nitelikteki kurum, sadece hükümete değil yayınladıkları yayın ve analizlerle Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

105 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri siyasal partilere, ticaret odalarına, iş ve işçi örgütlerine ve en önemlisi de halka da bilgi vermektedir (Bos ve Teulings, 2010:34-34) Danimarka Ekonomik Konsey (Economic Council) Ekonomik Konseyi (EC), tavsiye edici bir kurum olarak 1962 yılında kurulmuştur. Konsey, bağımsız ekonomi uzmanlarının yanında sendikaları, işverenleri ve Danimarka Hükümetini temsil eden 26 üyeden oluşmaktadır. Ekonomik Konseyin yanı sıra 2007 yılında 24 üyeden meydana gelen Çevresel Ekonomik Konsey oluşturulmuştur. Her iki konsey, 4 bağımsız başkan tarafından yönetilir. Her bir başkanlık, Konseye rapor hazırlamaktadır. Raporlar, ekonomik analizleri ve politika uygulamalarını içermektedir. Ekonomik Konsey in raporlarında parasal ve mali politikalar, emek piyasasıyla ilgili konular gibi birçok konu yer almakta, ayrıca Danimarka Ekonomisinin gelecek iki üç yılı analiz edilmektedir. Çevresel Ekonomik Konseyin raporlarında ise Danimarka ve Küresel Ekonomiyle ilgili çevresel konular yer almaktadır. Konseyin çalışmaları, ampirik ve teorik bir çerçevede yapılmaktadır. Temel araştırma konuları; makroekonomik tahminler, ekonomi politikası, uluslararası ekonomi, emek piyasası ekonomisi, makroekonomik modeller, kaynaklar ve çevre ekonomisi, büyüme teorileri, gelir dağılımı ve genel ekonomik dengelerdir. Konsey hem Danimarka daki hem de uluslararası alandaki hükümet kurumlarıyla, organizasyonlarla ve araştırmacılarla temas halindedir (DEC, 2011:1) Avusturya Kamu Borç Komitesi (Government Debt Committee) 1970 yılında kurulan Avusturya Borç Komitesi (GDC) nin yapısı, 2002 yılında değiştirilmiş, 1 Kurum, federal ve merkezi borç finansmanından sorumlu olmuştur. Kurumun amaçları; kamu maliyesiyle sürdürülebilir şekilde maliye politikasının etkinliğini sağlamak, dönemsel koşullara karşı maliye politikasının yeterliliğini sağlamak, ulusal mali kurallara uygun olarak bağımsız değerlendirmeler yapmak, kamu maliyesinin kalitesini değerlendirmek ve şeffaflığı sağlamaktır (Chaloupek, 2011:3). Komitenin temel fonksiyonları şu şekilde ifade edilebilir (Staatsschuldenausschuss, 2011:1): Avusturya nın para ve sermaye piyasalarındaki gelişme eğilimleri dikkate alınıp, mali politika hedefleri göz önüne alınarak, finansal politik durumun değerlendirmesini yapmak, Bütün kamusal otoritelerin borçluluk durumuna bağlı olarak, yapılan finansal operasyonların ulusal ekonomi üzerindeki etkilerini analiz etmek, Bütçe politikalarının ve kamu bütçesinin kalitesini ve sürdürülebilirliğini analiz etmek, Ekonomik durum göz önüne alınarak, kamu bütçeleriyle ilgili yazılı tavsiyelerde bulunmak, Kamusal politikalarla ilgili yıllık raporlar hazırlamak, Hükümetin borç politikalarıyla ilgili kamusal düşüncenin ortaya çıkmasını sağlamak. Komitenin kamu sektörü ile yapmış olduğu bazı analiz ve öneriler şunlardır (Chaloupek, 2011:12): 1 Komite, mali politikalarda tavsiye verici bir kuruma dönüştürülmüş, sadece borçları değil kamu sektörünün tümünü analiz eden bir yapıya kavuşturulmuştur. 100 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

106 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Dönemsel koşullara uygun dengeli bütçe politikası izlenmesi, Harcamaya dayalı büyümenin etkisini azaltmak için orta dönemli strateji izlenmesi, Resesyon süreçlerinde denkleştirici mali politikalar izlenmesi, Bütçe yapım sürecinde kurumsal reformların gerçekleştirilerek uygulanması. Avusturya Merkez Bankasının bütün üyeleri toplantılara davet edilmektedir. Komitenin alt komiteleri oluşturularak, her bir alt komitenin yasalar çerçevesinde çalışması sağlanmıştır. Komitenin bütün maliyetleri Avusturya Merkez Bankası tarafından karşılanmakta, banka ayrıca gerektiğinde gerekli materyalleri ve personelleri de temin etmektedir (Staatsschuldenausschuss, 2011:1) Macaristan Mali Konseyi (Hungary Fiscal Council) Macaristan da mali sorumluluk ve şeffaflık geleneğinin olmaması uzun dönem istikrarı ve refahı güçleştiriyordu. Macaristan daki mali politikalar, politik dönemlere göre yapılmaktaydı. Özellikle seçimlerden önce aşırı harcamalar yapılmakta ve daha sonra mali anlamda kemer sıkma politikaları görülmekteydi. Artan harcamalara bağlı olarak, borçluluk ve faiz oranları artış gösteriyordu. Özellikle, 2008 yılında küresel krizden dolayı yaşanan mali gelişmeler ülkede önemli etkiler meydana getirmiştir yılında çıkarılan Mali Sorumluluk Yasası ile mali konseylerin kurulması kararlaştırılmıştır. Mali konseylerin oluşturulmasıyla Macaristan kamu maliyesinde şeffaflık ve sürdürülebilirliğin oluşturulması hedeflenmiştir. Konsey, mali analizler ve tahminler yaparak, mali politikaların anlaşılmasını sağlayıp, mali şeffaflığı artıracaktır. Konsey, parlamento ve hükümetin almış olduğu karar ve tekliflerin, kanunlarla belirlenen mali kurallara uygun olup olmadığını izleyecektir. Konsey, değerlendirmelerini açık bir şekilde ve zamanında yapacaktır. Konseyin etkin çalışmasıyla politikaların tümünün kredibilitesi artacak, hükümetin faiz faturasında tasarruflar sağlanacaktır (Költsegvetesi, 2011:1). Mali konsey, web sitesinde yayınladığı raporlar ile Macaristan halkına kamusal politikaların görünümü hakkında bilgi vermekte, halkın refahını artırarak, kamusal kaynakların etkin kullanımını amaçlamaktadır Slovenya Mali Konseyi (Slovenia Fiscal Council) Slovenya Hükümeti Genel Sekreterliğine bağlı iki konsey oluşturulmuştur. Bunlardan biri Ekonomik ve Sosyal Konsey, diğeri ise Mali Konseydir. Mali Konsey, yapısal reformların uygulanması ve maliye politikasıyla ilgili bağımsız değerlendirmelerin yapılması amacıyla oluşturulmuş bir istişare konseyidir. Mali Konsey, üyeleri Maliye Bakanının teklifi üzerine hükümet tarafından atanmaktadır. Mali Konseyin temel görevleri şunlardır (Republic of Slovenia Secretariat, 2011:1): Maliye politikasının istikrarını sağlamak için değerlendirmelerde bulunmak. Bütçe programlarının ve istikrar programlarının İstikrar ve Büyüme Kanunu ndaki kurallara uygun bir şekilde olmasını sağlamak, Orta dönemli makro mali programa uygun olarak hedeflerin yeterliliği hakkında değerlendirmelerde bulunmak, Yıllık finansal bültenler temel alınarak, Avrupa Birliği Bütçe Fonları da dahil olmak üzere kamusal fonların kullanımında etkinliği sağlamak, Kamu gelir ve harcamalarının kamu maliyesinin sürdürülebilirliği üzerindeki etkisini analiz etmek, Nüfusun yaşlanması dikkate alınarak, hükümetin maliye politikasının uzun dönem sürdürülebilirliğini analiz etmek, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

107 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Kamu maliyesinde şeffaflığın sağlanması, yıllık bütçelerin hazırlanmasında kullanılan ekonomik tahminlerin kalitesinin artırılması için değerlendirmelerde bulunmak, Ekonomik büyüme, istihdam ve kamu maliyesinde uzun dönemli istikrarı sağlamak için yapısal politikaların uygulanmasındaki etkinliği analiz etmek, Kamu maliyesinin istikrarı ve sürdürülebilirliği için hükümetin borçlanma politikalarını değerlendirmek Belçika Yüksek Mali Konseyin Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi Bölümü (Public Sector Borrowing Requirement Section of the High Council of Finance) Belçika da bütçeleme sürecinde iki mali konsey bulunmaktadır. Bunlardan biri Yüksek Mali Konsey, diğeri ise Ulusal Muhasebe Enstitüsüdür. Bu kurumlar, şu andaki çalışma sistemine göre kurulmamışlar, zaman içinde yeni rol ve görevler üstlenmişlerdir lerde Belçika Devleti üç bölgeye ve komiteye ayrılmıştır. Vergiler federal hükümet tarafından toplanmış, bölgelere transfer edilmiştir. Bağımsız bölgesel hükümetlerin aşırı harcamaları yüzünden kamusal borçlar GSYİH nin %120 sini aşmıştır da Yüksek Konsey, derinlemesine reforma tabi tutulmuş; Kurum, bölgesel hükümetlerin maliye politikalarının izlenmesi, tavsiyeler verilmesi, farklı hükümetlere her yıl koordineli mali plan verilmesi gibi yeni görev ve yetkiler üstlenmiştir. Yüksek Mali Konsey içinde kurulan Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi, 1989 yılında çıkarılan Komünler ve Bölgelerin Finansmanı Kanunu ile oluşturulmuştur. Bu Kanunla, federal hükümetin ve federal kurumların borçlanma gereksinimi izlenmeye alınmıştır. Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi, federal kurumlardaki orta dönem mali amaçları belirlemektedir. Oluşturulan Konsey, federal hükümetlerin istikrarına katkı sağlamakta, kamu maliyesinin uzun dönemli istikrarı için raporlar hazırlamaktadır. İkinci konsey olan Ulusal Muhasebe Enstitüsü ise Belçika nın Avrupa Para Birliğine girişiyle alakalıdır. Maastrich hedeflerinin ulusal düzeyde gerçekleştirilmesi, bağımsız ekonomik istatistikler ve bütçeyi temel alan makroekonomik tahminlerin yapılması amacıyla Konsey, 1994 yılında oluşturulmuştur (Bogaert, vd,2006:4-5). Belçika Yüksek Mali Konsey üyeleri finansal, mali ve bütçesel konularda çalışarak, analizler yapmakta, uygulamalar ve reformlar önermektedir. Çalışmalarını kendi insiyatifleriyle ya da Maliye Bakanının isteğiyle yapmaktadırlar. Yüksek Mali Konsey, üç bölüme ayrılmıştır (High Council of Finance, 2011:1): Kamu Sektörü Borçlanma Gereksinimi: Bu bölüm, her yıl iki rapor yayınlamaktadır. Mart ayında bir önceki yıla ait istikrar programı uygulamalarını değerlendirmekte ve Haziran ayındaki yıllık raporunda da her bir yerel hükümetin bütçesel politikalarını ve borçlanma gereksinimini analiz etmektedir. Vergileme ve Sosyal Güvenlik Katkıları: Vergileme ve sosyal güvenlikle ilgili spesifik ve genel konularla ilgili raporlar yayınlanmaktadır. Yaşlanma Çalışma Grubu: Çalışma grubu, kamusal borçların azaltılması ve yaşlanma fonunun analizi gibi konularda araştırmalar yapmakta, yaşlanmanın sosyal ve bütçesel sonuçlarıyla ilgili her yıl rapor yayınlamaktadır Kanada Parlamento Bütçe Ofisi (Parliamentary Budget Office) 2006 yılındaki Kanada Parlamentosu Kanunuyla, Parlamento Bütçe Ofisi kurulmuştur. Kuruma hükümet verilerine giriş izni verilmiştir. Parlamento Bütçe Ofisi parlamentoya mali durum hakkında bağımsız analizler yapmakta, hükümetin 102 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

108 B. KOVANCILAR, A. UĞUR planladığı harcamaları analiz etmekte, hükümet tahminleri ve Kanada ekonomisindeki eğilimler hakkında raporlar sunmakta ve parlamentoya verilecek herhangi bir teklifin finansal maliyetini çıkarmaktadır (PBO, 2011:1). Bağımsız bir Bütçe Ofisinin kurulmasıyla, ülkenin ekonomik durumu hakkında bağımsız analizler yapılması, hükümet kurumlarına ve halka tam ve zamanında bilgi sağlanması ve gelir ve harcama tahminleriyle ilgili kesin bilgilerin sağlanması mümkün olmuştur. PBO, kendisine yasalarla tanınan yetkilerle parlamentoya ve parlamenterlere, hükümetin kamusal fonları kullanımındaki uygulamalarını bütçe şeffaflığını sağlayarak anlatmaktadır. PBO nun temel amacı, bütçenin daha şeffaf hale getirilmesidir. Bu durum, parlamenterlere zamanında ve sistematik olarak mali ve ekonomik konular hakkında bilgi sağlanması yoluyla olacaktır. Ofis, en etkin uygulamasını kamu sektörü harcama yönetiminde yapacaktır. Bunu aşağıdaki yollarla yapmaktadır (PBO, 2009:8-11): Toplam Mali Disiplin: Hükümetin ekonomik ve mali projeksiyonları var olan riskler hesaba katılarak mı yapılıyor? Hükümet, uzun dönemdeki demografik ve sosyal değişimleri dikkate alıyor mu? Tahsis Etkinliği: Hükümet harcamaları, devlet politikasının öncelikleriyle ve sonuçlarıyla bağlantılı mı? Yeni harcamalar var olan programı ve performansı dikkate alarak mı yapılmaktadır? Operasyonel Etkinlik: Hükümetin harcamaları ve uygulamaları; hükümet iddiaları ve hazine politikaları, iyi uygulamalara ilişkin etkenlik, etkinlik ve gerekli özen dikkate alınarak mı yapılmaktadır? Ofis, açık, şeffaf, partizan olmayan bir şekilde analizlerini yapmaktadır. Analizler iki gruba ayrılmaktadır. Bunlardan birincisi ekonomik&mali analizler dir. Bu analizde, ekonomik ve mali konular güncellenmekte, bütçe öncesi ve bütçe sonrası ekonomik ve mali durumu da içeren temel ekonomik ve mali konular hakkında araştırma raporları sunmakta ve ilgili konularda derinlemesine analizler yapılmaktadır. Diğer analiz türü ise harcama ve gelir analizi dir. Bu analizde, hükümetin bütçeye yönelik kararları, harcama yönetimi, bütçe şeffaflığı, hükümet uygulamaları ve ilgili konularda 2 derinlemesine analizler yapılmaktadır (PBO, 2009:13) Amerikan Kongre Bütçe Ofisi (Congressional Budget Office) 1974 yılında kurulan Amerikan Kongre Bütçe Ofisinin (CBO), Kongreye karşı 2 temel sorumluluğu bulunmaktadır. Bunlardan ilki; federal bütçenin kapsadığı programlar üzerinde ekonomik ve bütçesel kararlarla ilgili objektif, partizan olmayan, zamanında analizler yapmaktır. Diğer sorumluluk ise; bilgilerin ve tahminlerin Kongre bütçe süreci için yapılmasıdır (CBO General Information, 2011:1). Bütçe Ofisi, birkaç yıl için toplam harcama ve gelir seviyeleri, harcama öncelikleri konusunda teklif yapmaktadır. Teklifler, Beyaz Saray ve Senato tarafından kabul edilmekte fakat yasalaşmamaktadır. Bütçe teklifi altında hiçbir fon harcanamamakta ve hiçbir gelir artırılamamaktadır. Kurum, harcama ve gelirlerle ilgili yasalar için Kongreye planlar sunarak, destek sağlamaktadır. Ofis; Beyaz Sarayı, Senato Bütçe Komitesini ve daha geniş anlamda Kongreyi hazırladığı rapor 2 Hükümetin Afganistan a asker çıkarmasının kamusal maliyetinin hesaplanması gibi. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

109 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri ve analizlerle desteklemektedir. CBO raporları, politik tavsiyeler içermemektedir. Kurumun bütçe süreci içindeki rolü aşağıdaki şekilde açıklanabilir (CBO, 2011:1): Bütçesel ve Ekonomik Görünüm: Kurum, her Ocak ayında, gelecek 10 senelik gelir ve harcama tahminlerini içeren ekonomik ve bütçe görünümü raporu yayınlamaktadır. Bu sözde bütçe, Kongre üyelerinin teklif edilen yasanın bütçesel etkinliğinin ölçebilmesi için bağımsız bir değerlendirmedir. Yapılan değerlendirme sadece gelecek bütçe çıktılarının değerlendirilmesini değil, var olan yasalar altında ekonomik ve diğer faktörlerin federal gelirleri ve harcamaları nasıl etkileyeceği hakkındaki kurumun uygulamalarını yansıtmaktadır. Başkanın Bütçe Tekliflerinin Analizlerini Yapmak: CBO, her yıl Başkanın bütçe teklifleriyle ilgili bağımsız analizler yapmaktadır. Bu analizler Kongreye sunulmakta, ilgili analizler Başkanın harcama ve gelir tekliflerini ekonomik ve teknik diğer varsayımlarla uyumlu tekliflerle karşılaştırma imkânı vermektedir. Maliyet Tahminleri: CBO, harcama ve gelirlerin etkilerini analiz etmektedir. Kurum, bireysel yasa tekliflerinin var olan yasa altında gelir ve harcama düzeylerini nasıl değiştireceğini göstermekte ve bütçe etkilerinin nihai bütçe çıktısıyla uyumlu olmasını sağlamaktadır. Bütçe Opsiyonları: Kurum harcama ve vergi değişiklikleriyle ilgili çok sayıda opsiyon sunmaktadır. Uzun Dönem Bütçe Görünümü: Bu rapor federal harcama ve vergilerle ilgili senaryoları belirtmekte ve bu senaryoların ekonomik etkilerini göstermektedir. Kurum, düzenli olarak uzun dönem bütçesel baskılarla ilgili raporlar düzenlemektedir. Kongre ayrıca Yetkilendirilmemiş Giderler ve Süresi Geçen İzinler, UMRA Yasası Altında Kongre Bütçe Ofisi Faaliyetleri, Sorunlu Varlıkları Kurtarma Kanunu 3 Altında Raporlar yapmakta ve bazı spesifik konularda analitik çalışmalar sunmaktadır İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget Responsibility) İngiltere Bütçe Sorumluluk Ofisi (OBR), 2010 yılı Mayıs ayında kamu maliyesi ve ekonomi alanında bağımsız değerlendirmeler yapmak amacıyla kurulmuştur. Kurum, ekonomik tahminler üzerinde doğrudan kontrolü sağlamakta ve resmi projeksiyonlar yapmaktadır. OBR nin tahminleri ve her bir bütçe ve bütçe öncesi raporları temel alınarak, hükümet politikasının başarılı olup olmadığını onaylanmaktadır. OBR ayrıca, kamu hizmetlerinde emeklilik, yaşlanma maliyeti gibi konulardaki analizleri de içeren kamu sektörü bilançosuyla ilgili bağımsız değerlendirmeler de yapmaktadır (OBR, 2011:1). Kurum, her sene ekonomik ve mali görünüm adı altında raporlar yayınlamaktadır. Raporlarda, ekonomik ve mali durum belirtilmekte ve gelecek yıllara ilişkin projeksiyonlar ortaya koyulmaktadır. Mali görünümde bütçe projeksiyonları ortaya koyulurken, ekonomik görünümde potansiyel çıktı, büyüme yılında çıkarılan Acil Durum Ekonomik İstikrar Kanunu, Kongre Ofisinin varlık durumlarının değerlendirilmesi ile ilgili raporlarını gerektirmektedir. Acil Durum Kurtarma Programı yasalaştığında, finansal piyasalardaki varlıkları garanti altına almak veya satın almak yoluyla, yaklaşık finansal kurumlara 700 milyar dolarlık destek sağlanmıştır. Raporlarda; varlıkların elde edilmesi ve yönetilmesiyle ilgili maliyetler, maliyeti hesaplamada kullanılan değerlemeler ve açıkların ve borçların etkileri değerlendirilmektedir (CBO, 2011:1). 104 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

110 B. KOVANCILAR, A. UĞUR ve talep gibi konular üzerinde gelecek yıllara ilişkin değerlendirmeler bulunmaktadır İsveç Mali Konseyi (Fiscal Policy Council) İsveç Mali Konseyi kurulması fikri, İsveç in euroya geçmesine kadar gitmektedir. Tartışma, ülkenin euroya geçtiğinde, bu durumun maliye politikasını nasıl etkileyeceği şeklinde gelişmiştir. Ülke kendi para birimini uyguladığında, makroekonomik şoklar maliye politikasıyla ele alınabilirken, daha sonraki süreçte durum ne olacaktı? Ayrıca, maliye politikasının konjonktür durumlarına göre kayıtsız kaldığı eleştirileri söz konusuydu. Nitekim bağımsız bir maliye politikasının oluşturulmasıyla hükümete mali konularda tavsiyeler verilecekti. Bu amaçla, bağımsız bir mali konsey oluşturulması fikri gündeme alındı (Calmfors, 2010:5-6). İsveç Mali Konseyi, bir kamu kurumu olarak 1 Ağustos 2007 yılında kurulmuştur. Konseyin misyonu, İsveç mali politikaları hakkında bağımsız değerlendirmeler yapmaktır. Konsey, hükümetin mali politika hedeflerini hangi ölçüde başardığını değerlendirmektedir. Bu hedefler uzun dönem istikrar, bütçe fazlası hedefi, merkezi hükümet harcamaları üzerine tavanlar koyulmasıdır. Maliye politikası, ekonomik konjonktüre uygun olmalıdır. Konsey, ekonomik gelişmelerin, sürdürülebilir istihdam ve uzun dönemli büyümeyle uyumlu olup olmadığını değerlendirir. Konsey ayrıca, bütçe teklifleri ve tekliflerin ekonomik etkilerini ekonometrik modellerle analiz eder ve böylece ekonomi politikası üzerinde kamusal tartışmayı harekete geçirir. Konsey her sene 15 Mayıs a kadar hükümete yıllık rapor sunar. Avrupa Parlamentosunda seçim olacağı yıllarda 10 Mayıs a kadar rapor tamamlanır. İsveç Parlamentosu tarafından kullanılan yıllık raporlar, hükümetin maliye politikasını değerlendirir. Konsey ayrıca, maliye politikasının farklı görünümleriyle alakalı konferanslar organize edip, yayınlar yapar (FPC, 2011:1). İsveç te, Mali Konseyin kurulmasıyla akademik tartışmalar ve pratik ekonomi politikası arasındaki etkileşimin kurumsallaşması yönünde bir adım atılmıştır. Ekonomi teorisyenleri bu sayede doğrudan ekonomi politikasına dahil olmuşlardır (Calmfors, 2010:29). Sonuç Son yıllarda ülkelerin mali açıkları ve kamusal borç yükleri hızla artış göstermiştir. Açıkların ve borçların oluşmasında politikacı davranışları önem kazanmaktadır. Özellikle kısa vadede seçmen tercihlerini dikkate alarak hazırlanan programlar, mali disiplinden taviz verilmesine neden olmakta, ayrıca bütün dünya ülkelerini etkisi altına alan ekonomik krizler, uzun dönemde ülkelerde mali konsolidasyon uygulamalarını zorlaştırmaktadır. Mali disiplinin olmaması nedeniyle artan vergiler ve borç yükü toplam tasarruflar, yatırımlar ve çalışma gayreti üzerinde olumsuz sonuçlar doğurarak, ekonomik büyüme üzerinde kısıt oluşturmaktadır. Ülke ekonomileri artan borç yüklerinden dolayı içinden çıkılmaz bir hal almaktadır. Kamusal açıklara ve borçlara çareler bulmak, hükümet davranışlarını kısıtlayarak, rant kollama faaliyetlerini azaltmak amacıyla çeşitli bütçe reformları gündeme gelmiştir. Bunların en önemlilerinden biri mali kurallardır. Maliye politikası bileşenleri üzerine harcama, vergi, borçlanma gibi çeşitli sınırların koyulması şeklinde ifade edilen mali kurallarla ilgili çok sayıda akademik çalışma yapılmıştır. Mali kural ülke uygulamaları incelendiğinde, salt mali kuralların getirilmesinin mali disiplini her zaman garanti altına almadığı görülmüştür. Mali Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

111 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri kuralların çok gevşek ya da çok sıkı olması uygulama başarısını zora sokabilmektedir. Özellikle ekonomik kriz dönemlerinde kurallar, hükümetlerin esnek mali uygulamalar yapabilmesini önlemekte, ayrıca kurallara uyulmadığında bunun çok büyük bir yaptırımı olmamaktadır. İspanya, Portekiz, İrlanda ve Yunanistan borç krizleri dikkate alındığında, Avrupa Birliği Maastrich kriterlerinin çoktan aşıldığı görülmektedir. Hükümetlerin kuralları uyguluyormuş gibi görünerek, muhasebe hileleri kullanması ya da bütçe kalemlerinde çeşitli değişiklikler yapmaları kural uygulamalarının başarı şansını azaltmaktadır. Mali disiplini gerçekleştirmek amacıyla ülkelerde uygulama fırsatı bulan bir diğer reform ise mali konseylerdir. Bağımsız Merkez Bankası temel alınarak oluşturulan mali konseyler Merkez Bankası, parlamento ve hükümetten ayrı olarak bütçeyle ilgili makroekonomik tahminleri hazırlayan, mali performansı izleyen, hükümete mali konularla ilgili tavsiyelerde bulunan, partizan olmayan bir şekilde örgütlenmiş kamu kurumlarıdır. Konseyler bütçenin hazırlanmasında iyimser yargılarla hareket edip yanlış kararlar verilmesi yerine daha gerçekçi tahminler yapmakta, bütçe planlarının uygulanmasını izleyerek, bütçe hedeflerine sorumlu kalınmasını gerçekleştirmekte, politika yapıcılarının ve halkın bütçe süreci hakkında bilgi sahibi olmasını sağlamaktadır. Mali konseylerin finansmanı hükümet tarafından sağlansa da bu kurumlar tamamen bağımsız bir şekilde hareket edebilmekte, sadece parlamentoya hesap veren bir yapıda çalışmaktadır. Merkez Bankalarına benzer bu çalışma sistemi, hükümetin uygulamış olduğu politikaların makro hedeflere ulaşıp ulaşmadığı hakkında tarafsız bir gözlem imkânı sunmaktadır. Bu sayede, vatandaşa daha fazla bilgi aktarılarak, politikacıların hesap verebilirliği artırılmakta, vatandaşın kamusal finansman için verdiği her bir liranın hangi harcama kalemlerine aktarıldığı bağımsız bir yapı tarafından rapor edilmektedir. Mali konseyler, mali kuralların yerine geçmemekte, mali kuralların daha etkin bir şekilde çalışmasını sağlamaktadır. Konseyler, vergi ve harcamalara ilişkin yayınladıkları raporların yanı sıra, borçlanma, yıllık ekonomik büyüme, istihdam gibi makro hedefler üzerine yayınladıkları raporlarla da mali kuralların etkin bir şekilde çalışıp çalışmadığını denetlemektedir. Kuralların izlemesi kolay değilse mali konseyler bunu bağımsız bir şekilde yapabilmektedir. Konsey, yayınladığı bağımsız raporlarla hükümetlerin muhasebe hileleri kullanarak, mali kuralların başarılı olduğu izlenimi vermesi gibi durumları ortaya çıkarmakta, ekonomik kriz gibi olağanüstü dönemlerde mali kurallardan sapmalar olursa gerekirse yeni basit hedefler koyabilmektedirler. Bu anlamda mali konseyler, mali kuralların ikamesi değil onun tamamlayıcısı, ayrılmaz bir parçası olmaktadır. Ülke uygulamalarına bakıldığında bütün ülkeler için geçerli tek tip bir konsey uygulaması söz konusu değildir. Ülkeler, sahip oldukları ekonomik yapı ve beklentilerine göre farklı konsey uygulamalarına sahiptir. Bazı ülkelerde konseyler, hükümete bağlı bir kurum olarak çalışırken, bazılarında doğrudan parlamentoya bağlı olarak çalışmakta, bazılarında sadece bütçe sürecini analiz ederken, bazılarında da bütçenin yanı sıra makro ekonomik politikaları da analiz etmektedir. Türkiye özelindeki durum düşünüldüğünde, kurallı bir maliye politikası kamusal politikaların başarı şansını artıracaktır. Bugüne kadar kamu otoritesi, harcamaları kısmak yerine, yapmak istediği harcamaları finanse edebilecek vergileri toplamaya 106 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

112 B. KOVANCILAR, A. UĞUR ağırlık vermiştir. Bütçedeki intibak, hep gelir yönlü olmuştur. Bu durumda, harcama kontrolüne dayalı bir kural son derece faydalı olabilir (Sak, 2007:3). Ülkemizde uygulanması düşünülen Mali Kural Kanun Tasarısı nda mali kuralın amacı, mali sürdürülebilirliğin ve öngörülebilirliğin artırılması suretiyle makroekonomik istikrarın güçlendirilmesi şeklinde ifade edilmiştir. Diğer bir deyişle, yönetilebilir bir bütçe hedeflenmektedir. Temel ilkeler birincisi basitlik, doğruluk, saydamlık ve hesap verilebilirlik, ikincisi verilerin kamuoyuyla paylaşılması ve üçüncüsü muhasebe, raporlama ve kapsama alınacak kuruluşlarla ilgili olarak Avrupa Hesaplar Sistemi ve diğer uluslararası standartlara uyum sağlama olmak üzere üç grupta toplanmıştır (Dikeç, 2010:1) Bütün bunlardan hareketle, parlamento adına çalışacak, saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak, bütçe ve makro ekonomik politikaları analiz edip raporlama yaparak halka bilgi verecek bir Kamu Mali Konseyinin kurulması, kamusal politikaların başarı şansını artıracaktır. Kamu Mali Konseyinin yapısı konusunda henüz bir fikir birliği söz konusu değildir. Mali konsey yeni bir mali kurum olarak yeniden mi tasarlan malıdır? Ya da var olan kurumsal yapı güçlendirilerek, kurumlara mali konseydekilere benzer yeni görevler mi verilmelidir? Dikeç, Türkiye deki mali kuralların başarı şansının artırılması için kendisine denetim görevi verilen Sayıştayın hem eleman hem de mevzuat ve uygulama açısından yeterliliğine vurgu yaparken (Dikeç, 2010:1); Sak, Para Politikası Kuruluna benzer, Maliye Bakanlığına bağlı Maliye Politikası Kurulu oluşturulmasını önermektedir. Sak, oluşturulan Maliye Politikası Kurulu ile var olan kurala uyulup uyulmadığını dışarıdan denetlemenin yapılabileceğini, gerek duyulursa konulan kuralı inandırıcı bir biçimde değiştirebilmenin mümkün olabileceğini savunmaktadır (Sak, 2007:3). Ülkemizde oluşturulacak olan Kamu Mali Konseyi, diğer kurumlardan tamamen bağımsız, hiçbir bakanlığa bağlı olmadan sadece parlamento adına çalışacak bir yapıda bulunmalıdır. Kurum, ülkenin ekonomik ve mali durumuyla ilgili bağımsız analizler yapabilmeli, hükümetin planladığı harcamaları analiz edebilmeli, hükümet tahminleri ve ülke ekonomisindeki eğilimler hakkında raporlar sunmalı ve parlamentoya verilecek herhangi bir teklifin finansal maliyetini çıkarmalıdır. Kurumun yapacağı uygulamalarla bütçenin daha şeffaf hale getirilmesi mümkün olabilecektir. Kaynakça Agrawal, A. (2011), What are fiscal councils?, Mostly Economics, < (Erişim Tarihi:05/04/2011) Aktan, C. C., Çoban, H. ve Demir, İ. C. (2010), Kurumsal Maliye Politikası Perspektifinden Vergi ve Harcama Sınırlamaları Mali Kurallar Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Editörler: Aktan, C.C., Kesik, A. ve Kaya, F., Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 201/408, Ankara, Alesina, A. ve Perotti, R. (1996), Fiscal Discipline and the Budget Process, The American Economic Review, 86(2), Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

113 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Alesina, A. Ve Perotti, R. (1999), Budget Deficits and Budget Institutions, Fiscal Institutions and Fiscal Performance, Editor: James M. Poterba, University of Chicago Pres, USA, January, Binnendijk, A. (2000), Results Based Management In The Development Co- Operatıon Agencıes: A Revıew Of Experıence, DAC Working Party on Aid Evaluation Report, 1-< _ _ _1_1_1_1,00.pdf> (Erişim Tarihi:01/04/2011) Bogaert, H., Dobbelaere, L., Hertveldt, B. ve Lebrun, I. (2006), Fiscal Councils, Independent Forecasts and The Budgetary Process: Lessons From The Belgian Case, Working Paper, Federal Planning Bureau, Economic Analyses and Forecasts, Bos, F. ve Teulings, C. (2010), CPB and Dutch Fiscal Policy in View of the Financial Crisis and Ageing, CBP Document, 218, Calmfors, L. (2003), Fiscal Policy to Stabilise The Domestic Economy in the EMU, 1-37, < (Erişim Tarihi:05/04/2011) Calmfors, L. (2010), The Swedish Fiscal Policy Council Experiences and Lessons, Conference on Independent Fiscal Policy Institutions, Budapest, Calmfors, L. (2011), The Role of Independent Fiscal Policy Institutions, Cesifo Working Paper, No. 3367, Category 6: Fiscal Policy, Macroeconomics and Growth, February, Calmfors, L. ve Lewis-Wren, S. (2011), What Should Fiscal Councils Do?, Department of Economics Dıscussıon Paper Series, Number 537, 1-64, < (Erişim Tarihi: 30/03/2011) CBO, CBO's Role in the Budget Process, budgetprocess.cfm (Erişim Tarihi:05/04/2011) CBO General Information, < (Erişim Tarihi:05/04/2011) Chaloupek, G. (2011), The Government Debt Committee in Austria Workshop Fiscal Policy Councils, January 31, 1-27, < schuss.at/en/workshop/fiscal_policy_councils.jsp#tcm: > (Erişim Tarihi: 04/04/2010). CPB (Central Planning Bureau) (2011), < (Erişim Tarihi:05/04/2011) CPB (Central Planning Bureau) (2010), Focusing On Quality, Report from the CPB Review Committee, March, Debrun, X. ve Kumar M. S. (2008), Fiscal Rules, Fiscal Councils and All That: Commitment Devices, Signaling Tools, or Smokescreen? Proceedings of Banca d Italia Public Finace Workshop, Rome: Banca d Italia, Debrun, X., Moulin, L., Turrini, A., Ayuso-i-Casals, J. ve Kumar, M. S. (2008), Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union, Economic Policy, 23, Debrun, X., Hauner, D. ve Kumar, M. S. (2009), Independent Fiscal Agencies, Journal of Economic Surveys, 23(1), Debrun, X. (2011), The Theory of Independent Fiscal Agencies: What Do We Have? What Do We Need? And Where Does This Leave Us? Workshop Fiscal 108 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

114 B. KOVANCILAR, A. UĞUR Policy Councils, January 31, 1-18, < workshop/fiscal_policy_councils.jsp#tcm: > (Erişim Tarihi: 04/04/2010) DEC, Danish Economic Councils, < (Erişim Tarihi: 03/04/2011) Dikeç, Ü. (2010), Mali Kural: Ekonomide Yeni Bir Uyarlama Mı?, TİSK İşveren Dergisi, Mayıs, 2010, < id=2766&id=122> (Erişim Tarihi:01/04/2011) European Commission, Independent Fiscal Institutions in the EU Member States, < dent_institutions/index_en.htm> (Erişim Tarihi: 29/03/2011). European Commission, (2008), National Numerical Fiscal Rules for Sound Public Finances, European Economy The Quality of Public Finances Findinf of the Economic Policy Committee- Working Group ( ), Edited by: Servaas and Christian Kastrop, Occasional Papers, March 2008, Publications B-1049 Brussels, FPC, About the Swedish Fiscal Policy Council, < swedishfpc.4.6f04e222115f0dd09ea html> (Erişim Tarihi: 03/04/2011) Guichard, S., Kennedy, M., Wurzel, E. ve André, C. (2007), What Promotes Fiscal Consolidation OECD Country Experiences, OECD Economics Department Working Papers, No. 553, OECD Publishing, Günaydın, İ. ve Eser, L. Y. (2010), Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar, Mali Kurallar Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Editörler: Coşkun Can Aktan, Ahmet Kesik, Fatih Kaya, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 201/408, Ankara, Hagemann, R. (2010), Improvıng Fiscal Performance Through Fiscal Councils, OECD Economıcs Department Workıng Papers, No. 829, ECO/WKP(2010)85, Hagen, J. V. (2007), Budgeting Institutions for Better Fiscal Performance, Edited by Anwar Shah, Budgetıng and Budgetary Institutions, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Hagen, J. V. ve Wolff, G. B. (2006), What Do Deficits Tell Us About Debt? Empirical Evidence On Creative Accounting With Fiscal Rules İn The EU, Governance and The Efficiency of Economic Systems GESY, Discussion Paper No. 148, January, High Council of Finance, Structure of the High Council of Finance < (Erişim Tarihi: 03/04/2011) Jonung, L. ve Larch, M. (2004), Improving Fiscal Policy in the EU: The Case For Independent Forecasts, European Economy European Commission Directorate- General For Economic and Financıal Affairs Economic Papers, 210, Kesik, A. ve Bayar, N. (2010), Uluslararası Uygulamalar Işığında Mali Kurallar ve Mali Disiplin, Mali Kurallar Maliye Politikası Yönetiminde Yeni Bir Eğilim: Vergi Harcama, Borçlanma vs. Üzerine Kurallar ve Sınırlamalar, Editörler: Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

115 Mali Konseyler ve Ülke Deneyimleri Aktan, C.C., Kesik, A. ve Kaya, F. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 201/408, Ankara, Költsegvetesi, Fiscal Council Republic of Hungary, < en/index.html> (Erişim Tarihi: 03/04/2011) Lewis, S.W. (2011), Comparing The Delegation of Monetary and Fiscal Policy, University of Oxford Department Of Economics, Discussion Paper Series, Number 540,1-36. OBR, What We Do?, < (Erişim Tarihi: 03/04/2011) OECD (2010), Economic Outlook, 88, Government Debt is Reaching Historical Highs in Many Countries, Press Conference, Paris, 18 November, 25, < (Erişim Tarihi: 27/03/2011) PBO (2009), The Canadian Experience, OECD Parliamentary Budget Officials, Rome, Italy, February 26-27, PBO, Enabling Legislation, < Legislation.aspx?Language=E> (Erişim Tarihi: 03/04/2011). Republic of Slovenia Secretariat, A Fiscal Council < fs/fs-eng.nsf> (Erişim Tarihi: 03/04/2011) Sak, G. (2007), Aradığınız Yeni Çıpa Maliye Politikası Kurulu Olabilir, TEPAV Bülten, Haziran, 2007, Sayı:1, < TEPAV Bulten.pdf> (Erişim Tarihi:01/04/2011) Staatsschuldenausschuss, Government Debt Committee, < (Erişim Tarihi: 03/04/2011) Török, A. (2011), The Costs and Risks of Excessive Government Debt, Workshop Fiscal Policy Councils, January 31, 1-16, < nausschuss.at/en/workshop/fiscal_policy_councils.jsp#tcm: > (Erişim Tarihi: 04/04/2010) Uğur, A. (2009), Avrupa Birliği Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Borçlanma ve Mali Disiplin Sorunu, Türk İdare Dergisi, Sayı: 465, Aralık, Wierts, P. (2008), Fiscal Rules and Fiscal Outcomes In Emu Theory and Evidence, The Centre for Euro-Asian Studies, Department of Economics, Uitgeverij BOX Pres, Wyplosz, C. (2005), Fiscal Policy: Institutions Versus Rules, National Institue Economic Review, No:191, January, Wyplosz, C. (2002), Fiscal Policy: Rules or Institutions?, Meeting of the Group of Economic Analysis of the European Commission, 1-21, < dgs/policy_advisers/archives/experts_groups/docs/wyplosz.pdf> (Erişim Tarihi: 01/04/2011) 110 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

116 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi 1 Mehmet ŞAHİN* Özge UYSAL** Özet Bölgesel kalkınma bağlamında, bölgelerin yatırım teşviklerinden göreli olarak yeterli pay alabilme durumları kadar, güçlü sektörlerde teşvikler almaları da büyük önem taşır. Bölgelere verilen yatırım teşviklerinin sektörel dağılımındaki değişimler, zamanla önemli farklılıkları da yansıtabilir. Bu temelden hareketle, Türkiye de yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımındaki değişimler bölgesel kalkınma çerçevesinde analiz edilmiştir. Çalışmada dönemi için shift-share tekniği kullanılmıştır. Bölgelerin teşvik almada uzmanlaştıkları sektörler ve teşvik piyasasında paylarını artırma durumları incelenmiştir. Anahtar Kelimeler: Yatırım Teşviki, Bölgesel Kalkınma, Shift-Share Analizi A Shift-Share Analysis of Investment Subsidies in the Framework of Regional Development Abstract In the context of regional development, besides taking enough shares from investment subsidies relatively, taking the subsidies in the powerful sectors is also important. The changes in the sectoral distribution of investment subsidies given to regions can also show important differences in the course of time. On this basis, the changes in the regional distribution of investment subsidies in Turkey are analyzed in the framework of regional development. The shift-share technique is used in this paper for the period of The sectors which the regions specialize in 1 Bu çalışma, 2-5 Mayıs 2011 tarihlerinde Urfa da Harran Üniversitesi tarafından düzenlenen 26. Türkiye Maliye Sempozyumu nda sunulan Yatırım Teşviklerinin Bölgesel Kalkınmaya Etkisinin Shift-Share Tekniği ile Analizi isimli bildirinin gözden geçirilmiş halidir. *Doç.Dr., Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Biga İİBF, Maliye Bölümü, sahin1967@hotmail.com **Arş.Gör., Marmara Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, uysal83@gmail.com Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

117 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi taking investment subsidies and also, the matter of increasing their shares in the market of investment subsidy are examined. Key Words: Investment Subsidy, Regional Development, Shift-Share Analysis JEL Classification Codes: H20, R11, R15 Giriş Türkiye, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının belirgin olduğu ve bu dengesizliklerin kamusal müdahalelerle azaltılmaya çalışıldığı bir ülkedir. Yatırım Teşvikleri (YT) de bölgesel dengesizliklerin azaltılmasına ve bölgesel kalkınmaya yönelik uygulanabilen ciddi araçlardır. Bölgelere göre YT lerin niteliği farklılıklar arz edebilmektedir. Aynı şekilde yıllara göre verilen teşvik belgelerinin tutarı ve sektörel dağılımında da ciddi değişiklikler olabilmektedir. Bölgelere göre verilen YT belgelerinin dağılımındaki değişimler, zamanla önemli farklılıkları yansıtabilir. Bölgelerin YT lerinden göreli olarak yeterli payı alıp alamadıkları kadar, hangi sektörlerde ve hangi özellikte teşvikler almada öne çıktıkları da büyük önem taşır. Çalışmamızda, Türkiye de döneminde düzenlenen YT belgelerinin bölgesel dağılımları shift-share tekniği ile analiz edilmiştir. Teşvik belgelerinin bölgesel bazda sektörlere göre dağılımından hareketle, bölgelerin hangi tür teşvik belgesi alma konusunda uzmanlaştıkları ve ele alınan dönemde teşvik belgelerinin dağılımından yeterli pay alabilme durumları incelenmiştir. Öncelikle YT tutarları cinsinden, daha sonra da bu yatırım teşvikleri ile yaratılan istihdam miktarının değişimi üzerinden analiz yapılmıştır. Çalışmada ele alınan dönem dönemidir. Öncelikle 2002/4-2006/8 döneminde, üçer yılın toplamlarındaki pay değişiklikleri incelenmiştir verileri çalışmanın yapıldığı dönemde henüz tamamlanmadığından ve 1 Ocak 2010 tarihi itibarıyla yeni teşvik sistemi uygulamaya geçirildiğinden, ekonomik krizin YT lerdeki yansımalarını görmek açısından dönemi için de analizler ayrıca yapılmıştır. 1. Teorik Çerçeve Gerek ülkelerin gerekse ülke içerisindeki bölgelerin kalkınma hızlarının artırılması açısından yatırımlar büyük önem arz ederler. Büyüme ve kalkınmanın motoru elbette ki yatırımlardır. Bu nedenle ülkeler, özellikli bölgelerde ve özellikli sektörlerde yatırımları teşvik etmek için özel önlemler alırlar. Hatta günümüzde ülkeler, uluslararası yatırımları da cezbedebilmek için birbirleri ile yarış halindedirler. Bununla beraber, yatırımlara sağlanan teşvikler aynı zamanda ciddi bir maliyet unsurudurlar. Özellikle teşviklerle istenen amaçlara ulaşılamadığında, yatırım teşviklerinin getirileri maliyetlerinin altında kalabilir. Bu riske rağmen ülkeler, sıklıkla yatırım teşviklerine başvururlar. Ülkelerin yatırım teşviklerine başvurmasının elbette birçok gerekçe ileri sürülebilir. Fakat gerçekte yatırım teşvikleri ile ulaşılmak istenen iki temel amaçtan bahsedilebilir (Karakurt: ): İktisadi amaç: Buradaki ana hedef, uzun vadede iktisadi gelişmedir. Bu amaç çerçevesinde önemli olan, kısa vadedeki istihdam sağlama ve ekonomik getiri fonksiyonundan ziyade, belirli bir üretim/öğrenim sürecinin tetiklenmesi, yeni bir teknolojinin ya da üretim yapısının ülkeye kazandırılması, alışkanlıkların kazanılması, piyasadaki diğer aktörlere örnek olunması gibi yayılma etkileridir. 112 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

118 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Sosyal amaç: Buradaki amaç, doğrudan iktisadi gelişmeden ziyade kamu gereklerinin yerine getirilmesidir. Bölgelerarası dengesizliğin giderilmesi, evrensel hizmet ya da bazı tür istihdam politikalarının geliştirilmesi bu kapsamdadır. Devlet bu şekilde bir politika izleyerek, az gelişmiş bölgelerde normalde özel sektör açısından kârlı olmayacak, ancak sosyal açıdan önem taşıyan yatırımların yapılması için destek vermektedir. Ekonomik faaliyetlerin her şeyden önce birtakım teşvik tedbirleriyle (mali ve vergisel avantajlar) belirli yörelere yönelmesini sağlamak ve bölgesel kalkınma için gerekli devlet yatırımlarının gerçekleştirilmesi, bölgelerarası gelişmişlik farklarını azaltmaya yönelik araçlardan en önemlileridir (Dinler, 1998:283). Yatırımların maliyetini düşüren ve işletmelerin kârlılığını artırmaya yönelik teşvik tedbirleri, uygulandığı geri kalmış bölgeleri, girişimciler için cazip hale getirecek ve ekonomik kalkınmaya destek olacaktır. Ancak teşvik tedbirleri sadece geri kalmış bölgeleri cazip hale getirip gelişmesini sağlamak amacıyla uygulanmaz. Geri kalmış ülkelerde ülkenin gelişmesi için önem arz eden bazı sektörleri ya da bazı faaliyetleri teşvik edici uygulamalar da söz konusudur. Böylece hem geri kalmış bölgelerin kalkınması desteklenecek, hem de bölgelerarası dengesizlik azaltılacaktır (Gülmez ve Yalman, 2010:238). Teorik düzlemde teşviklerin başarısı, kamusal maliyet ve faydalarının karşılaştırılması ile açıklanabilir. Fakat uygulamada birbirleri ile kıyaslanabilecek veri ve bilgi sağlama olanağı olmadığından, genellikle teşvik uygulamaları ile ilgili değerlendirme ve eleştiriler sosyal ve ekonomik gelişmelere göre yapılmaktadır. Uygulama kolaylıkları ve hızlı müdahale imkânları nedeniyle kamu kesimi tarafından sık ve yaygın olarak uygulanan teşvikler, aynı zamanda ciddi eleştirilere hedef olan kamusal politikalardandır (Çiloğlu, 2000:30). Türkiye, bölgesel dengesizliklerin sıkıntılarını en acı şekilde hisseden ülkelerden birisidir. Bu nedenle, özellikle planlı kalkınma döneminden itibaren bölgesel dengesizliklerin giderilmesine yönelik çeşitli kamusal önlemlere başvurulmuştur. Bunlardan birisi de yatırım teşvikleri uygulamasıdır. Fakat belirtmek gerekir ki, Türkiye uygulamasında teşvik politikaları bölgesel temelli olmaktan ziyade Kalkınmakta Olan Yöreler (KÖY) bazında uygulanmıştır. Kalkınmakta olan yöreler (KÖY) ise il hatta ilçe bazında belirlenmiştir. Görece gelişmiş bölgelerdeki bazı geri kalmış il ve ilçeler de KÖY kapsamına dahil edilmiştir Ülkemizde uygulanan teşvik tedbirleri yıllar içinde dönemsel olarak değişikliklere uğramıştır yılından itibaren bölge ve sektör ayrımı yapılmaksızın belirli bir büyüklüğün üzerindeki tüm yatırımlara hitap eden ağırlıklı olarak KDV İstisnası ve Gümrük Muafiyeti destek unsurlarını içeren genel teşvik sistemi olarak adlandırılabilecek bir uygulamaya geçilmiştir. Bu uygulama yeni teşvik sisteminin temelini oluşturan 2009/15199 sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar ın yürürlüğe girdiği 2009 yılının Temmuz ayına kadar devam etmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2010:3). Çalışmada yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımı shift-share tekniği ile analiz edilecektir. Shift-share analizi, ilk olarak Dunn (1960:97-112) tarafından kullanılmıştır. Dunn dönemi için Amerika Birleşik Devletleri ndeki istihdam değişimini ele aldığı çalışmasında, bu tekniği istihdamın bölgesel büyümesini tahmin etmek için kullanmıştır. Ekonomik değişkenlerdeki değişimleri açıklayan bileşenleri tanımlayan bir yöntem olarak geliştirilen shift-share tekniğinin Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

119 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi temeli, mekansal ekonomik trendlerdeki değişimlerin hesaplanmasıdır (Mayor, Lopez ve Perez, 2007:545). Shift-share analizi, var olan minimum veri ile bölgesel ekonomik hareketlerin hesaplanmasını sağlayan kolay ve yararlı bir yöntemdir. Bu yöntem, belli bir bölge ve bölgenin dahil olduğu ülkenin ekonomik büyüme farklarının nedenlerinin açılımını sağlayan yararlı bir tekniktir (Beceren, 2003:5). Betimleyici bir teknik olarak bölgesel bir ekonominin shift-share analizi, şunları ifade etmektedir (Kochanowski, Bartholomew ve Joray, 1980:65): Bir bölgenin daha büyük referans ekonominin tamamından farklı davranmasının nedenlerini açıklayan, yapısal ve rekabete dayalı etkilerin boyutunu tanımlar. İki veya daha fazla bölgeyi aynı referans ekonomiyle karşılaştırdığımız zaman, her ikisinin göreli performansını açıklamada yapısal ve rekabete dayalı etkilerin oynadığı rolü ortaya koyar. Daha büyük referans ekonomiye göre, bölgesel ekonominin performansının, zaman içindeki trendine yapısal ve rekabete dayalı etkilerin nasıl katkı sağladığını analiz eder. Teorik bakış açısıyla shift-share analizinin temelde iki farklı düşüncenin sentezi olduğu söylenebilir. Bunlardan ilki, ekonomik kalkınma düzeyi ile sektörel bileşim arasındaki ilişkiyi yansıtan ekonomik büyüme teorisiyle ilintilidir. Burada endüstrileşmenin çoğunlukla ekonomik büyümeyi tetiklediği varsayılır ve en gelişmiş ekonomilerin (bölgelerin) hizmetler sektöründe yüksek düzeyde uzmanlaştığı ifade edilirken, az gelişmiş ekonomilerin (bölgelerin) ise birincil sektörde uzmanlaştığı kabul edilir. İkinci düşünce, mekânsal kapsamda analiz edilen farklı ekonomiler arasındaki mevcut yapısal farklılıklarla ilintilidir. Bu yaklaşım, değişimi açıklamak gerektiğinde, temel kaynaklardaki mevcut farklılıklara katkı sağlayabilir. Eğer yerleşim ve ulaşım maliyetleriyle ilgili avantaj ve dezavantajları içermiyorsa, bu yargı eksik demektir (Mayor ve Lopez, 2002:3). Bu analiz sayesinde bir bölgede meydana gelen endüstriyel/sektörel değişmeler üç ana kategoriye ayrılır. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz (Beceren, 2003:2): Bölgenin kendine has özellikleri sonucu meydana gelenler, Ülkedeki eğilimler sonucu meydana gelenler, Endüstriyel eğilimlerden dolayı meydana gelenler. Bununla beraber shift-share analizi bölgede var olan rekabet avantajlarının neler olduğu ve bunların her bir sektörü ne oranda etkilediği hakkında bilgi vermez. Elbette bölgesel rekabet gücünün belirleyicilerinin neler olduğunu bilmek önemlidir. Fakat bunların belirlenmesi için shift-share analizi dışında başka analizler yapılması gerekir (Coughlin ve Pollard, 2001:33). Bu temelde tüm yararlarına rağmen, shift-share tekniğine ilişkin bazı ciddi eleştiriler de söz konusudur. Bu eleştirileri şöylece sıralayabiliriz (Selting ve Loveridge, 1992:5-11): Teorik Temel Yetersizliği: Shift-share analizinin açıklama yapmadan ölçüm yaptığı söylenmektedir. Bu analiz sonuçlarının yorumlanmasında analizciler için hiçbir ekonomik teori sağlamadığı ve büyümenin bölüştürülmesinde hiçbir rasyonalite sunmadığı ifade edilerek, büyümeyi gelişigüzel bir şekilde dağıttığı yönünde eleştirilmektedir. 114 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

120 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Dağıtma ve Shift Share Bileşenleri: Shift-share analiziyle ilgili ifade edilen bir diğer problem, bileşenlerin değerlerinin seçilen dağıtımın derecesine göre değişim gösterdiğidir. Hatta sonuçta, rekabet etkisinin derecesinin sıfıra ulaşacağı belirtilmektedir. Temel Yıla Karşı Nihai Yıl Ağırlıkları: Shift-share modelinde, ağırlık istihdam veya gelir düzeyini (çalışmamızda yatırım teşvikleri) ifade etmektedir. Beklenen büyüme, sektörel bileşim etkisi ve rekabet etkisi için shift-share analizinin ölçtüğü değerler eşitliğin nasıl ağırlıklandırıldığına bağlıdır. Analizci ağırlıklandırmayı ya temel yıldan, ya nihai yıldan ya da bunların bileşimindeki değerlerden seçerek yapmalıdır. Ağırlıklandırma seçimi yapılmazsa iki temel sorunla karşılaşılır. İlk olarak, hesaplamalar çalışma dönemi boyunca ağırlıklardaki değişimleri göz önüne almaz. İkinci olarak, bileşenler sektörel bileşim etkisindeki düzeltmeleri yansıtmaz. Sektörel Bileşim ve Rekabet Etkilerinin Karşılıklı Bağımlılığı: Bu eleştiriye göre, rekabet etkisinin tanımlanması ile bir endüstride/sektörde benzer büyüme oranlarına sahip bölgeler aynı nispi avantaj/dezavantajlara sahip olacaktır. Bir bölgenin endüstri/sektör yapısının hem sektörel bileşim hem de rekabet etkilerini tanımladığı söylenebilir. Herhangi bir alana shift-share analizinin uygulanabilmesi için gerekli olan koşul, incelenen değişkenlerin alt bölümler olarak gruplara ayrılabilmesi nedeniyle bu gruplar içinde kendi değerlerinin ağırlıklı ortalaması olarak ifade edilmesidir. İki dönem arasındaki varyasyonların değişimi farklı gruplardaki (sektörel bileşen) ağırlıklarının varyasyonu ya da kendi değerlerinde (iç bileşen) bir değişiklik olarak açıklanabilir (Batóg ve Batóg, 2007:49). Shift-share tekniği, kolaylığı ve çok farklı alanlara uygulanabilirliği gibi nedenlerle gittikçe daha yoğun şekilde analizlerde kullanılmaktadır. Çok farklı alanlara uygulanabilirliği yanında tekniğin temel kullanım alanları ve gerekçeleri şu şekilde ifade edilebilir (Selting ve Loveridge, 1992:24-30): Bölgesel Büyümeyi Açıklama: Shift-share analizi bölgesel ekonomik büyüklüklerdeki farklılıkları ortaya koyarak, bunların nedenlerini ve ekonomik konjonktürün bunlar üzerindeki etkilerini açıklama konusunda katkı sağlar. Politik Etkileri Ölçme: Bu analizle beraber, rekabet etkisinin aldığı değerler bölgesel politikaların etkin olup olmadığını açıkça ortaya koymaktadır ve bunu da ekonomik konjonktürdeki dalgalanmaları ayırarak yapabilmektedir. Bölgesel Ekonomik Büyümeye İlişkin Öngörüde Bulunma: Bu analiz yöntemi, bölgesel bir endüstrideki geçmiş büyümeyi aynı endüstrinin ulusal düzeydeki büyümesiyle karşılaştırmaktadır. Böylece, büyüme oranlarındaki farklılıklar geleceğe ışık tutmakta ve gelecekte endüstrinin büyüme yönü ve büyüklüğüyle ilgili tahminde bulunulabilmektedir. Tüm bu avantajları nedeniyle shift-share tekniği, bölgesel araştırmalar için yoğun olarak kullanılan bir analiz yöntemidir. Yöntem, ele alınan konuda bir bölgedeki gelişimi referans bir alanla karşılaştırarak, potansiyel gelişmeye ulaşılıp ulaşılamadığı noktasından hareket etmektedir. Fiili gelişimin potansiyel gelişimden farkı çeşitli kategorilere ayrıştırılarak, bölgenin ele alınan konudaki uzmanlık ve rekabet durumu analiz edilmektedir. Bu çalışmada shift-share tekniğinin, Esteban- Marquillas (1972) versiyonu kullanılmıştır. Esteban-Marquillas tarafından geliştirilen yöntem, teşvik belgelerinin sektörel temelde bölgesel dağılımına uygulanmıştır. Bu tekniğin seçilmesinin temel nedeni ise uygulaması ve Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

121 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi anlaşılmasındaki kolaylıktır. Mevcut verilerle bu yöntemin uygulanabilirliğinin daha avantajlı olduğu düşünülmüştür. Zaten mevcut çalışmalar ışığında modelin değişik versiyonlarının çok farklı çıkarsamalara neden olmadığı da görülmektedir. Teoride buna ilişkin bir bulguya rastlanmamıştır. 2. Model Tipik bir shift-share analizi çeşitli bölgelerde, çeşitli gruplar (endüstriler gibi) için verilen bir yatırım değişkeni (istihdam) üzerinde belli bir analiz döneminin başında ve sonunda alınan değerlerle bir ölçüm/referans elde edilmesiyle yapılır. Bu dönemdeki büyüme daha sonra ulusal büyüme, sektör çeşitleri ve rekabet pozisyonu bileşenlerine ayrılır. Tekniğin temeli, bir bölgede (j) belli bir zaman aralığında sektördeki (i) büyümedir. Bu da (1) ekonomideki ölçüm/referanstaki büyüme, (2) belirtilen endüstrideki büyüme ve (3) o alanın (j) endüstriyi (i) cezp etmedeki rekabet pozisyonunun gelişimine bağlıdır (Alavi ve Yasin, 2000:149). Bir bölgedeki verilen YT tutarındaki gerçek büyüme, YT tutarının fiili büyümesi ile referans alandaki büyümeye eşit beklenen büyümesi arasındaki farka eşittir. Bunu şu şekilde formüle edebiliriz: GB = ( Tij Tij ) [ Tij * ( Balan )] (1) GB= Gerçek Büyüme 1 0 ( T ) = Fiili Büyüme ij T ij [ *( )] 0 T = Beklenen Büyüme ij B alan Bu şekilde hesaplanan bir bölgedeki YT tutarının gerçek büyümesi, Esteban- Marquillas versiyonunda üç farklı bileşene ayrılır. Bunu şu şekilde formüle edebiliriz: 0 0 GB = Tij *( Bialan Balan) + Tij*( Bij Bialan) + ( Tij T Yukarıdaki denklemlerdeki terimler; 0 T *( B B ) = Sektörel Bileşim Etkisi ij ialan alan Tij* ( Bij Bialan ) = Rekabet Etkisi ( T B B B 0 ij T ij ij alan )*( B 0 ij ij B ialan ) =Tahsis Etkisi ij )*( B ij B 1 0 Tij Tij = (3) T ialan T T = (4) 1 0 alan alan 0 Talan 1 0 ialan Tialan 0 Tialan T = (5) ialan ) (2) 116 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

122 0 T 0 ialan T ij = T j * 0 Talan olduğunda, T = Dönem başında i sektöründe j bölgesine verilen YT tutarı 0 ij 1 Tij = Dönem sonunda i sektöründe j bölgesine verilen YT tutarı M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Balan = Dönem boyunca tüm sektörlerde araştırma alanına (Türkiye) verilen toplam YT tutarının büyüme oranı T = Dönem başında tüm sektörlerde j bölgesine verilen YT tutarı 0 j 0 Tialan 1 Tialan 0 Talan 1 Talan = Dönem başında i sektöründe araştırma alanına verilen toplam YT tutarı = Dönem sonunda i sektöründe araştırma alanına verilen toplam YT tutarı = Dönem başında tüm sektörlerde araştırma verilen toplam YT tutarı = Dönem sonunda tüm sektörlerde araştırma verilen toplam YT tutarı Bialan = Dönem boyunca araştırma alanına i sektöründe verilen YT tutarının büyüme oranı Bij = Dönem boyunca i sektöründe j bölgesine verilen YT miktarındaki büyüme oranı T ij = i sektöründe j bölgesine verilen YT miktarının, aynı sektörde araştırma alanına verilen YT miktarının tüm sektörlerde araştırma alanına verilen YT oranına göre ne olabileceğini gösterir. (1) numaralı denklemde, belli bir zaman aralığında bir sektörde (i) bir bölgeye (j) verilen YT miktarındaki gerçek büyüme, fiili büyüme ile beklenen büyüme 0 arasındaki farkı ifade eder. Beklenen büyüme T ij * ( B alan ) ile formüle edilmiştir. Bir bölgedeki teşvik tutarının, ülke genelindeki teşvik tutarının büyüme oranında büyümesi durumundaki dönüşümü ölçer. Başka bir deyişle beklenen büyüme, bölgenin bulunduğu alandaki pazar payını ifade eder. Gerçek büyüme ise bölgenin pazar payının büyüdüğünü, küçüldüğünü ya da aynı kaldığını gösterir. Gerçek büyüme pozitif, negatif ya da sıfıra eşit olabilir. Her durumda farklı anlamlar ortaya çıkacaktır. Bunları şu şekilde özetleyebiliriz: İlk olarak gerçek büyüme sıfır eşit olabilir. Eğer beklenen büyüme fiili büyüme ile aynı ise, bölge bulunduğu sektördeki pazar payını muhafaza etmektedir. Bu durumda gerçek büyüme sıfır olduğundan, diğer etkilerin değeri de sıfır olur. İkinci olarak gerçek büyüme sıfırdan büyük olabilir. Eğer beklenen büyüme fiili büyümeden büyük ise, gerçek büyüme pozitiftir ve bölge pazar payını artırmış demektir. Bu durumda diğer üç etkinin incelenmesi gerekir. Gerçek büyüme şu üç etki ile izah edilir: 1) Sektörel Bileşim Etkisi, 2) Rekabet Etkisi, 3) Tahsis Etkisi. Son olarak, beklenen büyüme fiili büyümeden küçük olabilir. Bu durumda gerçek büyüme negatiftir. Bu da bölgenin bulunduğu alanda beklediğinden daha az pay elde ettiğini ifade eder. Pazar payındaki bu düşüşün nedenlerini bulmak için sektörel bileşim, rekabet ve tahsis etkilerinin araştırılması gerekir. (6) Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

123 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi Aşağıda bu üç etkinin nasıl hesaplandığı ve her etkinin nasıl yorumlanması gerektiği gösterilmiştir. Shift-share analizinin temelini oluşturan bu üç etki, gerçek büyümenin niteliği konusunda daha detaylı bilgi verir Sektörel Bileşim Etkisi Sektörel bileşim etkisi, T 0 ij *( Bialan Balan) ile formüle edilir. Bir sektörde bölgeye verilen teşvik tutarındaki büyüme oranı ile tüm sektörlerde ülkedeki toplam YT tutarındaki büyüme oranı arasındaki farka dayanır. Eğer bir sektörde bulunulan bölgeye verilen teşviklerin büyüme oranı, tüm sektörlerde ülkedeki toplam YT tutarının büyüme oranından büyük ise etki pozitif olur, aksi halde negatif olacaktır. Eğer sektörel bileşim etkisi pozitif ( B ialan Balan ) ise, bölge ilgili sektörde tüm sektörlerin ülke ortalamasından daha fazla yatırım teşviki almış demektir. Diğer taraftan, negatif sektörel bileşim etkisi ( B ialan Balan ) bölgenin ilgili sektörde ülke ortalamasından daha az yatırım teşviki aldığını gösterir. Sektörel bileşim etkisi, sektörlerle ilgili iki gerçeklikten yola çıkmaktadır. Birincisi, ülkede bazı sektörlerin diğerlerinden daha hızlı büyüdüğüdür. Eğer bir sektör, diğer sektörlere ve ulusal ortalama büyümeye göre daha yüksek bir büyüme oranına sahipse, güçlü ya da iyi sektör olarak ifade edilebilir. İkincisi ise, bölgelerin barındırdıkları sektörlerin kompozisyonu birbirlerinden farklılıklar gösterebilmektedir. İşte bu hesaplamanın amacı da, bölgenin ulusal olarak hızlı veya yavaş büyüyen veya aynı kalan sektörlerden oluştuğunu öğrenmek ve böylece, bu bölgeye özgü sektörel bileşimin bölge istihdamına katkısını hesaplamaktır (Beceren, 2003:9) Rekabet Etkisi Rekabet etkisi, Tij* ( Bij Bialan) ile formüle edilir ve bir sektörde bölgeye verilen teşviklerin büyüme oranı ile ülkede ilgili sektöre verilen YT lerin büyüme oranı arasındaki farkı ölçer. Pozitif rekabet etkisi, bir sektörde bölgedeki teşviklerdeki büyümenin ilgili sektörün ortalamasını geçtiğine işaret eder. Pozitif etki rekabet avantajına, negatif etki rekabet dezavantajına işaret eder. Rekabet etkisi pozitifse, bölgenin ilgili sektörde ülke geneline göre daha fazla pay elde ettiğini söylenebilir. Bu sektörde diğer bölgelere göre rekabet avantajı nedeniyle daha fazla pay almıştır. Esteban-Marquillas (1972), rekabet etkisini saflaştırmak için tahsis etme etkisini geliştirmiştir. Böylelikle bölgesel uzmanlaşma boyutu ayrıştırılabilecektir. Eğer bu yapılmasaydı rekabet etkisi ile tahsis etkisi iç içe geçmiş olacaktı. Bu önerme, geleneksel shift-share modelinin bölgedeki sektörün kendine özgü dinamiklerinden kaynaklanan işgücündeki büyümesinin ölçümünde rekabet etkisinin başarısız kalması gibi zayıflıkları ortadan kaldırmaktadır (Balbir ve McDonough, 1989:80) Tahsis Etkisi 0 Tahsis etkisi, ( Tij T ij )*( Bij Bialan) ile formüle edilir. Shift-share tekniğinin Esteban-Marquillas versiyonuna özgü olan bu etki, aynı zamanda Etkileşim Etkisi olarak da adlandırılır. Sektörel bileşim etkisi ile rekabet avantajının etkileşiminden çıkarılan sonuca göre, elde edilen teşvik miktarındaki büyümeyi ölçer. 118 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

124 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Tahsis etkisi, daha iyi rekabet koşullarından yararlanan sektörlerde belirli bir bölgenin uzmanlaşıp uzmanlaşmadığını gösterir. Eğer bölge, daha hızlı büyüme gösteren sektörlerde (B ij B ialan >0) uzmanlaşmış (T j -T ij >0) ise, tahsis etkisi pozitiftir. Eğer bölge, rekabet avantajlarında eksiklik olan sektörlerde (B ij B ialan <0) uzmanlaşmamışsa (T j -T ij <0), yine tahsis etkisi pozitiftir. Tersine, eğer bölge rekabet avantajlarının eksik olduğu sektörde uzmanlaşmışsa veya rekabet gücünün olduğu sektörlerde uzmanlaşmamışsa, tahsis etkisi negatif olacaktır. Diğer yandan, eğer bölge bir sektörde uzmanlaşmamışsa (B ij B ialan =0) veya herhangi bir rekabet avantajından faydalanmıyorsa (T j -T ij =0), tahsis etkisi sıfır ya da boş olacaktır. Yani bu sektör bölgesel büyümeye tahsis etkisiyle katkıda bulunamaz (Esteban- Marquillas, 1972:252). Rekabet Avantajı Avantaj (+) Dezavantaj (-) ( B B ) 0 ij ialan ( B B ) 0 ij ialan Uzmanlaşma (-) Uzmanlaşamamış (+) Uzmanlaşmış 3 1 ( T 0 ij T ij ) 0 A,N - ( B B ) 0 ij ( T ialan 0 ij T ij A,S + ) 0 0 ( T ij T ij ) 0 D,N + ( B B ) 0 ij ( T ialan 0 ij T ij D,S - ) Şekil 1: Tahsis Etkisinin Olası Bileşimleri Görüleceği üzere, bölgenin rekabet avantajını uzmanlaştığı sektörde kullanıp kullanmadığı, dört olası bileşime göre değerlendirilir. Şekil 1, bu dört olasılığı sunmaktadır. Tahsis etkisinin olası bileşimleri şekil üzerinden şu şekilde sıralanabilir: 1 No.lu Alan: Bölge, uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullanmıştır (+). 2 No.lu Alan: Bölge, rekabet dezavantajı olduğu sektörlerde uzmanlaşmamıştır (+). 3 No.lu Alan: Bölge, uzmanlaşmadığı sektörlerde rekabet avantajını kullanmıştır (-). 4 No.lu Alan: Bölge, uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullanamamıştır (-). Bölgenin yukarıdaki alanlardan hangisinde bulunduğuna göre, rekabet avantajını doğru sektörlerde kullanıp kullanmadığı konusunda karar verilir. Rekabet avantajını uygun sektörde kullanan bölge bu nedenle bir üstünlük elde edecektir. Tersine rekabet avantajını uygun sektörde kullanmayan bölge bu nedenle kayba uğramış demektir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

125 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi 3. Analiz Çalışmamızda, Türkiye de yatırım teşviklerinin coğrafi bölgelere göre dağılımı analiz edilmiştir. Kullanılan veriler Hazine Müsteşarlığı web sitesinden ( ve Bilgi Edinme Yasasıyla Müsteşarlıktan istenilerek temin edilmiştir. YT tutarındaki veriler sabit yatırımlar cari TL cinsinden, bu teşviklerle yaratılan istihdam ise kişi sayısı cinsindendir. Bilindiği üzere ülkemiz, yedi coğrafi bölgeye ayrılmıştır. Bununla birlikte bu bölgelerin gelişmişlik seviyesi birbirlerinden oldukça farklıdır. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından yapılan Bölgelerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralaması na göre; Türkiye de coğrafi bölgelerin en gelişmişten en aza doğru ekonomik gelişmişlik sıralaması şu şekildedir ( seg/cog_bolge.html): 1. Marmara Bölgesi, 2. Ege Bölgesi, 3. İç Anadolu Bölgesi, 4. Akdeniz Bölgesi, 5. Karadeniz Bölgesi, 6. Güney Doğu Anadolu Bölgesi, 7. Doğu Anadolu Bölgesi. Görüleceği üzere, Türkiye de en geri kalmış bölgeler sırasıyla; Doğu Anadolu Bölgesi, Güney Doğu Anadolu Bölgesi ve Karadeniz Bölgesi dir. Marmara Bölgesi, Ege Bölgesi ve İç Anadolu Bölgesi görece daha gelişmiş bölgelerdir. Akdeniz Bölgesi ise ortalamayı temsil ediyor, diyebiliriz. Bununla birlikte, bölgelerin gelişmişlik seviyeleri alt birimler bazında homojen de değildir. Gelişmiş bölgelerde geri kalmış yöreler görülebildiği gibi, geri kalmış bölgeler içerisinde de gelişmiş yörelere rastlanabilmektedir. Bu gerçekten hareketle, Türkiye de bölgesel kalkınma yerine, yöresel kalkınma politikasına dayalı politikalar geliştirilmiştir. Teşvik politikalarında da geri kalmış bölgeler yerine, il hatta ilçe temelli, Kalkınmakta Olan Yöreler (KÖY) sınıflamasından hareket edilmiştir. Türkiye de bölgeler arasında dengeli bir kalkınmanın sağlanması, ülke ekonomisi için büyük önem arz etmektedir. Dengeli kalkınma hedefi doğrultusunda alınması gereken tedbirlerin ve uygulanacak iktisadi politikaların tutarlı olması ve kamu yatırımlarının dağılımında ekonomik coğrafyanın, bölgesel gelişmenin ve sosyal faydanın dikkate alınması, büyük bir önem arz etmektedir. Bölgesel kalkınma politikaları, belirli sosyal ve ekonomik kriterler bakımından ortak özellik taşıyan ve öncelikle ülke ortalamasının altında yer alan ve problem olarak algılanan sorunları gidererek, yaşam standartlarını ülke ortalamasına yükseltilmesi amacını taşır. Bu amaçlara ulaşmak için, bölgenin tüm kaynaklarının analiz edilerek, kabiliyet ve kapasitelerinin ortaya konması gerekir. Daha sonra da, bölgenin mevcut durumu ile hedef alınacak yeni bir yapısal öngörüye ulaşmak üzere kısa, orta ve uzun vadeli politika araçları tutarlı bir biçimde oluşturulup, uygulamaya geçilmelidir (Arslan ve Ay, 2007: ). Bu amaçlar doğrultusunda Türkiye de, uzun yıllardır bölgesel kalkınmaya yönelik yatırım teşvik uygulamaları yürürlüğe konmuştur. Çalışmamızda ele alınan dönemde, bölgesel kalkınmada doğrudan kamu kaynaklarına başvurma yerine özel sektörün teşvik edilmesi yönünde politikaların benimsediği sıklıkla dile getirilmektedir. Geri kalmış bölgelerin doğrudan kamusal yatırımlarla geliştirilmesi 120 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

126 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL yönünde gelen öneriler ve eleştiriler bu düşünceyle destek görmemiştir. Dolayısı ile bu dönemde yatırım teşviklerinin analizi bu politikanın sonuçlarını görmek adına da önem arz etmektedir. Tablo 1 de, Türkiye de döneminde verilen yatırım teşvik tutarlarının yıllara göre gelişimi, sektörel dağılımları ile birlikte gösterilmiştir. Görüleceği üzere düzenlenen yatırım teşvik belgeleri, yılları boyunca, cari tutarlar cinsinden sistemli bir artış göstermiştir yılından itibaren yeni teşvik sistemine geçilmesi nedeniyle başvuruların ertelenmesi ve küresel krizin etkisi nedeniyle 2009 yılında verilen YT tutarları ciddi şekilde azalmıştır. Dönem süresince YT tutarlarının gelişiminde en göze batan gelişme ise enerji sektörüne ilişkindir. Bu dönemdeki YT tutarlarındaki artışın temel nedeni özellikle enerji sektöründe verilen teşvik tutarlarının 2004 yılından itibaren sürekli artışıdır. Tablo 1: Döneminde Verilen Yatırım Teşvik Tutarlarının Sektörel Dağılımı Enerji Hizmetler İmalat Madencilik Tarım Toplam Tablo 2 de, Türkiye de döneminde verilen yatırım teşvikleri ile yaratılan istihdamın yıllara göre gelişimi, sektörel dağılımları ile birlikte gösterilmiştir. Görüleceği üzere, verilen yatırım teşvikleri ile yaratılan istihdamın miktarı, 2005 yılına kadar bir artış içerisindeyken, 2006 yılı ile birlikte ciddi bir düşüş sürecine girmiştir. Yani verilen YT tutarları artarken, 2006 yılından itibaren bu YT tutarları ile yaratılan istihdam miktarı gittikçe düşmüştür. Bu eğilimin iki temel belirleyicisi Tablo 2 den hemen göze çarpmaktadır yılından itibaren toplam YT tutarları içerisinde enerji sektörü payını ciddi olarak artırmasına rağmen, sektörün bu teşviklerle yarattığı istihdam miktarı oldukça sınırlı kalmıştır. İkinci olarak da 2006 yılından itibaren imalat, madencilik ve tarım sektörlerinin teşvikli yatırımlarla yarattığı istihdam miktarı gerilemeye başlamıştır. Bu iki temel eğilimin sonucunda, teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdam miktarları 2006 yılından itibaren gerilemiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

127 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi Tablo 2: Döneminde Teşviklerle Yaratılan İstihdamın Sektörel Dağılımı Enerji Hizmetler İmalat Madencilik Tarım Toplam Elbette yatırım teşviklerinde yaşanan bu dönüşümlerin bölgelere yansıması da farklı şekillerde olmuştur. Çalışmada bu durum detaylı olarak analiz edilecektir. Fakat bundan önce, bu dönemde verilen YT tutarlarının ve yaratılan istihdamın bölgesel dağılımına bakmakta yarar vardır. Grafik 1 de, döneminde verilen YT tutarlarının ve bu teşviklerle yaratılan istihdamın bölgesel dağılımı yüzde cinsinden gösterilmiştir. Görüleceği üzere bölgelerin her iki başlıkta da aldıkları oransal paylar neredeyse paralel bir seyir izlemektedir. Bunun dışında bölgesel dengesizliklere yönelik düşünüldüğünde, dönem içerisindeki değişimlere rağmen yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımında ciddi adaletsizlikler göze çarpmaktadır. Dönem süresince verilen YT tutarları ve yaratılan istihdamın özellikle Doğu ve Güney Doğu Anadolu bölgelerine yansıması oldukça yetersiz kalmıştır, denilebilir. Hatta Karadeniz Bölgesi de buna eklenebilir. Bu bölgelerin teşviklerden aldığı paylar ortalama olarak Doğu Anadolu da %4, Güney Doğu Anadolu da %6, Karadeniz de ise %10 düzeylerindedir. Oysa sadece Marmara Bölgesinin payı ortalama %40 lar seviyesindedir. Grafik 1: Dönemi Yatırım Teşvik Tutarlarının ve Yaratılan İstihdamın Bölgesel Dağılımı (%) 122 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

128 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Toplam dağılımlara bakıldığında, genel olarak bu dönemde verilen yatırım teşviklerinin dağılımında, bölgesel denge ve önceliğin gözetildiğini söylemek mümkün değildir. Buna rağmen bölgelerin payları dönem içerisinde sabit de kalmamıştır. Bazı bölgelerin payı artarken, bazı bölgelerin payı düşmüştür. Bu pay değişiminde, bölgesel temelde verilen teşviklerin sektörel dağılımına göre de farklılaşmalar olmuştur. Bu değişikliklerin analizi ile teşviklerin bölgesel dağılımındaki değişiklikler hakkında daha net sonuçlar ortaya konulabilecektir / /2008 Dönemi Yatırım Teşviklerinin Shift Share Analizi Grafik 2 de, 2002/4-2006/8 dönemlerinde bölgelere verilen YT tutarlarının ve bu teşviklerle yaratılan istihdamın ülke ortalamasına göre gerçek büyümeleri gösterilmiştir. Görüleceği üzere, çok bölgeye yayılmış olan Muhtelif Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa, verilen YT tutarının değişiminden gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, Karadeniz, Doğu Anadolu ve Akdeniz bölgeleridir. Bu dönemdeki YT tutarı değişiminde payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Marmara, Güneydoğu Anadolu, Ege ve İç Anadolu bölgeleridir. Grafik 2: 2002/4-2006/8 Döneminde Verilen Yatırım Teşvik Tutarı ve Yaratılanİstihdamın Gerçek Büyümesi Çok bölgeye yayılmış olan Muhtelif Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa, verilen yatırım teşvikleriyle yaratılan istihdam miktarının değişiminden gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, İç Anadolu, Karadeniz, Akdeniz ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Bu dönemde verilen yatırım teşvikleriyle yaratılan istihdam miktarının değişiminden payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Ege, Güneydoğu Anadolu ve Marmara bölgeleridir. YT tutarlarındaki ve yaratılan istihdamdaki gerçek büyümeler birlikte ele alınırsa, dikkat çekici sonuçlar ortaya çıkmaktadır. En önemli bulgu İç Anadolu Bölgesi ne ilişkindir. Şöyle ki; Bölgenin YT tutarlarından aldığı payda gerçek bir küçülme görünmesine rağmen, bu YT Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

129 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi tutarları ile yaratılan istihdamdan aldığı gerçek pay ciddi bir artış sergilemiştir. Karadeniz, Akdeniz ve Doğu Anadolu bölgeleri ise hem tutar hem de istihdam miktarı cinsinden paylarını gerçek olarak artırmışlardır. Buna karşın, Ege, Güneydoğu Anadolu ve Marmara bölgelerinin payı hem tutar hem de istihdam cinsinden küçülmüştür. Güneydoğu Anadolu Bölgesi nin pay düşüşü bölgesel dengesizlikler açısından ciddi bir olumsuzluk iken, Karadeniz ve Doğu Anadolu bölgelerinin gerçek pay büyümeleri bölgesel kalkınma açısından olumlu yorumlanabilir. Bu farklılıkların detaylı analizi için her bölgede sektörler bazında sektörel bileşim, rekabet ve tahsis etkileri ayrıştırılmalıdır. Tablo 3 de, sektörlere göre YT tutarlarının ortalama büyüme hızları gösterilmiştir. YT tutarındaki değişimde iki sektördeki büyüme oranı, ülke ortalamasındaki büyüme oranının altındadır. YT tutarının büyümesinde ülke ortalaması (B alan = 0,51) iken, hizmetler sektöründe (B ialan = 0,30), imalat sektöründe (B ialan = 0,21) olmuştur. Dolayısıyla, bu iki sektördeki YT tutarı cinsinden büyüme tüm sektörler ortalamasının altındadır. Bu nedenle bu sektörler yavaş büyüyen (zayıf sektörler) olarak adlandırılır. Enerji sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = 6,96), madencilik sektörünün (B ialan = 0,53) ve tarım sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = 1,22) olmuştur. Bu üç sektördeki YT tutarı cinsinden büyüme oranı ise tüm sektörler ortalamasının üstündedir. Bu nedenle bu sektörler de hızlı büyüyen (güçlü sektörler) olarak adlandırılır. Tablo 3: 2002/ /2008 Döneminde YT Tutarlarının Sektörlere Göre Ortalama Büyüme Hızı Sektör Ortalama YT Büyüme Hızı Güçlü/Zayıf Enerji 6,96 Güçlü Sektör Tarım 1,22 Güçlü Sektör Madencilik 0,53 Güçlü Sektör Ülke Ortalaması 0,51 - Hizmetler 0,30 Zayıf Sektör İmalat 0,21 Zayıf Sektör Tablo 4 de, verilen teşviklerin shift-share analizi görülmektedir. Bölgeler bazında gerçek YT tutarı büyümelerinin analizine bakacak olursak; bu dönemde Marmara Bölgesi nin payı ciddi bir azalış göstermiştir. Bölge daha çok zayıf sektörlerde YT çekmekte olduğundan, sektörel bileşim etkisi negatif olmuştur. Bu etki nedeniyle, özellikle imalat ve hizmetler sektöründeki pay kaybı önemli boyuttadır. Enerji sektöründeki genişlemeden yeterli payı almış olsa da imalat ve hizmetler gibi yavaş büyüyen sektörlerde yoğun olarak teşvik tutarı aldığından dolayı, uğradığı kayıplar nedeniyle, Bölgenin payı gerçek olarak küçülmüştür. Bu dönemde en fazla pay kaybına uğrayan İç Anadolu Bölgesi nde bu kaybın en önemli nedeni zayıf sektörlerde YT çekmekte oluşudur. Özellikle imalat, hizmetler ve madencilik sektörlerindeki YT büyümesi Türkiye ortalamasının altında kaldığından negatif sektörel bileşim etkisiyle payı azalmıştır. Madencilik ve enerji sektörü dışında rekabet gücünü kullanmış olsa da rekabet ve tahsis etkileri sektörel 124 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

130 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL bileşimin negatif etkisini bertaraf edememiştir. Ege Bölgesi nde ise tam tersi bir durum söz konusudur. Özellikle hizmetler sektöründeki rekabet etkisinin negatif olması nedeniyle, Bölgenin YT tutarlarındaki payı küçülmüştür. Bu dönemde en çarpıcı YT tutarı değişimi, Güneydoğu Anadolu Bölgesi ndedir. Bölgesel dengesizliklerin en belirgin olduğu ikinci bölge olan Güneydoğu Anadolu Bölgesi nin bu dönemde YT tutarlarından aldığı gerçek pay küçülmüştür. Bunun en büyük nedeni, Bölgenin uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullanamamasıdır. Bölge, özellikle enerji sektöründeki genel teşvik büyümesinden yararlanmakla beraber, diğer bölgelere göre bu sektörde daha hızlı büyüyememiştir. Neredeyse bu sektördeki genel artıştan hissesine düşen ortalama pay artışını almıştır. Bunun dışında Bölge, özellikle imalat sektöründe ciddi bir pay kaybına uğramıştır. Bu pay kaybı, sektördeki genel daralmanın da üzerinde olmuştur. Bu nedenlerle bölgenin pay kaybı önemli boyuta ulaşmıştır. Ege Bölgesi de enerji sektöründeki genel teşvik artışından yeterli payı almasına rağmen, enerji sektörü de dâhil olmak üzere hiçbir sektörde diğer bölgelere göre pay artışı sağlayamamıştır. Yani negatif rekabet etkisi nedeniyle Ege Bölgesi nin payı gerçek olarak küçülmüştür. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

131 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi Tablo 4: 2002/4-2006/8 Dönemi Bölgesel Yatırım Teşvik Tutarlarının Shift- Share Analizi Bölge ve Fiili Beklenen Gerçek Sektörel Rekabet Tahsis KOD Sektörler Büyüme Büyüme Büyüme Bileşim Etkisi Etkisi Etkisi Enerji A,S Hizmetler D,S Akdeniz İmalat A,S Madencilik A,S Tarım D,S Toplam A,S Enerji A,S Doğu Anadolu Hizmetler A,S İmalat A,S Madencilik A,S Tarım D,S Toplam A,S Enerji D,S Hizmetler D,S Ege İmalat D,S Madencilik D,S Tarım A,S Toplam D,S Enerji A,S G.D. Anadolu Hizmetler A,S İmalat D,S Madencilik D,S Tarım D,S Toplam D,S Enerji D,S Hizmetler A,S İç Anadolu İmalat A,S Madencilik D,S Tarım A,S Toplam D,S Enerji A,S Hizmetler A,S Karadeniz İmalat A,S Madencilik A,S Tarım D,S Toplam A,S Enerji D,S Hizmetler D,S Marmara İmalat Madencilik A,S Tarım A,S Toplam D,S Bölgesel kalkınma açısından belki de en önemli gerçek büyüme Karadeniz Bölgesi ne ilişkindir. YT tutarında gerçek büyümesi ciddi bir artış gösteren Karadeniz Bölgesi, bu pay değişimini rekabet ve tahsis etkilerine borçludur. Bölge, tarım sektörü hariç diğer sektörlerde yoğun teşvik çekmiştir Yani uzmanlaşmıştır. Uzmanlaştığı bu sektörlerde rekabet avantajını da kullandığından tahsis ve rekabet 126 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

132 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL etkileriyle ciddi bir pay artışı sağlamıştır. Özellikle enerji sektörü ve zayıf sektör olmasına rağmen imalat sektöründe diğer bölgelerden daha hızlı büyüyen pay elde etmesi ve bu sektörlerde daha yoğun teşvik çekmesi bu gelişmede etkili olmuştur. Bölgesel kalkınmada en dezavantajlı bölgelerden olan Doğu Anadolu Bölgesi nin gerçek büyümesinin temel açıklayıcısı enerji sektöründeki pay artışıdır. Bölge, güçlü sektör olan enerji sektöründeki payını ciddi şekilde artırmıştır. Bu sektördeki genel büyümenin de ötesinde, diğer bölgelerden daha hızlı şekilde büyüyen bir pay artışı sağlamıştır. Başta enerji sektörü olmak üzere, tarım hariç diğer sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı miktarda artan teşvikler nedeniyle bölgenin payı ciddi şekilde artmıştır. Bölge, bu dönemde daha çok teşvik alma konusunda uzmanlaştığı sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı büyüyen pay elde ettiğinden; yani, uzmanlaştığı sektörlerde rekabet avantajını kullandığından dolayı payı büyümüştür. Aynı analiz Akdeniz Bölgesi içinde geçerlidir. Tek farkla ki, Akdeniz Bölgesi tarım dışında hizmetler sektöründe de bir pay kaybına uğramıştır. Buna rağmen özellikle güçlü sektör konumundaki enerji sektöründe rekabet avantajı ve uzmanlaşması nedeniyle, rekabet ve tahsis etkisinden gelen ciddi bir pay artışı sağlamıştır. Tablo 5 de, bu dönemde teşviklerle yaratılan istihdamın sektörlere göre ortalama büyüme hızları gösterilmiştir. YT leriyle yaratılan istihdam değişiminde üç sektördeki büyüme oranı, ülke ortalamasındaki büyüme oranının altındadır. YT ile yaratılan istihdamın büyümesinde ülke ortalaması (B alan =-0,18) iken, imalat sektöründe (B ialan = -0,26), madencilik sektöründe (B ialan = -0,50) ve tarım sektöründe (B ialan = -0,25) olmuştur. Dolayısıyla, bu üç sektördeki istihdam cinsinden küçülme tüm sektörler ortalamasının üzerindedir. Bu nedenle, bu sektörler zayıf sektörler olarak adlandırılır. Enerji sektörünün ortalama istihdam büyümesi (B ialan = 3,09) ve hizmetler sektöründe (B ialan = -0,02) olmuştur. Bu iki sektördeki istihdam cinsinden büyüme oranı ise tüm sektörler ortalamasının üstündedir. Bu nedenle bu sektörler de güçlü sektörler olarak adlandırılır. Tablo 5: 2002/ /2008 Döneminde Teşviklerle Yaratılan İstihdamın Sektörlere Göre Ortalama Büyüme Hızı Sektör Ortalama YT Büyüme Hızı Güçlü/Zayıf Enerji 3,09 Güçlü Sektör Hizmetler -0,02 Güçlü Sektör Ülke Ortalaması -0,18 - İmalat -0,26 Zayıf Sektör Madencilik -0,50 Zayıf Sektör Tarım -0,25 Zayıf Sektör Tablo 6 da, verilen teşviklerle yaratılan istihdamın shift-share analizi görülmektedir. Muhtelif Bölge yatırımları göz ardı edilirse, bu dönemde gerçek büyüme payı negatif olan bölgeler sırasıyla, Ege, Güneydoğu Anadolu ve Marmara bölgeleridir. Özellikle Güneydoğu Anadolu Bölgesi nin payındaki ciddi düşüş, bölgesel kalkınma hedefleri açısından düşündürücüdür. Bölgenin payındaki bu düşüşün asıl nedeni, zayıf sektör olan imalat sektöründeki sektörel bileşim ve rekabet etkileridir. Bölge, imalat sektöründeki genel küçülmeden nasibini almış, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

133 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi hatta bunun da üzerinde bu sektörde diğer bölgelerden daha da hızlı küçülen istihdam değişimine konu olmuştur. Ege Bölgesi nin pay kaybı da rekabet etkisinde aranmalıdır. Bölge, tarım hariç bütün sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı gerileyen bir istihdam değişimine konu olmuştur. Bu etki enerji sektöründe ihmal edilebilir bir boyutta iken, imalat, hizmetler ve madencilik sektörlerinde ciddi boyutlardadır. Bölge, hizmetler ve enerji sektörlerindeki genel istihdam artışından yeterli payı alamamıştır. Marmara Bölgesi nin ise enerji ve özellikle hizmetler sektöründeki genel istihdam artışı ve rekabet nedeniyle, bu sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı bir pay artışı sağlamasına rağmen toplamda istihdamdaki payı küçülmüştür. Bunun en büyük nedeni de imalat sektöründeki genel daralma nedeniyle uğradığı pay kaybı ve bunun da ötesinde bu sektörde diğer bölgelerdeki aynı sektöre göre daha hızlı istihdam kaybına uğramasıdır. Yani imalat sektöründeki sektörel bileşim ve rekabet etkilerinin negatif sonucudur. 128 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

134 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Tablo 6: 2002/ /2008 Döneminde Bölgeler Bazında Yatırım Teşvikleriyle Yaratılan İstihdamın Shift-Share Analizi Akdeniz Doğu Anadolu Ege G.D. Anadolu İç Anadolu Karadeniz Marmara Bölge ve Fiili Beklenen Gerçek Sektörel Rekabet Tahsis Sektörler Büyüme Büyüme Büyüme Bileşim Etkisi Etkisi Etkisi KOD Enerji A,S Hizmetler D,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım A,N Toplam A,N Enerji A,S Hizmetler A,N İmalat D,N Madencilik A,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji D,S Hizmetler D,N İmalat D,N Madencilik D,N Tarım A,N Toplam D,N Enerji D,S Hizmetler İmalat D,N Madencilik A,N Tarım D,N Toplam D,N Enerji D,S Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım A,N Toplam A,N Enerji Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım D,S Toplam A,N Enerji A,S Hizmetler A,N İmalat D,N Madencilik Tarım Toplam D,N Aynı dönemde istihdam artışından payını gerçek olarak büyüten bölgeler ise sırasıyla, İç Anadolu, Karadeniz, Akdeniz ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Elbette ki, Doğu Anadolu ve Karadeniz bölgelerinin pay artışı bölgesel gelişme politikaları açısından sevindiricidir. İç Anadolu Bölgesi nin gerçek pay artışının nedeni, rekabet etkisidir. Bölge; imalat, hizmetler ve madencilik sektörlerinde ciddi bir rekabet avantajı sağlamıştır. Yani teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdamda bu sektörlerde Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

135 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi diğer bölgelerden daha fazla pay artışı sağlamıştır. Aynı değerlendirme Karadeniz Bölgesi için de geçerlidir. Akdeniz ve Doğu Anadolu nun pay artış nedenleri ise daha farklıdır. Akdeniz Bölgesi, hizmetler sektöründe sektörel bileşim etkisi nedeniyle sağladığı istihdam artışını aynı sektördeki rekabet dezavantajı nedeniyle kaybetmiştir. Bölge, imalat sektöründe ise ciddi bir rekabet avantajı elde etmiştir. Yani bu sektörde, diğer bölgelere göre daha hızlı istihdam artışı elde etmiştir. Bununla beraber, bu sektörde uzmanlaşmamış olması ve sektörün aslında zayıf bir sektör olması nedeniyle, rekabetten sağladığı bu artışın bir kısmını kaybetmiştir. Doğu Anadolu Bölgesi, teşvikli yatırımlardan kaynaklı istihdam artışından elde ettiği payını artıran bölgelerdendir. Bölgenin pay artışının temel nedeni, madencilik ve hizmetler sektöründeki rekabet etkisidir. Bölge, bu iki sektörde diğer bölgelere göre daha hızlı bir istihdam artışı sağlamıştır. Buna karşın bölgenin elde ettiği bu pay artışı, rekabet avantajını kullandığı sektörlerde uzmanlaşmaması nedeniyle sınırlı kalmıştır Küresel Krizin Türkiye de Yatırım Teşviklerinin Bölgesel Dağılımına Etkisinin Shift-Share Analizi 2009 yılında Türkiye ekonomisini vuran küresel krizden yatırım teşvikleri de etkilenmiştir. Nitekim döneminde verilen YT tutarları ve bu teşviklerle yaratılan istihdamda çarpıcı gerilemeler görülmektedir. Fiili gerilemenin ötesinde krizin bu etkisinden bölgelerin etkilenme derecesi de farklı olmuştur. Grafik 3 de bu durum görülebilir döneminde verilen YT tutarının değişiminden gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, İç Anadolu, Karadeniz, Ege, Akdeniz ve Güneydoğu Anadolu bölgeleridir. Çok bölgeye yayılmış olan Muhtelif Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa, bu dönemdeki yatırım tutarı değişiminde payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Marmara ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Özellikle Marmara'nın gerçek küçülmesi ciddi boyuttadır. Grafik 3: Döneminde Yatırım Teşvik Tutarı ve Yaratılan İstihdamın Gerçek Büyümesi 130 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

136 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL döneminde verilen YT lerle yaratılan istihdam miktarının değişiminde gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, Güney Doğu Anadolu, Akdeniz, İç Anadolu ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Muhtelif Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa, bu dönemde verilen YT lerle yaratılan istihdam miktarının değişiminde payı gerçek olarak azalan bölgelerse sırasıyla, Marmara, Karadeniz ve Ege bölgeleridir. 1 Ocak 2010 tarihinden itibaren yeni teşvik sistemine geçilmiştir yılında ise yatırım teşviklerinde eski sistem devam etmesine rağmen verilen teşviklerde krizin etkisiyle ciddi bir daralma yaşanmıştır. Bu küçülmede krizle birlikte yeni teşvik sistemine geçilecek olması nedeniyle teşvik başvurularının ertelenmiş olmasının etkisi de göz ardı edilmemelidir. Tablo 7 de, döneminde verilen yatırım teşvik tutarlarının sektörlere göre ortalama büyüme hızları gösterilmiştir. YT tutarındaki değişimde iki sektördeki küçülme oranı, ülke ortalamasındaki küçülme oranının üstündedir. YT tutarının büyümesinde ülke ortalaması (B alan = -0,685) iken, enerji sektöründe (B ialan = -0,76) ve imalat sektöründe (B ialan = -0,71) olmuştur. Bu iki sektördeki YT tutarı cinsinden küçülme tüm sektörler ortalamasının üzerindedir. Bu nedenle, bu sektörler zayıf sektörler olarak adlandırılır. Hizmetler sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = -0,60), tarım sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = -0,52) ve madencilik sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = -0,49) olmuştur. Bu üç sektördeki YT tutarı cinsinden küçülme oranı ise tüm sektörler ortalamasının altındadır. Bu sektörler de güçlü sektörler olarak adlandırılır. Tablo 7: Döneminde YT Tutarlarının Sektörlere Göre Ortalama Büyüme Hızı Sektör Ortalama YT Büyüme Hızı Güçlü/Zayıf Hizmetler -0,60 Güçlü Sektör Tarım -0,52 Güçlü Sektör Madencilik -0,49 Güçlü Sektör Ülke Ortalaması -0,685 - Enerji -0,76 Zayıf Sektör İmalat -0,71 Zayıf Sektör Tablo 8 de, döneminde verilen yatırım teşviklerinin bölgesel dağılımının shift-share analizi görülmektedir döneminde YT tutarlarındaki değişimden gerçek büyüme sağlayarak payını artıran bölgeler sırasıyla; İç Anadolu, Karadeniz, Ege, Akdeniz ve Güney Doğu Anadolu bölgeleridir. Bununla birlikte Akdeniz ve Güney Doğu Anadolu nun gerçek büyümesi pozitif olmakla beraber sıfıra yakındır. Yani görece önemsizdir. İç Anadolu Bölgesi nin pay artışının ana kaynağı hizmetler ve imalat sektörlerindeki rekabet avantajı olmuştur. Bölge, rekabet avantajı yakaladığı bu sektörlerde rekabet avantajını kullanmakla beraber bu sektörlerde uzmanlaşmadığından tahsis etkisi nedeniyle pay kaybına uğrasa da pozitif rekabet etkisi pay artışını sağlamıştır. Karadeniz Bölgesi ise tüm sektörlerde rekabet avantajını kullanması nedeniyle payını gerçek olarak artırmıştır. Buna rağmen, rekabet avantajını kullandığı Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

137 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi sektörlerde daha fazla teşvik elde edemediğinden, yani uzmanlaşamadığından negatif tahsis etkisi sonucu bu pay artışı kısıtlanmıştır. Ege Bölgesi de pay artışını rekabet etkisinden sağlamıştır. Özellikle enerji ve imalat sektörlerindeki payını bu dönemde diğer bölgelere oranla önemli miktarda artırmıştır. Fakat bu sektörlerde daha fazla teşvik alamadığından, yani uzmanlaşamadığından tahsis etkisi negatif olmuştur. Bu nedenle Ege Bölgesi nin pay artışı daha kısıtlı kalmıştır. Tablo 8: Döneminde Bölgesel Yatırım Teşvik Tutarlarının Shift- Share Analizi Bölge ve Sektörler Fiili Beklenen Gerçek Sektörel Rekabet Tahsis KOD Büyüme Büyüme Büyüme Bileşim Etkisi Etkisi Etkisi Enerji A,N Hizmetler D,N İmalat A,N Madencilik D,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji D,N Hizmetler D,N İmalat A,N Madencilik D,N Tarım D,N Toplam D,N Enerji A,N Hizmetler D,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji D,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım A,N Toplam A,N Enerji A,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik D,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji A,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım A,N Toplam A,N Enerji D,N Hizmetler D,N İmalat D,N Madencilik A,N Tarım A,N Toplam D,N Akdeniz Doğu Anadolu Ege G.D. Anadolu İç Anadolu Karadeniz Marmara Bu dönemde YT tutarlarındaki gerçek büyümesi negatif olan bölgeler, Muhtelif Bölge yatırımları bir yana bırakılırsa, Marmara Bölgesi ve Doğu Anadolu 132 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

138 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Bölgesi dir. Marmara Bölgesi nin payı ciddi şekilde azalmıştır. Bu azalış pozitif sektörel bileşim ve pozitif tahsis etkilerine rağmen, başta imalat sektörü olmak üzere enerji ve hizmetler sektörlerindeki negatif rekabet etkilerinden kaynaklanmıştır. Rekabet dezavantajı olduğu sektörlerde bölgenin teşvikli yatırım çekmede uzmanlaşmamış olması nedeniyle (pozitif tahsis etkisi) bölgenin pay düşüşü yavaşlamıştır. Doğu Anadolu Bölgesi nin payının gerçek olarak büyümesinin temel nedeni, madencilik ve enerji sektörlerindeki negatif rekabet etkisidir. Bölge, bu sektörlerde diğer bölgelerden daha hızlı küçülmüştür. Fakat bu sektörlerde uzmanlaşmamış olduğundan tahsis etkisi pozitif olmuştur. Bu nedenle pay düşüşü daha az olmuştur. Tablo 9 da, döneminde teşviklerle yaratılan istihdamın sektörlere göre ortalama büyüme hızları gösterilmiştir. Teşviklerle yaratılan istihdamın büyümesinde ülke ortalaması (B alan = -0,681) iken, enerji sektöründe (B ialan = -0,87) ve hizmetler sektöründe (B ialan = -0,70) olmuştur. Dolayısıyla, bu iki sektördeki istihdam cinsinden küçülme tüm sektörler ortalamasının üzerindedir. Bu nedenle, bu sektörler zayıf sektörler olarak adlandırılır. İmalat sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = -0,67), madencilik sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (Giarea= -0,60) ve tarım sektörünün ortalama YT tutarı büyümesi (B ialan = -0,53) olmuştur. Bu üç sektördeki YT tutarı cinsinden küçülme oranı ise tüm sektörler ortalamasının altındadır. Bu nedenle bu sektörler de güçlü sektörler olarak adlandırılır. Tablo 9: Döneminde Teşviklerle Yaratılan İstihdamın Sektörlere Göre Ortalama Büyüme Hızı Sektör Ortalama YT Büyüme Hızı Güçlü/Zayıf İmalat -0,67 Güçlü Sektör Tarım -0,53 Güçlü Sektör Madencilik -0,60 Güçlü Sektör Ülke Ortalaması -0,681 - Enerji -0,87 Zayıf Sektör Hizmetler -0,70 Zayıf Sektör Tablo 10 da, döneminde verilen yatırım teşvikleriyle yaratılan istihdamın bölgesel dağılımının shift-share analizi görülmektedir. Bu dönemde verilen yatırım teşviklerinden gerçek büyüme gösteren bölgeler sırasıyla, Güney Doğu Anadolu, Akdeniz, İç Anadolu ve Doğu Anadolu bölgeleridir. Payını en fazla artıran Güneydoğu Anadolu Bölgesi nin bu pay artışının temel dinamiği, imalat ve hizmetler sektöründeki pozitif rekabet etkisi olmuştur. Bu sektörlerde daha fazla uzmanlaşamamış olması nedeniyle (negatif tahsis etkisi) Bölgenin gerçek pay artışı daha düşük olmuştur. Akdeniz Bölgesi, tarım sektörü hariç diğer sektörlerde verilen teşviklerle yaratılan istihdam değişimdeki payını diğer bölgelerdeki her bir sektöre göre artırmıştır. Yani rekabet etkisi pozitiftir. Özellikle imalat sektöründeki rekabet avantajı ciddi büyüklüktedir. İmalat sektöründe yaratılan teşvikli istihdamdaki pay azalışı diğer bölgelerdeki imalat sektöründeki pay azalışının oldukça altında Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

139 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi kalmıştır. Bununla birlikte Bölge, rekabet avantajını kullandığı sektörlerde uzmanlaşmadığı için tahsis etkisi negatif olmuştur. Bu nedenle pay artışı daha düşük kalmıştır. İç Anadolu nun gerçek pay artışının nedeni ise özellikle imalat sektöründeki rekabet avantajını kullanmış olmasıdır. Doğu Anadolu nun gerçek pay büyümesi ise diğer bölgelere göre daha düşük düzeydedir. Bölge, Mmadencilik ve tarım sektöründe diğer bölgelere göre payını düşürmüştür. İmalat, hizmetler ve enerji sektörlerinde ise rekabet avantajını kullanarak diğer bölgelere göre payını artırmıştır. Fakat bu sektörlerde daha fazla uzmanlaşmadığından tahsis etkisi negatif olmuştur. Bu nedenle bir miktar pay kaybına uğramıştır. Kriz döneminde teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdamdaki değişimde payı en çok düşen bölgelerse; Marmara, Karadeniz ve Ege bölgeleridir. Marmara Bölgesi nin kriz dönemindeki istihdam payındaki düşüşün temel nedeni de, tarım sektörü hariç diğer sektörlerdeki negatif rekabet etkisidir. Bölge, özellikle imalat ve hizmetler sektöründe teşviklerle yaratılan istihdamdan diğer bölgelerdeki eş sektörlere göre daha az pay almıştır. Bununla birlikte, bu sektörlerde uzmanlaşmamış olması nedeniyle, tahsis etkisi pozitif olduğundan pay azalışı daha ılımlı olmuştur. Karadeniz Bölgesi de bu dönemde istihdam artışından daha az pay alan bölgelerdendir. Bölgenin pay azalışı temelde hizmetler ve enerji sektörlerindeki rekabet dezavantajıdır. Diğer sektörlerde rekabet avantajı olmakla birlikte, özellikle hizmetler sektöründe rekabet etkisi nedeniyle ciddi pay kaybına uğramıştır. Bu sektörlerde uzmanlaşmaması nedeniyle de tahsis etkisi pozitif olmuştur. Kısacası Bölge, imalat ve enerji sektörlerinde diğer bölgelere oranla daha fazla pay kaybına uğramıştır. Ege Bölgesi nin istihdam artışından gerçek pay kaybına uğramasının temel nedeni de imalat sektöründe diğer bölgelere göre daha fazla pay kaybetmesidir. 134 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

140 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL Tablo 10: Döneminde Bölgeler Bazında Yatırım Teşvikleriyle Yaratılan İstihdamın Shift-Share Analizi Bölge ve Sektörler Fiili Beklenen Gerçek Sektörel Rekabet Tahsis KOD Büyüme Büyüme Büyüme Bileşim Etkisi Etkisi Etkisi Enerji A,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik A,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji A,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik D,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji A,N Hizmetler A,N İmalat D,N Madencilik A,N Tarım D,N Toplam D,N Enerji D,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik D,N Tarım A,N Toplam A,N Enerji D,N Hizmetler A,N İmalat A,N Madencilik D,N Tarım D,N Toplam A,N Enerji A,N Hizmetler D,N İmalat D,N Madencilik A,N Tarım A,N Toplam D,N Enerji D,N Hizmetler D,N İmalat D,N Madencilik D,N Tarım A,N Toplam D,N Akdeniz Doğu Anadolu Ege G.D. Anadolu İç Anadolu Karadeniz Marmara Değerlendirme ve Sonuç Yapılan analizler sonucunda, yatırım teşviklerinin dönem içinde bölgesel dağılımındaki değişiklikler dikkate alınarak, bölgesel kalkınma bağlamında birtakım Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

141 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi değerlendirmeler yapılabilir. Ulaştığımız sonuçları, bölgesel dengesizlikler ve geri kalmış bölgelerin kalkınmasında teşviklerin olası etkileri göz önüne alınarak, şu şekilde sıralayabiliriz: Genel olarak görece geri kalmış olan bölgelerin toplam teşviklerden aldığı pay, gerek yatırım tutarı gerekse yaratılan istihdam cinsinden, yeterli değildir. Teşvik sisteminin bu anlamda bölgesel kalkınma hedefleriyle uyumlu olduğunu söylemek güçtür. Dönem içerisinde Karadeniz ve Doğu Anadolu bölgelerinin teşviklerden aldığı payda artışlar olması bölgesel kalkınma hedefleri açısından sevindiricidir. Buna karşın Güney Doğu Anadolu Bölgesi nin payının dönem içerisinde düşmüş olması, bölgesel kalkınma hedefleri bakımından oldukça düşündürücü ve çelişkili bir durumdur. Kriz döneminde yatırım teşviklerinin azalmasından en çok etkilenen bölge Marmara Bölgesi iken, en az etkilenen bölgenin Güneydoğu Anadolu olması ise sevindirici bir durum gibi görünse de, Bölgenin toplam teşvikler içerisindeki payı zaten düşük olduğu için krizden en az toplam etkiye maruz kalması anlaşılabilir bir durumdur. Sonuç itibarıyla, bu dönemde bütün bölgelerde yatırım teşvikleri fiilen gerilemiştir. Bütün olarak yatırım teşvikleri ve bu teşviklerle yaratılan istihdam azaldığı için, zaten toplamdaki payı oldukça düşük olan bölgelerin daha düşük miktarda teşvik azalışları nedeniyle, payları göreli olarak artmıştır. Doğu Anadolu Bölgesi arasında verilen yatırım teşviklerinden bir pay artışı sağlamıştır. Bu pay artışının ardında yatan nedense, enerji sektörü ve özellikle istihdam açısından, hizmetler ve madencilik sektörlerinde aldığı paylardır. Bölge, enerji sektöründe yatırım tutarı cinsinden ciddi bir pay artışı sağlarken, bu sektörün istihdamdaki pay artışına katkısı sınırlı olmuştur. Bölge özellikle madencilik ve hizmetler sektöründe enerji sektörü kadar yoğun teşvik almamasına karşın, bu sektörlerde aldığı teşviklerden daha yoğun istihdam artışı sağlamıştır. Bununla birlikte kriz döneminde en geri kalmış bölge olan Doğu Anadolu nun YT tutarı cinsinden gerçek pay azalışı da dikkat çekicidir. Ele alınan dönem içerisinde bölgesel kalkınma açısından belki de en dikkat çekici nokta, Karadeniz Bölgesi nin teşviklerden aldığı payını sürekli artırmasıdır. Toplamda Karadeniz Bölgesi nin payı, gerek istihdam gerekse yatırım tutarı cinsinden ciddi şekilde büyümüştür. Bu büyümenin temel nedeni, Bölgenin özellikle enerji sektöründeki teşvikli yatırım artışlarıdır. Bölge, aynı zamanda bu dönemde imalat sektöründe teşvikli yatırımlarla yaratılan istihdam daralmasına rağmen, bu sektörde diğer bölgelere göre daha fazla teşvik alarak ve bu teşvikleri de daha çok emek yoğun projelerde kullanarak, ciddi bir pay artışı sağlamıştır. Elbette bu durum, en az gelişmiş üçüncü bölge olan Karadeniz Bölgesi adına sevindirici bir durumdur. Güney Doğu Anadolu Bölgesi ise kriz döneminde yatırım teşvik daralmasından en az etkilenen bölge olmakla birlikte 2002 den bu yana bölgenin teşviklerden aldığı pay ciddi şekilde gerilemiştir. Bölgesel kalkınma hedefleri yönünden zaten yetersiz bir paya sahip olan bölgenin kamu yatırımları yerine teşviklerle bölgesel kalkınmanın hedeflendiği bu dönemde pay kaybına uğraması belki de en çok sorgulanması gereken husustur. Dönem boyunca, Bölgeye verilen yatırım teşvikleri içerisinde, sadece enerji sektöründe anlamlı bir yükseliş görülmüştür. Fakat bu sektörde yaratılan istihdam artışından da Bölge yeterli payı alamamıştır. Özellikle imalat sektöründe Bölgeye verilen teşviklerde hem fiili, hem 136 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

142 M. ŞAHİN, Ö. UYSAL de göreli olarak ciddi bir kayıp görülmektedir. Bu nedenle, Bölgenin teşviklerden aldığı pay, hem yatırım tutarı hem de sağlanan istihdam cinsinden ciddi olarak gerilemiştir. Son dönemde küresel krize karşı alınan tedbirler incelendiğinde; ülkelerin, olası yeni yatırım imkânlarından yararlanmak adına, yatırım teşvik sistemlerini de revize ettikleri görülmektedir. Bununla birlikte, kriz paketlerinin küçük bir parçasını oluşturan söz konusu revizyonlar, paketin diğer önemli parçalarının gölgesinde kalmakta ve bu nedenle çok da tartışılmamaktadır. Buna rağmen ülkeler vergisel, finansal ya da diğer yatırım teşvik sistemlerinin ya koşullarını daha aşağı çekerek ya da sağlanan teşviklerin seviyesini artırarak, mevcut yatırım teşviklerini çok daha cazip hale getirmeye çalışmaktadırlar (Karakurt: ). Nitekim 2009 yılında Türkiye de yeni bir teşvik sistemi hayata geçirilmiştir. Sektörel, bölgesel ve büyük proje bazlı yeni teşvik sistemi, özünde oldukça geniş çaplı teşvik araçlarının kullanıldığı üç ayaklı bir yapıdır. Krizin etkilerinin en belirgin olduğu bir dönemde yeni teşvik sisteminin yürürlüğe konması anlamlıdır. Bölgesel dengesizliklerin giderilmesi bağlamında ele alındığında, ele alınan dönemde ( ) yatırım teşvik sistemimizin bölgesel dengeleri gözetir bir yanının olmadığı söylenebilir. Bu dönemde teşvikli yatırımların bölgesel dağılımından avantajlı çıkan ve geri kalmış özellikler taşıyan Doğu Anadolu ve Karadeniz bölgelerinin bu pay artışlarını imalat ve hizmetler gibi sektörler yerine temelde enerji sektöründen sağlamış olmaları dikkat çeker bir durumdur. Bölgesel kalkınmayı ivmelendirme özelliği fazla olan bu sektörler yerine enerji sektöründeki teşvikli yatırımlar uzun vadede bölgenin ihtiyaçlarını karşılamaktan uzak olacaktır. Bu bölgeler, enerjiyi üretenden ziyade enerjiyi tüketen bölgeler haline geldikçe bölgesel dengesizlikler azalacaktır. Daha da önemlisi, Güney Doğu Anadolu Bölgesi nde görülen durumdur. Tüm geri kalmışlığına rağmen, bu dönemde dahi, Bölgenin teşvikli yatırımlardan aldığı pay gerilemiştir. Bu, üzerinde düşünülmesi ve teşvik politikalarında göz ardı edilmemesi gereken bir durumdur. Mevcut veriler ışığında, her ne kadar 2010 yılı başından itibaren teşvik sistemi değişmiş olsa da, sadece teşvikli yatırımlarla bölgesel kalkınma hedeflerine ulaşma ve Türkiye de bölgesel dengesizlikleri azaltmanın mümkün olmadığı söylenebilir. Teşvik sistemimiz bölgesel hedeflere daha yoğun odaklanacak şekilde yeniden gözden geçirilmelidir. Geri kalmış bölgelerin kalkınmayı ivmelendirecek, yoğun işsizliği azaltacak sektörlerde daha fazla teşvikli yatırım almasını sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır. Bunun da ötesinde, bölgesel kalkınma için daha fazla beklemeden doğrudan kamu yatırımlarına bir çözüm olarak başvurmak en doğru yol olabilir. Kaynakça Alavi, J. ve Yasın, M. M. (2000), A Systemic Approach to Tourism Policy, Journal of Business Research, Volume 48, Issue 2: Arslan, İ. ve Ay, H. M. (2007), Güneydoğu Anadolu Bölgesine Yönelik Uygulanan İktisadi Politikalar, KMÜ İİBF Dergisi, Yıl:9 Sayı:13, , Batóg, B. ve Batóg, J. (2007), Shıft-Share Analysıs Of Employment Growth Wıthın the Countrıes In , Economics & Competition Policy, Vol.3 No.8, 45-54, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

143 Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi Beceren, E. (2003), Bölgesel Kalkınma Analizlerinde Değişim Payı (Shift-Share) Yaklaşımı, Süleyman Demirel Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi,, C. 8, S.3, 27-48, Coughlin, C. C. ve Pollard, P. S. (2001), Comparing Manufacturing Export Growth Across States: What Accounts For The Differences?, Federal Reserve Bank Of St. Louis Review: 25-40, 01/0101cc.pdf Çiloğlu, İ. (2000), Teşvik Politikalarının Yönlendirme Gücü, Hazine Dergisi, Sayı.13,29-48 Dinler, Z. (1998), Bölgesel İktisat, 5. Basım, Ekin Kitapevi, Bursa. Dunn, E. S. (1960), A Statistical and Analytical Technique for Regional Analysi. Papers and Proceedings of the Regional Science Association 6, Esteban-Marquillas, J. M. (1972), Shift-and Share Analysis Revisited, Regional and Urban Economics, Vol.2, No.3, , pdf/shift_share1.pdf Gülmez, M. ve Yalman, İ. N. (2010), Yatırım Teşviklerinin Bölgesel Kalkınmaya Etkileri: Sivas İli Örneği, Atatürk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, Cilt:24, Sayı:2, Hazine Müsteşarlığı, (2010), Yeni Yatırım Teşvik Sistemi I. Yıl Uygulama Sonuçları, Teşvik ve Uygulama Genel Müdürlüğü, docs/documents/hazine%20web/ana%20sayfa/hazineden/yatirimlarda %20DEVLET%20YARDIMLARI%20HAKKINDA%20KARAR.pdf 1d78cbc11a7fcc626e323d0a9&LightDTNKnobID= Karakurt, A. (2010), Küresel Kriz Ortamında Yatırım Teşvikleri, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 65-2: , 42/1347/15607.pdf Kochanowski, P., Bartholomew, W. ve Joray, P. (1980), The Shift-Share Methodology: Deficiencies and Proposed Remedies, Journal of Regional Analysis and Policy, 19(1), Mayor, M. ve L pez A. J. (2002), The Evolution Of The Employment in The European Union. A Stochastic Shift And Share Approach, European Regional Science Association, ERSA Conference Papers, ERSA 2002, Dortmund, August 27 th -31 st, papers/310.pdf Mayor, M., L pez A. J. ve P rez R. (2007), Forecasting Regional Employment With Shift-Share And ARIMA Modelling, Regional Studies, 41, Selting, A. C. ve Loveridge, S. (1992), A Summary of the Literature on Shift-Share Analysis, University of Minnesota College of Agriculture, Department of Agricultural and Applied Economics Staff Papers, No:P92-13, Sihag, B. S. ve McDonough, C. C. (1989), Shift-Share Analysis: The International Dimension, Growth and Change, Volume 20, Issue 3, 80 88, DOI: / j tb00497.x 138 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

144 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) Sevinç YARAŞIR * Binhan Elif YILMAZ ** Özet Tasarruf kararlarına ilişkin faktörlerin öneminin giderek artması, bu alanda yapılan çalışmalardan anlaşılmaktadır. Bu çalışmalara göre özel tasarruflar; enflasyon oranı, büyüme, gelir düzeyi, cari hesap dengesi, reel faiz oranları, bağımlılık oranları, özel sektör kredileri ve kamu tasarrufları gibi değişkenler tarafından etkilenmektedir. Çalışmamız, 20 OECD ülkesi için yılları arasında Dinamik Panel Veri Analizi Yöntemi kullanılarak, özel tasarrufların belirleyicilerini ve belirleyicilerin etkilerini araştırmaktadır. Elde edilen bulgular bir önceki yıl tasarruf oranlarının, özel kredilerin, cari hesap dengesinin ve enflasyonun özel tasarruflar üzerinde pozitif, kamu tasarruflarının ve yaşlı bağımlılık oranlarının ise negatif etkiler yarattığını ortaya koymaktadır. Anahtar Kelimeler: Özel Tasarruflar, Dinamik Panel Veri Analizi, OECD Ülkeleri, Türkiye Private Savings in OECD Countries: An Overview ( ) Abstract The studies in recent years display the importance of factors relevant to saving decisions. According to studies, private savings are affected by inflation rate, growth, income, current account balance, real interest rate, dependency rate, private credit and government savings. This paper investigates the determinants of private savings by using Dynamic Panel Data Analysis for 20 OECD countries over the period The findings indicate that lagged saving rates, credit to private sector, current account balance and inflation rate have a positive impact the * Arş.Gör. İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Maliye Bölümü, syarasir@istanbul.edu.tr ** Doç.Dr. İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Maliye Bölümü, binhan@istanbul.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

145 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) effect on private savings rate, while government saving and dependency rate have a negative effects. Key Words: Private Savings, Dynamic Panel Data Analysis, OECD Countries, Turkey JEL Classification Codes: H50, O16 Giriş Tasarruflar gerek ekonomik büyüme ve gelişmenin sağlanmasında gerekse toplumsal refahın artırılmasında önemli bir yere sahiptir. Ülkelerdeki tasarruf oranlarının düşüklüğü ve bunun beraberinde getirdiği sorunların önemi nedeniyle tasarruflar, çoğu teorik ve ampirik çalışmalara konu edilmiştir ve halen de edilmektedir. Yapılan çalışmalarda genellikle tasarruf oranlarını etkileyen faktörlerin neler olduğu ve söz konusu faktörlerin tasarrufları etkilemedeki önem dereceleri ortaya konulmaya çalışılmaktadır. Farklı ülkeler ve farklı yöntemlerle yapılan çalışmalar, özel tasarrufların belirleyicilerine ilişkin çeşitli bulgular sunmaktadır. Çalışmalarda ele alınan değişkenler, ekonomik faktörler kadar demografik ve finansal faktörleri de içermektedir. Bu çalışmada öncelikle tasarruf kuramlarına ve 20 OECD ülkesi için özel tasarrufların yıllar itibarıyla gelişimine yer verildikten ve özel tasarrufların belirleyicilerine yönelik literatür taramasına değinildikten sonra söz konusu ülkelerde özel tasarrufların belirleyicileri Dinamik Panel Veri Yöntemi ile analiz edilmeye çalışılacaktır. Yıllar itibarıyla özel tasarruf oranları düzenlilik gösteren ve ampirik modele dahil edilen OECD ülkeleri arasında Belçika, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Finlandiya, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İsveç, İtalya, İzlanda, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Norveç, Polonya, Romanya, Slovakya, Slovenya ve Türkiye yer almaktadır. Çalışmadaki temel araştırma sorunsalımız, özel tasarrufları belirleyen faktörlerin neler olduğunu ortaya koymak ve bu faktörlerin etkilerini açıklamaktır. 1. Tasarruf Kuramlarına Genel Bakış Literatürde büyüme, tasarruf ve yatırımlar arasındaki ilişkileri test eden ampirik çalışmaların yanında, sadece özel tasarrufların belirleyicilerine yönelik yapılan ampirik çalışmalar da vardır. Tasarruflar üzerine odaklanılan çalışmalarda iki hipoteze vurgu yapılmaktadır. Bunlardan birincisi Friedman ın Sürekli Gelir Hipotezi dir. Sürekli gelir, bireylerin planlanan dönem içerisinde kazanmaya devam edeceğini düşündüğü geliri ifade etmektedir. Sürekli gelir hipotezi, rasyonel bireylerin, gelecekte gelirlerinin düşeceği beklentileriyle bugünkü tasarruflarını artıracağını savunmaktadır (Campell, 1987:1255; Gupta, 197: ). Hipotezin bilinen ampirik sınamalarından birisini, beklenen gelir düzeyi oluşturmaktadır. Eğer bireyler gelirlerinde azalma bekliyorlarsa, tasarruflarını artıracaklar, tam tersi durumda da birikimlerini azaltacaklardır. Öte yandan büyüme de göz önüne alındığında, şimdiki büyüme oranının gelecekteki büyüme hızını artıracağı yönünde beklentiler varsayımı altında tasarruf oranlarının düşeceği kabul edilmektedir. Çünkü büyüme hızının artması beklentisi, bireylerin gelirlerinde bir artış olacağı düşüncesini ortaya çıkarmaktadır. Sürekli gelir hipotezinin 140 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

146 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ çıkarsamaları arasında, dış ticaret hadlerinin ve reel faizlerin de tasarrufları etkileyeceği yer almaktadır. Dış ticaret hadleri bir ülkenin aleyhine değişiyorsa ve eğer bu durum geçici olarak algılanıyorsa, tasarruflar tüketimden daha çok daralacak, ancak kalıcı olarak algılanıyorsa, tasarruflardan ziyade tüketimi daha çok etkileyecektir. Genel kanı olarak reel faiz oranlarının tasarrufları artıracağı düşünülse de böyle bir durum her zaman gerçekleşmemekte, faizlerin gelir ve ikame etkilerine göre durum değişebilmektedir. Reel faizlerdeki bir artış tüketimi azaltarak, sonraki dönemde elde edilecek anapara ve faizin bugünkü değerini artırabilecektir. Bahsedilen ikame etkisi nedeniyle, tasarruflarda artışlar meydana gelecektir. Gelir etkisi söz konusu olduğunda ise alacaklılar için reel faizlerin artışı daha yüksek faiz geliri elde etmekle sonuçlandığı için harcamaların artmasına neden olurken, bu durum borçlular için daha fazla faiz ödemesi anlamına geldiğinden, harcamaların azalmasına neden olabilecektir. Bu yüzden reel faizlerin artmasının tüketim harcamaları üzerindeki etkisi alacaklılar için belirsiz, borçlular için ise negatif olabilmektedir (Rijckeghem ve Üçer, 2009:15-17). Bu konuda belirtilmesi gereken diğer husus, reel faiz oranları ne kadar artarsa artsın, gelir düzeyi düşük olanlar için tasarruf artışının her zaman söz konusu olmayacağıdır. Sürekli gelir hipotezinin geniş perspektiften ele alınması Ricardocu Eşdeğerlik Kuramı ile ilişkisini ortaya çıkarmaktadır. Bu kuram İngiliz Klasik İktisatçı D. Ricardo tarafından, borçlanma ve verginin mantıksal olarak denkliğine ilişkin bir kuram olarak geliştirilmiş, daha sonra R. Barro tarafından yeniden keşfedilerek 1970 lerde Neo-klasik makroekonomilerin önemli bir unsuru halini almıştır. Bu kurama göre kamu açıklarının finansmanında vergileme ve borçlanma aynı (eşdeğerli) etkilere sahiptir. Kamu borçlanma senetlerine sahip olanlar, ilk başta tasarruflarını kazançlı bir alanda değerlendirdikleri için kendilerini servet sahibi olarak görebilirler. Ancak bu rasyonel bireyler borç geri ödemelerinin vergi gelirleri ile yapılacağının bilincinde olduklarından, sahip oldukları borç senetlerinin gelecekte alınacak vergilerin yükümlülüğüne eşdeğerli olduğunu bilmektedirler. Dolayısıyla bugünkü kamu borçları şimdiki nesil için bir servet olarak değerlendirilmekte ancak gelecek nesil için borçların geri ödenmesinde vergilerin kullanılacağı düşünülerek yük olarak görülmektedir (Barro, 1974:1095 vd.). Kamu harcamalarının toplam talep üzerindeki etkisi, bu harcamaların borçlanma ya da vergilerle finanse edilmesine duyarsız kalacaktır (Gupta, 1992:139). Görüldüğü üzere vergi yerine borçlanma nedeniyle oluşan kamu tasarruflarındaki azalma, eşdeğer miktarda özel tasarruflardaki artışlara neden olarak toplam tasarruflar üzerinde bir etki yaratmayacaktır (Yılgör, 2008:302). Aksi takdirde, kamu harcamalarının azalmasıyla kamu tasarrufları artarsa yine bu politikanın geçici olmadığı varsayımı altında, gelirde görülen kalıcı artışlar özel tasarrufların azalışıyla sonuçlanabilecektir. Tasarruf kuramlarına ilişkin ikinci hipotez ise Yaşam Döngüsü Hipotezi dir. Bu hipotezde tasarruflara ve servete daha fazla önem verilerek, uzun dönemli gelir dikkate alınmaktadır. Dolayısıyla, bu hipotezin temelinde fayda maksimizasyonu yer almaktadır. Buna göre bir bireyin belli bir dönemdeki tasarrufu, sadece o dönemde elde ettiği gelire göre değil, aynı zamanda geçmişte ya da gelecekte elde edeceği gelire de bağlıdır. Birey yaşamının tüm dönemlerinde tüketimden elde edeceği faydayı maksimize etmeye çalışır (Modigliani, 1986:300). Bu hipotezde insanların tüketimleri bekledikleri yaşam sürelerine göre ayarlanacaktır ve daha düşük gelire Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

147 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) sahip olduklarında özellikle de gençlik ve emeklilik dönemlerinde negatif tasarruflarda bulunacaklar, verimli ve üretken oldukları yıllarda ise pozitif tasarruflar söz konusu olacaktır. Bu bakış açısına göre, bireylerin toplam özel tasarrufları, nüfusun yaş alanlarına göre dağılımı tarafından etkilenmektedir. Aktif olmayan nüfus dikkate alınırsa da toplam tasarruflar düşük düzeyde gerçekleşmektedir (Edwards, 1996:21). Yaşam döngüsü hipotezinde, nüfusun yaş alanlarına göre dağılımı özel tasarrufları etkilemekle birlikte bağımlılık oranları özel tasarrufları negatif yönde etkilemektedir (Horioka-Wan, 2007:6). Demografik değişimlerin toplam tasarruf miktarlarını belirlemede rol oynaması yanında, büyümenin de tasarrufları artırması Modigliani nin Birleştirme Etkisi adıyla anılmaktadır. Söz konusu etki, zaman içinde toplumda verimliliğin artmasıyla, genç nüfusun ortalama verimliliğinin yaşlı nüfusun üzerinde kalması anlamında ele alınmakta, dolayısıyla gençlerin verimlilikleri sonucunda emeklilerin harcadıklarından daha fazla birikim sağlanarak, toplumsal birikimlerin artı değerlere çıkacağı kabul edilmektedir. Söz konusu birleştirme etkisi, yaşam döngüsü hipotezinde büyümenin tasarrufları artırdığına yönelik olarak ampirik analizlerde yer almaktadır (Rijckeghem ve Üçer, 2009:12-13). Gerçekte özel tasarrufların belirleyicilerine ilişkin yapılan ampirik analizlerde Tablo 1 de görüleceği üzere- her iki hipoteze ilişkin değişkenler göz önüne alınmaktadır. 2. Tasarruflara İlişkin Literatür Taraması ve Özel Tasarruf Belirleyicileri Literatürde yer alan ampirik çalışmalarda, tasarrufların belirleyicileri arasında tasarruf kuramları çerçevesinde uygulanan mali politikalar (hükümet tasarrufları, sosyal güvenliğe ilişkin düzenlemeler), finansal değişkenler (para arzı, enflasyon) ve makro ekonomik istikrar göstergeleri yer almaktadır. Öte yandan, büyüme ve demografik değişkenler kadar dışsal faktörler de özel tasarrufların belirleyicileri arasında sayılmaktadır. Mali politikalar arasında yer alan harcama ve gelir politikası (vergilerin yapısı gibi) hükümet tasarruflarının düzeyini de belirleyerek, toplam tasarrufları etkileyebilmektedir (Dayal ve Thimann, 1997:7). Sayılan değişkenler ve faktörler doğrultusunda yapılan ampirik çalışmaların gerek özetleri gerekse bulguları Tablo 1 de yer almaktadır. Tasarruflar üzerine yapılan çalışmalar ya toplam ulusal tasarruflar ya da özel tasarruflar üzerine odaklanmaktadır. Yapılan çalışmalarda, gelir düzeyinin genellikle özel tasarrufları pozitif etkilediği yönünde bulgulara ulaşılmıştır. Bilindiği gibi bireyler zaten gelirlerinin ne kadarını tasarruf olarak ayıracaklarının kararını vermek zorundadırlar (Edwards, 1996:13-14). Ancak bireylerin tasarruf kararlarını, uygulanan kamu politikaları da etkilemektedir. Bireylerin tüketim ya da tasarruf kararları üzerinde kamu politikalarının doğrudan etkisi, kamu tasarrufları (açıkları) ya da onun bileşimleriyle ilişkilidir. Ricardian Denkliği için gerekli koşullar sağlanırsa, kamu tasarruflarındaki bir artış eğer kamu harcamalarındaki bir azalışla gerçekleştiriliyorsa, özel tüketim harcamalarında bir artışla dengelenecektir. Kullanılabilir gelir değişmediği için özel tasarruflardaki azalış, kamu tasarruflarındaki bir artışla eşleşmektedir. Kamu tasarruflarındaki bir artış ise daha yüksek vergilerle finanse edildiği sürece özel tüketimi etkilemeyecektir. Fakat kullanılabilir gelir vergisinin büyüklüğü ile ilişkili olarak düşerse, özel tasarruflardaki azalış kamu tasarruflarındaki bir artışla da eşleşebilecektir (Corbo, 142 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

148 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ 1991:97). Bu doğrultuda, Ricardocu Eşdeğerlik Kuramı, gelişmiş ülkeler için yapılan ampirik çalışmalarda reddedilmektedir. Ampirik modellerde ele alınan demografik faktörler arasında nüfusun yaş dağılımı da özel tasarrufları etkilemektedir. Özellikle çalışan kesimin nüfus içindeki payının yüksek olması, onların emekliliklerinde daha fazla özel tasarrufa ihtiyaç duymaları nedeniyle yüksek özel tasarruf oranlarına neden olmaktadır. Ancak çalışan nüfusa bağımlı olan kişilerin oranlarının yüksek olması ise daha yüksek ve daha düşük tasarruf oranlarıyla ilişkilendirilebilir. Bu sebeple bağımlılık oranlarının da özel tasarruflar üzerindeki etkisi çalışmalarda irdelenmektedir. Öte yandan, faiz oranlarının tasarruflar ve tüketim harcamaları üzerindeki etkisi belirsizdir. Çünkü faiz oranlarının etkisi ikame ve gelir etkisinin büyüklüğüne göre değişmektedir. İkame etkisinin gelir etkisinden daha büyük olduğu durumlarda faizler özel tasarrufları pozitif etkilemektedir. Tablo 1: Seçili Ampirik Çalışmaların Bulguları Yazar/Çalışmanın Yılı/İncelenen Dönem Aralığı/Yöntem, İncelenen Bulgular Ülkeler/İlişkili Değişkenler Gupta, 1971/Yatay Kesit, 74 Çalışmada; bağımlılık oranının toplam tasarruf Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülke/ oranları üzerindeki etkisi analiz edilerek, söz Toplam Tasarruflar, Bağımlılık konusu ülkeler gelir düzeylerine göre Oranı, Kişi Başına Gelir Düzeyi, gruplandırılarak, 1. Grup ülkelerde (kişi başına Büyüme Hızı gelirleri $) kişi başına gelir düzeyinin tasarruflar üzerinde önemli olduğu sonucuna ulaşılmıştır. 2. Grup ülkeler için (kişi başına gelirleri $) kişi başına gelirdeki büyüme hızının önemli olduğu, 3. Grup ülkeler için (kişi başına gelirleri $) ise birden fazla değişkenin tasarruflar üzerinde önemli olduğu belirtilmektedir. Ayrıca 2. Grup ülkeler için bağımlılık oranının tasarruflar üzerinde yarattığı etkilerin zayıflığından bahsedilmektedir. Ancak 3. Grup ülkelerde bağımlılık oranının tasarruflar üzerindeki etkisi, kişi başına gelirin tasarruflar Fry, 1986/ Zaman Serisi, 14 Gelişmekte Olan Asya Ülkesi/Tasarruflar, Büyüme Hızı, Yatırımlar, Dış Ticaret Haddi, Faiz Oranları, Bağımlılık Oranı Corbo, 1991/ Panel Veri Analizi, 13 Gelişmekte Olan Ülke/Kamu Tasarrufları, Özel Tasarruflar, Vergiler üzerinde yarattığı etkiden daha fazladır. Çalışmada; tasarruf, yatırım ve büyümenin determinantları incelenerek, cari hesap üzerindeki ticaret hadlerinin etkisi analiz edilmektedir. Gelirdeki büyüme haddinin ve faiz oranlarının tasarruf oranları üzerinde pozitif, bağımlılık oranının ise beklenildiği gibi tasarruf oranları üzerinde negatif etkiler yarattığı ortaya konulmaktadır. Kamu tasarruflarındaki bir artışın özel tasarrufları düşürdüğü ve daha yüksek vergiler söz konusu olduğunda da beklentilere bağlı olarak özel tasarrufların yine düşme eğilimli olduğu, çalışmanın bulguları arasında yer almaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

149 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) Celasun-Tansel, 1993/ Aşamalı OLS, Türkiye/Enflasyon Oranı, Faiz Oranları, Özel Tasarruflar, Reel Cari Açıklar vs. Edwards, 1996/ Panel Veri Analizi, Seçilmiş Bazı Batı Asya ve Latin Amerika Ülkeleri/Özel ve Kamu Tasarrufları, Sosyal Güvenlik Harcamaları, Bağımlılık Oranları, Büyüme Hızı vs. Dayal-Thimann, 1997/ Zaman Serisi-Yatay Kesit Regresyon, Güney-Doğu Asya ve Latin Amerika Ülkeleri/Özel Tasarruflar, Soysak Güvenlik Harcamaları, Kamu Tasarrufları, Kamu Bütçe Fazlası, Büyüme Hızı, Kişi Başına Gelir Düzeyi Loayza-Shankar, 2000/ Granger,Hindistan/KamuTasarrufları, Özel Tasarruflar, Özel Sektör Kredi Kullanımı, Bağımlılık Oranı, Tarımın Gdp İçindeki Oranı Çalışmada; tasarruf ve yatırım davranışları analiz edilmektedir. Beklenen ve beklenmeyen enflasyon oranlarının özel tasarrufları artırdığı, ayrıca faiz oranları ve özel tasarruflar arasında da güçlü bir ilişkinin varlığı, çalışmada ortaya konulmaktadır. Finansal liberasyonun da özel tasarrufları pozitif etkilediği elde edilen bulgular arasında yer almakla beraber, çalışmada reel cari açıklar ile özel tasarruf fazlaları da dikkate alınmaktadır. Çalışmada; özel ve kamu tasarrufları analiz edilmektedir. Gelişmekte olan ülkeler için sosyal güvenlik harcamalarının özel tasarruflar üzerinde pozitif etki yarattığı, bağımlılık oranının ve kamu tasarruflarının ise özel tasarruflar üzerinde negatif etkileri olduğu, çalışmada ulaşılan sonuçlar arasındadır. Kişi başına gelirdeki büyüme hızı ise özel tasarrufları pozitif etkilemektedir. Ayrıca gelir düzeyinin, sürekli gelir hipotezini desteklemede önemsiz olduğu sonucuna da ulaşılmıştır. Çalışmada, maliye politikalarının özellikle sosyal güvenlik düzenlemelerinin özel tasarrufları etkilediği sonucuna ulaşılmıştır. Makroekonomik istikrar ve finansal derinlik de iki bölge tasarrufçularının davranışlarını etkilemektedir. Çalışmada kamu tasarruflarının özel tasarrufları kısmen dışladığı ancak bütün ülkeler için Ricardian Denkliğinin kabulü reddedilmektedir. Kamu bütçe fazlasındaki %1 lik bir artış, özel tasarrufları %1,5 oranında düşürmektedir. Finansal değişkenlerin tasarruflar üzerinde pozitif etkiler yarattığı, ekonomik büyümenin ise önemli bir etkisi ortaya konulamamasına rağmen, kişi başına gelirdeki artışın özel tasarrufları artırdığı elde edilen bulgular arasındadır. Çalışmada, kamu tasarruf oranlarına ilişkin istatistiksel katsayı dikkate alındığında Ricardian Denkliği reddedilmektedir. Özel sektör kredi kullanımının özel tasarruflar üzerindeki etkisinin negatif ve önemli olduğu, bağımlılık oranının etkisinin de negatif olduğu elde edilmiştir. Yapısal bir faktör olarak alınan tarımın GDP içindeki payının özel tasarruflar üzerindeki etkisi ise pozitif olarak belirlenmiştir. 144 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

150 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ Loayza-Hebbel-Serven, 2000/ , Dinamik Panel vd. Yöntemler, OECD ve Gelişmekte Olan Bazı Ülkeler/Özel ve Kamu Tasarrufları, Önceki Yıl Tasarruf Oranları, Büyüme Hızı, Reel Faiz Oranları, Kentleşme Oranı, Yaşlı ve Genç Nüfus Bağımlılık Oranları, Enflasyon Oranı Lopez-Hebbel-Serven, 2000/ , GMM, 19 Gelişmiş ve 22 Gelişmekte Olan Ülke/Toplam Tasarruflar, Harcamalar, Vergiler Picci, 2000/ , OLS ve GMM, 123 Ülke/Tasarruf ve Yatırım Oranları, Büyüme Özcan vd. 2003/ OLS, Türkiye/Kamu ve Özel Tasarruflar, Büyüme Hızı, Finansal ve Ekonomik Değişkenler, Gelir Düzeyi, Reel Faiz Oranları vs. Özel tasarruflar üzerinde, bir önceki yıl özel tasarruf oranlarının ve büyüme hızının pozitif etkiler yarattığı, reel faiz oranlarının ise özel tasarruflar üzerinde negatif etkilere neden olduğu sonuçlarına ulaşılmıştır. Reel faiz oranlarındaki %1 lik bir artış özel tasarruf oranlarını kısa dönemde %0.2 5 oranında düşürmektedir. Kamu tasarruf oranlarındaki artışların özel tasarruf oranlarında azalışlar yaratması ise diğer ulaşılan bulgular arasındadır. Kentleşme oranı, yaşlı ve genç nüfus bağımlılık oranları da özel tasarruflar üzerinde negatif sonuçlar doğurmaktadır. Enflasyon oranındaki bir artışın pozitif etkiler yaratması da bulunan diğer bulgudur. Bağımlılık oranlarının özel tasarruflar üzerindeki negatif etkisi, yaşam döngüsü hipoteziyle de tutarlıdır. Çalışmada yüksek gelirli ülkelerin daha yüksek tasarruf oranlarına sahip olduğu ve kamu yatırımlarının özel tasarrufları dışladığı bulgularına ulaşılmıştır. Ayrıca mali politika değişikliklerinin ulusal tasarruflar üzerindeki etkilerinin farklı olduğu ortaya konularak, harcamaların vergilere göre tasarruflar üzerinde daha önemli olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Çalışma büyüme, tasarruf ve yatırımları arasındaki uzun ve kısa dönemli ilişkilerini analiz etmektedir. Dinamik panel sonucunda, ülkelerde bir önceki yıl tasarruf oranlarının yatırım oranları üzerinde pozitif etkiler yarattığı, büyümenin de yatırımları pozitif etkilediği ortaya konulmaktadır. Çalışma yatırımlar ve tasarruf oranları arasındaki ilişkide, bir önceki yıl tasarruflarının yatırımlar üzerindeki etkisinin güçlü olduğunu da kanıtlamaktadır. Uzun dönemde ise yatırımlardan tasarruflara doğru bir etki bulunamamıştır. 123 ülke için büyümenin tasarruflar üzerindeki pozitif etkisi de dinamik panel çalışmasının diğer bulgusudur. Kamu tasarruflarının özel tasarrufları dışladığı, gelir düzeyinin özel tasarruflar üzerinde pozitif etki yarattığı, gelirdeki büyüme hızının ise istatistiksel olarak anlamlı olmadığı sonuçlarına ulaşılmıştır. Bir önceki yıl tasarruflarının kısa dönemden daha çok uzun dönemde tasarrufları etkilediği ortaya konulmaktadır. Kamu tasarruf oranları ile özel tasarruflar arasında dışlama etkisi gözlenmiştir. Gelir düzeyinin özel tasarruflar üzerinde pozitif etkiler yarattığı, finansal değişkenlerden olan M2/GNP nin ise pozitif etkilerinin olduğu diğer bulgular arasındadır. Reel faiz oranlarının tasarruflar üzerinde önemsiz ancak enflasyonun pozitif etkiler yarattığı bulgularına ilaveten cari açık dengesinin modelde istatistiksel olarak önemli olmadığı da ortaya konulmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

151 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) Athukorola-Sen, 2004, GMM, Hindistan/Özel Tasarruflar, Büyüme Hızı, Nüfus, Faiz ve Enflasyon Oranı, Para Arzı, Kamu Tasarrufları, Ticaret Haddi Hondroyiannis, 2006, OLS, Panel Veri, Avrupa Ülkeleri/ Özel Tasarruflar, Demografik Göstergeler, Faiz Oranları, Finansal Göstergeler, Kamu Tasarrufları, Gelir ve Enflasyon Bhandari vd. 2007/ , Zaman Serisi, 5 Güney Asya Ülkesi/ Özel Tasarruflar, Kamu Harcamaları, Büyüme Hızı, Finansal Göstergeler, Faiz Oranları, Bağımlılık Oranları vs. Horioka-Wan,2007/ , Dinamik Panel, Çin/Özel Tasarruflar, Nüfus, Faizler, Önceki Yıl Tasarrufları Özel tasarruflar kullanılabilir gelirdeki büyüme hızı ve kullanılabilir gelir düzeyi ile artmaktadır. Faiz oranları özel tasarruflar üzerinde pozitif bir etkiye sahip iken, kamu tasarruflarının özel tasarrufları dışladığı bulgular arasındadır. Ayrıca, enflasyon oranının da pozitif bir etki yarattığı diğer ulaşılan sonuçtur. Özel tasarruflar üzerinde bağımlılık oranının, kullanılabilir gelirin, reel faiz oranlarının ve enflasyon oranlarının pozitif etkileri olduğu ortaya konulmaktadır. Sosyal güvenlik reformlarına ilişkin düzenlemeler ise her Avrupa ülkesi için özel tasarruflar üzerinde farklı etkilere sahiptir. Kamu harcamalarının ve geçmiş yıllardaki tasarrufların özel tasarruflar üzerindeki etkisinin negatif, finansal göstergelerin ve büyüme hızının ise pozitif olduğu, çalışmanın bulguları arasındadır. Faiz oranlarının ve bağımlılık oranının ise özel tasarruflar üzerinde fark edilebilir bir etkisinin olmadığı gözlemlenmiştir. Çalışmada, nüfusun yaş dağılımının özel tasarrufları etkilemediği ancak Çin de özel tasarruflarının yıllar itibarıyla arttığı ve faiz oranlarının özel tasarrufları pozitif etkilediği bulgular arasındadır. Finansal liberalizasyona ilişkin değişkenler de tüketici kredilerine ve finansal açıklık durumlarına göre ülkeler için değişiklik gösterebilmektedir. Kamu tasarruflarının özel tasarruflar üzerindeki etkisi ise Ricardian Denkliği kapsamında dışlama etkisi ile ortaya çıkmaktadır. Ancak aksine özel tasarrufları desteklediği şeklinde bulgulara da rastlanabilmektedir. Son olarak, enflasyonun özel tasarruflar üzerindeki etkisi de yine belirsiz olup pozitif ya da negatif olabilmektedir. Enflasyon arttığında bireyler gelirlerine ilişkin gerçek refah düzeylerini korumaya yönelebilirler. Böylece enflasyon, dolaylı olarak kişilerin tasarruflarını etkileyecektir. Yüksek enflasyon oranı kişilerin gelecekteki gelirlerinde azalma olacağını düşünmeleri varsayımı altında bugünkü tasarruflarını artırabilecektir. Ancak aksine beklenen gelirlerine bağlı olarak da bazı durumlarda bireyler tasarruflarını azaltabilmektedir (Hondroyiannis, 2006: ). Bu kapsamda, özel tasarrufların belirleyicilerine ilişkin geçmişte yapılan panel çalışmalarındaki özel tasarrufları etkileyen değişkenler ve söz konusu değişkenlerin beklentilerinin değerlerine ait özet yorumlar, Tablo 2 de yer almaktadır (Loayza- Hebbel-Serven, 2000:166). 146 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

152 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ Tablo 2: Özel Tasarruflara İlişkin Değişkenlere Ait Beklentilerin Yönü Değişkenler Beklentilerin Yönü Gelir Düzeyi Etkisiz veya Pozitif Büyüme Hızı Belirsiz Faiz Oranları Belirsiz Enflasyon Pozitif Politik İstikrar Pozitif Bireysel Krediler Negatif Dış Borçlar Negatif Cari İşlemler Açığı Negatif Yurtiçi Kredi Stoku Belirsiz Para Stoku Belirsiz Kamu Tasarrufları Negatif Kamu Tüketimi Belirsiz Yaşlı ya da Genç Nüfus Bağımlılığı Negatif Kaynak: Loayza-Hebbel-Serven, 2000: OECD Ülkelerinde Özel Tasarrufların Gelişimi Tasarruf eksikliği her gelişmişlik düzeyindeki ülkede pek çok olumsuz makroekonomik dengesizlik yaratmaktadır. Bu durum ise hem ekonomik büyüme ve gelişmenin sağlanması hem de toplumsal refahın artırılması önünde engel oluşturmaktadır yılları arasında OECD ülkelerinde özel tasarrufların gelişimine Grafik 1 aracılığıyla göz attığımızda, özel tasarruf düzeyinin milli gelir içindeki payının en yüksek olduğu ülkelerin başında gelişmiş ülke kategorisinde olup, ortalama %34 ile İrlanda nın, %25 ile Hollanda, Slovenya, Belçika ve Finlandiya nın geldiği görülmektedir. Gelişmekte olan OECD ülkeleri arasında da milli gelirleri içinde özel tasarrufların payının en yüksek olduğu ülke, ortalama %30 ile Çek Cumhuriyeti iken bu ülkeyi %29 ile Macaristan ve %27 ile Slovakya izlemektedir. Söz konusu oran diğer OECD ülkelerinden Letonya da arası %20 iken 2004, 2006 ve 2007 yıllarında %16 seviyesine kadar düşmüş, Polonya da arası ortalama %15 iken, 2007 de söz konusu oran %27 ye çıkmıştır. Ülkemizde ise ilgili yıllarda özel tasarrufların milli gelir içerisinde ulaştığı boyut dalgalı seyrini sürdürmüştür yılı sonrasında özel tasarruf/milli gelir oranı, tasarruflar azalırken, özel yatırımlarda artış sonucu %25,5 den 2007 yılında %13,8 düzeyine kadar gerilemiş ve ekonominin temel sorunlarından birini oluşturmaya başlamıştır. Öte yandan, 2003 yılında özel kesim tasarruf-yatırım açığı bir önceki yıla göre %50 değişim gösterirken, büyüme oranı son yılların en yüksek rakamı olan %9,9 a ulaşmış, 2005 yılından bir önceki yıla göre değişim, %93 azalış yönünde gerçekleşmiştir. Bu yıllarda tasarruf eksikliği ve yüksek büyüme oranı şaşırtıcı bir biçimde bir arada yaşanmıştır. Dolayısıyla, özel kesimin kullanılabilir gelirlerinin toplam kaynaklar içindeki payı hızla azalırken, özel tüketim harcamalarının değişmemesi ve yatırım harcamalarının da hızla genişleme eğilimine girmesi, tasarruf eksikliğini ortaya çıkarmaktadır (Yılmaz-Yaraşır, 2009:107 ve Grafik 1). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

153 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) Kaynak: Eurostat Grafik 1: OECD Ülkelerinde Özel Tasarrufların Gelişimi 4. Ampirik Analiz Çalışmada, 20 OECD üyesi ülkenin yıllarını kapsayan özel tasarruf oranlarının belirleyicileri, Dinamik Panel Veri Yöntemi ile analiz edilmektedir. Çalışmanın 20 OECD ülkesini ve zaman aralığını kapsamasının temel nedeni, çeşitli değişkenlerine ait verilerin her ülke ve yıl için düzenli olmamasıdır. Çalışmada ele alınan OECD ülkeleri için Dinamik Panel Veri Analizinin gerçekleştirilmesinde modele dahil edilen değişkenler, literatürde yapılan ampirik çalışmalardaki değişkenlerle paralellik göstermektedir Veriler ve Yöntem Ampirik analize konu olan kamu tasarruflarının kamu kullanılabilir gelire oranı ile özel tasarrufların özel kullanılabilir gelire oranlarına ait veriler EuroStat verilerinden derlenerek, tarafımızca hesaplanmıştır. Çalışmada kullanılan tasarruf verileri GDP ye oran olarak dikkate alınmamış, kullanılabilir gelirlere oranlar olarak modele dahil edilmiştir. Özel tasarruf oranları, özel kullanılabilir gelirden tüketimlerin çıkarılması sonucunda elde edilmiştir. Diğer kullanılan veriler ise Dünya Bankası (World Bank Indicators) verilerinden elde edilmiştir. Bu çalışmanın literatüre katkısı -Türkiye ye yönelik yapılan diğer ampirik çalışmalardan farklı kılan hususu da içeren- çalışmada yer alan ülkeler için özel tasarrufların belirleyicilerini analiz etmekte Dinamik Panel Veri Yönteminin kullanılmasıdır. Panel veri; bireyler, firmalar, ülkeler, hane halkları gibi yatay kesit gözlemlerinin belli bir zaman döneminde bir araya getirilmesi (havuzlanması) olarak tanımlanmaktadır (Baltagi, 2005:12-13). Diğer bir deyişle, panel veri analizi kesit analizi ile zaman serisi analizini birleştirmektedir. Panel veri kullanmanın birçok avantajı vardır. Panel veri analizinin yatay kesit veriye göre avantajı, yatay kesit boyutunun yanı sıra zaman boyutunun da dikkate alınması sebebiyle gözlem sayısının artmasıdır (Hsiao, 2006:6-7). Panel veri analizinin zaman serisi verilerine göre en önemli avantajı da, yatay kesitlere özgü gözlemlenemeyen birim etkileri de 148 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

154 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ (unobserved heterogeneity) dikkate alabilmesidir. Bu birim etkiler, sabit etkiler (fixed effects) ve tesadüfi etkiler (random effects) olarak ortaya çıkmaktadır (Erlat, 2006:20-21). Dinamik Panel Veri modelinde bağımlı değişkenin gecikmeli değerlerinin de dikkate alınması söz konusudur. Çalışmada, tasarrufların gecikmeli değerlerinin dikkate alınmasının nedeni ise tasarrufların sürekliliğinin test edilmesine yöneliktir. Bu durum yıl içinde yapılan tasarruf oranlarının değişiminde önceki yıl tasarruflarının (1 yıldan uzun dönem) etkisini göstermek açısından önemlidir. Dolayısıyla, panel veri modellerinden sabit etkiler veya tesadüfî etkiler yaklaşımı kullanılarak yapılan regresyon analizlerinde, söz konusu modele bağımlı değişkenin gecikmeli olarak eklenmesi, gecikmeli bağımlı değişkenin hata terimi ile ilişkili olmasına neden olacak ve içsellik (endogenity) sorunu ortaya çıkacaktır. Bu durumda elde edilen tahminler güvenilir olmayacaktır (Baltagi, 2005:135). Şöyle ki; dinamik tahmin modellerinde hata terimlerinin de dinamik olması, bağımlı değişkenle hata terimlerini ilişkili hale getirmektedir. Bu yüzden sapmasız sonuçlar elde edebilmek için literatürde dinamik panel veri analizinin kullanılması önerilmekte, bağımlı değişkenin gecikmeli değerinin bağımsız değişken olarak alınması da dinamik paneli kullanılabilir kılmaktadır. GMM metodunun kullanılmasında önerilen yöntemler arasında en fazla kabul gören çalışma, Arellano ve Bond çalışmasıdır (Baltagi, 2001:131). Söz konusu yöntemde gecikmeli bağımsız değişkenin açıklayıcı değişkenlerle ilişkili ancak hata terimleri ile ilişkisizliğini sağlamak için, gecikmeli değerlerin araç değişken olarak kullanılması önerilmektedir. Ancak bu şekilde panel veri tahmini tutarlılık göstermektedir. Ayrıca söz konusu yöntemde bir ve iki aşamalı süreçler de dikkate alınmaktadır. İki aşamalı süreçte, bir aşamalı süreçte elde edilen kalıntılar da kullanıldığı için bir aşamalı sürece göre daha etkin sonuçlar ortaya çıkmaktadır (Aklan-Nargeleçekenler, 2009:24). Seçilen araç değişkenlerin asıl değişkenleri tam ve doğru olarak yansıtıp yansıtmadığının analizi için Sargan testinin yapılması gereklidir (Gujarati, 2003: 713). Diğer ifadeyle Sargan testi, araç değişkenlerin yeterli (uygun) olup olmadığının test edilmesi için kullanılmaktadır. Ayrıca bağımsız değişkenlerin de bir bütün olarak bağımlı değişken üzerinde anlamlılığının test edilmesi için Wald testi uygulanmalıdır. Özetle GMM, panel veri tahminlerinin tahmin sapmalarını azaltmak için kullanılan bir yöntemdir. Bu kapsamda, bağımlı değişkenin gecikmeli değerlerini de içeren model aşağıdaki gibidir: ÖZELTAS it = α o + α1özeltas t 1 + α 2ÖZELKREDİ it + α 3KAMUTASit + α 4 BAGOR + α CAD + α BÜYHIZI + α ENF + α RFO + v 5 it 6 it 7 it i = 1,...,20; t = 1,...,9 ÖZELTAS it : Özel tasarrufların kullanılabilir gelirlere oranlarını ÖZELTAS it-1 :Özel tasarrufların kullanılabilir gelirlere oranlarının bir önceki yıl değerlerini ÖZELKREDİ it : Özel kesim kredi stokunun GSYİH ye oranlarını KAMUTAS it : Kamu tasarruflarının kamu kullanılabilir gelirlerine oranlarını BAĞOR it : Yaşlı nüfusunun çalışan nüfusa oranını (bağımlılık oranını) CAD itt : Cari işlemler dengesinin GSYİH ye oranlarını BÜYHIZI it : Kişi başına gelirdeki büyüme hızını 8 it t it Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

155 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) ENF it : Enflasyon oranlarını (Tüketici fiyat indeksindeki değişim oranlarını) RFO it : Reel faiz oranlarını (Nominal faiz oranları-enflasyon) ifade etmektedir Ampirik Bulgular ve Yorumlar Model tahmin sonuçlarının yer aldığı Tablo 3 de, Sargan testinin anlamlılığı ile araç değişkenlerin uygunluğu kabul edilmiştir. Wald testinin sonucu ise modelde yer alan bağımsız değişkenlerin bir bütün olarak bağımlı değişkeni açıklamakta anlamlı olduğunu göstermektedir. Çalışmada, enflasyon ve cari hesap dengesi değişkeninin %1 güven düzeyinde anlamlı, kamu tasarruflarının ise %1 güven düzeyinde negatif katsayılı olduğu bulgularına ulaşılmıştır. Ayrıca özel tasarrufların bir önceki yıl (gecikmeli) değerlerinin, özel kredilerin ve bağımlılık oranlarının özel tasarrufları etkilemede %5 güven düzeyinde anlamlılığı, kişi başına büyüme hızının ve reel faiz oranlarının ise anlamsızlığı elde edilen diğer bulgular arasında yer almaktadır. Bir önceki yıl özel tasarruf oranlarındaki %1 lik artış, bu yılın özel tasarruf oranlarını %0,94 artırmaktadır. Özel kesimin kredi kullanımındaki %1 lik artış, özel tasarruf oranlarını %0,028 artırmaktadır. Dolayısıyla, özel kredi kullanımının artması bireylerin tasarruflarını artırmakta, ancak bu oran olarak çok yüksek düzeyde olmamaktadır. Kamu tasarrufları değişkenine ilişkin elde edilen bulguya göre, kamu tasarruf oranlarında %1 lik bir artış, özel tasarruf oranlarını %0,37 azaltmaktadır. Diğer bir deyişle, kamu tasarruf oranları ile özel tasarruf oranları arasında dışlama etkisi söz konusudur. Ancak kamu ve özel tasarruf oranları arasında eşit miktarda dışlama etkisi söz konusu değildir. Aynı şekilde özel tasarruf oranları ile yaşlı nüfusun bağımlılık oranı arasında da ters yönlü bir ilişki söz konusudur. Yaşlı nüfus bağımlılık oranlarındaki %1 düzeyinde bir artışın olması, özel tasarruf oranlarını %0,70 azaltmaktadır. Ayrıca Edwards (1996) ve Masson vd. (1995) çalışmalarındaki bulgularla paralel şekilde cari hesap dengesindeki %1 lik bir iyileşme de özel tasarrufları %0,23 oranında artırmaktadır. Tablo 3: GMM Tahmin Sonuçları ( ) Değişkenler Katsayı ÖZELTAS (-1) it (0.024 )** ÖZELKREDİ it (0.040)** KAMUTAS i (0.004)*** BAĞOR it (0.015)** CAD i (0.000)*** BÜYHIZI it (0.136) ENF i (0.003)*** RFO it (0.814) GMM Testleri WALD (8) SARGAN 5.99 (0.4240) AR(1) AR(2) (0.0837) 0.90 (0.3677) Gözlem sayısı 180 Not: Parantez içindeki değerler olasılık değerleridir. ***, ** ve *, p<0.01 p<0.05 p<0.10 seviyelerinde anlamlılık düzeylerini göstermektedir. 150 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

156 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ Ampirik çalışma sonucunda anlamlılığı kanıtlanan son değişken olan enflasyonun ise özel tasarruflar üzerindeki etkisi pozitif yönlüdür. 1 Nitekim enflasyonun yarattığı belirsizlik ortamı bireylerin özel tasarruflarını artırarak, ihtiyatlı davranmalarıyla sonuçlanabilmektedir. Enflasyon bireyler için makroekonomik istikrarsızlık olarak algılanarak, öngörülemeyen değişimler için insanların tasarruflarını artırmalarını teşvik etmektedir (Bhandari vd., 2007:209). Ampirik çalışmanın enflasyona yönelik bulgusu da bunu desteklemektedir. Yüksek enflasyonun olduğu durumlarda kişiler gelecekteki gelirlerinin belirsizliği içerisinde bugünkü tüketimlerini azaltmaktadırlar. Enflasyon oranındaki %1 lik bir artışın özel tasarrufları %0,17 oranında artırdığı, modelde elde edilen bulgular arasındadır. Gelirdeki büyüme hızının ve reel faiz oranlarının özel tasarruflar üzerindeki etkisinin anlamsız olması ile enflasyonun özel tasarruflar üzerindeki pozitif etkisi, Türkiye ye yönelik yapılan Kıvılcım çalışması ile benzer niteliktedir. Ancak reel faizlerin özel tasarruflar üzerindeki etkisi daha önce bahsedildiği gibi ikame ve gelir etkilerinin göreceliğine göre değişmektedir. Bu yüzden yapılan çalışmalarda da doğrudan reel faiz oranlarının etkilerine yönelik net bir kanıt elde edilememektedir. Sonuç Tasarruf oranlarının düzeyi gerek bir ülke ekonomisinin genel dengesinin belirlenmesinde gerekse cari işlemler dengesinin iyileştirilmesinde önem arz etmektedir. Son yıllarda hem toplam tasarruflara hem de özel tasarruflara yönelik çalışmalar ile özel tasarrufların artırılmasına dair getirilen öneriler, iktisat yazınının temel inceleme konularından biri haline gelmiştir. Bu çalışmada, 20 OECD üyesi ülkenin yılları arasındaki özel tasarruflarının belirleyicileri, Dinamik Panel Veri Yöntemiyle analiz edilmiştir. Elde edilen bulgulara göre özel tasarrufların belirleyicileri arasında bir önceki yıl tasarruf oranları, enflasyon, özel sektör kredi kullanımı, cari işlemler dengesi, kamu tasarrufları ve yaşlı nüfusun bağımlılık oranı gibi faktörler yer almaktadır. Söz konusu ülkeler için kişi başına büyüme hızının ve reel faiz oranlarının özel tasarruflar üzerindeki etkisi anlamsız bulunmuştur. Kamu tasarrufları ve bağımlılık oranlarının özel tasarruflar üzerindeki etkisi negatif ve önemli iken, bir önceki yıl tasarruf oranlarının enflasyonun ve özel sektör kredi kullanımının pozitif etkisi, elde edilen bulgular arasında yer almaktadır. Cari hesap dengesinin iyileşmesinin özel tasarrufları artırması yanında kamu tasarruflarının artmasının özel tasarrufları azaltması da ampirik çalışmanın bir diğer sonucudur. OECD ülkeleri için yapılan çalışmamızın sonuçları literatürde konuya ilişkin yapılan çalışmalarla benzerlikler arz etmektedir. Ancak bilindiği gibi tasarrufların yatırımların altında kalması ülkelerde cari işlemler açığının yanında ekonomik problemlere yol açtığı için, tasarruf oranlarını artırmaya yönelik hükümetlerin teşvikleri söz konusu olabilir. Bu noktada, vergi reformları, borç 1 Enflasyonun bireyler arasında tüketim ve tasarruf tercihlerini değiştirdiği bilinmektedir. Deaton (1977) beklenmeyen enflasyonun kişilerin tasarruflarını artırmasıyla sonuçlandığını ortaya koymaktadır. Türkiye için yapılan Celasun ve Tansel (1993) in çalışmasında da benzer sonuçlara ulaşılmıştır. Ancak Dayal- Thimann (1997) çalışmasında, Latin Amerika ülkeleri için enflasyonun özel tasarruflar üzerindeki etkisi negatif olarak bulunmuştur (Dayal-Thimann, 1997:20). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

157 OECD Ülkelerinde Özel Tasarruflar: Bir Bakış ( ) yönetimi ve emeklilik sisteminin düzenlenmesi gibi bir dizi önlemlerin alınması gerekmektedir. Kaynakça Aklan, N. A. ve Nargeleçekenler, M. (2009), Yükümlülük Dolarizasyonu ve Bilanço Etkisi Türkiye Üzerine Sektörel Bazlı Bir Analiz, Anadolu International Conference In Economics, June 17-19, Eskişehir. Athukorola, P. C. ve Sen, K. (2004), The Determinants of Private Saving in India, World Development, 32(3), Baltagi, B. H.(2005), Econometric Analysis of Panel Data, 3. Ed., Wiley, New York. Baltagi, B. H. (2001), Econometrics Analysis of Panel Data, John Wiley & Sons Ltd, New York. Barro, R. J. (1974), Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy, 82; Bhandari, R., Dhakal, D., Pradhan, G. ve Upadhyaya, K. P. (2007), Determinants of Private Saving in South Asia, South Asia Economic Journal, 8, Campell, J. (1987), Does Savings Anticipate Declining Labour Income? An Alternative Test of the Pemanent Income Hypotesis, Econometrecia, 55, Celasun, M. ve Tansel, A. (1993), Distributional Effects and Saving Investment Behaviour in Liberalizing Economy:The Case of Turkey, Middle East Technical University Studies in Development, 20, Corbo, V. ve Hebbel, K. S. (1991), Public Policies and Saving in Developing Countries, Journal of Development Economics, 39, 89-l15. Dayal, A. ve Thimann, C. (1997), Saving in Southeast Asia and Latin America Compared: Searching for Policy Lessons, IMF Working Paper, Deaton, A. (1977), Involuntary Saving Through Unanticipated Inflation, American Economic Review, 67, Edwards, S. (1996), Why Are Latin America s Saving Rates So Low? An International Comparative Analysis, Journal of Development Economics, 51, Erlat, H. (2006), Panel Data: A Selective Survey, Mimeographed Lecture Notes, Department Economics, Middle East Technical University, Fry, M. (1986), Terms-of-Trade Dynamics in Asia: An Analysis of National Saving and Domestic Investment Responses to Terms of-trade Changes in 14 Asian LDCs, ]oumal of International Money and Finance, 5, Gujarati, D. (2003), Basic Econometrics, 4th Economy Edition, McGraw Hill, New York. Gupta, K. L. (1971), Dependency Rates and Saving Rates: Comment, American Economic Review, 61, Hsiao, C. (2006), Panel Data Analysis-Advantages and Challenges, IEPR Working Paper, %5bHsiao%5d.pdf (Erişim Tarihi: 26/10/2010). Hondroyiannis, G. (2006), Private Saving Determinants in European Countries: A Panel Cointegration Approach, The Social Science Journal, No: 43, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

158 S. YARAŞIR, B. E. YILMAZ Loayza, N., Hebbel, K. S. ve Serven, L. (2000), What Drivers Private Saving Across The World?, The Review of Economics and Statistics, LXXXII; 2, Loayza, N. ve Shankar, R. (2000), Private Saving in India, The World Bank Economic Review, 14 (3), Lopez, H., Hebbel, K. S. ve Servén, L. (2000), How Effective Is Fiscal Policy in Raising National Saving?, Review of Economics and Statistics, 82, Masson, P., Bayoumi, T. ve Samiei, H. (1995), International Evidence on the Determinants of Private Saving, IMF Working Paper, 95/5, Modigliani, F. (1986), Life Cycle, Individual Thrift and Wealth of Nations, The American Economic Review, 76 (3), Orazio, A., Picci, L. ve Scorcu, A. (2000), Savings, Growth and Investment: A Macroeconomic Analysis Using A Panel of Countries, Review of Economics and Statistics, 82 (2), Özcan, K. M., Günay, A. ve Ertaç, S. (2003), Determinants of Private Savings Behaviour in Turkey, Applied Economics, 35, Rijckeghem, C. V. ve Üçer, M. (2009), Türkiye de Tasarruf Oranı nın Evrimi ve Başlıca Belirleyicileri: Doğru Politikalar İçin Çıkartılacak Dersler, TÜSİAD, Yayın No: TÜSİAD-T/ /482, İstanbul. Yılgör, M. (2008), OECD Ülkelerinde Bütçe Açıkları ve Dış Ticaret Açıkları Arasındaki İlişkinin Cadf ve Eş Bütünleşme Testleriyle İncelenmesi, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 7 (13)9, J TheEurostatYearbookDatabase, roindicators/data/database (Erişim Tarihi : 10/11/2009). World Bank (2007), Global Development Finance, Review, Analyses and Outlook, 2007, pment+finance+2007&printsec=frontcover&source=bl&ots=xkvzdtabp6&sig =8bFLEwkYK2mUVrI92X2CySpR2Po&hl=tr&ei=c5OhStTBA87dsgbN_ZHTB A&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=2#v=onepage&q=global%20deve lopment%20finance%202007&f=true, (Erişim Tarihi: 10/12/2009). Yılmaz, B. E., Yaraşır, S. (2009), Türkiye ve OECD Ülkelerinde Tasarruf-Yatırım Açığı ve Dış Kaynak İhtiyacı, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt: XXVI, Sayı: 2, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

159 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Abdullah TAKIM * Özet Maliye politikalarının ekonomik aktivite üzerindeki etkileri, iktisadi literatürün tartışmalı konularındandır. Bu çalışmada, Türkiye nin ekonomik, sosyal ve siyasi dinamiklerini etkileyen kalkınma planları kısaca tanıtılmakta, daha sonra bu planlardaki maliye politikaları açıklanmaktadır. Çalışmada, yılları arasında Türkiye de ithal ikamesi ile birlikte uygulanan kalkınma planlarındaki ekonomik hedefler ve uygulama sonuçlarını dikkate alarak, maliye politikalarının Türkiye ölçeğinde etkileri ortaya konulmaktadır. Anahtar Kelimeler: Maliye Politikası, Kalkınma Planı, Planlı Dönem, Ekonomi Politikası Fiscal Policies in Development Plans were Implemented Between Years in Turkey Abstract Effects of fiscal policies on economical activty are contentious subjects in economical issues. In this study, development plans which effect the economical, social and politic dynamics of Turkey are introduced, then fiscal policies in these plans are explained. In study, fiscal policies s effects on Turkey s scala are presented by take into consideration of economical targets and application results of development plans which were implemented with import substitution between the years. Key Words: Fiscal Policy, Development Plan, Plannned Period, Economy Policy * Yrd.Doç.Dr., Bartın Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, atakim@bartin.edu.tr 154 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

160 A. TAKIM JEL Classification Codes: O21, O23 Giriş Kalkınma sorunlarına çözüm arayan gelişmekte olan ülkeler, planlı bir ekonomi ile bu hedefin gerçekleşeceğine inanarak, liberal politikaların tavizi olarak da değerlendirilen plan dahilinde kalkınma modelini uygulamaktadırlar. Öte yandan, ekonomik planlama sadece gelişmekte olan ülkelere özgü bir politika olmayıp, gelişmiş ülkeler de piyasa mekanizmasının etkinliğini artırmak amacıyla farklı biçimleriyle planlı kalkınmayı tercih edebilirler. Böyle olmasına rağmen, ekonomik ve toplumsal yapının gelişmesi için planlı kalkınmanın genellikle gelişmekte olan ülkeler tarafından tercih edildiği gözlenmektedir. Kalkınma planları; genel ekonominin tümünü, ekonomik ve sosyal faktörler arasındaki ilişkileri, uzun vadeli entegre bir perspektifle ele alan, kamu kesimi için emredici, enerji, vergi ve kredi bağışıklıklarıyla özel kesim için de orta ve uzun vadede yol gösterici, hukuki ve teknik şartlara haiz makro planlardır. Planlarda amaç, ekonomik ve sosyal yapının planda öngörülen süre sonunda hedeflenen düzeye ulaşmasını sağlamaktır. Bu çerçevede, ekonomik büyümeyi sağlayarak kişi başına düşen geliri ve istihdamı artırmak, gelir dağılımı ve bölgelerarası dengesizliği gidermek, ödemeler bilançosu açıklarını azaltmak gibi ekonomik hedeflerle birlikte; toplumun refah düzeyini artırmak, eğitim düzeyini yükseltmek, bilim ve teknolojiyi geliştirmek, dış alem ile sağlıklı ilişkileri sürdürmek gibi ekonomik olmayan birçok hedef gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. 1. Türkiye de Kalkınma Planları Türkiye de planlama fikri 1930 lu yıllarda hazırlanan sanayi planları ile başlamış, Devlet Planlama Teşkilatının kurulduğu tarihten günümüze kadar dokuz adet Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlanmış ve uygulamaya konulmuştur. Literatürde genel kabul gören görüşe göre; planlarda birinci dönem, temel ekonomik perspektifler açısından Büyük Krizle başlayıp, İkinci Dünya Savaşının sonlarına kadar uygulanan devletçi politikalardan sonra, yılları arasında özel sektöre öncelik veren 1960 öncesi dönemdir. İkinci dönem, ithal ikameci politikalarla birlikte kalkınmanın planlarla gerçekleşeceği düşünülen dönemidir. Üçüncü dönem ise sanayileşme stratejisinde yapısal değişimin yaşandığı ve bu değişimin kalkınma planlarına yansıdığı 1980 sonrası dönemdir. Bu çalışmada zaman boyutu olarak döneminde uygulanan kalkınma planları incelenmektedir. Büyük Krizle birlikte kapitalist sistemin piyasa her şeyi halleder argümanının dünya genelinde sorgulanmaya başlanması müdahaleci politikaları gündeme taşımıştır. Büyük Krizden sonra dünya konjonktürüne uygun olarak içsel dinamiklerin de etkisiyle, Türkiye de devletçilik politikası, bir kalkınma planı olmaktan öte sanayi planı özelliği taşıyan ve yılları arasında uygulanan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı (BBYSP) ile somutlaşmıştır. BBYSP nin başarılı olması sonucu yılları arasında uygulanmak üzere 1936 yılında, sanayileşmeye öncelik veren İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı (İBYSP) hazırlanmış, İkinci Dünya Savaşı nedeniyle uygulanamamıştır. Birinci ve ikinci sanayi planları, genel ekonomiyi kapsayan makroekonomik kalkınma planları değil, temel sanayinin kurulmasını hedef alan kısmi planlardır. Bu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

161 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları planlar, yatırım alanlarının seçiminde sosyal faktörlere ve ekonominin kendine yeterli olmasına büyük önem veren sanayileşme planlarıdır. Bu dönemde sanayinin milli gelirdeki payı %20 lere çıkmışsa da, nüfusun yaklaşık %80 inin tarımda istihdam edilmesi planın etkinliğini azaltmıştır (DPT, 1963:10). Etki ve uygulanması bakımından lokal etkili bu planlar, reel anlamda kalkınma planı olarak kabul edilmemektedir. Çünkü kalkınma, bir ülkenin toplumsal, ekonomik ve kültürel yapıdaki değişme ve gelişmesini de dikkate alan dinamik bir süreçtir yılları arasında liberal politikaların benimsenmesiyle, devletin ekonomik hayattaki etkinliğini sınırlandırma amacına uygun olarak, kalkınma için plan yapma yoluna gidilmemiştir li yılların sonlarına doğru ekonomik göstergelerdeki bozulmalar, dış kaynak sağlayan kuruluşların da etkisiyle, kalkınmanın plan dahilinde yürütülmesi gerekliliğini ortaya çıkarmıştır li yılların sonlarında yaşanan dış ödeme güçlüğü ve yüksek enflasyon sonucu bozulan ekonomik yapının istikrarlı bir duruma getirilmesi için iki alternatiften birincisi, sermaye kullanımını serbest rekabet koşullarına bırakmak, diğeri ise sermaye kaynaklarının kullanımındaki belirsizliği ortadan kaldırarak, planlı sermaye kullanımına yönelmekti. Dönemdeki dış ve iç konjonktürün ikinci yöntemin tercih edilmesinde etkili olduğu söylenebilir (Kepenek ve Yentürk, 2005:145). Böylece, Türkiye ekonomisinde ekonomik ve sosyal kalkınmayı sağlamak amacıyla planlı dönem olarak adlandırılan yeni bir dönem başlamıştır Anayasasında, Sosyal ve Ekonomik Hükümler başlığı altında, devlete kalkınma planları hazırlama görevi verilerek, ekonomide kamu kesimine ayrı bir yer verilmiş, planlama, anayasal zorunluluk haline gelmiştir (Hazine, 2003). Böylece, ekonomide devletin üstlendiği görevleri icra eden KİT lere belirli ödevler yüklenmiş, iktisadi ve sosyal hayata planlama düşüncesi egemen olmuş, planların icrası için de DPT kurulmuştur (Kuyucuklu, 1993:199). Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (BBYKP, ) nda, Türkiye gibi gelişmekte olan bir toplumun hayat standardının yükseltilmesinin ancak uzun vadeli ve sistemli kalkınma çabalarıyla sağlanabileceği dile getirilmiştir. Bunu gerçekleştirmek için hedeflere ulaşmayı sağlayacak kaynak ve araçlara uzun bir zaman perspektifi içinde bakmak ve kalkınma planlarının hazırlanmasında bu perspektifi göz önünde bulundurmak gerekliliği belirtilmiştir (DPT, 1963:33). Birinci plana göre, Türkiye ekonomisinin gelişmesi için uzun vadede köklü ve yapısal dönüşümlerin gerçekleşmesi gerektiği vurgulanmaktadır. İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (İBYKP, ), Türkiye de bir yandan fert başına geliri artırmayı hedef alırken, öte yandan gelir dağılımı ve bölgelerarasında dengesizliği gidermek, yeni iş sahaları oluşturarak işsizliği azaltmak, kalkınmanın ortaya çıkardığı refahı toplumla paylaşarak, ekonomik ve sosyal yönden gelişmeyi sağlamak amacıyla hazırlanmıştır (DPT,1967:2). İlk iki plan karşılaştırıldığında, BBYKP temel altyapı yatırımlarına, istihdam sorununa ve ekonomik yapının yeniden şekillenmesine önem verirken, İBYKP özellikle sanayi sektörünün ekonomideki itici gücüne vurgu yapmaktadır. Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (ÜBYKP, ), ekonomik yapı değişikliği ile birlikte, milli gelirin artırılmasını, özellikle ara ve yatırım malı üreten sanayinin geliştirilmesini ve dış kaynaklara bağımlılığın azaltılmasını amaçlamıştır. Bu plan, AET ye üyeliği hedefleyen, ekonomik, siyasi ve sosyal politika koordinasyonun teknik ve idari çözümlemeleri açısından önemli bir belgedir. 156 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

162 A. TAKIM Üçüncü plan döneminden itibaren Türkiye de siyasi alanda koalisyon hükümetleri döneminin başlamasıyla bağlantılı olarak plan uygulanmasında ve koordinasyonunda güçlükler yaşanmıştır (DPT, 2002:7). Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (DBYKP, ), ekonomik ve siyasi istikrarsızlık nedeniyle bir yıl sonra uygulamaya koyulmuş, yüksek enflasyon ve ödemeler bilançosu açıklarının yoğun olarak yaşandığı bu dönem; kamu kesimi ağırlıklı sanayileşme stratejisini benimsemiş, ödemeler bilançosu açıklarını gidermeyi ve kendi ayakları üzerinde duran bir ekonomiyi hedef almıştır. İthal ikameci politikaların uygulandığı dönemi planlarının genel özellikleri; seçici değil dengeli büyümeyi hedef almaları, ithal ikameci politikalarla yürütülmeleri ve genel denge anlayışına dayalı kapsamlı planlar niteliğinde olmalarıdır (DPT, 2002:8) döneminde uygulanan planların içeriği ve hazırlanma koşulları farklı olsa da ortak özellikleri şöyle sıralanabilir (Kepenek ve Yentürk, 2005:147): - Ekonominin her yıl belirli bir hızla büyümesi, kalkınma planlarının temel hedeflerindendir. Örneğin BBYKP de ekonomik büyüme hızı %12 olarak öngörülmüş, %5 lik enflasyon oranına rağmen %7 olarak gerçekleşmiştir. Plan döneminde nüfus artış hızının %3 olduğu dikkate alındığında, net büyüme hızı %4 olarak gerçekleşmiştir. İBYKP döneminin ilk üç yılında büyüme hızı dönem ortalamasının altında gerçekleşse de ortalama büyüme hızı %7 olarak gerçekleşmiş, büyümede tarımın payı azalırken, sanayinin payı sabit kalmış, hizmetlerin payı artmıştır. ÜBYKP de ortalama büyüme hızı tarım sektöründeki üretim düşüklüğü nedeniyle daha düşük oranda gerçekleşmiştir. DBYKP de büyüme oranı %8 olarak öngörülmesine rağmen %1,2 oranında gerçekleşmiştir (Tokgöz, 2004: ). - Ekonominin lokomotif sektörü olması nedeniyle sanayileşmeye, özellikle de imalat sanayisine öncelik verilmiştir. Dört plan döneminde de sanayi sektörü için öngörülen büyüme hızına ulaşılamamışsa da sanayi sektörünün geliştirilmesi tüm planların öncelikleri olmuştur. - Planlar 1963 yılından başlamak üzere ithal ikamesi sanayileşme stratejisine uygun olarak önce on beş yıllık, sonra da yirmi iki yıllık perspektifle beşer yıllık planlar halinde, uzun dönem stratejisinin parçaları biçiminde uygulanmaktadır. - Planlar, ekonomik ve sosyal alanda reform niteliğinde yapısal değişimi hedef almalarına rağmen, yerel koşulları dahil edip, ekonominin üretim yapısını veri almaktadırlar. 2. Maliye Politikasının Etkinliği ile İlgili Teorik Görüşler Devletin ekonomiye müdahale araçlarının başında maliye politikaları gelmektedir. Maliye politikaları, tam istihdam, fiyat istikrarı, büyüme ve adil gelir dağılımı gibi amaçları gerçekleştirmek amacıyla kullanılan gelir ve harcama politikalarından oluşmaktadır. Vergi almak, harcama yapmak ve borçlanmak gibi kamu ekonomisinin amaçlarını gerçekleştirmek üzere maliye politikası araçları kullanılmaktadır. Literatürde genel kanı, mali olayların ekonomik olayları, ekonomik olayların da mali olayları etkilediği yönündedir. Ancak, gelişmekte olan ülkelerin uyguladıkları maliye politikalarının ekonomik istikrarı sağlayıp sağlamadığı konusunda fikir birliği oluşmamıştır. Bazı ülkelerde müdahale politikalarının istikrar bozucu olduğu iddia edilmektedir (Türk, 1995; Aktan, 2001; Parasız, 2002:95). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

163 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Merkantilistlerin ekonomik hayata müdahalesine karşı çıkan Klasik teori, görünmez el yardımıyla ekonominin tam istihdam seviyesinde kendi dengesine ulaşacağını iddia eder. Klasik teoride denge konumundaki bu duruma maliye politikası araçları yoluyla müdahale edilmesi dengenin bozulması anlamına gelmektedir. Bu görüşün doğal sonucu olarak piyasa mekanizmasının işleyişine müdahale edilmemeli, bir üretici olmaktan çok tüketici konumunda olan devletin bu yönde üstleneceği görevler sınırlandırılmalıdır. Temel ekonomik düşüncelerinin bu şekilde ifade edildiği Klasik teorinin maliye politikaları hakkındaki görüşleri ise, kamu harcamalarının hacim olarak küçük olması, bütçenin denk olması ve kamu harcamalarının dolaylı vergilerle finanse edilmesidir. Türk (2005) e göre, artık günümüzde kamu harcamalarının hacimce küçük olması, devlet bütçesinin denkliği, kamu borçlarının daha çok uzun vadeli borçlardan meydana gelmesi ve kısa vadeli borçlardan kaçınılması savunulmamaktadır. Büyük Krizin ortaya çıkması ile birlikte Klasik teori popülaritesini kaybetmiş, her arzın kendi talebini yaratması ile ortaya çıkan tam istihdamın olağan bir durum olmadığı ortaya çıkmış, işsizliğin piyasa mekanizmasının işleyişine terk edilmeyecek kadar önemli bir olgu olduğuna inanılmaya başlanmıştır. Devletin maliye politikası aracılığı ile ekonomiye müdahalesi Keynesyen politikaların ortaya çıkmasıyla başlar. Klasik düşüncenin aksine Keynes, ekonominin doğası itibarıyla istikrarsız olduğunu, ekonominin kendi dinamikleriyle tam istihdam seviyesine ulaşamayacağını, eksik istihdam dengesinin geçerli olduğunu, devletin maliye politikası araçlarını kullanarak, toplam talep yetersizliğinden kaynaklanan işsizlik sorununa çözüm bulunabileceğini savunmuştur. Keynes, maliye politikası ile ilgili olarak Klasik teorinin, kamu harcamalarının hacimce küçük olması gerekliliğine de itiraz eder. Keynes, durgunluk dönemlerinde kamu harcamaları artırılarak, ekonomik aktivitenin hızlandırılacağı gibi, enflasyon dönemlerinde de harcamalar kısılarak, telafi edici ve sınırlayıcı maliye politikalarının önemine vurgu yapar. Öte yandan Keynesyen düşüncede, bütçe açıklarının toplam talebi ve oradan da fiyatlar genel seviyesini etkileyeceği genel kabul görse de, dışlama etkisini ortadan kaldırmak amacıyla maliye politikasının toplam talep üzerindeki etkisi, bu politikalarla uyumlu para politikalarının uygulanması gerektiği savunulmaktadır. Milton Friedman ın katkıları ile ortaya çıkan Monetarist görüş, Keynesyenlerin maliye politikası hakkındaki görüşlerini şiddetle eleştirmiştir. Monetaristler, para her şeydir sloganı ile para politikalarının önemini vurgularken, ekonominin doğası gereği istikrarlı olduğunu, iktisadi dalgalanma dönemlerinde maliye politikalarının çıktı düzeyini ve istihdamı etkileme gücünün zayıf olduğunu savunurlar. Monetaristlere göre, maliye politikaları çıktı düzeyini ve istihdamı etkilese bile olumlu değil, olumsuz yönde etkileyeceğinden, kamu harcamaları kısılmalı ve bütçeler denk bir biçimde hazırlanmalıdır. Buna rağmen Sargent ve Wallace (1981), Leeper (1991), Sims (1994), Woodford (2001) ve Cochrane (1998), para ve maliye politikası arasındaki ayırımın, Monetaristlerin iddia ettiği gibi kesin olmadığını savunmaktadır. Ekonomik dalgalanmaların nedenini önceden ilan edilmeyen para ve maliye politikalarına bağlayan Yeni Klasikler, Klasik düşüncede olduğu gibi devletin ekonomik hayata müdahalesinin gereksizliğini savunmaktadırlar. Kamu harcamalarındaki artış özel tüketim ve yatırım harcamalarındaki azalma pahasına 158 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

164 A. TAKIM gerçekleşeceğinden (dışlama etkisi), kamu harcamalarındaki artış, toplam talebi, çıktıyı ve istihdamı değiştirmeyecektir. Karar birimlerinin rasyonel davranmasının sonucu olarak önceden ilan edilen politikaların başarılı olmayacağını savunan Rasyonel Beklentiler teorisine göre, maliye politikalarının uzun dönemde çıktı ve istihdam üzerindeki etkilerinin negatif olacağı da savunulmaktadır. Yeni Keynesyen düşünceye göre, ekonomide eksik rekabet şartları geçerli olduğundan, bu piyasalarda ücretlerin ve fiyatların yapışkan olması nedeniyle, ekonomi kendiliğinden dengeye gelemeyeceğine göre, kamu harcamaları yoluyla devletin ekonomiye müdahale etmesi gerektiği savunulmaktadır. Arz yönlü iktisatçılara göre; maliye politikasının aracı olan bir vergi indirimi, Keynesyen iktisatçıların ileri sürdüğü gibi toplam talep üzerindeki etkisinden değil, ekonomideki yatırımları, tasarrufları ve üretimi teşvik etmesindendir. Bu düşünceye göre vergi oranlarındaki indirim vergi gelirlerini azaltmayacak, aksine artıracaktır (Laffer Eğrisi). Maliye politikalarının etkinliği üzerine yukarıda açıklanan temel yaklaşımlar doğrultusunda yürütülen teorik tartışmaların, 1980 li yıllardan sonra birçok ülkede ortaya çıkan sonuçları açıklamada yetersiz kaldığı gözlenmektedir. Maliye politikasının, farklı ekonomik koşullara sahip ülke deneyimleri ile ortaya çıkardığı asimetrik sonuçlar, başta Keynesyen politikalar olmak üzere, yukarıda temel önermeleri açıklanan teorilerin öngöremedikleri sonuçlarla karşılaşılması, maliye politikaların etkinliğinin sorgulanmasına neden olmuştur Döneminde Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Kamu gelirleri, harcamaları ve borçlanmalarından oluşan maliye politikaları planlı ekonomik gelişmeyi benimseyen ülkeler için ayrı bir öneme sahiptir. Kamu gelirlerinin toplumun hangi kesimlerinden alındığı ve bunların hangi kaynaklardan ekonomiye aktarıldığı, planlı kalkınma politikasında temel işleve sahiptir. Ekonomik gelişmenin planlanması, kamu kesiminin sadece devletin klasik fonksiyonlarını yerine getirmesiyle değil, planlanan amaçlara ulaşmasıyla ölçülmektedir (Kepenek ve Yentürk, 2005: ). Genel olarak planlı dönemin başlamasıyla birlikte Türkiye de uygulanan maliye politikaları ile ilgili düzenlemeler dikkate alındığında; tasarrufları artırıcı, kaynak dağılımında etkinliği sağlayıcı ve gelirin yeniden dağıtımı yoluyla gelir dağılımında adaleti gözeten bir yapının oluşturulması gibi özellikler dikkat çekmektedir (Parasız, 1998: 136). Türkiye de 1980 lerin başlarına kadar uygulanan beş yıllık kalkınma planları döneminde bütçe açıkları Merkez Bankası kaynaklarıyla finanse edilerek, para politikası maliye politikasının emrine verilmiştir. Böyle bir ortamda sürekli artan kamu açıkları Merkez Bankasının fiyat istikrarına yönelik etkin politikalar uygulamasını engellemiştir. Kamu açıklarının Merkez Bankası kaynaklarıyla finanse edildiği bu durumda maliye politikalarının para politikalarına daha baskın olduğu vurgusu yapılmaktadır İstikrar Programı sonrasında hükümetlerin Merkez Bankası kaynaklarına müracaat etmesi önemli ölçüde sınırlandırılmış, ancak kamunun fon ihtiyacının giderilmesinde alternatif olarak iç borçlanma, olağan finansman kaynağı haline gelmiştir (Saçkan, 2006:22). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

165 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları 3.1. Kamu Gelirleri Politikası Türkiye de planlı ekonomi döneminde uygulanan vergi politikalarının, hazineye gelir sağlama gibi geleneksel fonksiyonlarının yanında, kaynak dağılımında etkinliği sağlama gibi ikinci bir görev üstlendiği gözlenmiştir. Bu çerçevede, birinci beş yıllık planda vergi politikası ile ilgili iki temel düşünce benimsenmiştir. Birincisi, vergi gelirlerinin kamu harcamaları için planın öngördüğü artışı karşılayacak düzeyini tutturmak, ikincisi ise tasarrufları ve yatırım arzusunu teşvik edecek vergi sistemini oluşturmaktır. Planda, vergi sisteminde etkinliği sağlamak üzere vergilerin gelir esnekliğinin artırılması, verginin tabana yayılması ve sektörel düzeyde vergi yükü dengesizliklerin giderilmesi önerilmiştir. Özel tasarrufları ve yatırımları teşvik etmek amacıyla da, öncelikle gelir vergisinde hızlandırılmış amortisman yöntemi ile yatırım indirimi, lüks tüketimi vergilendirme, tarımda verimliliği artıracak bir vergi sistemi oluşturma ve ihracatı teşvik amacıyla vergi iadesi tedbirleri öngörülmüştür. İBYKP de hedeflenen vergi düzenlemeleri esas olarak, birinci plana benzemekle birlikte ilave olarak bazı düzenlemelerin yapılması ve vergi idaresinin etkinliğinin sağlanması gerektiği vurgulanmıştır. Planlı dönemin başında ek vergiler ve verginin yaygınlaştırılması konusunda planlama ile hükümet arasında görüş ayrılığı, hükümetin tercihi doğrultusunda gerçekleşmiş, verginin tabana yayılması ve ek vergi yerine borçlanma yoluna gidilmiştir (DPT, 1996:99-100) döneminde uygulanan BBYKP de, ekonominin yerel kaynaklarla yılda %7 büyüyeceği öngörülmüş, maliye politikaları ile kaynakların tam ve etkin kullanımına engel olacak ekonomik dengesizliklerin önleneceği belirtilmiştir. Bu dönemde, kamu yatırımlarının enflasyona neden olmaması için vergiler, borçlar, KİT lerden elde edilen gelirler ve dış alemden sağlanacak kaynaklarla finanse edileceği öngörülmüştür (DPT, 1963:43). Dönem sonunda özel tasarruf ve yatırımları geliştirmek için vergi teşvik tedbirleri getirilmiş, ihracatı geliştirmek amacıyla vergi iadesi ihdas edilmiştir. Ayrıca lüks tüketimin vergilendirilmesi, özel konut yatırımlarında kullanılan kaynakların başka alanlara kaydırılması, spekülatif amaçlı gayrimenkul kazançlarının vergilendirilmesi ve kaynak dağılımının etkinliği için tedbirler hazırlanmış, bir kısım da uygulamaya konulmuştur. İkinci planda da aynı politikalar benimsenmiş, birinci plandakilere ilave olarak karayolları taşımacılığının vergilendirilmesi, dolaylı bir gider vergisi olan katma değer vergisine geçilmesi benimsenmiştir (Akyol, 2009: ). Bu dönemde uygulanacak vergi politikalarının temel amacı makroekonomik politikalarla uyumlu bir şekilde büyüme ve istihdam politikalarının desteklenmesine, ekonomide kayıt dışılığın azaltılmasına ve daha basit, adil ve geniş tabanlı bir vergi sisteminin oluşturulmasına katkıda bulunmaktır (DPT, 2007:11). 160 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

166 A. TAKIM Tablo 1: Kalkınma Planlarında Vergi Gelirlerinin Vergi Türlerine Göre Dağılımı (%) Yıllar Gelir Vergileri Servet Vergileri Tüketim Vergileri Dış Ticaret Vergileri Kaynak: DPT, Vergi Özel İhtisas Komisyon Raporu, 1996:28 Planlı dönemin birinci yılında bütçe gelirleri 12,102 milyon TL tahmin edilmiş, 11,307 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Giderler de 12,102 milyon TL tahmin edilirken, 11,726 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. İlk iki planda bütçe açıkları düşük oranlarda gerçekleşerek gelir-gider dengesine önem verilmiş, bütçe açığının GSMH ye oranı %5 olarak gerçekleşmiştir. Plan döneminin sonunda ise bütçe gelirleri 16,075 milyon TL tahmin edilirken, 16,557 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Giderler ise 16,775 milyon TL tahmin edilirken, 17,248 milyon TL olarak gerçekleşmiştir. Dönem sonunda bütçe açığının GSMH ye oranı %8 olarak gerçekleşmiştir (TÜİK, İstatistik Göstergeler, ). Tablo 2: Birinci ve İkinci Kalkınma Planlarında Genel Bütçe Gelirleri (milyon TL) Yıl Vergi Gelirleri Vergi Dışı Gelirler Özel Gelir ve Fonlar Bütçe Gelirleri İçindeki Payı % Bütçe Gelirleri İçindeki Payı % Bütçe Gelirleri İçindeki Payı % Kaynak: Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı, Bütçe Gelirleri, ; TÜİK, İstatistik Göstergeler, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

167 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Tablo 2 de görüldüğü gibi; üçüncü ve dördüncü plan döneminde bütçe gelirleri içerisinde vergi gelirlerinin payında dalgalı bir seyir gözlenmektedir. Örneğin 1973 yılında vergi gelirlerinin yıllık artış hızı yaklaşık %33 olarak gerçekleşirken, 1974 yılında %25 olarak gerçekleşmiştir yılından başlamak üzere; vergi gelirlerindeki artış hızı yaklaşık olarak, sırasıyla ve yüzde olarak 46, 34, 32, 46, 65, 85, 59 ve 32 düzeyinde gerçekleşmiştir. Benzer şekilde vergi dışı gelirlerin bütçe gelirleri içindeki payı 1979 yılına kadar artmış, daha sonra azalmıştır. Bu gelir kaleminde de yıllık artış hızları dalgalı bir seyir izlemiştir. Özel gelir ve fonlardaki artış düzensiz gerçekleşmiş; ancak, Tablo 2 deki veriler dışında vergi türleri açısından dolaylı vergilerin ağırlığının arttığı görülmüştür. Dolaylı vergilerdeki artış, vergi gelirlerini artırsa da her iki planda öngörülenden daha düşük olarak gerçekleşmiştir. Kalkınma planlarında, dengeli kalkınmaya ve dış ödemeler dengesine verilen önem kadar kamu bütçesinde de dengeye önem verilmiştir. Planların başarısı, her şeyden önce kamu yatırımlarının ve kamu tasarruflarının gerçekleşmesine bağlıdır. Kamu tasarruflarının istenilen düzeyde gerçekleşebilmesi için kamu gelirlerinin belirli bir düzeye çıkarılması gerektiğinden, kamu gelirlerinin artırılması, kalkınma planlarının başlıca amaçlarından birisi sayılmış ve bunun için vergi yükünün artırılması öngörülmüş, dönem boyunca da artmıştır. Ancak bu artışların yasal düzenlemeden yoksun olması nedeniyle, gelirler planlanan hedeflerin gerisinde kalmıştır (Beydemir, 2006:75). BBYKP döneminde alınan gelir artırıcı tedbirlerle kamu gelirleri önceki dönemlere göre artmış olsa da kamu harcamalarını finanse edecek boyutta gerçekleşmemiştir. BBYKP döneminde hedeflenen düzeyde vergi gelirleri toplanamamasının nedeni aşağıdaki gibi özetlenebilir (DPT, 1963:21): - Vergi reformunun yapılamaması ve vergi denetim mekanizmasının zayıflığı, - Planda öngörülmesine rağmen verginin tabana yayılmasının sağlanamaması, - Yerel yönetimler reformunun yapılamaması ve bunların kaynaklarının yetersizliği, - KİT lerin verimli çalışmalarını sağlayacak yasal düzenlemelerin yapılmaması, - Vergi gelirlerinin çoğu vasıtalı vergilerden oluşmasına karşın vasıtasız vergilerin oranlarının yükseltilememesi, vergi hasılatının düşmesine neden olmuştur Kamu Harcamaları Politikası Kamu harcamalarının düzeyi ve niteliği ekonomik gelişmede belirleyici bir unsur olmaktadır. Kamu eliyle kaynak kullanımı ile bu kaynağın ekonomiye hangi kanallardan girdiği, sermaye birikimini ve özel kaynak kullanımını belirleyici niteliktedir. Özellikle kalkınma planlarında öngörülen üretim, istihdam ve fiyat düzeyi gibi amaçların gerçekleştirilmesinde kamu harcamaları etkin bir araç işlevi görmektedir (Kepenek ve Yentürk, 2005:166). Planlı kalkınma döneminin başladığı 1960 lı yıllarda fiyat artışları sınırlı düzeyde kalmasına rağmen 1960 lı yılların sonunda hızlı bir biçimde yükselmeye başlamış, kamu harcamalarının bütçe açıklarıyla finanse edilmesi ekonomide arz talep dengesini bozmuştur (Hazine, 2003:22). İkinci plan döneminde kamu kesimince yapılacak yatırımların hacmi ve sektörel dağılımı yapısal değişime uygun olarak tespit edilmiş, bu dönemde kamu yatırımlarının dağılımı ve bölgelerarası dengesizliklere dikkat çekilmiştir. Ancak, kamu kaynakları bu harcamaları finanse 162 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

168 A. TAKIM edemediğinden, yatırımlara daha fazla kaynak aktarılması, cari harcamaların mümkün olduğunca kısılmasını gerektirmiştir. Bunu yaparken, ekonominin büyüme hızı, nüfus artışı ve sosyal refahın artırılması için yapılması gerekli harcamalar bir arada düşünülmüştür. Ancak kamu tarafından yapılan emniyet, eğitim, sağlık, adalet gibi hizmetlerin düşürülmesi bir yere kadar mümkün olduğundan, plan döneminde bu harcamaları daha fazla kısmak mümkün olamamıştır (DPT, 1963:75-76). Tablo 3: BBYKP ve İBYKP Döneminde Konsolide Bütçe Harcamaları (milyon TL) Yıllar Cari Harcamalar Yatırım Harcamaları Transfer Harcamaları İç Borç Faizi ve Gen. Gid Dış Borç Faizi ve Gen. Gid Kamu Harcamaları Kons. Bütçe Harcamaları/GSMH Yıllar Cari Harcamalar Yatırım Harcamaları Transfer Harcamaları İç Borç Faizi ve Gen. Gid Dış Borç Faizi ve Gen. Gid Kamu Harcamaları Kons. Bütçe Harcamaları/GSMH Kaynak: DPT, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler, ; DPT, Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, 45; Çelebier, Türkiye de Konsolide Devlet Bütçesinin Finansmanı, 24. Tablo 3 de görüleceği gibi; planlı kalkınma döneminin başında kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı %14 iken, plan dönemi sonunda bu oran %18 e yükselmiştir. Kamu harcamalarını oluşturan alt kalemler itibarıyla incelendiğinde, birinci plan döneminde yatırım harcamalarında artış olduğu görülmektedir. Ekonominin üretim gücünü artıran ve ekonomik büyümenin temel unsuru olan yatırım harcamalarının, planda öngörülen kalkınma hedeflerine ulaşmada her şeyden önce GSMH nin ne kadarının yatırımlara ayrılacağının, bilinmesi gerekir de GSMH nin yaklaşık %5 i olan yatırım harcamaları, 1967 de %6 ya yükselmiştir. Öte yandan, plan döneminin başında cari harcamaların GSMH ye oranı %8 iken plan döneminin sonunda yaklaşık %10 olarak gerçekleşmiştir. Planda sayısal olarak cari harcamalarda artış görülse de GSMH nin yüzdesi olarak plan dönemi sonuna kadar önemli bir yükselme görülmemiştir. Benzer şekilde 1963 yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık %3 iken, plan sonunda yaklaşık aynı oranda seyretmiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

169 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Tablo 3 de görüleceği gibi, İBYKP döneminin başında kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı %19 iken, plan dönemi sonunda bu oran %20 ye yükselmiştir. Kamu harcamaları alt kalemler itibarıyla incelendiğinde, ikinci plan döneminde yatırım harcamaları sayısal olarak artmasına rağmen oransal olarak azalmaktadır. Örneğin, 1968 de GSMH nin yaklaşık %6 lık kısmını oluşturan yatırım harcamaları, 1972 de yaklaşık %4 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan, plan döneminin başında %10 olan cari harcamaların GSMH ye oranı plan dönemi sonunda değişmemiştir. İBYKP döneminde cari harcamalar sayısal olarak yükselmesine rağmen GSMH içindeki payı değişmemiştir. Benzer şekilde 1968 yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık %3 iken, plan sonunda yaklaşık %6 oranında seyretmiştir. Özetle, ikinci plan döneminde yatırım harcamaları düşmüş, cari ve transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yükselmiştir. İBYKP döneminde toplam kamu gelirleri ve kamu giderlerinin planda öngörülen düzeylere yaklaşmasına rağmen, kamu harcamalarının bileşimi dikkate alındığında, cari ve transfer harcamalarının plan hedefinin üstünde gerçekleştiği, ileri teknoloji ve büyük sermayeyi gerektiren kamu yatırım harcamalarının plan hedefinin altında kaldığı gözlenmiştir. Tablo 4: ÜBYKP ve DBYKP Döneminde Konsolide Bütçe Harcamaları (milyon TL) Yıllar Cari Harcamalar Yatırım Harcamaları Transfer Harcamaları İç Borç Faizi ve Gen. Gid Dış Borç Faizi ve Gen. Gid Kamu Harcamaları Kons. Bütçe Harcamaları/GSMH Yıllar Cari Harcamalar Yatırım Harcamaları Transfer Harcamaları İç Borç Faizi ve Gen. Gid Dış Borç Faizi ve Gen. Gid Kamu Harcamaları Kons.Bütçe Harcamaları/GSMH Kaynak: Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, ; DPT, Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, 45. Tablo 4 de görüleceği gibi; ÜBYKP başında kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı %21 iken, plan dönemi sonunda bu oran %27 ye yükselmiştir. ÜBYKP döneminin başında GSMH nin yaklaşık %4 ü olan yatırım harcamaları, 1977 de yaklaşık %7 olarak gerçekleşmiştir. Öte yandan, plan dönemin başında cari harcamaların GSMH ye oranı %10 iken, plan döneminin sonunda yaklaşık %12 olarak gerçekleşmiştir. ÜBYKP döneminde cari ve yatırım harcamalarının, hem sayısal olarak hem de GSMH içindeki payının yükseldiği gözlenmiştir. Benzer şekilde 1973 yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık %7 iken, 164 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

170 A. TAKIM plan sonunda yaklaşık %8 e yükselmiştir. Özetle, üçüncü plan döneminde yatırım, cari ve transfer harcamaları hem sayısal hem de GSMH içindeki payı yükselmiştir. DBYKP döneminde uygulanacak maliye politikasının amacı; uzun dönemde, planın öngördüğü kaynak artışlarını sağlamak, ekonomik etkinlikleri planın önceliklerine göre yönlendirmek ve gelir dağılımını iyileştirmek, kısa dönemde ise ekonominin genel dengesini korumaktır (DPT, 1979:264). Tablo 4 de görüleceği gibi; DBYKP döneminin başında kamu harcamalarının GSMH içerisindeki payı %27 iken, plan dönemi sonunda bu oran %22 ye düşmüştür. Dördüncü plan döneminde yatırım harcamalarında değişme olmamış; 1979 de GSMH nin yaklaşık %5 i olan yatırım harcamaları, 1983 de aynı oranda gerçekleşmiştir. Öte yandan, cari harcamaların GSMH ye oranı, plan döneminin başında %12 iken, plan döneminin sonunda yaklaşık %10 olarak gerçekleşmiştir. DBYKP döneminde cari harcamalar sayısal olarak yükselmesine rağmen GSMH içindeki payı düşmüştür. Benzer şekilde 1979 yılında transfer harcamalarının GSMH içindeki payı yaklaşık %10 iken, plan sonunda yaklaşık %7 oranında seyretmiştir. Özetle, ikinci plan döneminde yatırım harcamaları oransal olarak aynı düzeyde kalmış; cari ve transfer harcamalarının GSMH içindeki payı düşmüştür. Bir yıllık bir erteleme ile 1979 da uygulanmaya başlanan DBYKP de, üçüncü plana göre fazla değişiklik öngörülmemiş, GSMH'nin %8, yatırımların %11,4 artırılması hedef alınmıştır. 1980'den itibaren, enflasyonun düşürülmesini, ihracatın artırılmasını, kaynak kullanımında etkinliği ve iç tasarruf oranının yükseltilmesini sağlamak amacıyla vergi kanunlarında, kamu gelirlerini artırıcı ve vergi adaletini sağlayıcı yönde düzenlemeler gerçekleştirilmiş, kamu yatırım harcamalarında verimliliği artıracak önlemler alınmıştır (DPT, 1984:184). Özetle, ilk dört planda konsolide bütçe harcamaları 1963 yılında %14 iken, 1983 yılında %22 ye yükselmiştir. Konsolide bütçe harcamalarının GSMH ye oranı 1977 ve 1979 yıllarında %27 oranıyla en yüksek düzeye ulaşmıştır. Konsolide bütçe harcamaları içinde en yüksek paya sahip olan harcama türü de cari harcamalardır. Ancak cari harcamalar sayısal olarak artmasına rağmen GSMH içindeki payında bir değişme olmamıştır. Yine plan döneminde, konsolide bütçe harcamaları içerisinde yatırım harcamalarının payında önemli bir değişme olmamıştır. Ancak transfer harcamaların payı 1963 yılında %3 iken, 1983 yılında %7 ye yükselmiştir Kamu Borçlanma Politikası Maliye politikalarının amaçları doğrultusunda, borçlanmanın maliyetini azaltmak ve borçlanma araçlarında çeşitlilik sağlamak amacıyla kamu borçlarının miktarında ve vade yapısındaki değişikliklere borç yönetimi adı verilir. Amaç, ekonomik konjonktüre uygun bir borçlanma politikası oluşturmaktır. Borcun büyüklüğü ve yapısı, ekonomide farklı etkiler ortaya çıkardığı için maliye politikalarının amacına uygun olarak borcun büyüklüğü ve yapısıyla ilgili değişiklikler gerçekleştirilmektedir. Bu bağlamda, borç yönetimi politikası ile maliye politikaları arasında yakın ilişki söz konusudur (Özdemir ve Saatçi, 2008:9). Türkiye de kamu açıklarının sürekliliği ile planların uygulanmasında gösterilen hassasiyetin azaldığı dönemlerde iç ve dış borçlanmanın arttığı görülmüştür. Bu durum, plan disiplinini bozduğu gibi, kaynakların kısa ve uzun vadede üretken yatırıma yönelmemesi gibi olumsuz sonuçlara da yol açabilmektedir. Nitekim, borç yönetiminin bozulmasıyla birlikte yatırımlara ayrılan kaynakların azalması, proje stoku ile birlikte Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

171 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları tamamlanma sürelerinin uzamasına, kamu hizmetlerinin düşük seviyede seyretmesine neden olmaktadır (Ilgın, 2002:374). Borçların niteliklerine göre; iç borçlar, dış borçlar, kısa vadeli-uzun vadeli borçlar, gönüllü-zorunlu borçlar gibi ayrımlar yapılmaktadır. Kısa vadeli borçlar, bütçe dönemi içinde geçici açıkları kapatmak için alınan ve bir yıl içinde ödenmesi gereken borçlardır. Türkiye'de uygulanan başlıca kısa vadeli borçlanmalar, hazine bonoları, Merkez Bankası kısa vadeli avansları ve emanet paralardır. Normal bütçe gelirlerinin bütçe giderlerini karşılamaması durumunda ortaya çıkan bütçe açıkları için devlet tahvilleri yoluyla sermaye piyasasından uzun vadeli borçlanma yoluna gidilmektedir (Çelebier, 1985:20). Planlı dönemde dış kaynak ihtiyacı bir yandan borç ödemeleri, diğer yandan cari işlemler dengesinde görülen açıklar ve yüksek bir büyüme hızı yakalayabilmek için hızlı bir şekilde artmıştır. BBYKP ile Türkiye nin büyüme hızının ne olması gerektiği tespit edilmiş ve bu büyüme hızına ulaşmak için iç ve dış tasarruf ihtiyacı milli gelire göre hesaplanmıştır. Yapılan çalışmalara göre, planlı dönemlerde yabancı kaynak ihtiyacı kalkınma planlarında aşağıdaki tabloda görüldüğü gibi tespit edilmiştir (Tanrıkulu, 1983:22): Tablo 5 den görüleceği üzere; birinci plan döneminde yıllık %7 lik bir büyüme hızına ulaşmak için GSMH nin %18,3 ü oranında yatırım yapılması planlanmış, bunun %14,8 inin yurt içi kaynaklardan %3,5 kadarının da yurtdışı kaynaklardan sağlanması amaçlanmıştır. İBYKP de yabancı tasarrufların GSMH içindeki payı %2 iken plan dönemi sonunda %1,7 ye düşürülmesi öngörülmüştür. Yurt içi tasarrufların GSMH ye oranının ise %22,6 ya çıkarılması planlanmıştır (Tokgöz, 2004:181; Kuyucuklu, 1993:209). İBYKP döneminde toplam yatırımların GSMH içindeki payı 1967 yılında %19,9, plan sonunda %24,3 e yükselmiş, beş yıllık ortalamanın ise %22,7 olacağı planlanmıştır. Yurt içi kaynakların bu hedefi gerçekleşmede yetersiz olması nedeniyle bu ihtiyacın dış kaynaklarla kapatılması yoluna gidilecektir. Benzer şekilde ÜBYKP de yatırımların GSMH ye oranının başlangıçta %19,6; plan dönemi sonunda kamu kesiminin payını artırarak %25,4 e ulaşması hedeflenmiştir. Dönem ortalaması ise %23,3 olacaktır (Kuyucuklu, 1993:208). Tablo 5: GSMH nin Yüzdesi Olarak Kalkınma Planlarında Dış Borç İhtiyacı (%) Yıllar Toplam Kaynak İhtiyacı İç Kaynak Dış Kaynak ,3 14, ,7 20, ,2 23, ,4 24,4 2.0 Kaynak: Tanrıkulu, Türkiye de Ekonomik Büyüme ve Dış Borç İlişkisinin Değerlendirilmesi, Dış Borçlar Ekonomik gelişmenin dış kaynak ihtiyacını karşılamada yabancı sermaye girişlerinden sonra ikinci unsuru dış borçlardır. Türkiye de planlama öncesi dönemde başlayan borçlanma süreci planlı dönemde de devam etmiş, özellikle 1975 den sonraki dönemde büyük boyutlara ulaşmıştır yılında toplam 166 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

172 A. TAKIM borçların gayrisafi milli hasılaya oranı %15,2 iken, 1971 yılında %26,3; 1983 yılına ise %52,6 olarak gerçekleşmiştir. Bu tarihten sonra borçlanmanın niteliği de değişmiş, uzun vadeli proje kredilerinin yerine dış açığı kapatmaya yönelik kısa vadeli borçlanmaya gidilmiştir (Kepenek ve Yentürk, 2005:175; Pakdemirli, 2003:179). Ekonomik büyümenin yerel kaynaklarla finanse edilememesi ve ödemeler bilançosu açıkları sonucunda ortaya çıkan dış borç sorunu gelişmekte olan tüm ülkelerde olduğu gibi Türkiye nin de her dönemde güncel sorunu olmaya devam etmiştir Her ne kadar kalkınma planlarında ekonominin dış kaynaklara bağımlılığının azaltılması öngörülmüşse de, plan dönemi boyunca dış kaynak ihtiyacı artarak devam etmiş, daha önceleri dış kaynak için yapılan ABD tercihi, yerini Avrupa Ekonomik Topluluğuna bırakmış ve sadece dış finansmanın kaynağı değişmiştir. Planlı dönemin başlaması ile birlikte alınan kredilerin büyük çoğunluğu Program Kredileri, Proje Kredileri, Borç Ertelemesi ve Refinansman Kredileri gibi konsorsiyum şeklinde gerçekleşmiştir (Evgin, 2000:13). Türkiye de kalkınma planları döneminde kalkınma hızına göre dış kaynak ihtiyacı farklı ölçekte gerçekleşmiştir. Özellikle 1970 lerin ilk yarısından itibaren petrol krizinin ortaya çıkmasıyla dış borçlarda büyük miktarda artış yaşanmıştır. Bu dönemde kaynak ihtiyacının artması, dış borçlanmayı kolaylaştıracak şekilde kambiyo rejiminde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişiklikler şunlardır (Kazgan, 2005: ): - Türkiye deki özel firmalar ve KİT lerin Türkiye deki bankalar aracılığıyla belirli projelerin finansmanı için kullandığı özel dış kredilere getirilen sınırlandırmalar kaldırılmıştır. - Türk Parasının Kıymetini Koruma hakkında çıkarılan 17 nolu Kararla, gündeme gelen döviz tevdiat hesaplarının (DTH) kullanımına kısıtlama getirilmiştir. - Dış ticaret açığını azaltmak amacıyla yapılan 1970 devalüasyonu öncesi döviz sıkıntısına çare olmak üzere uygulanan Dövize Çevrilebilir Mevduatın (DÇM) enflasyona yol açması nedeniyle 1973 yılında bu hesapların bir daha açılmaması hükmü getirilmiştir yılından sonra ham petrol fiyatlarındaki artışa rağmen bu artışların petrol ürünleri ve türevlerine yansıtılmadığı, pahalı bir finansman aracı olan DÇM enstrümanıyla ithalatın finanse edildiği, dünya ekonomisinde daralmaya rağmen Türk ekonomisinin büyümeye devam ettiği gözlenmiştir. Bu dönemde DÇM lerin yol açtığı kredi genişlemesinin sonucu olarak kamu harcamalarının GSMH ye oranı 1973 yılında %27,3 iken, oranın 1976 yılında %30,4 e yükselmesi, ekonomide parasal dengenin bozulmasına neden olmuştur. Diğer taraftan; petrol fiyatına bağlı olarak dış ticaret hadlerinde oluşan ve Türk ekonomisinde büyük kaynak kayıplarına yol açan bu değişiklikler için telafi edici önlemlerin alınamaması hem ithal mallara olan talebi hem de kamu kesiminin finansman açığını artırmıştır (DPT, 1984:183; Boratav, 2005:129 ve Kazgan, 2005:185). Buna karşılık, ihracatın miktar olarak artırılmasına ve ürün çeşitlendirilmesine önem verilmesi temel ilke olarak benimsenmiş; ancak gerçekleşmeler bu yönde olmayınca, kısa ve orta vadeli borçlanmalarla dışa bağımlılık devam etmiştir (DPT, 1977:68). Artan borç yükünün sonucu olarak 1977 yılında DÇM borçları ve faizleri ödenememiş, büyük bir kısmı DÇM ve mal mukabili ithalattan oluşan, 1978 yılında vadesi gelen borç tutarı 4,8 milyar dolara ulaşmıştır. Kısa vadeli olan bu iki borç kalemi üç yıl içerisinde vadesi gelen borçların %60 ına ulaşmıştır. Öyle ki, yılları arasında toplam dış Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

173 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları borçlar 4,8 milyar dolardan 13,8 milyar dolara yükselerek, dört yıl içerisinde 9 milyar dolarlık artış göstermiştir (Kazgan, 2005: ). Böylece Türkiye, tıpkı döneminde Meksika, Brezilya, Arjantin ve diğer ağır borç yükü altında olan ülkelerin karşılaştığı krizler gibi, borç krizine girmiştir (TCMB, 2002:27). Kimi yazarlara göre; bu dönemde birçok ülkenin başvurduğu kısa vadeli dış borç, Türkiye de ekonominin ödeme gücünün üstünde değildir. Ancak kısa vadeli dış kredilerin üretimi ve ihracatı artırmak için kullanılmaması ve kredi akışının kesintiye uğraması ülkeyi borç krizine götürmüştür. Tablo 6: Planlı Kalkınma Döneminde Vadelerine Göre Dış Borç Stoku (milyon dolar) Yıl Orta ve Uzun Kısa Toplam Yıl Orta ve Uzun Kısa Toplam Kaynak: TÜİK İstatistik Göstergeler, :619. Planlı dönemde Türkiye nin dış borç stokunun vade yapısı uzun vadeliden kısa vadeye doğru kaymış, 1970 li yılların başında toplam borçlarda kısa vadeli borcun payı ihmal edilebilir düzeyde iken, ikinci plan döneminde %25 e, dördüncü plan döneminde ise %50 ye ulaşmıştır. Bu dönemde, orta ve uzun vadeli borçlarda da büyük artış yaşanmış, ancak kısa vadeli borçlar toplam borçların yarıdan fazlasını aştığından, 1970 li yılların sonunda kısa vadeli borçları çevirmede önemli sorunlar yaşanmıştır (Kazgan, 2002: ). Özellikle dönemi, Türkiye nin borç bulmada zorlandığı yıllar olup; 1977 yılında vadesi gelen borçların anapara ve faizlerini ödenemez duruma gelmiştir. Diğer taraftan, yıllarında daha kapsamlı bazı istikrar tedbirlerine başvurulması zorunlu hale gelmiş, kısa vadeli dış borç yükünü azaltacak erteleme anlaşmaları yapılmıştır. Bozulan dış dengenin düzeltilmesi amacıyla 1979 yılında on altı OECD ülkesi tarafından Türkiye ye 962 milyon dolarlık yardım taahhüdünde bulunulmuş, 1 milyar dolarlık dış borç ertelemesi de karara bağlanmıştır. Kısaca, planlı dönemin başladığı 1963 yılından 1979 a kadar 15 milyar dolarlık dış borç kullanılmış; bunun 5 milyar dolarını ödenebilmiştir (Evgin, 2000:13; DPT,1984:183). Tablo 7 de, planlı kalkınma dönemindeki dış borç istatistikleri borçlulara göre sınıflandırılmaktadır. Bu sınıflandırmada, orta ve uzun vadeli borçlar konsolide bütçe, diğer kamu sektörü ve özel sektör olarak üç kalemden oluşmakta, kısa vadeli borçların alt kalemleri Merkez Bankası, ticari bankalar ve diğer sektörler olarak tanımlanmaktadır (DPT, 2001:59). 168 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

174 A. TAKIM Tablo 7: Planlı Kalkınma Döneminde Borçlulara Göre Dış Borç Stoku (milyon dolar) Yıl Hazine Borçları Devirli Krediler Katma Bütçe Merkez Bankası Kamu İktisadi Teşekküller Mahalli İdareler Özel Sektör Toplam Kaynak: Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Borçlanma İç ve Dış Borç Yönetimi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 2001:215 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

175 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları İç Borçlar Maliye politikasının temel amacı olan kamu borcunun sürdürülebilir seviyelere indirilmesi, uzun vadeli ve düşük faizli iç borçlanma politikalarının kamu borç stokunu ve faiz yükünü azaltıcı yönde etkide bulunmaktadır (DPT, 2006:17). Kamu kesimi dengesizliğinden kaynaklanan iç borçlar, yasal dayanağını bütçe kanunundan alan hükümetlerin ülkede yerleşik kişi veya kurumlardan devlet tüzel kişiliğinin itibarına dayanarak, ulusal para cinsinden borçlanmasını ifade eder. Mevcut vergilerin artırılması veya yeni vergilerin ekonomik, siyasi ve sosyal zorlukları, devletin gelir ve giderleri arasında zaman bakımından ortaya çıkan dengesizlikler, kamu kesimi açıkları, vadesi gelen dış borcun ödenmesi ve ekonomideki geçici şokların etkilerini azalmak amacıyla devletlerin iç borçlanmaya gittiği görülmüştür (Saraçoğlu, 2002:56). Kamu giderlerinin kamu gelirlerini aşması nedeniyle, devlet bütçesinin açık vermesi, mali baskıyı artırdığından, ekonominin tüm kesimleri için arzu edilmeyen bir durumdur. Bütçe açıklarının giderilmesinde yurt içi kaynaklara başvurulduğunda, başlıca üç tür finansman yöntemi söz konusudur. Bunlar vergi oranlarının artırılması, iç borçlanma ve Merkez Bankası kaynaklarına başvurulmasıdır. Her üç finansman yönteminin ekonomiye olan etkileri farklı olduğundan, devlet açısından önemli olan bu yöntemlerden makroekonomik değişkenler üzerine en az negatif etkide bulunanın tercih edilmesidir (Saatçi, 2007:94). Dış borçlar ülkeden net kaynak çıkışına neden olduğundan, iç borçlanma tercih edilen bir finansman yöntemidir. Ancak, Türkiye de iç borçlanma için yüksek oranlarda reel faiz ödenmektedir. Ayrıca, kamunun yüksek orandaki iç borçlanma talebi yurt içi piyasalardan karşılanamamakta, bu durum yüksek faizlerle birleşince, yurt dışından gelen sıcak para fonlarının, iç borç senetlerine yatırım için uygun zemin hazırlamaktadır (DPT, 2001:126). Türkiye de iç borçlanmanın gelişimine bakıldığında, Cumhuriyetin ilk yıllarından 1970 lerin sonlarına kadar nadiren başvurulan bir finansman kaynağı olduğu ve özel borçlanma kanunları çerçevesinde yapıldığı görülür. Her ne kadar Türkiye de bütçe açıklarının finansmanı kronik bir sorun olsa da hazine bonosu ve devlet tahvili, hükümetlerin tercih ettiği bir finansman aracı olmamış, söz konusu açıklar genellikle Merkez Bankası kaynaklarına başvurularak finanse edilmiştir (DPT, 2001:96). 170 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

176 A. TAKIM Tablo 8: Planlı Kalkınma Döneminde Bütçenin Finansmanı (milyon TL) Yıllar Uzun Vadeli Finans İç Borç Net İç Borç Hasılatı Dış Borç Hasılatı Nakit Değişimi İç Borç Ana Para Öd Dış Borç Net I.O59 Dış Borç Geri Öd Kısa Vadeli Finans TCMB Kısa Vad. Av Hazine Bonosu Diğer Emanetler Finansman Toplamı Yıllar Uzun Vadeli Finans İç Borç Net İç Borç Hâsılatı İç Borç Geri Öd Dış Borç Net -I I Dış Borç Hasılatı Dış Borç Geri Öd Kısa Vadeli Finans TCMB Kısa Vad. Av Hazine Bonosu Diğer Emanetler Nakit Değişimi Finansman Toplamı Kaynak: Çelebier, Türkiye de Konsolide Devlet Bütçesinin Finansmanı ( ), 24. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

177 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Tablo 8 deki veriler değerlendirildiğinde, 1965 yılında Hazine açığının yaklaşık %90 ı uzun vadeli borçlanma yoluyla finanse edilirken, 1984 yılında bu oran %52'ye düşmüştür. Planlı dönemin başlangıcından itibaren 1980 yılına kadar iç borç anapara geri ödemeleri, iç borç hasılatından daha fazla gerçekleşmiştir yılında, dış borç hasılatındaki yükselme, iç borç hasılatındaki azalmanın çok üstünde gerçekleşerek, uzun vadeli finansman oranının yükselmesinde etkili olmuştur. Dış borç anapara geri ödemeleri 1971 yılına kadar, dış borç hasılatından az olmasına rağmen, 1971 yılından itibaren anapara geri ödemelerinin dış borç hasılatını aştığı görülmektedir. Dış borç anapara geri ödemeleri yılları arasındaki 8 yıllık dönemde sürekli olarak dış borç hasılatının üzerinde gerçekleşmiştir. Net dış borçlanmanın on yılda eksi sonuç vermesi, bu yıllarda iç borçlanmanın büyük kısmının dış borç geri ödemelerinde kullanıldığını göstermektedir. Uzun vadeli finansmanda oranın en yüksek olduğu yıl 1967 yılıdır (Çelebier, 1985:20). Tablo 9: Planlı Dönemde Kamu İç Borçlanma Tutarı ve GSMH ye Oranı (milyon TL) Yıllar GSMH Toplam İç Borç İç Borç/ GSMH (%) Kaynak: TOBB, Türkiye de GSMH, 1987:178, Ankara. Tablo 9 da, Türkiye de planlı dönemde vergi gelirlerinin artırılamamasının sonucu olarak iç borçlardaki artış gösterilmektedir. Planlı dönemin ilk yılı olan 1963 yılında iç borç tutarı 10,372 milyon TL iken, üçüncü planın başlangıç yılında 178,698 milyon TL ye ulaşmıştır. Tablo 9 da görüleceği gibi, planlı dönemin başından 1970 yılına kadar istikrarlı bir ekonominin temelini oluşturan iç borç/gsmh oranı sürekli artmaktadır yılından sonra bu oran düşmekle birlikte dalgalı bir seyir göstermektedir yılından itibaren iç borç miktarında artış yükselmiş, 1975 yılında 66,503 milyon TL olan iç borç 1978 yılında 178,698 milyon TL ye yükselmiştir. İç borç/gsmh oranının yükselmesi iç borçların ekonomideki ağırlığının artması anlamını taşır. Ayrıca, bu oranın artmasının gelir dağılımı üzerinde olumsuz etkileri söz konusudur. Kamu kesiminin sürekli açık 172 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

178 A. TAKIM vermesinin doğal sonucu olarak transfer ödemeleri artmakta, transfer harcamaları niteliğindeki faiz ödemeleri artışı her zaman olumsuz tepkilere neden olmaktadır. Alınan borçların vadesi dolduğunda, anapara ödemeleri genellikle vergi gelirleri ile ödendiğinden, vergi ödeyenlerle faiz gelirleri elde edenlerin farklı gelir gurupları olması halinde, faiz ödemelerinin artması gelir dağılımı üzerinde olumsuz etkiler ortaya çıkarmaktadır. Buna rağmen, iç borç/gsmh oranının düşmesi anapara ve faiz ödemeleri sonucu ortaya çıkan borç yükünün azalması anlamına gelmektedir. Öte yandan, iç borç/gsmh oranını salt büyüklüğüne bakarak bir yargıya varmak eksik bir değerlendirme olacaktır. Oranı değerlendirirken iç borcun vade yapısına da bakmak gerekir. Çoğu ülkede bu oranın yüksek olması, borcun vadesinin uzun olması nedeniyle bir sorun olarak algılanmamaktadır. Türkiye de planlı dönemde KİT açıklarını karşılamak üzere iç borcun Merkez Bankası kaynaklarından finanse edilmesi ve vadesinin kısa oluşu oranının değerlendirilmesinde daha temkinli olmayı gerektirmektedir. Genel Değerlendirme ve Sonuç Türk ekonomisi, ithal ikameci politikalarla birlikte 1963 yılından, 1980 li yılların başlarında ortaya çıkan dışa açılma dönemine kadar, sermaye birikiminin oluşmasına, ekonomik büyümenin sağlanmasına, bölgelerarası gelişmişlik farkının azaltılmasına ve geri kalmışlığa çare olarak, kalkınmanın planlarla gerçekleşeceği düşüncesiyle dört adet kalkınma planı ile ekonomi politikalarını uygulamaya koymuştur. İlk iki plan döneminde %7 oranında bir büyüme hızı gerçekleştirilmiş, enflasyon makul düzeylerde seyretmiştir. İkinci planın sonlarına doğru kamu gelirlerinin, özellikle de vergi gelirlerinin artırılamaması sonucu olarak bütçe açığı pahasına finanse edilen kamu harcamaları parasal genişleme ile birlikte enflasyonun artmasına neden olmuştur. İlk iki plandan sonra ekonomiyi tehdit eden yüksek enflasyon, ödemeler bilançosu açıkları ve dış borç, dönemin karakteristik özelliğini yansıtmaktadır. Bu dönemde ortaya çıkan petrol krizi ve sonrasında ortaya çıkan siyasi istikrarsızlıkla birlikte, uygulanan istikrar politikalarına rağmen bir türlü azaltılamayan ödemeler bilançosu açıkları, ekonominin dış kaynak ihtiyacını daha da artırmıştır lere gelindiğinde, dış borçların vadesi kısalmış, borç ertelemeleri de dahil olmak üzere Türkiye dış borçlarını ödeyemez konuma gelmiştir. Kamu müdahalesi olmadan planlı kalkınmayı gerçekleştirmenin zorluğu dikkate alındığında, planlı kalkınma, aynı zamanda maliye politikalarının etkinliğini artırmış, plan hedefleri doğrultusunda ekonomik hayata müdahale etmek isteyen devlet, maliye politikası araçları yoluyla sosyo-ekonomik amaçlarını gerçekleştirmeye çalışmıştır. Planlı kalkınma döneminde uygulanan maliye politikaları ile planlarda öngörülen düzeyde gelir toplanamamış, kamu açıklarının artması sonucunda bu açıkları finanse etmek üzere borçlanma yoluna gidilmiştir. Öte yandan, hazırlanan planlarda sosyal adalet ilkesi kapsamında gelir dağılımında adaleti sağlamak üzere uygulanan maliye politikaları, gelir dağılımındaki dengesizliği azaltmak yerine ücretlilerin vergi yükünü yükselterek, dengesizliği daha da artırıcı yönde etki yaratmıştır. İlk üç plan döneminde genelde denk bütçe politikasının izlenmesine karşılık, 1977 yılından sonra kamu gelirlerindeki yetersizlik ve kamu harcamalarındaki artış nedeniyle bütçe açıklarının önüne geçilememiştir. Özellikle 1970 li yıllarda başta emlak vergisi gibi yeni vergiler ihdas Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

179 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları edilmişse de vergi gelirlerindeki yetersizlik borçlanmanın olağan bir kamu geliri olarak görülmesine neden olmuştur. Özetle, 1963 yılından itibaren uygulanmaya başlanan planlı kalkınma döneminde, başta ekonomik büyüme olmak üzere, IMF nin öteden beri önerdiği kamu harcamaları kısılarak, vergilerin artırılması gibi sıkı maliye politikaları sonucu, ilk iki planda öngörülen hedeflere büyük oranda ulaşılmıştır. Ancak 1970 yılından sonra kamu harcamalarındaki artış bütçe disiplinini bozarak, başta Merkez Bankası kaynakları olmak üzere borçlanma yoluyla ek finansman ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Kamu açıklarının hangi kaynaklardan nasıl finanse edildiği farklı sonuçlara götürdüğünden, bu dönemde uygulanan açık finansman politikası parasal genişlemeye yol açarak, toplam talebi etkilediğinden enflasyonun daha da yükselmesine neden olmuştur. Dünya genelinde yaşanan büyük petrol bunalımının etkilerini göstermeye başladığı üçüncü planda, planlanan hedeflere ulaşılamamıştır. Dördüncü plan döneminde ise bütçe harcamalarının azaltılmasını öngören istikrar politikalarına rağmen dış kaynak girişi gerçekleşmemiş, başta dış borç olmak üzere planda öngörülen makroekonomik hedefler ile gerçekleşen değerler arasında büyük sapma görülmüştür. Kaynakça Aktan, C. C. (2001), Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi, Anadolu Matbaacılık, İzmir. Akyol, M. (2009), Stand By Anlaşmaları Çerçevesinde Türkiye de Uygulanan Maliye Politikalarındaki Dönüşüm, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İstanbul. Blaug, M. (1997), Economic Theory in Retrospect, Cambridge University Press, İngiltere. Boratav, K. (2005), Türkiye İktisat Tarihi ( ), İmge Kitabevi, Ankara. Beydemir, C. (2006), Yılları Arası Beş Yıllık Kalkınma Planlarının İrdelenmesi, Maltepe Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul. Çelebier, N. (1985), Türkiye de Konsolide Devlet Bütçesinin Finansmanı ( ), Maliye ve Gümrük Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ankara DPT (1963), Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı , DPT Yayınları, Ankara. DPT (1967), İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı , DPT Yayınları, Ankara. DPT (1972), Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı , DPT Yayınları, Ankara. DPT (1977), Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı , DPT Yayınları, Ankara. DPT (1984), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ( ), DPT Yayınları, Ankara. DPT (1990), 1980 den 1990 a Makro Ekonomik Politikalar-Türkiye Ekonomisindeki Gelişmelerin Analizi ve Bazı Değerlendirmeler, DPT Yayınları, Ankara. DPT (1996), Vergi Özel İhtisas Komisyon Raporu, Yayın No: DPT: 2454-ÖİK:510, Ankara. DPT (2000), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı , DPT Yayınları, Ankara. 174 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

180 A. TAKIM DPT, Beş Yıllık Kalkınma Planları, Controls/WebContentGosterim.aspx?Enc=51C9D1B02086EAFBBBF5A539A4 A36E6C/ (Erişim Tarihi: 14/01/2011) DPT (2001), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Borçlanma İç ve Dış Borç Yönetimi Özel İhtisas Komisyon Raporu, Ankara. DPT (2002), Türkiye de Demokratik Planlı Kalkınma, Planlama Dergisi, 42.Yıl Özel Sayısı, Ankara. DPT (2007), Orta Vadeli Program ( ), ypk/2007/33.htm (Erişim Tarihi:11/01/2011) Evgin, T. (2000), Dünden Bugüne Dış Borçlarımız HDTM Araştırma ve İnceleme Dizisi No:26. Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü (2003), Türkiye Ekonomisi, Cumhuriyetin 80. Yılı Özel Sayısı, Hazine Dergisi. Güçlü, S. ve Işık, A. (1996), Döneminde Türkiye nin Dış Borçları Üzerine Bir Değerlendirme, İktisat Fakültesi Mecmuası, 1994/B-3, Cilt 1-4, İstanbul. Ilgın, Y. (2002), Kamu Sabit Sermaye Yatırım Stratejileri ve 2002 Yılında Kamu Proje Stoku, Planlama Dergisi, 42.Yıl Özel Sayısı, Kazgan, G. (2002), Tanzimattan 21. Yüzyıla Türkiye Ekonomisi, Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul. Kazgan, G. (2005), Türkiye Ekonomisinde Krizler ( ), Ekonomi Politik Açısından Bir İrdeleme, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, No:109, İstanbul. Kepenek, Y. ve Yentürk, N. (2001), Türkiye Ekonomisi, 18. Baskı, Remzi Kitabevi, İstanbul. Kuyucuklu N. (1993), Türkiye İktisadı, Filiz Kitabevi, İstanbul. Leeper, E. M. (1991), Equilibria Under Active and Passive Monetary and Fiscal Policies, Journal of Monetary Economics, 27, Özdemir, Y. (2007), Türkiye de Yatırım Harcamalarının Gelişimi ve Kamu Yatırım Politikaları, Bütçe Dünyası Dergisi, 3(27), Özdemir, Y. ve Saatçi, M. S. (2008), 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunun Değerlendirilmesi, Bütçe Dünyası Dergisi, dergi_ek.pdf (Erişim Tarihi: 13/01/2011) Pakdemirli, E. (2003), Cumhuriyet Döneminin Ekonomik Büyüklükleri ( ), Türkiye Odalar Borsalar Birliği Yayınları, Ankara. Parasız, İ. (1998), Türkiye Ekonomisi, 1923 den Günümüze İktisat ve İstikrar Politikaları, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa. Parasız, İ. (2002), Enflasyon Kriz Ayarlamalar, Dünyada ve Türkiye de Kalkınma Makro Ekonomisi Sorunları, Ezgi Kitabevi Yayınları, 2.Baskı, Bursa. Saatçi, M. Y. (2007), Türkiye de Bütçe Açıkları ve Finansmanı, Bütçe Dünyası Dergisi, 2(26), Saçkan, O. (2006), Genel Fiyat Düzeyinin Belirlenmesinde Para ve Maliye Politikası Dominant Rejimleri: Türkiye Örneği, , Merkez Bankası Uzmanlık Tezi, Ankara. Saraçoğlu F. (2002), Yılları Arasında Türkiye de İç Borçların Yapısal Gelişimi ve Değerlendirilmesi, Ekonomik Yaklaşım Dergisi, Sonbahar 13(45). Sargent, T. J. ve Wallace, N. (1981), Some Unpleasant Monetarist Arithmetic, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 531, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

181 Türkiye de Yılları Arasında Uygulanan Kalkınma Planlarında Maliye Politikaları Sarı, M. (2004), Dış Borç Yönetimi ve Türkiye Uygulamaları, Merkez Bankası Uzmanlık Tezi, Ankara Sims, C. A. (1994), A Simple Model for Study of the Determination of the Price Level and the Interaction of Monetary and Fiscal Policy, Economic Theory, 4(3), Tanrıkulu, K. (1983), Türkiye de Ekonomik Büyüme ve Dış İlişkisinin Değerlendirilmesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara. TCMB (2002), Küreselleşmenin Türkiye Ekonomisine Etkileri, gov.tr/ (Erişim Tarihi: 23/01/2011) Tokgöz, E. (2004), Türkiye nin İktisadi Gelişme Tarihi ( ), İmaj Yayınevi, Ankara. TOBB (1987), Türkiye de GSMH, Ankara. Türk, İ. (2005), Maliye Politikası, 18. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara. Woodford, M. (2001), Fiscal Requirements for Price Satbility, Journal of Money, Credit and Banking, 2001, 33(3), Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

182 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme Tekin AKDEMİR * M. Fatih İLGÜN ** Özet 20. yüzyılın başında GSYH nin %10 ları düzeyinde seyreden kamu harcamaları devletin ekonomik fonksiyonundaki gelişmeye paralel olarak giderek artmıştır. Kamu harcamalarındaki artışa gelirdeki artışların eşlik etmemesi nedeniyle bütçe açıkları ve borç faiz kısır döngüsü sorunu ortaya çıkmıştır. Bu durum, makro ekonomik istikrarsızlıkların da en önemli nedenlerinden biri olmuştur. Yaşanan süreçte pek çok ülke borç faiz yükünü düşürmek ve makroekonomik sürdürülebilirliği sağlamak üzere, birincil harcamalarda kesintiye gitmiştir. Bu ise kamu harcama yapısında önemli değişime yol açmıştır. Harcama yapısındaki bu değişim, bütçenin makro ekonomik fonksiyonlarını gerçekleştirebilmesinin önünde önemli bir engel oluşturmuş, kamu hizmetlerinin kalitesi düşmüş ve bunun sonucunda toplumsal refah artışında gerilemeler yaşanmıştır. Bu çalışma, kamu harcamaları borçlanma ilişkisini dönemi için AB üyeleri örneğinde panel veri analizi kullanarak değerlendirmeyi amaçlamaktadır. Çalışmada kamu borçlanmasındaki artışın bütçede faiz harcamalarının payını artırdığı ve bunun sonucunda faiz dışı kamu harcamalarında değişim yaşandığı sonucuna ulaşılmıştır. Anahtar Kelimeler: Kamu Harcamaları, Kamu Borçları, Kamu Harcamalarının Kompozisyonu, Kamu Harcamalarının Belirleyicileri, Kamu Harcamaları ve Harcama Kompozisyonu * Yrd.Doç.Dr., Erciyes Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, takdemir@erciyes.edu.tr ** Yrd.Doç.Dr., Erciyes Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü,mfilgun@erciyes.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

183 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme The Effects of Public Debt Constraint on Public Expenditure Composition: An Empirical Evaluation for the European Union Countries Abstract Public expenditure presenting approximately ten percent of GDP at the beginning of the twentieth century, has increased in parallel with the state economic development function. Due to inability of accompanied by increases in income up to public expenditure, has emerged vicious cycle of budget deficits and debt problem. This has been one of the most important causes of macro-economic instabilities. In the process, many countries has been cut non-interest expenditure to reduce the burden of debt interest and ensure the sustainability of macroeconomic. This has led to changes in the structure of public spending. This change in the structure of expenditure created a significant obstacle to realize macro-economic functions of the budget, the quality of public services has fallen and as a result of this situation has been experienced the decline in the increase in social welfare. In this study, aims to evaluate the relationship between public spending and public borrowing using panel data analysis for the period the case of EU members. In this study has been concluded the increase in public debt to increase the share of interest expenditures in the budget and as a result are experiencing changes in non-interest public spending. Key Words: Public Expenditure, Public Debt, Public Expenditure Composition, Public Expenditure Determinanats, Public Debts and Expenditure Composition JEL Classification Codes: H5, H63 Giriş Son otuz yıldan bu yana özellikle gelişmekte olan ülkeler bir yandan harcama artışı baskısı, diğer taraftan gelir yetersizliği sorunu ile karşı karşıyadırlar. Artan harcama baskısını geleneksel gelirleriyle karşılamada güçlük çeken bu ülkeler, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan borçlanma yoluna gitmişlerdir. Ancak artan borç stoku, bütçeden borç faiz ödemelerine ayrılan kaynağın yükselmesine yol açarak, kamu harcamalarının yapısında değişime yol açtığı gibi, ülkelerin borç ödeme yükümlülüklerini yerine getirmede zaman zaman güçlük içine düşmüşlerdir. Bu durum borçlanmanın makro ekonomik amaçları gerçekleştirmekte bir araç olmaktan çıkıp, makro ekonomik istikrarsızlığın oluşumunda önemli bir araç niteliği almasına neden olmuştur. Yaşanan bu süreçte birçok ülkede borç ödeme güçlüğü içine düşmemek ve kamu borç yönetiminde sürdürülebilirliği sağlamak üzere hükümetler, birincil dengeyi sağlamaya yönelik mali düzenlemeleri hayata geçirmişler ve kamu mali yönetim sistemlerini reforme etmişlerdir (Dufrénot ve Paul, 2010:5). Bu kapsamda, mali disiplini tesis etmeyi, kamu borçları ve bütçe açıklarını sürdürülebilir düzeylere indirmeyi, makroekonomik istikrarı sağlamayı, ekonomik kırılganlıkları azaltmayı ve ekonomik performansı geliştirmeyi amaçlayan düzenlemeler hayata geçirilmiştir. Bugün ülke ekonomilerinin kamu maliyesi alanında karşı karşıya olduğu en önemli sorun, yüksek borç stoku ve bütçe açıklarının sürdürülebilirliğidir. Yüksek borç stoku ve bütçe açıklarının sürdürülebilirliği sorunuyla karşı karşıya kalan ülkelerde ise, uygulanan maliye 178 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

184 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN politikalarına birincil fazla hedefi önemli bir kısıt oluşturmaktadır. Borcun sürdürülebilirliği açısından, bu kısıt her zaman var olmakta, dolayısıyla maliye politikası bu anlamda belirli bir bütçe kısıtı altında uygulanma imkânı bulmaktadır (Pınar, 2010:365). Borcun çevrilebilirliğini hedefleyen ülkeler, faiz dışı fazla hedefini tutturabilmek için harcama daraltıcı ya da gelir artırıcı politikalar veya bunların birleşiminden oluşan politikalar hayata geçirmekte, bu ise bütçenin harcama ve gelir yapısında önemli değişimlere yol açmaktadır. Ancak, kamu harcamalarının bileşiminin belirlenmesinde ekonomik, mali, politik ve kültürel birçok faktörün içerisinde olduğu karmaşık bir sürecin rol oynaması, ülkeleri bütçe açıkları ve borcun sürdürülebilirliğine yönelik politikaları hayata geçirmede çeşitli kısıtlarla karşı karşıya bırakmaktadır. Üstelik, dünya genelinde bir yandan mevcut yapısal problemler diğer yandan küresel krizin etkisiyle, pek çok ülkede bütçe açıkları yükselmekte ve borç stoku da artmaktadır. Söz konusu problemler Avrupa Birliği ülkelerinde de yaşanmaktadır. Öyle ki, 2009 yılından bu yana hem gelişmiş hem de gelişmekte olan Birlik üyesi ülkelerde bütçe açıkları %3 lük sınırın üzerinde seyretmektedir. Bunun bir sonucu olarak borç stoku da hızla yükselmektedir. Bu olumsuz değişim, uygulanan maliye politikalarını da etkilemekte, hükümetler mali kurallar yoluyla ekonomik istikrarı sağlamaya çalışmaktadır. Dolayısıyla bu iki faktör arasında karşılıklı bir etkileşim söz konusudur. Genişletici maliye politikaları borçlanmayı artırırken diğer yandan borç stokundaki artış mali disiplin programları vasıtasıyla bütçenin büyüklüğünü ve kompozisyonunu etkilemektedir. Kamu harcama bileşimi ve borç stoku karşılıklı ilişkilerinin yanında ekonomik büyümeyi de yakından ilgilendirmektedir. Zira harcama yapısındaki değişim kamusal kaynakların verimli olan ve olmayan alanlar arasındaki dağılımını değiştirmekte, borçlar (özellikle dış borçlar) gelişmekte olan ülkelerde mevcut kaynakların önemli bir bölümünü kullanarak, büyüme üzerinde olumsuz etkilere neden olmaktadır. Bu çalışmanın amacı borç stokundaki değişimlerin ülkeler arasında ve/veya zaman içerisinde harcama kompozisyonundaki farklılıkların açıklanmasında kullanılıp kullanılamayacağının araştırılmasıdır. Bu amaç doğrultusunda ilk olarak kamu harcama bileşiminin önemi üzerinde durulmuş, ardından kamu harcama bileşimini etkileyen faktörler açıklanarak, AB üyesi ülkelerde döneminde kamu harcamaları, borçlanma ve bütçe açıklarının gelişimi değerlendirilmiştir. Daha sonra konuyla ilgili literatürdeki uygulamalı çalışmalar ve sonuçları üzerinde durulmuştur. Son olarak, çalışmanın hipotezini test etmek için, Avrupa Birliği ülkelerinde döneminde kamu harcamalarının bileşimini etkileyen faktörler için panel veri analizi gerçekleştirilmiş ve analiz sonucuna ilişkin değerlendirmeler yapılmıştır. 1. Teorik Çerçeve Kamu harcamaları; toplumsal ihtiyaçların karşılanması, ekonomik istikrarsızlıkların giderilmesi, kalkınmanın sağlanması ve adil bir gelir dağılımı hedefine ulaşılmasında ekonomi politikasının önemli bir aracıdır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde ve geçiş ekonomilerinde devlet, yüksek ve sürdürülebilir ekonomik büyümenin sağlanmasında önemli görevler üstlenmektedir. Gelişmiş ülkelerde ise devletin ekonomik hayattaki rolü değişmekte, vatandaşlar tarafından Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

185 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme kamuca sağlanan sosyal hizmetlere olan talep artmaktadır. Bu durum hem kamunun milli gelir içerisindeki hacminin hem de kamu tarafından sağlanan mal ve hizmetlerin niteliğinin önemini ortaya koymaktadır. Günümüzde kıt olan kaynaklarla daha az harcama yaparak daha etkin hizmet sunumu bir zorunluluk haline gelmiştir. Bu kapsamda, kamu harcamalarını kontrol altında tutarak ekonomide istikrarı sağlamaya yönelik mali düzenlemeler modern mali yönetimin önemli bir ayağını oluşturmaktadır. Bunun yanı sıra kamu harcamalarında etkinliği ve etkililiği sağlamak ve verimliliği artırmada bir teşvik sağlayacak şekilde hizmet sunumu da modern mali yönetimin önemli bir unsurudur. Kamu mali yönetiminde sonuç odaklı yaklaşıma geçiş, hükümet politikalarının dizaynı, uygulamaya konulması ve denetiminde de önemli etkilere yol açmaktadır (Vraniali, 2010:1). Bugün, yüksek düzeyde kamu açıklarını finanse etmek için alınan borçların reel faiz oranlarını ve enflasyonist beklentileri artırdığı, artan faiz oranlarının, borç faiz ödemeleri nedeniyle bütçe açıklarını artırdığı ve bunun da makro ekonomik istikrarı tehlikeye soktuğu konusunda literatürde bir konsensüs vardır. Eğer artan borç servis ödemeleri bütçe açıkları borçlanma yerine vergilerde bir artışla karşılanacak olursa da, bu durum ekonomik büyümeyi olumsuz etkilemektedir. Ayrıca artan vergi yükü toplumsal tepkilere de yol açabilmektedir. Bu durum kamu harcamalarındaki artışın vergilerdeki artış yerine borçlanma ile finanse edilmesine yol açmakta, artan borçlanma dolayısıyla ortaya çıkan borç faiz kısır döngüsü ise, mali disiplin ve sürdürülebilirliği tehlikeye atmaktadır (Sachs, 1998:46). Günümüzde, kamu kesimi açıkları ve borçlanma pek çok ülkede makro ekonomik istikrar önünde önemli bir tehlike olarak varlığını sürdürmektedir. Ülkelerin bozulan istikrarı yeniden tesis etme çabaları sonucu uygulamaya koydukları istikrar programları da kamu harcamalarının yapısında önemli değişimlere neden olabilmektedir. Şöyle ki, mali disiplini sağlama ve makro ekonomik istikrarı muhafaza edebilme çabaları doğrultusunda kamu harcamaları yeniden gözden geçirilmekte ve mali konsolidasyonu öngören çalışmalarda harcama azaltıcı politikalar gündeme gelmektedir. Yaşanan süreçte kamusal hizmetlere ayrılan kaynaklara önceki yıllara oranla daha az kaynak ayrıldığı gibi, bütçe açıklarının borçlanmayla finansmanının doğurduğu borç stoku artışının neden olduğu faiz ödemelerinin bütçeden aldığı payın artışına bağlı olarak da kamusal hizmetlere ayrılan kaynaklar azalma baskısıyla karşı karşıya kalmaktadır. Borç servisi ödemelerindeki artış ve bu ödemeleri gerçekleştirmedeki tıkanıklıklar, kamu harcamalarının bütçe payında değişikliğe yol açarken, borç servisindeki düşüş ise, eğitim, sağlık, altyapı vb. gibi sektörlere yönelik kamu harcamalarının artmasına neden olabilmektedir. Bu durum kamu maliyesinde kalite sorununu gündeme getirmekte, beşeri sermaye harcamaları ve sosyal harcamalarda meydana gelen düşüşler insani yaşam kalitesini, ekonomik büyüme ve kalkınmayı olumsuz yönde etkilemektedir (Fosu, 2008:364). Kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerindeki etkisi, harcama kompozisyonunun yanı sıra harcama kalemlerinin fiziksel verimlilikleri ve toplam kamu harcamaları içerisindeki payına da bağlı olmaktadır. Nitekim kamu harcamaları büyüme ilişkisini inceleyen çalışmalarda bu sonucu destekler niteliktedir. Easterly ve Rebelo (1993:419) ulaşım ve iletişim alanındaki kamu yatırımlarının ekonomik büyümeyi olumlu etkilediğini ifade etmiştir. Gupta vd. 180 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

186 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN (2005:459) ne göre az gelişmiş ülkelerde endüstrileşmiş ülkelerde elde edilen sonuçlarla uyumlu şekilde üretken harcamalar yerine cari harcamalarda kesinti yapılmak suretiyle uygulanan mali konsolidasyon programları büyümeyi olumlu etkilemektedir. Devajaran (1996:338) sermaye, ulaşım, iletişim, eğitim ve sağlık gibi üretken kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerinde ya anlamlı bir etkisinin olmadığını veya negatif etkisinin olduğunu, cari harcamaların ise pozitif etkisinin olduğunu tespit etmiş, bu durumun sermaye yatırımlarının belirli oranın üzerine çıktığında verimsiz hale geldiği şeklinde yorumlanabileceğini ifade etmiştir lı yılların başından itibaren özellikle dış borç yükünün gelişmekte olan ülkelerde doğrusal olmayan etkileri üzerinde durulmuş, kalkınmanın başlangıç dönemlerinde ve makul seviyelerdeki borçlanmanın büyüme üzerinde pozitif etkisinin olduğu ancak belli seviyenin üzerindeki borç stokunun büyümeyi sınırlandıran bir faktör olduğu kabul edilmeye başlanmıştır. Borçlanmanın büyüme üzerindeki olumsuz etkisinin farklı kaynakları vardır. Sermaye birikim kanalı açısından; dış borç yükünün arttığı dönemlerde hem yerli hem yabancı yatırımcılar hükümetin borçların ödenmesi amacıyla bozucu vergilerde artışa gideceğini öngörerek getiri oranları konusundaki beklentilerini düşürürler (Pattilo vd., 2004:3). Buna borç servisinde ülkenin kendi kaynaklarının ne ölçüde kullanılacağı konusundaki belirsizlik de eklendiğinde sermaye birikimi azalacaktır. Diğer yandan toplam faktör verimliliğindeki azalma da büyümeyi olumsuz etkileyebilmektedir. Zira özellikle az gelişmiş ülkelerde yüksek borç yükünün neden olduğu istikrarsızlık ve belirsizlik nedeniyle, fiziksel altyapı gelişmeye devam etse bile, yatırımcılar uzun vadeli ve geri döndürülemez nitelikteki yatırımlarını bekleterek daha ziyade kısa vadeli getiri sağlayacak alanlara kayabilmektedir (Serven, 1996:27-29). Borç servisinin ekonomik büyüme üzerindeki bir diğer olumsuz yansıması borç kaynaklı likidite kısıtının kamu harcamalarını azaltıcı baskısından kaynaklanmaktadır. Borçlanmanın bu dolaylı etkisi özellikle kamu yatırımları üzerinden kendisini göstermektedir (Clement vd., 2003:4) ve bu etki altyapıya yönelik kamu yatırımlarının özel sektör verimliliğinin temel belirleyicilerinden olması nedeniyle büyüme açısından son derece önemlidir. Bunlara ek olarak borç stokunu azaltmaya yönelik harcama azaltıcı tedbirler, dolaylı olarak ekonomik büyüme ve refahı etkilemektedir. Zira toplam kamu harcamalarının kısılması amacıyla hangi harcama bileşiminde kesintiye gidileceği, borçlanmanın cari ve gelecek dönemlerde refah üzerindeki etkisini belirleyen faktörlerden birisidir (Afonso vd., 2005:11-14). Kamu maliyesi literatüründe kamu harcamalarının bileşiminin belirlenmesinde ekonomik, mali, politik ve kültürel birçok faktörün etkisi ifade edilmekte, bunun yanı sıra borçlanmanın etkisi üzerinde de önemle durulmaktadır. Çalışmanın bundan sonraki bölümünde söz konusu faktörlere ilişkin açıklamalara yer verilmiş ve kamu borç stokunun harcamaların bileşimine etkileri değerlendirilmiştir. Ekonomik gelişmişlik düzeyi: Wagner hipotezine göre modern toplumlarda ekonomik gelişme ile kamu hacmi arasında devletin değişen rolüyle birlikte pozitif bir ilişki vardır. Dolayısıyla gelişmişlik düzeyi arttıkça kamu harcamalarının bileşiminde ücret ve maaş ödemeleri, mal ve hizmet alımları ile sermaye harcamalarından sübvansiyon ve transfer harcamalarına doğru bir kayma beklenebilir. Borçlanmaya olan ihtiyaç nedeniyle bu süreçte faiz ödemelerinde de artış meydana gelebilir (Mahdavi, 2004:1141). Bu noktada özellikle sosyal Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

187 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme harcamalar açısından kamu hizmetlerine yönelik talebin gelir esnekliği; hizmetin türüne, ülkenin politik ve ekonomik gelişme düzeyine bağlıdır (Dao, 1995:75). Kamu sektörünün nispi hacmi: Kamu kesiminin milli gelir içerisindeki payı ile kamu harcamalarının kompozisyonu arasında da ilişki vardır. Literatürde kamunun milli gelir içerisindeki hacmi arz yanlı (kamu hizmet arzının özellikleri) ve talep yanlı (kamu hizmetlerine olan talep) olmak üzere iki açıdan ele alınmaktadır. Talep yanlı teoriler gelir düzeyi, gelir dağılımı, nüfusun yaş yapısı, etnik farklılıklar, dışa açıklık gibi demografik değişkenler üzerinde yoğunlaşırken arz yanlı teoriler hükümet türü, politik katılım düzeyi, seçim sistemi gibi politik ekonomi kapsamındaki değişkenlere odaklanmıştır (Shelton, 2007:2231). Her iki yaklaşımda ele alınan faktörlerdeki değişiklik kamunun hacmi yanında harcamaların bileşimini de etkilemektedir. Örneğin nüfusun yaş yapısı yükseldikçe sosyal güvenlik hizmetlerine olan talep artmaktadır. Bunların dışında politik veya sosyal istikrarsızlıkların neden olduğu riskler de bazı kamu harcama kalemlerini artıran faktörlerdendir (Annett, 2001:562). Bu faktörlerin en önemlilerden birisi, yolsuzluk düzeyidir. Kamu harcamaları içerisinde ileri teknoloji gerektiren ve/veya az sayıda firma tarafından sunulabilen altyapı, savunma gibi harcamalar ile eğitim, sağlık, personel harcamaları gibi arzı fazla olan mal ve hizmetlere yönelik harcamaların rüşvet gibi illegal yönelimlere karşı duyarlılıkları farklıdır. Özellikle eğitim ve sağlık harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı ile ülkedeki yolsuzluk seviyesi arasında negatif ilişki vardır (Mauro, 1998: ). Politik yapı: Sosyal grupların politik güçleri doğrultusunda bütçe üzerinde tasarrufta bulunma imkânları nedeniyle bir toplumdaki demokratikleşme düzeyi, kamu harcama bileşiminin belirlenmesinde önemli faktörler arasında yer alır. İnsan hakları ve siyasi hakların gelişmesi, bütçe üzerindeki rant kollama faaliyetlerini engeller. Buchanan ve Tullock tarafından geliştirilen kamu tercihi teorisi politikacıların tercihlerinin ortanca seçmenin tercihleri ile tutarlı olacağını ifade etmekle birlikte bu teori demokratik sürecin tam olarak yerleşmediği gelişmekte olan ülkeler için çok uygun değildir (Fosu, 2007b:703). Politik yapı özellikle sosyal harcamalar ile ilişkilendirilebilmektedir. Sosyal harcamaların beşeri sermaye artışı yoluyla büyüme üzerindeki direkt etkisi ve genel ekonomi üzerindeki yayılma etkisi nedeniyle harcama kalemleri arasında önemli bir yeri vardır (Baqir, 2002:4). Kamu harcamalarının fonksiyonel yapısı: Ekonomik sınıflandırmada harcamaların ekonomik özellikleri dikkate alınırken, fonksiyonel sınıflandırmada harcamaların hedeflerine göre sınıflandırma yapılmaktadır. Dolayısıyla hükümetlerin belirledikleri hedefler doğrudan kamu harcama bileşimini değiştirmektedir. Heller ve Diamond (1990:3) a göre her fonksiyonel kamu harcama kategorisi farklı bir üretim teknolojisine ve dolayısıyla üretim faktörlerinin farklı düzeylerde kullanımına dayanmaktadır. Örneğin, eğitim hizmeti maaş ve ücret kategorisindeki harcamaları gerektirirken, hem emek hem de fiziksel sermaye gerektiren savunma harcamaları maaş-ücretler ve sermaye harcamalarını artırmaktadır. IMF destekli ekonomik programlar: Bir bütün olarak kamu harcamalarının etkinliği iki koşulu gerektirmektedir; birincisi, belli miktar çıktı elde etmeye veya spesifik amaçlara ulaşmaya yönelik kamu harcamaları minimum maliyetle sağlanmalıdır. İkinci olarak, kamu sektöründe çıktı düzeyi optimal olmalı, yani belli düzeydeki toplam kamu harcamaları için her bir programın marjinal faydası 182 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

188 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN eşitlenmelidir. Mali tedbirler IMF destekli programların temel öğesini oluşturmaktadır. Kamu harcama bileşimleri açısından bakıldığında IMF tarafından tavsiye edilen maliye politikalarının temelinde; toplam kamu harcamalarını artırmadan (ya da azaltarak) verimli harcamaların toplam harcamalar içindeki payının artırılması, verimsiz harcama kalemlerinin 1 payının ise azaltılması yer alır (IMF, 1995:4). Uygulamada mali düzenlemelerde kısa dönemde gelir artırıcı tedbirlerden ziyade harcama azaltıcı önlemlerin uygulandığı ve harcamalardaki azalmanın genellikle program hedeflerinden daha fazla olduğu görülmektedir (IMF, 2002:3-4). Kamu borç düzeyi: Toplam kamu borç stoku ve/veya borç servisi kamu harcamalarının hacmi ve bileşimi üzerinde etkili olan önemli faktörlerden birisidir. Geçmiş yıllarda dış kaynakların mali etkileri konusundaki literatür büyük çoğunlukla dış borçlardan ziyade dış yardımların etkileri üzerinde yoğunlaşmış olmakla birlikte, genel anlamda toplam kamu borç stoku, özelde ise kamu dış borç yükü ile kamu harcamaları arasında karşılıklı bir ilişki mevcuttur. 2 Bir yandan uygulanan genişletici bir maliye politikası borç düzeyini artırırken, diğer taraftan artan borç yükü kamu harcamalarının miktarını ve içeriğini etkilemektedir (Mahdavi, 2004:1142). Kamu borç stokunun kamu harcamaları üzerindeki etkisi küresel finansal kriz sonrasında daha önemli bir konu haline gelmiştir. Zira Avrupa Komisyonu tahminlerine göre 2008 küresel finansal krizinin etkisiyle döneminde kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki oranının Avrupa Birliği ortalamasının %25 artarak %83,8'e yükseleceği tahmin edilmektedir (European Commission, 2010:15). Benzer şekilde IMF tahminlerine göre gelişmiş ülkelerde söz konusu oranda yılları arasında %36 artış beklenmektedir (Clements vd., 2010:1). Borç yükünün etkisi direkt ve dolaylı olmak üzere iki şekilde kendini gösterir. Borç seviyesinin belli bir eşik değerin üzerine çıkması, kamuda makroekonomik reformların ve uzun vadeli yatırımların gerçekleştirilmesini engelleyerek, sabit sermaye yatırımlarının toplam harcamalar içerisindeki payını azaltabilir (Pattilo, 2004:6). Borç fazlası hipotezine (debt-overhang hypothesis) göre; bir ülkede borç düzeyinin gelecekte borç geri ödeme kapasitesini aşacağı tahmin ediliyorsa, bu durumda yatırımcılar getiri beklentilerini azaltırlar (Krugman, 1988:254). Dolayısıyla, borç servisi maliyetindeki artış belirli bir borç düzeyinin üzerine çıktığında yatırımları azaltacaktır. Krugman a (1989:11-12) göre borçlanma ile yatırımlar arasındaki ilişki bir tür Laffer Eğrisi ile açıklanabilir. Şöyle ki; ödenmemiş borçlardaki artış belirli bir eşik değere kadar geri ödeme konusundaki beklentileri yükseltirken, eşik değeri geçen borç düzeylerinde beklenen geri ödeme azalmaktadır. Dış borç stokundaki artışın bu direkt etkisinin yanında dolaylı etkisi ise faiz ödemelerinin diğer harcama bileşimleri karşısında nispi payının artmasıdır. Uygulanan bir mali disiplin programı sonrası kamu harcama bileşiminin nasıl değişeceğinin önemli belirleyicilerden birisi de, harcama kaleminin özelliğidir. 1 Fonksiyonel sınıflandırma çerçevesinde, genel yönetim hizmetleri, güvenlik, sağlık, eğitim, iskan, ulaşım ve iletişime yönelik harcamaların verimli; sosyal refah, kültürel ve dinsel harcamalar ile diğer sınıflandırılamayan harcamaların ise verimli olmayan harcamalar olduğu kabul edilir (Kneller vd., 1999:177) 2 Diğer yandan borç stokundaki artış, borç servisinin finansmanında enflasyon vergisi gibi bozucu vergilerin kullanılması veya vergi oranlarında artış şeklinde kamu gelirlerini de etkileyebilir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

189 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme Kamu harcamalarında kısıntıya gidilmesi gerektiği durumlarda belirli seviyenin üzerindeki sosyal harcamalar diğer harcamaların politik süreç nedeniyle sabitlenmesinden ötürü öncelikli olarak azaltılabilir (Fosu, 2007a:8). Sosyal harcamalardaki azalmanın nedeni sadece artan borç stokunun faiz ödemelerinin payını yükseltmesi değil, buna ek olarak bu süreçte toplam harcamaların azaltılmasına yönelik uygulamaya konulan politikalardır. Dolayısıyla borç yönetiminde Ortodoks bakış açısının, sosyal harcamaların seviyesinin korunmasında en iyi yöntem olacağı söylenebilir (Lora ve Olivera, 2007:308). Kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki payı ve borç artış oranı mali sürdürülebilirlik açısından da temel göstergelerden birisidir. Bütçe kısıtı yaklaşımına göre faiz dışı kamu harcamaları ve faiz ödemeleri toplamı, senyoraj gelirlerinin olmadığı basitleştirici varsayımı altında vergi gelirleri ile net borçlanma hasılatı toplamına eşit olmalıdır. Diğer bir ifadeyle: G t + ( 1+ it ) Bt 1 = Tt + Bt (1) Yukarıdaki eşitlikte G t t dönemindeki faiz dışı harcamaları, T t vergi gelirlerini, B t kamu borç stokunu, i t ise t dönemindeki faiz oranını göstermektedir. g t, τ t, b t sırasıyla t dönemindeki mal ve hizmet alımına yönelik kamu harcamaları, vergi gelirleri ve borç senedi ihracının milli gelire oranını, y t GSYİH büyüme oranını, d t ise birincil açığı ifade etmek üzere, yukarıdaki eşitlik şu şekilde tekrar yazılabilir: 1+ i d b = b t t + t 1 1+ yˆ t t Denklem 2 ye göre kamu açığının arttığı ve/veya nominal faiz oranları nominal milli gelir artış oranının üzerine çıktığı durumlarda borç oranı artacaktır. Ancak hükümetler yeni borç senedi ihracı yoluyla eski borçların ödenmesi ve faiz ödemelerinin finansme edilmesi şeklinde ifade edilebilecek Ponzi oyununu uzun dönemde devam ettiremezler. Dolayısıyla gelecek dönemlere ait toplam kamu borcunun bugünkü değeri sıfır olmalıdır (Neck ve Sturm, 2008:6): t 1+ yˆ s d + 0 = t b (3) t= s= + is Yukarıdaki eşitlik, birincil açığın bugünkü değeri ile cari dönem borç stokunun toplamının sıfır olması gerektiğine işaret etmekte, dolayısıyla uzun dönemde bütçe açıklarının sürdürülebilirliğinde birincil açık, faiz ödemeleri ve borç stokunun düzeyinin önemini göstermektedir. Denkleme göre, diğer faktörlerin değişmediğini varsayıldığında, faiz ödemelerindeki artışın borç stokundaki artış ya da faiz dışı harcamalardaki azalmayla karşılanması gerekmektedir. Kamu borç stokundaki artışın bir sonraki dönemde faiz ödemelerinin bütçe içindeki payında artışa yol açacağı düşünüldüğünde, bütçe açığı ve borç stokundaki artışın faiz dışı kamu harcamaların yapısında değişime yol açacağı açıktır. 2. AB Üyesi Ülkelerde Kamu Harcamaları, Borçlanma ve Bütçe Açığının Gelişimi 20. yüzyılın başında GSYH nin %10 ları düzeyinde seyreden kamu harcamaları bugün başta gelişmiş ülkeler olmak üzere birçok ülkede oldukça yüksek düzeyde seyretmektedir (Hauptmeier, Heipertz ve Schuknecht, 2006:3). Özellikle AB üyesi bazı ülkelerde kamu harcamalarının GSYH ye oranı %50 lerin üzerine dahi (2) 184 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

190 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN çıkabilmekte ve kamu harcamalarının gerek boyutu gerekse de kompozisyonu ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir. Kamu harcamalarının düzeyi ve kompozisyonunda ülkeler arasındaki bu farklılıkta; demografik yapı, devletin ekonomideki rolüyle alakalı sosyo politik tercihler, ülkelerin kalkınmışlık derecesi ve harcamalardaki etkinlik gibi faktörlerin önemli ölçüde etkileri olabilmektedir (Clements, Perry ve Toro, 2010:9). 3 Nitekim, kamu harcamalarının tarihi gelişimi incelendiğinde, yüzyılın başında kamu harcamalarının büyük bir bölümünün savunma ve altyapı yatırımı harcamalarından oluştuğu ve harcamaların GSYH ye oranının %10 larda seyrettiği görülmektedir. I. Dünya Savaşı ile birlikte, kamu harcamalarının GSYH ye oranı %20 lere kadar yükselirken, 1960 lı yıllara doğru harcamaların GSYH ye oranı hemen hemen %30 lara kadar çıkmıştır. II. Dünya Savaşı yıllarında yapılan savunma harcamaları bir yana bırakıldığında, bu dönemde kamu harcamalarının artmasında sağlık ve eğitim gibi refah harcamalarının kamu tarafından finanse edilmeye başlanmasının etkisi olmuştur. Daha sonra modern sosyal refah devletinin inşası ve sosyal refah devleti anlayışının yayılmasının etkisiyle kamu harcamalarının GSYH ye oranındaki artış devam etmiş ve 1980 li yılların başında kamu harcamalarının GSYH ye oranı gelişmiş ülkelerde ortalama olarak %45 ler düzeyine yükselmiştir. Neoliberal politikaların etkisiyle 1980 sonrasında, kamu harcamalarındaki artış trendi tersine dönmüş ve sanayileşmiş ülkeler içerisinde birçok ülke, kamu maliyesinde reforma yönelerek, kamu harcamalarının GSYH ye oranını düşürmeye yönelik düzenlemeleri hayata geçirmiştir li yılların başında İngiltere (1981), Lüksemburg (1981), İrlanda (1982), Belçika (1983) ve Hollanda (1983) da kamu harcamalarının GSYH ye oranında düşüş yaşanırken (Hauptmeier, Heipertz ve Schuknecht, 2006:4), aynı dönemde kamu harcamaları GSYH oranı nispeten düşük olan Yunanistan, Portekiz ve İspanya gibi AB üyesi ülkelerde ise, kamu harcamaları GSYH oranı yükselmiştir (Schuknecht ve Tanzi, 2005:12). Ele alınan dönemde kamu gelirlerinin harcamalardaki artışa eşlik etmemesi nedeniyle kamu kesimi açıkları ve kamu kesimi borç stokunun GSYH oranında artış yaşanmıştır lı yılların başında parasal birliğe doğru geçiş yönünde önemli adımlar atan AB üyesi ülkelerde kamu kesimi açıkları ve artan borç stokunun parasal birliğin başarısı önünde önemli bir engel oluşturması ve makro ekonomik istikrarı ile mali sürdürülebilirliği olumsuz etkilemesi karşısında 1990 lı yılların ortalarından itibaren mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik önlemler yeniden hayata geçirilmiştir. Kamu harcamalarında kaliteyi sağlayarak, büyümeyi desteklemeyi hedefleyen ve mali disiplini esas alan mali konsolidasyon çabalarında bütçenin gelir ve gider yapısı daha da önem kazanmıştır (Afonso vd., 2005). Ancak, küreselleşmeyle artan rekabet ortamında mobil sermayeyi vergilemekte zorlanan ulusal hükümetler, sermaye dışı faktörlerin vergi yükünün ulaştığı boyut karşısında, mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik önlem paketlerinde vergi artırıcı önlemlerden ziyade harcama azaltıcı politikalara ağırlık vermişlerdir. Öyle ki, kamu harcamalarının GSYH ye oranı İrlanda, Belçika, İngiltere ve Hollanda gibi ülkelerde 1980 li yıllarda yapılan 3 Örneğin gelişmiş ülkelerde sosyal harcamaların boyutuna bağlı olarak kamu harcamalarının düzeyi daha yüksektir. Yeni gelişen ülkelerde sermaye harcamalarının payı toplam harcamalarda yüksek iken, gelişmiş ülkelerde ücretlerin payı yüksektir (Clements, Perry ve Toro, 2010:9). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

191 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme harcama azaltımları nedeniyle düşüş göstermiş, bu eğilim 1990 lı yıllarda da devam etmiştir. Bu ülkelerin yanı sıra, Finlandiya, İsveç, İspanya gibi ülkelerde de faiz dışı harcamaların GSYH ye oranında %5 e varan oranlarda azaltımlar söz konusu olmuştur (Hauptmeier, Heipertz ve Schuknecht, 2006:3). AB üyesi ülkelerde kamu harcamalarının gelişiminin gösterildiği Grafik 1 den de görüleceği üzere, AB üyesi ülkelerde kamu harcamalarının GSYH ye oranı, 1990 lı yılların ikinci yarısından bugüne kadar ortalama %50 ler düzeyinde gerçekleşmiştir. Bu oran Birliğin eski üyelerinde 2004 yılı sonrası üye olan ülkelere nazaran daha yüksek olmuş, eski üyeler içinde de İsveç, Danimarka ve Finlandiya gibi İskandinav ülkeleri ile Fransa da diğer ülkelere nazaran daha yüksek olmuştur. Birlik içerisinde kamu harcamalarının GSYH ye oranı bazı istisnalar ile birlikte, 1990 lı yılların ikinci yarısında yüksek iken, bu tarihten sonra düşmeye başlamış ve yılları arasında kamu harcamaları GSYH ye oranında önemli azaltımlar gerçekleşmiştir. Ancak küresel krizle birlikte, uygulamaya konulan mali canlandırma paketlerinin etkisiyle bu oran artmaya başlamış ve birçok ülkede %50 lerin üzerine çıkmıştır. Nitekim, yılları arası dönemde Birlik ortalaması olarak kamu harcamalarının GSYH ye oranı %47, 5 olarak gerçekleşmiş iken, bu oranın 2010 yılında %51, 2011 yılında ise %50,3 olarak gerçekleşeceği tahmin edilmiştir. Parasal Birliğe dahil olan ülkeler ile diğer ülkeler ayırımı itibarıyla harcamaların gelişimi incelendiğinde Parasal Birliğe dahil ülkelerde kamu harcamalarının GSYH ye oranının Parasal Birliğe dahil olmayan ülkelere oranla daha yüksek olduğu görülmektedir. Ele alınan dönem boyunca, Danimarka, İsveç, Finlandiya, Fransa ve Avusturya gibi ülkelerde ise kamu harcamaları GSYH oranı %50 lerin üzerinde seyrederken, Romanya, Litvanya, Malta, Bulgaristan ve İrlanda da harcamaların GSYH ye oranı diğer ülkelere oranla oldukça düşük düzeyde kalmıştır. Özellikle İrlanda da küresel kriz sonrasında harcamaların GSYH ye oranında önemli ölçüde artış yaşanmıştır. Kamu harcamalarının GSYH ye oranı 1995 yılında 12 ülkede %50 nin üzerinde iken; bu sayı, 2000 yılında 5, 2005 yılında 6, 2007 yılında 4 ülke olarak gerçekleşmiştir. Harcamaların GSYH ye oranının %40 ila %50 aralığında olduğu ülke sayısı 1995 yılında 7 iken; bu sayı, 2000 yılında 15, 2005 yılında 12, 2007 yılında ise 14 tür. Aynı dönemde kamu harcamalarının GSYH ye oranının %40 ın altında olduğu ülkeler ise sırasıyla 1995 de 8, 2000 de 7, 2005 de 9, 2007 de ise 7 dir yılı itibarıyla kamu harcamaları GSYH oranının 10 ülkede %50 nin üzerinde, 15 ülkede %40-%50 aralığında ve 2 ülkede %40 ın altında gerçekleşeceği tahmin edilirken; 2011 yılında, 10 ülkede %50 nin üzerinde, 14 ülkede %40-%50 aralığında ve 3 ülkede ise %40 ın altında olacağı öngörülmektedir. 186 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

192 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN 60,00 GER AUS 55,00 BEL CZE BUL DEN 50,00 EST FIN FRA CYP 45,00 NET IRE ,00 ITA SPA UK SWE 35,00 LAT LUX LIT HUN 30,00 MAL POL POR ROM 25,00 SLV SLN 20,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00 50,00 55,00 60,00 GRE EU(27) EA(16) Grafik 1: AB Üyesi Ülkelerde Kamu Harcamalarının GSYH ye Oranı (%) AB üyesi ülkelerde kamu harcamalarının GSYH ye oranının artması bütçe açıklarını da etkilemiştir. Şöyle ki, bütçe açığının GSYH oranı, dönemi itibarıyla ortalama %3,2 olarak gerçekleşmişken, küresel ekonomik krizle birlikte bütçe açıklarının GSYH ye oranı artış göstermiştir. Birliğin eski üyelerinde bütçe açığı GSYH oranı yeni üyelerden daha düşük olmakla birlikte, her iki grup ülkede de 2008 yılı sonrasında söz konusu açıklarda bir artış söz konusudur. AB üyesi ülkelerde dönemi itibarıyla bütçe açıklarının GSYH ye oranının gelişiminin gösterildiği Grafik 2 den de görüleceği üzere, 1995 ve 1996 yıllarında Lüksemburg hariç tüm ülkelerde bütçe dengesi açık vermiş, açıkların GSYH ye oranı birçok ülkede %3 ün üzerinde gerçekleşmişken, 1990 lı yılların ikinci yarısında mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik önlemlerin etkisiyle Birlik üyesi ülkelerin önemli bir bölümünde mali disiplin yeniden tesis edilmiş ve açıkların GSYH ye oranı önemli ölçüde düşürülmüştür. Öyle ki, Belçika, Bulgaristan, Danimarka, Estonya (1999 hariç), Finlandiya, İrlanda, İsveç, Letonya (1999 hariç) ve Lüksemburg gibi ülkelerde bütçe dengesi genellikle fazla vermiş, açık olan yıllarda da bütçe açıklarının GSYH ye oranı %3 ün altında kalmıştır. Bütçe dengesi GSYH oranı açısından olumlu olarak nitelendirilebilecek bu performansa karşın, Birlik üyesi ülkelerden, Macaristan ve Yunanistan da 1997 yılı sonrasında bütçe açıkları süreklilik arz ederek, Maastricht kriterlerinde öngörülen eşik değerlerin üzerinde gerçekleşmiştir yılı sonrasında AB üyesi ülkelerin hemen hemen tamamında bütçe açıklarının GSYH ye oranı önemli ölçüde artış gösterdiği gibi, 2009 yılı itibarıyla AB de bütçe dengesi açık vermeyen ülke kalmamıştır. İrlanda, İngiltere, İspanya, Letonya ve Yunanistan gibi ülkelerde ise, açıkların GSYH ye oranı %10 un üzerinde gerçekleşmiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

193 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme 2,00 GER AUS BEL BUL 0,00 CZE DEN EST FIN EU(27) 2,00 FRA NET EA(16) IRE ITA ,00 UK SWE SPA CYP 6,00 LAT LIT LUX HUN 8,00 MAL POL POR ROM 10,00 SLV SLN GRE 12,00 EU(27) 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 2, Grafik 2: AB Üyesi Ülkelerde Bütçe Açıklarının GSYH ye Oranı (%) EA(16) AB ülkelerinde kamu harcamaları ve bütçe açığında yaşanan gelişmeler borç stoku/gsyh oranını da önemli ölçüde etkilemiştir. Birlik üyesi ülkelerde borç stokunun GSYH ye oranının gösterildiği Grafik 3 den de görüleceği üzere, 1990 lı yılların başında kamu borç stokunun GSYH ye oranı Birlik üyesi ülkelerde %60 ın üzerinde iken, 90 lı yılların ikinci yarısında mali konsolidasyonu sağlamaya yönelik çabaların etkisiyle yılları arasında Maastricht kriterlerine uyum sağlayacak düzeylere indirilmiştir. Küresel krizin etkisini göstermeye başladığı 2008 yılından önceki son yıl olan 2007 yılında ise, borç stoku/gsyh oranı açısından ele alınan dönem itibarıyla en iyi performans yakalanmıştır. Ancak, küresel krizinde etkisiyle bu yıldan sonra, borç stoku/gsyh oranı hızla artmaya başlamıştır. Birlik ortalaması olarak 2007 yılında %58,8 olan borç stoku/gsyh oranı 2008 yılında %61,8 e 2009 yılında ise %74 e yükselmiştir. Söz konusu oranın 2010 yılında %79,6 ya, 2011 yılında ise %83,8 e yükseleceği tahmin edilmektedir yıllarını kapsayan dönemde Belçika, İtalya ve Yunanistan da kamu borç stoku/gsyh oranı gerek Birlik ortalaması gerekse de Maastricht kriterlerinde öngörülen eşiğin oldukça üzerinde seyretmiştir. Söz konusu ülkelerden İtalya da borç stoku/gsyh oranı %100 ün altına hiç inmezken, Yunanistan da 2000 yılı öncesinde %94-%99 arasında seyreden oran, 2003 ve 2004 yılları hariç %100 ün üzerinde gerçekleşmiş ve söz konusu oran 2009 yılında %125 e kadar yükselmiştir. Belçika da ise, 1995 yılında %130 olan borç stoku/gsyh oranı 2003 yılında %100 ün altına düşürülebilmiş, 2007 yılına kadar borç stoku/gsyh oranı düşüş gösterirken, bu tarihten sonra söz konusu oran tekrar artmaya başlamıştır. AB nin lokomotif ekonomileri olan Almanya ve Fransa da 2003 yılı öncesinde genellikle borç stoku/gsyh oranı %50 lerin üzerinde ve Maastricht kriterlerinin altında seyrederken, bu tarihten sonra artmaya başlamış ve 2009 yılıyla birlikte Almanya da %73,4 e çıkarken, Fransa da %78,1 e yükselmiştir. Bu oranın 2011 yılı sonu itibarıyla her 2 (iki) ülkede de %80 in üzerinde gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Danimarka, Finlandiya, İsveç ve İspanya gibi ülkelerde yılları arasında 188 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

194 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN borç stoku/gsyh oranında önemli başarılar kaydedilirken, 2008 yılı ve sonrasında bu ülkelerde de söz konusu oran artmaya başlamıştır. Borç stoku/gsyh oranının 2008 yılı öncesinde tek haneli rakamlarda seyrettiği Estonya ve Lüksemburg da ise söz konusu oran 2 (iki) haneli rakamlara yükselmiştir. 140,00 GER AUS 120,00 BEL BUL CZE DEN 100,00 EST FIN FRA NET ,00 60,00 EU(27) EA(16) IRE UK SWE LAT ITA SPA CYP LIT LUX HUN 40,00 MAL POL POR ROM 20,00 SLV SLN GRE EA(16) 0,00 EU(27) 0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140, Grafik 3: AB Üyesi Ülkelerde Kamu Borç Stokunun GSYH ye Oranı (%) AB ülkelerinde borç stoku/gsyh oranında küresel krizle birlikte ortaya çıkan bu eğilim borcun geri ödeme riskinin artmasına ve borçlanma maliyetlerinin yükselmesine neden olduğu gibi, maliye politikasının bir istikrar aracı olarak kullanılabilme esnekliğini de sınırlayabilecek niteliktedir. Uzun dönem makro ekonomik istikrarı tesis etmek ve borcun sürdürülebilirliğini muhafaza etmek için ülkeler gelecekte borç stoku/gsyh oranında önemli azaltımlar gerçekleştirmek durumundadırlar. Kamu borç stokunu sürdürülebilir düzeye çekebilmek, birincil dengenin fazla vermesi ve büyüme faiz oranı farkının uygun bir düzeye düşmesi ile mümkündür. Özellikle kriz sonrası dönemde büyüme oranlarının tekrar ivme kazanması ve faiz oranlarının eski seviyelerine dönmesi güç olduğundan, borç stokunu azaltmak ve borcun sürdürülebilirliğini hedefleyen ülkelerin birincil dengenin fazla vermesine yönelik politikalar uygulamaları kaçınılmaz bir seçenektir (Baldacci, Gupta ve Mulas-Granados 2010:4). Birincil dengenin fazla vermesine ve mali konsolidasyona yönelik politikalarda ise çalışmalar, faiz dışı harcamalarda sağlanan tasarrufların vergi gelirlerinin artırılmasından daha etkili olduğunu göstermektedir. 3. Ampirik Literatür Literatürde kamu harcama bileşimi ve borç yapısı konusunda birçok uygulamalı çalışma yer almaktadır. Bunlardan Cashel-Cordo ve Craig (1990) uluslararası transferlerin, özellikle mali yardımların kamuda kaynakların tahsisi üzerindeki etkilerini inceledikleri çalışmalarında, açıklayıcı değişkenlerden birisi olarak kullandıkları dış borç servisinin toplam kamu harcamaları üzerinde anlamlı negatif Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

195 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme etkiye sahip olduğunu tespit etmişlerdir. Benzer yaklaşımla Quattara (2006) ise, döneminde dış yardım alan geniş bir ülke grubu verisine dayalı panel veri analizi sonuçlarından hareketle, borç servisinin kamu yatırım harcamaları ve sosyal harcamalar üzerinde anlamlı bir etkisinin olmadığı sonucuna ulaşmıştır. Savvide (1992), 43 gelişmekte olan ülke için dönemine ait verileri kullanarak yaptığı analizler sonucunda, IMF nin önermelerini doğrular şekilde borç yükündeki yükselmenin kamu yatırım harcamalarını dışladığını tespit etmiştir. Stephens (2001), borç servisinin eğitim, sağlık gibi öncelikli harcamalar üzerinde iki kanaldan etkiye sahip olduğunu öne sürmüştür. Bunlardan gelir etkisi, borç ödemelerindeki değişime karşılık gelir ve borçlanmanın tepkisini, ikame etkisi ise borç servisindeki değişimler karşısında kaynakların harcama kalemleri arasındaki dağılımındaki farklılaşmayı ifade etmektedir. Stephens, yüksek borç düzeyine sahip 24 gelişmekte olan Afrika ülkesi için yaptığı araştırma sonucunda, borç servisindeki artışın eğitim ve ücret harcamalarını azalttığını, sağlık harcamalarını ise yükselttiğini tespit etmiştir. Clements vd. (2003), yüksek borç düzeyine sahip az gelişmiş 55 ülke için dönemi verileri kullanarak yaptıkları analizlerinde, dış borç servisinin milli gelire oranında meydana gelecek %6 lık azalmanın kamu yatırımlarını %0,75-%1 oranlarında yükselteceğini, bunun da büyüme oranı üzerinde borçların doğrudan etkisine ek olarak 0,2 puanlık artış sağlayacağını öngörmüşlerdir. Dış borç stokundaki değişimin ise kamu yatırımları üzerinde anlamlı bir etkisinin olmadığı sonucuna ulaşmışlardır. Mahdavi (2004), 47 gelişmekte olan ülkeye ait dönemi verilerini kullanarak dış borçlar ile kamu harcamaları arasındaki ilişkiyi panel veri analizi ile inceleyen çalışmasında, borç yükündeki artışın faiz ödemelerini artırdığını, mal ve hizmet alımına yönelik harcamaları ise azalttığını, genel anlamda ise borç yükü yükseldikçe bu değişkenin kamu harcamalarının kompozisyonu üzerindeki etkisinin de yükseldiğini ortaya koymuştur. Fosu (2007a), borç servisinin neden olduğu likidite kısıtının kamu eğitim harcamaları üzerindeki etkisini incelediği çalışmasında, yılları arasında 35 Sahra, altı (6) Afrika ülkesi için dış borç servisinin eğitim harcamaları üzerinde anlamlı negatif etkisinin olduğunu tespit etmiştir. Borç yükündeki artış ve sonrasında hayata geçirilen mali önlemler, özellikle sosyal harcamalara ayrılan payı etkilemektedir. Bu konuda yapılan ampirik çalışmalardan; Heller ve Diamond (1990), 1970 li yılların sonlarından itibaren birçok ülkede uygulanan harcama azaltıcı programlar sırasında hangi harcamaların daha fazla etkilendiğini, gelişmekte olan ülkelere ait dönemi verilerinden hareketle incelemişlerdir. Analiz sonuçları, ekonomik sınıflandırma açısından sabit varlıklar ve sermaye transferlerinden faiz ödemeleri, sübvansiyon ve transfer ödemelerine doğru bir kaymanın olduğunu, fonksiyonel sınıflandırma açısından bakıldığından ise hem Asya hem de Afrika ülkelerinde eğitim, sağlık ve iskan hizmetlerine yönelik harcamaların milli gelir içerisindeki payının arttığını göstermiştir. Baqir (2002), sosyal harcamaların ekonomik ve sosyal belirleyicilerini araştırdığı çalışmasında 100 ülkeye ait dönemi verilerinden hareketle, ülkelerin demokratikleşme düzeyleri ile eğitim ve sağlık harcamaları arasında anlamlı pozitif ilişkinin varlığını doğrulamıştır. Hauptmeier vd. (2006), son yirmi yıl içerisinde, kamu harcamalarının milli gelir içerisindeki payındaki hızlı artış sonrası 190 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

196 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN gelişmiş ülkelerde uygulanan harcama reformlarını incelemişlerdir. Çalışmada, kapsamlı reformların yapıldığı ülkelerde kamu harcamalarının milli gelirdeki payında ortalama %10 kadar düşüş yaşandığı, bu ülkelerde faiz harcamalarındaki kesintinin toplam kesintinin %10'unu oluştururken, azalmadaki büyük payın tüketim, ücret, transfer ve sübvansiyon harcamaları yoluyla sağlandığı vurgulanmıştır. Aynı çalışmada toplam harcamalardaki azalmanın Euro Bölgesi'nde ortalamanın üzerinde gerçekleştiği, reformlar konusunda daha az istekli ülkelerde ise kamu harcamalarındaki azalmada en büyük payın faiz ödemelerinde gerçekleştiği sonucuna ulaşılmıştır. Gelişmekte olan 57 ülkeye ait dönemi verilerini kullanarak, toplam kamu borçları ile sosyal harcamalar arasındaki ilişkiyi inceleyen Lora ve Olivera (2007) ise, borç stokundaki artışın diğer harcamalara oranla sosyal harcamalar üzerinde daha büyük bir azaltıcı etkiye sahip olduğunu, diğer yandan borç servisi ödemelerinin sosyal harcamalar üzerindeki etkisinin çok küçük veya anlamsız olduğunu bulmuşlardır. Sonuç olarak, literatür, borçlanmanın kamu harcamaları üzerindeki etkisi konusunda bir genelleme yapmaya izin vermemektedir. 4. Ekonometrik Analiz 4.1. Metodoloji Bu çalışmada, Avrupa Birliği ve alt örneklem olarak Euro Bölgesi ne dahil olan ve olmayan ülkeler için yapılacak analizlerde panel veri tekniği kullanılmıştır. Panel veri analizi değişkenlere ait zaman ve kesit serilerinin bir arada kullanımına izin vererek, bir yandan analizlerde daha fazla bilgi kullanımını sağlarken, diğer yandan değişkenler arasındaki çoklu bağlantı ihtimalini azaltarak ve serbestlik derecesini yükselterek, analizin etkinliğini artırmaktadır (Panel veri analizinin üstünlük ve sınırları konusunda ayrıntılı bilgi için bkz: Baltagi, 2008:6-11). Genel bir K değişkenli panel veri regresyon modeli şu şekilde gösterilebilir: y = x' β + z' α + ε ( i = 1,..., N ve t = 1,... T ) (4) it it i it Bu denklemde x it sabit terim dışındaki K tane açıklayıcı değişkeni, z i α ise sabit terim ile gözlemlenebilen veya gözlemlenemeyen bireysel veya grup spesifik etkileri içermektedir. Genel gösterimi verilen bu model; sabit terimi, eğim katsayıları ve hata terimi ile ilgili yapılan varsayımlara bağlı olarak genişletilebilmektedir. Denklem 4 ün tahmininde sıkça kullanılan yöntemlerden olan sabit etki modelinde gözlemlenemeyen bireysel etkilerin açıklayıcı değişkenlerle ilişkili olmasına izin verilmekte ve yatay kesitler arasındaki farklılıklar sabit terimdeki farklılaşmayla modele dahil edilmektedir. Rassal etki modelinde ise, kesitlere ait hata terimlerinin regresörlerle ilişkisiz olduğu varsayılmakta, dolayısıyla yatay kesitlerdeki değişiklikler (birimlere, zamana veya her ikisine birden bağlı olarak meydana gelen değişiklikler) hata teriminin bir bileşeni olarak modele eklenmektedir (Greene, 2003: ). Ancak tahmin sonuçlarının yorumlanması öncesinde modellerin otokorelasyon ve değişen varyansa karşı test edilmesi gerekmektedir. Söz konusu problemlerin varlığı durumunda tutarlı ve etkin tahminciler elde etmek için Uygun Genelleştirilmiş En Küçük Kareler (Feasible Generalized Least Squares, FGLS) yöntemi uygulanabilir. Ancak veri setinde zaman boyutunun kesit boyutundan önemli ölçüde büyük olmadığı (diğer bir deyişle, zaman ve kesit boyutlarının Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

197 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme birbirine yakın olduğu) durumlarda parametre tahminlerinin etkinliği ve standart hataların doğruluğu için Prais Winsten yaklaşımı olarak da bilinen Standart Hataları Düzeltilmiş Panel (Panel Corrected Standart Errors, PCSE) yaklaşımı daha uygundur (Beck ve Katz; 1995:644). 4 Beck ve Katz (1995) ın çalışması, yatay kesit boyutu zaman boyutundan daha büyük olan veri setlerinde PCSE yaklaşımının daha sağlıklı sonuçlar verdiğini göstermiştir. GLS metodunda hataların varyansının bilindiği veya yaklaşık olarak tahmin edildiği varsayılmaktadır. Ancak hata varyansının tahmin değeri gerçek değerine eşit olamayacağından, Beck ve Katz (1995: ) a göre, parametre tahminleri EKK dan daha az etkin ve tahmin edilen varyansları aşağı doğru sapmalı olacaktır. PCSE metodunda ise parametre tahmininde EKK kullanılmakta, standart hataların tahminleri düzeltilmekte ve hatalarda otoregresif sürecin varlığı durumunda AR(1) düzeltmesi yapılmaktadır Model ve Veri Seti Çalışmanın bu bölümünde, kamu harcama bileşimini etkileyen faktörler, Avrupa Birliği ülkeleri kapsamında panel veri yöntemi kullanılarak incelenmiştir. Analizlerde 27 AB ülkesi için dönemine ait yıllık verilerden hareketle dengesiz panel oluşturulmuştur. Analizlerde, Mahdavi (2004) den hareketle kullanılacak model şu şekilde tanımlanmıştır: KH k = β 0k + β1 k BORCit + β 2k KHit + β3k lnyit + β 4k SAVHit + 5 k it + β6k EKOHit + β7k β SOSH Dummy + µ k = 1,...,6 (5) Analizde bağımlı değişken olarak kamu harcamalarının ekonomik sınıflandırmasında IMF tarafından benimsenen ayrım kapsamında mal ve hizmet alımları (TUK), ücret ve maaşlar (UCR), faiz ödemeleri (FAİZ), sübvansiyon ve diğer transferler (SUB), sabit sermaye harcamaları (SER) ve diğer ekonomik harcamalardan (DH) oluşan altı ana kategori dikkate alınarak 6 (altı) model oluşturulmuştur. Değişkenler toplam kamu harcamalarının oranı şeklinde tanımlanmıştır. Denklemlerin açıklayıcı değişkenler kısmında yer alan BORC serisi kamu borç stokunun milli gelire oranıdır. lny serisi reel kişi başına GSMH nin doğal logaritma değerlerinden meydana gelmektedir ve aynı zamanda ülkeler için gelişmişlik düzeyi açısından gösterge niteliğindedir. KH değişkeni genel yönetim toplam kamu harcamalarının milli gelire oranı şeklinde tanımlanmış olup kamunun ekonomideki hacmini temsil etmektedir. Analizde dikkate alınan dönem içerisinde bazı ülkelerin sonradan Birliğe katılmasının neden olacağı değişimi içselleştirmek amacıyla Dummy (kukla) değişkeni kullanılmış olup, bu değişken birinci modelde ülkelerin AB ye üye oldukları tarihten itibaren 1, daha önceki yıllarda 0, alt örneklem için oluşturulan ikinci modelde ise ülkelerin Euro Bölgesi ne girdikleri yıldan itibaren 1, daha önceki yıllar için 0 değerini almaktadır. Modelde yer alan SAVH, SOSH, EKOH değişkenleri ise sırasıyla fonksiyonel sınıflandırma kapsamında savunma harcamalarının, sosyal harcamaların ve ekonomik harcamaların toplam kamu harcamaları içerisindeki payını temsil etmektedir. Bilindiği üzere savunma harcamaları tam kamusal mal niteliğinde iken, barınma, it kit 4 Standart hataları düzeltilmiş EKK yaklaşımının FGLS den daha etkin sonuçlar sağlamasıyla ilgili olarak bkz: Mora (2008), Okuyan ve Taşçı (2010). 192 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

198 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN eğitim ve sağlık harcamaları devlet tarafından sağlanan özel mallar olarak sınıflandırılır. Sosyal güvenlik ve refah giderleri ise yeniden dağılıma yönelik harcama gruplarıdır. Bu farklı özellikleri ve teorik kısımda açıklanan diğer nedenlerden dolayı fonksiyonel kamu harcama yapısı, analizlerde ekonomik sınıflandırmaya göre harcama bileşimlerinin belirleyicileri olarak analize dahil edilmiştir. Verilere ait tanımlar, özet tanımlayıcı istatistikler ve veri kaynakları Tablo 1 de gösterilmiştir. Tablo 1: Analizde Kullanılan Verilere Ait Tanımlayıcı İstatistikler (AB-27, ) Bağımlı Değişkenler TUK UCR FAİZ SUB SER DH Ortalama Std. Sap Maximum Minimum Gözlem Açıklayıcı Değişkenler BORC KH lny SAVH SOSH EKOH Ortalama Std. Sap Maximum Minimum Gözlem Notlar: - Fonksiyonel sınıflandırma kapsamında analize dâhil edilen SAVH değişkeni genel savunma harcamaları ve kamu güvenlik harcamalarını, SOSH sağlık, eğitim, bayındırlık, iskan, sosyal koruma ile kültürel ve sosyal faaliyet harcamalarını kapsamaktadır. Genel kamu hizmet harcamaları ise tam doğrusallık (perfect collinearity) problemine neden olabileceği için analize dahil edilmemiştir. - Veriler Eurostat veri tabanından elde edilmiştir Tahmin Sonuçları Analizde kullanılan yöntemin tespiti için öncelikle kesite veya zamana bağlı spesifik etkilerin olup olmadığı F testi ile incelenmiştir. Boş hipotezin etkin tahmin edici olarak toplulaştırılmış EKK (Pooled OLS), alternatif hipotezin Sabit Etki Modelini işaret ettiği Chow testi sonuçları ele alınan altı modelde de %1 anlamlılık düzeyinde boş hipotezin reddedilerek, sabit etki modelinin tercih edilmesi gerektiğini göstermiştir. Ardından tesadüfi bireysel etkilerin var olup olmadığının belirlenmesi için gerçekleştirilen Breusch-Pagan LM test sonuçları yine altı modelde de tesadüfi etkinin olmadığı şeklindeki boş hipotezin reddedildiğine, dolayısıyla rassal etki modelinin toplulaştırılmış EKK modeline tercih edilmesi gerektiğine işaret etmiştir. Son olarak, yatay kesit birimleri bazında değişen gözlemlenemeyen etkiler ile bağımsız değişkenler arasındaki ilişki Hausman spesifikasyon testi ile incelenmiştir. Bu testte ilişkinin olmadığı şeklindeki boş hipotez kamu transfer harcamaları modeli dışındaki diğer modellerde reddedildiğinden, tutarlı tahmin edicinin sabit etki modeli olduğu anlaşılmıştır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

199 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme Analizin sonraki aşamasında incelenen altı model için hem sabit etki hem rassal etki modellerinde değişen varyans ve otokorelasyon problemlerinin olup olmadığı incelenmiştir. Wooldridge otokorelasyon testi, modellerin tamamında birinci dereceden otokorelasyon olmadığı şeklindeki boş hipotezin reddedildiğini göstermektedir. Benzer şekilde LR (Likelihood Ratio) ve Wald testi sonuçlarında modellerde sabit varyansın varlığını gösteren boş hipotez reddedilmiştir. 5 Bu durumda yukarıda açıklanan nedenlere bağlı olarak PCSE yaklaşımı çerçevesinde standart hatalar düzeltilerek ve AR(1) süreci ile otokorelasyondan arındırılarak modeller tahmin edilmiştir. PCSE yaklaşımı sonucu Avrupa Birliği (AB-27) için elde edilen tahmin sonuçları Tablo 2 de sunulmuştur. Tablo 2: Ekonomik Kamu Harcama Bileşimini Etkileyen Faktörlere Yönelik Panel Veri Analizi, (AB-27 Ülkeleri), N: 27, T: 14, Prais-Winsten (PCSE) Modeli TUK UCR FAİZ SUB SER DH BORC *** ( ) ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) KH ** ( ) *** ( ) *** ( ) ** ( ) *** ( ) ( ) lny *** ( ) ( ) ** ( ) * ( ) ( ) *** ( ) SAVH *** ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) ( ) ( ) SOSH ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) ** ( ) ( ) EKOH * ( ) ( ) *** ( ) ( ) *** ( ) ** ( ) D AB ( ) ( ) * ( ) ( ) ( ) ** ( ) Sbt *** ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) * ( ) ( ) R 2 0,69 0,84 0,83 0,83 0,70 0,15 Wald T. 139,6 *** 111,6 *** 556,8 *** 93,4 *** 652,9 *** 97,4 *** Gözlem Not: ***, **, * sırasıyla %1, %5 ve %10 düzeyinde katsayıların istatistiksel olarak anlamlı olduğunu göstermektedir. Parantez içerisindeki değerler düzeltilmiş standart hatalardır. Wald χ 2 istatistiği bütün olarak katsayıların anlamlı olup olmadığını test etmektedir. Analiz sonuçlarına göre, kamu borç stokunun sermaye harcamaları dışında kalan tüm ekonomik kamu harcama bileşenleri üzerinde %1 anlamlılık düzeyinde etkisi olduğunu (olduğu) görülmektedir. Tablo 2 de görüldüğü üzere kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki oranı yükseldikçe kamu tüketim harcamaları, maaş ve ücretler ile diğer harcamaların payı azalırken, faiz ödemeleri ve transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı artmaktadır. Söz konusu değişimde en büyük payı faiz ödemelerindeki artış almaktadır. Sermaye yatırımları üzerindeki etki ise negatif olmakla birlikte anlamlı değildir. Kamu borç stokunun ekonomik kamu harcama kategorileri üzerindeki anlamlı etkisinin yanında denklemlerde yer alan kontrol değişkenleri için elde edilen sonuçlar ise şu şekildedir: Modellerde ekonomik gelişmişlik düzeyini temsil eden kişi başına reel milli gelirdeki artış, kalkınmayla beraber devletin değişen rolü ile 5 Sabit ve Rassal etki modelleri için, yapılan testler ve tahmin sonuçları Ekler kısmında yer almaktadır. 194 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

200 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN uyumlu şekilde transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payının artmasına, tüketim harcamaları ve sermaye yatırımlarının payının ise azalmasına neden olmaktadır. Devletin ekonomideki yerini gösteren toplam kamu harcamalarının milli gelire oranı ise analiz sonuçlarına göre, maaş ve ücret ödemeleri ile faiz oranlarını azaltırken, diğer ekonomik sınıflandırma kapsamındaki kamu harcama bileşenleri üzerinde anlamlı bir etkiye sahip değildir. Diğer yandan model tahminlerine göre ekonomik ve fonksiyonel kamu harcama bileşenleri de kendi aralarında ilişkilidir. Şöyle ki, fonksiyonel harcama kategorisi içerisinde yer alan savunma harcamaları, maaş ve ücret ödemeleri ile kamu tüketim harcamalarını anlamlı ve pozitif şekilde etkilemektedir. Bu durum teoride savunma harcamalarının hem emek hem de nihai mal kullanan yapısı ile tutarlıdır. Bunun yanında sosyal harcamalar transfer harcamaları ile güçlü ve pozitif şekilde ilişkilidir. Son olarak nispi olarak sermaye yoğun olan ekonomik harcamalar beklentilere uygun şekilde sermaye yatırımları ile pozitif ve anlamlı şekilde ilişkili iken, tüketim harcamaları, transfer harcamaları ve ücret giderleri ile negatif ancak istatistiksel olarak anlamlı olmayan bir ilişkiye sahiptir. Analizin bir sonraki kısmında Euro Bölgesi kapsamında olan ve olmayan ülkeler için analiz gerçekleştirilmiştir. Euro Bölgesi kapsamında 15 Birlik ülkesi ele alınmış, Slovakya analiz dönemi içerisinde Euro Bölgesi ne dahil olmadığı için ikinci grupta yer almıştır. Avrupa Birliğine dahil olup Euro Bölgesi nde olmayan ülkeler Danimarka, İsveç ve İngiltere dışında aynı zamanda AB ye yeni dahil olan ülkeler olduklarından, birinci alt gruptaki (Euro Bölgesi ülkeleri) modellerde kukla değişken olarak Parasal Birliğe giriş tarihi dikkate alınırken, ikinci alt örneklemdeki ülkeler için kukla değişkenin tanımlanmasında Birliğe giriş yılı dikkate alınmıştır. Her iki alt örneklem grubu için yapılan tahmin sonuçları (Tablo 3) borç stokunun kamu harcama bileşimini etkileyen önemli bir faktör olduğu hipotezini doğrulamaktadır. Euro Bölgesi ülkeleri ile karşılaştırıldığında nispeten daha fazla gelişmekte olan ülkeyi bünyesinde barındıran ikinci grupta borç stokunun tüketim ve faiz ödemeleri üzerindeki etkisinin daha yüksek olduğu görülmektedir. Buna paralel olarak borç stokundaki artışın bu ikinci grup ülkelerde sermaye yatırımları üzerindeki olumsuz etkisi hem daha büyük hem de istatistiksel olarak anlamlıdır. AB-27 ve EA-15 ile karşılaştırıldığında ikinci alt örneklem grubunda (Parasal Birliğe dahi olmayan ülkeler) gelişmişlik düzeyinin kamu harcama bileşimi üzerinde anlamlı bir etkisinin olmadığı anlaşılmaktadır. Analizlerde dikkat çeken bir diğer nokta, her üç analiz grubunda da AB ye veya Parasal Birliğe girişi yansıtan kukla değişkenlerin faiz ödemelerinin toplam harcamalar içerisindeki payı ile anlamlı ve negatif bir ilişkiye sahip olmasıdır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

201 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme Tablo 3: Alt Örneklem Grupları İtibarıyla Ekonomik Kamu Harcama Bileşimini Etkileyen Faktörlere Yönelik Panel Veri Analizi, Prais-Winsten (PCSE) Modeli Euro Bölgesi (EA-15) (N=15, T=14) TUK UCR FAİZ SUB SER DH BORC *** ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) *** ( ) KH ( ) *** ( ) ** ( ) ( ) ( ) ( ) lny ( ) *** (1.0198) *** ( ) *** (1.3225) (1.0207) *** ( ) SAVH *** ( ) ** ( ) *** ( ) ( ) ( ) ( ) SOSH ( ) ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) ** ( ) EKOH ( ) ( ) *** ( ) ( ) *** ( ) *** ( ) D EA * ( ) ( ) *** ( ) ( ) ( ) ( ) Sbt *** *** *** (10.025) (11.736) (6.0623) ( ) (5.6091) ( ) R Wald T. 44,7 *** 130,7 *** 829,9 *** 193,1 *** 318,6 *** 62,7 *** Gözlem Euro Bölgesi Dışındaki Ülkeler (N=12, T=14) TUK UCR FAİZ SUB SER DH BORC *** ( ) ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) KH ( ) ( ) *** ( ) * ( ) *** ( ) ( ) lny ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ** ( ) D EU * ( ) ( ) ** ( ) ( ) * ( ) *** ( ) SAVH *** ( ) ( ) *** ( ) * ( ) ( ) ( ) SOSH ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) ** ( ) ( ) EKOH *** *** *** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) Sbt *** *** ** (6.1897) (4.9077) (4.4767) (9.2301) (7.7097) R Wald T. 101 *** 107 *** 247 *** 15.8 ** 478 *** 78.4 *** Gözlem ( ) (4.4892) Not: ***, **, * sırasıyla %1, %5 ve %10 düzeyinde katsayıların istatistiksel olarak anlamlı olduğunu göstermektedir. Parantez içerisindeki değerler düzeltilmiş standart hatalardır. Wald χ 2 istatistiği bütün olarak katsayıların anlamlı olup olmadığını test etmektedir. Sonuç Kamu harcamalarının yapısı ve bileşimi toplumsal ihtiyaçların karşılanması ve ekonomi politikası hedeflerinin gerçekleştirilmesinde oynadığı rol itibarıyla, maliye teorisi literatüründe en çok incelenen konuların başında gelmektedir. Ekonomi literatürü de kamu harcamalarındaki artışın vergiler ya da borçlanma yoluyla finanse 196 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

202 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN edilmesinin özel sektör davranışı ya da makro ekonomik değişkenler üzerinde önemli etkilerinin olabileceğini göstermektedir. Harcamaların vergiler yoluyla finansmanı, özel sektörün kullanılabilir gelirini azaltarak tüketim ve tasarrufa yönelik davranışlarını etkileyip, kamu kesimine kaynak aktarımına yol açarken, borçlanmayla finansman ise, dışlama etkisine neden olabilmektedir. Ayrıca, harcamaların finansmanında borçlanmaya giderek daha fazla başvurulması, mali disiplin ve makro ekonomik sürdürülebilirlik üzerinde olumsuz etkiler meydana getirebilmekte, borç faizi ödemelerinin devletin cari gelirlerinden daha hızlı artması, devlet borçları faiz ödemelerinin bütçe içerisindeki payını artırmaktadır. Borçlanmanın meydana getirdiği bu etkiler karşısında, hükümetler, uzun dönem mali sürdürülebilirliği tesis etmek amacıyla birincil fazla vermeyi hedefleyen mali önlem paketlerini uygulamaya koymaktadır. Kamu borç stokunun mevcut düzeyini sürdürebilmek için faiz dışı bütçe dengesi (fazlası) ile reel büyüme oranı toplamının reel faiz ödemlerinin tutarına eşit olması gerektiği dikkate alındığında, kamu açığı artışı ya da nominal faiz oranlarının nominal milli gelir artışının üzerinde gerçekleştiği dönemlerde borç stokunun artacağı söylenebilir. Bütçe kısıtı yaklaşımına göre, senyoraj gelirlerinin olmadığı varsayımında faiz dışı kamu harcamaları ile faiz harcamaları toplamının vergi gelirleri ile net borçlanma hasılatı toplamına eşit olması gerekmektedir. Buradan hareketle uzun dönem mali sürdürülebilirlik için, hükümetlerin birincil açığın bugünkü değeriyle cari dönem borç stokunun toplamını sıfıra indirgemesi gerekmektedir. Dolayısıyla, uzun dönemde bütçe açıklarının sürdürülebilirliğinde, birincil açık, faiz ödemeleri ve borçlanma düzeyi büyük önem taşımaktadır. Özellikle ekonomik kriz sonrası dönemlerde, büyüme oranlarının kriz öncesi seviyelerine tekrar dönmesi zaman aldığından, borç stokunu azaltmak ve borcun sürdürülebilirliğini sağlamak isteyen ülkeler, birincil dengenin fazla vermesine yönelik politikaları uygulamak durumunda kalmaktadır. Dolayısıyla, mali konsolidasyona başvuran ülkelerin önünde kamu harcamalarında kesintiye gidilmesi ve vergilerin artırılmasına yönelik iki farklı alternatif bulunmaktadır. Bugün, yüksek borç stoku ve bütçe açıklarının sürdürülebilirliği sorunuyla karşı karşıya kalan ülkelerde, uygulanan maliye politikalarına birincil fazla hedefi önemli bir kısıt oluşturmakta, dolayısıyla maliye politikası bu anlamda belirli bir bütçe kısıtı altında uygulanma imkânı bulmaktadır. Borcun sürdürülebilirliği açısından, bu kısıt her zaman var olmakla birlikte, yapılan ampirik çalışmalar, mali konsolidasyon uygulamalarında harcama kesintilerinin daha etkili olduğunu göstermektedir. Üstelik, küresel vergi rekabeti ve sermayenin artan mobilitesi de vergilerde meydana gelebilecek herhangi bir artışı sınırlayıcı niteliktedir. Yaşanan süreçte, ülkelerin bir yandan artan kamu harcamalarını finanse etmek durumunda kalması, diğer taraftan kamu gelirlerindeki artışın harcamalardaki artışa eşlik etmemesi nedeniyle ortaya çıkan bütçe açıkları ve borçlanmanın mali sürdürülebilirliği ve makro ekonomik istikrarı tehdit edebilecek düzeylere ulaşması mali konsolidasyon uygulamalarını gündeme getirmektedir. Mali konsolidasyona giden pek çok ülke ise, birincil fazla hedefini gerçekleştirmek amacıyla, harcama kesintilerine gitmektedir. Bu durum kamu harcamalarının bileşiminde önemli değişimlere yol açmaktadır. AB üyesi ülkelerde kamu borç stoku harcama bileşimi ilişkisinin incelendiği bu çalışmada elde edilen bulgulara göre, kamu harcamalarının kompozisyonu, borç Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

203 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme stoku ve servisi ile ilgili gelişmelerden etkilenmektedir. Analiz sonuçlarına göre kamu borç stokunun sermaye harcamaları dışında kalan tüm ekonomik kamu harcama bileşenleri üzerinde %1 anlamlılık düzeyinde etkisi olduğu görülmektedir. Kamu borç stokunun milli gelir içerisindeki oranı yükseldikçe kamu tüketim harcamaları, maaş ve ücretler ile diğer harcamaların payı azalırken, faiz ödemeleri ve transfer harcamalarının toplam harcamalar içerisindeki payı artmaktadır. Söz konusu değişimde en büyük payı faiz ödemelerindeki artış almaktadır. Sermaye yatırımları üzerindeki etki ise negatif olmakla birlikte anlamlı değildir. Kamu borç stokundaki artış zaman içerisinde harcamaların kompozisyonundaki değişmeye kaynaklık ediyor mu şeklinde oluşturulan hipotez AB 27 üyesi üzerinde alt örneklem olan Euro Bölgesi ve Parasal Birlik dışında kalan ülkeler açısından doğrulanmaktadır. Borç stokundaki artış, sermaye yatırımlarını azaltıcı bir etki ortaya koyarken, bu etki Euro Bölgesi dışında kalan ülkeler için istatistiksel olarak da anlamlıdır. Tüketim ve faiz ödemeleri açısından bir değerlendirme yapıldığında ise, borç stokunun tüketim ve faiz ödemeleri üzerindeki etkisinin Parasal Birliğe dahil olmayan ülkelerde AB nin gelişmiş ülkelerinin ağırlıklı olduğu Euro Bölgesi ülkelerinden daha yüksek olduğu görülmektedir. Bu sonuçlardan hareketle, borç stokundaki artışın kamu harcamalarının bir maliye politikası aracı olarak kullanılabilmesinde esnekliği sınırladığı ve artan borç stoku nedeniyle bütçenin esnekliğini kaybettiği ifade edilebilir. Kamu harcamalarını zorunlu ve diğer harcamalar itibarıyla incelediğimizde faiz giderlerinin zorunluluk niteliği arz eden harcamalar olduğu dikkate alındığında, artan bütçe açıkları ve borçlanma karşısında hükümetlerin bütçelerinden borç faiz ödemelerine daha fazla kaynak ayırmak zorunda kaldıkları ve faiz dışı harcamalarında kesintiye gittikleri görülmektedir. Bu durum, kamu harcamalarının kompozisyonunda değişikliğe yol açmakla kalmamakta, maliye politikasında kalite sorununu da gündeme getirmektedir. Hükümetler birincil fazlaya odaklı mali politikalar uygularlarken, ekonomik büyüme hedefi ile eğitim, sağlık gibi harcamalar ve toplumun düşük gelirli yoksul kesimlerine yönelik harcamalarına yeterince kaynak ayıramamakta, bu ise, toplumsal refahı ve sosyal adaleti olumsuz etkilemektedir. Kaynakça Afonso, A., Ebert, W., Schuknecht, L.ve Thöne, M. (2005), Quality of Public Finances and Growth, ECB Working Paper Series, No: 438, Kaiserstrasse: European Central Bank, Annett, A. (2001), Social Fractionalization, Political Instability, and the Size of Government, IMF Staff Papers, 48 (3), Baldacci, E., Gupta, S. ve Mulas-Granados, C. (2010), Restoring Debt Sustainability After Crises: Implications for the Fiscal Mix IMF Working Paper, No:2010/232, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, Baltagi, B. H. (2008), Econometric Analysis of Panel Data, Fourth Edition, London: John Wiley & Sons Ltd. Baqir, R. (2002), Social Sector Spending in a Panel of Countries, IMF Working Paper, No: 2002/35, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

204 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN Beck, N. ve Katz, J. (1995), What to Do (and not to do) with Time-Series Cross- Section Data, The American Political Science Review, 89 (3), Cashel-Cordo, P. ve Craig, S. G. (1990). The Public Sector Impact on International Resource Transfers, Journal of Development Economics, 32 (1): Cameron, A. S. (2007), The Size and Composition of Government Expenditure, Journal of Public Economics, 91(11-12), Clements, B. Bhattacharya, R. ve Nguyen, T. Q. (2003), External Debt, Public Investment, and Growth in Low-Income Countries, IMF Working Paper, No:2003/249, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, Clements, B., Perry, V. ve Toro, J. (2010), From Stimulus to Consolidation: Revenue and Expenditure Policies in Advanced and Emerging Economies, IMF Fiscal Affairs Department, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services. Dao, M. Q. (1995). Determinants of Government Expenditures: Evidence From Disaggregative Data, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 57 (1), Devarajan S., Swaroop, V. ve Heng-Fu, Z. (1996), The Composition of Public Expenditure and Economic Growth, Journal of Monetary Economics, 37 (2), Dufrénot, G. ve Paul, L. (2010), Fiscal Developments in the Euro Aera Beyond the Crisis: Some Lessons Drawn From Fiscal Reaction Functions, Banque de France Documnet de Travail, No: 292, Paris: Banque de France, Easterly, W. ve Rebelo, S, (1993). Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation. Journal of Monetary Economics, 32 (2), Eduardo, L. ve Mauricio, O. (2007), Public Debt and Social Expenditure: Friends or Foes?, Emerging Markets Review, 8 (4), European Commission (2010), European Economic Forecast Spring 2010, European Economy, Luxembourg: Directorate General for Economic and Financial Affairs. European Commission, Eurostat Statistics Database, (Erişim: 12/01/2011) Fosu, A. K. (2007a), The External Debt-Servicing Constraint and Public Expenditure Composition: Evidence from African Economies, United Nations University World Institute for Development Economics Research Paper, No:2007/36, Helsinki: UNU/WIDER, Fosu, A. K. (2007b), Fiscal Allocation for Education in Sub-Saharan Africa: Implications of the External Debt Service Constraint, World Development, 35 (4), Fosu, A.K. (2008), Implications of the External Debt-servicing Constraint for Public Health Expenditure in Sub-Saharan Africa, Oxford Development Studies, 36 (4), Greene, W. H. (2003), Econometric Analysis, 5th Edition, New Jersey: Prentice Hall Pub. Habibi, N. (1994), Budgetary Policy and Political Liberty: A Cross-Sectional Analysis, World Development, 22(4), Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

205 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme Hauptmeier, S., Heipertz, M. ve Schuknecht, L. (2006), Expenditure Reform in Industrialised Countries: A Case Study Approach, ECB Working Paper Series, No: 634, Kaiserstrasse: European Central Bank, Heller, P. S. ve Diamond, J. (1990), International Comparisons of Government Expenditure Revisited: The Developing Countries, , Occasional Paper, No:69, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, IMF, (1995), Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy Analysis, Pamphlet Series, IMF Fiscal Affair Department, No:48, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, IMF, (2002), Fiscal Adjustment in IMF-Supported Programs, Pamphlet Series, IMF Independent Evaluation Office, Washington, DC: International Monetary Fund Publication Services, Kneller, R., Bleaney, M. ve Gemmell, N. (1999), Fiscal Policy and Growth: Evidence from OECD Countries, Journal of Public Economics, 74 (2), Krugman, P. (1988), Financing vs. Forgiving a Debt Overhang, Journal of Development Economics, 29 (3), Krugman, P. (1989), Market-Based Debt-Reduction Schemes, NBER Working Paper, No:2587. Cambridge: National Bureau of Economic Research,1-43. Mauro, P. (1998), Corruption and the Composition of Government Expenditure, Journal of Public Economics, 69 (2), Mora, T. (2008), "Explaining Within Country Regional GDPpc Inequality at the European Union", Italian Journal of Regional Science, 7(2), Neck, R. ve Sturm, J. E. (2008), Sustainability of Public Debt: Introduction and Overview, in: Sustainability of Public Debt, (Ed: Neck, R. ve Sturm, J.), London: The MIT Press, Okuyan, H. A. ve Taşçı, H. M. (2010), Sermaye Yapısının Belirleyicileri: Türkiye deki En Büyük 1000 Sanayi İşletmesinde Bir Uygulama, BDDK Bankacılık ve Finansal Piyasalar, 4 (1), Ouattara, B. (2006), Foreign Aid and Government Fiscal Behaviour in Developing Countries: Panel Data Evidence, Economic Modelling, 23 (3), Pattillo, C., Poirson, H. ve Ricci, L. (2004), What are the Channels Through Which External Debt Affects Growth?, IMF Working Papers, No:2004/15, Washington DC: International Monetary Fund Publication Services, Pınar, A. (2010), Maliye Politikası Teori ve Uygulama, 3. Baskı, Ankara: Naturel Yayıncılık. Ricardo, M. ve Segura-Ubiergo, A. (2004), "Fiscal Adjustment and Fund-supported Programs, ", in: Hacienda Pública Española,Monografías, Sanjeev G., Benedict C., Baldacci, E. ve Mulas-Granados, C. (2005), Fiscal Policy, Expenditure Composition and Growth in Low-income Countries, Journal of International Money and Finance, 24 (3), Savvides, A. (1992), Investment Slowdown in Developing Countries during the 1980s: Debt Overhang or Foreign Capital Inflows, Kyklos, 45 (3), Servén, L. (1996), Uncertainty, Instability, and Irreversible Investment: Theory, Evidence, and Lessons for Africa, World Bank Policy Research Working Paper, No:1722, Washington, DC: World Bank Publications, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

206 T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN Sachs, J. (1998), External Debt, Structural Adjustment and Economic Growth, International Monetary and Financial Issues For The 1990s, in: International Monetary and Financial Issues for the 1990s, Volume IX, UNCTAD, Schuknecht, L. ve Tanzi, V. (2005), Reforming Public Expenditure In Industrialised Countries Are There Trade-Offs?, ECB Working Paper Series, No:435, Kaiserstrasse: European Central Bank, Stephens, M. (2001), External Debt, Government Spending and Growth in Heavily Indebted Poor Countries, unpublished Ph.D. thesis New York: New York University. Vraniali, E. (2010), Rethinking Public Financial Management and Budgeting in Greece: Time to reboot?, GreeSE Paper, No:37, London: Hellenic Observatory of the London School of Economics, Wooldridge, J. M. (2000), Introductory Econometrics: A Modern Approach, Ohio: South Western College Pub. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

207 Kamu Borçlanması Sınırlamalarının Kamu Harcamalarının Bileşimi Üzerine Etkileri: Avrupa Birliği Ülkelerine Yönelik Ampirik Bir Değerlendirme EKLER Sabit Etki Modeli Tahmin Sonuçları (N:27, T:14, AB-27) TUK UCR FAİZ SUB SER DH BORC *** *** *** *** *** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) KH *** *** * *** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) lny ** ** *** *** *** *** ( ) ( ) ( ) (1.2678) ( ) ( ) SAVH ** *** *** ** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) SOSH ** *** *** *** *** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) EKOH *** *** *** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) D AB ** *** ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) Sbt *** ( ) *** (5.9063) *** (5.8792) *** (10.939) *** (8.2548) *** (5.0117) N R F Test Pool 47,68 *** 248,77 *** 20,88 *** 118,9 *** 18,61 *** 22,85 *** Wald Hetr *** 1719,5 *** 2396,02 *** *** 3126,2 *** *** 202 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

208 Rassal Etki Modeli Tahmin Sonuçları (N:27, T:14, AB-27) T. AKDEMİR, M. F. İLGÜN TUK UCR FAİZ SUB SER DH BORC *** ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) KH ** ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) *** ( ) ( ) lny *** ( ) ( ) * ( ) * ( ) ( ) *** ( ) SAVH *** ( ) *** ( ) *** ( ) ( ) ** ( ) * ( ) SOSH ** ( ) *** ( ) *** ( ) *** ( ) ** ( ) ( ) EKOH ** ( ) ** ( ) *** ( ) ( ) *** ( ) ( ) D AB *** ( ) ( ) ** ( ) ( ) *** ( ) *** ( ) Sbt *** (5.2438) *** (5.2544) *** (3.3119) *** (8.7820) (4.6733) *** (2.9135) N Wald T. 100,7 *** 175,2 *** 1430,8 *** 230,5 *** 658,3 *** 240,4 *** Hausman T. 15,03 ** 30,76 *** 8,64 23,64 *** 22,32 *** Breusch-Pagan T 1157,7 *** 1641,8 *** 292,4 *** 1530,1 *** 388,9 *** 520,7 *** LR Heter. Test 152,7 *** 423,5 *** 248,8 *** 398,1 *** 173,4 *** 282,1 *** Otokorelasyon Test Sonuçları (AB-27, ) Woolridge Otok. testi F(1, 26) TUK UCR FAİZ SUB SER DH 29,08 *** 83,06 *** 19,16 *** 16,60 *** 26,62 *** 98,21 *** Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

209 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Muharrem ÖZTEL * Özet 20. yüzyılın başlarında Osmanlı Devleti otuz vilayet ve on üç sancaktan oluşan bir idari yapılanmaya sahipti. Bu çalışmada yıllarının verileriyle bu idari birimlerin kamu maliyesi içerisindeki yeri incelenmiştir. Bununla her bir vilayetin ve sancağın bütün içerisindeki bir diğerine göre iktisadi ve mali durumunu görme, kamu maliyesi için önem derecesini anlama imkânı olacaktır. Özellikle iktisadi ve mali güçleriyle öne çıkan merkezlerin bu durumlarını besleyen sosyoekonomik özellikleri vurgulanmıştır. Bu yolda vilayet ve sancaklar ile ilgili nüfus, coğrafi alan, gerçekleşen tahsilât ve tahsisat miktarları, kişi başına düşen tahsilât miktarları ile birlikte buralardan tahsil edilen vergilerin türleri itibarıyla miktar ve ağırlıklarının yer aldığı tablolar oluşturulmuştur. Burada, iktisadi ve mali güçleriyle öne çıkan başlıca vilayetlerin İstanbul, Aydın, Selanik, Beyrut, Edirne ve Hüdavendigâr, sancakların ise Karesi, Bolu ve Kudüs olduğu görülür. Hazinenin elde ettiği gelirler içinde bu idari birimleri ayrıcalıklı kılan başlıca nedenlerin; sahip oldukları coğrafi konum, ticaret yolları üzerinde bulunma, denizyolu ve demiryolu gibi ulaşım imkânları, tarımsal faaliyetlerin niteliği, coğrafi ve beşeri özellikler, doğal kaynakların mevcudiyeti ve iklim gibi sıralanabilecek birçok farklı sosyoekonomik özellikten kaynaklandığı görülür. Anahtar Kelimeler: İdari Birim, Kamu Maliyesi, Hazine, Tahsilât, Tahsisat * Yrd.Doç.Dr., Kırklareli Üniversitesi, İİBF, İktisat Tarihi Anabilim Dalı, moztel61@hotmail.com 204 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

210 M. ÖZTEL The Scope and Significance of the Ottoman Administrative Units in the Public Finance With Respect to their Prominent Socio-Economic Characters ( / ) Abstract In early 20th century, Ottoman Empire comprised thirty provinces and thirteen counties. In this work, with the data of the period from 1909 to 1912, the position of these administrative units have been analyzed. Per quod, it will pave a new way for the understanding of each province and county s financial status vis a vis the whole system. And it will help understand the significance of public finance. In particular, socioeconomic properties which supported these important financial centers are emphasized. In this way, some charts concerning the population of provinces and counties, geographical territory, collected revenues, amount of allocations, revenue quotas per capita have been constituted. In addition, taxes are visualised as graphics with respect to their kinds and significance. It is seen that İstanbul, Aydın, Thessaloniki, Beirut, Edirne and Hüdavendigâr stand out as the prominent provinces. On the other hand, Karesi, Bolu and Quds can be seen featured as the worthy counties. The cardinal reasons why these centers were on the frontline can be listed in the following order: geographical location, enjoying trade routes, transportation facilities such as sea and railways, the qualification of agricultural activites, geographical and mortal characteristics, the presence of natural resources and climate. Key Words: Administrative Unit, Public Finance, Treasury, Revenue, Allocation JEL Classification Codes: N1, N3, N6, N7, N9, N95 1. Vilayet ve Sancakların Coğrafi Büyüklükleri ve Nüfusları 20. yüzyıl başlarında Osmanlı Devleti nin sınırlarını oluşturan vilayet ve sancaklarının kamu maliyesi içindeki yerini anlayabilmek için öncelikli olarak ilgili vilayet ve sancakların nüfus ve coğrafi büyüklüklerini incelemek gerekli olmuştur. Bu anlamda çalışmanın amacına hizmet etmesi bakımından idari birimlerin 1326 (1910/1911) yılına ait nüfus miktarları ve coğrafi alanları bir arada Tablo 1 de verilmiş ve değerlendirilmiştir. II. Meşrutiyetin ilanını takip eden yıllarda 1326/ mali yıl itibarıyla Osmanlı Devleti nin idari birimleri otuz vilayet ve on üç sancaktan müteşekkildi. Bu vilayetlerin kapladığı alan bakımından en büyük olan ilk üçü sırasıyla; Trablusgarp vilayeti km 2, Yemen vilayeti km 2 ve Basra vilayeti km 2 lik bir alana sahiptir. Sahip olduğu alan açısından en küçük vilayetler ise km 2 ile Cezair-i Bahri Sefid vilayeti ve km 2 ile aynı zamanda devletin idari merkezi olan İstanbul dur. Aynı yıl itibarıyla nüfus büyüklüğü bakımından önde gelen ve bir milyonun üzerinde nüfusa sahip olan vilayetler ise sırasıyla; Aydın vilayeti kişi, Hüdavendigâr vilayeti kişi, Konya vilayeti kişi, Kosova vilayeti kişi, Sivas vilayeti kişi, Edirne vilayeti kişi, Ankara vilayeti kişi, Basra vilayeti kişi, Yemen vilayeti Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

211 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) kişi ve Trabzon vilayeti kişilik nüfusa sahiptir. Devlet merkezi olan İstanbul vilayetinin nüfusu ise kişiden oluşmaktaydı. Nüfus büyüklüğü itibarıyla en küçük idari birim; İşkodra vilayeti kişi ve Musul vilayeti kişiden oluşmaktaydı. Kapladığı alan ve sahip olduğu nüfus bakımından öne çıkan vilayetleri belirttikten sonra nüfus yoğunluğu yönüyle de vilayetlere bakmak, kamu maliyesi içerisinde sahip oldukları yeri anlamada faydalı olacaktır. Bu dönemde sahip olduğu alan ile en küçük vilayetlerden olmasına rağmen, kilometre kareye düşen nüfus bakımından nüfus yoğunluğu fazla olan vilayetler içerisinde İstanbul vilayeti 172 kişi/km 2 ile birinci sırada yer almaktadır. Sırasıyla diğer nüfus yoğunluğu fazla olan vilayetler; Cezair-i Bahri Sefid 43 kişi/km 2, Trabzon 29 kişi/km 2, Kosova 28 kişi/km 2 ve Yanya da 27 kişi/km 2 dir. Vilayetlerin nüfus yoğunluklarının yer aldığı ve karşılaştırma imkânı bulunan Tablo 1 de Osmanlı Devleti nin başkenti olan İstanbul vilayetinde nüfus yoğunluğunun bariz bir şekilde diğer vilayetlere göre fazla olduğu görülmektedir. Nüfus yoğunluğu en az olan seyrek nüfuslu vilayetlerin başında ise 1,5 nüfus/km 2 ile Trablusgarp vilayeti gelmektedir. Bunu 1,9 nüfus/km 2 ile Musul vilayeti takip etmektedir. Sancaklar içerisinde 111 nüfus/km 2 ile nüfus yoğunluğu en fazla olan Cebel-i Lübnan dır. Cebel-i Lübnan Sancağı nı 36 nüfus/km 2 ile Canik ve 30 nüfus/km 2 ile Çatalca sancakları takip etmektedir. İncelediğimiz yıl olan itibarıyla nüfus yoğunluğu en az olan sancaklar 0,5 kişi/km 2 ile Mendine-i Münevvere ve 0,8 nüfus/km 2 ile Zur sancağıdır. Aynı dönemde vilayetler içerisinde idari teşkilatın büyüklüğü yönüyle önde gelen vilayetler, Kosova ve Edirne dir. Kosova vilayeti dâhilinde yer alan sancak sayısı 6, kaza sayısı 27, nahiye sayısı 27 ve köy sayısı 3291 dir. Edirne vilayetinin sancak sayısı 6, kaza sayısı 26, nahiye sayısı 114 ve köy sayısı 2005 dir. 1 Başkent İstanbul un ise bağlı sancakları 3, kaza sayısı 6, nahiye sayısı 3 ve köy sayısı 137 dir (Senelik İhsaiyat-ı Maliye 1329:2). 1 Vilayetin idari taksimatı 1319 sene-i hicriyede ise 26 kaza, 112 nahiye ve 2000 köyden müteşekkildi (Edirne Vilayeti Celilesi Salnamesi, 1319:.906) 206 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

212 M. ÖZTEL Tablo 1: 1326 ( ) Mali Yılı İtibarıyla Vilayetlerin ve Sancakların Coğrafi Büyüklükleri ve Nüfus Miktarları Vilayetler ve Sancaklar Alan/km Nüfus Nüfus Yoğunluğu kişi/km 2 Vilayetler ve Sancaklar Alan/km Nüfus Nüfus Yoğunluğu kişi/km 2 İstanbul Kosova Edirne Konya Erzurum Mamuretü l Aziz İşkodra Manastır Adana Musul Ankara Van ,3 Aydın Yanya Bitlis Yemen * ,4 Basra ,3 Urfa Sancağı Bağdat * İzmit Sancağı Beyrut Bingazi ** Cezair-i Bahri Sefid Bolu Hicaz * ,2 Canik Halep Çatalca Hüdavendigâr Zur ,8 Diyar-ı Bekir ,6 Asîr * ,5 Selanik Kudüs Suriye Karesi Sivas Trablusgarp ,5 Trabzon Kal a-i Sultaniye Medine-i Münevvere* Cebel-i Lübnan* , Kastamonu Genel Toplam ,2 Kaynak: (Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1329:2; Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1330:8). * Bağdat, Hicaz, Yemen vilayetleriyle, Asir, Medine-i Münevvere ve Cebel-i Lübnan Sancaklarına ait 1326/ yılı istatistiklerinde yer almadığından (bazıları eksik yer aldığından) veriler 1327/ yılına ait istatistiklerden alınmıştır. Ancak burada da nüfus miktarlarının tahrir-i nüfus yapılmadığından tahmini olarak yazıldığı belirtilmiştir (Senelik İhsaiyat-ı Maliye 1327:8-9) ** Kaynakta Bingazi Sancağına ait olan nüfus miktarının 1326 yılı itibarıyla tespit edilmediğinden Ticaret ve Nafia Nezareti tarafından tab edilmiş olan 1313 yılı istatistikinden alındığı zikredilmiştir (Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1329:2). 2. İdari Birimlerin İktisadi ve Mali Durumu ( / ) 20. yüzyıl başlarında bir diğer ifadeyle Osmanlı Devleti nin ömrünün son çeyreğinde, Meşrutî İdare nin ilk senelerini oluşturan / döneminde idari birimler olan vilayetler ve sancakların devlet hazinesine olan Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

213 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) katkıları, hazineden aldıkları payın miktarları ve bu miktarların ağırlıklarıyla birlikte iktisadi şartları neydi? Bu verileri ortaya koyduğumuzda ve karşılaştırmalı olarak değerlendirdiğimizde her bir vilayetin ve sancağın bütün içerisindeki bir diğerine göre iktisadi ve mali durumunu görmekle birlikte bu idari birimlerin kamu maliyesi için önem derecesini anlama imkânı olacaktır. Şüphesiz ki idari birimlerin kamu maliyesi açısından önem derecesi bu vilayet ve sancakların sosyoekonomik gelişmişlik düzeyleriyle doğru orantılıdır. Dolayısıyla incelenen gelir gider miktarları ve oranları, idari birimlerin sosyoekonomik özelliklerini de en azından kamu maliyesi için öne çıkan vilayetler itibarıyla- açıklayıcı nitelikte olacaktır. Bu yolda, her bir vilayet ve sancağın incelediğimiz yıllar itibarıyla bütçe kaynaklı gelirlere göre devlet hazinesine olan katkısını ve hazineden aldığı payı (kamu harcamaları içindeki yeri) bir bütün olarak görebilmek ve idari birimler arasında karşılaştırma yapabilmek için Ek-1 ve Ek-2 hazırlanmıştır. Ekte yer alan iki tablonun içeriğini oluşturan veriler, her bir idari birimin ilgili yıllar için tahsilâtlarıyla, hazineden aldıkları tahsisat miktarından oluşmaktadır. Tahsilât ve tahsisat miktarları ayrıca her bir vilayet ve sancak için oransal ağırlıklarıyla birlikte verilmiştir. İncelediğimiz yılların ( / ) ortalama gelir ve giderlerinin yer aldığı Tablo 2 de otuz vilayet içerisinde (bkz Ek 1) gelirleri itibarıyla, öne çıkan ilk on bir vilayet ile son üç vilayet, yine aynı şekilde otuz vilayet içerisinde giderleriyle öne çıkan ilk on dört vilayet üzerinde durulmuştur. Tablo 3 de de idari birimlerden olan sancakların gelirleri itibarıyla öne çıkan ve geride kalanlarına yer verilmiştir. Bu değerlendirmelerde vilayetlerin ve sancakların üç yıllık tahsilât ve tahsisat ortalamaları alınarak değerlendirme yoluna gidilmiştir. Üç yılın ortalamasının alınmasında temel amaç, incelenen dönemde idari birimlerin yekdiğerine oranla bütün gelirler ve giderler içindeki yerini görebilmektir. Ek 1 ve Ek 2 de yer alan verilere göre Osmanlı kamu maliyesinin incelediğimiz / yıllarına ait toplam üç yıllık tahsilât ortalamasının kuruş, ödemeler (tahsisatların) ortalamasının ise kuruş olarak gerçekleştiği görülür. Bu toplam tahsilât-tahsisat miktarları içerisinde İstanbul dan ilgili yıllarda elde edilen vergi geliri (tahsilât) ortalaması kuruş iken, vilayete ödenen tahsisat bu miktarın yarısı dolaylarında, kuruş olarak gerçekleşmiştir. Bütün idari birimlerin birlikte değerlendirildiği, gerçekleşen bu üç yıllık toplam tahsilât ve ödemeler (tahsisat) içerisinde, başkent İstanbul un üç yıllık gelir (tahsilât) ortalamasının, toplam tahsilâtlar içerisinde %10,79 ve toplam giderler (iller bazında tahsisatlar) içinde %4,64 lük bir ağırlığa sahip olduğu görülür. Osmanlı Devleti nin idari merkezi olan İstanbul vilayetinin incelenen dönemde yıllık giderler ortalamasının, diğer bir ifadeyle hazineden aldığı payın, buradan hazinenin elde ettiği tahsilâtın hemen hemen yarısı kadar %4,92 dolaylarında olduğu görülmektedir. Buna göre Başkent in devlet hazinesine katkısının (kaynak aktarımının), hazineden aldığı tahsisatın iki katına tekabül etmekte olduğu anlaşılıyor. Bu oran, devletin bir yıl içinde topladığı vergi gelirleri için Başkent in idari olduğu kadar iktisadi faaliyetler bakımından da diğer vilayetlere nispetle ağırlığını ve dolayısıyla önemini belirgin bir şekilde göstermektedir. İstanbul un genel gelirler içindeki yerini değerlendirirken ilgili yıllarda İstanbul vilayetinin kapladığı alan olan km 2 ile en küçük vilayet olduğu dikkatten kaçmamalıdır. Mesela toplam gelirler içinde incelediğimiz yıllar 208 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

214 M. ÖZTEL için önemli miktardaki gelir kaynaklarıyla ikinci olan Aydın vilayetinin km 2 lik bir coğrafi alana sahip olduğu görülür. Bu dönemde devlet hazinesinin gerçekleştirdiği toplam tahsilâtlar içerisinde sahip olduğu ağırlık ile başkent İstanbul u takip eden ikinci önemli vilayet, Ek 1 deki verilere göre, %8,77 lik oranla Aydın vilayeti olmuştur. Vilayetin incelenen üç yıllık tahsilât ortalaması kuruş iken hazineden aldığı yıllık ortalama tahsisat miktarı kuruş olarak gerçekleşmiştir. Bu miktarın yekûn tahsisat içindeki oranının %2,32 olduğu görülür. Böylece, Aydın vilayetinin devletin toplam tahsilâtına olan katkısıyla İstanbul dan sonra ikinci konumdaki yerinin, hazineden aldığı pay açısından (bir diğer ifadeyle hazine olduğu yük bakımından) bakıldığında beşinci sıraya gerilediği görülmektedir. Bu durum, Aydın vilayetinin kamu maliyesi açısından devlet hazinesi için diğer idari birimlere göre ne derece önemli bir ağırlığa sahip olduğunu göstermekte ve bunu hazineden aldığı tahsisat miktarına nazaran ortalama dört katı geliri hazineye kazandırmakla ortaya koymaktadır. Devlet hazinesi nazarında Aydın vilayetini bu kadar önemli kılan mali gücün hangi sosyoekonomik altyapıyla desteklendiği önemli bir husustur. Rakamların da gösterdiği gibi Aydın vilayetinin devletin ve saltanatın başkenti Dersaadet ten sonra en önemli ticaret merkezi olduğu söylenebilir (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326:226). Vilayetin sosyal kültürel ve iktisadi açılardan merkezi ise İzmir dir (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326:706). Vilayet merkezi İzmir şehri coğrafi konumu dolayısıyla tarih boyunca en önemli ticaret merkezlerinden biri olagelmiştir. Bu özelliğinden dolayı birçok bankanın şubelerinin ilk açıldığı merkezler (vilayetler) arasında olduğu görülür. Burada, Ziraat, Karadiliyone, Midilli, Anadolu, Selanik, Atina bankalarının şubesi bulunmaktaydı (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326: ). Osmanlı Bankasının ilk şubelerinden birinin 1856 yılında İzmir de açıldığı görülür (Autheman, 2002:264). İzmir Limanı (1873) vilayetin ithalat ve ihracatında çok önemli bir yere sahiptir. Limanın hizmete girmesinden önce yapımları gerçekleştirilen İzmir-Aydın demiryolu (1860), İzmir-Kasaba demiryolu (1866) ve hizmete giren telgraf hatlarının burada bulunmasının nedenleri ve sonuçları birlikte göz önünde bulundurulduğunda; özelde İzmir in, genelde Aydın vilayetinin, diğer vilayetlere nispetle kamu maliyesi içindeki ağırlıklı katkısı anlaşılabilir bir durumdur. 19. yüzyılın ikinci yarısından sonra İzmir in diğer vilayetlere nispetle iktisadi faaliyetlerde çok hızlı bir gelişme gösterdiği söylenebilir de İzmir de yirmi ülkenin tüccarlarının kurduğu büyük ticarethane ve on yedi ülkenin konsolosları bulunuyordu (Çadırcı, 1991:362). İzmir Limanı na 1852 yılında gelen buharlı gemilerin toplam tonajı tonilato iken bu miktarın 1872 de tonilatoya, 1889 da tonilatoya, 1318 ( ) senesinde ise tonilatoya ulaştığı görülür yılında limana gelen buharlı gemi sayısının 255 iken, 1862 de 592 ye, 1886 da 1299 a, 1889 da 1385 e ve 1320 de 3553 e ulaştığı görülür (Martal, 2007:47; Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:91) deki toplam gemi sayısının 3510 yelkenli dâhil edildiğinde toplam 6063 adet olduğu görülür. Bunların aynı yıl itibarıyla taşıdıkları yük miktarına göre önemlileri İngiltere, Rusya, Avusturya, Fransız, Yunan ve diğerleri Almanya, Belçika, İspanya, Flemenk, Mısır, Sisam, İsveç-Norveç, Amerika bandıralı gemilerdir (Martal, 2007:47; Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:91) ( ) mali yılında gümrükler genelinde gerçekleştirilen hasılat içerisinde İzmir gümrüğünün Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

215 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) ağırlığının, takriben %16 gibi önemli bir oranda olduğu görülür (Rusumat Salnamesi, 1330:137). Sanayileşme açısında Aydın vilayeti içinde İzmir, İstanbul dan sonra ikinci sırada gelmekteydi. İstanbul, İzmir, Manisa, Bursa, İzmit, Karamürsel, Bandırma ve Uşak ı içine alan yıllarını kapsayan sanayi sayımına göre İzmir sayım yapılan yerlerde bünyesinde bulunan altmış iki sanayi kuruluşuyla %22 lik bir ağırlığa sahipti (Martal 2007:52). Osmanlı Bankasının devlet adına İstanbul merkezli banknot ihracına başladığı 1863 yılındaki başarısızlığın ardından (kaime ihracındaki başarısızlığın piyasalarda bıraktığı olumsuz etki dolayısıyla) 1868 yılına kadar ara verilmişti. Banknot ihracı 1864 yılında tekrar İzmir merkezli başlamış, 1869 yılına kadar devam etmiştir. Kâğıt para ihracındaki İstanbul dan sonra İzmir in yeri şüphesiz ki buranın aktif ticari hayatıyla doğrudan ilişkiliydi (Eldem, 1998:22). İzmir in ithalat-ihracat hacmi itibarıyla Osmanlı Devleti nin en önemli ithalatihracat merkezlerinden biri olmanın yanında devletin dünya ile iktisadi, kültürel etkileşiminde ve bütünleşmesinde katkısının son derece önemli olduğunu da zikretmek gerekir. Etnik, dini ve kültürel çeşitliliğin zenginliğini 2 bünyesinde barındıran nadir vilayetlerden biri olan Aydın vilayetinde, bu zenginliğin bir ifadesi olarak yayımlanan gazete sayısı yirmi birdir 3 (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326: ). Yine devlet hazinesi için önemli bir gelir ortalamasına sahip üçüncü vilayet olan Selanik in aynı dönemde üç yıllık tahsilât ortalamasının kuruş, tahsisat ortalamasının ise kuruş olduğu görülür. Bu miktarlara göre vilayetin incelediğimiz dönem itibarıyla diğer idari birimlere göre toplam tahsilât içindeki ağırlığı %7,81, vilayete yapılan ödemelerin toplam ödemeler içindeki ağırlığı ise %3,77 olarak gerçekleşmiştir. Böylece, İstanbul ve Aydın vilayetleri gibi Selanik vilayetinin de gelirleri, giderlerinin çok üzerinde olmakla kamu maliyesi için büyük önem arz eden ilk üç vilayetten biri olduğu görülür. Selanik, Osmanlı Devleti nin mali ve iktisadi açıdan en önemli vilayetlerinden biridir. Zira Osmanlı Bankasının ilk şubelerinden birinin Selanik te de açıldığını görüyoruz. Bu bankanın tavassutu ile 1872 de hazine eshamı çıkarıldığı zaman bilhassa Selanik vilayeti gelirleri karşılık olarak gösterilmiştir (İslam Ansiklopedisi, 1966:346). Selanik vilayetinin coğrafi konumu diğer birçok vilayete göre kendisini avantajlı konuma getirmiştir. Rumeli bölgesinde İstanbul dan sonra en önemli ticaret merkezi olarak vilayette üç şimendifer hattının merkezinin bulunması şehrin ticari gelişimini hızlandırmıştır. 19. yüzyılın ikinci yarısında Selanik teki hızlı nüfus artışı dış dünya ile yapılan yoğun ticaret ve büyük ölçüde 1871 te Üsküp e, 1888 de Belgrad a, 1894 de Manastır a ve 1986 da Dedeağaç a kadar uzanan tren yollarının varlığıyla ilgilidir (İslam Ansiklopesi (TDV), 2009:356). 2 Hicri 1321 senesi itibarıyla Aydın vilayeti genelinde yaşayan kişi olan yerli nüfusun %78 i Müslüman, %16 sı Rum, %3,4 ü Ecnebi, %1,8 i Musevi ve diğerleri Ermeni, Latin, Katolik, Bulgar, Protestan, Gayrimüslim Kıpti lerden ve toplam nüfusun %2 si kadar da değişik etnik dini guruplardan oluşmaktaydı. (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:420) hicri senesi itibarıyla ise Aydın vilayeti dâhilinde Türkçe 3, Rumca 4, Fransızca 5, Musevice 1 ve İspanyolca 2 adet olmak üzere toplam 15 adet gazete basılmaktaydı (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1321:90). 210 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

216 M. ÖZTEL Dış ticarette vilayetin ilişkide bulunduğu ülkeler daha çok İngiltere, Fransa, Almanya, Avusturya, İtalya, Yunanistan, Rusya, Belçika ve Sırbistan dır. Ayrıca Kosova, Manastır ve Yanya vilayetlerinin dış ticaretinin çoğu Selanik üzerinden yapılmaktaydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Bu dönemde Selanik in toplumsal ve kültürel çeşitliliğini Türkçe, İbranice, Rumca, Fransızca, Bulgarca dilleriyle basılan birçok kitap, dergi ve gazetede görmek mümkündür (TDV, 2009:356). Selanik etnik, dini ve kültürel çeşitliliğin en fazla olduğu vilayetler arasındadır. Bu dönemde vilayette meskûn yerli nüfusun %45 i Müslüman, %27 si Patrikhaneye mensup Ortodoks, %20 si Eksarhaneye mensup Ortodoks, %1 i Patrikhaneye mensup Ulah, %4 ü Yahudi, %3 ü diğer milletlerden oluşmaktaydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:655). Bir bütün olarak Tablo 2 de yer alan verilere bakıldığında İstanbul, Aydın ve Selanik vilayetlerinin kamu maliyesi için diğer vilayetlere kıyasla çok daha müstesna bir yere sahip olduğu anlaşılmaktadır. Sadece bu üç vilayetten Hazine nin dönem içinde elde ettiği vergi gelirleri tüm gelirler içinde %27,4 lük bir ağırlığa sahiptir. Bu oran Hazine nin toplam gelirlerinin ¼ ünden fazlasını bu üç vilayetten elde ettiği anlamına gelmektedir. Vergi gelirleriyle devlet hazinesine yaptıkları katkı bakımından önde gelen İstanbul, Aydın ve Selanik vilayetlerini takip eden diğer öneme haiz vilayet Beyrut tur. Yine üç yıllık ( ) ortalama tahsilât miktarları itibarıyla Hazine nin elde ettiği gelirler içerisinde %4,79 luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür. Bu dönemde Beyrut vilayeti dâhilinde irili ufaklı birçok iskele bulunmaktadır. Bu anlamda Beyrut vilayetinde ticaret önemli bir faaliyet alanıdır ( ) mali yılında gümrükler genelinde gerçekleştirilen toplam hasılatlar içerisinde Beyrut gümrüğünün %19 luk oranla İstanbul gümrüklerinden sonra en fazla ağırlığa sahip gümrük olduğu görülür (Rusumat Salnamesi, 1330:137). Vilayetin ihracat kalemleri 1326 ( ) tarihli Beyrut Salnamesi ne göre yün, harir, mensucat, sabun, meyan kökü ve her nevi hububat ile meyvelerden oluşmaktaydı. Bank-ı Osmanî nin vilayet merkezi dâhilinde şubeleri bulunduğu gibi Beyrut ta banka işlemleriyle meşgul birçok sarraf mevcuttu (Salname-i Beyrut, 1326:94-95). Osmanlı Bankasının açıldığı ilk yıl şubelerinden birinin Beyrut ta açılmış olması, şubelerin açıldığı diğer vilayetlerde olduğu gibi, bu bölgenin de aktif iktisadi yapısına işaret eden önemli bir durumdur (Autheman, 2002:264). Beyrut sosyo-kültürel çeşitliliğiyle dikkat çeken bir vilayettir. Yabancılar hariç Osmanlı tabiiyetinde Müslüman, Rum, Ortodoks, Katolik, Marunî, Protestan, Latin, Ermeni Katoliği, Ermeni Kadim, Süryani, Keldani, Musevi ve Samiri gibi birçok milliyete, din ve mezhebe mensup nüfusa sahiptir. Vilayette bulunan matbaaların sayısı yirmidir. Bu dönemde on bir gazete ve beş risale yayınlanmaktadır. Bunların yayın dili çeşitlidir. Biri Türkçe-Arapça, on dördü Arapça ve biri Fransızcadır (Salname-i Beyrut, 1326:79, ). Kamu maliyesi için önemli bir diğer idari birim olan Edirne vilayetinin toplam tahsilâtlar içindeki ağırlığı %4,38 dir. Vilayet arazisinin verimliliği dikkat çeken bir durumdur. İklim yapısı her çeşit hububat ve meyvenin yetişmesine imkân veren özelliktedir. Bulunduğu coğrafi konum dolayısıyla devletin merkezi İstanbul, Rumeli ve Avrupa arasında yer alan bir köprü özelliğine sahip olması, bu vilayeti ayrıca ayrıcalıklı kılmaktadır. Vilayetin konumundan kaynaklanan ayrıcalığı, iktisadi açıdan da diğer vilayetlere göre üstünlükler elde etmesini beraberinde Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

217 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) getirmiştir. Bu üstünlüğün bir döneme ait olmayıp tarih boyunca süregelen bir özellik olduğunu görmekteyiz. İncelediğimiz dönem öncesinde, 19. yüzyıl boyunca, vilayetin Avrupa, Asya ve Afrika kıtalarıyla irtibatını sağlayan çok sayıda su ve kara yoluna sahip oluşu onu farklı kılmaktaydı. İstanbul u Edirne ye bağlayan Silivri-Lüleburgaz-Babaeski yolu güzergâhında her gün kervan bulunurdu. İstanbul dan Macaristan tarafına giden kervanlar Edirne yoluyla devam ederlerdi. Tekirdağ ve Enez limanları üzerinden İzmir e, oradan Akdeniz ülkelerine ulaşan ticaret önemliydi. Nakliyatta bazı güzergâhlarda (Enez-Filibe hattında) Meriç nehrinin kullanılması Edirne nin hinterlandını geniş tutmaktaydı (Kıvrak, 1989:18-21). Enez Limanı, Doğu Trakya nın en önemli liman şehri olarak Meriç Nehri yoluyla Ege Denizi ni Doğu Trakya nın iç kısımlarına bağlamaktaydı. Ege adalarıyla Trakya arasındaki ticarette önemli bir limandı. Tekirdağ, Gelibolu ve Karaağaç liman ve iskeleleri sayesinde Edirne vilayeti ticari bir köprü ve merkez olma özelliğini sürdürmüştür (Peremeci, 1940:25). Vilayette demiryolu yapımıyla taşımacılıkta nehir yolu terk edilmiştir. Balkan yarımadasını baştan başa kateden Rumeli demiryolu, 1870 te başlamış; 1875 de İstanbul-Edirne (318 km), Edirne-Filibe-Sarımbay (243 km), Edirne-Dedeağaç (149 km), Tırnova-Yanbolu, Selanik-Üsküp ve Üsküp-Mitreviçe hatları hizmete girmiştir (Velay, 1978: vd). Osmanlı Devleti ne başkentlik yapmış bir şehir olarak Edirne nin kültürel seviyesi bu dönemde oldukça yüksektir. Mücellitlik, müzehhiplik, yazıcılık, musiki, mühürkenlik, nakkaşlık gibi sanatsal yönü ağır basan meslekler icra edilmekteydi. Tabi bunların yanında ipekçilik, saraçlık, lülecilik, mürekkepçilik, debbağlık, keçecilik, demircilik, kuyumculuk, bakırcılık, mumculuk, camcılık, aynacılık gibi birçok el sanatına dayanan meslek çeşitlerini de zikretmek gerekir (Peremeci, 1940:316). Devlet hazinesinin elde ettiği tahsilât rakamlarında %4,24 oranla önemli bir ağırlığa sahip öne çıkan vilayetlerden bir diğeri Hüdavendigâr dır. Vilayet uygun iklimi, verimli toprağı ve coğrafi özellikleriyle tarım ve hayvancılığa son derece uygun bir yapıya sahiptir. Hububat, bakliyat, sebze, meyve türleri, üzüm, pamuk, tütün, afyon, zeytin gibi yetiştirilen ürünler önemli olmakla beraber bu dönemde Hüdavendigâr deyince akla ipek kozası gelmekteydi. 4 İpek kozası yetiştiriciliğini geliştirmek için 1303 (1887/1888) tarihinde Bursa da harir okulu açılmıştır. Başlangıcından 1321 ( ) senesi sonuna kadar on sekiz sene zarfında bu okuldan 1234 öğrenci mezun olmuştur. Bu okulun eğitim verdiği on sekiz sene zarfında ipek böcekçiliği yetiştiriciliğinin ve koza öşür varidatının önemli seviyelere geldiği görülür. Hüdavendigâr vilayeti İzmit sancağının koza mahsulü 1304 ( ) senesinde 2, kilo ve öşür gelirleri Osmanlı lirası iken, takip eden her bir yıl bu miktarlar artmış ve 1321 (1903/1904) yılına gelindiğinde koza mahsulü kiloya ve öşür gelirleri Osmanlı lirasına ulaşmıştır. (Hüdavendigâr Salnamesi 1325: ). Böylece koza mahsulünde hâsıl olan varidat %400, varidat-ı öşriye ise %440 nispetinde artış göstermiştir. Bursa 4 Fakat 19. yüzyılda Avrupa da ipekli dokumacılığın gelişmesi ve kaliteli ipek elde edilmesi Bursa ipekçiliğini olumsuz etkilemiştir. Avrupa da buharla işleyen mancınık hanelerde çekilen ipekliler ölçülü olmaları dolayısıyla Türk ipeklerinden üstün tutuluyordu (Çadırcı, 1991:413). 212 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

218 M. ÖZTEL vilayetinin ihracatında Lyon, Saint Etienne ve Paris teki Fransız ipek pazarları birinci sırada yer alır ve bu üç pazar vilayette üretilen ham ipeğin %90 ının müşterisidir (Mevsim 2009:64). Vilayet sahip olduğu Bandırma, Gemlik ve Mudanya limanlarıyla ithalat ve ihracatta önemli bir yere sahiptir senesinde bu limanlara gelen gemi sayısı toplam adettir (Hüdavendigâr Salnamesi, 1325:321). Vilayetteki iktisadi potansiyel yıldan yıla büyüyerek devam etmiştir. Zira 1902/1903 (1320) döneminde bu limanlar yoluyla gerçekleştirilen toplam ithalat 37 milyon kuruş iken, döneminde 44 milyon kuruşa yükselmiştir. Aynı yıllarda ihracat miktarının 22 milyon kuruştan 28 milyon kuruşa yükseldiği görülür (Mevsim 2009:320). Vilayette iktisadi faaliyetler diğer birçok vilayete nispetle son derece gelişmişti. Zira bütün önde gelen dünya sigorta şirketlerinin Bursa da şubeleri veya temsilcileri bulunmaktaydı (Mevsim, 2009:60). Tablo 2 deki veriler incelendiğinde, kamu maliyesi için önemli vilayetlerden bir diğerinin Trabzon vilayeti olduğu anlaşılır. Trabzon un ilgili yıllarda toplam tahsilâtlar içindeki ağırlığı %3,86 olmuştur. Vilayet bulunduğu konum dolayısıyla sahip olduğu liman ve iskeleler ile özellikle transit ticarette önemli bir yere sahip olmuştur ( ) senesinde Trabzon Limanı yoluyla ithal olunan eşyanın değeri kuruş iken, bunun kuruşu transit ticarete, kuruşu ithalata aittir. Aynı yılın ihracat değeri kuruştur. İthalata konu olan malların ekserisi yiyecek, içecek ve mensucattan oluşmaktaydı. İskelelere gelen ve transit ticarete konu olan eşyanın çoğunu İran a sevk olunanlar oluşturmuştur. Daha çok tarım ürünlerinden buğday, arpa, sebze, meyve, fasulye, fındık ve tütün gibi ürünler; koyun, sığır, balık yağı, keçi derisi, yapağı, balmumu, tuzlu balık ve pastırma gibi hayvansal ürünler; keten bezi, balık ağı gibi çeşitli ürünler ihracat kalemlerini oluştururken, kuruyemiş, üzüm, harir, halı ve kilim gibi ürünlerde transit ticaret kalemlerini oluşturmaktaydı (Trabzon Vilayet Salnamesi, 1321: ). 20. yüzyılın ilk senesinde bir yıl süresince vilayet dâhilindeki liman ve iskelelere gelen gemilerin adedi 181 i büyük, 1901 i küçük vs. olmak üzere toplam 2448 adettir. İskelelere gelen vapur 2244, yelkenli gemi ise adettir. Bunlar daha çok Avusturya, Fransa, Almanya, Rusya, İtalya, Yunan, Belçika, İsveç ve Norveç bandıralıdır (Trabzon Vilayet Salnamesi, 1321: ). Vilayet dâhilinde ticaret, büyüklük sırasına göre Trabzon, Samsun, Giresun, Rize ve Ordu limanlarıyla muhtelif kasabalarda bulunan iskeleler yoluyla yapılmaktaydı ve bunlar içerisinde en önemlisi Trabzon Limanıydı. 5 Trabzon ve Samsun gümrüklerinden elde edilen hasılatın 1329 ( ) mali yılında gerçekleştirilen toplam hasılat içerisindeki ağırlığı %10 dur (Rüsumat Salnamesi, 1330:137). Bu pay İstanbul, İzmir, Beyrut ve Selanik gümrüklerinden sonraki en önemli orandır. Trabzon vilayeti ticaretle birlikte tarım ve sanayi sektörlerinde ve incelediğimiz dönem öncesinde de önemli kentlerden biriydi. Yörede demircilik, kuyumculuk, marangozluk, gümüş işlemeciliği, sandal ve gemi yapımı önemli faaliyet alanlarıydı. Trabzon-Batum, Trabzon-Fatsa arasında yer alan bölgelerden keten, keten ipliği, fındık, meyve, mısır ve buğday ihracata konu olan mallardı (Çadırcı, 1991: ). 5 Mesela 1318 yılında gerçekleşen toplam 254 milyon kuruşluk ithalatın (transit dâhil) 133 milyon kuruşu, 228 milyon kuruşluk ihracatın 74 milyon kuruşu Trabzon Limanına aittir (Çadırcı, 1991: 468). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

219 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Tablo 2 ye göre, Konya vilayetinin toplam tahsilâtlar içinde %3,69 luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür. Önemli yolların kavşak noktasında yer alan Konya ya 19. yüzyılın sonlarında (28/7/1896) ulaşan demiryolu, nüfusun artmasına yol açmakla birlikte ticari faaliyetlerin yoğunlaşmasını da beraberinde getirmiştir. 20 inci yüzyılın başlarında Konya vilayeti İç Anadolu nun en büyük şehri ve faal ticaret merkezi olarak kendisini hissettirmiştir (Baykara, 2002:187). Yukarıda zikredilen idari birimler haricinde, aynı dönem itibarıyla, hazinenin gerçekleştirdiği tahsilâtlar içinde öne çıkan diğer vilayetler; %2,98 luk ağırlıkla Halep, %2,81 ile Bağdat ve %2,63 ile Ankara olmuştur. Verilen Tabloya göre vergi tahsilât miktarları itibarıyla otuz vilayet içerisinde kamu maliyesi nazarında en az gelire sahip olan son dört vilayetin paylarının; İşkodra %0,46, Hicaz %0,47, Yemen %0,68 ve Bitlis için %0,71 oranlarında kaldığı görülür. Tablo 2: Hazinenin Vilayetlerden Elde Ettiği Gelirler (Tahsilâtlar) ve Vilayetlere Yaptığı Ödemeler ( / ) Vilayetlerden Elde Edilen Tahsilâtlar ( / ) Sıralama Vilayetler Dönemi Yıllık Tahsilât Ortalaması (%) Sıralama Vilayetlere Yapılan Ödemeler ( / ) Vilayetler Dönemi Yıllık Gider Ortalaması (%) 1 İstanbul 10,79 1 Edirne 4,92 2 Aydın 8,77 2 İstanbul* 4,65 3 Selanik 7,81 3 Selanik 3,77 4 Beyrut 4,79 4 Kosova 3,20 5 Edirne 4,38 5 Aydın 2,32 6 Hüdavendigâr 4,24 6 Suriye 2,01 7 Trabzon 3,86 7 Manastır 1,97 8 Konya 3,69 8 Bağdat 1,78 9 Halep 2,98 9 Erzurum 1,60 10 Bağdat 2,81 10 Hüdavendigâr 1,17 11 Ankara 2,63 12 Halep 1,12 27 İşkodra 0,46 13 Beyrut 1,11 28 Hicaz 0,47 14 Trabzon 1,00 29 Yemen 0,68 15 Konya 0,99 30 Bitlis 0,71 18 Ankara 0,87 Kaynak: Oranlar Ek 1 ve Ek-2 deki verilerden hesaplanmıştır. * İstanbul Vilayeti için hesaplanan veriler yıllarına aittir. Aşağıda verilen Tablo 3 e göre sancaklar içerisinde hazineye yaptıkları katkı bakımından öne çıkanların ilki, yine üç yıllık gelir (tahsilât) ortalaması içindeki 214 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

220 M. ÖZTEL ağırlıklarına göre, %1,43 ile Karesi sancağıdır. Tarıma elverişli arazi yapısı ve iklimiyle hemen her çeşit tarımsal ürünün yetiştiği hayvancılığın geliştiği, pazar için ürettiği ürünleri rahatlıkla satabildiği, ihtiyacı olan maddeleri ithal edebildiği liman ve iskelelere sahip, iktisadi hayatın diğer birçok idari birime nispetle daha fazla gelişmiş olduğu bir sancaktır. 6 Karesi sancağını %0,82 lik oranla Bolu sancağı takip etmektedir. Kerestecilik, madencilik, yün ve tiftik imali sancağın en önemli iktisadi faaliyetleridir. Bölgenin ihracatında önemli olan bu sektörlerin yanında hayvan ve hayvansal ürünler, afyon, deri, arpa-buğday gibi ürünler de ihracat ürünleri arasındadır (Müstakil Bolu Sancağı Salnamesi, 1334:125; Bolu Livası Salnamesi, :345). Karesi sancağını kamu maliyesi nazarında gelirleriyle sahip olduğu ağırlıkta %0,78 ile Kudüs sancağının takip ettiği görülür. Buna karşın gelirlerinin azlığı dolayısıyla toplam tahsilât içinde en az paya sahip olan sancakların ağırlıkları ise sırasıyla; Bingâzi %0,16, Cebel-i Lübnan %0,17, Medine-i Münevvere %0,05 ve Asir sancağı %0,04 lük oranlar şeklindedir. Tablo 3: Döneminde Hazinenin Sancaklardan Elde Ettiği Gelirlerin Üç Yıllık Ortalamaları Yılları Tahsilât Sıralama Sancaklar Ortalamaları (%) 1 Karesi 1,43 2 Bolu 0,82 3 Kudüs 0,78 10 Bingâzi Sancağı 0,16 11 Cebel-i Lübnan 0,17 12 Medine-i Münevvere 0,05 13 Asir Sancağı 0,04 Kaynak: Burada yer alan oranlar Tablo 2 deki verilerden elde edilmiştir. Aşağıda yer alan Tablo 4 de vilayet ve sancakların ( ) dönemi yıllık ortalama kişi başına düşen tahsilât miktarları hesaplanmıştır. İdari birimlerin ele aldığımız tahsilât ve tahsisat rakamları Hazine için bu vilayet ve sancakların başlıca vergi kaynağı olarak önemini ortaya koymaktadır. İlgili vilayet ve sancakları kişi başına düşen tahsilât miktarlarıyla birlikte değerlendirmek, bu idari birimlerin kamu maliyesi ve iktisadiyatı için önemini ortaya koymanın ötesinde, bu idari birimlerin sosyoekonomik gelişmişlik seviyesine daha reel bir biçimde işaret edecektir. Kişi başına düşen tahsilât miktarları ilgili vilayet ve sancaklarda meskûn 6 Sancağın ihraç ettiği tarım, orman, maden, hayvancılık ve dokumacılık ürünleri başlıca; mısır, yulaf, bakla, ceviz, fasulye, susam, hardal tohumu, arpa, buğday, yumurta, kepek, peynir, zeytin, balık, afyon, sadeyağ, işçi, taze üzüm, bal, havyar, tereyağı, turunçgiller ve hayvan türleri gibi birçok kalem maldan oluşmaktaydı. Ham borasit, deri, ceviz kütüğü, kereste, sabun, mermer taşı, hayvan derisi, granit taşı, zeytinyağı, meşe kömürü, odun, demir, değirmen taşı, tütün, keçi kılı, pamuk, halı, urgan gibi maden ve sanayi ürünleri önemli ihraç kalemleriydi. Geniş bilgi için bkz. Mutaf, 1997: Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

221 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) vatandaşların ortalama bir değerle üstlen(ebil)dikleri vergi yükünü de göstermesi bakımından ayrıca önemlidir. İstanbul vilayetinin idari birimler içerisinde devlet hazinesine olan katkısı bakımından kişi başına düşen tahsilât miktarı olan 419 kuruş/kişi ile ilk sırada yer aldığı görülmektedir. İstanbul u, Selanik vilayeti 256 kuruş/kişi ile takip etmiştir. Selanik in, Hazinenin gerçekleştirdiği tahsilât miktarında Aydın vilayetinden sonra iken, kişi başına düşen tahsilât miktarı bakımından ikinciliğe yükseldiği görülür. Beyrut vilayeti de iktisadi hayatın canlılığının bir göstergesi olarak 190 kuruş/kişi tahsilât miktarıyla en önde olan vilayetler arasında yer almıştır. Toplam tahsilâtlar içindeki yeriyle İstanbul dan sonra en önemli vilayet olan Aydın burada 149 kuruş/kişi tahsilât miktarıyla Beyrut u takip etmiştir. Bu vilayetleri Musul 136 kuruş/kişi, Adana 118 kuruş/kişi, Edirne ve Halep 108 kuruş/kişi, Trabzon 103 kuruş/kişi tahsilâtla takip etmiştir. Buradaki değerlendirmede Musul, Adana ve Halep in kişi başına düşen tahsilât miktarlarında ilk vilayetler içinde yer almaları, her ne kadar elde edilen tahsilât rakamları itibarıyla öne çıkmasalar da iktisadi faaliyetler alanında gelişmiş merkezler olduğunun ve buralarda halkın gelir seviyesinin diğer birçok vilayetten daha yüksek olduğunun açık bir göstergesidir. Netice olarak bu durumun temel nedeninin idari birimlerin sahip oldukları nüfus miktarlarıyla ilgili olduğunu belirtmekte fayda vardır. Sancaklarda meskûn nüfusun Hazineye katkıları incelendiğinde, bazı sancakların incelediğimiz dönemde ortalama kişi başı tahsilât miktarlarının bazı vilayetlerden daha fazla olduğu açık bir şekilde görülmektedir. Kişi başına düşen tahsilât miktarları bakımından en fazla dikkati çeken 121 kuruş/kişi ile Kal a-i Sultaniye sancağıdır. Kal a-i Sultaniye sancağında kişi başına düşen tahsilât miktarının Adana, Edirne, Halep ve Trabzon dan daha fazla olduğu dikkate değerdir. Verilen Tablo 4 e göre Kal a-i Sultaniye sancağının ilgili yıllar için ortalama otuz vilayetin yirmibeşinden daha fazla kişi başı tahsilât miktarına sahip olduğu görülmektedir. Bu dönemde Kal a-i Sultaniye sancağını 92 kuruş/kişi ile Karesi sancağı ve 81 kuruş/kişi ile Çatalca sancağı takip etmiştir. Bu sancakların da gelirleri itibarıyla devlet hazinesine diğer birçok vilayetten (Erzurum, İşkodra, Ankara, Bitlis, Basra, Cezair-i Bahri Sefid, Hicaz, Diyar-ı Bekir, Suriye, Sivas, Trablusgarp, Kastamonu, Kosova, Mamuretü l Aziz, Manastır, Van ve Yemen Vilayetleri gibi) daha fazla katkıda bulunduğu Tablo 4 deki verilere göre anlaşılan bir durumdur. 216 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

222 M. ÖZTEL Tablo 4: İdari Birimlerde Kişi Başı Tahsilât Miktarları ( / ) Kişi Başı Kişi Başı Kişi Başı Vilayet Vilayet Vilayet ve Tahsilât Tahsilât Tahsilât ve ve Sancaklar Miktarı Miktarı Miktarı Sancaklar Sancaklar (kuruş) (kuruş) (kuruş) İstanbul 419 Diyar-ı Bekir 63 Yemen 16 Edirne 108 Selanik 256 Urfa Sancağı 54 Erzurum 67 Suriye 76 İzmit 66 İşkodra 54 Sivas 61 Bingazi 9 Adana 118 Trablusgarp 53 Bolu 62 Ankara 66 Trabzon 103 Canik 58 Aydın 149 Kastamonu 53 Çatalca 81 Bitlis 50 Kosova 53 Zur 74 Basra 20 Konya 85 Asîr 5 Bağdat 84 Mamuretü l Aziz 50 Kudüs 59 Beyrut 190 Manastır 69 Karesi 92 Cezair-i Bahri Kal a-i 68 Musul 136 Sefid Sultaniye 121 Hicaz 55 Van 44 Medine-i Münevvere 13 Halep 108 Yanya 71 Cebel-i Lübnan 10 Hüdavendigâr 97 Kaynak: Oranlar Tablo 1 ve Tablo 2 deki verilerden elde edilmiştir. 3. İdari Birimlerden Vergi Türlerine Göre Yapılan Tahsilatlar Tahsil edilen vergilerin vilayetler ve sancaklara göre dağılımında her bir vergi türünün idari birimlere göre ağırlıkları farklılık göstermektedir. Bu farklılığın nedenini her bir vilayetin sahip olduğu sosyoekonomik özelliklerde aramak gerekir. Coğrafi ve beşeri özellikler, iklim, doğal madenlerin mevcudiyeti, coğrafi konum, vilayetin ticaret yollarına göre konumu, limanlara ve demiryoluna sahiplik durumu, tarımsal faaliyetlerin niteliği gibi sıralanabilecek birçok etken her bir idari birimde vergilerin dağılımında ve ağırlıklarında etkili olan unsurlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Burada çalışmanın makale sınırları dikkate alınarak hazinenin elde ettiği toplam gelirler (tahsilât) içerisinde yine ancak öne çıkan idari birimlerden elde edilen vergilerin dağılımı ve ağırlıkları üzerinde durulacaktır. Verilen Tablo 5 e göre İstanbul vilayetinin merkezi bütçe gelirlerine katkısının en fazla vasıtalı vergiler 7 yoluyla olduğu anlaşılmaktadır ( ) yılında İstanbul vilayetinden ağırlıklı olarak tahsil olunan verginin payı %34,8 lik önemli bir orana sahiptir. Bu pay vasıtalı vergiler tahsilât miktarı bakımından İstanbul a en yakın vilayet olan Aydın ın tahsilât miktarının hemen hemen üç katıdır. Vasıtalı vergileri oluşturan vergi gelirlerinin özelliği, büyük oranda piyasa yapısı içerisinde ticari işlemlerden doğmaları ve tahsil ediliyor olmalarıdır. Gümrük vergisinin bu vergi türleri içinde müstesna bir yeri vardır. Mesela 1325 ( ) 7 Bu vergi türüne müskirat, tömbeki beyiyesi, gümrük, bahriye, sıhhiye-i hayvaniye ve avlanma vergileri dâhildir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

223 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) mali yılında, bütün vilayetlerin dâhil olduğu, gümrük vergisi tahsilâtının vasıtalı vergiler içinde %87 ye varan bir ağırlığa sahip olduğunu vurgulamak gerekir. 8 Dolayısıyla İstanbul da, iktisadi hayatın lokomotifi olan uluslararası ticaretin ve iç piyasada alışverişin diğer vilayetlere nazaran daha canlı olduğu ve büyük oranlarda gerçekleştiği sonucuna varılabilir. Bu neticeyi destekleyen bir diğer veri de, daha çok iktisadi faaliyetler neticesinde tahsil olunan, damga, kaydiye ve harç vergileri (Sayın, 1999: ,634,605) içerisinde başkentin devlet hazinesine olan katkısının %17,4 lük bir ağırlığa sahip olmasıdır. Yine bu vergi türünden elde edilen toplam tahsilât miktarlarında başkenti en yakın takip eden Aydın vilayetinin %9,4 lük bir ağırlığa sahip olduğuna bakılırsa, İstanbul un bu vergi türündeki ağırlığı daha belirgin bir şekilde kendini gösterecektir. Hazine için bir diğer önemli gelir kalemi olan inhisarlar tahsilâtının yine diğer vilayetlerden daha fazla %7,1 lik bir payla İstanbul da tahsil edildiğini belirtmek başkentin hazineye katkısını, diğer bir ifadeyle diğer vilayetlere nispetle kamu maliyesi içerisindeki yerinin ne olduğunu anlamada pekiştirici olacaktır. Bu çalışmanın ortaya koyduğu sonuçlara göre iktisadi ve mali açılardan Osmanlı Devleti nin en önemli merkezlerinden bir diğeri Aydın vilayetidir. Vilayet genelinden elde edilen vergi gelirlerinin İstanbul a nazaran oransal dağılımı daha dengeli görülmektedir. Bu anlamda vilayetin toplam vergi çeşitleri içindeki payları; vasıtalı vergiler %13,6, vasıtasız vergiler %8,9, damga-kaydiye ve harçlar %9,4, emlak ve eşyayı emiriye %8,2 ve inhisarlar %5,1 oranlarında gerçekleşmiş olduğu görülür. Vilayetten tahsil edilen vergi türlerindeki bu dağılım, buradaki iktisadi hayatın hemen her sektörde gelişmişliğinin bir sonucu olarak görülebilir. Burada İstanbul dan farklı olarak dikkati çeken bir veri vasıtasız vergilerde Aydın vilayetinin hazineye katkısının, İstanbul dâhil diğer bütün vilayetlerden, daha fazla paya sahip olduğudur. Bu vergi türünde Aydın ın %8,9 luk paya sahip oluşu, nispi olarak vilayetteki iktisadi faaliyet alanlarında tarımsal yoğunluğun, tarımsal faaliyetlerdeki gelişmişlik düzeyinin (hatta hayvancılığın) bir neticesi olarak değerlendirilebilir. Zira vasıtasız vergiler; arazi ve emlak, temettü, bedel-i askeri, tarik bedeli, ağnam-deve-camus-canavar, aşar, hususi ormanlar hasılatı, madenler, vergi tezakiri esmanı vergilerinden oluşmaktaydı (Öztel, 2009:75). Vasıtasız vergiler içerisinde tahsilât miktarı itibarıyla en önemli paya sahip olanı aşar vergisidir ( ) yılı tahsilât rakamlarına göre aşarın diğer idari birimlerin de dâhil olduğu toplam vasıtasız vergiler içindeki ağırlığı %54,3 toplam vergi gelirlerinde ise %25 dir (Öztel, 2009:103). Bu yılın öncesinde ve sonrasında aşar vergisi için bu ağırlıklı payın savaş şartları istisna olmak üzere normal zamanlarda pek değişmediğini belirtmek gerekir. Tablo 7 ye göre Aydın vilayetinin merkezi hazineye en fazla katkı sağladığı bir diğer vergi çeşidi vasıtalı vergiler dir. Vilayetin %13,6 lık payla bu vergi türü içerisindeki tahsilât ağırlığının idari birimler içerisinde İstanbul dan sonra sahip olunan en önemli oran olduğu görülür. Bununla birlikte vilayetin hazinenin gelirlerine olan katkısı; damga-kaydiye-harç vergilerinde %9,4 lük, emlak ve eşyayı emiriyede %8,2 lik önemli miktarlarda gerçekleşmiştir. Aydın vilayetinin devletin ve saltanatın merkezi Dersaadet ten sonra en önemli uluslararası ticaret merkezi 8 Gümrük vergisinin vasıtalı vergiler içindeki ağırlığı diğer yıllar içinde hemen hemen aynı şekildedir. Mesela 1324 de %86, 1326 da %88, 1329 da %90 dır (Öztel II, 2009:131). 218 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

224 M. ÖZTEL (vilayet merkezi İzmir) olması, bu vergi türlerinde de diğer idari merkezlerden daha fazla bir ağırlığa sahip olmasında temel nedendir (Salname-i Vilayeti Aydın, 1326: 226). Mesela, 1320 ( ) yılında İzmir den diğer Osmanlı limanlarına yapılan ticaretin değeri 92 milyon kuruş ve yabancı devletlere 538 milyon kuruş olmak üzere toplam 639 milyon kuruşluk bir hacme sahiptir. İzmir in ithalatı Osmanlı ada ve sahillerinden 121 milyon kuruş, yabancı devletlerden 356 milyon kuruş olmak üzere toplam 476 milyon kuruş olmuştur (Salname-i Vilayet-i Aydın, 1326:231). Kamu maliyesi için vazgeçilmez bir diğer önemli vilayet Selanik tir. Hazinenin büyük oranda vasıtalı vergileri tahsil ettiği en önemli vilayetlerden biridir. Bu vergi türü içindeki ağırlığı hemen hemen Aydın vilayeti nispetinde %11,9 dur. Rumeli de Selanik vilayeti İstanbul dan sonra en önemli ticaret merkezidir. Şehirde bulunan tren yolu hatları başlıca Selanik ve Kavala iskeleleri şehrin var olan zirai ve sınaî verimliliğini arttıran başlıca etkenler olmuştur (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325:619). İncelediğimiz yıllarda Selanik vilayetinden ihraç olunan emtianın geneli zirai mallardır. Bu mahsulün yarısı Kosova ve Manastır vilayetlerine aitti. Çoğu İngiltere ve Fransa ya gitmekteydi. Zahireden sonra ihraç ürünlerinin en mühimleri tütün, pamuk, harir kozası, afyon ve susamdır. İthalatın büyük bir kısmının mensucattan oluştuğu görülür. İngiltere, Almanya ve Fransa ithalatta önemli ülkelerdir. Yünlü ve ipekli mensucat Fransa ve İtalya dan gelmekteydi. Bunların önemli bir kısmı Kosova ve Manastır a sevk edilirdi. İthalata konu olan mallar içinde kahve ve şeker ikinci sıradadır. Üçüncü kısım malları, petrol gazıyla ispirto ve müskirat teşkil ederdi. Dördüncü olarak, madenler, boya, mefruşat, züccaciye, cam, kâğıt, pirinç, sabundur. Maden kömürü, zeytinyağı, kereste ve modaya ait eşya ithal edilen mallara dâhildi (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Ziraat, Selanik vilayetinin zenginlik kaynağıydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Bu dönemde vilayetin sanayi faaliyetleri içinde en önemlisi gıda sanayisidir. Vilayet tarımsal faaliyet açısından en zengin vilayetlerden biridir. Tarım ürünlerinin çoğu bu vilayette yetişmekteydi (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Dolayısıyla vasıtasız vergiler türünde hazineye katkısı en fazla olan vilayetlerden biriydi. Katkı oranın %7,6 lık önemli bir payı vardır. Sanayi mahsulleri üretiminde de vilayet önemli bir yere sahipti. En önemlisi üzüm mahsulüdür. Vilayet dahilinde 325 bin dönüm arazide bağcılık yapılmaktaydı. Üzümün geneli şarap imalinde kullanılırdı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Şaraptan sonra en fazla üretimi yapılanı sanayi mahsulü ipek kozasıydı. Ticaret ve ihracat açısından bakıldığında belki de üzümden daha önemli bir tarım faaliyetidir. İpek böcekçiliği yetiştiriciliğinde Osmanlı vilayetleri genelinde Hüdavendigâr vilayetinden sonra en önemli merkezlerinden biridir. Lakin bu yıllarda vilayete yıllık Avrupa fabrikalarından Liyon, Milan ve Zürih ten külliyetli miktarlarda ipek mensucatı ihraç olunmaktaydı. Bu ürünlerin önemli bir kısmının ipeği vilayet mahsulüydü (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Vilayet için haşhaş ve afyon mahsulü ipek böcekçiliği kadar önemlidir. Tütün, pamuk, susam, keten ve kenevir ticarete konu olan sanayi ürünleridir. Hayvancılık da vilayette önemli bir üretim faaliyetiydi. Koyun ve keçi yetiştiriciliği Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

225 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) hayvancılığın başlıca önemli olanlarıydı (Selanik Vilayeti Salnamesi, 1325: ). Vilayetin %8,9 luk oranla damga-kaydiye-harç vergi türünde de önemli bir paya sahip olduğu görülür. Vilayetin diğer idari birimlere göre hazineye yaptığı katkı oranı bakımından öne çıktığı vergi türü emlak ve eşyayı emiriyedir. Oranı %9,2 olarak gerçekleşmiştir. Beyrut vilayetinin Tablo 5 e göre vasıtalı vergiler bütününde %12,6 yla önemli bir ağırlığa sahip olduğu görülmektedir. Dolayısıyla, birçok vilayete nispetle burada ticaretin son derece gelişmiş olduğu anlaşılmaktadır. İrili ufaklı birçok iskele vilayetin ithalat ve ihracatta gelişmesine imkân sağlayan önemli etkenlerdir. Banka muamelatıyla ilgilenen birçok sarrafın ve Bank-ı Osmanî nin şubelerinin vilayet dahilinde bulunması, iktisadi hayatın gelişmişlik derecesini göstermekle birlikte, vilayetin vasıtalı vergi gelirleri içindeki ağırlığını açıklayıcı bir durumdur (Salnamei Beyrut, 1326:94-95). Öne çıkan vergi türleri bakımından hazine için önemli diğer vilayetleri belirtmek gerekir. Bu idari birimlerden Edirne vilayetinin sahip olduğu verimli arazilerde hemen her çeşit hububatın meyve ve sebzenin yetişmesine imkân veren toprak ve iklim yapısıyla (Edirne Vilayeti Salnamesi, 1319: ) vasıtasız vergilerde %5,9 luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür. 9 Yine aynı vergi türünde 19. yüzyılın ortalarından itibaren Avrupa nın ham ipek ihtiyacını karşılayan bir merkez haline gelen (Mevsim, 2009:201) Hüdavendigâr ın %6,6 lık ağırlığı söz konusudur. Bir diğer önemli vilayet olarak Konya da 1896 da vilayete ulaşan demiryolunun etkisiyle makineli ziraatın diğer vilayetlere nispetle daha önce başlamasıyla zirai üretimin artış gösterdiği bilinmektedir (Baykara, 2002). Vilayetin vasıtasız vergi tahsilâtı içindeki ağırlığı ise %5,7 dir. Vasıtasız vergilerdeki ağırlıkları dolayısıyla bahsi geçen vilayetlerden farklı olarak Trabzon vilayetinin, aynı vergi türünde %5,6 lık oranla hazinenin gelirleri içerisinde önemli bir paya sahip olduğu dikkat çekmektedir. Yine Trabzon için damga-kaydiye ve harçlarda önemli bir oran olarak %5,3 lük ağırlığı görmekteyiz. Vilayetin hazineye olan katkısı daha çok ithalat, ihracat ve transit ticaret dolayısıyla gümrük vergileri yoluyla elde edilen gelirlerden oluşmaktaydı. Vilayet dâhilinde yoğunlukla Trabzon, Samsun, Giresun, Rize ve Ordu limanlarıyla muhtelif kasabalarda bulunan iskeleler ticaretin merkezi durumundaydı. 9 Vilayetin 1319 mali senesi gelirleri içinde aşarın %37, ağnam vergisinin %19 luk ağırlığa sahip olduğu görülür (Öztel 2009). 220 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

226 M. ÖZTEL Tablo 5: Hazineye Katkıları Bakımından Öne Çıkan Vilayetlerin Vergi Türleri İçindeki Ağırlıkları (1325/ ) Vilayetler Genel Toplam I.Kısım: Vasıtasız Vergiler II. Kısım: Damga Harçlar ve Kaydiyeler III. Kısım: Vasıtalı Vergiler IV. Kısım: İnhisarlar VI. Kısım: Hükümete Ait Müessesat VI. Kısım: Emlak ve Eşyayı Emiriye VII. Kısım: Maktu Vergiler VIII. Kısım: Hasılat-ı Müteferrika % % % % % % İstanbul , , , , , ,6 Aydın , , , , , ,9 Selanik , , , , , ,8 Beyrut , , , , , ,9 Edirne , , , , , ,4 Hüdavendigâr , , , , , ,9 Trabzon , , , , , ,7 Konya , , , , , ,3 Halep , , , , , ,2 Bağdat , , , , , ,2 Ankara , , , , , ,3 Diğer Vilayetler* , , ,8 Toplam Tahsilât Kaynak: Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1325:20. * Vilayetler itibarıyla tahsil olunan vergi türlerinin tahsilât miktarıyla öne çıkanları vurgulanmak istendiğinden tahsilât miktarları itibarıyla oransal olarak geride kalan vilayetler toplu olarak verilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

227 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Sonuç / yıllarına ait verileri temel alarak vilayet ve sancakların kamu maliyesi içerisindeki yerini incelediğimiz bu çalışmada idari birimlerin nüfus, coğrafi alan, ortalama tahsilât ve tahsisat miktarları, kişi başına düşen tahsilât miktarları ve Hazine nin tahsilâtını gerçekleştirdiği çeşitli vergi türlerinin vilayet ve sancak tabanlı ağırlıkları değerlendirilmiştir. Ortaya çıkan verilerin anlamlı ve anlaşılır olmasını sağlamak bakımından idari birimlerin sahip oldukları sosyoekonomik özellikleri de ilgili bölümlerde incelemeye dahil edilmiştir. 20. yüzyıl başlarında kapladığı alan bakımından devletin en büyük vilayetleri olan Trablusgarp, Yemen ve Basra vilayetlerinin Hazineye sağladıkları vergi gelirleri itibarıyla coğrafi büyüklükleri ile orantılı bir paya sahip olmadıkları görülmüştür. Zira bu bölgeler nispeten seyrek nüfusludur. Bir milyonun üzerindeki nüfus miktarları ile öne çıkan idari birimler içinde Aydın, Hüdavendigar, Kosova, Edirne ve Trabzon vilayetlerinin Hazinenin tahsil ettiği toplam gelirler içerisinde ağırlıklı bir yere sahip olduğu görülür. Tabi Kosova vilayeti bu değerlendirmenin dışındadır. Nüfus yoğunluğunun en fazla olduğu vilayetler içinde başkent İstanbul 172 kişi/km 2 ile öne çıkmaktadır. Diğer nüfus yoğunluğu fazla olan vilayetlerin sırasıyla Cezair-i Bahri Sefid 43 kişi/km 2, Trabzon 29 kişi/km 2, Kosova 28 kişi/km 2 ve Yanya da 27 kişi/km 2 olduğu görülmüştür. Buradaki verilere göre nüfus yoğunlukları fazla olan idari birimler ile elde edilen tahsilât rakamları bakımından öne çıkan vilayetler arasında, İstanbul ve Trabzon vilayetleri haricinde, tam bir paralellik olmadığı anlaşılmıştır. Ancak, ülke genelinde ortalama nüfus yoğunluğunun 9,2 kişi/km 2 olduğu dikkate alınırsa Hazine nin elde ettiği vergi gelirlerinde öne çıkan bu vilayetlerin nüfus yoğunluklarının 20 kişi/km 2 üzerinde olduğunu vurgulamak gerekir. İncelediğimiz bu dönemde kamu maliyesinin gerçekleştirdiği toplam tahsilâtlar içindeki ağırlığıyla öne çıkan vilayetlerin dikkat çekenleri; %10,79 ile İstanbul, %8,77 ile Aydın, %7,81 ile Selanik, %4,79 ile Beyrut, %4,38 ile Edirne, %4,24 ile Hüdavendigar, %3,86 ile Trabzon, %3,69 ile Konya, %2,98 ile Halep, %2,81 ile Bağdat ve %2,63 ile Ankara vilayetleri olmuştur. Bunlarla birlikte otuz vilayet içinde kamu maliyesi nazarında en az tahsilât oranıyla dikkat çeken vilayetler; %0,46 ile İşkodra, %0,47 ile Hicaz ve %0,68 ile Yemen olmuştur. Hazine nin nispeten daha fazla gelir elde ettiği vilayetlerin ilk yedisinin ortak bir özelliği, coğrafi konumları itibarıyla sahip oldukları limanların ulusal ve uluslararası ticarette önemli merkezler olmaları önemlidir. Bütününde var olan ortak özellik ise, nispeten farklı olmakla birlikte, tarımsal ve sınaî faaliyetlerin diğer vilayetlere göre çeşitli ve gelişmiş olmasıdır. Bu vilayetlerde sosyal, kültürel çeşitlilik ve gelişmişlikle birlikte iktisadi hayatın canlı oluşu tahsilât rakamlarının yüksek oluşunu açıklayan bir durumdur. Ayrıca bu vilayetlerin bütçe tahsisatlarından aldıkları paylar, diğer vilayetlere nispetle tahsilât rakamlarının çok altındadır. Mesela döneminde başkent İstanbul dan gerçekleşen %10,79 luk tahsilât oranına karşın, buraya ödenen tahsisatın bütün içindeki yeri %4,92 luk bir orana sahip olmuştur. Aydın vilayetinden yapılan tahsilât oranı %8,77 iken tahsisat %2,32 olmuştur. Aynı şekilde Selanik ten %7,81 oranlık tahsilâta karşın buraya %3,77 oranlık bir tahsisat yapılmıştır. 222 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

228 M. ÖZTEL İncelediğimiz dönemde idari birimlerin devlet hazinesine olan katkısı bakımından kişi başına düşen tahsilât rakamları içerisinde İstanbul vilayeti, sosyoekonomik gelişmişliğinin bir ifadesi olarak, 419 kuruş/kişi ile öne çıkmıştır. Bunu 256 kuruş/kişi ile Selanik, 190 kuruş/kişi ile Beyrut, 149 kuruş/kişi ile Aydın, 136 kuruş/kişi ile Musul, 118 kuruş/kişi ile Adana, 108 kuruş/kişi ile Edirne ve Halep, 103 kuruş/kişi ile Trabzon takip etmiştir. Burada farklı bir durum arzeden vilayetler Musul ve Adana dır. Zira Hazine nin gerçekleştirdiği toplam tahsilâtlar içinde önemli bir oran ve ağırlıkla yer almamalarına karşın, kişi başına düşen tahsilât miktarlarında öne çıkan vilayetler olmuşlardır. Bu durum bu vilayetlerin nüfus sayıları bakımından küçük, ancak ekonomik açıdan gelişmiş merkezler olmalarıyla açıklanabilir. Vurgulanması gerekli bir diğer sonuç sancaklardan elde edilen tahsilât rakamlarında görülmektedir. Bu dönemde Kal a-i Sultaniye sancağı 121 kuruş/kişi, Karesi sancağı 92 kuruş/kişi ve Çatalca sancağı 81 kuruş/kişi ile ortalama 17 vilayetten daha fazla kişi başı tahsilât gerçekleştirilen idari birimler olmuşlardır. Hazineye katkıları ile öne çıkan vilayetlerin vergi türleri içindeki ağırlıklarını incelediğimizde her bir idari birimin sahip olduğu sosyoekonomik imkânların ve iktisadi faaliyetlerin nispeten farklılığı dolayısıyla vergi türlerindeki ağırlıklarının da farklılık arz etmesi doğal bir sonuçtur. Bu anlamda İstanbul vilayeti diğer idari birimlere oranla toplam vasıtasız vergilerde %3,7 oranlık bir ağırlığa sahip iken, Aydın vilayetinin %8,9 luk bir ağırlığa sahip olduğu görülür. Buna karşın vasıtalı vergilerde İstanbul %34,8 ile çok önemli bir ağırlığa sahip iken, en yakın vilayet olan Aydın ın bu vergi türündeki ağırlığı %13,6 olmuştur. Toplam vasıtalı vergiler içinde gümrük vergisinin ağırlığının % 87 ye kadar yükselmesi, bu dönemde liman ve iskelelere sahip vilayetlerin bu vergi türü içindeki oransal ağırlıklarının nedenini açıklayıcı niteliktedir. İncelediğimiz dönemde bu vergi türünde Aydın vilayeti haricinde öne çıkan diğer idari birimlerin; %12,6 ile Beyrut, %11,9 ile Selanik, %5,6 ile Trabzon olduğu görülmektedir. Yine iktisadi faaliyetlerdeki hareketliliği yansıtan bir vergi olarak damga, harç ve kaydiye tahsilâtı bu dönemde devletin idari olmakla birlikte iktisadi anlamda da merkezi olan İstanbul vilayetinde %17,9 ile önemli bir ağırlığa sahip olmuştur. Aydın ve Selanik vilayetlerinin buradaki ağırlıklarının sırasıyla %9,4 ve %8,9 olduğunu eklemek gerekir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

229 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Ek 1: Vilayet ve Sancaklardan Elde Edilen Tahsilât Miktarları ( / ) 1325/ * 1326/ ** 1327/ *** Vilayetler Kuruş % Kuruş % Kuruş % İdare-i Merkeziye , , ,39 İstanbul Vilayeti , , ,13 Edirne , , ,57 Erzurum , , ,89 İşkodra , ,45 0 0,00 Adana , , ,95 Ankara , , ,59 Aydın , , ,97 Bitlis , , ,78 Basra , , ,10 Bağdat , , ,21 Beyrut , , ,77 Cezair-i Bahri Sefid , , **** - Hicaz , , ,46 Halep , , ,52 Hüdavendigâr , , ,16 Diyar-ı Bekir , , ,90 Selanik , ,91 0 0,00 Suriye , , ,30 Sivas , , ,52 Trablusgarp , ,73 0 0,00 Trabzon , , ,02 Kastamonu , , ,30 Kosova , ,41 0 0,00 Konya , , ,44 Mamuretü l Aziz , , ,81 Manastır , ,16 0 0,00 Musul , , ,09 Van , , ,45 Yanya , ,42 0 0,00 Yemen , , **** - Urfa Sancağı 0 ***** 0, , ,23 İzmit , , ,75 Bingazi , ,12 0 0,00 Bolu , , ,86 Canik 0 ***** 0, , ,78 Çatalca , , , Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

230 M. ÖZTEL Zur , , ,18 Asîr ,04 0 0,00 0 0,00 Kudüs , , ,74 Karesi , , ,63 Kal a-i Sultaniye , , ,72 Medine-i Münevvere 0 ***** 0, , ,05 Cebel-i Lübnan , , ,16 Toplam ,00 100, ,41 Vilayât-ı Metruke ,59 Genel Toplam , , ,00 Kaynak: * (Senelik İhsâiyat-ı Maliye 1325:16-17). ** (Senelik İhsâiyat-ı Maliyet 1326:3). *** (Senelik İhsâiyat-ı Maliye 1327:8-9) **** Cezair-i Bahri Sefid ve Yemen Vilayetlerinin gelir miktarları sadece Düyun-ı Umumiye Varidat-ı Muhassasa ve Posta Telgraf İdarelerin tahsil miktarlarıdır. ***** 1325 yılı itibarıyla Urfa, Canik ve Medine-i Münevvere Sancakları sırasıyla Halep, Trabzon ve Hicaz vilayetlerine danil olduklarından Tahsilât miktarları bu vilayetlere ait yekünler içerisindedir. Ek 2: Hazine Tarafından Vilayet ve Sancaklara Yapılan Ödemeler ( / ) 1325/ * 1326/ * 1327/ ** Vilayetler Kuruş % Kuruş % Kuruş % Devair-i Merkeziye , , ,36 İstanbul Vilayeti , , ,67 Edirne , , ,04 Erzurum , , ,99 İşkodra , ,60 0 0,00 Adana , , ,78 Ankara , , ,01 Aydın , , ,56 Bitlis , , ,55 Basra , , ,51 Bağdat , , ,87 Beyrut , , ,13 Cezayir-i Bahri Sefid , , **** - Hicaz *** , , ,74 Halep *** , , ,04 Hüdavendigâr , , ,31 Diyar-ı Bekir , , ,62 Selanik , ,72 0 0,00 Suriye , , ,10 Sivas , , ,03 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

231 Osmanlı Devleti nde Sosyoekonomik Yapısıyla Öne Çıkan Vilayet ve Sancakların Kamu Maliyesindeki Yeri ve Önemi ( / ) Trablusgarp , ,65 0 0,00 Trabzon *** , , ,01 Kastamonu , , ,67 Kosova , ,60 0 0,00 Konya , , ,04 Mamuretü l Aziz , , ,58 Manastır , ,89 0 0,00 Musul , , ,03 Van , , ,82 Yanya , ,91 0 0,00 Yemen , , **** - Urfa Sancağı *** 0 0, , ,12 İzmit , , ,29 Bingazi , ,18 0 0,00 Bolu , , ,33 Canik *** 0 0, , ,45 Çatalca , , ,07 Zur , , ,10 Asîr ,19 0 0,00 0 0,00 Kudüs , , ,29 Karesi , , ,29 Kal a-i Sultaniye , , ,45 Medine-i Münevvere *** 0 0, , ,43 Cebel-i Lübnan , , ,13 Toplam , , ,55 Vilayât-ı Metruke ,45 Genel Toplam ,00 Kaynaklar: * (Senelik İhsâiyat-ı Maliye, 1326:214). ** (Senelik İhsaiyat-ı Maliye, 1327:8-9). *** 1325 yılı itibarıyla Urfa, Canik ve Medine-i Münevvere Sancakları sırasıyla Halep, Trabzon ve Hicaz Vilayetlerine dâhil olduklarından ödeme miktarları bu vilayetlere ait yekûnlar içerisindedir. **** Cezair-i Bahri Sefid ve Yemen Vilayetleri için tediye miktarları sadece Düyun-ı Umumiye Varidat-ı Muhassasa ve Posta Telgraf İdarelerinin tediye miktarlarıdır. Kaynakça Autheman, A. (2002), Tanzimattan Cumhuriyete Osmanlı Bankası Bank-ı Osmanî-i Şahane, Çev.Ali Berktay, İstanbul: Osmanlı Bankası Arşiv ve Araştırma Merkezi Yay. Baykara, T. (2002), Konya, TDV İslam Ansiklopedisi. Cilt 26, Ankara:187. Bolu Livası Salnamesi ( / ), Bolu:Hükümet Matbaası. 226 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

232 M. ÖZTEL Çadırcı, M. (1991), Tanzimat Döneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal ve Ekonomik Yapıları, Ankara:TTK. Edirne Vilayeti Celilesi Salnamesi (1319), 28.defa, Edirne:Vilayet Matbaası. Eldem, E. (1998), Osmanlı Bankası Banknotları ( ), İstanbul: Osmanlı Bankası Yay. Hüdavendigâr Vilayeti Salname-i Resmisi (1325 h.), 34.defa, Hüdavendigâr:Matbaayı Vilayet. Kıvrak, G. (1989), 19.Yüzyılın İlk Yarısında Edirne Gümrüğü, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul. Martal, A. (2007), Belgelerle Osmanlı Döneminde İzmir, İzmir:Yazıt Yay. Mevsim, H. (2009), Sofya Ticaret ve Sanayi Odasının 1909 Bursa Sergisi Raporu, Osmanlı Modernleşmesi ve Bursa Sempozyumu, Ed. Doç.Dr. Çiftçi, C., Bursa:Osmangazi Belediyesi. Mutaf, A. (1997), Salnamelerde Karesi Sancağı , İzmir. Müstakil Bolu Sancağı Salname-i Resmisi (1334h.), 1.defa, Bolu: Ahmet İhsan ve Şürekâsı Matbaayı Osmanî Şirketi. Öztel, M. (2009), II. Meşrutiyet Dönemi Osmanlı Maliyesi, İstanbul: Kitabevi Yay. Peremeci, O. N. (1940), Edirne Tarihi, İstanbul: Edirne ve Yöresi Eski Eserleri Sevenler Kurumu Yay. Rusumat Salnamesi (1330), 1.defa, İstanbul: Umur-i Tahririye Dairesince Neşredilmiştir. Salname-i Vilayet-i Aydın (1326 h.), 25.defa, Aydın:Vilayet Matbaası. Salname-i Vilayet-i Aydın (1321h.), 23.defa, Aydın:Vilayet Matbaası. Salname-i Beyrut (1326 h.), 7.def a. Beyrut:Matbaayı Vilayet. Sayın, A. V. (1999), Tekâlif Kavaidi, Ankara: Maliye Bakanlığı APK Yay. Selanik (1966), İslam Ansiklopedisi. c.10, İstanbul: Milli Eğitim Basımevi, 346. Selanik (2009), TDV İslam Ansiklopedisi. c.36, İstanbul: Türkiye Diyanet Vakfı Yay Selanik Vilayeti Salnamesi (1325), 20.defa, Selanik. Senelik İhsaiyat-ı Maliye (1329), II. Sene 1326, İstanbul: Maliye Nezareti Matbaayı Amire. Senelik İhsaiyat-ı Maliye (1330), III. Sene 1327, İstanbul: Maliye Nezareti Matbaayı Amire Senesi İhsaiyat-ı Maliye (1325), I.Sene, İstanbul: Maliye Nezareti Matbaayı Amire. Trabzon Vilayeti Salnamesi (1321 h.), 21.defa, Trabzon: Vilayeti Matbaasında Basılmıştır. Velay, A. Du (1978), Türkiye Maliye Tarihi, Ankara: Maliye Tetkik Kurulu Yay. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

233 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri S. Emre ÖZCAN * Özet Sürdürülebilirlik, bütçe açıklarının ve borçların aşırı boyutlarda olup olmadığını ortaya koyan bir kavramdır. Sürdürülebilirliğe ilişkin analizler, statik ve dinamik olmak üzere iki temel ayrıma tabi tutulabilmektedir. Statik anlamda açık ve borçların sürdürülebilirliğini ölçmek için geliştirilmiş yaklaşımlar; muhasebe yaklaşımı, sürdürülebilirlik göstergeleri yaklaşımı ve dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımıdır. Bu çalışmada açık ve/veya borçların sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesinde kullanılan statik yaklaşımlar hakkında bilgi verilmektedir. Anahtar Kelimeler: Sürdürülebilirlik, Dönemlerarası Bütçe Kısıtı, Birincil Açık, Ponzi Oyunu Static Fiscal Sustainability Analysis Abstract Sustainability is a concept that brings up whether the budget deficits and debts are at excessive level. The analysis concerning sustainability can be divided into two basic parts as being static and dynamic. The approaches developed to evaluate whether deficit and debts are sustainable, are accounting approach, sustainability indicators approach and intertemporal budget constraint approach. In this study, the information about the static approaches that evaluate whether deficit and/or debts are sustainable is given. Key Words: Sustainability, Intertemporal Borrowing Constraint, Primary Gap, Ponzi Game JEL Classification Codes: H62, E62 * Yrd.Doç.Dr., Dumlupınar Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, semreozcan@yahoo.com 228 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

234 S. E. ÖZCAN Giriş Klasik iktisadı tahtından eden 1929 Ekonomik Buhranıyla beraber, Keynes in ve dolayısıyla müdahaleci devlet anlayışının yıldızı parlamıştır. Müdahaleci devlet anlayışıyla beraber, talep yetersizliğinin devlet müdahalesi ve bütçe açıklarıyla ortadan kaldırılmasına yönelik politikalar uygulanmaya başlamıştır. Deflasyonun hakim olduğu ekonomiler için bir çıkış kapısı olan talep yönlü Keynesyen politikalar, zamanla bütçe disiplinini temellerinden sarsmaya başlamıştır li yıllardaki Petrol Krizi de, bütçe disiplininin daha da bozulmasına yol açarak, açık ve borçların çok yüksek düzeylere ulaşmasına sebep olmuştur li yıllarla birlikte birçok ülke, makroekonomik istikrarı olumsuz yönde etkileyen açık ve borçlarla karşı karşıya kalmıştır. 80 li yıllar, bütçe açıklarının ve borç stoklarının mercek altına alındığı, mali politikaların sorgulandığı ve sürdürülebilirlik kavramının, açıkborç sarmalına girmiş ülkeler için baş tacı edildiği yıllar olmuştur. Son zamanlarda ise önemini korumakla beraber ismi daha az zikredilir hale gelmiştir. Ancak; Blejer ve Cheasty (1990:1) nin, Kamu açıkları günaha benzer. Günahtan olduğu gibi kamu açıklarından da kaçınmak güçtür ifadesi ve geçmişteki tecrübeler dikkate alındığında, sürdürülebilirliğin önemini hiç kaybetmeyecek bir kavram olduğu aşikârdır. Bu nedenle; bu çalışmada, Blejer ve Cheasty (1990) e göre, her zaman günah işleme potansiyeli yüksek olan kamunun, açık ve borçlarının, sürdürülebilir olup olmadığının değerlendirilmesinde kullanılan statik yöntemler incelenecektir. 1. Sürdürülebilirlik Kavramı Literatürde sürdürülebilirlik kavramına ilişkin yapılan tanımlamalar hemen hemen aynı özellikleri taşısa da, sürdürülebilirliğin aslında açık bir tanımı bulunmamaktadır (Slack ve Bird, 2004:4). Sürdürülebilirlik, özünde geleceğe yönelik tahminler içeren ve belirli varsayımlar barındıran bir kavram olmakla birlikte, borç ödeyebilme gücü (solvency) ve kırılganlığı (vulnerability) da içinde barındıran bir kavramdır (Geithner, 2002:4). Sürdürülebilirlik, bütçe politikaları açısından, hükümetlerin şimdiki ve gelecekteki harcama yükümlülüklerini karşılayacak şekilde finansmanlarını yönetme yeteneği olarak tanımlanabilir. Diğer bir deyişle, hükümetlerin bugünkü ve gelecekteki vergi yükümlüleri arasında bir adaletsizliğe yol açmadan, harcamalarını gerçekleştirilebilme yeteneğidir (Kalyoncu, 2005:14). Buna göre; sürdürülebilirlik kavramı, bütçe açıklarının ve borçların aşırı boyutlarda olup olmadığını ortaya koymakta ve dolayısıyla, hükümetin acze düşme (insolvency) olasılığını göstermektedir (Kalyoncu, 2005:33). Diğer bir tanım da sürdürülebilirliği, cari finansman maliyetleri altında gelir ve harcama dengesinde büyük bir düzeltmeye ihtiyaç duyulmaksızın bugünkü değer bütçe kısıtının sağlanabilmesi olarak ifade eder (Geithner, 2002:5). Tüm bu tanımlamaların ortak noktası; hükümetin, gelir, harcama ve ikisi arasındaki farktan ibaret olan açıklarının düzeyini dikkate alıyor olmasıdır. Mali performansın tatmin edici olup olmadığını ise açığın boyutu ve zamanla bu açığın gelişimi belirleyecektir (Slack ve Bird, 2004:4). Sargent ve Wallace (1981:1-18), bütçe açıklarının sürekli olarak borçlanma ile finanse edilemeyeceğini, borçlanma ile finansmanda ısrar edilmesinin, uzun Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

235 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri dönemde enflasyonist etkilere yol açacağını ifade etmişlerdir. Sürekli olarak açık veren bir ekonomide, hükümetin açıklarını borçlanma yoluyla finanse etmeye çalışması, faiz ve borç yükünün hızla artmasına ve borçlanma politikasının çökmesine yol açacaktır. Borçlanma politikasının çökmesinin temel sebeplerinden biri, hızla artan faiz oranları ve borç yükü sonrasında hükümetin borç bulamaz hale gelmesidir. Buna göre, hükümetin mevcut politikalarını devam ettirmesi sonucunda borç/gsyih oranının sınırsız bir şekilde yükseleceği anlaşılıyorsa, mevcut borçlar sürdürülemez olarak ifade edilir (TÜSİAD, 1996:49). Borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde sabit kalması, borcun sürdürülebilir olduğunu gösterir. Başka bir deyişle, sürdürülebilirliğin sağlanması için borç stokunun milli gelire oranının makul olarak kabul edilebildiği bir dönem temel alınarak, borç/gsyih oranının uzun dönemde bu düzeyde korunması gereklidir. Ancak; borçların nasıl bir ekonomi tarafından çevrileceği de önemle üzerinde durulması gereken bir konudur. Borç/GSYİH düzeyi %150 ve %50 olan iki ülkede, borç/gsyih oranı istikrarlı ise borçların sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Ancak, borçların başlangıç düzeyinin çok yüksek olduğu durumlarda, bu normatif bir önerme olacaktır (Edwards, 2002:3). Borç/GSYİH oranının korunması yönündeki yaklaşımın, sürdürülebilirlik göstergesi olarak kullanılabilmesinin altında, zımni iki varsayım yatmaktadır. İlk varsayım, borçların çevrileceği ekonominin boyutuyla ilgilidir ve söz konusu oranın, borç verenlerin rahatsız olup olmamaya karar verecekleri bir gösterge olduğu yönündedir. Diğer varsayım, borçların geri ödenmesinde kullanılacak gelirlerin, milli gelirin bir fonksiyonu olduğunu ifade etmektedir. Milli gelirdeki artışlar, vergi gelirlerinde de artışa yol açacaktır (İnan, 2003:29). Nihayetinde; en temel ve basit anlamda, sürdürülebilirliğin sağlanması, borç stokunun seviyesine, beklenen mali açığa, borçlanma faiz oranlarına, büyüme oranına, beklentilere ve hükümetlerin borç servisini (geri ödeme) karşılayabilmek için gerekli vergi ve istikrar tedbirlerini uygulayabilme gücüne bağlıdır. 2. Sürdürülebilirliğin Analiz Yöntemleri Sürdürülebilirlik kavramı, statik ve dinamik olmak üzere iki yönden incelenmesi gereken bir kavramdır. Statik yönden ele alındığında, gelir ve harcamaların düzeyleri arasındaki ilişki incelenirken, dinamik yönden ele alındığında, büyüme oranları ile bütçe kısıtının her iki yönü arasındaki ilişki incelenir (Slack ve Bird, 2004:4). Statik anlamda açık ve borçların sürdürülebilirliğini ölçmek için geliştirilmiş olan yaklaşımlar, üç ana başlık altında toplanabilmektedir. Bunlar; muhasebe yaklaşımı, sürdürülebilirlik göstergeleri yaklaşımı ve dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımıdır (Siriwardana, 1998:82-85). Dinamik analizler ise iç-dış borç ve bütçe kestirimleri kullanılarak, alternatif stratejilerin ve geleceğe yönelik politika önerilerinin geliştirildiği analizlerdir. Dinamik analizler, genel ya da kısmi denge analizi yöntemlerine dayandığı için oldukça kapsamlı ve uygulanması zor olan analizlerdir. Bu çalışmada, statik analiz yöntemleri içinde sayılan söz konusu üç yöntem hakkında sırasıyla bilgi verilmeye çalışılacaktır. 230 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

236 S. E. ÖZCAN 2.1. Muhasebe Yaklaşımı Muhasebe yaklaşımı; yükümlülüklerin, ekonominin GSYİH sinin büyüme oranı kadar artacağını ve borç/gsyih oranının sabit kalacağını varsayarak, finanse edilebilir bütçe açığını belirlemeye çalışan bir yöntemdir. Muhasebe yaklaşımının borç verenlerin hangi borç stratejisinin sürdürülebilir veya sürdürülemez olduğunu belirlemedeki rolü belirsizdir (Kalyoncu, 2005:36). Muhasebe yaklaşımını açıklayabilmek için öncelikle kamunun finansman kısıtını tanımlamak gerekmektedir. B t, t dönemi sonundaki borç stokunu, r t, t dönemindeki faiz oranını ve SURP t ise t dönemindeki birincil fazlayı göstermek üzere kamunun finansman kısıtı şu şekilde yazılabilir: B = 1+ r B SURP (1) ( ) 1 t t t t Eşitlik 1 deki kamu finansman kısıtı, veri faiz oranı ve birincil açık düzeyinde, borç stoku dinamiğini ifade etmektedir. Bu denkleme göre; Eğer, SURP t = 0 ise; yani hükümet birincil fazla ya da açığa sahip değilse, borç stokunun büyüme hızı, faiz oranına eşit olacaktır. Bt = Bt Bt 1 = rbt 1 (2) Eğer, birincil fazla negatif ise borç stoku faiz oranından daha hızlı büyüyecektir. Eğer, birincil fazla pozitif ise bu durumda borç stokunun büyüme hızı faiz oranından daha küçük olacaktır. Eğer, birincil fazla pozitif ve toplam faiz ödemelerinden daha fazla ise SURPt > rtb t 1borç yükü zamanla azalacaktır. Eşitlik 1 e göre, kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin sağlanabilmesi için, borç faizi ödemeleri birincil bütçe fazlaları ile sağlanmak zorundadır. Birincil bütçe fazlaları, borç faizi ödemelerini karşılayamıyor ise yani SURPt < rtb t 1 ise hem anapara, hem de faiz ödemeleri için yeniden borçlanma gereği oluşacak ve borç stoku daha da artacaktır. Muhasebe yaklaşımının, ekonomik performansı da kapsayan daha iyi bir ölçüm aracı olarak kullanılabilmesi için borç/gsyih oranının da analize dahil edilmesi gereklidir. Bu amaçla Eşitlik 1 i, g t, t 1 ve t dönemi arasındaki GSYİH büyüme oranını ifade etmek üzere borç/gsyih cinsinden yeniden düzenlersek; B ( 1+ rt) B t t 1 SURPt = (3) Yt ( 1+ gt) Yt 1 Yt veya bt = Bt Yt, surpt = SURPt GSYİH t göstermek üzere; 1+ rt bt = bt 1 surpt (4) 1+ gt eşitliği elde edilir. Eşitlik 4 den hareketle, borç/gsyih değişimlerini aldığımızda, yeni eşitlik şu şekilde olacaktır: rt gt bt = bt bt 1 = bt 1 surpt (5) 1+ gt Eşitlik 5 e göre; Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

237 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri Eğer, surp t = 0 ise, borç/gsyih oranı r g oranında artacak veya azalacaktır. Eğer, surp > 0 ise yani hükümet birincil fazlaya sahipse, borç/gsyih oranı r g oranından daha az oranda büyüyecektir. Eğer, surp < 0 ise yani hükümet birincil açığa sahipse, borç/gsyih oranı r g oranından daha fazla oranda büyüyecektir. Buna göre; veri faiz oranı ve GSYİH büyümesi varsayımı altında, birincil açık ya da fazlanın sabit bir borç/gsyih oranı sağlayabilmesi durumunda, birincil açıkların (fazlaların) sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Yani bt = bt bt 1 = 0 durumunda sürdürülebilir birincil açık, şu şekilde gösterilebilir: rt gt surpt = bt 1 (6) 1 + g t 6 numaralı eşitlik, borç/gsyih oranını t dönemindeki düzeyinde sabit tutmak için gereken birincil fazla düzeyini göstermektedir. Gerekli faiz dışı fazlanın sağlanamaması durumunda borç/gsyih oranı hızla büyüyecek ve kamu, borcunu ödeyememe riski ile karşı karşıya kalacaktır (Cuddington, 1997:3-7) Sürdürülebilirlik Göstergeleri Yaklaşımı Sürdürülebilirlik göstergeleri, bütçe politikalarındaki tutarsızlığın büyüklüğünü hesaplamak ve belirlenen temel yılın borç/gsyih oranını istikrarlı kılmak için gerekli olan politikaları ve bu politikaların boyutlarını dikkate alır. Sürdürülebilirlik göstergeleri olarak; net kamu değeri yaklaşımı, vergi boşluğu yaklaşımı ve birincil açık yaklaşımı olmak üzere üç yaklaşım aşağıda incelenecektir Net Kamu Değeri Yaklaşımı Net kamu değeri yaklaşımında; kamunun cari varlıklarıyla birlikte gelecekte değişik kaynaklardan elde edebileceği gelirlerin bugünkü değeri, toplam kamu varlığı olarak tanımlanır. Kamu yükümlülükleri ise; cari borç ve yükümlülükler ile gelecekteki toplam harcamaların bugünkü değerinden oluşmaktadır (TÜSİAD, 1996:50). Buna göre, net kamu değeri (Net Worth ( NW ) ), şu şekilde formüle edilebilir: NW = G + B + B R + S (7) ( d f ) ( ) Eşitlikte; G, gelecekte yapılacak kamu harcamalarının bugünkü değerini, B d, iç borçları, B f, dış borçları, S, kamunun sahip olduğu toplam döviz rezervlerini ve R ise gelecekte elde edilecek vergi ve vergi dışı gelirlerin bugünkü değerini göstermektedir. Kamunun varlıkları ile yükümlülükleri arasındaki farka eşit olan kamu net değerinin negatif olması, hükümetin acz içinde olduğunun bir göstergesidir. Bu bakımdan net kamu değerinin sıfır olduğu nokta, hükümetlerin acze düşme sınırıdır. Kamu; net değerini değiştirmeksizin harcama yapmak ya da borç almak istiyorsa, bu durumda aldığı her borcun ya da yaptığı harcamaların karşılığında, ya gelecekteki harcamalarını kısmak ya da gelecekte elde edeceği gelirlerde artış sağlamak zorundadır. Bu bakımdan ileride vazgeçilmesi güç olan yeni kamu 232 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

238 S. E. ÖZCAN harcamaları, toplam borç stokunda meydana gelen net bir artış şeklinde yorumlanmalı ve karşılığı yaratılmalıdır. Kamunun net değerinin, net kamu yükümlülüklerinden büyük olması durumunda, devletin borçlanmak ya da mevcut borçlarını ödemek açısından sorunu yoktur. Ancak; net kamu değeri sıfıra yaklaşmışsa ya da başka bir deyişle kamu acze düşmek üzereyse, kamunun, net varlıklarını artırmadan yeniden borçlanmaya gitmesi imkânsızdır. Kamunun acze düşmemesi ve borçlarını sürdürebilmesi için net değerini sürekli artırması ya da reel yükümlülüklerine oranla sabit tutması bir gerekliliktir. Bu bakımdan; kamunun, borçlarını sürdürüp sürdüremeyeceğini ölçmek açısından net kamu değerinin belirlenmesi ve borçlanma politikasının buna göre düzenlemesi, son derece önemlidir (TÜSİAD, 1996:50). Buiter (1985:13-79), sürdürülebilir bütçe politikasını, kamunun net değerinin çıktıya oranını cari seviyede sürdürmesini sağlayabilen politika olarak tanımlamış ve kamu net değerini içeren sürdürülebilirlik göstergesini şu şekilde ifade etmiştir: NW G = d d = r n w d (8) t ( t t) t t Burada; d, birincil açığın GSYİH ye oranını ( dt) ( Dt Yt) sürdürülebilir birincil açığın GSYİH ye oranını d [ r n ] w ( t t t) =, d, =, r, reel faiz oranını, n, GSYİH nin reel büyüme oranını ve w ise net değerin GSYİH ye oranını ( wt = Wt Yt) ifade etmektedir. Eşitlik 8 e göre, sürdürülebilir birincil açıkla, cari birincil açığın farkının negatif NW çıkması, net varlık rasyosu G nin durağanlığını engeller. Bu durum ise cari birincil açığın, net değer rasyosunu stabilize etmek için çok büyük olduğu ve bütçe politikalarının sürdürülemez olduğu anlamına gelir (Chalk ve Hemming, 2000:7). Buiter (1985) tarafından ileri sürülen net değer göstergesinin yorumlanması kolay olsa da devletin net değerini tahmin edebilecek yeterli ve doğru bilgileri elde etmenin zorluğu, söz konusu göstergenin kullanımını sınırlayıcı bir faktördür (Chalk ve Hemming, 2000:7) Vergi Boşluğu (Vergi Açığı) Yaklaşımı Sürdürülebilirlik göstergelerine ilişkin bir diğer yaklaşım da Blanchard (1990) ın ortaya attığı, vergi boşluğu (tax gap) yaklaşımıdır. Blanchard ın yaklaşımının diğerlerinden farkı, hedef değişken olarak faiz dışı fazlayı değil, kamu borç stokunun sürdürülebilirliğini sağlayacak olan ideal bir vergi geliri/milli gelir oranını tespit etmeye çalışmasıdır. Yaklaşımda, ilk aşamada ideal vergi oranı tespit edildikten sonra, gerçekleşen oranın ideal orandan ne kadar farklılaştığı incelenerek, uygulanacak maliye politikası için bir yol belirlenmeye çalışılır (İnan, 2003:20-21). t, vergi/gsyih oranını, t, sürdürülebilir vergi/gsyih oranını ve g, birincil t bütçe harcamaları/gsyih oranını göstermek üzere, vergi açığı (vergi boşluğu) göstergesi şu şekilde yazılabilir: tt t = tt + ( nt rt) bt gt (9) Eşitlik 9, basitçe şunu ifade etmektedir: Toplanılan vergi gelirleri, hem kamu kesiminin faiz dışındaki harcamalarının hem de faiz harcamalarının, milli gelir artış oranı ile iskonto edilmiş kısmını karşılamalıdır. Sadece, bu miktar karşılanabildiğinde borç stokunun sürdürülebilirliği mümkün olacaktır. t Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

239 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri Eşitlikte, milli gelir artış oranının aynı oranda bir vergi geliri yaratacağı varsayımı gereği, GSYİH artışı reel faiz haddinden düşülmektedir. Eşitlikten elde edilen sonuç pozitif ise, yani t döneminde toplanan vergi gelirlerinin GSYİH ye oranı, faiz dışı harcamalar ve faiz oranı veri iken, kamu borç stokunun sürdürülebilirliğini sağlayan ideal vergi gelirleri/gsyih oranından fazla ise borç stokunun sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Aksi takdirde, borç stoku sürdürülemez durumdadır (İnan, 2003:21). Blanchard (1990), vergi boşluğu yaklaşımının yanında, bir de orta dönemli vergi açığı göstergesi öne sürmüştür. Her ne kadar orta dönemli vergi açığı göstergesi, vergi boşluğu yaklaşımı ile aynı da olsa, ele alınan zaman aralıkları açısından farklılaşmaktadır. Orta dönemli vergi aralığı göstergesi; sabit faiz oranları, sabit büyüme oranı, veri cari ve tahmin edilen harcama politikası varsayımı altında, borç oranını durağanlaştırmak için gelecek N yılda vergi oranının ne kadar artırılması gerektiğini ölçmektedir. Buna göre borç stoku/gsyih oranını durağanlaştıracak vergi oranı şu şekildedir (Chalk ve Hemming, 2000:8-9): N N 1 1 = = ( + ( + + ) + ) + ( ) (10) t g n r b g n r b N t i t i t i t i t i t t t i= 0 N i= 0 Buradan hareketle orta dönemli vergi boşluğu göstergesi ise; 1 ( ) N t t t t t t+ i N i= 0 t t = t + n r b g (11) ile gösterilebilir. Orta dönemli vergi boşluğu göstergesinin yorumu, vergi aralığı göstergesi ile çok benzerdir. Ancak, ileride yapılacak harcamaların bugünden belirlenmesi veya tahminini gerektirmektedir Birincil Açık Yaklaşımı Birincil açık yaklaşımı (primary gap) da, vergi açığı yaklaşımı gibi Blanchard (1990) tarafından geliştirilmiştir. Birincil açık yaklaşımı, borç oranını durağan kılmak için gerekli olan daimi birincil açığa dayanmaktadır. Birincil açık göstergesi şu şekilde ifade edilebilir: d d = n r b d (12) ( ) Burada ( ) t t t t t dt = nt rt bt ve bt = Bt Yt dir. Eşitlik 12; veri büyüme oranı, reel faiz oranı ve birincil dengenin cari ve gerekli oranı altında, borç/gsyih oranını durağan kılmak için gerekli olan birincil açık miktarını ölçmektedir. Buna göre; birincil açık göstergesi, borç/gsyih oranını durağanlaştıran birincil açık ile cari birincil açık arasındaki farka eşittir. Eşitliğin negatif değer alması, cari birincil açığın, borç oranını durağanlaştırmak için çok büyük olduğu ve dolayısıyla bütçe politikalarının sürdürülemez olduğu anlamına gelir Dönemlerarası Bütçe Kısıtı Yaklaşımı Dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımının temeli, Hamilton ve Flavin in 1986 yılında yapmış olduğu çalışmaya dayanmaktadır. Hamilton ve Flavin (1986) in borçların sürdürülebilirlik sorununa ilişkin geliştirmiş oldukları yaklaşım, sadece ekonometrik analizlerdeki gelişmeler açısından değişmiş ve güncelliğini korumuştur. Kamu borç dinamiğini, dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımı altında inceleyen çalışmalar, mevcut borç stokunun veya kamu açığının, kamunun gelecekteki gelir 234 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

240 S. E. ÖZCAN fazlaları ile karşılanıp karşılanamayacağını inceler. Buna göre; gelecekteki faiz dışı fazlaların bugünkü değeri, borç stokunun veya kamu açıklarının değerine eşit veya fazla olduğu durumlarda, kamu açık veya borçlarının uzun vadede sürdürülebilir olduğu yargısına ulaşılabilecektir. Dönemlerarası bütçe kısıtı oluşturulurken, öncelikle dış borçların ihmal edildiği bir ekonomi varsayımında bulunulur. Buradan hareketle, hükümetin t dönemindeki bütçe kısıtı şu şekilde yazılır (Bolatoğlu, 2003:49-60): = + + n (13) ( 1) ( 1 1) G T M M B B R t t t t t t t Eşitlik 13 de, G t, t dönemindeki toplam harcamaları (transfer ödemeleri dahil), T t, t dönemindeki toplam vergi gelirlerini, M t, t dönemi sonundaki parasal n tabanı, B, t dönemi sonundaki borç stokunu ve R 1, t 1 dönemi ile t dönemi t arasındaki bir yıl vadeli borç senetlerinin nominal getirisini göstermektedir. Eşitlik 13 ün parasal tabandaki değişimi, yani senyoraj gelirlerini de kapsıyor olması, üstü kapalı olarak kamunun merkez bankasını da içerdiğini ima etmektedir. Sürdürülebilirlik, reel değişkenler ile ifade edilmesi gerekli bir kavram olduğundan, Eşitlik 13 ün her iki tarafı fiyat düzeyine bölünerek, Eşitlik 14 elde edilmiştir. = + + r (14) ( 1 1) g τ θ b b R t t t t t t Eşitlik 14 de, g t faiz dışı reel kamu harcamalarını, τ t reel vergi gelirlerini, r θt reel senyoraj gelirlerini, b t reel borç stokunu ve Rt 1 ise hane halkının elindeki kamu borcunun reel getirisini göstermektedir. Hükümetin senyoraj gelirlerini de vergi gelirlerine dahil ettiğimizde ( revt = τ t + θt) bütçe kısıtını şu şekilde yazmamız mümkündür: = + r (15) ( 1 1) g rev b b R t t t t t s t, reel faiz dışı açığı göstermek üzere, faiz dışı açığı st revt gt = olarak yazabiliriz. Buna göre, faiz dışı fazla tanımına göre yazılmış bütçe kısıtı şu şekilde olacaktır: r b = b R s (16) t t 1 t 1 t Eşitlik 16 ya göre, bir sonraki dönemin borç stoku, cari dönemdeki faiz ödemeleri dahil borç stoku ile faiz dışı fazla tarafından belirlenmektedir. Reel faiz oranlarının sabit olduğu varsayımı altında; bütçe kısıtı bt = rbt 1 st olarak yazıldığında, borç stoku, faiz dışı fazlanın zaman içinde almış olduğu değerlere göre değişecektir. Faiz dışı fazla ise üç farklı değer alabilecektir. Eğer faiz dışı fazla sıfıra eşitse, borç stokunun büyüme oranı reel faiz oranına eşit olacaktır. Hükümetin faiz dışı açık vermesi durumunda ise borç stoku reel faiz oranından daha hızlı büyüyecektir. Aksine, hükümetin her dönem faiz dışı fazla vermesi durumunda, borç stokunun büyüme hızı, faiz oranının büyüme hızından daha düşük olacak ve eğer faiz dışı fazla, faiz ödemelerinden daha fazla ise borç stoku zaman içinde azalacaktır. t Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

241 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri Buraya kadar yapılan açıklamalarda, kamu kesiminin bütçe kısıtı belirli bir dönem içinde ele alınmıştır. Ancak, dönemlerarası analiz yapabilmek için, söz konusu kısıtın dinamik hale getirilmesi gerekmektedir. Bunun için ileriye doğru iterasyon yapılması yeterlidir. st+ n bt+ n bt 1 = + lim (17) n n n n= 0 r r R R t+ s 1 t+ s 1 s= 0 s= 0 Eşitlik 17, dönemlerarası bütçe kısıtını ifade etmektedir. Dönemlerarası bütçe kısıtına göre cari dönemdeki borcun piyasa değeri, gelecekteki faiz dışı fazlaların bugünkü değerleri toplamına eşit ise kısıt sağlanmakta ve kamu açıkları sürdürülebilir olarak nitelendirilmektedir. Diğer yandan, 17 numaralı eşitliğin sağdan ikinci terimine ilişkin beklentiler de büyük önem arz etmektedir. Eğer; hükümete borç verenler, alacaklarının geri ödenebileceğini düşünürlerse ve hükümet cari harcama-vergi yapısını sabit tutabiliyorsa, cari borcun değeri, gelecekteki fazlaların şimdiki değerine eşit olmak zorundadır. Başka bir ifadeyle; dönemlerarası bütçe kısıtı, Ponzi Oyunu Yok (No Ponzi Game Condition) veya Transversalite koşulunu sağlamak zorundadır. Borçlular açısından Ponzi Oyununa düşmeme koşulu ya da borç verenler açısından transversalite koşulu, genel olarak uzun dönemde sürdürülebilirlik ile eş anlamlı olarak kabul edilir. Matematiksel bir koşul olan transversalite koşulu, borcun faiz oranından daha fazla artmaması gereğini ifade eder. Aksi takdirde, (17) numaralı eşitliğin sağındaki ikinci terim sıfıra eşit olmaz ve dolayısıyla bütçe kısıtı sağlanmaz. Yüksek faiz oranı uzun süre devam ederse, borçlar ekonomiden daha hızlı büyüyebilir (Cuddington, 1997:9-19). Ponzi Oyununa düşmeme koşulu, borç verenlerin borçlunun borcunu ödemeden ölmesine izin vermemeleri şeklinde açıklanabilir. Ponzi Oyunu Yok şartı, gelecekte net borç stokunun sıfıra yaklaşacağı ve borçların bitirileceği anlamına gelmektedir. Eğer Ponzi Oyunu Yok şartı yerine getirilemezse, harcamalar toplamının şimdiki değeri, gelirler toplamının şimdiki değerini aşacaktır. Bu durumda borç verenlerin giderek büyüyen miktarlarda sınırsız borç vermeleri gerekir ki, bu da borç verenler açısından kabul edilemezdir (Önel ve Utkulu 2006:672). Buradan hareketle sürdürülebilirlik ancak ve ancak; bt+ n Et = lim = 0 n n R s= 0 r t+ s 1 transversalite koşulu ya da st+ n bt 1 Et n n= 0 r R = s= 0 t+ s 1 koşulu gerçekleştiğinde sağlanabilmektedir. Burada E t, t dönemindeki beklentileri temsil etmektedir. Eşitlik 18 ve 19 birbirine denktir ve sürdürülebilirlik için yeterli ve gerekli koşulları göstermektedir. Bu iki koşuldan birinin sağlanması, diğerinin de sağlandığı anlamına gelmektedir. (18) (19) 236 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

242 S. E. ÖZCAN Uzun dönemdeki borcun bugünkü değerinin sıfıra eşit olduğu varsayımı altında, transversalite koşuluna göre borcun tamamen geri ödenmesi gibi bir zorunluluk yoktur. Örnek olarak, hükümetin borçlanma haddinden daha yavaş ve sürekli artan kamu borcu, dönemlerarası bütçe dengesinin sağlanmasını engellemeyecektir. O yüzden önemli olan borcun uzun dönemde tamamen geri ödenmesi değil, borcun faiz ödemelerinin vergi artışları ile mi yoksa yeni borçlanma ile yapılacağıdır. McCallum (1984: ), ard arda yüksek reel faizin yaşandığı dönemlerde, borç stokunun ekonominin genelinden daha yüksek oranda büyüyebileceğini ve borç stoku/gsyih oranının sınırsız bir şekilde yükselebileceğini öne sürmüştür. Sürekli hale gelen faiz dışı bütçe açıkları dönemlerarası bütçe kısıtını ihlal edecektir. O yüzden, faiz dışı açıklar, belirli dönemlerde faiz dışı fazlalıklara dönüştürülmek zorundadır. McCallum (1984), sürekli faiz dışı açıkların bütçe kısıtı ile tutarlı olmadığını savunmakla birlikte, sürekli bütçe açıklarının sürdürülebilir bir politika olabileceğini iddia etmiştir. Örneğin; bir ülke, borç stokunun belirli bir kısmının faiz ödemelerini karşılayabilecek miktarda faiz dışı fazla verebiliyorsa, belirli bir miktarda bütçe açığı da verebilecektir. Böyle bir durumda borç stoku, reel faiz oranlarından daha yavaş artacağı için izlenen politika, sürdürülebilir bir politika olacaktır. Yani, sabit ve pozitif faiz dışı açık politikası sürdürülemez bir politika iken, sabit ve pozitif faiz ödemeleri dahil açık politikası sürdürülebilir bir politikadır. Hamilton ve Flavin (1986) in çalışmasından sonra, bu alanda yapılan tüm çalışmalar Hamilton ve Flavin in geliştirdiği yaklaşımı izleyen ve/veya bu yaklaşımı geliştirmeye çalışan ülke uygulaması niteliğindedir. Hamilton ve Flavin i izleyen temel çalışmalar; Trehan ve Walsh (1988), Wilcox (1989), Hakkio ve Rush (1991), Quintos (1995) ve Bohn (1998) un çalışmaları olarak sıralanabilir. Trehan ve Walsh (1988), dönemlerarası bütçe kısıtının sağlanması için, faiz oranının sabit olduğu durumda borç stoku ile faiz dışı dengenin eşbütünleşik olmasını yeterli ve gerekli bir şart olarak ifade etmiştir. Wilcox (1989), uygulanmakta olan mevcut politikanın devam ettirilmesi durumunda, borcun iskonto edilmiş değerini sıfıra götüren politikayı sürdürülebilir politika olarak tanımlamıştır. Wilcox, sabit bir referans noktasından geriye doğru iskonto edilerek elde edilmiş reel kamu borç serisinin durağanlığını, sürdürülebilirlik için gerekli ve yeterli bir koşul olarak saptamıştır. Hakkio ve Rush (1991) ın analizi, reel faiz oranının sabit bir ortalama etrafında durağan olduğu varsayımı altında, toplam bütçe gelirleri ve giderleri arasındaki uzun dönemli ilişkiye dayanmaktadır. Hakkio ve Rush a göre sürdürülebilirlik için, dönemlerarası bütçe kısıtı sağlandığında, gelir ve gider serileri [ 1, 1] vektörü ile eşbütünleşik olmalıdır. Quintos (1995) ise sürdürülebilirlik koşulunu yeniden ele alarak, zayıf ve güçlü sürdürülebilirlik kavramlarını sürdürülebilirlik yazınına katmıştır. Güçlü anlamda sürdürülebilirlik sağlandığında, kamunun mevcut politikalarında herhangi bir değişikliğe gitmesine gerek yoktur. Zayıf sürdürülebilirlik durumu ise kamunun acze düşmeyeceğine, ancak borç patikasının (ekonominin büyüme hızından yavaş bir şekilde) patlamaya doğru gideceğine ve faiz ödemelerindeki artışın kamuyu borç bulamayacak duruma getirebileceğine işaret eder. Kamunun, gelirlerinden daha fazla harcamaya devam etmesi ve diğer yandan borçlarının servisinde daha yüksek faizlerle borçlanmaya devam etmesi, uzun süre devam ettirilebilecek bir politika olmayacağından, mevcut politikalarında değişikliğe gitmesi bir gereklilik olacaktır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

243 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri Bohn (1998), hükümetlerin borç birikimine nasıl reaksiyon göstereceği sorusu ile yola çıkmış ve sürdürülebilirliğin belirlenebilmesi için, faiz dışı fazla/gsyih oranının, borç/gsyih oranına tepki verip vermediğinin incelenmesi gerektiğini ifade etmiştir. Bohn (1998) a göre; hükümetlerin borçlardaki birikime (borç/gsyih oranı yükselirken) sistematik olarak tepki vermeleri durumunda, faiz dışı fazla politikası, artan borç yüküne göre hükümet tarafından yeniden belirleneceğinden, kamu açıkları sürdürülebilecektir. Bu yüzden hükümetlerin sistematik olarak tepki verebilmesi, sürdürülebilirlik için yeterli bir koşul olacaktır. 3. Yeni Yaklaşımlar Yukarıda özetlenen çalışmalar, kamu açık-borçlarının veya diğer bir deyişle mali politikaların sürdürülebilirliğinin ölçülmesinde temel teşkil eden analizlerdir. Bununla birlikte her geçen gün mali sürdürülebilirliğin ölçümüne yönelik yeni yaklaşımlar da geliştirilmektedir. Nitekim Burnside (2004), mali sürdürülebilirlik analizlerine yeni yaklaşımları değerlendirmiş olduğu çalışmasında, sürdürülebilirlik analizlerini Geleneksel Yaklaşımlar ve Yeni Yaklaşımlar olarak ikiye ayırmaktadır. Geleneksel olarak nitelendirilen çalışmalar, analizlerinde stokastik bir yapı yerine deterministik bir yapıyı ele alan ve belirsizliği analizlere dahil etmeyen çalışmalar olarak belirtilmiştir. Burnside (2004) e göre; geleneksel olarak ifade edilen ve yukarıda anlatılan çalışmalar, hükümetin borçlarını yapılandırma (ödeyebilme) kabiliyeti ile ilgili bilgiler verebilmelerine rağmen, ilgili değişkenlerin deterministik bir patikada geliştiklerinin varsayılması, analizlerin gücünü ve geçerliliğini kısıtlamaktadır. Geleneksel analizler aynı zamanda makroekonomik dalgalanmalar nedeniyle ortaya çıkabilecek muhtemel devlet borçlanması kısıtları hakkında bilgi veremediği gibi borçların temerrüde düşmesini de analiz dışında bırakmaktadır (Burnside, 2004). Burnside (2004) a göre; yeni yaklaşımlar olarak adlandırılan ve söz konusu eksiklikleri muhatap alarak, geleneksel analizleri geliştirmek için yapılan üç temel çalışma sırasıyla, Mendoza ve Oviedo (2006), Barnhill ve Kopits (2003) ve Xu ve Ghezzi (2003) nin çalışmalarıdır. Mendoza ve Oviedo (2006) nun Tormented Insurer, Problemli Sigortacı yaklaşımında, gelir akımlarının tesadüfi davranışlarının, hükümetin borçlanma kabiliyetini nasıl etkilediği incelenmiş ve hükümet borçlarının limitinin hesaplanabilmesi için teorik bir bakış geliştirmiştir. Xu ve Ghezzi (2003) nin çalışması, hükümet borçlarının değerlendirilmesi (fiyatlandırılması) açısından önem arz etmektedir. Xu ve Ghezzi nin Fair Spread Adil Dağılım yaklaşımı, şarta bağlı olasılıkların değerlendirilmesine olanak veren bir yapı üzerine kurulmuştur ve potansiyel olarak krizlerin önceden tahmin edilmesine olanak vermektedir. Aynı zamanda Xu ve Ghezzi, temerrüt olasılığını da modellemişlerdir. Xu ve Ghezzi nin çalışmalarında, standart analizlerdeki varsayımlara benzer biçimde, yabancı döviz rezervleri ve devletin birincil dengesini kapsayan özellikli varsayımlar yapılmaktadır. Ancak, bu varsayımların geçerliliği tartışmalıdır. Barnhill ve Kopits (2003) in Value at Risk, Riske Maruz Değer yaklaşımı, şarta bağlı olasılıkların doğrulanmasını içermektedir. Çalışmada, makroekonomik dalgalanmalar ve şarta bağlı olasılıkların, mali sürdürülebilirliği nasıl etkileyebileceği analiz edilmeye çalışılmıştır. Bu yöntem, 238 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

244 S. E. ÖZCAN t+ i 1 ( σ )/( )/ ile ifade edilen yaşam boyu bütçe b = x + y y R t 1 t+ i t+ i t+ i t 1 t 1 i= 0 kısıtının sağ tarafına ilişkin varyansın hesaplanmasıdır. Barnhill ve Kopits in devleti bir firmaymış gibi modellemeleri ise devletin net dengesini stokastik bir süreç olarak ölçmek ve net değerin negatif olma olasılığını değerlendirmektir. Bu durum ise hükümetin temerrüde düşme olasılığı olarak ifade edilmektedir. Sonuç Özellikle açık ve borçların yüksek seviyelerde seyrettiği ülkelerde, makroekonomik istikrar, açık-borç dinamiklerine yakından bağlıdır. Kamunun açık ve borçlarının büyüklüğü, kompozisyonu ve sürekliliği, makroekonomik istikrarın önemli belirleyicilerindendir. Açık ve borçlar, yüksek enflasyon (fiyat istikrarsızlığı) ve gelir dağılımındaki dengesizlikler başta olmak üzere, birçok ekonomik sorunun kaynağını teşkil etmektedir. Açıkların ve dolayısıyla finansmanında kullanılan borçların boyutlarının çok yüksek düzeylere ulaşması, beklentileri olumsuz yönde etkileyerek, istikrarsızlıklar zincirini kuvvetlendirmektedir. Borçların nasıl geri ödeneceğine ilişkin belirsizlikler (yeni vergilerle mi, emisyonla mı, yeniden borçlanma ile mi) bir yandan yatırım kararlarını olumsuz yönde etkilerken, diğer yandan da sermayenin ülkeden kaçmasına yol açarak, ekonomik büyümeyi negatif yönde etkilemektedir. Borçların ödenebileceğine ilişkin belirsizlik, finansal piyasalardaki risk primini ve borçlanma maliyetlerini yükseltmektedir. Böylelikle artan borçlanma maliyetleri ve beraberinde artan açıklar, açık-borç kısır döngüsünü başlatmakta, beklentiler ve güvensizlik ise kısır döngüyü kuvvetlendirmektedir. Böylelikle, kamunun her seferinde daha büyük miktarlarda fon talep eder hale gelmesi, özel sektörü dışlayarak, iktisadi büyümeyi olumsuz yönde etkilemektedir. Görüldüğü üzere, açık-borç dinamiğinin bozulması ile başlayan kısır döngü, kendi kendini besleyen bir canavara dönüşmekte ve her tekrarında daha da büyümektedir. Bu yüzden sürdürülebilirlik kavramı, büyük önem arz etmektedir. Bu çalışmada, yazında sürdürülebilirlik kavramının ölçümüne yönelik olarak geliştirilmiş statik yöntemler kısaca ele alınmıştır. Söz konusu yöntemler, geçmiş dönemlerdeki açık-borç dinamiğinin izlenebilmesine yardımcı olan yöntemlerdir. Her bir yöntemin, onu diğer yöntemlerden ayıran üstün yanları olduğu gibi, eksik yanları da mevcuttur. Muhasebe yöntemi, hangi borç stratejisinin sürdürülebilir ya da sürdürülemez olduğunun belirlenmesine olanak vermemektedir. Net Değer Göstergesi, yorumlanabilmesi çok kolay olmasına rağmen hesaplanmasında kullanılabilecek yeterli ve doğru bilgi bulunabilmesi zor olan bir göstergedir. Vergi boşluğu yaklaşımı, gelecekte yapılacak harcamaların bugünden belirlenmesi veya tahmin edilmesini gerektirmesi açısından eleştirilebilecek bir yaklaşımdır. Dönemlerarası bütçe kısıtı yaklaşımı ise hükümetlerin borçlarını ödeyebilme kabiliyeti hakkında bilgi verebilmelerine rağmen, makroekonomik dalgalanmalar nedeniyle ortaya çıkabilecek muhtemel borçlanma kısıtları hakkında bilgi verememekte ve borçların temerrüde düşmesini analiz dışında bırakmaktadır. Geçmişteki durumu gösteren statik analizlerden farklı olarak dinamik analizler, iç-dış borç ve bütçe kestirimleri kullanarak, alternatif stratejilerin ve politika önerilerinin geliştirilebildiği analizlerdir ve alternatif senaryolara göre gelecekteki kestirimleri de içermektedir. Bu bakımdan; sürdürülebilirlik analizlerinde, hem Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

245 Statik Mali Sürdürülebilirlik Analizleri statik hem de dinamik analizlerin birlikte kullanılması, mevcut durumun tespiti, politika önerileri ve alternatif politikaların olası sonuçlarının tespiti açısından daha iyi çıkarımlar sağlayabilecektir. Sürdürülebilirlik, her bir ekonomi için son derece önem arz eden bir kavramdır. Bu yüzden sürdürülebilirliğe ilişkin analizlerin, araştırmacıyı doğru sonuçlara götürebilmesi açısından, ilgili kavramların (birincil açık, gelir, harcama ve borç düzeyleri vb.) ölçümlerinin doğru bir şekilde yapılması ve güvenilir veri toplanabilmesi de büyük önem arz etmektedir. Kaynakça Barnhill, Jr. T. M. ve Kopits, G. (2003), Assessing Fiscal Sustainability Under Uncertainty, IMF Working Paper, No:03/79. Blanchard, O. J. (1990), Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators, OECD Economics Department Working Papers, No.79, OECD Publishing, DOI / Blejer, M. I. ve Cheasty, A. (1991), The Measurement of Fiscal Deficits: Analytical and Methodological Issues, Journal of Economic Literature, 24, Bohn, H. (1998), The Behaviour of US Public Debt and Deficits, The Quarterly Journal of Economics, MIT Press, 113(3), Bolatoğlu, N. (2003), Kamu Açıklarının Sürdürülebilirlik Problemi: Teori ve Türkiye Üzerine Bir Uygulama, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Hacettepe Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü. Buiter, W. H. (1985), Guide to Public Sector Debt and Deficits, Economic Policy: A European Forum, 1, Burnside, C. (2004), Assessing New Approaches to Fiscal Sustainability Analysis, World Bank Working Paper, World Bank Latin America and Carribean Departments Report on Debt Sustainability Analysis. Chalk, N. ve Hemming, R. (2000), Assessing Fiscal Sustainability in Theory and Practice, International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, IMF Working Paper, WP/00/81. Cuddington, J. T. (1997), Analysing the Sustainability of Fiscal Deficits in Developing Countries, The World Bank Policy Research Working Paper, WPS Edwards, S. (2002), Debt Relief and Fiscal Sustainability, National Bureau of Economic Research, NBER Working Paper Series, Working Paper Geithner, T. (2002), Assessing Sustainability, International Monetary Fund Working Papers, Policy Development and Review Department. Hakkio, C. S. ve Rush, M. (1991), Is the Budget Deficits Too Large?, Economic Inquiry, 29(3), Hamilton, J. D. ve Flavin, M. A. (1986), On the Limitations of Government Borrowing: A Framework for Empiricial Testing, The American Economic Review, 76(4), İnan, E. A. (2003), Kamu Borç Stokunun Sürdürülebilirliği ve Türkiye, Bankacılar Dergisi, 46, Kalyoncu, H. (2005), Fiscal Policy Sustainability: Test of Intertemporal Borrowing Constraints, Applied Economic Letters, 12, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

246 S. E. ÖZCAN McCallum, B. T. (1984), Are Bond-financed Deficits Inflationary? A Ricardian Analysis The Journal of Political Economy, 92(1), Mendoza, E. G. ve Oviedo, P. M. (2006), Fiscal Policy and Macroeconomic Uncertainty in Developing Countries: The Tale of The Tormented Insurer, NBER Working Paper, No: Önel, G. ve Utkulu, U. (2006), Modelling Long Run Sustainability of Turkish External Debt with Stuructural Changes Economic Modelling, 23, Quintos, C. E. (1995), Sustainability of the Deficit Process with Stuructural Shifts, Journal of Businnes and Economic Statistics, 13(4) Sargent, J. T. ve Wallace, N. (1981), Some Unpleasant Monetarist Arithmetic, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Slack, E. ve Richard, M. B. (2004). The Fiscal Sustainability of The Greater Toronto Area, International Tax Program, Institute for International Business, Joseph L. Rotman School of Management, University of Toronto, ITP Paper, Siriwardana, M. K. M. (1998), An Analysis of Fiscal Sustainability in Sri Lanka, Central Bank of Sri Lanka Staff Studies, ,1998, Trehan, B. ve Walsh, C. E. (1991), Testing Intertemporal Budget Constraints: Theory and Application to U.S Federal Budget and Current Account Deficits, Journal of Money, Credit and Banking, 23(2), TÜSİAD (1996), Türkiye de Kamu Harcamaları ve Kamu Borçları, Mali Disiplin Üzerine Gözlemler ve Öneriler, TÜSİAD-T 96-1/190. Wilcox, D. W. (1989), The Sustainability of Government Deficits: Implications of the Present-Value Borrowing Constraint, Journal of Money Credit and Banking, 21(3), Xu, D. ve Ghezzi, P. (2003), From Fundamentals to Spreads: A Fair Spread Model for High Yield Emerging Markets Sovereigns, Global Markets Research, Deutsche Bank. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

247 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri 1 Seher Nur SÜLKÜ Özet Türkiye de 2003 yılından itibaren Sağlıkta Dönüşüm Programı (SDP) ile sağlık sistemini düzenleyen önemli reformlar gerçekleşmektedir. Bu çalışmanın amacı SDP reformlarının ve özellikle performansa dayalı ek ödeme sisteminin (P4P) kamu hastanelerinin verimlilik ve üretkenliği üzerine etkilerini araştırmaktır. Veri Zarflama Metodu ve Malmquist endeks analizleri, reformlar öncesinde (2001) ve sonrasında (2006) kamu hastanelerinin performanslarını karşılaştırmak için uygulanmıştır. Çalışmamızda, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilmiştir. Verimlilik analizi için kullanılan veri setinde girdi verileri olarak; hastanelerin yatak sayısı, pratisyen hekim ve uzman hekim sayıları, çıktı verileri olarak; yatan hasta sayısı, ayakta hasta sayısı ve ameliyat sayıları alınmıştır. Ayrıca kalite indikatörleri olarak hastane ölüm oranı, yatak doluluk oranı ve ortalama kalış süresi değerlendirilmiştir. Sonuçlarımıza göre P4P, sağlık personelinin üretkenliğini ve önceden yeteri kadar sağlanmayan sağlık hizmetlerinin miktarını artırmada başarılı olmuştur. İl bazında hizmet veren SB hastanelerinin hem teknik hem de teknolojik verimlilikleri artmıştır. Analizimizde, ortalama teknik verimlilikteki artışın ana kaynağının artan ölçek verimliliği olduğu görülmüş, buna karşın saf teknik verimlilikte ilerleme görülmemiştir. Ortalama saf teknik verimliliğin ortalama ölçek verimliliğinden düşük olması, hastane yönetimlerinin kısa dönemde yenilenen sisteme adapte olamadığını göstermektedir. Ayrıca, sonuçlarımıza göre sosyo-ekonomik olarak dezavantajlı olan illerde üretkenlik kazançları gerçekleşmemiştir. Son olarak, incelediğimiz hastane kalite indikatörlerinin kısa dönemde gelişmediği görülmüştür. 1 Bu proje KTÜ Ekonometri Bölümünde çalıştığım süreçte, KTÜ Bilimsel Araştırma Projesi Kod No: olarak gerçekleştirilmiştir. Çalışma ayrıca, Dünya Sağlık Örgütünün The First Global Symposium on Health Systems Research ünde sunulmuştur (İsviçre/Möntrö, Kasım, 2010). Yrd.Doç.Dr., Gazi Üniversitesi, İİBF, Ekonometri Bölümü, nursulku@gazi.edu.tr 242 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

248 S.N. SÜLKÜ Anahtar Kelimeler: Hastane Etkinliği ve Üretkenliği, Veri Zarflama Analizi, Malmquist Endeks, Sağlık Sistemi Reformu, Performansa Dayalı Ek Ödeme Sistemi The Effects of Performance Based Supplementary Payment System on the Efficiency of Public Hospitals Abstract Turkey has implemented major health care reforms to improve the efficiency of the health care system since The objective of this study is to investigate the impact of these reforms, especially the performance-based payment system (P4P), on the efficiency and productivity of public hospitals. We employ the Data Envelopment Approach and the Malmquist index to comparatively examine before and after the reform years, 2001 and 2006 respectively. Our analyses compare the performances of public hospitals served in provincial markets. Inputs of number of beds, number of primary care physician, and number of specialists, and how they are used to produce outputs of inpatient discharges, outpatient visits, surgical operations are investigated. Indeed, as the quality inicators dead rate, hospital bed occupation rate and average length of stay are considered. As a result of the analysis, it is seen that the P4P was successful in boosting productivity due to advancements in technology and technical efficiency. Furthermore, it is found that the average technical efficiency gains took place because of the significantly improved scale efficiencies, but the average pure technical efficiency did not improve. The lower pure technical efficiencies compared to scale efficiencies affirms the lack adaptation of the hospital management to the renewed system. Additionally, our analysis indicates that in the socio-economically disadvantaged provinces productivity gains have not been achieved. Lastly, it is seen that the hospital quality indicators have not improved in the short run. Key Words: Hospital Efficiency and Productivity, Data Envelopment Analysis, Malmquist Index, Healthcare Reform, Performance Based Supplementary Payment System JEL Classification Codes: I11, I12, I18, C33 Giriş Türkiye, Avrupa Birliği Sağlık Mevzuatına uyum sağlamayı amaçlayan stratejik planlamasını 2001 de gerçekleştirmiş, 2003 yılında Sağlıkta Dönüşüm Programı (SDP) nı uygulamaya başlamıştır (Sağlık Bakanlığı, 2007). Sağlıkta dönüşümün amacı, kaliteli ve çağdaş sağlık hizmetlerini adil ve hakkaniyetli bir şekilde halka sunan, yüksek sağlık giderlerine karşı etkin mali koruma sağlayan ve finansal olarak sürdürülebilir bir sistem kurmaktır döneminde, SDP reformlarının çok önemli adımları gerçekleştirilmiştir. Reformlardan önce sağlık hizmetlerinin sunumu ve finansmanı parçalı bir yapı göstermekteydi. Sağlık sigortası beş ayrı kamu sigorta sistemi tarafından sağlanmakta ve bu sistemlerin sundukları fayda paketleri farklılık göstermekteydi. SDP ile farklı sigorta sistemlerinin Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) altında toplanmaları ve Genel Sağlık Sigortası Sisteminin oluşturulması gibi ana yapısal Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

249 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri değişimlerin yanında kamu hastanelerinin verimliliğinin artırılması için çok önemli reformlar gerçekleştirilmiştir: (i) SSK hastaneleri Sağlık Bakanlığına devredildi. (ii) Sağlık Bakanlığı (SB) hastanelerinde performansa dayalı ek ödeme sistemi uygulanmaya kondu. (iii) SB hastanelerine, hastane gelirlerinin yönetimi için daha fazla özerklik ve esneklik sağlandı. (iv) Sağlık bilgi sistemleri geliştirildi. (v) Kamu hastanelerinin gelişmiş medikal teknolojiden faydalanmaları yeni yatırımlar ve bu hizmetlerin özel sektörden dış alım yolu (outsourcing) ile teminiyle sağlandı (Akdağ, 2009; Sağlık Bakanlığı, 2008; OECD, 2009). SSK hastanelerinin Sağlık Bakanlığına devredilmesiyle, sağlık hizmet sunumu ve finansmanı birbirinden ayrılırken, SSK lıların tüm kamu sağlık tesislerine ulaşımı sağlanmıştır. Sağlık hizmetlerine erişimde eşitliğin sağlanmasına önem verilerek Yeşil Kart uygulaması kapsamına ayakta tedavi hizmetleri katılmış, SSK ve Yeşil Kartlıların tüm serbest eczanelerden ilaç teminine izin verilmiştir. Sağlık hizmetlerine erişim eşitliğinin sağlık hizmet talebini artırmasına karşın, Sağlık Bakanlığı hastanelerinde 2004 yılında Performansa Dayalı Ödeme Sistemine geçilerek, sağlık hizmeti arzında önemli verimlilik artışının sağlanması amaçlanmıştır. Bu projenin amacı SDP reformlarının özellikle performansa dayalı ek ödeme sisteminin (P4P) kamu hastanelerinin verimlilik ve üretkenliği üzerine etkilerini araştırmaktır. Literatürde, Türkiye deki bu yeni sistemi inceleyen çok az araştırma vardır ve bu araştırmalardan sadece bir tanesi uluslararası literatürde yer almaktadır: Şahin ve ark. (2009). Bu yüzden yapacağımız projenin sonuçları Türkiye deki yeni sistemi değerlendirmemizde önemli rol oynayacaktır. Çalışmamız, politika yapıcılarına uygulanan reformları değerlendirebilmeleri için gerekli geri beslemeyi (feedback) sunacaktır. Ayrıca uluslararası literatürde P4P gelişmiş ülkelerin sağlık sistemleri için geniş çapta incelenmiş olmasına karşın, gelişmekte olan ülkeler üzerine sınırlı sayıda çalışma vardır. Dolayısıyla çalışmamız, uluslararası literatüre de gelişmekte olan bir ülkenin deneyimini detaylı bir şekilde analiz ederek, katkıda bulunacaktır. Projemizde, Veri Zarflama Metodu (VZM) ve Malmquist endeks analizi, reformlar öncesindeki (2001) ve sonrasındaki (2006) sağlık sisteminin performanslarını karşılaştırmak için uygulanmıştır. Veri Zarflama Metodu ve Malmquist endeks analizleri, Veri Zarflama Metodu Bilgisayar Programı Versiyon 2.1 (Coelli, 1996) kullanılarak, gerçekleştirilmiştir. Verimlilik analizi için kullanılan veri setinde girdi verileri olarak; hastanelerin yatak sayısı, pratisyen hekim ve uzman hekim sayıları, çıktı verileri olarak; yatan hasta sayısı, ayakta hasta sayısı ve ameliyat sayıları alınmıştır. Ayrıca kalite indikatörleri olarak hastane ölüm oranı, yatak doluluk oranı ve ortalama kalış süresi değerlendirilmiştir. Çalışmamızda, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilip, 2001 ve 2006 yılları için karşılaştırmalı olarak analiz edilmektedir. Hastanelerin iller bazında değerlendirilmesi sosyo-ekonomik olarak geri kalmış illerimizdeki sağlık hizmeti sunumunun diğer illere göre nasıl geliştiğini görmemizi sağlamaktadır. Ayrıca Sağlık Bakanlığı Stratejik Planında vurgulandığı üzere Kamu Hastaneleri Birliği Kanunu gereğince, 2013 e kadar kamu hastane birlikleri sistemine geçilecek ve aynı ildeki hastaneler ortak bir program, planlama, bütçe ve uygulama gerçekleştirmek üzere birleşecektir. Dolayısıyla bu sisteme geçiş gerçekleşmeden önce SB hastanelerinin performanslarının iller bazında 244 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

250 S.N. SÜLKÜ değerlendirilip, politika yapıcılarına bu hususta lüzumlu geri beslemeyi vermeyi elzem görmekteyiz. Çalışmamız şu şekilde organize edilmiştir: Bölüm 1 de, kamu sağlık sistemi finansmanı ve SDP reformları genel olarak incelenmiştir. Bölüm 2 de, literatür araştırmasına yer verilmiştir. 3. Bölümde, etkinlik ve etkinliğin ölçümü konularına değinildikten sonra, analizimizde kullandığımız Veri Zarflama Analizi yöntemi tanıtılmıştır. 4. Bölümde, veri setimiz (girdi ve çıktı değişkenleri) ve veri kaynaklarımız sunulmuştur. VZM analizimizin sonuçları 5. Bölümde yer almaktadır. Bölüm 6 da, sonuçlar hakkında değerlendirme yapılırken, projemizin bulguları hakkında genel yorumlar Sonuç bölümünde yer almaktadır. Ek 1 de, performansa dayalı bonus ödemelerinin sağlık çalışanlarına nasıl dağıtıldığı ayrıntılı şekilde açıklanmış, Ek 2 de, VZM analizi sonuçları iller bazında ayrıntılı olarak tablolar halinde sunulmuştur. 1. Kamu Sağlık Sistemi Finansmanı ve SDP Reformları: Genel Bakış Türkiye de döneminde ekonomideki hızlı büyümeye paralel olarak sağlık harcamaları %68 artmıştır (2003 de 18,2 milyon ABD doları iken, 2006 da 30,6 milyon ABD doları olmuştur). Fakat, sağlık harcamalarında önemli bir artış olmasına rağmen sağlık harcamalarının gayrisafi yurtiçi hasılaya (GSYİH) oranı hemen hemen aynı kalmıştır (%6 civarında) (OECD Sağlık Veri Tabanı, 2008 ve SB, 2007(a),193) da kamu sektörü sağlık harcamaları toplam sağlık harcamalarının %72,4 ünü, özel sektör harcamaları ise %27,5 ini oluşturmaktadır (SB, 2007(a),193). SDP başladığında, Türkiye de doktor sayısının nüfusa oranı bütün OECD ülkelerinden daha düşük bir seviyedeydi yılında ülkemizde her 100 bin kişiye düşen doktor sayısı (=123,6) OECD ortalamasından (=181,7; Türkiye hariç) %47 daha düşüktü (DSÖ Avrupa Sağlık Veri Tabanı, 2009; data.euro.who.int/hfadb/ ve OECD Sağlık Veri Tabanı, 2008). Üstelik, kamu sektöründeki düşük maaşlar yüzünden doktorlar özel sektörde part-time çalışmayı tercih ediyorlardı yılı sonunda, doktorların %11 i tam zamanlı çalışırken, %89 u part-time çalışmaktaydı (Akdağ, 2009). Ayrıca, 2001 yılında yapılan bir çalışmaya göre; özel sektörde parttime çalışan doktorlar kamuda tam zamanlı çalışanlardan beş kat fazla gelir elde etmekteydi (Vujicic ve ark, 2009). Sonuç olarak, Sağlık Bakanlığı hastanelerinde yeterli sayıda doktor yoktu. Sağlık Bakanlığı kurumlarındaki şartlar (aşırı kalabalık, uzun bekleme süreleri, düşük kalite, operasyonel kaynakların yetersizliği) hastalar için de sağlık personeli için de tatmin edici değildi. Üstelik SDP reformları sağlık bakımı hizmetlerine erişimi kolaylaştırmış ve dolayısıyla bu hizmetlere olan talebin daha da artmasına sebep olmuştu. Sağlık Bakanlığı, performansa dayalı ek ödeme sistemini 2004 yılında hayata geçirerek, sağlık hizmetlerine olan talep artışını SB hastanelerindeki personelin verimlilik artışı ile dengelemeyi amaçlamıştır. Sağlık Bakanlığı hastaneleri, ek-bütçe döner sermaye (DS) kurumları olarak işletilmektedir. DS gelirleri, hastanenin toplam bütçesinin %80 inden fazlasını oluşturmaktadır. SB hastanelerinin döner sermayelerinin en büyük finansörü SGK dır de SGK nın geri ödemeleri, SB hastanelerinin toplam DS gelirlerinin yılı sağlık harcamaları verisi SB, 2007(a) dan TL cinsinden alınmıştır. ABD dolarına çevirmek için TC Merkez Bankasından alınan 1,41 TL/dolar yıllık ortalama kur kullanılmıştır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

251 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri %70 ini oluşturmaktadır (SB Strateji Geliştirme Başkanlığı Verisi, 2009). Döner sermayelerin hastane bütçe yönetimine esneklik sağlamaları amaçlanmasına rağmen, uygulamada SDP reformları öncesinde bu görülmemektedir. SDP ile SB, denetlemeci rolüne ağırlık vermiş ve SB hastanelerinin yönetimlerine daha fazla özerklik ve esneklik sağlamıştır. Özellikle, P4P döner sermayelerin hastane yönetimince kullanılmasında özgürlük sağlamıştır. P4P ye göre; döner sermaye gelirlerinin en fazla %40 ı hastane personeline ek ödeme olarak dağıtılabilmektedir. P4P, sağlık personelinin kişisel bonus ödemesini kişisel performansına bağlamakta ve daha verimli bir şekilde kaliteli sağlık hizmetlerinin sunulmasını motive etmektedir. Aynı zamanda, performans bonus ödemelerinin formülündeki tam zaman katsayısı kamu sektöründe tam zamanlı çalışmayı teşvik etmektedir. Ayrıca, P4P de bonus ödemesinin miktarı kurumsal kalite performans katsayısı ile dengelenir. Bu yaklaşımda, hastanenin kurumsal kalite performansı, sağlık personelinin ek ödemesini etkiler ve böylece hastanenin performans kriterlerini yerine getirebilmesi için tüm hastane çalışanları teşvik edilmiş olur. Ek 1 de, performans ödemelerinin sağlık personeline nasıl dağıtıldığı detaylı bir şekilde açıklanmıştır. SDP başladığında, sağlık sigorta sistemleri sunulan hizmet başına ödeme (retrospective basis, geriye dönük ödeme) yapmaktaydılar. Ödeme sistemleri beş farklı kamu sağlık sigorta sistemi arasında farklılık göstermekteydi. Üstelik, sağlık hizmetlerinin ücretleri hastanelerin cinsine göre de değişiklik göstermekteydi. Sağlık ödemelerini koordine etmek amacıyla SGK, yatan hasta ve ayaktan hasta sağlık servisleri için 2007 Sağlık Bütçe Kanunu nda yer alan paket fiyatları geliştirdi. Sağlık servislerinin paket fiyatları ICD 10 kodlama sistemi ve prosedürler üzerine belirlendi. Böylece bütün sağlık sigorta sistemi, özel ve kamu sağlık kurumları için aynı fiyatlar uygulanmaya başlandı. 3 Bu açıdan, sağlık ödeme sistemi prospective (ileriye dönük) ödeme sistemine yaklaşmaya başladı. Reform yıllarında sağlık ödemeleri sürdürülebilir olmalarına rağmen, harcamaların yükü SGK için sürekli olarak artmaktadır. SGK nın sağlık harcamaları döneminde %43,7 büyümüştür. Sürekli artan SB harcamalarından dolayı, 2006 yılında SGK, SB ile bütün SB hastaneleri için global bir bütçede anlaştı. Global bütçe, SB hastanelerinin döner sermaye harcamaları ve orta vadeli bütçe tahminleri göz önünde bulundurularak, kararlaştırılmıştır. Pratikte, 2006 yılından beri global bütçe SB hastanelerinde uygulanmaktadır; fakat ilgili Kanun resmi olarak Ocak 2009 da yürürlüğe girmiştir ((DSÖ Avrupa Gözlemi (WHO European Observation); Savas ve ark. 2002; SB, 2008; Akdağ, 2009; OECD, 2009) Literatür Araştırması Hastaneler çoklu çıktılarını üretmek için çoklu girdi kullandıklarından Veri Zarflama Yönteminin hastane verimlilik analizlerinde kullanılması çok yaygındır (Hollingsworth, 2008). Ayrıca literatürde sağlık sektöründe uygulanan finansal reformların hastanelerin verimliliklerine etkisinin VZM tabanlı Malmquist verimlilik endeksi analizi ile değerlendirildiği birçok çalışma yer almaktadır: Linna (2000), 3 Başlangıçta özel sağlık sunucuları SGK tarafından belirlenen fiyatların %100 fazlası kadar ücretlendirme yapabiliyorlardı. Fakat, Temmuz 2008 de özel kurumlara SGK fıyatlarının en fazla %30 u kadar ücretlendirme yapma sınırı geldi. Ekstra ücretler hasta tarafından cepten karşılanmaktadır. 4 Özel hastanelerin 2010 da global bütçeye geçmesi beklenmektedir. 246 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

252 S.N. SÜLKÜ Sommersguter-Reichmann (2000), Chen (2006), Aletras ve ark. (2007) ile Castro Lobo ve ark. (2009). Linna (2000), Finlandiya nın 1993 de gercekleştirdiği sağlık bakımı finansmanı reformunun, Finlandiya hastanelerinin üretkenliğini ve verimliliğini artırdığını tespit etmiştir. Sommersguter-Reichmann (2000), Avusturya nın 1997 hastane finansmanı reformunu incelemiş ve reform sonrasında teknolojide gözle görülür pozitif gelişme olmasına rağmen teknik verimliliğin gelişmediğini ortaya koymuştur. Castro Lobo ve ark. (2009) ile Chen (2006), sırasıyla, Brezilya eğitim hastanelerinin finansmanı için 2004 yılında yapılan geri ödeme sistemi reformunu ve 1995 Tayvan hastane finansmanı reformunu incelemiştir. Bu çalışmalar, bu iki ülkedeki hastaneler için de önemli teknik verimlilik kazanımları olmasına rağmen, teknolojik gelişimin gerçekleşmediğini tespit etmiştir. Ayrıca, Aletras ve ark. (2007), 2001 Yunan Ulusal Sağlık Sistemi Reformunun kamu hastanelerinin verimliliği üzerine etkilerini incelemiştir. Aletras ve ark. (2007), VZM yi uygulayarak, kamu hastanelerinin teknik ve ölçek verimliliklerini reform öncesi ve sonraki iki yılın ortalama verimlilik skorlarını karşılaştırarak, incelemiştir. Analizleri, teknik ve ölçek verimliliklerinin reform sonrasında düştüğünü ortaya koymuştur. Uluslararası literatürde, Türkiye deki hastane sektörünün verimliliğini inceleyen üç ana çalışma bulunmaktadır: Ersoy ve ark. (1997), Şahin ve Özcan (2000) ve Şahin ve ark. (2009). Ersoy ve ark.(1997), 537 tane akut genel hastanesinin teknik verimliliklerini 1994 yılı için incelemiştir. Sonuçlar, hastanelerin %90 ından fazlasının kendi emsallerine göre daha verimsiz olduklarını ortaya koymuştur. Verimsiz hastaneler, verimlilere nispeten ortalama %32 daha fazla uzman, %47 daha fazla pratisyen ve %119 daha fazla yatak kapasitesi kullanarak, %13 daha az ayaktan hasta, %16 daha az yatan hasta ve %57 daha az ameliyat gerçekleştirmişlerdir. Şahin ve Özcan (2000), kamu sektörü hastane verimliliğini iller bazında incelemiştir yılında mevcut olan 80 ilden 44 ünde verimsiz bir yapılanma olduğunu, yani il bazında hizmet veren kamu hastanelerinin %55 inin verimsiz yönetildiğini bulmuşlardır. Ayrıca bu çalışma, verimli illerle karşılaştırıldığında, bütün verimsiz illerin daha fazla yatak ve sağlık işçisi (uzman doktor dahil) bulundurduğunu ve döner sermaye harcamalarının toplamda 70 milyon ABD doları daha fazla olduğunu tespit etmiştir. Ersoy ve ark. (1997) ile Şahin ve Özcan (2000) ın çalışmaları, SDP reformları öncesindeki dönemlerde SB hastanelerinin performanslarını incelemiştir. Literatürde, Türkiye deki SDP reformlarının sağlık sisteminin verimliliği üzerine etkilerini inceleyen çok az sayıda araştırma vardır ve bu araştırmalardan sadece bir tanesi uluslararası literatürde yer almaktadır: Şahin ve ark. (2009). Şahin ve ark. (2009), üç yüz elli iki Sağlık Bakanlığı hastanesinin döneminde işlevsel performanslarını incelemiş ve bu değerlendirilen dönemde performanslarının geliştiğini tespit etmiştir. Şahin ve ark. (2009) çalışması ise sadece SDP reformları sonrasındaki dönemi incelemiştir. Bu projemizde gerçekleştireceğimiz analizler ise reform öncesindeki ve sonrasındaki yılları (2001 ve 2006) ele alıp karşılaştırarak, SDP reformlarının ve özellikle P4P nin hastanelerin verimliliği üzerine etkilerini daha etkin bir şekilde incelemektedir. Ayrıca çalışmamızda, hastane kalite indikatörlerinin gelişimi de değerlendirilerek, reformların sağlık hizmeti sunumu kalitesine etkileri de görülecektir. Çalışmamızda, Türkiye deki kamu sektörü hastanelerinin verimliliği Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

253 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri VZM tekniği kullanılarak, incelenmektedir. Analizimizde, Şahin ve Özcan (2000) ın tekniğine benzer şekilde, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilmiş, yani karar verme birimi olarak iller alınmıştır. Hastanelerin iller bazında değerlendirilmesi farklı sosyo-ekonomik düzeylerde olan illerimizdeki sağlık hizmet sunumunu karşılaştırabilmemize olanak sağlayacaktır. Ayrıca 2013 e kadar hayata geçirilecek olan Kamu Hastaneleri Birliği Kanunu gereğince, aynı ildeki hastaneler ortak bir yönetim altında birleşecektir. Dolayısıyla, bu sisteme geçiş gerçekleşmeden önce SB hastanelerinin performanslarının iller bazında değerlendirmesi elzemdir. Çalışmamızda, çıktı-odaklı VZM-Malmquist endeksi kullanılarak, kamu hastanelerinin reform öncesi ve sonrasındaki üretkenliklerindeki değişim ve bu değişimin sebepleri incelenmiştir. 3. Yöntem 3.1. Etkinlik ve Ölçümü Farell (1957) a göre; eğer bir firma elindeki girdileri kullanarak, maksimum seviyede çıktı üretiyorsa veya belli bir miktar çıktıyı minimum seviyede girdiden faydalanarak üretiyorsa, o firma teknik olarak verimlidir. Tahsis verimliliği, firmanın girdilerinin göreceli fiyatlarını değerlendirerek, optimal oranda girdi kullanması durumudur. Ölçek etkinliği, optimal olmayan üretim hacminden kaynaklı kayıpları bildirir. Üretkenlik ise mutlak bir kavramdır; çıktıların endeksinin onları üretmek için kullanılan girdilerin endeksine oranı olarak tanımlanır. Eğer aynı miktardaki girdiye karşın daha fazla çıktı üretiliyorsa, toplam faktör üretkenliği (TFP) artmaktadır. TFP değişimi, teknik etkinlikteki değişim (EFFCH) ve teknolojik değişim (TECHCH) olarak ikiye ayrıştırılabilir (Färe ve ark., 1994a). Eğer firma, aynı seviyedeki girdiyi kullanıp, daha fazla çıktı üretirse, TFP artar. Başka bir değişle, teknik verimlilik artarken, TPF de artar. Aynı zamanda teknolojik değişimler de (örneğin; gelişmiş bilişim teknolojilerinin kullanımı, yeniliklerin adapte edilmesi, gelişmiş dizayn ve ürünlerin kullanılması) TFP nin yükselmesine sebep olur. Projemizde, kamu hastanelerinin TFP değişimlerini il bazında karşılaştırarak, incelemekteyiz. Çalışmamızda, teknik etkinlik ve ölçek etkinliği üzerinde yoğunlaştık. Tahsis verimliliğini incelemek için tüm girdilerin fiyatlarını bilmek gereklidir, fakat bu veriye sahip olmadığımız için tahsis verimliliğini çalışmamıza katamadık. Etkinlik analizlerini yapmak için Veri Zarflama Analizi (VZA) yöntemini kullandık. VZA parametrik olmayan bir metottur ve çeşitli endüstriler tarafından, özellikle oldukça homojen karar-alıcı birimlerin (DMUs) çoklu girdi ve çıktı setine sahip olmaları durumunda kullanılır Veri Zarflama Analizi VZA yöntemi, homojen oldukları varsayılan üretim birimlerini (karar-alıcı birimlerini) kendi içlerinde birbirleriyle mukayese eder. En iyi gözlem, etkinlik sınırı olarak kabul edilir. Bundan sonra, diğer gözlemler bu en etkin gözleme yakınlık ve uzaklık durumuna göre değerlendirilir. VZA yönteminde karar birimlerine ait girdi ve çıktı verileri kullanılarak, bir ampirik etkinlik yüzeyi oluşturulur ve her bir karar birimi bu yüzeye olan radyal uzaklığı açısından değerlendirilir. Yüzey üzerinde bulunan birimler etkin (efficient) olarak adlandırılır, bunların etkinlik puanı bir (=1) olarak verilir. Yüzey üzerinde 248 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

254 S.N. SÜLKÜ bulunmayan birimler etkin değildirler (inefficient) ve etkinlik puanları bir ile sıfır arasında değişir (0 etkinlik puanı<1). Her bir karar birimi için bir doğrusal programlama setinin çözülmesi ile her karar biriminin göreceli etkinlik puanı, girdi ve çıktıların ağırlıkları ve etkin olmayan birimlerin hedef olarak alabilecekleri bir referans seti bulunur (Charnes, Cooper ve Rhodes, 1978; Coelli, 1996; Cooper ve ark., 2000). Veri Zarflama Analizinde temel etkinlik ölçüsü, çıktıların ağırlıklı toplamlarının girdilerin ağırlıklı toplamlarına oranıdır. Herhangi bir karar noktasının etkinlik ölçütü (i. karar noktası) aşağıdaki formüldeki gibi tanımlanır: u1 y1 + u2 y un yn (1) v1x1 + v2x vmxm i. karar noktası için n adet çıktı ve m adet girdi vardır. Burada, u n n. çıktının ağırlığını, y n. çıktının miktarını, n v m m. girdinin ağırlığını ve x m m. girdinin miktarını göstermektedir. Veri Zarflama Analizinde kullanılan yöntemler, girdi odaklı (input-oriented) ya da çıktı odaklı (output-oriented) olarak çözülebilir. Girdi odaklılık, çıktı miktarlarının sabit tutularak girdi miktarlarında meydana gelecek değişimlerin incelenmesidir. Çıktı odaklılık ise girdi miktarlarının sabit tutularak, çıktı miktarlarında meydana gelecek değişimlerin incelenmesi durumudur. Charnes-Cooper-Rhodes Yöntemi ile çıktı odaklılık durumu için VZA doğrusal programlama modeli, (2) ve (3) formüllerindeki gibi olacaktır. Enkg n r = 1 n j = m i= 1 u r y r = 1 u y + v x r r r = 1 i= 1 i m i v x 0 i i ur, vi 0 Veri Zarflama Analizinin temel özelliği, onun genel olmasıdır. VZA da fonksiyonel form için herhangi bir varsayım sözkonusu olmamaktadır. Veri Zarflama Analizi hem ölçeğe göre sabit getiri (CRS) hem de değişen getiri (VRS) varsayımı altında yapılabilir. CRS varsayımı, karar alıcı birimler optimal ölçekte çalışıyorlarsa uygundur. CRS altında elde edilen teknik etkinlik puanına, toplam teknik etkinlik (TE CRS ) denir. Toplam teknik etkinlik, saf teknik etkinlik ve ölçek etkinliği olarak ikiye ayrılır. Saf teknik etkinlik, VRS varsayımı altında elde edilen teknik etkinlik puanıdır (TE VRS ). Mükemmel olmayan rekabet ve finansal sınırlar altında karar alıcı birimler optimal ölçekte çalışamazlar. VRS varsayımı bu durumlar için uygundur. VRS, üretim teknolojisinin ölçeğe göre artan, sabit veya azalan getiri göstermesi durumlarını temsil eder. Toplam ve saf teknik verimlilik arasındaki fark karar alıcı birimin ölçek etkinsizliği olduğunu bildirir. Ölçek etkinliği (SE) şu şekilde ifade edilebilir:se = TE CRS / TE VRS. Eğer firmanın ölçek etkinsizliği daha fazla üretim yapma potansiyeli (2) (3) Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

255 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri olmasından kaynaklanıyorsa, karar alma birimi ölçeğe göre artan getiri teknolojisine sahiptir. Ama, eğer firma kapasitesinin çok üstünde üretim yaptığı için etkin değilse, karar alma birimi ölçeğe göre azalan getiri teknoloji ile üretim yapmaktadır. Bu çalışmamızda, kamu hastanelerinin sağlık finansmanı reformları öncesi ve sonrasındaki performanslarını ve etkinliklerini karşılaştırmak için çıktı odaklı ölçeğe göre değişen getiri VZA modeli kullanılmaktadır (Seiford ve Thrall, 1990). Ölçeğe göre değişen getiri varsayımının sebebi, Türkiye deki hastane sektöründe mükemmel olmayan rekabet ve finansal sınırlar olmasıdır. Modelimizde çıktı odaklılık tercih edilmiştir; çünkü, P4P Sağlık Bakanlığı Hastanelerini verilen girdi miktarına göre sunulan sağlık bakım hizmetlerinin sayısının (çıktı sayısının) artırılması için teşvik etmektedir. Ayrıca, çıktı odaklı VZA-Malmquist modeli, reformlar öncesi (2001) ve sonrasındaki (2006) toplam faktör üretkenliğindeki değişimi, teknik verimlilikteki değişimi ve teknolojik değişimi karşılaştırmak için kullanılmıştır. Çıktı odaklı Malmquist üretkenlik değişim endeksi şu şekilde tanımlanmıştır (Färe et al.,1994a ve 1994b): m 0 (y t+1, x t+1, y t,x t )=[d t 0 (x t+1, y t+1 )/ d t 0 (x t, y t ) * d t+1 0 (x t+1, y t+1 )/ d t+1 0 (x t, y t )] 1/2 (4) Bu denklem, üretim noktası (xt+1, yt+1) in, üretim noktası (xt, yt) ye göre verimliliğini bildirir. Bu endeks, t zamanındaki teknoloji ile üretimin Malmquist TFP endeksi ile t+1 zamanındaki teknoloji ile üretimin Malmquist TFP endeksinin geometrik ortalamasıdır. Malmquist verimlilik değişim endeksi 1 den büyük ise önceki yıla göre verimlilik kazanımı vardır. Fakat, endeks 1 den küçük ise verimlilik azalmış ve eğer endeks 1 e eşit ise verimlilik değişimi olmamıştır. Toplam verimlilik değişiminin Malmquist endeksi (TFPCH), teknik etkinlik değişimi ve teknoloji değişimine şu şekilde ayrılır: TFPCH = EFFCH x TECHCH. (5) Teknik etkinlik değişimi etkinlikteki t ve t+1 zamanları arasında meydana gelen değişimi ölçer ve teknolojik değişim (ilerleme) etkinlik yüzeyindeki kaymayı tespit eder. 4. Veri Seti 4.1. Veri ve Veri Kaynakları 2001 yılında, 623 tane Sağlık Bakanlığı hastanesi, 118 tane SSK hastanesi ve 43 tane üniversite hastanesi bulunmaktaydı (SB, 2001). 5 Hastanelerinin sayısı göreceli olarak az olmasına rağmen SSK, sağlık servislerinin ikinci büyük sunucusuydu de, Türkiye deki toplam ayakta hasta ziyaretlerinin %35 ve toplam yatan hasta vakalarının %27 si SSK hastanelerinde gerçekleşmiştir. Üstelik SSK hastaneleri, hastane sektörü yatak kapasitesinin %16 sını oluşturmakta ve sağlık sektöründe çalışan bütün uzmanların %15 i SSK da görev yapmaktaydı de, SB ve SSK sağlık kurumlarının ortak kullanımına dair protokol imzalandı ve 2005 de bütün SSK hastaneleri SB ye devredildi. Nitekim, döneminde, transfer edilen hastanelerin çoğu SB hastaneleri ile birleşti. Dolayısıyla, SB hastanelerinin reform sonrası (2006 yılında) sunduğu sağlık hizmetlerinin sayısındaki artış, bu transferlere ve birleşmelere ithaf edilebilir. Bu durum, verimlilik analizimizde sapmaya (bias) 5 SB istatistik yıllığında SB ye bağlı yatan hasta kurumlarının sayısı 751 olarak verilmiştir. Fakat bunların 128 tanesi 2002 yılında SB Temel Sağlık Genel Müdürlüğüne devretmiş olan sağlık ocaklarıdır. 250 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

256 S.N. SÜLKÜ sebep olacaktır. Zira, analizimizin amacı hastane sayısındaki artıştan dolayı değil, sağlık sistemi reformlarının üretkenliği artırmasından dolayı olan verimlilik artışını ölçmektir yılı verisinden SSK hastanelerini çıkaramayacağımız için (çünkü belirtildiği gibi bu hastanelerin çoğu SB hastaneleri ile birleşmişti) 2001 yılı için de SSK hastanelerinin girdi ve çıktı verilerini analizimize dahil ettik. Üniversite hastaneleri tamamen farklı sistemler ve düzenlemeler ile işletilmektedir. Bu yüzden, üniversite hastanelerini analizimize katmadık. Sonuç olarak, analizimize 81 ilde bulunan ana kamu sağlık hizmeti sunucuları, üniversite hastaneleri dışında, katılmıştır. Analizimizin verileri SB tarafından her yıl yayınlanan Türkiye nin Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı 2001 ve 2006 yılı sayılarından alınmıştır Ölçüler Bu çalışmamızda, girdi ve çıktı değişkenleri literatüre göre ve elimizdeki veri setinde bulunup bulunmamasına göre belirlenmiştir. Girdi ve çıktı değişkenleri Tablo 1 de sunulmuştur. Tablo 1: Değişkenlerin Tanımı Değişkenler Çıktı Değişkenleri Ayaktan Hasta Ziyaretleri Yatan Hasta (Roemer Endeksli) Toplam Ameliyat Girdi Değişkenleri Yatak Sayısı Uzman Sayısı Pratisyen Sayısı Hastane Kalite Göstergeleri * Hastane Ölüm Oranı Tanım Bir yıl içinde yatan hasta sayısı. Yıllık hastanede yatan hasta sayısı (ölüm ve taburcu dahil). Vaka-karması için Roemer endeks ile kompanse edilmiştir. Bir yıl içinde yapılan toplam ameliyat sayısı. Hastanedeki kullanıma hazır mevcut hasta yatak sayısı. İldeki kamu hastanelerinde çalışan toplam uzman doktor sayısı. İldeki kamu hastanelerinde çalışan toplam pratisyen doktor sayısı. Hastanede kalışlarında ölen hasta sayısının toplam yatan hasta sayısına oranı. Yatak Doluluk Oranı (%) Herhangi bir zamanda yatan hastalar tarafından işgal edilen yatak yüzdesi (=toplam yatan hasta günleri*100/mevcut hasta yatağı*süre) süre 365 dir. Ortalama Kalış Süresi Hastanede geçirilen ortalama zamandır. Yatan hastanın hastaneye kabulünden taburcu oluncaya kadar geçirdiği ortalama gün sayısıdır (=toplam yatan hasta günleri/(taburcu olan veya ölen toplam hasta sayısı). Not: * : Tanımlar SB Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı (2006) ndan alınmıştır. Hastanelerin ana çıktıları, acil servis ve ayaktan hasta ziyaretleri, yatarak tedavi edilen hasta sayısı (taburcu ve ölümler dahil) ve yapılan ameliyat sayısıdır. Fakat, hastaneler birbiriyle aynı koşulda olan hastalara hizmet vermezler. Hastaların karakterleri (yaş, cinsiyet gibi), hastalığın ciddiyeti ve komplikasyonlar farklılık gösterir. Bu durumu önceki çalışmalar ya kayda almamış veya vaka karışımı Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

257 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri endekslerini modellerine eklemiştir (Roemer ve ark. 1968; Evans ve Walker, 1972; Aletra ve ark. 2007). Türkiye de, 2007 Sağlık Bütçe Kanunu na göre SGK ile anlaşmalı tüm kamu ve özel hastaneler, hasta bilgilerini (hastanın yaşı, cinsiyeti, konulan tanı) MEDULA sistemi ile SGK ya rapor etmek zorundadır. Fakat bu sistem henüz araştırmacıların ulaşımına sunulmamıştır, üstelik veri seti dönemini içermemektedir. İlgili verinin olmayışından dolayı hastanelerin yatan hasta sayısını kompanse etmek için Roemer ve ark. (1968) tarafından geliştirilen temel vaka karışımı endeksini uyguladık. Roemer vaka karışımı endeksi DMU nun ortalama kalış süresini (OKS) doluluk oranı ile çarpar ve elde edilen sayıyı veri setinin genel ortalama doluluk oranına böler (Formül 6). OKS, vaka karışımının kompleks oluşuna, yatak olup olmamasına ve yaş gibi diğer faktörlere dayanır. Roemer formülüne göre; eğer, DMU nun doluluk oranı genel ortalamanın üzerinde ise OKS yukarı doğru kompanse edilecektir. Sonuçta, yatan hasta sayısının vaka karışımına göre kompanse edilerek hesaplanması için, DMU nun yıllık tedavi hizmeti sağladığı vaka sayısı Roemer case-mix (vaka karışımı) endeksi ile çarpılır ve ortalama endekse bölünür (Jensen ve Morrisey, 1986; Grosskopf ve Valdmanis, 1993). Endeks(i) = [OKS(i) * Doluluk Oranı (i)] / Ortalama Doluluk Oranı (6) Burada i il sayısı i=1,...,81 ve Ortalama Doluluk Oranı=[ i Doluluk Oranı (i)]/n Performansa göre ek-ödeme sistemi, hastane personelinin bireysel performansının artması yanında hastanenin genel kurumsal kalitesinin gelişmesini de amaçlamıştır. Bu çalışmamızda, SB nin önem verdiği kurumsal kalite indikatörleri arasında olan hastanenin ölüm oranı, doluluk oranı ve ortalama kalış süresini değerlendirdik. Bu kriterlerin reform öncesi ve sonrası ortalamalarını t-testi kullanarak, istatistiksel olarak analiz ettik. Ama, VZA etkinlik analizinde kalite sorununu sorgulamak pek uygulanan bir yöntem değildir (Aletras ve ark., 2007; Carey, 1997). Dolayısıyla bu kalite indikatörlerini VZA ya dahil etmedik. Bu çalışmada yer alan girdi değişkenleri işçi ve kapital (sermaye) olarak sınıflandırabilir. Uzman doktorların ve genel pratisyenlerin yıllık sayıları işçi girdisi olarak kullanılmıştır. Hastane yataklarının yıllık sayısı sermaye alternatifi olarak kullanılmıştır. SB nin Tedavi Kurumları İstatistiksel Kitaplarında (2001 ve 2006), hemşire sayısı ve diğer yardımcı personel sayısı belirtilmemiştir. Dolayısıyla, bu değerlere çalışmamızda yer veremedik. Şahin ve Özcan (2000) ın reform öncesi çalışmaları, döner sermaye harcamalarını operasyonel maliyetleri yansıtmak için kullanmıştır. SB Tedavi Kurumları İstatistiksel Kitaplarında, SB hastanelerinin 2001 yılı döner sermaye verileri bulunsa da, 2006 yılı döner sermaye verileri bulunmamaktadır; ayrıca SSK hastanelerinin operasyonel maliyetleri yer almamaktadır. Sonuç olarak, döner sermaye harcamaları verimlilik analizimizde yer almamaktadır. Bu çalışmamızda, veri zarflama analizini gerçekleştirmek için Veri Zarflama Analizi (Bilgisayar) Programı nın (DEAP) 2.1 inci Versiyonunu kullandık (Noelli, 1996). Çalışmamızda, hastanelerin performansı iller bazında değerlendirilmiştir; yani, karar verme birimi (DMU) olarak iller alınmıştır. 252 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

258 S.N. SÜLKÜ 5. Analiz Sonuçları İller bazında değerlendirilen kamu hastanelerinin tanımlayıcı istatistikleri 2001 ve 2006 yılları için Tablo 2 de yer almaktadır. Öncelikle, görüldüğü üzere çıktı değerleri 2001 ve 2006 yılları arasında yükselmiştir. Ortalama ayaktan hasta ziyaretleri %78 artmıştır (1,317 den, 2,339 a çıkmıştır) ve bu artış istatistiksel olarak anlamlıdır (t=2,58; p<0,01). Ortalama yatan hasta vakaları 50 bin den 65 bin e %30,3 artarak çıkmıştır (t=1,32, p>0,05). Roemer endeksi uygulanmış ortalama yatan hasta vakası ise 67 bin den 80 bin e yükselerek, %20 artmıştır (t=0,62; p>0,05). Reformlardan sonra, ortalama toplam ameliyat sayısı çok büyük bir artışla %122 yükselmiş ve 16 bin den, 36 bin e çıkmıştır (t=2,39; p<0,05) ve 2006 yılları arasında ortalama girdi değerleri de artmıştır: Toplam yatak sayısı, uzman doktor ve pratisyen sayısı sırasıyla %18, %26 ve %27,7 yükselmiştir. Tablo 2 de görüldüğü üzere 2001 ve 2006 yıllarında kalite indikatörlerinde anlamlı bir değişme olmamıştır. Ortalama yatan hasta vakası ve ameliyat sayılarının çok artmasına karşın yatak doluluk oranı hemen hemen aynı kalmıştır: %55,2 iken, %55,9 olmuştur. OKS ise biraz düşerek 4,80 iken, 4,75 olmuştur. Ayrıca, ortalama hastane ölüm oranı istatistiksel olarak anlamlı olmayan küçük bir artışla 0,010 dan 0,012 ye çıkmıştır (t=0,68; p>0,05). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

259 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri 254 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

260 S.N. SÜLKÜ Çıktı odaklı Malmquist VZA modeli uygulanarak elde edilen DMU larının Malmquist üretkenlik endekslerinin 2001 ve 2006 yıllarındaki ortalama değişimi Tablo 3 de verilmiştir. 6 Sonuçlara göre, SB hastanelerinin il bazında ortalama verimlilik artışı TFPCH=1,32 dir. TFP, 74 ilde artmış ve sadece 7 ilde azalmıştır (Ardahan, Elazığ, Kars, Kırıkkale, Muş, Siirt ve Şırnak). Ayrıca teknolojik ilerlemenin ve teknik verimliliğin iller bazında ortalama gelişme endeksleri sırasıyla 1,21>1 ve 1,09>1 dur. Sonuç olarak, TFP artışı hem teknolojik ilerleme hem de teknik verimlilik artışından dolayı gerçekleşmiştir. Tablo 3: Malmquist Üretkenlik Değişim Endeksi: İl Marketleri Özeti Tüm İl Marketleri İçin Genel Sonuç (N=81) Min. Maks. TFPCH 1,32 0,37 2,50 TECHCH 1,21 0,53 1,77 EFFCH 1,09 0,29 1,87 İl Marketleri Sayısı ME>1 (gelişme var) ME=1 (değişim yok) ME<1 (düşüş var) TFPCH TECHCH EFFCH Not: Tüm Malmquist endeks ortalamaları geometric ortalamalardır. ME: Malquimst Endeks Çıktı odaklı VZA modeli, 2001 ve 2006 yıllarına ayrı ayrı uygulanarak, teknik verimlilik artışı saf teknik verimlilik ve ölçek verimliliği bileşenlerine ayrıştırılarak, incelenmiştir. 7 Tablo 4 de Wilcoxon testi kullanılarak, il bazında değerlendirilen kamu hastanelerinin performansları reform öncesi ve sonrası için karşılaştırılmıştır. Ölçeğe sabit getiri teknolojisini değerlendirdiğimizde, 2001 ve 2006 yılları arasında il bazında ortalama teknik verimlilik %77 den %83,5 e çıkmıştır (z=-3,3, p=0,001). Bu bilgi reform öncesinde (2001 de) aynı girdi miktarı kullanılarak %23 (=%100- %77) daha fazla çıktı üretilebileceğini belirtmektedir. Fakat reform sonrası (2006 da), çıktı miktarındaki mümkün olan artış sadece %16,5 (=%100-%83,5) dur. CRS teknolojisi altına 50 il marketinde teknik verimlilik artmış, 25 ilde düşmüş ve 6 ilde değişmemiştir. Saf teknik verimlilik düşünüldüğünde (VRS teknolojisi altında), 2001 ve 2006 arasında ortalama olarak %87 den %88 e küçük bir yükselme görülmüştür (z=-0,58; p=0,562). Bu bilgiye göre 2001 de aynı girdi miktarı kullanılarak, %13 daha fazla üretim gerçekleştirilebilirdi. Reform sonrası 2006 yılı için mümkün olan çıktı artış seviyesi reform öncesi ile hemen aynıdır (%12). VRS teknolojisi altına 32 il marketinde teknik verimlilik artmış, 30 ilde düşmüş ve 19 ilde değişmemiştir. 6 Her il için tek tek 2001 ve 2006 yıllarındaki TFP değişimi, teknolojik ilerleme ve teknik etkinlik değişimleri Ek 2 Tablo 1.a da verilmiştir. 7 Ek 2 Tablo 2 ve Tablo 3 de sırasıyla 2001 ve 2006 yılları için VZM etkinlik analizlerinin sonuçları her il için yer almaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

261 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Tablo 4: Teknik Etkinlik İstatistikleri ve İl Marketlerinin Sıralamaları (N=81) Tanımlayıcı İstatistikler CRS modeli W- test VRS modeli W-test AritmetikOrtala ,5 ma (%) 3,3(a) ,58 Std. Sapma 15,7 13,3 13,6 12,4 Medyan 75,1 81,9 89,4 88,4 Min. 42,9 21,5 46,7 28,7 Maks İl Marketlerinin Rankları (Sıralamaları) CRS Modeli VRS Modeli % 17 (21%) 16 (19,8%) 32 (39,5%) 25 (30,9%) 90-99,9% 2 (2.5%) 10 (12,3%) 8 (9,9%) 14 (17,3%) 80-89,9% 14 (17,3%) 25 (30,9%) 17 (21%) 24 (29,6%) 70-79,9% 20 (24,7%) 20 (24,7%) 13 (16,1%) 11 (13,6%) 60-69,9% 14 (17,3%) 8 (9,9%) 7 (8,6%) 6 (7,5%) 50-59,9% 12 (14,8%) 1 (1,2%) 3 (3,7%) ,9% 2 (2,5%) 0 (0%) 1 (1,2%) 0 <40% 0 (0 %) 1 (1,2%) 0 1 (1,2%) Ölçek Etkinlikleri (N=81) Ölçek Etkinlikleri Tanımlayıcı İstatistikler W-test Arithmetik Ortalama (%) 88,4 94,8-4,24(a) Std. Sapma 10,2 7,8 Medyan 89,6 97,9 Min. 65,2 64,3 Maks Ölçeğe Göre Getiri IRS 7 (8,6%) 28 (34,6%) CRS 18 (22,2%) 16 (21%) DRS 56 (69,1%) 37 (45,7%) Not: (a) ve (b) sırasıyla %1 ve %5 istatistiki önemlilik seviyelerini gösterir. W-test: Wilcoxon test, IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan getiri. Tablo 4 de görüldüğü üzere, ortalama ölçek verimliliği %88,4 den %94,8 e (z=-4,24; p<0.0001) anlamlı bir şekilde yükselmiştir. Reform öncesinde sadece 7 DMU ölçeğe göre artan getiri (IRS) teknolojisi ve 56 DMU ölçeğe azalan getiri (DRS) teknolojisi ile hizmet vermekteydi. Ama reform sonrasında 28 DMU de IRS ve 37 ilde DRS teknolojisi görülmüştür. IRS, DMU nun daha fazla çıktı üretebileceğini bildirirken; DRS, DMU nun verimliliğini geliştirmek için üretimini 256 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

262 S.N. SÜLKÜ düşürmesi gerektiğini bildirmektedir. Analizimize göre, 53 ilde ölçek verimliliği artmış, 22 ilde düşmüş ve 6 ilde değişmemiştir (Ek 2 Tablo 2 ve Ek 2 Tablo 3). SDP nin en önemli amaçlarından biri de sosyo-ekonomik olarak dez avantajlı şehirlerde sağlık hizmetlerine erişimi geliştirerek, sağlık personelinin dağılımını eşitlemektir (Erus ve Bilir, 2007: Vujicic ve ark., 2009). Dolayısıyla, Ek 2 Tablo 1.b de sosyo-ekonomik olarak en geri kalmış illerimizdeki hastanelerin verimlilik ve üretkenliklerini inceledik. Devlet Planlama Teşkilatı (1996) nın sınıflandırmasına göre; sosyo-ekonomik olarak en az gelişmiş 17 il (Tunceli, Gümüşhane, Mardin, Iğdır, Ardahan, Adıyaman, Bayburt, Van, Hakkari, Bingöl, Kars, Batman, Siirt, Bitlis, Ağrı, Şırnak ve Muş) bulunmaktadır. VZA Malmquist endeks sonuçlarına göre; bu illerdeki kamu hastanelerinin ortalama üretkenlikleri 2001 ve 2006 yılları arasında değişmemiştir (ortalama TFPCH 1 e eşittir). Bu illerin ortalama teknik verimliliği biraz düşerek, 0,94 olmuştur; fakat teknolojik ilerleme artmış ve ortalama büyüme endeksi 1,06 olmuştur. Sonuç olarak, sosyo-ekonomik olarak az gelişmiş illerdeki kamu hastanelerinde teknolojik ilerleme olmasına rağmen TFP ilerlememiştir; bunun ana sebebi teknik verimlilikteki düşüştür. Son olarak; VZA modelini, yatan hasta sayısını vaka karmasına göre (Roemer endeksi ile) kompanse etmeden uyguladık. Tablo 5 de görüldüğü üzere; 2001 ve 2006 yılları arasında ortalama teknik verimlilik %78,7 den %86,5 e (p<0,01) yükselirken, ortalama saf teknik verimlilik %95,9 dan %93,7 e (p<0,05) gerilemiş ve ortalama ölçek verimliliği %81,9 dan %92,4 e (p<0,01) çıkmıştır. Bu sonuçlar, önceki analizimizin sonuçları ile paraleldir: Ortalama teknik verimlilikte görülen artışın ana kaynağı gelişen ölçek verimliliğidir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

263 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Tablo 5: Teknik Etkinlik İstatistikleri ve İl Marketlerinin Sıralamaları (N=81, Roemer Endeksi Uygulanmadan Sonuçlar) Tanımlayıcı W- CRS modeli İstatistikler test VRS modeli W-test Arithmetik 3,83 a Ortalama (%) 78,70 86,50 95,90 93,70-2,10 b Std. Sapma 14,78 10,81 6,12 7,15 Medyan 78,60 85, ,90 Min. 47,40 57,70 78,40 73,60 Maks İl Marketlerinin Rankları (Sıralamaları) CRS modeli VRS modeli % 15 (18,5%) 17 (21,0%) 44 (54,3%) 31 (38,3%) % 7 (8,6%) 14 (17,3%) 22 (27,2%) 24 (29,6%) % 14 (17,3%) 33 (40,7%) 13 (16%) 22 (27,2%) % 21 (25,9%) 10 (12,3%) 2 (2,5%) 4 (4,9%) % 18 (22,2%) 5 (6,2%) 0 (0%) 0 (0%) % 5 (6,2%) 2 (2,5%) % 1 (1,2%) 0 (0%) <40% 0 (0 %) Ölçek Etkinlikleri (N=81) Ölçek Etkinlikleri Tanımlayıcı İstatistikler W-test Arithmetik Ortalama (%) 81,89 92,38 5,79 a Std. Sapma 13,18 9,60 Medyan 81,10 96,63 Min. 47,40 57,70 Maks ,00 Ölçeğe Göre Getiri IRS 0 (0%) 8 (9,9%) CRS 15 (18,5%) 23 (28,4%) DRS 66 (81,5%) 50 (61,7%) Not: (a) ve (b) sırasıyla %1 ve %5 istatistiki önemlilik seviyelerini gösterir. W-test: Wilcoxon test, IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan getiri. 6. Tartışma Analizimizde, SDP reformları ile sağlık sisteminin kısa süre içerisinde durgun ve verimsiz bir sistemden aktif bir sisteme dönüştüğünü görüyoruz. Şimdi, bu durumun olası etkilerini değerlendireceğiz. SB hastanelerinde uygulanan P4P nin zayıf noktası bonus ödemelerinin verilen hizmetin sonucuna göre değil, çıktı sayısına göre yapılmasıdır ve 2006 yılları arasında, ortalama ayaktan hasta ziyaretleri, yatan hasta vakaları ve toplam ameliyat sayıları sırasıyla %78, %30 ve %122 artmıştır. Sağlık çıktılarında sadece beş sene içinde gerçekleşmiş bu artış, gereksiz talebin hastaların gerçek ihtiyaçlarını bilememesinden kaynaklanan bilgi asimetrisi yüzünden (bonus ödemeleri ile geliri artacak olan) sağlık personeli tarafından yaratılıp yaratılmadığı sorusunu akıllara getirmektedir. Fakat, SDP reformları ile vatandaşın sağlık hizmetine erişimini artırmak adına çok önemli adımlar gerçekleştirilmiştir. Dolayısıyla, sağlık çıktılarındaki artış, önceden erişimi kısıtlı halkın yoğun talebinden dolayı da 258 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

264 S.N. SÜLKÜ kaynaklanabilir. Sonuç olarak, sağlık çıktılarındaki yüksek artışın sebebini sorgulamak için bu alanda daha fazla çalışmaya ihtiyaç vardır. Ayrıca, sağlanan hizmetlerin sayısındaki muazzam büyüme, bu hizmetlerin kalitesini sorgulatmaktadır. Belirtildiği üzere P4P nin kaliteli sağlık hizmetlerinin sunumu için sağlık personelinin kişisel bonus ödemelerini hastanenin kurumsal performans kriterlerine bağımlı hale getirmiştir. Fakat çalışmamızda kalite göstergelerinin kısa dönemde gelişmediği görülmüştür. Doluluk oranı hemen hemen aynı düzeyde kalmıştır (%55 civarında). Üstelik ortalama ölüm oranı (istatistiksel olarak anlamlı olmamakla birlikte) bir miktar yükselmiştir. Barnum ve Kutzin (1993) e göre; gelişmekte olan ülkelerde hastaneler %85-%90 doluluk oranı ile en verimli şekilde çalışır. Hastanelerin bu seviyelerin çok altında doluluk ile çalışmaları ya bu kurumların düşük kalitesini ya da hastanenin kurulduğu bölgede az sayıda nüfus olduğunu gösterir (yani hastane yerinin yanlış tahsisat edilmiş olduğunu gösterir). Bizim çalışmamızda, ortalama yatan hasta ve ameliyat sayılarının çok fazla artmasına rağmen aynı seviyede kalan doluluk oranı sağlık bakımındaki düşük kalitenin erken habercisi olabilir. Türkiye de hastanelerin yeri nüfusun ihtiyaçları doğrultusunda planlanmaya, 15/02/2008 de yayınlanan genelgeyle başlanmış ve özellikle özel hastanelerin hızlı ve kontrol dışı artışı düzenlenmiştir. Çalışmamızda, hastanede ortalama kalış süresi kalite ve verimlilik indikatörü olarak kullanılmıştır. Uzun süreli kalışlar, eğer hasta tıbbi olarak gereken sürenin üstünde tutuluyorsa, kaynakların boşa harcandığını gösterir ve hasta yatağına olan talebi şişirirken, hastane maliyetlerini de artırır. Fakat, kısa süreli yatışlar, eğer hasta tıbbi olarak gereken sürenin altında kalıyorsa, düşük kaliteyi gösterir. Analizimizde, 2001 ve 2006 yılları arasında OKS hemen hemen değişmemiştir (ortalama 4,8 gün civarında gerçekleşmiştir) döneminde yatan hasta vakaları çok büyük bir artış gösterdiği için OKS seviyesinin değişmemesi hastaların tıbbi olarak gereken sürenin altında yatırıldığının erken uyarıcısı olabilir. Analizimizde incelenen kalite indikatörleri hususunda, SDP reformları sonrasında, kamu hastanelerinin istenilen gelişmeyi yakalayamadığı sonucuna varılmaktadır. Fakat, çalışmamız sağlık sistemindeki gelişmeleri döneminde incelemiştir. Türkiye deki sağlık hizmetlerinin kalitesi üzerinde daha çok çalışma yapılması gereken bir alan olarak önümüzde durmaktadır. Sonuç Projemiz neticesinde, SDP reformlarının hastanelerin performanslarının gelişimi hususunda beklenen faydalarına kısmen ulaştığını gördük. Öncelikle, VZA sonuçlarına göre performansa dayalı ek ödeme sistemi sağlık personelinin üretkenliğini artırmada ve önceden yeteri kadar sağlanmayan sağlık hizmetlerinin miktarını artırmada başarılı olmuştur yılları arasında, il bazında hizmet veren SB hastanelerinin hem teknik hem de teknolojik verimlilikleri artmıştır. Özellikle teknolojik verimlilikteki artış, son teknolojilerin yatırımlarla satın alınması veya outsourcing yoluyla temin edilmesiyle açıklanabilmektedir. Analizimizde, ortalama teknik verimlilikteki artışın ana kaynağının artan ölçek verimliliği olduğu görülmüş, buna karşın saf teknik verimlilikte ilerleme görülmemiştir. Ortalama saf teknik verimliliğin ortalama ölçek verimliliğinden düşük olması, hastane yönetimlerinin kısa dönemde yenilenen sisteme adapte olamadığını göstermektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

265 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Ayrıca, VZA analizimize göre sosyo-ekonomik olarak dezavantajlı olan illerde (81 ilin 17 sinde) teknolojik ilerleme olmasına rağmen teknik verimlilikte düşüş olduğu için üretkenlik kazançları gerçekleşememiştir. P4P reformu ile genel olarak doktorların performansındaki üretkenlik artarken, çıktılardaki artışın sağlık kazancına dönüştüğünü iddia edebilir miyiz? Maalesef ki çalışmamızda yer alan kalite indikatörlerinin (yatak doluluk oranı, hastane ölüm oranı ve ortalama kalış süresi) kısa dönemde gelişmediğini görüyoruz. Son olarak, performansa göre ödeme sisteminin maliyetine değinmek istiyoruz. Politika yapıcıları farkında olmalıdırlar ki, sağlık hizmetlerinin talep ve arzında görülen hızlı artışın yanı sıra gelişmiş sağlık teknolojilerinden kapsamlı bir şekilde faydalanılması sağlık sisteminin finansal olarak sürdürebilirliğini tehlikeye atmaktadır. Bölüm 1 de belirtildiği üzere; SGK global bütçe uygulayarak, SB hastanelerine yapacağı ödemelere bir üst sınır getirmiştir. Fakat bu uygulama, hastanelerde yüksek miktarda sağlık hizmeti üretilerek, kaynakların gereksiz yere tüketilmesini önleyemez, çünkü ek ücret direkt olarak doktorların sağladıkları hizmet sayısına göre dağıtılmaktadır. Bu yüzden, tanı alakalı grup sisteminin getirilmesi, klinik havuz ve klinik performans indikatörlerinin geliştirilmesi maliyet kontrolünün sağlanması, kalite ve verimliliğin geliştirilmesi için elzemdir. Kaynakça Akdağ, R. (2009), Health Transformation Program in Turkey Progress Peport, Ministry of Health Publication No: 749, Turkey: Ankara. Aletras, V., Kontodimopoulos, N., Zagouldoudis, A. ve Niakas, D. (2007), The Short-term Effect on Technical and Scale Efficiency of Establishing Regional Health Systems and General Management in Greek NHS Hospitals, Health Policy, 83(2-3), Carey, K. A. (1997), Panel Data Design for Estimation of Hospital Cost Functions, Review of Economics and Statistics, 79(3), Castro Lobo, M. S., Özcan, Y. A., Silva, A. C. M., Marcos, P., Lins, E. ve Fiszman, R. (2009), Financing Reform and Productivity Change in Brazilian Teaching Hospitals: Malmquist Approach, Central European Journal of Operations Research, (Erişim Tarihi: 25/03/2010) Charnes, A., Cooper, W. W. ve Rhodes, E. (1978), Measuring the Efficiency of Decision Making Units, European Journal of Operational Research, 2(6), Chen, S. N. (2006), Productivity Changes in Taiwanese Hospitals and the National Health Insurance, The Service Industries Journal, 26(4), Coelli, T. J. (1996), A Guide to DEA Version 2.1: A Data Envelopment Analysis (computer) Program, Center for Efficiency and Productivity Analysis (CEPA) Working Paper, 8/96, The University of New England, Department of Econometrics. Cooper, W. W., Seiford, L. M. ve Tone, K. (2000), Data Envelopment Analysis: A Comprehensive Text with Models, Applications, References and Dea-solver Software, Boston: Kluwer. 260 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

266 S.N. SÜLKÜ Ersoy, K., Kavuncubaşı S., Özcan, Y. A. ve Harris, J. M. (1997), Technical Efficiencies of Turkish Hospitals: DEA Approach, Journal of Medical Systems, 21(2), Erus, B. ve Bilir, A. (2007), Obligatory Service Requirement and Physician Distribution in Turkey, Bogazici University Working Paper, Istanbul, Turkey. Evans, R.G. ve Walker, H. D. (1972), Information Theory and the Analysis of Hospital Cost Structure, Canadian Journal of Economics, 5(3), Färe, R., Grosskopf, S., Noris, M. ve Zhang, Z. (1994a), Productivity Growth, Technical Progress and Efficiency Changes in Industrialized Countries, American Economic Review, 30(3), Färe, R. S., Grosskopf, S. ve Lovell C.A.K. (1994b), Production Frontiers, Cambridge: Cambridge University Press. Farell, M. J. (1957), The Measurement of Productive Efficiency, Journal of the Royal Statistical Society, 120(3), Grosskopf, S. ve Valdmanis, V. (1993), Evaluating Hospital Performance with Case-mix-Adjusted Outputs, Medical Care, 31(6), Hollingsworth, B. (2008), The Measurement of Efficiency and Productivity of Health Care Delivery, Health Economics, 17(10), Jensen, G. A. ve Morrisey, M. A. (1986), Medical Staff Specialty Mix and Hospital Production, Journal of Health Economics, 5(3), Linna, M. (2000), Health Care Financing Reform and the Productivity Change in Finnish Hospitals, Journal of Health Care Finance, 26(3), OECD (2009), Reviews of Health Systems Turkey, OECD and the International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. Roemer, M. I., Moustafa, A.T. ve Hopkins, C. E. (1968), A Proposed Hospital Quality Index: Hospital Death Rates Adjusted for Case Severity, Health Services Research, 3(2), Sağlık Bakanlığı (2001), SB Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı, Sağlık Bakanlığı, Genel Tedavi Hizmetleri Müdürlüğü, Türkiye: Ankara. Sağlık Bakanlığı (2006), SB Tedavi Kurumları İstatistik Kitabı, Sağlık Bakanlığı, Genel Tedavi Hizmetleri Müdürlüğü, Türkiye: Ankara. Sağlık Bakanlığı, (2007a), Health at a Glance: Turkey, Ministry of Health, Refik Saydam Hygiene Center, School of Public Health, Turkey: Ankara. Sağlık Bakanlığı (2007b), The Progress So Far Health Transformation Program in Turkey, Ministry of Health, Turkey: Ankara. Sağlık Bakanlığı (2008), Performance Management in Health, Performance Based Supplementary Payment System, Transformation in Health Series 8, Ministry of Health, Performance Management and Quality Management Department, Turkey: Ankara. Şahin, İ. ve Özcan, Y. A. (2000), Public Sector Hospital Efficiency for Provincial Markets in Turkey, Journal of Medical Systems, 24(6), Şahin, I., Özcan, Y. A. ve Özgen, H. (2009), Assessment of Hospital Efficiency under Health Transformation Program in Turkey, Central European Journal of Operations Research, mq n7m/ (Erişim Tarihi: 25/03/2010) Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

267 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Seiford L. M ve Thrall R. M. (1990), Recent Developments in DEA: The Mathematical Programming Approach to Frontier Analysis, Journal of Econometrics, 46(1-2), Sommersguter-Reichmann M. (2000), The Impact of the Austrian Hospital Financing Reform on Hospital Productivity: Empirical Evidence on Efficiency and Technology Changes Using a Nonparametric Input-based Malmquist Approach, Health Care Management Science, 3(4), State Planning Organization (1996), Research of the Socio-economic Development of Provinces, Turkey: Ankara. Vujicic M., Sparkes S. ve Mollahaliloglu, S. (2009), Health Workforce Policy in Turkey: Recent Reforms and Issues for the Future, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, USA:Washington DC. 262 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

268 S.N. SÜLKÜ Ek 1: Performansa Dayalı Ödeme Sistemi: Ek Ödemelerin Sağlık Personeline Dağılımı 2004 yılında Sağlık Bakanlığı hastanelerinde performansa dayalı ek ödeme sistemi başlatılmıştır. P4P sisteminin ana hedefi, kamu sektörü sağlık personelinin iş motivasyonunu ve üretkenliği teşvik etmektir. Sağlık personelinin performansa dayalı ödeme olarak ne kadar gelir elde edeceğini şu etkenler belirler: Öncelikle, sağlık kurumunun sağlık personeline yapılacak performans ek ödemeleri için tahsis edebileceği toplam miktar, net döner sermaye gelirlerin en fazla %40 ıdır. Hastaneler, ihtiyaçlarına göre (örneğin: yatırım, bakım veya onarım harcamaları veya hastanenin yardımcı sağlık personeli ihtiyacına) bağlı olarak %40 tan daha az bir miktar ayırabilir. Hastane yönetimi SB nin tanımladığı limitler içinde performans ek ödemeleri için ne kadar tahsis edileceğine karar verir. İkinci olarak, hastaneye kurumsal performans indikatörlerine dayalı olarak 0-1 arası bir puan verilir ve performansa dayalı ek ödemeler toplamı bu faktörle çarpılır. Mesela, hastane personele %40 bonus ayırmak isterse ve kurumsal performansı da 0,9 ise aslında net döner sermaye gelirlerinin sadece %36 sını personel ek ödemesine ayrılabilir. Böylece, iyi kurumsal performansa yüksek bir ödül verilmekte ve bireysel teşvikler genel kurumsal kaliteye yönelik grup teşvikleri ile dengelenmektedir. Sağlık Bakanlığı, hastanelerin kurumsal performansını ölçmek üzere beş indikatör kategorisi oluşturmuştur ve bunların her birinin ağırlığı eşittir: (1) muayene odalarına erişim, (2) hastane altyapısı ve süreç, (3) hasta ve hizmet sunucu memnuniyeti, (4) kurumsal üretkenlik (yatak doluluğu, ortalama kalış süresi gibi), (5) kurumsal hizmet hedefleri (sezaryen oranı, tam zamanlı çalışan doktorların oranı gibi), cerrah ve ameliyathane başına cerrahi puanlar, Sağlık Bakanlığı performans izleme sistemine yönelik bildirim puanları. Üçüncü olarak, her bir personel için bireysel düzeyde bir performans puanı hesaplanmaktadır. Bu puan, bir hastanenin toplam bonus ödemesinin sağlık çalışanları arasında nasıl dağıtılacağını kararlaştırmak için kullanılmaktadır. Hekimler için bireysel performans puanı öncelikle o personelin yaptığı prosedür sayısına dayanmaktadır. Her bir klinik prosedür Sağlık Bakanlığının tespit ettiği belli bir puan seviyesine sahiptir. Bir doktorun toplam puan skoru, klinik hizmet sunmak dışındaki iş yükünü de(yani idari görevler, öğretim vs) değerlendirmek için iş unvanı katsayısına göre düzenlenir. Bu düzenleme bireye göre değil sadece iş unvanına göre değişiklik gösterir. Puan ayrıca o kişinin yıl içinde çalıştığı gün sayısı ve hastanede tam-zamanlı mı yoksa yarı-zamanlı mı çalıştığına bağlı olarak da düzenlenir. Tam-zamanlı statüsü için katsayı 1 dir; fakat yarı-zamanlı statüsü için 0,4 dür. Hekimlerin bireysel performans puanının aritmetik ortalaması alınarak, kurum performans puanı hesaplanır. Doktorlar dışındaki diğer sağlık personelinin (hemşire, narkoz teknisyeni, hizmetli gibi) performans puanı kurum performans puanının kanunla düzenlenmiş belli katsayılarla çarpımı ile elde edilir. Bu katsayılar personelin ünvan, kadro derecesi, çalışma koşulları ve süresi gibi etkenlere bağlı olarak değişmektedir. Her bir sağlık personelinin performans puanının genel toplamı hastanenin net performans puanını verir. Son olarak, birim performans puanının parasal değeri hastanenin toplam ek ödeme miktarının hastanenin net performans puanına oranı olarak bulunur. Her bir personele düşen ek ödeme ise kişinin bireysel performans puanı ile birim performans puanının parasal değerinin çarpımı ile bulunur. Ayrıca personele Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

269 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri yönelik bireysel ek ödemeler en fazla temel maaşın belli bir katı kadar olabilir. Yani, örneğin aylık 2,000 YTL temel maaş alan bir pretisyen hekim, maksimum TL (=5*temel maaş) kadar bonus alabilir (SB, 2008; OECD, 2009). 264 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

270 S.N. SÜLKÜ Ek 2: Ek Tablolar Ek 2 Tablo 1a: İl Marketlerinin 2001 ve 2006 Arasında Malmquist Endeks Etkinlik Büyüme Oranları İl Marketleri EFFCH TECHCH TFPCH İl Marketleri EFFCH TECHCH TFPCH Adana Kocaeli Adıyaman Konya Afyonkarahisar Kütahya Ağrı Malatya Amasya Manisa Ankara K.Maraş Antalya Mardin Artvin Muğla Aydın Muş Balıkesir Nevşehir Bilecik Niğde Bingöl Ordu Bitlis Rize Bolu Sakarya Burdur Samsun Bursa Siirt Çanakkale Sinop Çankırı Sivas Çorum Tekirdağ Denizli Tokat Diyarbakır Trabzon Edirne Tunceli Elazığ Şanlıurfa Erzincan Uşak Erzurum Van Eskişehir Yozgat Gaziantep Zonguldak Giresun Aksaray Gümüşhane Bayburt Hakkari Karaman Hatay Kırıkkale Isparta Batman Mersin (İçel) Şırnak İstanbul Bartın İzmir Ardahan Kars Iğdır Kastamonu Yalova Kayseri Karabük Kırklareli Kilis Kırşehir Osmaniye Genel Ortalama Not: Bütün Malmquist endeks ortalamaları geometrik ortalamadır. Düzce Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

271 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Ek 2 Tablo 1b: Az Gelişmiş İl Marketlerinin 2001 ve 2006 Arasında Malmquist Endeks Etkinlik Büyüme Oranları İl Marketleri EFFCH TECHCH TFPCH Adıyaman 0,97 1,13 1,09 Ağrı 1,22 1,07 1,30 Bingöl 1,00 1,04 1,04 Bitlis 1,48 0,88 1,30 Gümüşhane 1,33 0,94 1,24 Hakkari 1,42 1,27 1,79 Kars 0,79 1,15 0,91 Mardin 1,20 1,10 1,32 Muş 0,70 1,25 0,88 Siirt 0,29 1,27 0,37 Tunceli 1,23 0,89 1,09 Van 1,07 1,32 1,41 Bayburt 1,00 1,17 1,17 Batman 1,00 1,22 1,22 Şırnak 0,72 0,53 0,38 Ardahan 0,72 0,86 0,62 Iğdır 0,81 1,31 1,06 Genel Ortalama 0,94 1,06 1,00 Not: Bütün Malmquist endeks ortalamaları geometrik ortalamadır. 266 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

272 Ek 2 Tablo 2: 2001 Yılı İçin VZM Etkinlik Analizinin Sonuçları İl Marketleri CRS VRS SE Ölçeğe Göre Getiri İl Marketleri CRS VRS SE S.N. SÜLKÜ Ölçeğe Göre Getiri Adana 1, ,00 - Kocaeli DRS Adıyaman 0, ,85 DRS Konya 0,71 1,00 0,71 DRS Afyonkarahisar 1,00 1,00 1,00 - Kütahya 1,00 1,00 1,00 - Ağrı 0,80 0,83 0,96 DRS Malatya 0,57 0,76 0,75 DRS Amasya 0,60 0,69 0,86 DRS Manisa 0,74 0,92 0,80 DRS Ankara 1,00 1,00 1,00 - K.Maraş 0,81 0,93 0,87 DRS Antalya 0,85 1,00 0,85 DRS Mardin 0,83 0,85 0,99 DRS Artvin 0,71 0,79 0,90 DRS Muğla 0,83 0,96 0,87 DRS Aydın 0,75 0,85 0,88 DRS Muş 1,00 1,00 1,00 - Balıkesir 0,59 0,85 0,69 DRS Nevşehir 0,76 0,79 0,96 DRS Bilecik 0,79 0,79 1,00 IRS Nığde 0,54 0,71 0,76 DRS Bingöl 1,00 1,00 1,00 - Ordu 0,75 0,84 0,89 DRS Bitlis 0,54 0,70 0,77 DRS Rize 1,00 1,00 1,00 - Bolu 0,64 0,68 0,93 DRS Sakarya 0,81 0,93 0,87 DRS Burdur 0,55 0,60 0,92 DRS Samsun 0,73 0,95 0,77 DRS Bursa 0,89 1,00 0,89 DRS Siirt 0,73 0,78 0,94 IRS Çanakkale 0,50 0,73 0,69 DRS Sinop 0,49 0,52 0,95 DRS Çankırı 0,43 0,47 0,92 DRS Sivas 0,63 0,91 0,70 DRS Çorum 0,70 0,84 0,83 DRS Tekirdağ 0,66 0,87 0,76 DRS Denizli 0,65 0,82 0,79 DRS Tokat 0,90 1,00 0,90 DRS Diyarbakır 0,81 1,00 0,81 DRS Trabzon 0,90 1,00 0,90 DRS Edirne 0,75 0,85 0,88 DRS Tunceli 0,53 0,58 0,92 IRS Elazığ 1,00 1,00 1,00 - Şanlıurfa 0,70 1,00 0,70 DRS Erzincan 0,64 0,81 0,79 DRS Uşak 0,68 0,79 0,86 DRS Erzurum 0,79 0,89 0,88 DRS Van 0,78 0,86 0,90 DRS Eskişehir 1,00 1,00 1,00 - Yozgat 0,57 0,87 0,65 DRS Gaziantep 0,96 1,00 0,96 DRS Zonguldak 1,00 1,00 1,00 - Giresun 0,75 1,00 0,75 DRS Aksaray 0,65 0,67 0,98 DRS Gümüşhane 0,61 0,67 0,91 DRS Bayburt 1,00 1,00 1,00 - Hakkari 0,71 1,00 0,71 IRS Karaman 1,00 1,00 1,00 - Hatay 0,82 1,00 0,82 DRS Kırıkkale 1,00 1,00 1,00 - Isparta 0,72 0,75 0,95 DRS Batman 1,00 1,00 1,00 - Mersin (İçel) 0,86 1,00 0,86 DRS Şırnak 1,00 1,00 1,00 - İstanbul 0,74 1,00 0,74 DRS Bartın 0,75 0,75 1,00 - İzmir 0,88 1,00 0,88 DRS Ardahan 0,80 0,80 1,00 IRS Kars 0,83 0,86 0,97 DRS Iğdır 1,00 1,00 1,00 - Kastamonu 054 0,75 0,73 DRS Yalova 0,64 0,67 0,95 IRS Kayseri 069 1,00 0,69 DRS Karabük 0,74 0,82 0,90 DRS Kırklareli 066 0,76 0,88 DRS Kilis 0,58 0,66 0,89 IRS Kırşehir 061 0,69 0,88 DRS Osmaniye 1,00 1,00 1,00 - Düzce 0,83 0,92 0,90 DRS Aritmetik Ortalama 077 0,87 0,88 Not: IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan getiri. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

273 Performansa Dayalı Ek Ödeme Sisteminin Kamu Hastanelerinin Verimliliği Üzerine Etkileri Ek 2 Tablo 3: 2006 Yılı İçin VZM Etkinlik Analizinin Sonuçları İl Marketleri CRS VRS SE Ölçeğe Göre Getiri İl Marketleri CRS VRS SE Ölçeğe Göre Getiri Adana 0,90 1,00 0,90 DRS Kocaeli 0,99 1,00 0,99 DRS Adıyaman 0,68 0,69 0,99 IRS Konya 1,00 1,00 1,00 - Afyonkarahisar 0,74 0,78 0,95 DRS Kütahya 0,82 0,88 0,93 DRS Ağrı Ssk=0 0,97 0,99 0,98 IRS Malatya 0,83 0,83 1,00 DRS Amasya 0,77 0,77 1,00 IRS Manisa 0,66 0,82 0,80 DRS Ankara 0,95 1,00 0,95 DRS K.Maraş 0,98 1,00 0,98 DRS Antalya 0,86 1,00 0,86 DRS Mardin 1,00 1,00 1,00 - Artvin 0,70 0,81 0,87 IRS Muğla 0,76 0,77 0,98 DRS Aydın 0,72 0,74 0,98 DRS Muş 0,70 0,75 0,94 IRS Balıkesir 0,77 0,92 0,84 DRS Nevşehir 0,79 0,84 0,95 IRS Bilecik 0,76 0,82 0,92 IRS Nığde 0,78 0,79 0,99 IRS Bingöl 1,00 1,00 1,00 - Ordu 0,90 0,91 0,99 DRS Bitlis 0,80 0,85 0,94 IRS Rize 1,00 1,00 1,00 - Bolu 0,79 0,81 0,97 DRS Sakarya 0,82 0,82 0,99 DRS Burdur 0,89 0,93 0,95 IRS Samsun 0,79 0,99 0,79 DRS Bursa 0,80 1,00 0,80 DRS Siirt 0,22 0,29 0,75 IRS Çanakkale 0,68 0,68 1,00 DRS Sinop 0,69 0,69 1,00 DRS Çankırı 0,80 0,84 0,96 IRS Sivas 0,81 0,82 0,98 DRS Çorum 0,88 0,90 0,97 DRS Tekirdağ 0,86 0,87 0,99 DRS Denizli 1,00 1,00 1,00 - Tokat 0,95 0,95 1,00 DRS Diyarbakır 0,82 0,83 0,99 DRS Trabzon 0,88 0,94 0,94 DRS Edirne 0,91 0,95 0,96 DRS Tunceli 0,65 1,00 0,65 IRS Elazığ 0,87 0,99 0,88 DRS Şanlıurfa 1,00 1,00 1,00 - Erzincan 0,82 0,88 0,93 IRS Uşak 0,83 0,83 1,00 IRS Erzurum 0,70 0,70 1,00 DRS Van 0,83 0,83 0,99 DRS Eskişehir 0,90 1,00 0,91 DRS Yozgat 0,86 0,86 0,99 IRS Gaziantep 1,00 1,00 1,00 - Zonguldak 1,00 1,00 1,00 - Giresun 0,81 0,86 0,94 DRS Aksaray 0,62 0,63 0,99 IRS Gümüşhane 0,81 0,83 0,98 IRS Bayburt 1,00 1,00 1,00 - Hakkari 1,00 1,00 1,00 - Karaman 1,00 1,00 1,00 - Hatay 1,00 1,00 1,00 - Kırıkkale 0,78 0,79 0,99 IRS Isparta 0,79 0,79 0,99 DRS Batman 1,00 1,00 1,00 - Mersin (İçel) 1,00 1,00 1,00 - Şırnak 0,72 0,80 0,89 IRS İstanbul 0,75 1,00 0,75 DRS Bartın 0,82 0,83 0,99 IRS İzmir 1,00 1,00 1,00 - Ardahan 0,58 0,90 0,64 IRS Kars 0,66 0,69 0,95 IRS Iğdır 0,81 1,00 0,81 IRS Kastamonu 0,71 0,73 0,98 DRS Yalova 0,77 0,81 0,95 IRS Kayseri 0,97 1,00 0,97 DRS Karabük 0,81 0,81 1,00 IRS Kırklareli 0,92 0,93 0,99 DRS Kilis 1,00 1,00 1,00 - Kırşehir 0,80 0,82 0,97 IRS Osmaniye 0,88 0,89 1,00 DRS Düzce 0,81 0,84 0,96 IRS Aritmetik Ortalama 0,84 0,88 0,95 Not: IRS: Ölçeğe göre artan getiri, CRS: Ölçeğe göre sabit getiri, DRS: Ölçeğe göre azalan getiri. 268 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

274 Y. KARAHANOĞULLARI ABD nin Federal Bütçe Süreci Yiğit KARAHANOĞULLARI * Özet ABD bütçesinin, özellikle 2008 ekonomik krizinin hemen ardından, kamunun üstlenmek zorunda kaldığı işlevlerle birlikte önemi giderek artmıştır. Halihazırda nominal büyüklüğü ile dünyanın en büyük mali/siyasi aracı olan ABD bütçe sisteminin en büyük unsuru ABD federal bütçesidir. Bu çalışmada, ABD federal bütçe sisteminin bileşenleri, bütçenin hazırlanma, onaylanma, uygulanma ve denetim aşamaları bütçe takvimine uygun olarak ele alınacaktır. Bununla birlikte bütçe sisteminin temel kurumları, bu kurumların görevleri, işlevleri ve kurumlara ilişkin düzenlemeler de çalışmada ortaya konulmaya çalışılacaktır. Bütçe sürecinin önemini vurgulamak üzere Nisan 2011 de meydana gelen ve son anda aşılan bütçe krizi de bu çalışmada kısaca ele alınacaktır. Anahtar Kelimeler: ABD Federal Bütçe, Başkanın Bütçe Talebi, Bütçe Uzlaşması, Bütçe Kararı, Kongre Bütçe Ofisi, Bütçe ve Yönetim Ofisi US Federal Budget Process Abstract The importance of US budget, especially after public sector took new responsibilities has increased. The essential part of the US budget is the federal budget with its biggest nominal value and with its property of being the biggest financial and political tool. In this article, main features of US federal budget procedures are studied through following the timetable of budget. The main institutions involved in this process, their functions and organizations are also tried to be summarized in the article. In order to emphasize the importance of this process, the budget crisis of April 2011 is briefly reviewed. Key Words: USA Federal Budget, President s Annual Budget Request, Budget Reconciliation, Budget Resolution, Congressional Budget Office, Office of Management and Budget * Yrd.Doç.Dr., Ankara Üniversitesi, SBF, Maliye Bölümü, Yigit.Karahanogullari@ankara.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

275 ABD nin Federal Bütçe Süreci JEL Classification Codes: H6, H610 Giriş ABD federal bütçesi GSYİH ye oranla ele alındığında, diğer gelişmiş ülkelerin bütçelerine göre geri sıralarda yer alır; bütçenin önemi ve büyüklüğü gözden kaçabilir (OECD 2009). Nominal büyüklük olarak değerlendirildiğinde ise 2010 yılı için 2,162 trilyon dolar gelir ve 3,456 trilyon dolar harcama gerçekleşmesiyle, 2016 yılı için 3,819 trilyon dolar gelir ve 4,467 trilyon dolar harcama tahminiyle pek çok gelişmekte olan ekonominin toplam ulusal gelirini bile aşan büyüklüklerle karşılaşılmaktadır (Office of Management and Budget, Historical Tables). Kriz sonrası konjonktürde, ABD federal bütçesinin kapsadığı sadece ABD için değil, dünya ekonomisinin makro dengelerinin istikrarı için de büyük öneme sahip olan mali ve ekonomik politikalarla birlikte bütçenin önemi giderek artmıştır. Mali politikaların aksamadan devamlılığı, son derece karmaşık, çok katmanlı bir süreç olan bütçe sürecinin devamlılığını gerektirmektedir yılının Nisan ayında, bütçe uzlaşma sürecinde yaşanan problemler nedeniyle federal hükümetin masraflarını karşılayan para akışının durma ve devlet kurumlarının işleyişinin kısmen felç olma noktasına gelmesi, krizin son bir saat içinde Demokrat Parti ile Cumhuriyetçi Parti arasında varılan uzlaşma ile ertelenmesi, ABD de bütçe sürecinin kritik önemini bir kez daha ortaya koymuştur. ABD nin başkanlık sistemini, yasama organının yapısını ve devletin federatif örgütlenme biçimini düşündüğümüzde, bütçe sürecinin de özgün bir yapı arz edeceğini tahmin edebiliriz. 18 ay süren bütçe süreci bütüncül değil, parçalı bir yapıya dayanır. Pek çok gelişmiş ekonomide bütçenin harcama ve gelirlerinin birlikte, makro bir çerçeveyle bütüncül olarak hazırlanıp, ele alındığı görülmektedir. Oysa, ABD federal bütçesi için Başkan genel çerçeveyi belirlemekle birlikte, teklifler harcamacı kamu kurumlarının kendi gereksinmeleri doğrultusunda geliştirilir ve Kongrenin bütçe kararı ile şekillendirilir. Bütçe merkezi olmayan bir şekilde hazırlanır, alt seviyeden başlanır ve tüm talepler birim ölçeğinde konsolide edilir (bütçe hazırlık aşamasının alt-üst yapısı ) (Schick, 2002:79). Yürütmenin empoze ettiği değil, parçalardan hareketle birleştirilen ve belirlenen bir süreç söz konusudur. Bütçenin tamamına ilişkin, yürütmenin sadece genel politika tercihlerini belirlediğini, ancak mutlak bir belirleyiciliğin olmadığını söyleyebiliriz. Başkanın bütçesini yürütmenin benimsemesi bir zorunluluk değildir. Kongre aşamasında Başkanın bütçe talebi üzerinde onlarca görüşme, yüzlerce değişiklik yapılır. Kongrede birçok komisyon ve üyeleri bütçe sürecine ilişkin görevler üstlenmektedir. ABD bütçe sisteminin karar alma aşamasında bağımsız yasama organına diğer ülkelerden farklı olarak daha geniş bir yetki verilmiştir. Yasama, özellikle harcamaların belirlenmesinde önemli bir güce sahiptir. Karar almada egemenlik bakımından, Avrupa da vurgu, yürütmenin mali gücü üzerindeyken, ABD de yasamanın mali gücü üzerinde olmuştur (Arın, 1999 dan aktaran Kızıltaş, 2004). Tarihsel olarak baktığımızda, yürütmenin 19 uncu yüzyıl boyunca bütçe hazırlamadığı, 20 inci yüzyılda yönetim işlerinin karmaşıklaşması nedeniyle Kongrenin isteği üzerine yürütmenin bu konuda görev yüklenmeye başladığı görülmektedir (Eroğul, 2008:99) lerin ortalarında yürütme organı Kongreyi neredeyse devre dışı bırakmaya kalkışınca, Kongrenin bütçe hazırlık aşamasındaki hakimiyeti yasal düzenlemeler ile tekrar sağlanmıştır (Meyer, 2002:63). 270 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

276 Y. KARAHANOĞULLARI ABD federal bütçesinin önemli özelliklerinden bir diğeri de; harcamaları, zorunlu ve ihtiyari harcamalar olarak ayrıştırması ve bunların farklı bütçe ve kontrol süreçlerine tâbi tutulmasıdır. Bu çalışmada, ABD federal bütçesine ilişkin tüm bu özgün hususlar ayrıntılı olarak ele alınmaya çalışılacaktır. Burada hemen not etmeliyiz ki; bu çalışma, ABD federal hükümet bütçesi ile sınırlandırılmakta, eyaletlerin ve yerel yönetimlerin bütçe süreçlerine ilişkin bir değerlendirme sunulmamaktadır. Bu tercihin bir nedeni ilgili bütçelerin niceliksel kapsamlarının, federal bütçeye göre daha dar olması, siyasi ve mali politika geliştirme potansiyellerinin belirli sınırlar dahilinde kalmasıdır. ABD de, eyaletlerin, yerel yönetimlerin ve kamu işletmelerinin bütçeleri federal hükümet bütçesinden farklı olarak, tıpkı özel sektör firmaları gibi iflas rejimine tabidirler ve özel sektör firmalarının karşılaştıkları sermaye riskleriyle karşı karşıyadırlar. ABD de eyaletlerin iflas yaratacak şekilde borçlanmalarının önüne geçmek amacı ile anayasal düzenlemeler geliştirmiştir. Günümüzde tek bir eyalet dışında (Vermont Eyaleti) cari bütçelerinin dengede olması bir zorunluluktur. Federal bütçe için böyle bir zorunluluk yoktur. Denklik zorunluluğu, kamu gelirlerinin sınırlı olduğu eyalet ve yerel yönetimlerde, kamu harcamalarını kullanarak, mali politika geliştirilebilmesine engel teşkil etmektedir. Makroekonomik çerçevede politik bir araç olarak işlevler yüklenebilen esas kurumun, federal devlet bütçesi olduğu görülmektedir. Bu durum, federal bütçenin analizini daha önemli kılmaktadır. Federal bütçe süreci dört aşamadan oluşur. Başkanın bütçe talebini hazırlayıp Kongreye sunması, Kongrenin bütçe kararını oluşturması ve onaylaması, bütçenin yürürlüğe girerek, uygulanmaya konulması ve bütçenin denetimi. Bu çalışmada, bütçe takvimine uygun olarak federal bütçe sürecinin her bir aşaması ayrıntılı olarak ele alınacak, süreçte sorumluluğu olan kurumlar tanıtılacaktır. 1. Başkanın Bütçe Talebinin Hazırlanması ve Sunumu ABD Anayasası bütçeyi oluşturma konusunda yetkiyi esas olarak Kongreye vermiştir. Bütçe (budget authorisation process) konusunda Kongrenin yetkisi Başkana göre daha büyüktür (OECD, 2004:446). Anayasanın bütçe yetkisini verirken, bütçe sürecinde takip etmesi gereken usulleri tanımlamadığı görülmektedir. Anayasada, sadece vergiye ilişkin yasaların önce Temsilciler Meclisinde görüşüleceği belirtilmektedir (Eroğul, 2008:99). Bütçe sürecinin tanımlanabilmesi için çeşitli yasalara ihtiyaç duyulmuştur. Bütçe sistemini ayrıntılı olarak belirleyen ve günümüzde uygulanan temel yöntemi ve sürecin temel kurumlarını tanımlayan Kanun, 1921 tarihli Bütçe ve Muhasebe Yasası (Budget and Accounting Act) olmuştur. Zaman içinde değişen ihtiyaçlara göre yeni düzenlemeler geliştirilmiştir. Günümüzde, bütçe sistemini tanımlayan yasal düzenlemeler şu şekildedir (Budget Enforcement Act, 1990 ve 1997), (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act, 1985), (Government Performance and Results Act, 1993), (Government Management Reform Act, 1994), (Federal Financial Management Improvement Act, 1996), (OECD, 2004:446): ABD Federal bütçe hazırlık aşaması Nisan ayı itibarıyla başlar. Mali yılın başlangıcı olan 1 Ekim e kadar, bütçenin hazırlanma ve onaylanma aşamaları Kongre ve Başkanın üstlendiği sorumlulukları yerine getirmesiyle tamamlanmış olmalıdır. Bütçe sürecinin başlaması ile bütçenin onaylanarak, uygulanmaya Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

277 ABD nin Federal Bütçe Süreci başlaması arasında toplam 18 ay gibi uzun bir süreç vardır. İlerleyen bölümde görüleceği gibi, mali yılbaşına kadar süreç tamamlanmadığında ilgili harcama alanları için bir önceki yılın ödenek düzeyinden harcamalar başlatılır, Kongrede kabul edilmemiş yasa tasarıları görüşülmeye devam edilir. Yani bütçe sürecinin 18 aylık süreyi pratikte aşması da mümkündür. Bu kadar uzun bir bütçe süreci diğer ülkelerle kıyaslandığında yaygın bir durum değildir. Bütçenin hazırlanması ve yasama organına sunulması görevi, yürütme organının sorumluluğundadır. Bütçe ve Yönetim Ofisi (Executive Office of Management and Budget) Başkanın bütçe talebini hazırlayan kurumdur. Bütçe talebi Başkan tarafından Kongreye Şubat ayının ilk Pazartesi günü sunulur. Başkanın bütçe talebinin ardından Kongrenin her bir meclisi ayrı ayrı kendi bütçe önerisini oluşturur. 15 Nisan a kadar bu iki metin bir arada görüşülerek, bütçe kararı (budget resolution) oluşturulur. Kongre, 30 Haziran a kadar Başkana sunulmak üzere 13 harcama tasarısını (spending appropration bills) hazırlar. Bütçe süreci, bu kanun tasarılarının Başkan tarafından onaylanma aşamasına girer. ABD de bütçenin Kongrede görüşülme aşaması, Bütçe ve Yönetim Ofisi (Executive Office of Management and Budget) nin hazırladığı bütçe talebini Başkanın Şubatın ilk Pazartesi günü Kongreye sunması ile başladığını belirtmiştik. Bütçe ve Yönetim Ofisi (BYO) nin bütçe talebini hazırlaması uzun bir periyoda yayılmıştır. Yürütmenin bütçe hazırlık aşaması, bütçe teklifinin Kongreye sunulmasından yaklaşık dokuz ay önce başlar. Şimdi, yürütme bütçesinin hazırlanma aşamasını ve sürece yardımcı olan BYO nun yapısını ayrıntılı olarak ele alalım: BYO, Başkanın Yönetim Ofisi (Executive Office of President) nin bir parçasıdır yılında Bütçe ve Muhasebe Kanunu ile Bütçe Bürosu (Bureau of the Budget) ismi ile Hazinenin bir birimi olarak kurulmuştur ve 1939 dan itibaren de Başkanın Yönetim Ofisine bağlanmıştır. Yani BYO bir yürütme organıdır. Yürütmenin başı olan Başkan ın çizdiği çerçeveyi benimsemektedir. BYO, bütçe sürecinde bürokrasinin farklı birimleri arasındaki koordinasyonu sağlayan önemli bir işleve sahiptir. Mali yönetime ilişkin düzenleyici politikalar geliştirir ve bunların uygulanma ve koordinasyonundan sorumludur. Bütçe yönetiminin kontrolü ve denetlemesi görevi BYO ya aittir. BYO, Kongreye sunulan tüm tasarıların mali sonuçları konusunda projeksiyonlar oluşturur ve Başkana sunar. Bu işlev, bütçenin planlanabilmesi ve mali öngörülebilirlik açısından önemlidir. Kurumların ödenek taleplerini hesaplar, kurumların hizmetlerinin etkinliklerini değerlendirir. Program performans verilerinin hazırlanması da BYO nun sorumluluğundadır (US Government Manuel ). BYO de 600 civarında personel çalışmaktadır, üst düzey görevlilerin atamasını Başkan yapar. Bütçe ve Yönetim Ofisi, 1990 tarihli Bütçe Uygulama Yasası na göre, kabul edilen yasaların bütçesel etkilerinin hesaplanmasında yetkili kılınmıştır. BYO, bütçenin resmi kaydını tutan birimdir. Yani kanunlaşan tüm tasarıların bütçedeki etkilerinin resmi hesaplamasını yapar (Schick, 2002:25). BYO nun en önemli birimi, Bütçe Birimi (Budget Review Division) dir. Bütçenin hazırlanmasında, sürecin koordine edilmesinde önemli işlevler üstlenmiştir (Meyer, 2002:61). Burada hemen vurgulamalıyız ki, BYO nun Başkanın bütçe talebini hazırlarken geliştirdiği rakamlar, sadece Başkanın bütçe talebinin sunulmasına kadar önem arz eder. Bütçenin Kongre sürecine girdiği noktada artık Kongrenin bağımsız bir birimi 272 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

278 Y. KARAHANOĞULLARI olan Kongre Bütçe Ofisinin rakamları kullanılır. Bu konuya ilerleyen bölümlerde, bütçenin Kongrede geçirdiği aşamalar ele alınırken, tekrar değinilecektir. Bütçenin stratejisinin belirlenmesinde Başkan, Ekonomik Danışmanlar Konseyi (Council of Economic Advisors) nin desteğini alır. Yürütmenin makro ekonomik politikalarını şekillendirirken başvurduğu kurumlardan bir diğeri de Hazine (Treasury) dir (Türker, 2003:470). Yürütmenin bütçe talebini hazırlama aşaması Haziran-Temmuz ayında BYO nun harcamacı kuruluşlar için ayrıntılı Bütçe ve Mali Politika rehberini hazırlaması ve yayımlamasıyla başlar. Bakanlıklar bütçe tekliflerini, Temmuz-Eylül tarihlerinde BYO ya sunarlar. Yürütmenin bütçesini hazırlarken BYO ile idari birimler (bakanlıklar) arasında bir nevi pazarlık ve lobi faaliyeti sürdürülür. Alttan üste doğru yürütülen bu sürecin idari olarak yürütücüsü BYO dur. BYO uzmanları, ödenek taleplerini bakanlıkların yetkilileriyle birlikte görüşür ve hazırlar. Uzmanlar bu rakamları yöneticilere sunarlar ve BYO yöneticilerinin onayı alınır. Ekim-Kasım döneminde talepler BYO tarafından gözden geçirilir. Bu aşama Sonbahar Gözden Geçirmesi (Fall Review) olarak adlandırılır ve bakanlıkların bütçelerinin şekillenmeye başladığı aşamadır. Gözden geçirme sürecinde, harcamacı kuruluşların bütçe rakamları üzerinde değişiklikler/pazarlıklar gündeme gelir ve bu süreç, teknik incelemelerle gerçekleştirilir. Bu süreçteki oturumlar sadece BYO ve Beyaz Saray temsilcilerinin katılımıyla gerçekleştirilir. BYO uzmanlarının/yetkililerinin tavsiye ve analizleri belirleyicidir. Bu aşama, BYO ile bakanlıklar arasındaki görüş ayrılığının ortadan kaldırıldığı aşamadır. Bunlar, Kasım ayının son dördüncü Perşembe günü, bakanlıklara itirazları alınmak üzere geri gönderilir. Bu süreç, geri gönderme aşaması (pass back) olarak adlandırılır. Bakanlıklardan gelen itirazlar Bütçe Gözden Geçirme Kurulu (Budget Review Board) tarafından ele alınır. Bütçe Gözden Geçirme Kurulu, Başkan Yardımcısı, Beyaz Saray Baş Yetkilisi, BYO Başkanı ve Beyaz Saray üst düzey yetkilisinden oluşur. Bütçe itirazlarını Aralık ayının sonuna kadar gündemine alır ve karara bağlar. Bazı durumlarda karar Başkan a bırakılabilir. Aralık-Ocak ayında kamu kurum ve kuruluşları, taleplerini Bütçe Gözden Geçirme Kurulunun kararlarıyla uyumlu hale getirerek düzenler, Kongreye sunulmak üzere BYO ve bakanlıklar bütçe dokümanlarını tamamlarlar. Bütçe basılarak, Kongre ve kamuoyuna sunulur. Şubat ın ilk Pazartesi günü Başkan bütçe talebini Kongreye sunar. Örneğin 14 Şubat 2011 de Kongreye sunulan Başkan ın bütçe talebi (President s Annual Budget Request), 2012 mali yılına ilişkindir. Bütçe metni öneri mahiyetindedir (recommendation); Başkanın önemsediği politika önceliklerini, tercihlerini gösterir. Yasama organına sunulan bir öneri mahiyetindeki yürütmenin bütçesi, federal hükümetin ne kadar harcama yapmaması gerektiğine, ne kadar gelir toplaması gerektiğine ve dolayısıyla ne kadarlık bir bütçe açığı ile hareket etmesi gerektiğine ilişkin bir öneri çerçevesidir. Sadece bütçe toplamlarını değil, bütçe harcamalarının nasıl dağıtılması gerektiğini de önerir. Bütçe teklifleri beş yılı içerir; gelecek yılların bütçe toplamlarını ve fonksiyonel dağılımını da belirleyen bir çerçeve sunar. Üç alanda Başkanın politika önerilerinin bütçeleştirilmesi söz konusudur. İhtiyari harcamalara ilişkin (discretionary or appropriated programs) ihtiyari ya da tahsisli programlar (ki bunlar bütçe harcamalarının yaklaşık üçte birini kapsar) önerilen Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

279 ABD nin Federal Bütçe Süreci büyüklükleri içerir. Başkanın bütçesi aynı zamanda, yıllık olarak belirlenmeyen ilerleyen bölümlerde açıklayacağımız zorunlu harcamalara ilişkin (mandatory or entitlement programs) yapılmasını önerdiği değişiklikleri de içerir. Son olarak, kamu gelirlerinde yapılmasını önerdiği değişikliklerin bütçedeki tahmini yansımalarını bütçe talebinin içermesi gereklidir (CBPP, 2010:2-3) ( Hükümet Bütçesi nin tam adı: Executive Office of the President of the United States, Office of Management and Budget, Fiscal Year 2012, Budget of the US Government dır. Bu metin, Başkanın bütçe mesajı (Budget Massage of the President) ile başlar ve son bölümünde ilgili bütçenin hazırlanmasında emeği geçen BYO çalışanlarının listesi ile sonlanır (Budget of the US Government, 2012). Başkanın bütçe talebi dört temel metinden oluşur: Amerika Birleşik Devletleri Hükümeti Bütçesi, Analitik Perspektifler, Tarihsel Tablolar ve Ekler. Sırası ile şu şekilde ele alabiliriz: Başkanın bütçesinde yer alan Analitik Perspektifler belgesi, bütçenin ekonominin makro ekonomik dengeleriyle birlikte analitik bir değerlendirmesini sunar. Teknik ve kapsamlı bir belgedir; ortalama 500 sayfa ile bütçe metninin yaklaşık iki katı uzunluğundadır. Bütçenin performans değerlendirmesi, harcama azaltıcı programlar, bütçeye ilişkin reformlar, makro ekonomiye ilişkin yapılan varsayımlar bu metinde değerlendirilir. Analitik Perspektifler belgesine internet üzerinden tam metin olarak erişilebilmektedir ( budget/analytical_perspectives). Tarihsel Tablolar, ABD federal bütçesinin önemli bileşenlerinden birisidir. Verilerin güvenilirliği ve kapsadığı dönemin genişliği dikkat çekicidir. Kamu gelirlerine, harcamalarına, bütçe açığına, borçlanmaya, kamu istihdamına ilişkin farklı detay düzeylerinde verileri barındırır. Bütçe ve Yönetim Ofisinin internet sitesi üzerinden erişimi mümkündür. Bu tablolar geleceğe ilişkin 5 yıllık öngörüleri de içerir. İnternet sitesindeki veriler, genellikle 1940 yılından başlar ve (özel olarak talep edildiğinde daha önceki yıllar da kapsanmaktadır) tahminlerle birlikte 2016 yılına kadar gelir ( Bütçenin Ekler (Appendix) bölümünde, harcamacı kuruluşların ayrıntılı ödenekleri sunulmaktadır. Bu belge, Kongrede Ödenekler Komisyonu tarafından kullanılmak üzere özel olarak hazırlanmaktadır. Harcamacı kuruluşların en detaylı bütçe verileri bu belgede yer alır. Belgenin büyüklüğü 1300 sayfayı bulmaktadır. Tüm bu metinleri kapsayan bütçenin Başkan tarafından Kongreye sunulmasının ardından yasama organı aşamasına geçilir. Ancak Başkan ın sorumluluğunda olan son bir belge daha vardır. Bütçeyi sunmasının ardından en geç on gün içinde Kongreye sunması gereken ve ekonominin ilerleme dinamiklerini, politika tercihlerini iktisadi olarak inceleyen Başkanın Ekonomik Raporu (Economic Report of the President) dur. Bu rapor, Ekonomik Danışmanlar Konseyi (Chairman of the Couincil of Economic Advisors) tarafından hazırlanır ve Başkan tarafından Kongreye sunulur ( tarihli Raporun ana teması ekonominin krizden çıkışıdır; büyümenin temelleri, sağlık sigortası reformu (health care reform), yeşil enerji ekonomisinin geliştirilmesi ve küçük üreticiliğin desteklenmesi konuları incelemeye alınan başlıca konular olmuştur (Economic Report of the President, 2011). 274 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

280 Y. KARAHANOĞULLARI 2. Bütçenin Yasama Aşaması Kongreye sunulan bu dört metnin değişikliğe uğramaksızın bütçe kanunu olarak yasalaşması bir zorunluluk değildir. Başkanın bütçesi, yürütmenin yasamaya sunduğu bir öneri niteliğindedir. Herhangi bir yasal zorlayıcılığı (no legal binding authority) yoktur; Anayasa bütçe yetkisini (power of purse) Kongreye vermiştir (Hennessey 2010). Kongre harcama miktarlarını değiştirebilir, bazı harcama programlarını çıkarıp, Başkanın önermediği birtakım yeni programlar oluşturabilir, vergilerin bazılarından vazgeçip yeni vergiler ekleyebilir (Analytical Perspectives, 2011). Bütçe nin yasama aşamasında, Kongrenin iki meclisinde ve çeşitli komisyonlarında sürdürülecek görüşmeler neticesinde, bütçe kararı alınacak ve ardından ödenek yasaları oylanarak bütçenin nihai hali oluşturulacak ve Başkanın onayına sunulacaktır. Başkanın bütçe talebinden daha büyük öneme sahip olan ve yaklaşık 8 ay sürecek olan bu sürecin ayrıntılı incelemesinden önce ABD de yasama aşamasının genel çerçevesine kısaca değinmekte yarar olacaktır. ABD de yasama organı, Temsilciler Meclisi (House of Representatives) ve Senato olmak üzere iki meclisten oluşan Kongredir. Senatonun toplam 100 üyesi vardır. Her eyaletten ikişer üye temsil edilir, yani eyaletlerin eşit temsili söz konusudur. İki yılda bir yapılan seçimlerle Senatonun üçte biri yenilenir ve dolayısıyla üyeler altı yıl için seçilirler. Temsilciler Meclisi daha büyük bir yasama organıdır. Her eyaletin nüfusuna göre belirlenen ve ilgili eyaleti 2 yıllığına temsil eden toplam 435 temsilciden oluşmaktadır. Seçimleri ve üyelerinin tamamı 2 yılda bir yenilenir (Eroğul, 2008: 86-87). Kongrede yasama aşamasının tamamlanabilmesi için yasa önerisinin her iki mecliste de ayrı ayrı onaylanması gerekmektedir. Kongreden geçen yasa önerileri Başkan tarafından onaylandıktan sonra yasalaşır (Eroğul, 2008:94). Her iki meclis de yasa önerisi sunabilme konusunda eşit yetkiye sahiptir. Tam bu noktada bütçe süreci ve temsiliyet konusunda şu istisna vurgulanabilir: Gelir artırıcı yasa tasarıları sadece Temsilciler Meclisi tarafından sunulabilir. Yani büyük eyaletlerin daha çok üye ile temsil edilmeleri nedeniyle bütçe konusunda daha çok etkili olduğu söylenebilir. Kongrenin en önemli yardımcı birimleri, komisyonlardır. Her iki mecliste de konulara göre uzmanlaşmış komisyonlar vardır. Bu komisyonlar kendi alanlarına giren kanun önerilerini görüşmekte ve meclise sunulacak hale getirmektedirler. Burada not etmeliyiz ki, Kongrede teknik olarak yasa tasarısı yoktur; görüşülen yasalar, yasa önerisidir (Eroğlu 2008:89). Yasa önerilerinin incelenmesi için Temsilciler Meclisinde 19, Senatoda 17 sürekli komisyon (Standing Committees) bulunmaktadır. Komisyonların çoğunluğu alt komisyonlara bölünmüş durumdadır. Temsilciler Meclisinde 90, Senatoda 70 dolayında alt komisyon vardır. Her iki meclisin yasa önerileri arasında oluşan görüş ayrılıklarının giderilmesi ve uzlaşma sağlamak için kurulan Geçici Komisyonlar (Conference Committees), özelleşmiş konularda araştırma yetkileri olan Özel Komisyonlar (Select Committees) ve her iki meclisten eşit sayıda üye alınarak kurulan Karma Komisyonlar (Joint Committees) diğer komisyon türlerini oluşturmaktadır (Eroğul, 2008: ). Bütçe süreciyle ilgili olarak her iki mecliste de üç komisyon bulunmaktadır: Bütçe kararları ile ilgili konularda görev alan Bütçe Komisyonu (Committee on the Budget), ödenek yasalarıyla ilgili konularda görev alan Ödenek Komisyonu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

281 ABD nin Federal Bütçe Süreci (Committee on Appropriations) gelirlerle ilgili konularda yetkileri olan Vergi Karma Komisyonu (Joint Committee on Taxation). Bütçe komisyonlarının temel görevi Kongrenin gelir ve giderlerin toplam miktarlarının belirlendiği bütçe kararının hazırlanmasını sağlamaktır. Vergi ve ödenek komisyonları ise bu toplam rakamlar üzerinden harcama ve gelirlerin spesifik dağılımlarına ilişkin yasaların hazırlanmasına ilişkin çalışırlar. Her iki mecliste de Bütçe Komisyonları, 1974 te Congressional Budget and Impoundment Act ile sürekli komisyon olarak tanımlanmıştır. Aynı yasa ile Kongre Bütçe Ofisi de kurulmuştur ve komisyonların bu ofis üzerinde yetkileri vardır. Temsilciler Meclisinin Bütçe Komisyonunun 43, Senatonun Bütçe Komisyonunun 21 üyesi vardır (House of Representatives Committee History). Ödenek Komisyonları, Kongrenin en güçlü komisyonlarındandır. Harcamaların spesifik olarak dağılımının belirlendiği yer burasıdır. Temsilciler Meclisinin Ödenek Komisyonu 60 üyeden oluşur. Komisyonun üyeleri başka bir komisyona üye olamazlar; sadece 5 üye Bütçe Komisyonunda da görev alabilir de kurulmuştur. Senatonun Ödenek Komisyonu ise 30 üyesi ile Senatonun en büyük komisyonunu oluşturur. Temsilciler Meclisinin komisyonundan iki sene sonra 1867 de kurulmuştur (House of Representatives, Committee on Appropriations, General Information) (Senate Committee on Appropriations, Committee History). Komisyon üyelikleri prestijli mevkiilerdir ve alt komitelerinin başkanları, kapsamlı yetkilerinin bir göstergesi olarak Kardinal olarak anılır Schick, bütçe sürecinin önemli bir diğer komisyonu olarak Yetkilendirme Komisyonunu da anmaktadır. Bu Komisyon doğrudan harcama kanunlarını ve yetkilendirmeleri hazırlamakla, yürütme birimlerini denetlemekle, uzlaştırma yönergelerine uygun olarak kanunlarda değişiklik önermekle sorunludur (Schick, 2002:70-71). Bütçenin yasama organında geçirdiği süreci detaylı bir şekilde ele alırken, en önemli organ olan Kongre Bütçe Ofisi (Congressional Budget Office) nin kurumsal tanımını ve görevlerini de incelemekte yarar vardır. Bütçe sürecinde ABD nin kuruluş anayasasına göre Kongrenin yetkileri Başkana göre daha fazladır. Kongre Bütçe Ofisi günümüzde bu güç dengesinin uzantısı bir işleve sahiptir. 19 uncu yüzyılda yürütme organı bütçe hazırlık aşamasına dahil değil iken 20 nci yüzyılda Kongrenin isteği ile yürütme organı çeşitli işlevler üstlenmeye başlamıştır. Ancak Nixon zamanında yürütme organı Kongreyi neredeyse devre dışı bırakmaya kalkışınca Kongre, Başkanın vetosunu aşarak, Budget and Impoundment Act, 1974 ü kabul etmiş ve aynı yasa ile Bütçe Komisyonları ile birlikte Kongre Bütçe Ofisini kurmuştur (Eroğul, 2008:99). Kongrenin bütçe hazırlık aşamasındaki hakimiyeti bu yasa ile Başkanın yetkileri sınırlandırılarak ve Kongrenin yürütmenin bütçesini yeniden düzenlemesine olanak tanıyarak, tekrar güçlendirilmiştir (Meyer, 2002:63). Kongre Bütçe Ofisi (KBO) (Congressional Budget Office), 1974 tarihli Kongre Bütçe Yasası (Congressional Budget Act of 1974) ile kurulmuştur. Ofis, bütçeyle ilgili faaliyetlerde Kongreye yardımcı olmaktadır. Bütçe önerisinin ekonomik ve mali incelemesini hazırlayarak, Kongreye sunar. Başlıca görevleri, iki yıllık dönemler için makro ekonomik ve mali tahminler yapmak, Kongreden çıkan bütün gider ve gelir yasalarının bütçe kararındaki hedeflere uygunluğunu sınayan analizler 276 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

282 Y. KARAHANOĞULLARI yapmak (scorekeeping), Kongrenin komitelerinde görüşülen yasa tasarılarının bütçeye gelecek yıllarda yansıyacak maliyetleri tahmin etmek, Temsilciler Meclisi ve Senatonun bütçe komitelerine sunulmak üzere maliye politikasına ilişkin yıllık bütçe raporu (Annual Report on the Budget) hazırlamak, bütçe ile ilişkili alanlarda Kongrenin gereksinim duyduğu çalışmaları hazırlamaktır (US Government Manual, ). Kongre Bütçe Ofisi, Başkanın bütçe teklifini sunmasının hemen ardından, KBO nin kendi varsayım ve yöntemleriyle bütçe teklifinin büyüklüklerini yeniden tahmin eder ve Kongreye sunar. Bu aşamadan sonra tüm bütçe süreci zarfınca Kongre, bütçeye ilişkin olarak KBO nun hazırladığı rakamları kullanacaktır. Sadece Başkanın bütçe talebine ilişkin olarak değil, harcamaları etkileyecek tüm mevzuat değişikliklerinin yaratacağı bütçe etkilerinin büyüklükleri için de Kongre Bütçe Ofisi tahminler geliştirmekle yükümlüdür. Hemen burada not edelim ki, bütçeye ilişkin tüm istatistiksel büyüklükler için Kongre Bütçe Ofisinin değerlendirmeleri kullanılırken, sadece gelir tahminlerine ilişkin olarak Vergilendirme Karma Komisyonunun kendi tahminlerine başvurulur. BYO nun yürütme organının bir kurumu olduğunu daha önce görmüştük. Yürütmenin başı olan Başkanın çizdiği çerçeveyi benimsemek durumunda olan BYO ile KBO arasındaki işlevsel farkı burada vurgulamamız gerekmektedir. Kongre Bütçe Ofisi, Kongrenin kurumu olarak bağımsız bir yapıdadır. Bütçe sürecinde istatistiksel bilgi hazırlama görevinin bu kuruma yüklenmesi ve Kongrenin bu istatistiklere referans vermesi anlamlıdır. Bütçe ile ilgili teknik konularda bu iki ofisin uyum içinde çalışırken, politik konularda zaman zaman ayrılığa düştüğü görülmektedir. ABD bütçesi konusunda önemli bir otorite olan Allen Schick, Clinton un sağlık koruma reformunun bütçe açığına etkisi konusunda bu iki ofisin yaptığı tahmindeki ciddi farklılığı -bir tarafta açığın 60 milyar dolar azalacağı diğer tarafta ise 70 milyar dolar artacağı tahminlerinin üretilmesi- bu durum için bir örnek olarak sunmaktadır (Schick, 2002:25) Kongrenin Bütçe Kararı (Budget Resolution) Başkanın bütçe talebini Kongreye sunmasının ardından mali yılın başlangıcına kadar 8 aylık bir süre vardır. Bu süre zarfında Kongrede bütçe kararı alınacak, ödenek tasarıları hazırlanacak ve bütçe uyumlaştırması yapılacaktır. Bütçe kararı (budget resolution), 1975 den beri söz konusu olan bir uygulamadır. Kongrenin bütçe hazırlık aşamasının ilk adımıdır. Her iki meclis de kendi komisyonlarınca kendi bütçe kararını oluşturur ve karar tek bir metne dönüştürülerek, her iki mecliste onaylanır. 15 Şubat a kadar, Kongre Bütçe Ofisi (KBO) Bütçe ve Ekonomik Görünüm Raporunu hazırlar (Budget and Economic Outlook Report). Mart-Nisan ayında her iki meclisin bütçe komisyonları bütçe tekliflerini geliştirmek üzere toplanırlar. Bu toplantılar, kamuoyuna açık izleyicili yapılır. Bu aşamada Temsilciler Meclisi ve Senatonun komisyonları, Başkanın bütçe teklifine ilişkin kendi yetkilerine giren alanlarda inceleme yaparlar; Başkan ın bütçe taleplerinin okunmasından sonraki 6 hafta içinde komisyonlar kendi görüşlerini hazırlarlar ve Bütçe Komisyonuna sunarlar. Bütçe ve Yönetim Ofisinin bütçenin Kongrede geçirdiği aşamalardaki rolü sınırlıdır. Ödenek oturumlarında, Başkanın taleplerini savunma sorumluluğunu öncelikle birimler (bakanlıklar) taşır. Birim temsilcileri, Başkanın taleplerini, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

283 ABD nin Federal Bütçe Süreci onların orijinal tercihlerinden ne kadar farklı olursa olsun, yasama aşamasının açık olmasını sağlamak için Kongreye haklı sebepleri, kanıtları ve diğer alt görevleri açıklamakla görevlidir (Schick, 2002:85). Başkan da, kongresel bütçe teklifleri, uzlaştırma yönergeleri, yıllık tahsisler, vergi yasaları, açık ve harcama kontrolleri süreçlerinde dışarıdan kongresel işlemleri takip edip, etkilemeye çalışır (Schick, 2002: 86). Bütçe kararları komisyonlarda görüşüldükten sonra genel kurullara sunulur ve oylanır. Bu aşamada bütçe kararları genel kurullarda değişikliğe uğrayabilir. Sonuçta her iki meclis de kendi bütçe kararlarını genel kurullarından onaylayarak geçirir. Bu iki metin Arabulucu Kurul (Conference Committee) vasıtasıyla tek bir metne, dolayısıyla bütçe kararına dönüştürülür. Arabulucu Kurul her iki meclisin üyelerinden oluşmaktadır. Arabulucu Kurulda bütünleştirilen metin tekrar oylanmak üzere Senato ve Temsilciler Meclisine gönderilir. Kongrenin bütçe teklifini hazırlayıp sunması için son tarih 15 Mayıs tır. Ancak Gramm-Rudman-Hollings Kanunu bu tarihi 15 Nisan olarak değiştirmiştir (Schick, 2002:103; CBPP, 2010:3). Kongre, 15 Nisan a kadar, bütçe komisyonlarında görüşülüp uzlaşılan bütçe kararını oy çokluğu kuralı ile kabul eder. Diğer yasa tasarılarından farklı olarak bütçe kararı Başkanın onayına sunulmaz. Bütçe kararı bir kanun metni olmadığı için Başkan tarafından onaylanması gerekmemektedir; harcama yapma gelir toplama yetkisi vermez (Schick, 2002:93). Bütçe kararı, Başkanın bütçesine göre daha sade bir belgedir. Kongre Bütçe Yasası (Congressional Budget Act) bütçe kararının minimum 5 yıllık bir dönemi ele alması gerektiğini hükmetmektedir. Buna göre, sadece ilgili mali yıl için değil, takip eden 5 yıl için yapılacak ihtiyari harcamaların büyüklükleri belirlenir. Bütçeye ilişkin beş büyüklüğün toplam limitleri oluşturulur: Bütçe yetkisi (budget authority), gerçekleşen harcamalar (outlays), gelirler, açık ya da fazla miktarı ve son olarak kamu borçlanması. Bütçeye ilişkin bu toplam büyüklüklerle birlikte fonksiyonel sınıflandırmaya göre 21 farklı kamu harcama kaleminin her biri için Kongrenin öngördüğü harcama miktarları ve federal hükümetin kamu gelirlerinin minimumuna ilişkin tahminler bu metinde belirtilir (House of Representatives Committee History). Bütçe kararı metninde ayrıca, ilerleyen bölümlerde ele alacağımız bütçe uyumlaştırma kuralları, kongrenin bütçe uygulama mekanizmaları, bütçe politikaları da yer alır. Bütçe Kararları ile bütçe sürecine ilişkin geçici ya da sürekli değişiklikler de düzenlenebilmektedir. Örneğin, 2008 mali yılında kabul edilen bütçe kararı ile Pay-As-You-Go kuralı, Senato için tekrar yürürlüğe konmuştur (CBPP, 2010:5). Kongreden herhangi bir bütçe kararı onaylanmayabilir de. Bu durumda, bir önceki yılın bütçe kararı geçerliliğini korur. Bütçe kararı 1999, 2003, 2005 ve 2007 mali yıllarında hazırlanamamıştır Ödenek Tasarılarının Yasalaşması Bütçe kararından sonraki en önemli adım, ödenek yasalarıdır. Bütçe kararında öngörülen bütçe toplamlarının nasıl paylaştırılacağı ödenek yasalarıyla belirlenir. Ödenek yasaları, her bir harcama kategorisi için ihtiyari harcamalara ilişkin bütçe yetkisini (budget authority) belirler. Bütçe yetkisi, gerçekleşecek olan harcamalar kategorisinden farklıdır. Kamu kurumlarına bütçenin verdiği harcama yetkisine, bütçe yetkisi denir. Bir mali yıl içinde yapılan toplam ödemeler ise gerçekleşen harcamalar (outlay) olarak adlandırılır. 278 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

284 Y. KARAHANOĞULLARI Ödenek tasarılarına ilişkin süreci ele almaya başlamadan önce ödenek yasalarının kontrol edebildiği harcama alanını ortaya koyabilmek için ABD bütçesinin özgün özelliklerinden biri olan harcamaların zorunlu ve ihtiyari harcamalar şeklindeki tasnifini ele almakta yarar vardır. Zira ödenek tasarıları sadece ihtiyari harcamaları kontrol edebilmektedir ve zorunlu harcamalar üzerinde kontrolleri yoktur. Birçok zorunlu harcamanın yıllık ödenekler kanunu ile fonlanması bu durumu değiştirmemektedir (Schick 2002:191). Bu iki harcama kalemi arasında bütçe sürecinde ayrışma yaşanmaktadır Zorunlu ve İhtiyari Harcamaların Bütçe Sürecindeki Farklı Yapısı ve Kontrolü Budget Enforcement Act a göre, kamu harcamaları iki başlık altında tanımlanır. Zorunlu harcamalar (mandatory spendings) ve ihtiyari harcamalar (discretionary spendings). Her iki harcama çeşidi, farklı bütçeleme süreçlerine tâbii tutulmaktadır. İhtiyari harcamalar (isteğe bağlı harcamalar) federal birimlerin/bakanlıkların yönetim maliyetlerinden, her yıl eyaletler ve yerel yönetimleri için ayrılan ödeneklerden ve savunma giderlerinden oluşur. İhtiyari harcamalar ödenek tasarılarıyla bütçe süreçlerinde tartışılarak, belirlenir. Zorunlu harcamalar harcamanın tanımlandığı programa ilişkin kanunlarla belirlenir ve ödenek komisyonlarının konusu değildir. Sağlık sigortası, işsizlik sigortası, ücretsiz yiyecek programı, tarımsal destekleme harcamaları, zorunlu harcamaların kapsamına girer. 1 ABD de bütçe harcamalarının sadece üçte biri ihtiyari harcamalar iken, 2/3 lük kısmı zorunlu harcamalardan oluşur (Analytical Perspectives, 2012:117). Zorunlu harcamalar; tahsisli harcamalar (appropriated spendings), adlandırılmış harcamalar (entitlements) olarak ya da doğrudan harcamalar (direct spendings) olarak da adlandırılır. Temel olarak, kamunun sigorta hizmetlerini kapsar. Zorunlu harcamalar içinde en önemli bölümü Medicare, Medicaid, işsizlik sigortası gibi sürekli tahsise sahip olan adlandırılmış harcamalar oluşturur. Bunlar ödemelerin uygun kişilere yapılmasını emreden yetkilendirme ödenekleri ile kontrol edilir (Schick, 2002:135-6, 142-3). İhtiyari harcamalar, yıllık ödeneklerle kontrol edilirken doğrudan harcamalar yetki kanunlarıyla emredilir. Bu tür harcamalar için... tahsisler, bu ödemeleri yapması mecbur olan hükümetin ödemeleri finanse etmesi için yeterli olmak zorundadır. Tahsisler komisyonu hukuki yönetimleri farklı olan bu adlandırılmış harcamalara fon ayırma kararında takdir hakkı yoktur (Schick 2002:60). Zorunlu harcamalar yıllık olmaması itibarıyla federal vergi yasaları gibi sürekliliği olan yasal düzenlemelere (permanently enacted) tabidir (CBPP, 2010:2). Doğrudan harcamalar bir sonraki başlıkta ele alacağımız üzere bütçenin uyumlaştırma sürecine tabidir; ihtiyari harcamalar için ise uyumlaştırma süreci uygulanmaz. Bu harcama ayrımı kamunun sosyal işlevlerinin sürekliliği için anlamlıdır. Zorunlu harcamalar içine alınan sosyal güvenlik, politik belirsizliklerden korunmaktadır. Kongrenin emekli maaşlarına, tıbbi yardıma, gazi emekli aylıklarına, 1 Zorunlu harcamaların içinde yer alan sosyal güvenliğe, bütçe dışı (off budget) bir statü verilmiştir. Bunun amacı, sosyal güvenlik kaynaklarının bütçe açığını azaltma ya da diğer kullanımlara karşı korunmasını sağlamaktır. İki tür bütçe açığı yani, bütçeye dahil olanların (bu hesap bütçe dışı fonları kapsamamaktadır) ve konsolide edilmiş bütçenin açıkları ayrı ayrı hesaplanarak sunulur (Schick 2002:28). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

285 ABD nin Federal Bütçe Süreci yiyecek yardımına, sakatlık yardımına, işsizlik yardımına ne kadar ayrılacağını yıllık olarak belirlemesi yani bu harcamaları isteğe bağlı olarak yapması, yıllık politik süreçlere maruz kalınması nedeniyle, geleceğe ilişkin bir sosyal belirsizlik anlamına gelebilir. Geniş kesimler için derin etkileri olan bu harcamaların yıllık bütçe kanunlarının sonucuna bağlanması sosyal bir risk doğurabilir (Schick, 2002:197). Ödenek tasarılarının görüşmeleri öncelikle Temsilciler Meclisinde başlatılır. İlk aşamada öneri taslağı alt komisyonda hazırlanır, buradan sırayla komisyona ve Temsilciler Meclisine geçer ve meclis genel kurulunda değiştirilerek ya da aynen onaylanır. Ardından süreç Senatoda aynı aşamaları izleyerek, devam eder. Senato çoğunlukla Temsilciler Meclisi ile aynı görüşleri paylaşmaz, bu durumlarda uzlaşma için her iki meclisin üyelerinden oluşan geçici komisyon kurulur. Burada ortaklaşılan metin her iki meclise onaylanmak üzere tekrar gönderilir (Analytical Perspectives, 2012:117). Sürecin genel çerçevesi şu şekildedir: İhtiyari harcama toplamları, bütçe kararı içinde belirlenir. Her iki meclisin altındaki Tahsisat Komisyonunun (appropriation committees) harcamacı kuruluşların ödeneklerinin belirlenmesinde etkisi büyüktür. Bütçe kararı ile belirlenen harcama tavanları Temsilciler Meclisi ve Senatonun Ödenek Komisyonları arasında paylaştırılır; ardından her komisyon kendine dağıtılan tutarları kendi alt komisyonlarına böler. Komisyonlara dağıtılan tutarlar bütçe yetkisini (budget authority) geçemez. Bu büyüklüklere bütçe kararının ilgili tablosunun ismi nedeniyle 302a kalemi denilir ve bunu 12 harcama alt komisyonu arasında dağıtır (CBPP, 2010:4). Bu dağılıma ise 302b dağılımı denilir. Ödenek Komisyonunun üçer üyeden oluşan 13 alt komisyonu vardır (Agriculture, Army, Deficiencies, Diplomatic and Consular, District of Columbia, Fortification, Indian, Legislative, Military Academy, Navy, Pensions, Post Office, Sundry Civil). Süreçten komisyonlardan gelen raporlardan hareketle iki mecliste de iki konferans raporu oluşturulur. Konferanstan sonra değişikliklerin Temsilciler Meclisi ve Senatoda ayrı ayrı onaylanması gerekmektedir. Uyumlu hale getirilen tasarı her iki mecliste onaylanır. Bu süreçte 13 ayrı harcama alanına ilişkin 13 ayrı yasa tasarısı, yani yıllık ödenek tasarıları (annual appropriation bill), 30 Haziran a kadar tamamlanır. Bütçe Kanun Taslağı, Başkana sunulur. Bundan sonrası normal bir yasa tasarısı sürecidir. Başkan 10 gün içinde onaylar ya da veto edebilir. Kongrede, bütçenin bir diğer önemli aşaması ise uyumlaştırma (reconciliation) sürecidir. Bu önemli sürecin ayrıntıları şu şekildedir: 2.3. Uyumlaştırma Süreci (Budget Reconciliation) 1974 tarihli Kongre Bütçe Yasası ile bütçe sürecinin bir parçası haline gelen bütçe uyumlaştırması, Kongrenin bütçe kararının bir tamamlayıcısıdır. İhtiyari harcamalar için bütçe kararından hareketle ödenek tasarıları hazırlanırken, zorunlu harcamalar için yine bütçe kararına referansla uyumlaştırma süreci işletilir. Uyumlaştırma süreci sadece harcamalara ilişkin değil, gelirlere ilişkin mevzuatları da kapsar. Temel amaç, gelir ve harcama mevzuatının, bütçe kararında belirtilen gelir, harcama ve borçlanma limitlerini sağlayacak şekilde bütçe kararı ile uyumlaştırılmasını sağlamaktır. Bütçe kararları, komisyonlarda yapılması gereken değişikliklerin parasal karşılığını belirtmekte, ancak hangi yasada nasıl bir değişiklik yapılması gerektiğini tanımlamamaktadır. 280 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

286 Y. KARAHANOĞULLARI Kongrenin yasaları uyumlaştırma süreci iki aşamalı bir süreç olarak düşünülebilir. İlk adım, bütçe kararında bütçe uyumlaştırma sürecine ilişkin çerçevenin belirlenmesidir; burada ilgili bütçe hedefleri için ilgili komisyon ya da komisyonların yapması gereken yasal düzenlemelere işaret edilir. İkinci aşama ise, belirli prosedürler çerçevesinde Temsilciler Meclisi ve Senatonun bütçe uyumlaştırma kanun önerilerini görüşmesi ve onaylamasıdır (Keith ve Heniff, 2005). Uyumlaştırma kanunları, farklı komisyonlardan gelen uyumlaştırma önerilerinin birleştirildiği torba yasalardır (omnibus legislation) (Analytical Perspectives, 2012:118). Mevzuata getirilmesi gereken yeni düzenlemelerin hızla yasalaşmasını sağlamak için Kongredeki bütçe uyumlaştırma yasalarının görüşme süreci son derece sınırlandırılmış bir prosedüre tabiidir. Mevzuatların bütçeye uygun hale getirilmesi sırasında kaybedilecek zamanın mali etkilerinin büyük olması, bu tür düzenlemeleri zorunlu kılmaktadır. Üstelik söz konusu uyumlaştırma süreçlerinin, vergi oranlarının ve önemli sosyal programların değiştirilmesi gibi karmaşık ve büyük çaplı değişiklikleri barındırması itibarıyla normal yasama süreçleri ile tamamlanmasının güç olduğu da açıktır (Analytical Perspectives, 2012:118). Diğer yasa önerilerinin görüşülmesi için Senatoda süre kısıtlaması yokken bütçe uyumlaştırma kanunlarının görüşülmesi yirmi saat ile sınırlandırılmıştır. Bu tür bir düzenlemenin olmadığı durumlarda oyalayıcı konuşmalar (filibuster) ile yasama süreci fiili olarak yasanın onaylanmasını engelleyecek derecede uzatılabilmektedir. Oyalayıcı konuşmaların önüne geçmek için gereken oy sayısı 60 dan basit çoğunluk olan 51 e düşürülmüştür ( Benzer şekilde, Temsilciler Meclisinde de, Kurallar Komisyonu bütçe uyumlaştırma sürecine dair sınırlayıcı kurallar önermektedir (Keith ve Heniff, 2005). Uyumlaştırma yasa görüşmelerinde, konu dışı söz almaların ve değişiklik önerilerinin önüne geçebilmek için ilk defa 1985 de uygulanan ve ismini Demokrat Parti Senatör ü Robert Byrd dan alan Byrd Kuralı uygulanmaktadır. Bu kural ile konu dışı hususlar açıkça belirtilmektedir. Bu kural, Senatonun beşte üç çoğunluk oyu ile göz ardı edilebilir. Uyumlaştırma süreci, bütçe kararına referansla yapıldığı için, bütçe kararının alınmadığı mali yıllarda uyumlaştırma süreci de gerçekleşmemiştir. Temsilciler Meclisi ve Senatodaki değişiklikler bütçe kararının aritmetik tutarlılığını korumak zorundadır. Fonksiyonel dağılımın değiştirilmesi için, teklifin başka bir harcama kaleminde bir dengeleyici değişiklikle desteklenmesi gerekir Bütçe Uygulama Kanunu ile yasalaşan, kamu gelirlerine ve zorunlu harcamalara ilişkin bu dengeleyici kural PAYGO (pay-as-you-go) kuralı olarak anılır. Açığı artıracak şekilde harcama ya da gelir kanununda düzenleme yapılmasını engellemez ancak böyle bir kanun geçtiğinde, başka bir dengeleyici kanun ile açığın ortadan kaldırılmasını sağlar; gelirlerin artırılması ya da zorunlu harcamaların indirilmesi yolu ile bunu gerçekleştirebilir. Açığın azaldığı durumlar için kural uygulanmaz. Bir mali yıla ilişkin tüm gelir ve doğrudan harcama yasalarına uygulanabilir (Schick, 2002:118-61) tarihli Budet Enforcement Act, ihtiyari harcama kalemleri için de limitler (discretionary spending caps) getirmiştir (Barrell ve Hubert, 1999). Budet Enforcement Act ile getirilen ihtiyari harcama limitleri ve PAYGO kuralı, 2002 mali yılının sonu itibarıyla yürürlükten kaldırılmıştır. 12 Şubat 2010 tarihi itibarıyla yeni bir PAYGO Yasası çıkarılmış ve bu kural tekrar yürürlüğe girmiştir (Analytical Perspectives, 2012:118). Bu yeni Yasa, uyumlaştırma Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

287 ABD nin Federal Bütçe Süreci sürecinde yapılan gelir ve zorunlu harcamaları değişiklikleri toplamının, bütçe kararında belirtilen bütçe açığı hedefini bozamayacağına hükmetmektedir. Belli bir alanda gelir azaltıcı yasa önerilerinin, başka alanlardaki gelirleri artırarak ya da zorunlu harcamaların bir kısmını azaltarak dengelenmesini zorunlu kılmaktadır. Benzer şekilde, zorunlu harcamaları artırıcı herhangi bir yasa önerisinin, gelir artırıcı düzenlemeler ya da diğer alanlardaki zorunlu harcamaları azaltan düzenlemelerle dengelenmesi gerekmektedir. PAYGO kuralının uygulanamadığı durumda bir başka kontrol mekanizması daha gündeme gelmektedir. Sıkıştırma (sequestration) olarak adlandırılan bu düzenlemeye göre, toplam yasal düzenlemeler bütçe kararındaki bütçe açığını sağlayamadığında, istisna dışında kalan zorunlu harcamaların tümü için eşit oranda otomatik kesinti uygulanmaktadır. Bütçe Yönetim Ofisi bu noktada yasaları yarattıkları maliyet ve tasarrufa göre notlandırmak (scorecard) ve PAYGO kuralının ihlal edilip edilmediği belirlemektedir. Böyle bir ihlal durumunda Başkanın istisna dışında kalan zorunlu harcamalar için sıkıştırma hükmü vermesi gerekmektedir (issue a sequestration order) (Analytical Perspectives, 2012). Kongrenin bütçe kararında belirlenen harcama tavanı ve gelir tabanını ihlal edecek şekilde herhangi bir yasa teklifi hazırlanmasının önüne geçebilmek için uygulanan önemli bir mekanizma da, her iki mecliste de geçerli olan ve herhangi bir üyenin başvurabileceği budget point of order ismiyle anılan itiraz mekanizmasıdır. Bu itiraz sayesinde ilgili yasa önerisine engel olabilmektedir. Bütçe kararının varlığı, böyle bir kontrol edici düzenlemenin temel dayanağını oluşturmaktadır. Bu kural, Temsilciler Meclisinde oy çokluğu ile Senatoda ise 60 üyenin oyu ile bozulabilmektedir (CBPP 2010:5) Gelir Tasarıları Gelir yasalarının bütçe kararı ile uyumlaştırma süreciyle değiştirilmesini bir önceki bölümde ele aldık. Burada kısaca, vergi kanunlarının yasama sürecine değinebiliriz. Yürütmenin gelir politikaları zaman zaman önemli vergi kanunlarının çıkarılmasını gerektirebilir. Her iki meclis de yasa önerisi sunma konusunda eşit hakka sahipken, gelir artırıcı yasalar için bir istisna söz konusudur. Anayasaya göre (article I section 7), sadece Temsilciler Meclisinin gelir artırıcı yasa önerilerini gündeme getirebilmektedir. Temsilciler Meclisinin yeni gelir kanunlarının çıkarılması ya da önemli değişikliklere gidilmesi sürecinde sorumluluk sahibi olan komisyonu Para Bulma Komisyonu (Ways and Means Committee) dur. Senatoda vergi yasaları konusunda yetkisi olan komisyon ise Maliye Komisyonu (Finance Committee) dur (Analytical Perspectives, 2012:118). Vergi tasarıları öncelikle Para Bulma Komisyonunda gündeme getirilir ve ardından Maliye Komisyonunda görüşülür (Meyer, 2002: 76). Temsilciler Meclisinde, gelir yasaları nadiren alt komisyonlara gider. Çoğunlukla Para Bulma Komisyonu tarafından çözümlenir. Temsilciler Meclisi kaynaklı olan gelir artırıcı teklifler ardından Senatoya geçer. Maliye Komisyonunun yasama yetkileri Para Bulma Komisyonundan daha geniştir. Senato genellikle Temsilciler Meclisine göre gelir tasarılarında daha çok değişiklik yapmaktadır. Temsilciler Meclisinden geçmiş bir gelir artırıcı tasarının, Senatoda gelir azaltıcı bir tasarı haline dönüşmesi mümkündür (Schick, 2002:117). Kongrede kanun tasarılarına birbiriyle ilgisi olmayan ancak giderleri artıran ya da gelirleri azaltan değişikliklerin eklenmesi ile tasarıların geliştirilmesine, tıpkı üstüne birbirinden 282 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

288 Y. KARAHANOĞULLARI farklı süsler asılan yılbaşı ağaçlarını andırmasından dolayı Yılbaşı Ağacı Tasarısı (Christmas Tree Bill) da denilmektedir. İki meclisin gelir tasarıları arasında oluşabilecek ciddi farklar müzakere komisyonunda görüşülerek, uzlaşmaya dönüştürülmektedir. Vergi tasarılarının önemli değişikliklerle birlikte esas olarak şekillendirildiği yer de bu müzakere komisyonlarıdır. Burada uzlaşmaya varıldıktan sonra komisyonlar, uzlaşılan çerçeveyi tek bir metne dönüştürerek, genel kurullara sevk eder. Bütçenin, Kongredeki aşamalarına tekrar dönecek olursak, hazırlık ve onay aşamalarının tamamlanması için geride az bir süre kalmıştır. 1 Ekim mali yılın ilk günüdür ve tüm harcama yasa tasarıları bu tarihe kadar kabul edilir. Herhangi bir kanun tasarısı için geçerli olan süreç, bütçe kanunu için de geçerlidir. Yasama aşamasının bu tarihe kadar tamamlanması için tasarıyı her iki meclisin ve Başkanın onaylaması gerekir. 1 Ekim e kadar 13 ödenek kanun tasarısı yasalaşmamışsa eğer, görüşme süreci devam ederken, ilgili harcama alanlarına, kamu hizmetinin sürekliliğini sağlamak adına, her iki meclisin onayı ile geçici bütçeler (continuing resolution, interim or stop-gap appropriations bills) sağlanır (Analytical Perspectives, 2012:117). Başkan, kendisine gelen ödenek kanun tasarılarını yani bütçeyi onaylar ya da veto eder. 10 gün içinde onaylanmayan tasarılar yasalaşmış sayılır. Başkanın yasa tasarısını veto etmesi durumunda ise, tasarının yasalaşabilmesi için Kongrenin her iki meclisinin de tasarıyı üçte iki çoğunlukla tekrar onaylaması gerekir. ABD Anayasası, Başkan a veto etme yetkisi vermiştir ancak Başkanın tasarıların bölümlerini ayrı ayrı ele alarak veto etme yetkisi (line item veto) yoktur. Başkana 1996 yılında verilen bütçenin bazı maddelerini veto edebilme yetkisi 1998 yılında Supreme Court tarafından Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir (Meyer, 2002:75). Bütçenin uygulamasına geçmeden önce bütçenin Kongrede geçirdiği aşamaların önemini vurgulamak için 2011 yılının Nisan ayında yaşanan bütçe krizini burada ele almak anlamlı olacaktır. 3. Nisan Bütçe Krizi Obama nın 2010 ara seçimlerinde çoğunluğu kaybetmesinin ardından, 2011 bütçesi kesintiye uğramıştır. Kongre, 1 Ekim e kadar ödenek yasalarının çıkarılamaması nedeniyle ek ödenek kararı almış; ancak, ek ödeneğin süresi 9 Nisan da dolmuştur. 9 Nisan tarihine kadar Kongrenin 2011 bütçesini hazırlayamaması durumunda çeşitli hükümet faaliyetleri durma noktasına gelmiştir tarihli bir yasaya göre, bütçe onaylanmadığı sürece, olağanüstü bir hal yok ise federal hükümet faaliyetlerini sürdürememektedir. Clinton un ara seçimlerde çoğunluğu yitirmesi nedeniyle benzer bir durum daha önce 1995 te yaşanmıştır. Bütçe sürecindeki bu tıkanıklığın aşılamaması halinde 15 yıldan sonra ilk kez kamu kurumları kapanma noktasına gelmiştir. 800 bin kamu çalışanının bütçede uzlaşma sağlanana kadar evlerine gönderilmesi, vergi dairelerinin çalışmaması, kamunun işletmelere sağladığı kredilerin durması, heykellerin, müzelerin, ulusal parkların kapanması, Irak ve Afganistan daki ordu personelinin maaşlarının ödenememesi noktasına gelinmiştir (BBC, 8-9/04/2011). Sorunun, bütçe açıklarının kapanması için daha fazla harcama kesintisi isteyen cumhuriyetçilerle, demokratlar arasında 9 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

289 ABD nin Federal Bütçe Süreci Nisan ın bitimine tam bir saat kala çözülmesi ile federal bütçe sürecinin önemi bir kez daha ortaya çıkmıştır. Bütçe sürecine ilişkin ortaya çıkabilecek bir başka kriz durumu ise Başkanın bütçeyi onaylamamasıdır yılında iki kez kamu kurumları kısa süreliğine çalışamaz hale gelmiştir (Meyer, 2002:76). 4. Bütçenin Uygulanması 1 Ekim de mali yıl başlar. Bütçenin uygulanma aşaması, 1 Ekim-30 Eylül dönemini kapsayan mali yıl ile örtüşür. Kurumlar, tahsis edilen ödeneklerinin üçer aylık dağılımlarını planlayarak, BYO ya sunarlar ve Ofis, bu planları onayladıktan sonra bütçe ödenekleri serbest bırakılır. Yani ödenekli fonlar, bakanlıkların kullanımına otomatik olarak geçmezler. Bütçe Açığı ile Mücadele Kanunu, mali yıl içinde harcamaların dengeli bir dağılımını sağlamak ve aşırı kullanımdan kaynaklı açıkların önüne geçmek için, tahsislerin çeyrek dönemlere ya da projelere dağıtılmasını gerektirir. Bu işlemi BYO belli prosedürlere göre gerçekleştirir (Schick, 2002:171). Birimler ödeneklerini, BYO fonları zamana ve projelere göre pay edene kadar harcayamazlar. Ödemeler, Hazinenin saymanlıkları aracılığıyla yapılır (Schick, 2002:172). Birimler, çeşitli nedenlerle, ödenek dönemlemesinde değişiklik talebinde bulunabilir. Kongre, öngörülemeyen koşulların zorlaması nedeniyle yıl içerisinde ödeneklerin dönemlemesini değiştirebilir (Meyer, 2002:90). Kongreden geçen bir ödenek kanunu, mükellefiyetlerini yerine getirmek için kamu kurumlarını ve ilgili amaçlar için gerekli ödemelerin yapılması için ise Hazineyi yetkilendirir (Schick, 2002:146). Doğrudan harcama kanunu sürekli bir ödenek tahsisatı yapmışsa, ileri bir tarihte Kongrenin borçlanma veya harcama için yetki vermesine gerek yoktur (Schick, 2002:146). Daha önce ele aldığımız üzere, bağımsız bir kanunla ödenek ayrılmamışsa Kongre fonları yıllık olarak tahsis eder. Bu durumda üç farklı ödenek biçimi vardır: Düzenli ödenekler; bunlar bir sonraki mali yıl için bütçe yetkisi (budget authority) sağlar. Önceki bölümlerde ele alındığı üzere, her yıl toplam 13 tane düzenli ödenek kanunu çıkarılır. İlave ödenekler, düzenli tahsisler yetersiz kaldığında, öngörülemeyen durumlar karşısında ilgili mali yıl için ilave bütçe yetkisinin verilmesidir. Bütçe yasama aşamasında gecikmeler olduğunda devamlılık ödeneği verilir. Düzenli ödenekler sadece kendi ilgili alt komisyonların sorumluluğundayken, devamlılık ve ilave ödenekler alt komisyonların bazıları ya da tümü tarafından görüşülebilir (Schick, 2002:146-8). Bütçenin uygulanması aşamasında, bazı durumlarda bakanlıklara ve birimlere ayrılan ödeneklerin kullanılması gerekmeyebilir tarihli Impoundment Control Act ın verdiği yetki ile Başkan bu tür ödenekleri iptal etmeyi ya da ertelemeyi gündeme getirebilir. Harcama yetkisinin (budget authority) iptali (rescission) için Başkanın önerisinin Kongrenin her iki meclisi tarafından 45 gün içinde onaylanması gerekmektedir. Bu süre içinde onaylanmaması durumunda harcama yetkisinin hemen uygulanması gerekmektedir. Öngörülemeyen bir durum karşısında harcamaların geçici süreyle ertelenebilmesi (defferal) için, Başkanın kararı yeterlidir. Bu tür ertelemeler Başkanın politik tercihleri nedeniyle gerçekleştirilemez (Meyer, 2002:90). Ertelemeler ilgili mali yılı aşamaz ve Kongrede meclislerden birinden karşı karar çıkması halinde iptal edilir (Gosling, 2002:244). Son aşama, ödenek ya da fon hesaplarının kapanmasıdır. Hesap kapama süreci altı mali yıla yayılmıştır. İlk yıldan sonra kapanan hesaplar, süresi bitenler statüsüne 284 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

290 Y. KARAHANOĞULLARI konulur. Altı yılın ardından tüm bakiyeler silinir, borçlanma ve harcama yapılamaz (Schick, 2002:173). 5. Bütçenin Denetimi 1984 yılına kadar bütçe sürecinin formel olarak en son aşaması Bütçe Denetim ve İncelemesi (Audit and Review) olarak anılmaktadır (Meyer, 2002:89). Mali yıl bittikten sonra Ekim-Aralık döneminde Hazine ve BYO mali yıl hesaplarını kapatır. Ekim-Kasım döneminde BYO ve KBO, Kongrenin geçmiş dönemle ilgili el koymalarına ilişkin nihai raporları yayımlar. Birimler hesap özeti hazırlar. Kongrenin yetki vermesi ile birimlerin kaynakları kullanmaya başlamasından hemen sonra sürecin kontrolü de başlamaktadır. Verilen kullanım izinlerinin bütçeye uygun bir şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği hem bütçe uygulamasından önce hem de sonra kontrol edilmektedir (Gosling, 2002: ). Bütçenin uygulanma aşamasındaki kontroller (preaudit control), gerçekleşmenin ardından yapılan denetimler (postaudit controls) bütçe denetiminin iki önemli aşamasıdır. Bakanlıklar ve birimler ilgili harcama ödeneklerini aldıktan sonra, yaptıkları harcama tercihleri bütçenin uygulama aşamasında kontrol edilir. Bu tür kontroller yürütmenin sorumluluğundadır. BYO, bütçenin uygulama aşamasındaki kontrollerin (preaudit functions) çerçevesini belirlemiştir ve pratikte sorumluluk birimlerin kendilerine ve muhasebe ofisine bırakılmıştır (Gosling, 2002:206). Birimlerin giderlerinin doğru bir şekilde kaydedilmesi ve verimli kullanımı öncelikli olarak birimlerin kendi sorumluluğundadır. Mali yönetimin temel dayanağı, dahili kontrol öğretisidir (yönetsel kontrol); yani her harcama birimi, kaynakların doğru ve verimli kullanımının gerçekleştirilmesi konusunda birinci derecede sorumludur. Harcama yapılmadan önce fonların istenilen amaçlara uygun olduğunu garantilemek zorundadır. Her birim kendi hesabını tutmak, işlemlerini denetlemek ve düzenli mali tablolarını hazırlamakla yükümlüdür. Birimler yapılan harcamalar ve borçlanmaları hem kümülatif hem de en son ay itibarıyla gösteren aylık gerçekleşme raporları hazırlarlar (Schick, 2002:172). Hem BYO hem de Hükümet Hesap Verebilirlik Ofisi (Government Accountability Office), dahili kontrol için gözetim sorumluluğuna sahiptir. Hükümet Hesap Verebilirlik Ofisi (HHKO), dahili kontrol sistemini gözden geçirir ve eksiklikleri rapor eder (Schick, 2002:183). Harcamaların gerçekleşmesinin ardından yapılan hesap denetimleri (postaudit controls) mali yılın tamamlanmasının ardından gerçekleştirilmektedir. Gerçekleşen harcamaların, bütçe ödeneklerinden gelen harcama yetkisine ve yasaların amacına (legislative intent) uygun olup olmadığı, yapılan harcamaların tamamının doğru bir şekilde kaydının tutulup tutulmadığı denetlenir. Bu tür hesap denetimleri tüm harcamaları kapsayamayacağı için, örnekleme dayanmaktadır. Denetimlerden sorumlu olan kurum, Genel Muhasebe Ofisi (General Accounting Office) dir (Gosling, 2002: 207) yılında Kongrenin bir parçası olarak kurulan Genel Muhasebe Ofisi, 2004 yılında Hükümet Hesap Verebilirlik Ofisi ismini almıştır. Ofis, özerkliğe sahip, herhangi bir parti ile ilişkisi olmayan (nonpartisan) ve Kongre adına kamu harcamalarını denetleme yetkisine sahip olan bir kuruluştur. Kongrenin bekçisi (congressional watchdog) olarak da anılmaktadır ( (US Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

291 ABD nin Federal Bütçe Süreci Government Manual ). Ofisin başkanı genel kontrolördür (Comptroller General of the United States). Senatonun tavsiyesi ve uygun görüşü alınarak, Başkan tarafından 15 yıllığına atanır. Başkan tarafından seçilmesine rağmen tam bir bağımsızlığa sahiptir. Ofisin temel amacı, hükümetin, ABD halkına karşı mali açıdan hesap verebilir olmasını sağlamaktır. Kamu hizmetinin mali açıdan, arzu edilen amaçlara ve standartlara uygun bir şekilde sunulmasını sağlamak, kamu kaynaklarını etkin, etkili ve uygun bir şekilde kullanılmasını sağlamak için birimlerin mali denetimini yapmak, yasa dışı veya yanlış uygulamaların ortaya çıkarılmasını sağlamak ve bunlara ilişkin yasal hükümler vermek, Ofisin başlıca sorumlulukları arasındadır. Her yıl 1000 ün üzerinde rapor ve Mavi Kitap (Blue Book) isimli muhasebe ve denetim konularındaki gelişmelere ilişkin kapsamlı bir değerlendirme sunan bir belge yayımlamaktadır (US Government Manual, ). HHVO dışında kalan denetim ve değerlendirme sorumlulukları olan kurumlar şu şekildedir: Federal birimler dahili kontrol ve değerlemeleri yürütür, performans ve sonuçlarını ölçer; birim maliye şefleri (1990 yılında çıkarılan Maliye Şefi Kanunu ile tüm Federal bakanlıklar ve birimlere maliye şefi atanmıştır) performans bilgilerini içerecek şekilde denetlenebilir mali tabloları hazırlar; BYO birim harcamalarını ve programlarını gözden geçirir, performans ölçümlerini destekler; Kongre, denetimlere yol gösterir HHVO ve diğerlerinden denetim ve değerlendirme talebi alır (Schick 2002: ). Tüm bunlara ek olarak muhasebe standartları ve prensiplerini hazırlamak üzere 1990 yılında BYO, HHVO ve Hazinenin katılımıyla Federal Muhasebe Standartları Danışmanlık Birimi kurulmuştur (Schick, 2002: ). Geleneksel hesap denetimlerinin yanı sıra bütçe denetiminin en önemli parçası, performans denetimidir. Kamu harcamalarının gerçekleşmelerinin yalın bir hesap analizinden farklı olarak performans denetiminde, ilgili kamu kurumlarının kendi programlarında tanımladıkları hedefleri gerçekleştirip, gerçekleştiremediği denetlenmektedir Hükümet Performansı ve Sonuçları Kanunu (Government Performance and Results Act of 1993) federal birimlerin giderlerinin ve sonuçlarının ölçülmesini ve performans temelli bütçelemeyi getirmiştir. Kanunun amaçlar bölümünde sıralanan altı amacın temel vurgusu, kamu hizmetlerin çıktılarına odaklanılması, etkinliğin çıktılar üzerinden ölçülmesi, hesap verilebilirliğin ve saydamlığın sağlanması, program performans uygulamasının geliştirilmesi, yönetsel insiyatifin geliştirilmesi (internal management) yönündedir (Government Performance and Results Act of 1993, Section 1, Purposes). Kamu hizmetinde etkinliği ve denetimi sağlama adına 1950 lerde Performans Bütçeleme, 1960 larda Plan, Program Bütçe Sistemi, 1970 lerde Sıfır Esaslı Bütçeleme Hedef Esaslı Bütçeleme gibi çeşitli uygulamaların gündeme geldiği; ancak, bunların bütçesel uygulamada bazı etkileri kalmasına rağmen, başarılı olmadığı bilinmektedir (Schick 2002:83). Sonuç ABD bütçesinin, özellikle 2008 ekonomik krizinin hemen ardından, kamunun üstlenmek zorunda kaldığı mali işlevlerle birlikte önemi giderek artmıştır. Halihazırda nominal büyüklüğü ile dünyanın en büyük mali/siyasi politika aracı olan ABD bütçesinin en büyük unsuru ABD federal bütçesidir. 286 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

292 Y. KARAHANOĞULLARI Bu çalışmada, ABD federal bütçe sisteminin temel bileşenleri ve bütçe sürecinin hazırlanma, onaylanma, uygulanma ve denetim aşamaları bütçe takvimine uygun olarak ele alınmaya çalışılmıştır. Bütçe sisteminin temel kurumları, bu kurumların görevleri ve kurumlara ilişkin yakın dönemde gündeme gelen düzenlemeler de çalışmada kısaca açıklanmaktadır. ABD bütçe sürecinin en önemli karakteristik özelliğinin, bütçenin nihai şeklini alması noktasında belirleyici organın yürütmeden ziyade Kongre olduğu görülmektedir. Bütçenin hazırlık aşamasının aşağıdan yukarıya doğru örgütlenmesi, toplam sürecin 18 ay gibi geniş bir döneme yayılmış olması, Nisan 2011 tarihinde yaşandığı gibi bütçenin kilitlenmesine neden olabilecek kadar sürecin Kongredeki siyasi dengelerle belirlenen karmaşık yapısı, harcamaların zorunlu ve ihtiyari olarak ikiye ayrılması, bu iki harcama alanı için farklı bütçe süreçlerinin söz konusu olması ABD federal bütçe sürecinin belirleyici diğer özellikleri olarak ortaya çıkmaktadır. ABD federal bütçesi, yürütmenin empoze ettiği değil, parçalardan hareketle birleştirilen ve belirlenen, oluşturulma aşamasında Kongrede birçok komisyonun görev aldığı ve Başkanın bütçe talebi üzerinde onlarca görüşmenin, yüzlerce değişikliğin yapıldığı, her iki meclisin onayından geçen bir bütçedir. Bütçenin tamamına ilişkin, yürütmenin sadece genel politika tercihlerini belirlediği, ancak mutlak bir belirleyiciliğin olmadığı görülmektedir. ABD bütçe sürecinde yasama organına diğer ülkelerden farklı olarak daha geniş bir yetki verildiği görülmektedir. Kaynakça Analytical Perspectives 2012 Budget of US Government (2011), Arın, T. (1999), Parlamenter Bütçe Denetimi ve Bütçe Komisyonu: Bütçe Reformları Üzerine Uluslararası Karşılaştırma, Seminer, Kasım, İstanbul, 16. Budget of US Government 2012, Executive Office of the President of the United States, Office of Management and Budget, omb/budget/overview Center on Budget ve Policy Priorities (CBPP) (2010), Policy Basics Introduction to the Federal Budget Process Connolly, K. (2011), What does Government Shutdown Mean?, (Erişim Tarihi:05/042011). Economic Report of the President 2011 Together with the Annual Report of the Council of Economic Advisers, United States Government Printing Office Washington. Eroğul, C. (2008), Çağdaş Devlet Düzenleri, Kırlangıç: Ankara. Gosling, J. J. (2002), Budgetary Politics in American Governments, Routledge New York and London. Government Performance and Results Act of npr/library/misc/s20.html Hennessey, K. (2010), What is a Budget Resolution?, /06/11/what-is-a-budget-resolution/ House of Representatives Committee on Budget, Committee History, (Erişim Tarihi: Şubat 2011) Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

293 ABD nin Federal Bütçe Süreci House of Representatives, Committee on Appropriations, General Information, kgroundinformation ABD Devleti Felç Edecek Krize Geri Sayıyor, 8/04/ ABD Devleti Krizden Son Anda Döndü, 9/04/ Ilgaz, Y. Ö. (2010), Bütçe Komisyonlarının Bütçe Hazırlık Sürecindeki Yeri, Ülke Örnekleri ve Türkiye Değerlendirmesi, Bütçe Dünyası Dergisi, 34. Keith, R. ve Heniff, B. (2005), The Budget Reconciliation Process: House and Senate Procedures, Congressional Research Service Report for Congress. Kızıltaş, E. (2004), Amerika Birleşik Devletleri nde Bütçeleme, Bütçe Dünyası, 18. Kocabaş, B. (2008), Amerika Birleşik Devletlerinde Federal Bütçenin Hazırlanması Süreci ve Orta Vadeli Harcama Çerçevesinin Oluşturulması, Sayıştay Dergisi, 69. Meyer, A. E. (2002), Evolution of United States Budgeting, Praeger Publishers, United States of America. OECD (2004), United States, OECD Journal On Budgeting, 4(3). OECD (2009), Government at a Glance, OECD. Schick A. (2002), ABD Federal Bütçesi: Politikalar, Davranışlar, Süreç, Çeviren: Sarı, Ö. T.C. Maliye Bakanlığı, Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı Yayın No:2002/360. Senate Committee on Appropriations, Committee History, senate.gov/about-history.cfm (Erişim Tarihi:Şubat 2011) Türker, M. (2003), Amerika Birleşik Devletleri Yönetim Sistemi, Yirmi Birinci Yüzyılda Yönetim, Ankara, Türk İdari Araştırmalar Vakfı Yayınları, Ömürgönülşen, U. (2009), Amerika Birleşik Devletleri nde Kamu Yönetimi, Ayman, G. B. ve diğerleri, Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, İmge Kitabevi, Ankara. United States Government Manual Edition, gmanual/browse-gm-09.html United States Government Accountability Office, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

294 Y. KÖSE, H. KARABACAK Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme Yaşar KÖSE * Hakan KARABACAK ** Özet Bu çalışmada, Yunanistan da ortaya çıkan ekonomik krizin nedenlerine, olası etkilerine ve krize karşı alınan ve alınabilecek tedbirlere ilişkin bir değerlendirme yapılmıştır. Yunanistan da beliren kriz özellikle GSYH nin yüzdesi olarak aşırı bütçe açığı ve kamu borç düzeylerinde kendini göstermektedir yılının Mayıs ayında Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermişlerdir. Kurtarma paketi kapsamında alınacak önlemler, tüm mali, finansal ve yapısal politikaların kullanımını öngörmektedir. Yunanistan da yaşanan ekonomik krizin ardından Avrupa Birliği birtakım önemli yapısal tedbirler almıştır. Anahtar Kelimeler: Yunanistan, Ekonomik Kriz, Bütçe Açığı, Ekonomik ve Parasal Birlik, İstikrar ve Büyüme Paktı, Aşırı Açık Prosedürü The Economic Crises in Greece: Its Causes, Impacts and an Evaluation on the Measures Taken Abstract In this study, the reasons and the possible effects of the economic crisis in Greece are evaluated together with the measures to be taken. The crisis in Greece is reflected in excessive budget deficit and public debt stock levels. In May 2010, Economy and Finance Ministers of the Euro Zone agreed to rescue Greece with 110 billion euro in loans. The measures to be taken within the scope of the rescue * Yrd.Doç.Dr., Kara Harp Okulu, Sistem Yönetimi Bilimleri Bölümü, ykose@kho.edu.tr ** Dr., Maliye Bakanlığı, hakan.karabacak@abmaliye.gov.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

295 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme package set forts the use of all the financial and structural policies. European Union has taken some important structural measures after the economic crisis in Greece. Key Words: Greece, Economic Crisis, Budget Deficit, Economic and Monetary Union, Stability and Growth Pact, Excessive Deficit Procedure JEL Classification Codes: H62,H63 Giriş Yunanistan da beliren ekonomik kriz tüm dünyanın gözünün bu ülkeye çevrilmesine neden olmuş ve Avrupa Birliği (AB) başta olmak üzere uluslararası arenada önemli dersleri ve çıkarımları beraberinde getirmiştir. Ekonomik krize karşı Avro Bölgesi ülkelerinin IMF ile birlikte tedbir almak durumunda kalması, ulusal ekonomik sorunlara karşı beraber hareket etme anlayışını gösteren çarpıcı bir örnek olmuştur. Birçok ülkeyi kapsayan ekonomik bütünleşme hareketleri, ülkeler arasında ortak kararların alınması ve uygulanmasına yönelik eğilimlerinin ve yaklaşımların ivme kazanmasında etkili olan faktörlerin başında gelmektedir. Temelde ülkeler arası serbest ticaretin önündeki engelleri kaldırarak, toplumsal refah düzeyini artırmayı amaçlayan bu bütünleşmeler, sadece gümrük tarifelerinde karşılıklı indirimlerin gerçekleştirildiği tercihli ticaret antlaşmalarından, ulusal ekonomik bağımsızlığın büyük ölçüde kaldırılarak, uluslar üstü bir otoritenin ortak kararlar almakla yetkilendirildiği ekonomik ve parasal birliklere kadar uzanan geniş bir yelpazede ortaya çıkmaktadırlar. AB, tek para biriminin kullanılmaya başlandığı başarılı bir ekonomik ve parasal bütünleşme örneği olarak ortaya çıkmıştır. Bütünleşmenin dinamiği esas olarak dışa açıklığın artışı, ekonomik ve politik bağımlılık olarak açıklanabilir. Bütünleşme bir ileri safhaya doğru ilerledikçe, üye devletlerin bağımsız hareketleri ve politikaları önemini kaybetmektedir (Soydemir ve Yılmaz, 1993:35). Yunanistan da yaşanan ekonomik krize karşı, Avro Bölgesi nde harekete geçilmesi meşruiyetini temelde bu dışa açıklıktan ve ekonomik bağımlılıktan almaktadır. Nitekim 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması nın 122. maddesi, bir üye devletin doğal afetler veya kontrolü dışındaki istisnai durumlarla güçlüğe düşmesi ve ciddi tehdit altında olması durumunda Bakanlar Konseyinin AB nin finansal desteğini talep edebileceği hükmünü içermektedir. Bu çalışmada, Yunanistan ekonomik krizi ayrıntılı biçimde incelenerek, alınan ve alınacak tedbirlere ve krizin olası etkilerine ilişkin bir değerlendirme yapılması amaçlanmaktadır. Bu krizi 2007 yılı yaz aylarında ABD de başlayan ve tüm dünyaya yayılan küresel ekonomik krizden tamamen soyutlamak mümkün olmamakla beraber, ağırlıklı olarak Yunanistan ın ekonomik geçmişi ve koşulları ile ilişkilendirmek daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Dabrowsky (2010:39) krizin ilk dönemlerinde teorik modeller kullanmanın, özellikle makroekonomik değişkenler ile piyasa davranışını gösteren geçmiş trendlere bakarak, mevcut gelişmeleri anlama ve yakın ve daha uzak geleceği tahmin etme uğraşısında yanıltıcı olabileceği düşüncesiyle çok erken olduğuna inanmaktadır. Dabrowsky nin yaklaşımına uygun olarak bu çalışmada katı teorik bir modelleme veya geçmiş trendlerden yararlanan 290 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

296 Y. KÖSE, H. KARABACAK deneysel bir analiz yerine politika geliştirmeyi temel alan analitik ve betimsel bir yöntem kullanmaktadır. Bu çerçevede; 1. bölümde, krizin tarihsel gelişimine yer verilecektir. 2. bölümde, Yunanistan ekonomik krizinin ortaya çıktığı bağlam açıklanacak ve bu kapsamda Yunanistan ın da parçası olduğu ekonomik ve parasal birlik, istikrar ve büyüme paktı ve aşırı açık prosedürünün açıklanacağı kurumsal çerçeveye değinilecektir. Krizin nedenlerine, ekonomik verilere yansımasına ve Yunanistan ı krizden kurtarmak üzere alınan tedbirlere 3. bölümde ve krizin muhtemel bulaşıcı etkilerine 4. bölümde yer verilecektir. AB düzeyinde krize yönelik olarak alınan yapısal tedbirler ise 5. bölümün konusunu oluşturmaktadır. Son bölümde ise çalışmanın bütününe ilişkin bir değerlendirme yapılacaktır. 1. Krizin Tarihsel Gelişimi Yunanistan ile AB arasındaki ekonomik entegrasyon süreci serbest ticaret anlaşmasının imzalandığı 1961 yılında başlamıştır lerin sonuna kadar AB, Yunanistan ın en büyük ticari ortağı olmuştur. Bununla beraber, Yunanistan ın ekonomik gelişmesi diğer üye ülke ekonomilerinin gerisinde kalmıştır. Yunanistan ın Topluluğa katıldığı 1981 yılında kişi başına düşen GSYH, AB ortalamasının %68 i olarak, İrlanda dan sonra en düşük oran olmuştur. Yunanistan, üyeliğin ilk on yılında AB ülkelerinden yüksek bir rekabete maruz kalmış, bu durum makro ekonomik istikrarı sağlama çabalarına engel olan yerel popülist politikalarla birleşerek, ülkenin ekonomik performansını düşürmüş ve diğer ülkelerle Yunanistan arasındaki ekonomik farkı açmıştır (Oltheten vd., 2003:803). Üyeliğinin ikinci on yılında, başarılı bir makro ekonomik istikrar programının ardından Yunanistan ın ekonomik performansı önemli biçimde artmıştır. Avroya üyelik AB nin mali ve parasal politikası için yakınlaşma kriterlerine bağlı olmayı gerektirmiş ve 1990 larda Yunanistan ın ekonomik politikası için bir dış disiplin sağlanmıştır. Yunanistan ayrıca, AB nin bölgesel politikaları çerçevesinde ekonomik ve sosyal uyumun sağlanması için sağladığı fonların en önemli yararlanıcısı olmuştur (Oltheten vd., 2003:774-75) yılları arasında Yunanistan ın borç stoku GSYH nin %100 ü dolayında seyretmiştir. Bu dönem zarfında Yunanistan yılda ortalama %4 büyüme kaydetmiş ve faiz oranları düşük düzeylerde kalmıştır (IMF, 2010:35). Yunanistan ekonomisindeki büyümeye rağmen, mali dengesizlikler yıllardır yüksek düzeyde kalmıştır. Son altı yıldır üretim nominal olarak %40 ve merkezi hükümetin harcamaları %87 oranında artarken, aynı dönemde vergi gelirleri sadece %31 oranında artmıştır (SGP, 2010:14) yılının Kasım ayında, Yunanistan da seçimle iktidara gelen yeni hükümetin mali verilerin çarpıtıldığını açıklaması ise Yunanistan ın ekonomik krizinin resmi başlangıcı sayılabilir yılı bütçe açığı GSYH nin %5 inden %7,5 ine revize edilmiştir. Aynı zamanda, 2009 yılı için öngörülen bütçe açığı GSYH nin %3,7 sinden %12,7 oranına revize edilmiştir yılının Nisan ayında ise Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat), Yunanistan'ın 2009 yılı bütçe açığının daha önce bildirilen GSYH nin %12,7 si oranı yerine GSYH'nin %13,6'sı olduğunu ya da başka bir ifadeyle 32,4 milyar avroya ulaştığını açıklamıştır. Buna karşılık Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

297 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme GSYH nin %99,6 sı olarak tahmin edilen kamu borç oranı da 2009 yılının sonu itibarıyla GSYH nin %115,1 i olarak revize edilmiştir (IMF, 2010:6-7). 1 Yunanistan hükümeti, bütçe açığını 2012 yılında %2,8'e indirmek için 14/01/2010 tarihinde istikrar programını açıklamıştır. Şubat ayında AB Komisyonu Yunanistan'ın bütçe açığını 2012 yılına kadar %3'ün altına çekme planını desteklediğini bildirmiş ve Yunanistan hükümetine ücret ödemelerini azaltması çağrısı yapmıştır. 02/02/2010 tarihinde Başbakan George Papandreou kamu çalışanlarının ücretlerini aylık 2000 avroyu geçmeyecek şekilde donduracaklarını bildirmiştir. Mart ayında AB Komisyonunun ekonomik ve parasal işlerden sorumlu üyesi Olli Rehn in, Yunanistan hükümetinin bütçe krizini aşmak üzere yeni önlemler alması çağrısında bulunmasının ardından 05/03/2010 tarihinde 4,8 milyar avro daha tasarruf etmek üzere kamu sektöründe ücret kesintisi ve vergilerin artırılmasını kapsayan yeni bir paket kabul edilmiştir. 15 Mart tarihinde ise Avro Bölgesi maliye bakanları, ayrıntı vermemekle beraber Yunanistan'a finansal olarak yardım edebilecekleri bir mekanizma üzerinde anlaşmışlardır Mart ta AB Komisyonu Başkanı Jose Manuel Barroso nun, AB üyelerine Yunanistan'a standby yardım paketi üzerinde anlaşmaları çağrısında bulunmasının ardından Avro Bölgesi ülkeleri liderleri Yunanistan'a yardım yapılması ve avroya güvenin tekrar sağlanması için IMF ile beraber ortak bir finansal yardım mekanizması oluşturulması konusunda anlaşmaya varmışlardır yılının Nisan ayı gelişmeler açısından oldukça hareketli geçmiştir. 11 Nisan'da Avro Bölgesi maliye bakanları Yunanistan için 30 milyar avro tutarındaki acil yardım mekanizmasını onaylamışlardır. 15 Nisan da Parlamento, vergi kaçırmayı önlemek ve vergi yükünü yüksek gelir kazananlara yönlendirmek üzere vergi reformu yasasını kabul etmiştir. 22 Nisan da uluslararası kredi derecelendirme kuruluşu Moody's Yunanistan'ın kredi notunu A2'den A3'e düşürmüş, bir gün sonra Başbakan Papandreu, AB-IMF ortak yardım paketinin uygulanmasını istemiştir. 27 Nisan da ise uluslararası kredi derecelendirme kuruluşu Standard and Poor's, Yunanistan'ın uzun vadeli kredi notunu BBB den BB ye üç kademe indirerek, yatırım yapılamaz seviyeye çekmiş, 28 Nisan da Yunanistan Sermaye Piyasası Komisyonu, Atina borsasında hisselerin açığa satışını 28 Haziran'a kadar yasaklamıştır. 4 2 Mayıs 2010 tarihinde ise Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan üç yıl süreli Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermiştir. Tüm bu gelişmeler olurken, Yunanistan kamu ve özel sektör çalışanları, işçiler, emekliler ve öğrenciler kemer sıkma politikalarından duydukları 1 Eurostat, 2009 yılının bütçe açığının GSYH nin yüzde 0,3-0,5 aralığında ve borcunun ise GSYH nin %5-%7 arasında yukarıya doğru revize edilmesinin mümkün olabileceğinin altını çizerek, bu verileri onaylamamıştır (IMF, 2010:6-7). 2 Avro Bölgesi, AB içerisinde para birimi olarak avroyu kullanan ülkeleri ifade etmektedir ve şu ülkelerden oluşmaktadır: Almanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz, Yunanistan, Slovenya, Malta, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi, Slovakya ve Estonya. 3 Anlaşmaya göre, Yunanistan, bütün ülkeler anlaşırsa ve diğer borçlanma seçenekleri tükenirse Avro Bölgesi ülkeleri ve IMF'den kredi alacaktı. 4 Yunanistan ekonomik krizinin kronolojik geçmişi hakkında daha ayrıntılı bilgi için bkz. Cumhuriyet gazetesi veya Reuters Haber Ajansı Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

298 Y. KÖSE, H. KARABACAK rahatsızlıkları Şubat, Mart ve Mayıs aylarında ülke çapında yaptıkları grevler ve protesto gösterileri ile göstermişlerdir. 2. Krizin Ortaya Çıktığı Kurumsal Çerçeve Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB), AB nin ekonomik bütünleşme sürecinin en son ve en kapsamlı aşaması olarak nitelendirilebilir. EPB nin hedeflere ulaşılabilmesi için başta maliye politikası olmak üzere ekonomi politikalarının üye devletler arasında yakınlaştırılması gerekmektedir. AB nin EPB hedefine yönelik kararların alındığı en önemli dönüm noktası, 1991 yılının Aralık ayında gerçekleşen Maastricht Zirvesidir. Maastricht Zirvesinin ardından Şubat 1992 de Avrupa Birliği Antlaşması olarak da anılan Maastricht Antlaşması imzalanmış ve 01/11/1993 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu antlaşma, EPB hazırlıklarının başlama noktasını oluşturmaktadır. Avrupa ekonomik bütünleşmesinin en ileri aşamasına, 01/01/2002 tarihinde tamamlanan EPB ile geçilmiş ve tek para birimi olan avro on iki üye devlette ulusal paraların yerini almıştır. 5 Avro 1999 yılında kaydi, 2002 yılında ise nakdi para olarak kullanılmaya başlanmıştır. Yunanistan, gerekli kriterleri yerine getirmesinin ardından, 2000 yılı Haziran ayından itibaren avroya dahil olmuştur. Maastricht Antlaşması ile üye devletlerin avroya dahil olmak için yerine getirmesi gereken ve Maastricht kriterleri olarak adlandırılan beş adet makro ekonomik yakınlaşma kriteri ortaya konmuştur. Kamu maliyesi ile ilgili kriterler çerçevesinde, üye devletlerin bütçe açıklarının gayrisafi yurtiçi hasılaya (GSYH) oranının %3 ü aşmaması ve kamu borç stoklarının GSYH ye oranının %60 ı geçmemesi şartları getirilmiştir (Samsun, 2004:15). 6 Maastricht kriterlerini yerine getirebilmek için, üye devletlerin uzun vadede güçlü mali pozisyonlarını tutarlı bir şekilde sürdürebilmeleri ve sıkı mali politikalar uygulamaları gerekmektedir. Bununla birlikte, üye devletlerin yeniden gevşek bütçe politikalarına dönecekleri ve bu şekilde ortak paranın istikrarının bozulabileceği endişesi de zaman zaman kendini göstermiştir. Bu yüzden, güçlü bütçe politikalarının aksamadan sürdürülebilmesi için bir mekanizma oluşturulması gereği ortaya çıkmıştır. Bu da, ortak mali kuralların belirlenmesine ilişkin İstikrar ve Büyüme Paktı (İBP) nın arkasındaki temel düşünce olmuştur (OECD, 2001:105). Keller (1999:52) de belirtildiği üzere İBP nin oluşturulması fikri, 1995 yılında Alman Maliye Bakanı Waigel tarafından ortaya atılmış, Pakt konusunda siyasi bir anlaşmaya varılması ise Aralık 1996 ya kadar sürmüştür. Maliye politikası başta yılının Mayıs ayı başında gerçekleşen üye devletlerin devlet ve hükümet başkanları toplantısında, ECOFIN (AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi) tarafından kabul edilen bir tavsiye kararı doğrultusunda ve Avrupa Parlamentosu ile yapılan istişareler sonucu, 1 Ocak 2001 tarihi itibarıyla on iki üye devletin gerekli kriterleri sağladığına karar verilmiştir. Bu on iki ülke Almanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz ve Yunanistan dır. İngiltere ve Danimarka opt-out (dışarıda kalma) haklarını kullanmışlardır. 6 Diğer kriterler şunlardır: (1) Fiyat istikrarı: Yıllık ortalama enflasyon oranı, en iyi performans gösteren üç üye devletin enflasyon oranı ortalamasının %1,5 inden fazla olmamalıdır. (2) Faiz oranları: Ortalama nominal uzun vadeli faiz oranı, fiyat istikrarı açısından en iyi performans gösteren üç üye devletin ortalamasının %2 sinden fazla olmamalıdır. (3) Döviz kurları: EPB nin üçüncü aşamasının başlangıcından itibaren, Avrupa döviz kuru mekanizmasının normal dalgalanma marjı içinde yer almış olmalı ve en az iki yıldır devalüasyon yapmamış olmalıdır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

299 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme olmak üzere diğer ekonomi politikalarına ilişkin ülkeler arası bir yakınlaşma sağlanması için 16/06/1997 tarihinde Amsterdam da gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesinde bir İBP üzerinde anlaşma sağlanmıştır yılında yürürlüğe giren bu Paktın amacı üye devletlerin orta vadede dengeli bir kamu finansman politikası izlemelerini sağlayarak aşırı bütçe açıklarının oluşmasını engellemektir (TCMB, 2000:87). Mevcut durumda İBP; -17 Haziran 1997 tarihli Amsterdam Konseyi Kararı, -7 Temmuz 1997 tarihli ve 1466/97 sayılı Bütçe Durumu ve Ekonomi Politikalarının Takip ve Koordinasyonunun Güçlendirilmesi Hakkında Konsey Tüzüğü ve -7 Temmuz 1997 tarihli ve 1467/97 sayılı Aşırı Açık Prosedürü Uygulamasının Hızlandırılması ve Açıklanması Hakkında Konsey Tüzüğü nün toplamından oluşmaktadır (Kaya, 2009:37). 7 İBP, EPB içinde ulusal mali politikaların koordinasyonuna yönelik kurallara dayalı bir çerçevedir. EPB nin düzgün biçimde işlemesi için önemli bir gereklilik olan kamu finansmanının sağlamlılığını güvence altına almak üzere kurulmuştur. Bu amaca ulaşmak üzere Pakt tarafından getirilen en önemli araçlardan biri de aşırı açık prosedürüdür. Avrupa Topluluklarını kuran Antlaşmanın 126 ıncı maddesi aşırı açık prosedürünü açıklığa kavuşturmaktadır. Antlaşmanın 126(2) ncı maddesi uyarınca, Komisyon bütçe disiplinine uyumu iki temel kriter çerçevesinde izlemektedir. Bunlardan ilki planlanan veya gerçekleşen bütçe açığının GSYH ye oranının referans değer olan %3 ü geçmemesidir. Bütçe açığı GSYH nin %3 ünü geçse bile eğer bu açığın geçici veya istisnai olduğu veya açığın eşik düzeyine yakın düzeyde olduğu düşünülüyorsa, aşırı açık prosedürü başlatılmamaktadır. İkincisi ise kamu borcunun GSYH ye oranının %60 lık referans değeri aşmamasıdır. Aşırı açık prosedürü uyarınca GSYH nin %3 ü oranındaki bütçe açığı kriteri, birkaç yılda ulaşılması gereken ortalama bir seviye değil, aşılmaması gereken bir üst sınırdır (OECD,2001:104). Açık aşırı bir düzeyde ise Konsey ilgili üye devlete tavsiye sunmakta ve düzeltici eylemlerin etkin biçimde alınmasına yönelik son tarihler ortaya koymaktadır. Konsey, tavsiyelerinin uygulanmasını yakından izlemekte ve aşırı açığın düzeltilmesi durumunda aşırı açık prosedürü kararını kaldırmaktadır. Tavsiyelere uymamak ise yaptırım uygulaması ihtimalleri de dahil olmak üzere daha ileri düzeyde tedbirleri gündeme getirebilmektedir (European Commission, 1997:2) 2009 yılının Nisan ayında AB Bakanlar Konseyi Yunanistan da aşırı açık durumunun mevcut olduğuna karar vermiş ve mali dengeyi sağlamak üzere öneriler sunmuştur (SGP, 2010:16). Ayrıca aşırı açık prosedürü çerçevesinde Bakanlar Konseyi tarafından Yunanistan ın 2010 yılının Eylül, Ekim ve Aralık ayı sonlarına kadar alacağı önlemler belirtilmiştir. Konsey, Yunanistan ın mevcut aşırı açık durumuna mümkün olduğu kadar çabuk ve en geç 2014 yılına kadar bir son vermesi 7 EC (1466/97) sayılı Konsey Tüzüğü bütçe pozisyonlarının çok taraflı gözetimini ve ekonomi politikası koordinasyonunu sağlamlaştırmaya yönelik olarak, EC (1467/97) sayılı Konsey Tüzüğü ise aşırı açık prosedürünün uygulanmasının hızlandırılması ve daha anlaşılır bir hale getirilmesine yönelik olarak hazırlanmıştır. 294 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

300 Y. KÖSE, H. KARABACAK gerektiğini bildirmiştir (European Commission, 2010:4). 8 Von Hagen ve Wolff (2006:3260) uygulamada bütçe açığına getirilen sınırın, borç düzeyine kıyasla politika oluşturmada daha önemli görüldüğünü ifade etmektedir. Bu yüzden EPB ye dahil üye devlet hükümetleri bütçe açığına ilişkin olarak mali disiplini geliştirmek için bir dizi kural benimsemişlerdir. Bu mali kurallar mutlaka belli bütçesel verilere ve kalemlere atıf yapmaktadır. Diğer yandan hükümetler, yaratıcı muhasebe uygulamalarıyla kurallardan kaçınarak mali harcamaların bütçede görünmesini engelleyebilmektedirler. Dafflon ve Rossi (1999:76-78), avroya geçilmesinde hükümetlerin kullandığı muhasebe hilelerini incelemişlerdir. Bu çerçevede, Avrupa muhasebe sisteminin metodolojik kurallarının zayıf olduğunu ve ortak para birimine üyelik için gereken niteliklere sahip olmak üzere çok sayıda ülkenin bu hileleri kullandıklarını göstermişlerdir. Benzer şekilde Milesi-Ferretti (2003:381) ortak para birimine geçişte hükümet borçlarının azaltıldığını ve Maastricht Antlaşmasının mali kurallarının resmi rakamları iyileştiren önemli mali operasyonlara neden olduğunu belirtmektedirler. Ayrıca, Von Hagen ve Wolff (2006:3275) hükümetlerin yaratıcı muhasebe aracılığıyla mali kurallardan kaçındıkları hipotezini test etmişlerdir. Avrupa da İBP nin ve aşırı açık prosedürünün başlamasının yaratıcı muhasebeye neden olduğunu deneysel olarak göstermişlerdir. Yunanistan ın bütçe açığı ve borç düzeyine ilişkin istatistiksel verileri çarpıtarak sunması bu konuda yaşanan son örnektir. Bu örnekten hareketle, Uluslararası Para Fonu (IMF) doğru olmayan bilgilerin açıklanmasının ciddi biçimde kurumsal eksikliklerden ve kusurlardan kaynaklandığı vurgulamaktadır. Bu kusurlara veri sağlayıcılarının hesap verebilirliklerinin çok düşük düzeyde olması kadar veri kaynaklarıyla ilgili sorunlar da dahildir. Ayrıca Eurostat tarafından da ortaya konduğu üzere bazı mali operasyonların kamuya açıklanmasıyla ilgili olarak politik müdahaleler de yaşanmıştır (IMF, 2010:6-7). 3. Krizin Nedenleri, Görünümü ve Alınan Tedbirler 2009 yılının Ekim ayında Yunanistan da gerçekleşen genel seçimlerin ardından iktidara gelen yeni hükümetin 2008 ve 2009 yıllarına ilişkin mali verileri önemli biçimde revize etmesiyle başlayan sürecin sonunda, Yunanistan ın bütçe açığının GSYH nin %13,6 sına, borç stokunun ise GSYH nin %115,1 ine ulaştığı anlaşılmıştır. Yunanistan ın bütçe açığındaki bu önemli sapma başlıca üç nedenden kaynaklanmaktadır: - Ekonomik gerilemeden ve reel GSYH de beklenenden daha büyük bir düşüşten kaynaklanan ekonomik döngü etkisi, - Gelir toplama mekanizmalarının gevşekliğinden ve harcamaların yüksekliğinden kaynaklanan seçim veya politik döngü etkisi, - Vergileri toplama, harcamaları kontrol etme ve verileri kaydetmeye ilişkin yaygın yapısal yetersizliklerden ve eksikliklerden kaynaklanan yapısal etki (SGP, 2010:16). 8 Yunanistan ile devam eden aşırı açık prosedürünün teknik detayları için bkz: Avrupa Komisyonu, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

301 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme Neredeyse on yıldan fazla bir süredir Yunanistan ekonomisi GSYH de yüksek büyüme oranlarına sahne olmuştur. Bununla beraber, IMF (2010:8) ye göre, bu hızlı büyümenin iki önemli özelliği bulunmaktadır. Birincisi, önemli oranda talepteki artışlara dayanan, avronun da benimsenmesiyle beraber işletmelere ve hanehalkına sağlanan düşük faizli kolay erişilebilen kredilerle desteklenmiştir. İkinci olarak, ikiz açık denilen, bütçe açığı ve cari işlemler açığının birlikte ortaya çıkmasıyla var olmuştur. Bu durum mali disiplini sürdürme isteğinin olmamasına ve önemli biçimde yıkıma uğramış uluslararası alandaki rekabetçiliğin eşlik ettiği ekonominin dış dengesine ilişkin mali tutumdaki gevşekliğe işaret etmektedir. Cari işlemler dengesindeki büyüyen açık (2004 te %6,3 iken, 2008 de %14,7), yabancı doğrudan yatırımlardaki azalma ile özel yatırımların ve AR-GE harcamalarının hem toplam yatırım içindeki hem de GSYH deki azalan payı ekonominin rekabetçi yapısındaki bozulmayı gözler önüne sermektedir. Birçoğu AB standartlarına göre küçük ölçekli olan Yunanistan işletmeleri için yurt içi ve yurt dışı piyasalarda rekabetçi kalabilmek giderek daha da güç hale gelmiştir. Sonuç olarak, ihracattaki büyüme azalmış ve piyasa payları düşmüştür. Yunanistan ın son on yılda Avro Bölgesi ortalamasından sürekli olarak daha yüksek enflasyon oranlarına sahip olması ise sorunları daha da derinleştirmiştir (SGP, 2010:4). Hükümet tarafından mali açıkların önemli biçimde revize edilmesi piyasalarda şok etkisi yaratmıştır. Piyasalarda güvenin azalması ve finansman maliyetlerinin artması Interbank piyasasındaki borçlanma maliyetlerini yükseltmiş ve bankaların kârlılıklarını olumsuz yönde etkilemiştir. Yunanistan da 2010 yılının Ocak ayında ekonomideki kırılganlıkları ve zayıflıkları hedef alan ve yeni hükümet tarafından başlatılan ilk çabalar fazla ikna edici görülmemiştir. Yunanistan zaten AB nin İBP kapsamındaki aşırı açık prosedürü içinde yer almaktaydı. Otoriteler ise 2012 yılına kadar bütçe açığını GSYH nin %3 ünün altına çekme konusunda bir uzlaşmaya varmışlardı. Ancak, 2010 yılı bütçe hedefleri yeterli sayıda tedbir tarafından desteklenmemiş ve açık düzeltme programının makro ekonomik varsayımları fazlasıyla iyimser görünmüştür. Dolayısıyla bu gelişmeler piyasaları yatıştırmamıştır. Avrupa Komisyonu ile kapsamlı görüşmelerin ardından, Yunanistan makamları tarafından 2010 yılının Şubat ve Mart aylarında ilave mali tedbirler ilan edilmiştir. Fakat bu önlemler de piyasadaki güveni sağlamada başarısız olmuştur. Son olarak avro ülkelerinden gelecek finansman güvencesi konusundaki karmaşıklık piyasaların rahatsızlığını daha da artırmıştır. Sonuç olarak mali istikrara ilişkin endişeler daha da derinleşmiş ve bu da piyasalardaki güven krizini daha da kötüleştirmiştir (IMF, 2010:139). Bu gelişmelerin sonucunda 2010 yılının Mayıs ayında Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan üç yıl süreli Yunanistan'ı kurtarma paketine onay vermiştir. IMF Yunanistan a üç yıllık bir stand-by anlaşması karşılığı olarak 30 milyar avro sağlayacaktır. Avro Bölgesi üyeleri ise genel finansman paketine 80 milyar avro katkıda bulunacaklardır. Dolayısıyla mali program için toplam dış finansman açığının 110 milyar avro civarında olması tahmin edilmektedir (IMF, 2010:18). Yunanistan makamları ve IMF yetkilileri sağlanacak mali yardımın ilk yıllarında daha yüksek miktarlarda olması konusunda anlaşmaya varmışlar ve borç-gsyh oranının 2013 yılından sonra 296 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

302 Y. KÖSE, H. KARABACAK azaltılmasını, bütçe açığının ise 2014 yılından sonra %3 ün altına inmesini amaçlamışlardır (IMF, 2010:10). Krizden çıkış için hazırlanan Yunanistan ekonomik programı başlıca üç konuda ilerleme sağlamayı amaçlamaktadır: 1) Güvenin ve mali istikrarın tekrar sağlanması: Programın ilk yıllarından, 2013 yılına kadar alınacak tedbirleri ortaya koyan güçlü bir mali çabayı öngörmektedir. Bu tedbirler nihai olarak güvenin tekrar temin edilmesini, piyasaya erişimin yeniden kazanılmasını, bütçe açığının ve borcun GSYH ye oranının amaçlanan oranlara düşürülmesini amaçlamaktadır. 2) Rekabetçiliğin tekrar sağlanması: Program, Yunanistan ekonomisinin daha fazla yatırım ve ihracat odaklı bir modele geçişini kolaylaştırmak üzere maliyetlerin azaltılmasına ve fiyat rekabetçiliğinin iyileştirilmesine yönelik olarak nominal ücret ve ödeneklerdeki kesintileri ve yapısal reformları içermektedir. Ayrıca program, şeffaflığın artırılmasını ve devletin ekonomideki rolünün azaltılmasını öngörmektedir. 3) Finansal sektörün istikrarının güvence altında alınması: Program kapsamında, mali sistemin ve özellikle bankacılık sisteminin güçlendirilmesi tamamen bağımsız bir Mali İstikrar Fonu (FSF) nun kurulması ile başarılacaktır. FSF nin ödeme yeterliliğine ilişkin baskılarla mücadele edecek bir araç olarak bankalara ihtiyaç olduğunda mali destek sağlaması amaçlanmaktadır. Potansiyel likidite baskılarını hafifletmek üzere, hükümetin mevcut bankacılık likidite destekleri genişletilecektir yıllarına ilişkin temel ekonomik göstergeler ve uygulanacak ekonomik programın sonucu olarak ortaya çıkacak temel ekonomik verilere ilişkin tahminler GSYH nin yüzdesi olarak aşağıdaki Tabloda yer almaktadır: Tablo 1: Yunanistan için Yılları Arası Temel Ekonomik Veriler ve Tahminler* GSYH nin yüzdesi olarak Genel Bütçe Dengesi -7,7-13,6-8,1-7,6-6,5-4,9-2,6-2,0 (Bütçe Açığı) Toplam Kamu Borcu Cari İşlemler Dengesi -14,7-11,2-8,4-7,1-5,6-4,0-2,8-1,9 Kaynak: IMF (2010:13-10) * Bu tablodaki veriler Yunanistan makamları ve IMF nin ortak tahminlerini yansıtmaktadır. Program amaçlarını başarmak üzere, tüm mali, finansal ve yapısal politikalar kullanılacaktır yılı ve sonrası için, mali hedefleri başarmak üzere daha fazla gelir ve harcama tedbirleri tespit edilmiştir. Mali yardım paketi çerçevesinde öngörülen tedbirler; harcama tedbirleri, gelir tedbirleri ve yapısal mali reformlar olmak üzere üç temel başlık altında toplanabilir (IMF, 2010:11): Harcama tedbirleri: Avroya geçilmesinin ardından Yunanistan faiz dışı harcamalarını GSYH nin %8 i oranında artırmıştır. Bu harcamalar arasında yer alan memur maaşları, tüketim ve sosyal transfer harcamaları bütçeye önemli bir yük getirmiştir. Dolayısıyla, ücretler ve emekli maaşları program süresince nominal olarak dondurulacak, yüksek emekli aylıklarında kesinti yapılacak, Paskalya, noel ve yaz ikramiyeleri kaldırılacak, düşük öncelikli yatırım harcamalarına son verilecek, kamuda istihdam azaltılacak, belediyeler ve yerel idareler birleştirilecek, kamu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

303 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme kurumlarına yapılan ödenekler azaltılacak ve AB yapısal fonlarının ve uyum fonunun mümkün olduğunca daha etkin kullanımı sağlanacaktır. 9 Gelir tedbirleri: Genel KDV oranının %21 den %23 e çıkarılması, indirilmiş (düşük) KDV oranının %10 dan %11 e çıkarılması, düşük KDV oranına tabi kamu kurumları, restoran ve otellerde genel KDV oranına geçilmesi, benzin, sigara ve tütün mamullerinde özel tüketim vergisinin artırılması ve AB müktesebatı ile uyumlu bir oran yapısının elde edilmesi sağlanacaktır. Gayrimenkullerin daha yüksek oranlarda değerlenmesi, kârlılığı yüksek firmalara geçici bir kriz vergisi konulması, ruhsatsız bina ve kurumlara vergi ve harçlar konulması, şans oyunları işletmelerine ve lisans ücretlerine yönelik vergi artışları yapılması öngörülmektedir. Yapısal mali reformlar: Harcamaları azaltmaya yönelik bütçe kontrol ve süreçlerinde iyileştirmeler yapılmasını ve ayrıca vergi idarelerinin iyileştirilmesini içermektedir. Bu reformlar gelir ve harcamalar üzerindeki kontrolü güçlendirmeyi amaçlamaktadır. Emeklilik sistemine, sağlık sektörüne, vergi idaresine ve vergilendirme sistemine, kamu mali yönetimine, borç yönetim yapısına, istatistiksel bilgilerin raporlanmasına ilişkin önemli yapısal düzenlemeleri kapsamaktadır. Mali tedbirler paketinin toplam tutarı dönemi için GSYH nin %11,1 ine tekabül etmektedir. Tüm bu tedbirlerin GSYH nin yüzdesi olarak sağlayacağı katkılar aşağıdaki tabloda verilmektedir: Tablo 2: Mali Tedbirler Paketinin GSYH ye Katkısı* Toplam GSYH nin yüzdesi olarak Toplam 2,5 4,1 2,5 2,0 11,1 Gelir 0,5 3,0 0,8-0,3 4,0 ÖTV 0,2 0,3 0,1 0,6 KDV 0,3 0,9 0,2 1,5 Gelir Vergisi 0,2 0,0 0,2 Kurumlar Vergisi 0,4 0,4 Emlak Vergisi 0,8 0,1 0,0 0,9 Diğer 0,4 0,3-0,3 0,4 Harcama 2,0 1,1 1,7 0,5 5,3 Ücretler 0,5 0,2 0,3 0,2 1,2 Emekli Aylıkları 0,8 0,3 0,1 0,1 1,3 Sosyal Faydalar 0,2 0,0 0,2 0,4 Tüketim 0,3 0,4 0,2 0,2 0,1 Destekler 0,7 0,7 Yatırım 0,2 0,2 0,2 0,1 0,7 Yapısal Reformlar 1,8 1,8 Kaynak: IMF (2010:11) * Bu Tablodaki veriler Yunanistan makamları ve IMF nin ortak tahminlerini yansıtmaktadır. 9 Toplumun en hassas kesimleri korunmuştur. Düşük ücretli emekliler (emeklilerin neredeyse üçte ikisini oluşturmaktadır) paskalya, noel ve yaz ikramiyelerini almaya devam edeceklerdir. Kamu sektöründe düşük ücret alanlar ise bu ikramiyelerin kaldırılmasından doğan zararlarının karşılanmasına yönelik olarak bütçeden ilave bir destek alacaklardır. Yüksek emekli aylıklarında yapılacak kesintiler emekli aylığını en yüksek düzeyde alan %10 luk bir dilimi kapsamaktadır. Ödeneklerdeki kesintiler yüksek kazançları hedef almaktadır. Ayrıca indirilmiş KDV oranı tüm toplumu etkileyebilecek temel gıda maddelerine uygulanmakta olup, buradaki artış sadece %1 dir. 298 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

304 Y. KÖSE, H. KARABACAK Yapısal mali reformlar kapsamında yapılması öngörülen emeklilik reformu mevcut emeklilik fonlarının üç ayrı fonda birleştirilmesine, sağlanan katkı ve faydalar arasında bir bağlantı kurulmasına, normal emeklilik yaşının altmış beşe yükseltilmesine ve erken emekliliğin sınırlandırılmasına odaklanmaktadır. Diğer yandan, sağlık reformu çerçevesinde hastanelerde çift taraflı kayıta dayalı tahakkuk esaslı muhasebenin uygulanması, denetim raporlarının dönemsel olarak yayımlanması, fiyatlandırma ve maliyetlendirme mekanizmalarındaki iyileştirmeler ve sağlık fonlarının emeklilik fonlarının idaresinden ayrılması gibi kanallarla tasarruf sağlanması öngörülmektedir (IMF, 2010: ). Yunanistan hükümeti tarafından gelecekte verilerin yanıltıcı olarak sunulmasını önlemek üzere acilen harekete geçilmiştir. Bu çerçevede güvenilir ve bağımsız bir istatistik sistemi kurmak için Parlamento, İstatistik Kurumunun yasal statüsünü değiştiren yeni bir kanun kabul etmiş ve daha önce Maliye Bakanlığının bir birimi olarak çalışan bu servis tamamen bağımsız, başkanı ve yönetim kurulu bir Parlamento Komitesi tarafından beşte dört çoğunlukla atanan bir otoriteye dönüştürülmüştür. Ayrıca yeni kanun uluslararası standartlarla uyumlu yeni kılavuz ve rehberleri de beraberinde getirmiştir (IMF, 2010:144). Ayrıca, Yunanistan makamları Eurostat la beraber Yunanistan istatistik sisteminin kurumsal ve yönetişim çerçevesini iyileştirmek, Yunanistan ın istatistik kapasitesini güçlendirmek ve mali verilerini iyileştirmek üzere bir eylem planı hazırlamışlardır. Rekabetçiliği artırmak ve krizden çabuk biçimde çıkabilmek üzere yapısal politikaların güçlendirilmesi de öngörülmüştür. Bu yapısal reformların ekonominin esnekliğini ve üretim kapasitesini artırması, uluslararası rekabet edebilirliği iyileştirmesi ve ekonomik yapının daha yatırım ve ihracat odaklı bir modele doğru kaydırması amaçlanmaktadır. Bu yapısal reformlar; kamu idaresinin modernizasyonunu, emek piyasalarının ve gelir politikalarının güçlendirilmesini, iş ortamının iyileştirilmesini, rekabetçi piyasaların desteklenmesini, kamu kurumlarının şeffaflığının ve etkinliğinin artırılmasını içermektedir (IMF, 2010:56,57). Sonuç olarak, Yunanistan bir taraftan bütçe açığını indirmeye ve borcunun GSYH ye oranını düşürmeye çalışırken; diğer yandan, uzun zamandır süregelen yapısal zayıflıkları hedef alarak, gelecek yıllarda ekonomik kalkınma için gerekli koşulları güvence altına almaya ve dolayısıyla ekonomiyi yeni ve sürdürülebilir bir büyüme yoluna sokmaya çalışmaktadır. IMF (2010:8) ye göre; gerek Yunanistan hükümeti gerekse IMF, Yunanistan ın gelecek yıllarda sürdürülebilir büyümesi ve kalkınmasının, daha önce büyümenin anahtarı olarak tüketime dayanan bir model yerine yurt içi ve yabancı yatırımda ve mal ve hizmet ihracatında sürdürülebilir büyümenin yön verdiği yeni bir modele dayanacak şekilde büyüme paradigmasında köklü bir değişim gerektirdiğini kabul etmektedir. Yurt içi talep ve enflasyon makul düzeylere geldikçe ve ekonomi yapısal reformlara tepki verdikçe, ithalata talebin düşeceği, ihracatın artacağı ve cari açığın daralacağı beklenmektedir. Avrupa Komisyonu, Avrupa Merkez Bankası ve IMF den heyetler Yunanistan makamlarına periyodik olarak gerçekleştirdikleri ziyaretlerle Programa uyum konusunda mevcut durumu ve gelişmeleri değerlendirmektedir. Program kapsamında finansman sağlanması bu incelemelerin sonuçlarına bağlanmıştır. Bugüne kadar 26 Temmuz-5 Ağustos 2010, Kasım 2010 ve 27 Ocak-11 Şubat 2011 dönemlerinde olmak üzere üç adet inceleme ziyareti gerçekleştirilmiştir. Bu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

305 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme ziyaretler sonucunda birtakım riskler ortaya konmakla beraber Yunanistan ın programa genel olarak sadık kaldığı, performans kriterlerini önemli ölçüde karşıladığı ve öngörülen hedefler doğrultusunda ilerleme kaydedildiği teyit edilmiştir Krizin Yayılma Etkisi AB de ekonomi politikasının en önemli iki aracı, para politikası ve bütçe politikasıdır. Para politikası konusundaki tüm yetkiler uluslar üstü Avrupa Merkez Bankasına devredilirken, bütçe politikaları konusundaki yetkiler halen ulusal düzeyde kalmaya devam etmektedir. 11 AB müktesebatında üye devletler için ulusal bütçelerinin yapısına ilişkin hiçbir gereklilik veya standart bulunmamakta ve bütçe sisteminde belirli bir model öngörülmemektedir. Genel olarak, bir üye devletin bütçe politikalarında gerçekleştirdiği değişiklikler, talep üzerindeki doğrudan etkilerin, faiz oranı ve döviz kuru etkileri ile dengelenmesinden dolayı, diğer ülkelerin kısa vadeli büyümesi üzerinde önemli bir etki göstermemektedir. Ancak, talep oluşumunun uluslararası rekabet ve sermaye birikimi oranı üzerinde önemli yayılma etkileri olmakta ve bu durum orta vadeli büyüme öngörülerini etkilemektedir. Bu yayılma etkileri önemli bir dengesizliğe işaret etmektedir: Bir veya daha fazla ülkede bütçe büyüklüğünün artması, bu ülkelerin ihracatını (ve diğer ülkelerin ithalatını) artırırken, artan hükümet borçlanması nedeniyle ortak faiz oranı ve döviz kurlarının artması, diğer ülkeleri olumsuz etkilemektedir. 12 Dolayısıyla, bir ülkenin bütçe ile ilgili olarak uyguladığı belirli bir politikanın etkisi üç temel yoldan EPB içerisindeki ortaklarına yayılacaktır: (i) Dış ticaret, (ii) Avro Bölgesi nin tamamında faiz oranları üzerindeki muhtemel etkiler, (iii) Ortak döviz kuru üzerindeki muhtemel etkiler (European Commission, 1997c: ). Yunanistan da 2009 yılı itibarıyla kamu borcunun yaklaşık %90 ını (2009 yılı sonu itibarıyla 150 milyar avro) çoğu Avrupalı olmak üzere yabancı bankalardan alınan borçlar oluşturmuştur. Kamu borç yükünün içinde Fransız bankaları %36, Alman bankaları %21 ve diğer Avrupa bankaları %32 lik bir paya sahiptir. Avrupa merkezli olmayan bankaların payı ise %11 dir (IMF, 2010:127). Bu çerçevede, IMF Yunanistan daki ekonomik krizin derinleşmesinin diğer ülkelere de güçlü bir yayılma etkisi ortaya çıkarabileceğini öngörmektedir. IMF (2010:7) ye göre; krizin yayılma kanalları şunlar olabilir: (1) Geçmiş haftalarda piyasalardaki belirsizlik halinin ortaya koyduğu üzere nispi olarak zayıf mali kaynaklara sahip diğer Avro Bölgesi ülkelerinin egemen borç ve finansal piyasaları; (2) Yunanistan ın devlet kağıtlarına önemli biçimde maruz kalan yabancı mali sektör kurumları ve (3) Yunanistan bankalarının bağlı kuruluşlarının önem taşıdığı Güneydoğu Avrupa daki 10 Söz konusu inceleme ziyaretleri hakkında daha ayrıntılı bilgi için bkz. Finansal ve Ekonomik Krize Kronolojik Bir Bakış, Avrupa Komisyonu internet sayfası: 11 Avrupa Merkez Bankası, 1 Haziran 1998 de kurulmuş olup, Avrupa Para Enstitüsü nün yerini almıştır. Merkezi Frankfurt ta olan Banka, 1 Ocak 1999 tarihi ile çalışmalarına başlamıştır. Bu tarih itibarıyla Euro kaydi para olarak kullanılmaya başlanmıştır. Ortak para politikasının uygulama sorumluluğu 1 Ocak 1999 tarihinde faaliyete geçmiş bulunan Avrupa Merkez Bankası na aittir. Bununla birlikte, ulusal merkez bankaları da bu sistemin bir parçası olarak sorumluluk taşımaktadır (TCMB, 2000:89). 12 İhtiyatlı bütçe politikaları ise olumlu yayılma etkilerine yol açabilmektedir. 300 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

306 Y. KÖSE, H. KARABACAK mevduat sahiplerinin güveni. Bu muhtemel etkilerin ötesinde IMF, yayılmanın son derece öngörülemez olabileceği uyarısında bulunmaktadır. Maastricht kriterlerinden bütçe açığı ve borç stokuna ilişkin %3 ve %60 değerleri, ekonomik gelişmelerden ve özellikle de ekonomik büyüme ve enflasyon eğilimleri ile faiz hareketlerinden etkilenmektedir. EPB içerisinde bir ülkedeki yüksek bütçe açıklarının ortak faiz oranı ve döviz kurunu etkileyerek, ülkeler arasında yayılma etkisine yol açabilmesi hususunda doğan endişeler, bütçe politikalarının işleyişine ve koordinasyonuna ilişkin önemli çıkarımlara neden olmuştur. Tek para biriminin kabul edilmesi ve ortak para birimine dahil olunması birçok makroekonomik aracın ulusal yetkililerin kontrolünden çıkmasına yol açmıştır. Hükümetler bütçe politikasının işleyişine ilişkin olarak, Maastricht kriterleri ve İBP ile getirilen kısıtlamaları kabul etmişlerdir. Diğer bir ifadeyle, AB de ulusal bütçe politikalarının olumsuz yayılma etkisi İBP nin oluşmasında önemli rol oynayan faktörler arasındadır. Bu çerçevede, üye devletlerin sıkı ve disiplinli bütçe politikaları yürütmeleri gerekmektedir. İBP güçlü bir bütçe disiplini üzerine kurulmuştur. EPB ye katılım için gerekli Maastricht kriterleri, daha başlangıçta, EPB üyelerinin yüksek düzeyde bir kamu maliyesi disiplinine erişmiş olmalarını gerektirmektedir (Samsun, 2004:106). Diğer yandan, EPB kapsamında bütçe politikalarında koordinasyon sağlanması gereği, bir veya daha fazla üye devletin ulusal bütçe politikalarının diğer ülkelere muhtemel yayılma etkisinden kaynaklanmaktadır. Keller (1999:52-55) tarafından belirtildiği üzere ulusal bütçe politikalarının koordinasyonu bu etkileri sınırlamak için gereklidir. Maastricht Antlaşması ile EPB içerisinde, bir yandan ulusal bütçe konusunda bağımsızlık korunurken, diğer yandan bütçe politikasında gerekli derecede koordinasyon sağlamayı amaçlayan bir çerçeve ortaya konulmuştur. Bununla birlikte, üye devletlerin karşılıklı olarak artan ekonomik bağımlılıkları, politikalarında koordinasyonu daha önemli kılmaktadır. Bu çerçevede, özellikle ulusal bütçe politikalarının uyumlaştırılması üzerinde durulmaktadır. Bunun nedeni de European Commission (1997c:34) da ifade edildiği üzere, EPB kapsamında, ulusal bütçe politikalarının ekonomik konjonktür içerisinde ve asimetrik şoklar oluşması halinde, makroekonomik istikrar sağlamada çok önemli bir rol oynamasıdır. Buna göre; bütçe politikası ikili bir amaç gütmelidir. Bunlardan ilki ulusal düzeyde şokların etkisini ortadan kaldırma amacıdır. Bunu yerine getirmek için ulusal bütçelere bir miktar esneklik tanınmalıdır. İkincisi ise EPB düzeyinde en uygun bütçe tutumunun oluşturulması amacıdır. Bu hedefin gerçekleştirilmesi de bütçe politikalarında koordinasyonun gerçekleştirilmesini gerektirmektedir. Avro Bölgesi nde Avrupa Komisyonuna mali yardım için başvuruda bulunan tek ülke Yunanistan değildir. İrlanda ve Portekiz de yaşadıkları borç krizleri dolayısıyla Komisyona mali yardım talebinde bulunmuşlardır. Avro Bölgesi ülkeleri ve AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi (ECOFIN), 28/11/2010 tarihinde İrlanda makamlarının talebi üzerine 2011 ve 2012 yılları için 85 milyar avroya kadar mali yardım sağlama konusunda uzlaşı sağlamışlardır. Bu mali paket kapsamında AB ve IMF nin mali destekleri ve Birleşik Krallık, İsveç ve Danimarka nın sağlayacağı iki taraflı kredilerle İrlanda nın finansman ihtiyacının karşılanması öngörülmektedir (IP/10/1768, 2010:1). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

307 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme Diğer bir borç krizi yaşayan ülke Portekiz ise 06/04/2011 tarihinde mali destek mekanizmalarının kendisi için işletilmesi talebini Avrupa Komisyonuna bildirmiştir (MEMO/11/222, 2011:1). Mali desteğin Portekiz makamlarınca da müzakere edilen sıkı koşullara bağlı olarak, bir program temelinde ve Avrupa Merkez Bankası ve IMF ile işbirliği halinde sağlanacağı Komisyon tarafından belirtilmiştir. Ayrıca bu program; mali sürdürülebilirliğin sağlanması, yapılacak reformlarla ve girişimciliğin teşvik edilmesiyle büyüme ve rekabet edebilirliğin iyileştirilmesi, özelleştirme programının uygulanması, dengeli büyümenin sağlanması ve mali sektörün likiditesinin sürdürülmesi gibi temellere dayanacaktır (MEMO/11/227, 2011:1). 05/05/2011 tarihinde Portekiz in AB ve IMF ile üç yıl için 78 milyar avro destek sağlanması hususunda anlaşmaya vardıkları bildirilmiştir. Bu anlaşmanın Avro Bölgesi ülkelerince oybirliği ile onaylanması ve Portekiz Parlamentosu tarafından kabul edilmesi beklenmektedir Krize Yönelik AB Düzeyinde Alınan Yapısal Tedbirler AB düzeyinde krize karşı alınan yapısal tedbirlerden önce EPB ve İBP nin uygulanışı ile ilgili olarak bugüne kadar yaşanan bazı mevcut sorunlara değinmek yerinde olacaktır. EPB nin işleyişi süresince ulusal mali politikaların koordinasyonuna ilişkin kurumsal yapının merkezinde yer alan İBP nin uygulanmasında geçmişte birtakım zorluklarla karşılaşılmıştır. İlk olarak, AB nin mevcut maliye politikası çerçevesinin temel sorunu, aşırı açık konusundaki nihai kararların siyasi oluşudur. Hükümetler birbirleriyle siyasi anlaşmazlıklardan kaçındıkları için, aşırı açık prosedürünün bir parçası olarak yaptırım tehdidinin inandırıcılığı azdır. Dolayısıyla uygulamada üye devletler, genel olarak, bütçe hedeflerini büyük ölçüde tutturmayan üye devletler üzerinde İBP nin mekanizmaları yoluyla baskı uygulama görevini yerine getirmemişlerdir (IFO, 2003:5-7). İkinci olarak, bütçe ile ilgili istatistiklerin toplanıp değerlendirilmesi ile ilgili olarak bir dizi zorlukla karşılaşılmıştır. Özellikle bazı ülkelerin raporlama usullerinde tespit edilen büyük ölçüdeki farklılıklar sorun yaratmaktadır. Yunanistan örneğinde olduğu kadar vahim olmasa da geçmişte Portekiz de açık seviyeleri çok büyük ölçüde yukarıya doğru revize edilmiştir. Bunun yanında İBP tarafından öngörülen bütçesel sınırlamalar sıklıkla fazla katı ve statik olmakla eleştirilmektedir (European Commission, 2002:5). Calmfors ve Corsetti (2003:114) de açık hedeflerinin borç düzeylerine göre tanımlanması gerektiğini önermektedir. Benzer biçimde, Menguy (2008:1093) İBP nin yoğun biçimde kısa dönemli mali davranışlara odaklandığını ve borcun sürdürülebilirliğini dikkate almadığını ifade etmektedir. Dabrowsky (2010:42-43) ye göre; AB nin sınırlı mali kapasitesi, küresel ekonomik krize tepkilerin de ulusal düzeyde alınmasına neden olmuştur. Küresel ekonomik krize karşı Avrupa nın tepkisi geç olmuş ve AB düzeyinde iyi bir koordinasyon sağlanamamıştır. AB de ulusal anti-kriz politikalarını koordine etmeye yönelik çabalar gecikmiş ve her zaman etkin ve başarılı olamamıştır. Politika koordinasyonunu zorlaştıran başlıca unsurlar, ülkeler arasındaki finansal bulaşıcı 13 Bu anlaşmanın ayrıntıları hakkında bilgi için bkz. europe/0,1518,760590,00.html 302 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

308 Y. KÖSE, H. KARABACAK etkinin çeşitli hızlarda olması, bireysel ekonomilerin şoklara farklı biçimlerde maruz kalmaları, yardıma yönelik kapasite ve kaynakların ülkeler arasında farklılaşması ve ulusal düzeyde verilen tepkilerin aceleyle verilmesi olarak sıralanabilir. Bu durum da çoğu zaman komşuyu zarara sokma politikalarının benimsenmesine neden olmuş ve AB nin ekonomik ve kurumsal yapısının özüne zarar vermiştir. Avro Bölgesi nde mali istikrarın sağlanmasına ve güçlendirilmesine yönelik olarak AB tarafından alınan ve aşağıda özetlenen yapısal tedbirler, AB nin gerek küresel gerekse Yunanistan da yaşanan ekonomik krizden dersler çıkardığını göstermektedir. Yunanistan da yaşanan ekonomik krizin ve Yunanistan a yönelik uygulamaya konan programın ardından öncelikle 9-10 Mayıs 2010 tarihlerinde Brüksel de olağanüstü bir ECOFIN toplantısı düzenlenmiştir. Bu toplantı sonucunda AB Konseyi ve üye devletler Avrupa da mali istikrarın korunmasına yönelik olarak kapsamlı bir tedbirler paketi üzerinde uzlaşı sağlamışlardır. Bu paket uyarınca 500 milyar avro bütçeli bir Avrupa istikrar mekanizması oluşturulmuştur. Bu mekanizma iki ayak üzerine oturmaktadır. Bunlardan ilki Avrupa Finansal İstikrar Mekanizması (European Financial Stabilisation Mechanism-EFSM) ve ikincisi Avrupa Finansal İstikrar İmkânı (European Financial Stabilisation Facility-EFSF) dır. AB ve IMF nin ortak desteğini içeren Avrupa İstikrar Mekanizması, Avro Bölgesi ülkeleri arasındaki uzlaşıya dayalı olarak IMF nin kredi şartlarına benzeyen sıkı koşullara bağlı olacak şekilde uygulanacaktır. EFSM kapsamında, tüm üye devletlerin desteğiyle AB Komisyonu tarafından mali piyasalardan 60 milyar avroya kadar fon imkânı yaratılabilmektedir. Bu fon, AB bütçesi tarafından teminat altına alınmaktadır. Diğer yandan, Avro Bölgesi ne dahil ülkeler tarafından oluşturulan özel bir araç niteliğindeki EFSF kapsamında 440 milyar avroya kadar fon imkânı oluşturulabilmektedir (Council of the European Union, 2010:6). EFSM ve EFSF tarafından oluşturulan azami fon miktarı 500 milyar avrodur. Bu miktara ilave olarak IMF tarafından 250 milyar avro fon imkânı sağlanabilecektir. Bu durumda avro alanının desteklenmesi ve finansal istikrarın sağlanmasına yönelik fonların toplam tutarı 750 milyar avroya ulaşmaktadır. Mali destek programlarına yönelik finansman stratejileri EFSM ve EFSF arasında sıkı biçimde koordine edilmektedir. Öncelikle EFSM kapsamında sağlanan imkânların devreye girmesine yönelik bir uzlaşı sağlanmıştır; ancak, her iki mekanizma aynı anda piyasalardan fon toplayabilmektedir. EFSF nin kuruluşundan itibaren üç yıl sonra (30/06/2013 tarihinde) feshi öngörülmüştür. Yunanistan ın kendisine özel hazırlanan kurtarma programına devam etmesi ve EFSF kapsamında destek almaması öngörülmüştür (EFSF FAQ: 2010:2-4). 28/11/2010 tarihinde Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları 2013 yılının ortalarından itibaren EFSF nin yerine geçecek Avrupa İstikrar Mekanizması (European Stability Mechanism-ESM) üzerinde uzlaşı sağlamışlardır. ESM, mevcut EFSF nin üzerine inşa edilecek, avro alanında mali istikrarı sağlayacak ve AB de güçlendirilmiş ekonomik gözetim işlevini tamamlayacaktır. Özellikle borç sürdürülebilirliğine daha güçlü biçimde odaklanan ve daha etkin uygulama tedbirleri içeren bu yeni çerçeve, gelecekte krizlerin ortaya çıkma ihtimalinin azaltılmasını ve bu krizlerin önlenmesini hedeflemektedir (MEMO/10/636, 2010:1) /12/2010 tarihlerinde Avrupa Konseyi avro alanında mali istikrarın güvence altına alınmasına yönelik olarak gelecekte uygulamaya konacak bu daimi mekanizmanın oluşturulmasına onay vermiştir. ESM, avro alanının istikrarının tamamen risk Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

309 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme altında bulunduğu durumlarda Avro Bölgesi ülkelerinin karşılıklı uzlaşıları ile harekete geçecek ve sıkı koşullara bağlı olarak mali yardım sağlayacaktır (European Council, 2011:1). 11/03/2011 tarihinde ise Avro Bölgesi ülkelerinin devlet veya hükümet başkanları Avro Paktı adı verilen bir anlaşmayı onaylamışlardır. Avro Paktı, rekabetçiliğin artırılması ve daha fazla yakınlaşmanın sağlanması için ekonomi politikaları arasında daha güçlü bir koordinasyon kurulmasını sağlamaktadır. Pakt, esas olarak ulusal yetki alanına giren konulara odaklanmaktadır. Bu anlamda Avrupa liderlerinin güçlü bir politik taahhütlerini temsil etmektedir. Pakt uyarınca, Avro Bölgesi ülkeleri rekabetçiliğin iyileştirilmesi, istihdamın artırılması, kamu finansmanının sürdürülebilirliğine daha fazla katkıda bulunulması ve mali istikrarın güçlendirilmesi amaçlarını başarmak üzere tüm gerekli tedbirleri alacaklardır. Bu genel amaçları başarmak üzere üstlenilecek eylemlerin seçimi üye devletlerin sorumluluğundadır. Ancak Pakt her bir amacın gerçekleştirilmesine ilişkin olarak üye devletler tarafından alınabilecek muhtemel tedbirlere yer vermektedir. Avro alanına dahil olmayan AB üyesi devletler de gönüllülük esasına dayalı olarak Pakta davet edilmişlerdir (Euro Pact, 2011:5-6). Sonuç Yunanistan da 2009 yılının sonbaharında seçimle işbaşına gelen yeni hükümetin mali verilerin çarpıtıldığını açıklaması ile Yunanistan ekonomik krizi tescillenmiştir. Bu olay bir yandan Yunanistan halkının tepkilerini dile getirdikleri zaman zaman şiddet içerikli toplumsal olayların fitilini ateşlemiş, diğer yandan ise alınacak tedbirlere ilişkin olarak Yunanistan hükümeti, AB ve IMF arasında geçen yoğun bir diplomasi trafiğini beraberinde getirmiştir. Yunanistan da ortaya çıkan ekonomik kriz GSYH nin yüzdesi olarak bütçe açığı ve borç düzeyi açısından tanımlanmaktadır. Yunanistan da bütçe açığı ve borç düzeyi olması gerekenin birkaç kat üzerine çıkmıştır. Bu önemli sapmalar, temelde devletin gelir ve harcama dengesini kuramamış olmasından ve yapısal yetersizliklerinden kaynaklanmaktadır. Yunanistan hükümeti tarafından krizden çıkmak için başlatılan ilk çabaların piyasaları yatıştıramayacağı anlaşılınca Avro Bölgesi ekonomi ve maliye bakanları, IMF'nin de katkısıyla 110 milyar avroya ulaşan Yunanistan'ı kurtarma paketini 2010 yılının Mayıs ayında kabul etmişlerdir. Krizden çıkış için hazırlanan Yunanistan ekonomik programı, güvenin, mali istikrarın ve rekabetçiliğin tekrar sağlanmasını ve finansal sektörün istikrarının güvence altına alınmasını amaçlamaktadır. Krizden çıkmak üzere tüm mali, finansal ve yapısal politikaların kullanılması öngörülmüştür. Mali yardım paketi çerçevesinde alınacak önlemler, temelde harcamaların kısılmasına, gelirlerin artırılmasına ve yapısal mali reformların üstlenilmesine yöneliktir. Sonuç olarak, Yunanistan bir taraftan bütçe açığını indirmeye ve borcunun GSYH ye oranını düşürmeye uğraşırken; diğer yandan, uzun zamandır süregelen yapısal zayıflıkları hedef alarak, gelecek yıllarda ekonomik kalkınma için gerekli koşulları sağlamaya çalışmaktadır. Böylece Yunanistan, mevcut krizin üstesinden gelerek, ekonomisine yeni ve sürdürülebilir bir büyüme kazandırmayı amaçlamaktadır. Gündemde sıkça yer bulan bir diğer konu da Yunanistan da ortaya çıkan ekonomik krizin diğer ülkelere yayılma riskidir. Bir ülkenin bütçe ile ilgili olarak uyguladığı belirli bir politikanın etkisinin dış ticaret, faiz oranları ve döviz kuru 304 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

310 Y. KÖSE, H. KARABACAK üzerindeki etkiler yoluyla diğer ülkelere bulaşabildiği bir gerçektir. Yunanistan ın kamu borcunun büyük kısmının yabancı kreditörlere ait olması bu yayılma etkisini güçlendirmektedir. Diğer yandan, ortak faiz oranı ve döviz kuru kanalları ile krizin yayılabilmesi EPB ye üye olmakla ilişkili bir risk olarak görünmekte ve EPB ye üye olmamak, krizin yayılabileceği ve esasen tek para birimi kullanımından doğan bu kanalların kapalı olması anlamına gelmektedir. Kaynakça Calmfors, L. ve Corsetti, G. (2003), How to Reform Europe s Fiscal Policy Framework, World Economics Journal, 4(1), Council of the European Union, Press Release 9596/10, Extraordinary Council Meeting, Economic and Financial Affairs, Brussels, 9/10 May Cumhuriyet Gazetesi, (2010), Yunanistan a Dev Kurtarma Paketi, 3 Mayıs ( Dabrowsky, M. (2010), The Global Financial Crisis: Lessons for European Integration, Economic Systems, 34, Dafflon, B. ve Rossi, S. (1999), Public Accounting Fudges Towards EMU: a First Empirical Survey and Some Public Choice Considerations, Public Choice, 101, EFSF FAQ - European Financial Stability Facility - Frequently Asked Questions ( European Council, December 2010 Conclusions, General Secretariat of the Council, Brussels, 25 January 2011 ( 1&cmsid=350). Euro Pact, Conclusions of the Heads of State or Government of the Euro Area of 11 March 2011 ( G=1&cmsid=350). European Commission (1997a), Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, Official Journal of the European Communities, OJ C 236, Amsterdam ( nd_growth_pact/l25021_en.htm). European Commission (1997b), Economic Policy in EMU, Part A, Rules and Adjustment, Economic Papers no.124, November 1997, Brussels. European Commission (1997c), Economic Policy in EMU, Part B, Specific Topics, Economic Papers no.125, Brussels. European Commission (2002), Strengthening the Co-ordination of Budgetary Policies, Communication from the Commission to Council and the European Parliament, COM (2002), 668 final, Brussels. European Commission (2007), Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, Official Journal of the European Union C-306, Brussels. Finansal ve Ekonomik Krize Kronolojik Bir Bakış, Avrupa Komisyonu Internet Sayfası ( Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

311 Yunanistan Ekonomik Krizi: Nedenleri, Etkileri ve Alınan Tedbirlere İlişkin Bir Değerlendirme IFO (Institute for Economic Research) (2003), European Economic Advisory Group: Report on European Economy, 12 February IMF (International Monetary Fund) (2010), Country Report, Greece: Staff Report on Request for Stand-By Agreement, No:10/110. IP/10/1768 Press Release on 21/12/2010 Regarding EU and EFSF Funding Plans to Provide Financial Assistance for Ireland Kaya, F. (2009), Mali Kural Uygulamaları ve Türkiye İncelemesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara. Keller, R. (1999), Budgetary Policy in EMU, The Ins & Outs of the Stability and Growth Pact, Framing Macroeconomic Policy in EMU and the International Financial Architecture, Nicholas C. Garganas (ed.), Bank of Greece, Athens. MEMO/10/636, European Stability Mechanism (ESM)-Q&A, 1/12/2010, Brussels, 01/12/2010. MEMO/11/222, Portugal's Request for the Activation of the Financial Support Mechanisms, Brussels, 06/04/2011. MEMO/11/227, Statement by the Eurogroup and ECOFIN Ministers, Brussels, 08/04/2011. Menguy, S. (2008), A Dynamic Rule Applied to the Threshold Imposed on the European Budgetary Deficits, Journal of Policy Modeling, 30, Milesi-Ferretti, G. M. (2003), Good, Bad or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative Accounting, Journal of Public Economics, 88, OECD (Organization for Economic Cooperation and Development), (2001), Managing Public Expenditure, a Reference Book for Transition Countries, Paris. Oltheten, E., Pinteris, G. ve Sougiannis, T. (2003), Greece in the European Union: Policy Lessons from Two Decades of Membership, The Quarterly Review of Economics and Finance, 43, Reuters (2010), Greece s Debt Crisis, 17 May ( Samsun, N. (2004), Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliği Çerçevesinde Üye ve Aday Ülkelerin Kamu Maliyesi ve Bütçelerinin Gözetimi, Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, Ankara. SGP (2010), Update of the Hellenic Stability and Growth Programme (Including an Updated Reform Programme), Ministry of Finance, Athens. Spiegel Online International, Portugal to receive 78 billion euro bailout, 05/05/2011 ( TCMB (Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası) (2010), Euro El Kitabı, Ankara. Von Hagen, J. ve Wolff G. (2006), What Do Deficits Tell About Debt? Empirical Evidence on Creative Accounting with Fiscal Rules in the EU, Journal of Banking & Finance, 30, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

312 S. ER Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, 1 Mortgage Krizi ve Türkiye Selami ER * Özet Finansal piyasalar temelde fon arz ve talebi arasında aracılık üstlenen piyasalardır. Bu önemli fonksiyon kamunun ilgisini çektiğinden devletler bu sektörü kontrolleri altında tutmak istemişlerdir. Ekonomide liberal anlayışın hakim olması ile deregülasyon ve özelleştirmeler sonrasında finansal piyasalar, asimetrik bilgi ve piyasa başarısızlıklarının yol açtığı ciddi sorunlarla karşılaşmışlar ve bu sorunlar krizlere yol açmıştır. Finansal sitemin kamunun kontrolünde olmayan, ancak kamunun düzenlemelerine ve gözetimine/denetimine tabi biçimde çalışması, bilgi asimetrisinin yol açtığı piyasa başarısızlıkları ve krizlere karşı bir mekanizma olarak düşünülmüştür. Yaşanan son küresel krizin, düzenleme ve denetim mekanizmalarının iyi olduğu söylenen ABD de çıkması ve gelişmiş ekonomileri ciddi biçimde etkilemesi düzenleme ve denetimde yeni anlayışların ve yeni yapılanmaların gerektiğini göstermektedir. Anahtar Kelimeler: Finansal Piyasalar, Kriz, Düzenleme ve Denetleme, Asimetri Bilgi, Piyasa Başarısızlığı Regulation of the Financial Sector as a Tool to Prevent Financial Crises, Mortgage Crisis and Turkey Abstract Financial markets fundamentally assume mediation between demand and supply of funds. Because of this important function attracting the attention of public, states Nisan 2010 tarihinde yapılan Küresel Krizler ve Ekonomik Yönetişim konulu Turgut Özal Uluslararası Ekonomi ve Siyaset Kongresi nde tebliğ olarak sunulmuş çalışmadan uyarlanmıştır. * Dr., Anayasa Mahkemesi Raportörü, selami.er@anayasa.gov.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

313 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye want to take this sector under control. After deregulation and privatization by liberal understanding on economy, financial markets have faced with serious problems stemming from asymmetric information and market failures and these problems have led to crises. Financial system not under public control but subject to public regulation and oversight/supervision has been designed as mechanism against the market failures and crises arising from asymmetry of information. Last global crisis that broke out in US where regulation and supervision mechanisms were assumed good and that affected developed economies seriously points out that there is a need to new understandings and structuring in regulation and supervision. Key Words: Financial Markets, Crisis, Regulation and Supervision, Asymmetric Information, Market Failure JEL Classification Codes: G28, G21, G32, E44, D53 Giriş Finansal sistem ve kurumlar, temelde fon arz ve talebi arasında aracılık görevi yapmaktadırlar. Böyle bir aracılığa ihtiyaç durulmasının nedeni fon arz ve talebinin (kaynak dağılımının) kendiliğinden dengeye ulaşmaması veya bu varılan dengenin istenen seviyede olmamasıdır. Finansal aracılar/kurumlar ve/veya sektör (Metron ve Bodie, 1995:32-33): Malların, hizmetlerin ve varlıkların el değiştirmesine dolaylı aracılık etmek, Tasarruf birikimi ve risk dağılımı sistemleri oluşturarak, büyük ölçekli projelerin finansmanını ve bu yolla mülkiyetin tabana yayılmasını sağlamak, Kaynakların zaman içerisinde, bölgeler ve sektörler arasında transferini sağlamak, Risk yönetimi ve kontrolü yöntemlerini geliştirmek, Fiyat bilgisini sağlamak ve asimetrik bilgi sorununun çözümünü kolaylaştırmak, işlevlerini yerine getirerek ekonomide kaynak dağılımı etkinliğini artırmakta ve genel refah düzeyini yükseltmektedir Aracılık işlevini yerine getiren mali piyasalarda alınıp satılan, işleme konu olan şey, nihai ürün veya emtia yerine doğrudan para veya mali enstrümanların kendisidir. Yapısal olarak mali kurumlar, yüksek kaldıraç oranlarıyla ve güven esasına dayalı çalışmakta ve küçük miktarlı fon arzlarını büyük miktarlı fon talebini karşılamakta kullanmaktadırlar. Mali kurumlar, bu özellikleri nedeni ile en önemli amaçlarından biri ekonomik refahı artırmak olan devletlerin her zaman ilgisini çekmiş ve müdahalesine konu olmuşlardır. Bir genelleme yapılırsa müdahaleler, 1980 öncesi dönemde sermaye kontrolü, faiz oranlarının belirlenmesi, kamu mülkiyetinde mali kurumlar oluşturulması biçiminde doğrudan yapılırken, doğrudan müdahalelerin ekonomik refahı olumsuz etkilediği düşüncesinin hakim olması ile yerini düzenleme ve denetlemeye bırakmıştır. Yapısı gereği yüksek kaldıraç oranları, düşük sermaye/aktif oranları, açık pozisyon, vade uyumsuzluğu (mevduatlar kısa, krediler daha uzun vadelidir), eksik bilgiyle ve yüksek risk altında çalışan mali piyasalarda, özellikle bankacılık sektöründe piyasa başarısızlıkları yaşanmış, dışsallıkların etkisi ile krizler oluşmuş 308 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

314 S. ER ve tüm ekonomiye, bazen uluslararası boyuta yayılarak, ciddi ekonomik kayıplara ve sorunlara yol açmıştır. Bu durum, bankaların krize her zaman reel sektörden daha yakın kurumlar olmasına neden olmaktadır. Bu makalede; finansal kurumların asimetrik bilgi sorunları ve piyasa başarısızlıkları nedeni ile sahip oldukları kırılgan yapının krizlere dönüşmesi ve bunu önlemek için regülasyonun önemi ile küresel kriz ve sonrasında regülasyon anlayışında değişmeler Türkiye tecrübesi ile birlikte irdelenecektir. 1. Finansal Piyasaların Düzenlenme İhtiyacı Genel olarak düzenlenme ve denetlenme ihtiyacının nedeni, hile ve ahlaki olmayan uygulamaların engellenmesi ile rekabeti sağlamaktır. Devlet müdahalesinin gereği, sektörün bilgiyi kamu malı (public good) olarak sunma pozisyonu ile açıklanabilir. Bankalar, bilgiyi toplayarak ve ileterek, ekonomik ajanların kararlarını etkilemekte ve bilgi transfer sürecinde aracı olarak ekonomide merkezi bir rol oynamaktadırlar. Taşınan bilginin miktar ve kalitesinin sağlanması sistemin performansı için kritik bir öneme sahiptir (Ersel, 2000). Bankacılık piyasasının düzenlenmesi hem finansal sistemin hem de ekonominin işleyişinin düzgün olması açısından önemlidir. Bankalar, ekonomik büyümenin finansmanında tasarrufların toplanması açısından önemli rol oynarlar. Diğer sektörlerin etkinliğinde ve gelişmesinde rekabet önemli iken, bankacılık sektöründe düzenleme rekabet ile yer değiştirmiştir (Kroszner, 2001:16). Mali istikrarın varlığı günümüzün entegre olmuş ve küreselleşmiş finans dünyasında kamusal mal olmanın yanında küresel kamusal mal olarak nitelendirilmekte, piyasa başarısızlığı veya mali istikrarsızlık ise kamusal kötü olmanın yanında küresel kamusal kötü olarak adlandırılmaktadır (Göker, 2009:12-15) Asimetrik Bilgi Sorunları Kredi arz ve talebinin sorunsuz olarak piyasa faiz oranında eşitlenmesi ve dağılımda etkinliğin sağlanması için tarafların tam bilgiye sahip olması ile piyasaların ve ekonominin istikrarlı olması gerekir. Tam mevduat güvencesi ve asimetrik bilginin yol açtığı ters seçim, ahlaki riziko ve kredi tayınlaması, temsilcilik sorunu, likidite yetersizliği, dışsallıklar gibi sorunların krize kadar giden sonuçlara yol açtığı görülmüştür. Finansal piyasalarda işlem hacimlerinin büyümesi ile gelişen teknoloji ve serbest ekonomi anlayışı, sermaye piyasalarında entegrasyonu artırarak, kurumları birbirine daha bağımlı hale getirmiş ve sistematik risk ihtimallerini artırmıştır. Bankacılık piyasasının düzenlenmesi hem finansal sistemin hem de ekonominin işleyişinin düzgün olması açısından önemlidir. Bankalar, ekonomik büyümenin finansmanında tasarrufların toplanması açısından önemli rol oynarlar. Diğer sektörlerin etkinliğinde ve gelişmesinde rekabet önemli iken, bankacılık sektöründe düzenleme rekabet ile yer değiştirmiştir (Kroszner, 2001:16). Mali istikrarın varlığı günümüzün entegre olmuş ve küreselleşmiş finans dünyasında kamusal mal olmanın yanında küresel kamusal mal olarak nitelendirilmekte, bununla birlikte piyasa başarısızlığı veya mali istikrarsızlık ise kamusal kötü olmanın yanında küresel kamusal kötü olarak adlandırılmaktadır (Göker, 2009:12-15). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

315 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Kredi arz ve talebinin sorunsuz olarak piyasa faiz oranında eşitlenmesi ve dağılımda etkinliğin sağlanması için tarafların tam bilgiye sahip olması ile piyasaların ve ekonominin istikrarlı olması gerekir. Tam mevduat güvencesi ve asimetrik bilginin yol açtığı ters seçim, ahlaki riziko ve kredi tayınlaması, temsilcilik sorunu, likidite yetersizliği, dışsallıklar gibi sorunların krize kadar giden sonuçlara yol açtığı görülmüştür. Finansal piyasalarda işlem hacimlerinin büyümesi ile gelişen teknoloji ve serbest ekonomi anlayışı, sermaye piyasalarında entegrasyonu artırarak, kurumları birbirine daha bağımlı hale getirmiş ve sistematik risk ihtimallerini artırmıştır. Bir ekonomide mali riskler gerçekleşmeye başladığında, mali şokların tetikleyici etkisiyle derinleşen ekonomik krizlerin ilk olumsuz etkileri de mali sistemde faaliyet gösteren kurumlarda özellikle bankalarda ortaya çıkmaktadır (Sayım ve Er, 2009:12). Mali kurumdaki krizin diğer mali kuruma, bir sektördeki krizin diğer sektörlere ve bir ülkedeki krizin diğer ülkelere bulaşma riski ve hızı da artmıştır. Bilginin doğru olarak ve her ekonomik birimlere eşit şekilde dağıldığı varsayımına dayanan tam rekabet piyasası günümüzün piyasa koşullarında geçerli bir önerme değildir. Aynı şekilde ciddi sermaye ve belli kurallara uyma koşulları nedeni ile piyasaya giriş de tam anlamı ile serbest değildir. Dolayısı ile mali piyasalar eksik bilgiye dayanan, eksik rekabetçi piyasalar olarak anılmaktadır. Avusturya ekolü iktisatçıları için sınırlı bilgi sadece piyasadaki bir eksiklik değil, insan olmanın doğal bir sonucu olarak kabul edilir. Piyasa devamlı değişim halinde olan bir süreçtir ve nihai noktanın baştan öngörülebileceği bir bilgiyi sağlamaz. Piyasanın dengeye doğru bir eğilim içerisinde olduğunu söylemek de mümkün olmayacaktır. Zira piyasadaki her değişim beklentisi, planları ve bilgiyi de değiştirecektir (Oğuz, 2003). Bu ekolden gelen Hayek e göre (Hayek, 1978: ), rekabetin sonucu baştan tahmin edilemeyen bir keşif sürecidir ve mevcut bilgiye katılan yeni bilgiler ancak piyasada yaşanarak test edilebilir. Akerlof, otomobil piyasasında asimetrik bilgi nedeni ile ortaya çıkan limon (Amerikan argosunda ikinci el piyasadan satın alınan otomobil) probleminin finansal piyasalar için de geçerli olabileceğini, mali piyasaların etkin çalışabilmesi için kamu müdahalesinin gerekli olduğunu ileri sürmüştür. Bu piyasada satıcılar otomobil hakkında alıcılardan daha çok bilgiye sahiptir, yani taraflar arasında asimetrik bilgi vardır. (Akerlof, 1978: ). Bilgi elde etme için gerekli harcamalar yüksek maliyetler taşıdığından, finansal piyasalar gibi bilgi yoğun piyasalardan eksik rekabet piyasası olarak bahsedilebilir. Bu nedenle önemli bir fonksiyonu da bilgi elde etmek ve bunları yorumlamak olan mali piyasalar, mal ve hizmet piyasalarından ayrılmaktadır. Aslında aracı kurumlara ihtiyaç duyulmasının temel nedeni, fon fazlası olan şahıs veya kurumların karşılarında yer alan fon talep eden şahıs ve kurumların mali yapıları, fonun geriye dönüş ihtimali vs. hakkında yeterli bilgiye sahip olamamaları ve arada bilgi sahibi ve bu konuda uzman bir aracıya ihtiyaç duyulmasıdır. Kredi verenler kredi talep edenler hakkında yeterli bilgiye sahip olmadıklarından, özellikle piyasada yüksek faizin geçerli olduğu durumlarda kredi ödeme gücüne sahip firmalar kredi almak istemezken, riskli firmalar piyasada kalır ve geri ödeme gücü az firmalara kredi verilerek, ters seçim (adverse selection) yapılmış olur. Ters seçim sorunu faiz oranlarının çok yükseldiği durumlarda 310 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

316 S. ER bankaların kredileri kısmasına (kredi tayınlaması) yol açabilmektedir (Karabulut, 2003:5). Kredi talep edenler arasında riski düşük yatırım alanlarına yönelenler, düşük-risk düşük getiri, yüksek risk-yüksek getiri prensibince daha az kazanacaklarından, borçlanırken daha düşük faiz oranlarını tercih edeceklerdir. Bunun yanında riskli yatırım alanlarına yönelen riskli müşteriler, bankaların isteyeceği yüksek faiz oranlarına yüksek kazanç elde edecekleri düşüncesi ile razı olurlar ve aldıkları kredileri geri ödeme ihtimalleri de daha düşüktür. Faizler yükseldiğinde görece olarak ya riski ve kâr beklentisi yüksek yatırımcılar daha çok kredi talep edecek ya da yatırımcılar daha riskli ve daha kârlı projelere yöneleceklerdir. Aslında bu hali ile faiz oranlarındaki artış, riski az yatırımcıların kredi talep etmemesi, riski yüksek yatırımcının ise kredi talep etmesi sonucunu doğuran tersinden bir ayırt etme aracı sayılabilir. Ahlaki riziko, bir sözleşmede kredi alanın kredi verenin bakış açısına göre ahlaki olmayan ve arzu edilmeyen faaliyetlerde bulunarak, kredi verenin çıkarını zedeleme tehlikesine neden olan asimetrik bilgi sorunudur. Bu arzu edilmeyen faaliyetler kredinin geri ödenmeme riskini artırmaktadır. Ahlaki tehlike söz konusu ise, kredi alan yüksek riskli projelere yatırım yapmakta, yüksek getiri elde ederse bundan kazançlı çıkmakta, zarar ederse kaybın önemli kısmı kredi verene yüklenmektedir (Aras ve Müslümov, 2004:57). Ahlaki tehlike kavramı sigortacılık sektörüne dayanmakta, kişilerin sigorta yaptırdıktan sonra sigortasız döneme göre daha riskli hareket ettikleri gözlemlenmektedir. Bunlardan ilki asil-vekil problemidir. Özellikle gelişmiş ülkelerde şirketler büyük çaplı, çok ortaklı, halka açık şirketlerdir ve profesyonel idareciler tarafından yönetilirler. Bu yöneticiler (vekil) şirket hakkında asillerden (şirket sahipleri) daha fazla bilgiye sahip olmakta ve her zaman asillerin menfaatlerine göre davranmaktadırlar. Örneğin şirketin değerini yükseltmektense daha fazla prim alma dürtüsü ile kârını artırmayı öncelikli hedef olarak seçebilmekte ve bunun için riskli faaliyetlere yönelebilmektedirler (Özsoy, 2009). ABD de yapılan bir araştırmada, banka yöneticilerinin %98 i ücret paketleri ve teşviklerinin yaşanan son küresel krizin en büyük sebeplerinden biri olduğunu ifade etmiştir (IFS, 2009). Yüksek kâr/kazanç düşüncesi ile yırtıcı kredilendirme yapılması veya kredi ile konut almayı spekülasyon amaçlı hale getirip yırtıcı kredi kullanımı da bir ahlaki tehlike sorunudur. Çünkü her ikisinde de işler yolunda gittiğinde taraflar kazançlı çıkarken, işler kötü gittiğinde kurtarılacakları beklentisi vardır. Diğer taraftan, küresel krizde ipotekli konut kredilerinin menkul kıymetleştirilmesi, bu menkul kıymetlerin satışı ve sigortalanması şeklinde işleyen sürecin bir aşamasında yer alanlar riski diğerine devrettiğini düşünerek hareket etmekte, böylece riskin realize edilmesi halinde kendi üstünde kalmayacağını, işler yolunda giderse kâr edeceklerini düşünmektedir. Merkez Bankasının son kredi mercii olarak davranması (Crockett, 1997:12), büyük mali kurumların, kendilerinin batması halinde tüm ekonominin etkileneceği, bu nedenle kamu otoritesinin batmalarına izin vermeyeceği (batmayacak kadar büyük olma) beklentisi ve daha çok gelişmekte olan ülkelerde görülen kamu bankalarının siyasi amaçlarla kullanılması, mali kurum sahiplerinin siyasi ilişkileri, yakın, dost, akraba kayırmaları şeklinde ortaya çıkan diğer ahlaki tehlikeler de bulunmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

317 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Borç alanlar borçları için mevcut faiz oranını ödemeye hazır oldukları halde, borç verenler verdikleri borcun geri ödenemeyeceği korkusu ile bireylerin borç alabilecekleri miktarı kısıtlıyorlarsa kredi tayına bağlanmış demektir (Dornbusch ve Fischer, 1998:350). Kredi tayınlaması (credit rationing), kredi talebinin kredi arzını aşması sonucu oluşmaktadır. Özellikle bankalar, bahsedilen ters seçim ve ahlaki riziko sorunlarına maruz kaldıklarında, şartları zorlaştırarak veya doğrudan kredi limitlerini düşürerek, az sayıda güvenilir müşteriye kredi vermeyi isterler. Bankaların riski azaltma amacı olsa da kredi tayınlaması, bankaların ellerindeki fonları cazip yatırım alanlarına yönlendirmeyerek, gelir kayıplarına ya da daha düşük gelire razı olmalarına, bunun yanında yeterli fon arz edilmediği için kaynak dağılımında etkinsizliğe ve ekonomide dengesizliğe neden olabilmektedir. 2. Dışsallıklar, Finansal Krizler ve Finansal Sektörün Regülasyonu Özellikle deregülasyon sonrası dönemlerde finansal piyasalarda ciddi sorunlar yaşanmıştır. Piyasaların kendi haline bırakıldığında, etkin koşullarda çalışmaması durumu piyasa başarısızlığı (market failure) olarak dile getirilmektedir. Borçlunun tipi ve kredinin tahsis edildiği projenin riski hakkında bilgi önemli, ancak bu bilgiyi elde etmek ise maliyetlidir. Bilgi, kamu malıdır ve maliyeti vardır. Ancak dışsallığı nedeni ile herkes bu maliyete katlanmamakta ve başarısızlığına neden olmaktadır. Bilginin serbestçe paylaşıldığı piyasalarda ters seçim ve ahlaki riziko problemleri nedeniyle piyasanın başarısızlığı kaçınılmazdır (Stiglitz, 1998). Piyasa başarısızlığı teorisi, kamu müdahalesinin gerekçesini piyasanın aksayan yönlerine ilişkin düzenlenme getirilmesi ve etkin kaynak dağılımının sağlanması şeklinde açıklarken; kamu yararı teorisi, kamu düzenlemelerinin piyasa mekanizmasının optimum kaynak dağılımını sağlayamamasına bir tepki olduğunu belirtmektedir (Baştürk, 1999:6) lar ve II. Dünya Savaşı sonrasında krizlerden etkilenen birçok ülkede, mali sektörde istikrarın yeniden sağlanmasının en etkin yolunun, rekabetin ve bankaların faaliyet alanının sınırlandırılmasından geçtiği düşünülmekteydi. Bu yıllarda çözüm amacı ile faiz ve döviz kısıtlamaları, kredilerin öncelikli sektörlere yöneltilmesi ve kamu bankacılığı uygulanmıştır (Dziobek, 1998:5). Günümüzde ise düzenlemelerin amacı, piyasa başarısızlıkları ve krizleri engellemenin yanı sıra piyasanın serbest rekabet koşullarına en yakın konumda çalıştırılmasını sağlamak ve bu amaçla gerekli önlemleri almaktır. Dışsallık (externality), bir firmanın faaliyetlerinin alışveriş gibi ekonomik bir ilişkisi olmayan başka bir firmanın maliyet yapısı, ürün kalitesi, satışları, müşteri portföyü gibi unsurları etkilemesidir. Bu etkileme olumlu olabileceği gibi olumsuz da olabilmektedir. Firmanın maliyetine ilave olmayan ya da maliyetinden çıkarılmayan bir faaliyet söz konusu olduğundan tam rekabet şartları oluşamaz. Yani piyasa pareto etkin bir dengeye ulaşamaz. Bankacılığın karşılıklı bağıntıların istisnai denebilecek ölçüde, yoğun olduğu bir iktisadi faaliyet olması nedeniyle kural dışı davranışların olumsuz sonuçlarını sadece kurum içinde sınırlamak mümkün değildir. Sistemdeki diğer bankalar kurallara uyarken bir banka bu kurallara uymaz ise daha kârlı çalışma için bir avantaj sağlayarak, kaynakların etkin dağılımında soruna yol açar. Aynı zamanda olumsuz gelişmelerin diğer bankalara bulaşma ihtimali yüksektir ve bir panik yaşanır ve krize 312 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

318 S. ER dönüşürse, kuralsızlığın maliyetini kurallara uyan diğer bankalara da yansıtmış olur (Ersel, 1999). Mali piyasalarda likidite sorununa yol açtığı için çok korkulan bankalardan yoğun mevduat çekilişi (bank run); yoğun mevduat çekilişleri, banka iflaslarına bağlı olarak ekonomide çöküntü olması, mevduat sigortası maliyetlerinde artış, şeklinde üç tür negatif dışsallığa yol açar (Benston ve Kaufman, 1996:692). Ekonomide resmi finansal düzenleyicilere düşen görevler arasında ahlaki rizikoyu engellemenin yanında müşteri kaçışlarının getirdiği sürü tavrının ortaya çıkardığı riskleri en aza indirmek için finansal güvenlik ağı oluşturmak ve sistemi vergi ödeyenlere en az maliyet ile işletmek olarak sayılmaktadır (Kane, 2001:3). İhtiyatlı düzenlemeyle, bankaların iflas ihtimalini düşürmek, düzenlemenin maliyetini aşan pozitif bir dışsallık yaratabilir. Fakat banka iflaslarını sıfıra düşürmek ne gerekli ne de istenen bir durumdur (Benston ve Kaufman, 1996:691). Bu düşünce, banka iflaslarını olumlu karşılanması değil bu ihtimalin var olduğu bir piyasanın daha etkin çalışacağı temeline dayanır. Çıkışın mümkün olmadığı piyasa rekabet piyasası olmaktan çıkacaktır. Mevduat sigortasının amacı; finansal piyasalar ve banka mali yapıları hakkında yeterli bilgi sahibi olmayan küçük tasarruf sahipleri (bankalar ve piyasalar hakkında daha az bilgi sahibidirler ve aynı zamanda birikimlerini uzun yıllar boyunca ve emekle elde ettiklerinden marjinal değeri çok yüksektir) başta olmak üzere, mudileri korumak ve sistemde banka iflaslarının yayılmasını ve krize dönüşmesini engelleyerek, finansal güvenlik ağı kurmaktır. Ancak, özellikle tam mevduat garantisi, piyasa disiplininin ortadan kalkması ile çarpıklıklara neden olabilir ve ahlaki riziko problemini ortaya çıkararak, daha fazla risk alma güdülerini artırabilir (Nieto, 2001:94) Bu yönlenme, likidite-risk-kârlılık öğeleri arasında var olması gereken optimum dengeden sapma anlamına gelmektedir (Civelek, 2003:54). Mali piyasalarda likidite ve kârlılık ile likidite ve risk arasında ters yönlü bir ilişki mevcuttur. Yani likiditesi yüksek bir banka, az riskli ve düşük kârlılıkla çalışmaktadır. Kârlılık ve risk arasında ise tüm sektörlerde olduğu gibi doğru orantılı bir ilişki söz konusudur. Mali bünyesi zayıf bankaların mevduat elde edebilmek amacı ile diğer bankalardan daha yüksek faiz oranı tekliflerine karşılık, mevduat sahipleri de yüksek getiri elde etmek için bu bankalara yöneleceklerdir. Çünkü, banka iflas ederse, mevduat sigortası zararlarını karşılayacaktır. Bu durum, mali bünyesi zayıf bankalara mevduat akışını sağlarken, mali bünyesi sağlam bankalar da rekabet edebilmek amacı ile yüksek faiz vermeye yöneleceklerinden, onların da mali yapılarının bozulmaya başlayacağı söylenebilir. Tam mevduat garantisi aynı şekilde sınırlı sorumluluğa sahip banka sahipleri ve yöneticilerini de riskli alan, sektör ya da firmalara kredi vermelerine sebep olacaktır. Özellikle mevduat sigortası primleri risklerle orantılı değilse prim ödeyen banka sahipleri güvence veren fon ya da başka kamu kurumuna riskini transfer etmiş olmaktadır. Bu durum, kötü olanı iyi olanın aleyhine korumakta ve haksız rekabeti getirerek, kaynak dağılımında etkinsizlikle beraber gelir dağılımında adaletsizliğe sebep olmaktadır. Mevduat sigortasının banka riskine göre farklı oranlarda uygulanması, sigorta edilen mevduata sınırlama getirilmesi, banka sahiplerinin ve yöneticilerinin sorumluklarının artırılması meselenin çözümü olabilir. Sonuç olarak, mevduat sigortasının varlığı regülasyona olan ihtiyacı artırmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

319 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Ekonomik kriz; bir mal, hizmet, üretim faktörü veya döviz piyasasındaki fiyat ve/veya miktarda, kabul edilebilir değişme sınırının aşan şiddetli dalgalanmalar olarak tarif edilebilir. Finansal krizler ise döviz ve hisse senedi piyasaları gibi finans piyasalarındaki şiddetli dalgalanmalar veya bankacılık sisteminde geri dönmeyen krediler (Kibritçioğlu, 2001) ile yoğun mevduat çekilişleri sonucu oluşan ciddi ekonomik sorunlar olarak kabul edilmektedir. Bankacılık doğası gereği krizlere elverişli bir sektördür, zira bankacılık birçok paradoksun ortasında denge noktasını tutturmayı gerektirmektedir. Bankaların kâr etme güdüsü ile tasarruf sahiplerinin mevduatlarını güvence altında tutma talebi kâr-risk-güvenlik paradoksunu oluşturmaktadır. Ekonomiye en fazla kaynağı en ucuz maliyetle aktarma (düşük kar) ile yüksek finansal kaldıraç ve işlem hacmi (yüksek kar) arasında ve panik kaçışları (bank run) sebebi ile bankaları iflas etmekten korumak ve tasarruf sahiplerinin uğrayabilecekleri kayıpları telafi etmek amacıyla mevduat sigortası kurma zorunluluğu diğer paradokslardır (Turhan, 1998). Bunun yanında, mali sistem bütün kuruluşların birbirleriyle sürekli ve hızlı bir ilişki içinde olmasını gerektirmekte, ancak kuruluşlardan birinde baş gösteren sorunun çok kısa zamanda sistemin bütününü etkiler hale gelmesine yol açmaktadır. Finansal piyasaların kırılganlığı deregülasyon sürecinden sonra daha da artmıştır. Bir kurumda ortaya çıkan sorunun domino etkisiyle kısa sürede diğer kurumlara, tüm ekonomiye ve diğer ülkelere yayılma riski de artmıştır. Soruna bu çerçevede yaklaşan teorisyen ve uygulamacılar, finansal kriz olgusunu sistematik risk çerçevesinde ele almayı tercih etmektedirler. Bu yaklaşımlarda piyasaların hukuki ve operasyonel altyapısı, raporlama ve muhasebe kalitesi, düzenleme ve denetim etkinliği ön sıralarda yer almaktadır (Ekren, 2004). Finansal krizlerin nedenleri; ekonomik istikrarsızlıklar, politik müdahaleler, finansal gözetim ve denetim faaliyetinin yetersiz kalması, kötü yönetim ve kötü aktif kalitesi, yüksek operasyon maliyetleri, zımni tam mevduat sigortası ile buna bağlı olarak ahlaki tehlike olarak sıralanmaktadır (Sayılgan, 2003:64-65). Bunların yanında döviz kuru, enflasyon, faiz oranındaki ani değişmeler, yabancı yatırımcıların kriz anında hızla ülkeyi terk etmesi muhasebe ve raporlamanın şeffaf olarak yapılmaması, yetersiz sermaye yapısı, gayrimenkul fiyatlarındaki aşırı hareketler de krizlerin diğer nedenleri olarak sayılabilir. Krizlerin, finansal serbestleşmeden sonra ortaya çıktığı; nedenleri, yasal düzenlemelerin ve denetlemelerin yetersiz olması, aşırı dış finansman ve hükümetlerin dolaylı olarak finans sektöründe garantör olarak davranmasının yarattığı ahlaki riziko ile iktisadi karar alma mekanizmalarında etkili olmasının yarattığı verimsizlik olarak sayılmaktadır. (UNTACD, 1998: 79-81). Yapılan deregülasyonun, önceden riskleri düşünerek ciddi planlama ve hazırlık içerisinde yapılmaması, ortaya çıkacak sistem boşluklarına ve tehlikelerine karşı önlem alıcı unsurlara yer verilmemesi, kriz ihtimalini artırmaktadır. Hava ulaşım giderleri, telefon ve bilgisayar kullanım ücretlerinde hızlı düşüş ve gelişmeler; küreselleşmeyi, aynı zamanda finansal küreselleşmeyi hızlandırmıştır (Alp, 2000:106). Liberalizasyon ile sermayenin seyyaliyetinin önündeki engeller kalkmış, teknolojik gelişmeler, iletişim sektöründeki büyük değişim, otomasyona geçiş ile para ve benzeri nakitlerin transferi kolaylaşmış ve artmıştır. Özellikle, elektronik para transferi, internet bankacılığı, akıllı kartlar gibi uygulamaya konan 314 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

320 S. ER yeni finansal ürünler, finansal sistemi gittikçe daha karmaşık ve belki o kadar da kırılgan hale getirmektedir. Bu süreç, çok benzer şekilde dünyanın pek çok ülkesinde yaşanmış ve 1990 lar boyunca dünyadaki yabancı doğrudan yatırımlar %300 artarak, gelişmekte olan ülkelerin toplam milli hasılalarının %1 inden %4 üne çıkmıştır. Ancak portföy yatırımları, hemen hemen sıfır seviyesinden, aynı on yıl içinde gelişmekte olan ülkelerin milli hasılalarının %40 ına çıkmıştır. Bir diğer ifade ile globalleşme, esas olarak portföy yatırımları aracılığıyla olmaktadır (Muradoğlu, 2002) lerde sadece 18 milyar dolar olan dünya döviz piyasalarındaki bir günlük işlem hacmi, 21. yüzyılın başında 1,2 trilyon doları aşmaktadır yılı itibarıyla, dünyadaki toplam döviz rezervi miktarı yaklaşık 1,9 trilyon dolar iken, günlük sadece 32,08 milyar dolarlık bir reel ticaret hacmi bulunmakta ve günlük para ticareti, günlük mal ticaretinin yaklaşık kırk katına ulaşmaktadır (Akdiş, 2004). Fonların bu kadar hızlı hareketi ülkelerin ekonomisini ve paranın girip-çıktığı finansal kurumların yapısını bozabilmekte ve krizi getirebilmektedir. Finansal krizler, diğer krizlere nazaran çok daha hızlı bir biçimde doğmakta ve yayılmaktadır. Asya krizi, Rusya krizi, Latin Amerika, Meksika, ERM krizi ile 2008 yılında başlayan küresel kriz gibi yakın zamanda yaşanan krizlerde kelebek etkisi krizlerin hızla yayılmasına neden olmuştur. Aynı zamanda finansal krizlerin maliyeti de yüksek olmaktadır. IMF üyesi ülkelerin çoğunda bankacılık krizi yaşanmıştır. GAO nun 2003 deki çalışmasında (GAO, 2003), tarihleri arasında meydana gelen on dört krizin maliyeti, meydana geldikleri ülkelerin GSMH lerine oranı ortalama %5,7 olarak bulunmuştur. IMF tarafından yapılan bir çalışmada ise krizlerin sayıları, toplam maliyeti ve süreleri aşağıdaki gibi hesaplanmıştır. Tablo 1: Finansal Krizlerin Sayısı, Maliyeti ve Süreleri Krizlerin Sayısı Ortalama Süresi (Yıl) Kriz Başına Milli Gelir Kaybı (%) Milli Gelir Kaybı İhtimali (%) Döviz Krizleri 158 1,6 4,3 61 Döviz Çöküşleri 55 2,0 7,1 71 Bankacılık Krizleri 54 3,1 11,6 82 Döviz ve Bankacılık 32 3,2 14,4 78 Krizleri Birlikte Kaynak: IMF, World Economic Outlook, Mayıs, Yapılan başka bir çalışmada ise bankacılık krizlerinin yol açtığı üretim kayıpları GSMH nin %6,3 ü, ortalama süresi 3,2 yıl; ikiz krizler ise %29,9 u ve 4,2 yıl olarak bulunmuştur (Hoggarth vd., 2001:22). Yapılan çalışmalar, IMF ye üye ülkelerin en az üçte ikisinde önemli bankacılık sektörü sorunları yaşandığını ve iki yüz elli milyar doları aşan bir kaybın ortaya çıktığını; diğer taraftan, IMF ye üye ülkelerin dörtte üçünde ise (yaklaşık yüz otuz ülke) önemli bankacılık sorunlarıyla karşı karşıya gelindiğini dile getirmektedir (Altıntaş, 2004:40). Birçok ülkede finansal sistemi serbestleştirme çabalarıyla birlikte kriz öncesinde kredi hacminin hızla Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

321 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye arttığı, kriz sonrası bankalarda kredi değerlendirmesinde zayıflık, spekülatif faaliyetler, yüksek kaldıraç oranları ile düzenleyici ve denetleyici otoritenin gözetiminde zayıflıklar görülmektedir (Dornbusch, 2001) döneminde bankacılık sektöründeki krizlerin sebepleri; düşük büyüme hızı ve enflasyonun şekillendirdiği zayıf makroekonomik yapı ile birlikte ani sermaye çıkışları, bankacılık sektöründe var olan düşük likidite, özel sektör kredilerinde hızlı artış, yüksek kapsamlı mevduat sigortası ve mali bünyesi zayıf bankalar olarak belirlenmiştir (Demirgüç ve Detragiache, 1997:19-21). Genel olarak politik müdahalelerin de krizlerde önemli payı olduğu kabul edilmektedir. Finansal krizlere maruz kalmamak ve finansal kırılganlığı düşük riskli hale getirebilmek için; borç-alacak yapısında vade ve para cinsinin doğru biçimde eşleştirilmesi, güçlü sermaye yapısı, iyi dizayn edilmiş düzenleyici kurallar ve bunlara uyulmayı sağlayacak kamu gözetim ve denetimi gerekmektedir. Ekonomide şoklara karşı nasıl bir para politikası uygulanacağı hususunda halen farklı görüşler bulunmaktadır. Bir yanda, şoklara karşı sıkı para ve güçlü döviz kuru politikası savunulurken, diğer yanda, gevşek para politikaları ve zayıf döviz kurları savunulmaktadır. Finansal açıdan güçlü bir ekonomi için ilk seçeneğin, kırılgan bir finansal yapı için ikinci seçeneğin tercih edilmesi gerektiği iddia edilmektedir. 3. Son Küresel Kriz (Mortgage Krizi) Amerika da 2007 yılında konut piyasasında durgunluk ile başlayan mortgage kredilerinde geri ödeme ile belirtilerini gösteren kriz, gerekli önlemlerin alınamaması ve belkide yapısal olarak bu aşamadan sonra önlem almanın yeterli olamaması ile 2008 yılında büyük yatırım bankalarının iflası ile şekillenmiş, kısa sürede diğer ülkelere yayılarak tüm dünyayı az ya da çok etkiler hale gelmiştir. Krizin en önemli özelliği, öncelikle gelişmiş bir ekonomide ve en gelişmiş finans sektörüne sahip bir ülkede ortaya çıkması, krizden en çok gelişmiş ekonomilerin etkilenmesi, diğer krizlere göre çok daha hızlı yayılması ve etkin olduğu düşünülen finansal regülasyonun varlığına rağmen büyük ölçekte bir kriz olmasıdır ABD Mortgage Kredi Piyasası ve Krizin Ortaya Çıkışı Krizin ortaya çıkması, onu hazırlayan koşulların varlığının bilinmesi ile açıklanabilir. Krizi hazırlayan sebeplerin başında 2000 yılında başkan seçilen Bush un özellikle dar gelirli vatandaşlar ile göçmenlere yönelik olarak konut edinmeyi kolaylaştırıcı politikalar uygulaması gelmektedir. Dar gelirli kişilerin daha kolay ipotekli konut kredisi alabilmesi için ödenmesi gereken peşinat, kredi kullanmak için gerekli gelir düzeyi gibi hususlar esnetilmiştir. Buna paralel olarak, FED in düşük faiz uygulamaları mortgage kredilerinde özellikle subprime mortgage kredilerinde patlamaya yol açmıştır. Bu dönemde değişken faizli kredilerde artış, daha sonra ciddi sorunlara yol açmıştır. Şartların uygunluğu ve aynı şartların devam edeceği beklentisi piyasalara hakim olmuş ve kullanılan kredileri daha da artırmıştır. Bu sırada artan konut talebi inşaat sektörü yatırımlarının artmasına ve konut fiyatlarının yükselmesine neden olmuştur. Konut fiyatlarındaki artış, ihtiyacı olmadığı halde spekülatif amaçla konut kredisi taleplerine neden olarak, ahlaki tehlike sorununa yol açmıştır. Bunun yanında banka yöneticilerinin yüksek kâr ve prim beklentisi ile kredileri teşvik etmesi ve uygun şartları taşımayan kişilere de kredi verilmesi kriz sürecinde ayrı bir ahlaki tehlikeyi oluşturmuştur. 316 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

322 S. ER Verilen ipotekli krediler menkul kıymetleştirilerek, özellikle yatırım bankalarında satılmış, yatırım bankaları da bu menkul kıymetleri serbest fonlara (hedge fon) satmışlardır. Bu şekilde yeni kaynak elde eden bankalar daha çok kredi verme imkânına kavuşmuşlardır. Bankalar ve fonlar bu menkul kıymetleri sigorta ederek riski gidermeye çalışmışlardır. Amerikan finans sisteminde devlet destekli menkul kıymetleştirme kurumları (Fannie Mae, Freddie Mac ve Ginnie Mae) da yer almaktadır. Bu kurumlar bahsedilen menkul kıymetleri almakta ve bu şekilde sistemin işlemesine yardımcı olmaktadır. Hükümet bu kurumların menkul kıymet almalarını teşvik ederek de mortgage kredilerini teşvik etmektedir. Tüm bu sistem, faizler düşük kaldıkça ve konut fiyatları arttıkça sisteme katılanların kâr etmesini sağlamıştır. ABD de 2000 yılında toplam mortage kredisi büyüklüğü milyar dolar iken, 2007 yılında bu rakam milyar dolar rakamına yükselmiş, 2000 yılında mortgage ipoteklerine bağlı menkul kıymet tutarı milyar dolar iken, 2007 yılında milyar dolara ulaşmıştır (BDDK, 2008:53-54). FED in faizleri düşen enflasyonla ekonomide canlanma sağlamak için 2002 yılında %1 e kadar düşürmesi, kredileri teşvik eden önemli bir unsur olmuştur yılından itibaren yaşanan talep canlanması ve artan petrol fiyatlarının etkisi ile faizler yükseltilmiş, 2006 yılında enflasyonda düşüş sağlanmıştır. Faizlerin yükselmesi, konut talebinin doyum noktasına gelmesi ve ekonomide beklentilerin tersine dönmesi ile durgunluk ve beraberinde mortgage kredilerinde sorunlar başlamıştır. Özellikle değişken faizli kredilerin kredi taksitleri enflasyon ve faizlerdeki artış ile önemli miktarlarda artmış, yatırım amaçlı konut alımları düşen konut fiyatları ile zarar eder duruma gelmiştir yılında hükümet, başlayan krizi mortgage kredisi veren kuruluşlarla anlaşarak ve paketler açıklamış, piyasaya likidite sağlanmış ancak kriz durdurulamamıştır. Piyasalar bu şekilde yapılan müdahaleyi kamu otoritesinin onların batmasına izin vermeyeceği şeklinde algılayarak, bir ahlaki tehlikeye dönüştürmüştür. Kredilerin menkul kıymet haline getirilerek satılması, alıcıların da bu menkul kıymetleri başka kurumlara satması (örneğin emeklilik fonları veya başka ülkelerin sosyal güvenlik kurumları), menkul kıymetlerin vadeli işlem piyasalarında kullanılması, menkul kıymetlerin devlet kurumlarınca alınması, sigorta şirketlerine sigorta ettirilmeleri krizin tüm sektörlere çok hızlı biçimde yayılmasına neden olmuştur. ABD menşeli bu menkul kıymetlerin aynı zamanda diğer ülkelerin portföylerinde de yer alması yine krizi hızla küresel kriz haline dönüştürmüştür. Tabi burada ABD nin dünyanın en büyük ekonomisi ve en çok ithalat yapan ülkesi olması gibi belirleyiciler de vardır. ABD nin yüksek cari açığı ile tasarruf açığı (tüketim ekonomisi) Asya ülkelerinin cari ve tasarruf fazlası ile karşılanmakta ve bu mekanizma uluslararası kuruluşlar ile ilgili ülkelerin uzlaştıkları Washington uzlaşısı ile sürdürülmektedir. Uluslararası rezervlerin 1,4 trilyon dolarının Çin de, 1 trilyon dolarını ise Japonya da bulunduğu belirtilmektedir (Şişman, 2008:69-72). Hükümetin ve FED gibi düzenleyici otoritelerin batmakta olan banka ve finans kurumlarının batmasına izin vermeyerek, direnmesi 2008 yılı Eylül ayına kadar devam edebilmiş, Eylül ayında Fannie Mae ve Freddie Mac in idaresi devralınmış, ardından en büyük yatırım bankalarından olan Lehman Brothers ve en büyük mevduat bankalarından olan Washington Mutual iflasını açıklamıştır. Diğer büyük Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

323 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye yatırım bankaları başka bankalara devredilerek veya mevduat bankasına dönüştürülerek, müdahale edilmiştir. Hisseleri çok değer kaybeden dev sigorta şirketi AIG ise desteklenerek, batması önlenmiştir. Bu gelişmelerden sonra güven esasına dayalı çalışan bankalar arası para piyasası kilitlenerek, ciddi bir likidite krizi başlamıştır (TCMB, 2008:3) Tablo 2: Seçilmiş Bölge ve Ülkeler ile Dünya Ölçeğinde Büyüme Rakamları (Tahmini) 2011 (Tahmini) Dünya Geneli 5,2 3,0-0,8 3,9 4,3 ABD 2,1 0,4-2,5 2,6 2,3 Avro Bölgesi 2,7 0,6-3,9 1,7 1,5 Avrupa Birliği 3,1 1,0-4,0 1,0 1,9 Gelişmekte Olan Ülkeler 8,3 6,1 2,1 6,0 6,3 Orta ve Doğu Avrupa 5,5 3,1-4,3 3,7 3,1 Gelişen Asya 10,6 7,9 6,5 9,4 8,4 Türkiye* 4,7 0,7-4,7 7,8 3,6 Kaynak: IMF, World Economic Outlook, 2009, (*) Türkiye nin 2008 ve 2009 yılları verisi TÜİK den (TÜİK, 2010) alınmıştır IMF verisi ise güncellenmemiştir yılının Ekim ayında yayınlanan raporun ilk halinde büyüme rakamları ile beklentiler daha kötü iken, 2010 yılı Ocak ayında yapılan güncellemede iyileştirme yapılmıştır. Tablodan anlaşılacağı gibi; dünya genelinde büyüme rakamlarında 2008 yılında düşüş yaşanmakta, krizin derinleştiği 2009 da bu düşüş artarak, devam etmektedir yılında büyümenin başlayacağı 2011 yılında ise 2007 seviyesine gelinemese de krizin etkilerinin önemli miktarda giderileceği beklenmektedir. Gelişmekte olan ülkeler grubunda yer alan Gelişen Asya Grubu (Çin ve Hindistan başta olmak üzere) büyüme hızları yavaşlasa da yüksek oranlı büyümeyi sürdürdüklerinden onların etkisi ile dünya genelinde büyüme rakamları gelişmiş ülkelerin büyüme rakamları kadar gerilememektedir. Küresel krizin dünya genelinde büyümeyi olumsuz etkilediği ve bu etkinin ortalama olarak iki yıl kadar süreceği görülmektedir. Türkiye nin 2009 IV. Çeyrek Büyümesi %6 ve 2009 büyümesi %-4,7 ile beklentilerin üstünde gerçekleşmiştir. Bu durumda 2010 rakamlarının da daha olumlu biçimde güncellenmesi gerektiği anlaşıldığından 2010 büyüme beklentisi %7,8 e çıkarılmıştır Türk Finans Sektörü ve Mortgage Krizi Türk finans sektörü 1994 ve 2001 yıllarında yaşadığı krizlerden ciddi anlamda etkilenmiş, en büyük hasarı alan sektör olmuştur. Özellikle 2001 krizinde çok sayıda banka batışı yaşanmış, birçok finans kurumu birleşme ve devralmalar ile sistem dışına çıkmıştır. Bu krizlerde asimetrik enformasyon sorunlarının önemli etkisinin 318 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

324 S. ER olduğu, finans sektörü ile birlikte ekonominin ciddi yaralar aldığı, önemli istihdam kayıpları olduğu bilinen bir gerçektir. 1985:1-2002:3 dönemlerini kapsayan ve aylık faiz oranları esas alınarak yapılan bir çalışmada, Türk bankacılık sisteminde asimetrik enformasyonun doğrulandığı sonucuna varılmıştır (Kutlar ve Sarıkaya, 2003:16). Piyasa likiditesinin günlük değişmeleri göz önüne alındığında, Türk finansal piyasalarının bütün olarak bilgisel anlamda etkin olmadığı anlaşılmaktadır (Kunter ve Balaban, 1997:3). Ülkemiz ekonomisi, dinamik yapısı ve belki de gayrı resmi unsurların etkisi ile kriz sonrasında çabuk toparlanabilmektedir. Krizler, olumsuz etkilerinin yanında ekonomik birimlerin krizlerden aldıkları dersler ile olumlu bir etkiye de sahiptir. Örneğin 2001 krizi sonrası dönemde ekonomide belirli bir verimlilik (teknoloji ve işçilik) artışı yaşandığı görülmektedir (Arslan, 2009:42). Verimlilikte alınan dersin yanında 2001 krizinden en büyük dersi finans sektörü almıştır. Sektörün tüm aktörleri (banka, yatırım kuruluşu, sigorta şirketi, düzenleyici kurumlar, mudiler veya yatırım yapan kişiler vs.) hata yapanın canının yanacağını anlamışlardır. Sağlam bir finans sektörünün ve sağlam bir yapının özellikle bizim gibi gelişmekte olan ülkelerde zorunluluğu 2001 krizinde daha net biçimde ortaya çıkmıştır. Kriz sonrasında mali bünyesi sağlam olmayan banka ve finans kurumlarının sistem dışına çıkarılması, kamu bankaları ve özel bankaların yapılarının güçlendirilmesine yönelik düzenlemeler ile denetimlerin sıkılaştırılması, başta bankacılık sektörü olmak üzere tüm finans sektörünü sağlam bir yapıya kavuşturmuştur. Zaman zaman sektörün fazla sıkıldığı (düzenleme ve gözetimle), girişlere izin verilmediği ve yeterli rekabetin sağlanamadığı gibi eleştiriler de yer almıştır. Ancak, yaşanan küresel kriz, eleştirilerin haklı yönleri bir yana finans sektörünün gözetiminin ne kadar önemli olduğunu ve Türkiye uygulamasının yerinde olduğunu göstermiştir. Bankacılık sektöründe asimetrik bilgi sorunlarından ters seçim ve ahlaki rizikoyu en iyi gösteren rakamlar, takipteki krediler ve bu kredilerin toplam kredi hacmine oranıdır. Kredilerin tayına bağlaması ve aracılık fonksiyonunu ise kredilerin miktarı ile kredilerin aktiflere ve GSYİH ye olan oranına bakarak, yorumlayabiliriz. Bunun yanında sektörün sağlamalığını görebilmek için takipteki kredilerin oranı yanında sermayenin aktiflere oranına bakmak gerekmektedir. Sektörün büyümesini ve piyasa başarısızlığının (varsa) etkisini, aktiflerin ve diğer kalemlerin GSYİH ye oranı ile değerlendirmek mümkündür. Aşağıdaki tablolarda, sektörün rakamları ile birlikte bahsedilen rakamların oransal olarak gösterimi yer almaktadır. Oran tablosu grafiğe dönüştürülerek anlaşılması daha kolay hale getirilmiştir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

325 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Tablo 3: Türk Bankacılık Sektörü Gösterge Rakamları (milyon TL) T. Aktifler T. Krediler Takipteki Krediler Özkaynaklar Net Kar GSMH (*) Türkiye Bankalar Birliği ve Hazine Müsteşarlığı Verileri Kullanılarak Oluşturulmuştur. Tablo 4: Türk Bankacılık Sektör Yapısı Oranları (%) Takipteki Krediler/Krediler 4,90 3,75 3,50 3,60 5,43 Krediler/Aktifler 38,56 44,97 49,98 51,98 47,71 Net Kar/Özkaynaklar 10,64 18,94 19,50 15,45 18,29 Aktifler/GSYİH 81,61 84,21 86,75 74,26 83,83 Özkaynaklar/GSYİH 11,05 10,07 11,36 8,70 11,18 100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0, Takipteki Krediler/Krediler Krediler/Aktifler Net Kar/Özkaynaklar Aktifler/GSYİH Özkaynaklar/GSYİH Grafik 1: Türk Bankacılık Sektör Yapısı Oranları (%) Türk bankacılık sektörünün düzenleme açısından gösterge rakamları incelendiğinde; 2008 ve 2009 yılında yaşanan küresel krizin etkisi ile bir miktar duraklama ve düşüşler olmakla beraber kredilerin, aktiflerin ve özkaynakların 2005 yılı sonrasında artış eğiliminde olduğu görülmektedir. Takipteki kredilerin kredilere oranı 2007 yılına kadar düşmüş, 2008 ve 2009 yılında artmıştır. Ancak, artış oranları sektör için tehlike oluşturacak büyüklükte değildir. Dahası bu göstergeler, yaşanan krizin rağmen sektörün bundan oldukça az etkilendiğini göstermektedir. Aktiflerin ve özkaynakların GSYİH ye oranındaki sürekli artış da 2008 yılında bir miktar gerilemiş, ancak 2009 yılında, 2007 yılındaki oranlar yakalanmıştır. Bu 320 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

326 S. ER durum sektörün giderek büyüdüğü ve sektörden, krize rağmen ciddi bir kaçışın olmadığını göstermektedir. Kârlılık rakamları ise hala Türk bankacılık sektörünün dünyanın en karlı bankacılık sektörlerinden olduğunu göstermektedir. Bu durum, rekabet açısından eleştiri konusu edilebilir. Bunun yanında ise sektörün sağlamlığının ve aracılık fonksiyonunun arttığı söylenebilir. Türkiye nin GSYİH sinin son yıllarda (2009 hariç) hızla arttığı da göz önünde bulundurulduğunda, sektör rakamlarındaki artışın bunun da üzerinde olduğu, bu anlamda sektördeki gelişmelerin olumlu olduğu ve kriz açısında bakıldığında, krizin finansal bir kriz olması ve tüm dünyayı etkilemesi göz önünde bulundurulduğunda, sektörün krizden oldukça az etkilendiği görülmektedir. Özellikle daha önce yaşanan 2001 ve 1994 krizlerinde sektör gösterge rakam ve oranlarında yaşanan ciddi değim ve gerileme düşünüldüğünde düzenleme ve denetleme açısında sürecin iyi idare edildiğini söylemek gerekmektedir. Yapılan bir çalışmada, bankacılık sektöründe istikrarın 2006 daki dalgalanmaya rağmen 2003 den sonra yükseldiği sonucuna varılmıştır (Yayla vd. 2008:9-24). Bir başka çalışmada ise finans sektöründe, örneğin bankacılığın, krizden olumsuz etkilendiği, ancak kriz boyunca kurumlarda rutinin dışında işten çıkarma yaşanmadığı, ücret kesintisi yapılmadığı, eğitim harcamalarının kısılmadığı, yönetsel ve örgütsel anlamda önemli ölçüde olumsuz etkinin olmadığı, bunun yanında risk yönetimi ile ilgili çalışmaların arttığı tespit edilmiştir (Balaban ve Okutan, 2009:26). Türk finans sisteminin son krizden diğer krizlere göre az etkilenmesinde; sektörde mortgage tabanlı menkul kıymet bulunmamasının yanında, 2001 krizi sonrası BDDK nın düzenleme ve gözetim sorumluluğunu iyi biçimde yerine getirmesi, bankacılık sektörünün 2001 krizinden ders çıkarması, örneğin yabancı para net pozisyonunun küçülmesi, bütçe açıklarının ve borç yükünün azalması belirleyici faktörler olarak sayılmıştır (Bastı, 2009:97-101). Krizin finansal sektörde yıkıma yol açacak şekilde etki yapmaması ekonomiyi de olumlu etkilemiştir. Kriz döneminde bankaların ihtiyatlı hareket edeceği ve kredi hacminin daralacağı beklenmiş, ancak azalan portföy yatırımlarına rağmen sendikasyon kredilerinin geri ödenmesi dahil bankacılık sektöründe önemli bir sıkıntı beklenmemiş (Susam ve Bakkal, 2009:72) ve beklentiler doğrultusunda finans sektöründe ciddi bir sıkıntı ile karşılaşılmamıştır yılının ikinci yarısından itibaren kredi hacmi tekrar genişlemeye başlamıştır Kriz Sonrası Dönem ve Regülasyonda Yeni Düşünceler Krizin derinleşmesiyle, ABD de açık piyasa işlemleri kullanılarak, piyasalara likidite verilmeye başlanarak, faiz oranları düşürülmüştür. Kısa vadeli piyasalardan uzun vadeli piyasalara doğru varlık alımı işlemleri genişletilmiş, bu şekilde parasal taban kısa sürede iki katına çıkarılmıştır. İngiltere, varlık alımı yapacağını (125 milyar sterlin), Avrupa Merkez Bankası ise 60 milyar avroluk teminatlı bono alacağını (genişletilmiş kredi yardım programı) açıklamış, Japon Merkez Bankası da alım yapacağı kağıtların listesini yayınlamıştır (Özdemir, 2009:32-33). Bu şekilde yapılan müdahale ile piyasaya likidite verilmiş ve likidite krizi aşılmaya çalışılmıştır. ABD de finans sektörünün düzenlenmesi ve denetimi karmaşık bir yapıya sahiptir. Ülkenin federal yapıda olmasının da bu karmaşıklık üzerinde etkisi vardır. Her eyaletin ayrı kanunları ve buna bağlı olarak ayrı düzenlemeleri mevcuttur. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

327 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Temel olarak aynı zamanda Merkez Bankası olan FED ile on iki eyalet merkez bankası, Hazineye bağlı OSS, mevduat sigortası faaliyetini yerine getiren FDIC ile OTC bankacılık alnında, SEC ise sermaye piyasaları alanında temel düzenleyici kurumlardır. Finansal kurumlar bunlar ile bunların dışındaki düzenleyici otoritelerin bir ya da birkaçının düzenlemelerine ve gözetimine tabidir (Er, 2009: ). Bu karmaşık yapı, düzenleme ve denetimlerin etkin bir biçimde yapılmasını sağlamada yetersiz kalmıştır. Risklerin başka kurumlara devredilmesi ve sigorta ettirilmesi riskin giderildiği düşüncesini uyandırmış, riskin tüm finans sektörüne yayıldığı gözden kaçırılmıştır. Düzenleyici kurumlar, ahlaki tehlikenin boyutlarını fark edememişlerdir. Finansal piyasalardaki kriz, bu piyasaların işleyişindeki temel problemleri ortaya çıkartmış ve istikrarı sağlamak için geçmişte uygulanan düzenleyici ve denetleyici yapıların başarısız olduğunu göstermiştir. Sübjektif riskler ve bilgi asimetrisi artmıştır. Düzenleme bozukluklarının giderilmesi için yapılacak reformların birlikte yapılması düşünülmeye başlanmıştır (OECD, 2009). Küresel krizle beraber gelişmiş ve risklerin dağıtılmış olduğu düşünülen, düzenleyici otoritelerin yeterli tecrübe ve kapasiteye sahip olduğu, bunun yanında iyi idare edildiği söylenen ekonomilerin bile finans sisteminde rahat hareket edemeyeceği, sıkı kuralların ve bunlara uyulmasının gerekliliği daha iyi anlaşılmıştır. İkinci olarak, karşılığı doğrudan reel bir işleme dayanmaksızın faaliyet gösteren türev piyasaların çok daha fazla gözetim altında tutulması gerektiği ortaya çıkmıştır. Bunun yanında küreselleşme ile finansal istikrarın bir küresel kamusal mal halini aldığı, piyasa başarısızlıkları ve dışsallıkların da küresel dışsallıklar haline geldiği ve bu nedenle finansal krizlere karşı alınacak önlemlerde küresel düşüncenin gerekli olduğu ifade edilmektedir (France Ministry of Foreign Affairs, 2005). Krizin olmadığı dönemlerde yük olarak görülen regülasyonun gerekliliği kriz dönemlerinde daha çok anlaşılmaktadır. Bu nedenle, kriz gelmeden önce tedbirli ve ileriye dönük regülasyon ihtiyacının kabul edilmesi gerekmektedir (Aizenman, 2009a:1-3). Politika yapıcıların regülasyonun maliyeti ve regülasyonun yeterince olmadığı durumlarda ortaya çıkan maliyet konusunda tercihte bulunmaları gerekmektedir (Aizenman, 2009b:15-19). Kriz sonrasında ülkeler ve uluslararası kuruluşlar konuyla ilgili toplantılar yapmış ve yeni kararlar almıştır. 15 Kasım 2008 de yapılan G20 toplantısında (finansal piyasalar ve dünya ekonomisi konulu); gelecekte finansal krizlerden kaçınmak amacıyla en etkin yolun düzenlemelere ağırlık vermek olduğuna vurgu yapılarak, ortak prensipler belirlenmiştir. Bu prensipler: Saydamlık ve sorumluluk bilincinin güçlendirilmesi, Güçlü düzenlemelerin artırılması, Finansal piyasalarda bütünleşmenin artırılması, Uluslararası işbirliğinin güçlendirilmesi, olarak sıralanmıştır Mart 2009 da, G20 ülkeleri Maliye ve Ekonomi Bakanları ile Merkez Bankası Başkanlarının katılımı ile yapılan toplantıda; önemli ve büyük finans kurumlarının güçlendirilmesi için gerekenlerin yapılması ile küresel finansal sistemin güçlendirilmesi için öneriler sıralanmıştır. 322 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

328 S. ER 2 Nisan 2009 tarihli G20 Zirvesi nde (Londra da yapıldığı için Londra Zirvesi olarak anılmaktadır) ise; krizin nedeninin finansal düzenleme ve denetimlerdeki başarısızlık olduğu, bu anlamda yeterli küresel sistem kurulması gerektiği, bunun için ülkeler arası işbirliğinin gerektiği, şeffaflık ve piyasa disiplini gibi konuların desteklenmesi gerektiği belirtilerek, mutabakat sağlanan hususlar sıralanmıştır (London Summit, 2009): Yeni bir finansal istikrar kurulunun (FSB) kurulması gerektiği, Kurulacak kurulun IMF ile işbirliği içinde çalışması, Düzenleme sisteminin yeniden belirlenmesi, Düzenleme ve denetimin tüm finansal kurumları içerecek şekilde genişletilmesi (Hedge fonlar ve derecelendirme kuruluşları dahil), Maaş ve primler (yöneticilerin) için yeni kurallar getirilmesi, Sermaye oranlarının artırılması ve sermaye yapılarının güçlendirilmesi, Vergi cenneti olarak anılan ülkelere karşı tedbir alınması, Küresel anlamda genel muhasebe standartları geliştirilmesi. Türkiye, G20 üyesi olması sebebi ile bahsedilen toplantılara ve mutabakat metnine katılmıştır. Bununla birlikte, Türkiye ve Türk bankacılık sektörü krizden diğer üye ülkeler kadar etkilenmediğinden, hükümetin ekonomik büyüme için yeni teşvik sitemi oluşturması gibi önlemler alınmış, ancak kriz sonrası Türk bankacılık sektörü için ulusal anlamda kriz öncesi düzenleme ve denetlemede sapma oluşturacak nitelikte ciddi değişiklikler yaşanmamıştır krizi sonrası oluşturulan sıkı düzenleme ve denetleme mekanizması sürdürülmüştür. Uluslararası finansal sistemin istikrarı, bankalar üzerinde sıkı bir gözetimi zorunlu kılmaktadır. Böyle bir kontrol uluslararası kurumlar (IMF, Dünya Bankası gibi) tarafından düzenlenebilir. Ancak IMF nin, nihai kredi veren kuruluş rolünü, bugüne kadar başarılı bir biçimde yerine getiremediği düşünüldüğünde, yeni bir kurum kurulması ile birlikte IMF ye de önemli bir fonksiyon verilmesi düşünülmektedir. Uluslararası sermaye hareketleri üzerine, işlemin vadesi ile orantılı yeni bir vergi konması suretiyle spekülasyonların maliyetinin yükseltilmesi, ayrıca ülkelere bu yolla vergi geliri sağlanması üzerinde yoğun tartışmaların yapıldığı bir öneridir (Tobin Vergisi). Tobin, liberalleşme ile devletlerin ekonomi üzerindeki hakimiyetini kaybedeceğini ve sermaye hareketlerinin belirleyici olacağını iddia ederek, bunu anarşik olarak tanımlamakta ve piyasalara müdahalenin gerektiğini, bunun da sermaye hareketleri üzerine düşük oranı bir vergi konması ile yapılacağını böylelikle spekülatif sermaye hareketlerinin engelleneceğini savunmaktadır (Tobin, 1978). Tobin vergisinin uygulanabilirliği ve elde edilecek gelirin kim tarafından en amaçla toplanacağı üzerine tartışmalar yapılmıştır. Daha çok gelirin uluslararası bir kurumda toplanması ve sermaye hareketleri ile sorun yaşayan ülkeler için kullanılması görüşleri ağır basmaktadır (Kargı ve Karayılmazlar, 2009:31-42). Para politikalarının etkili bir biçimde koordine edilmesi ve uyumlaştırılması, üzerinde önemle durulan bir diğer öneridir. Bu yolla faizlerin düşürülmesi sağlanarak yatırımlar ve ekonomik büyümeye ivme kazandırılması düşünülmektedir. Küresel kriz 1929 krizine benzetilmekte ve ekonomik canlanmayı sağlamak için Keynesyen çözümler önerilmekte, birçok ülke altyapı, eğitim ve sağlık gibi alanlarda yatırım yapmayı planlamaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

329 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye Sonuç Ekonomide önemli aracılık fonksiyonu yanında yapısal olarak kırılgan olan ve bilgi asimetrisinin etkisi ile piyasa başarısızlıklarının kolayca yaşanarak, krize dönüştüğü finansal piyasaların kamu tarafından düzenlenmiş bir yapıda ve yine kamunun gözetiminde/denetiminde faaliyetlerini yürütmesi tüm dünyada yaygınlık kazanan ve uygulanan bir model olmuştur. Küresel krizin bu modeli ilk uygulayan ülke olan ABD de başlaması ve en çok bu modeli iyi biçimde uyguladığı düşünülen gelişmiş ülkeleri etkilemesi, regülasyonda yeni düşüncelerin ve yapıların gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. G20 toplantılarında yeni bir yapı olarak Finansal İstikrar Kurulundan bahsetmenin yanında IMF ye daha etkin görevler verilmesi yönünde mutabakata varılmıştır. Bunun yanında düzenleme ve denetimlerin yeniden belirlenmesinin yanında yaygınlaştırılması da öngörülmektedir. Şeffaflığın sağlanması ve asimetrik bilgiyi azaltmak amacı ile küresel muhasebe standartları geliştirilmesi, vergi cennetleri ile mücadele, maaş ve primler için kurallar getirilmesi de öngörülmüştür. Türkiye G20 üyesi olması sebebi ile bahsedilen toplantılara ve mutabakat metnine katılmıştır. Bununla birlikte Türkiye ve Türk bankacılık sektörü krizden diğer üye ülkeler kadar etkilenmediğinden, hükümetin ekonomik büyüme için yeni teşvik sitemi oluşturması gibi önlemler alınmış, ancak kriz sonrası Türk bankacılık sektörü için ulusal anlamda kriz öncesi düzenleme ve denetlemede sapma oluşturacak nitelikte ciddi değişiklikler yaşanmamıştır krizi sonrası oluşturulan sıkı düzenleme ve denetleme mekanizması sürdürülmüştür. Bu önlemlerin yanında ekonominin insan madde ilişkisini inceleyen bir bilim olduğu ve piyasaların da bu ilişki içinde yürüdüğü düşüncesi ile regülasyonda insan odaklı düşüncelerin geliştirilmesi gerektiği unutulmamalıdır. Bireylerin hırs ve iştahını kabartacak, ihtiyacın yerine spekülasyonu tercih ettirecek uygulamalar, bilgi asimetrisi sorunlarının etkisi ile sonunda tüm toplumu olumsuz etkileyen kayıplara sebebiyet vermektedir. İnsan odaklı olmayan, düşünmeyen sistemler ne kadar mükemmel olursa olsun, küresel krizde görüldüğü gibi bozulmaya, açıkları bulunarak, istismar edilmeye ve ciddi kayıplara yol açmaya doğru gidebilmektedir. Bilgi asimetrisini en aza indirecek, riskleri düşürecek sistemler benimsenmelidir. Bununla birlikte, finansal piyasalarda işlemler türev işlemler ile ne kadar dayanağı olan gerçek işlemden uzaklaşırsa riskin devredildiği düşüncesi ile o denli riskin göz ardı edildiği ve gerçek işlemle ilişkisinin koptuğu, bu durumunda kırılganlığı ve piyasa başarısızlığı ihtimalini artırdığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle türev işlemlere ciddi düzenlemeler (kurallar, kısıtlamalar, sınırlamalar) getirilmesi gerekmektedir. Henüz türev piyasaları bulunmayan ve sıkı bir düzenleme ve denetleme anlayışını benimsenen Türk finansal sektörü krizde ciddi yara almamış, ekonomide daha çok dış şartlara bağlı gerileme yaşanmış, çökmelere yol açılmamıştır. Kaynakça Akdiş, M. (2004), Kısa Vadeli Sermaye Hareketlerinin Yol Açtığı Finansal Krizler ve Bu Krizleri Önlemde Kullanılabilecek Araçlar: Tobin Vergisi, Active Dergisi, No:36, narticle_id=3025 (23/05/2008) 324 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

330 S. ER Akerlof, G. A. (1970), The Market for "Lemons": Quality Uncertainty and the Market Mechanism The Quarterly Journal of Economics, 84(3), Altıntaş, H. (2004), Bankacılık Krizleri, Nedenleri ve Ekonomik Maliyetleri, Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:22 Alp, A. (2000), Finansın Uluslararasılaşması, İstanbul: Yapı ve Kredi Bankası Yayınları. Aras, G. ve Müslümov, A. (2004), Kredi Piyasalarında Asimetrik Bilgi ve Bankacılık Sistemi Üzerindeki Etkileri, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl 19, Sayı 222. Arslan, H. B. (2009), Kriz-Büyüme-İstihdam Üçgeninde 1994 ve 2001 Krizleri Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 64(2), Balaban, Ö. ve (okutan) Elvan, Y. (2009), Banka ve Finans Kurumlarının Ekonomik Krizden Etkilenme Düzeyleri ve Kriz Döneminde Uyguladıkları Yönetsel ve Örgütsel Politikalara İlişkin Yönetici Algıları, TCMB Araştırma Tebliği. Bası, E. (2009), 2008 Global Financial Crisis and the Turkish Financial System, Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 18(2), BDDK (2008), ABD Mortgage Krizi BDDK Çalışma Tebliği, Sayı:3 Benston, G. J. ve Kaufman, G. G. (1996), The Appropriate Role of Bank Regulation, The Economic Journal, Vol:106, No:436. Baştürk, H. (1996), Finansal Piyasalarda Düzenleyici Otoritelerin Yapılanmaları, Sermaye Piyasası Kurulu, SPK Araştırma Raporu, Ankara. Civelek, M. A. ve Durukan, M. B. (2003), Türk Ticaret Bankalarının Likidite Tercihi ve Tam Kapsamlı Mevduat Sigortası Uygulaması Üzerine Bir Araştırma, İktisat İşletme ve Finans Dergisi, 18(210), Crockett, A. (1997), Why is a Financial Stability a Goal of Public Policy?, Federal Rezerve Bank of Kansas City Journal Economic Review, Vol:1997-Q IV. Demirgüç-Kunt, A. ve Detragiache, E. (1997), The Determinants of Banking Crises: Evidence From Developed and Developing Countries, IMF Working Papers, No:97/106. Dziobek, C. (1998), Market-Based Policy Instruments for Systemic Bank Restructuring, IMF Working Papers, WP/98/113. Dornbusch, R. ve Fischer, S. (1998) Makroekonomi, Mcgraw-Hill, Çev: Ak, S. ve diğerleri, Ankara: Akademi Yayınları. Dornbusch, R. (2001), A Prime on Emerging Market Crises, NBER Working Paper, Vol:8326, (12/02/2008) Ekren, N. (2004), Ekonomik/Finansal Kriz Riski, Active Dergisi, No:49, (23/02/2007) Er, S. (2009), Devletin Bankacılık Sektöründe Düzenleyici ve Denetleyici Rolü ve Türkiye Uygulaması, İTO Yayınları, İstanbul. Ersel, H. (2000), Managing Financial Liberalization in Turkey: Consistent Banking Regulation, Worldbank Mediterranean Development Forum, 6-8 Mart 2000, (09/11/2006) Ersel, H. (1999) Bankacılıkta Sistematik Riskin Azaltılmasında Gözetimin Rolü, Active Dergisi, No:6, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

331 Finansal Krizleri Önleme Aracı Olarak Finansal Sektörün Regülasyonu, Mortgage Krizi ve Türkiye ) France Ministry of Foreign Affairs (2005), Global Public Goods, (15/03/2010) Göker, Z. (2009), Küresel Kamusal Bir Mal: Finansal İstikrar, Akdeniz Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:17. Hayek, F. A. (1978), Competition as a Discovery Procedure, Hayek, F. A (Der) New Studies in Philosophy, Politics and Economics, Chicago: University of Chicago Press. Hoggarth, G., Reis, R. ve Saporta, V. (2001), Cost of Banking System Instability: Some Empirical Evidence, Bank of England Working Paper, Vol:144 IMF (1999), World Economic Outlook, May 1999, pubs/ft/weo/1999/01/ (12/09/2008) IMF (2009), World Economic Outlook, October 2009, external/pubs/ft/weo/2009/02/index.htm (12/03/2010) IMF (2009b), Compensatıon In Fınancıal Servıces: Industry Progress and the Agenda for Change, IMF Report, (01/02/2010) IMF (2010), World Economic Outlook Update, pubs/ft/weo/2011/update/01/pdf/0111.pdf (12/04/2011) Kane, E. J. (2001), Using Deferred Compensation to Strenghten The Ethics of Financial Regulation, NBER Working Paper, No:8399 Karabulut, G. (2003), Finansal Liberalizasyon İktisadi Kriz İlişkisi, İktisat Dergisi, Haziran Kargı, N. ve Karayılmazlar, E. (2009), Küresel Problem, Küresel Çözüm: Tobin Vergisi, Çağ Üniversitesi, Sosyal Bilimler Dergisi, 6(1), Kibritçioğlu, A. (2001), Türkiye de Ekonomik Krizler ve Hükümetler, , Yeni Türkiye Dergisi, 41, (03/03/2010) Koray, D. (2002), Finansal Kriz ve Bankacılık Sektörünün Yeniden Yapılandırılması, Akdeniz İİBF Dergisi, 2002(4). Kroszner, R. S. (2001), Restructuring Bank Regulation: Conflicts of Interest, Stability and Universal Banking, James R. Barth ve diğerleri (Der) Restructuring Regulation and Financial Institutions, Springer. Kutlar, A. ve Sarıkaya, M. (2003), Asimetrik Enformasyon ve Marjinal Maliyet Fiyatlama Modeli Çerçevesinde Türkiye de Kredi Tayınlaması ve Faiz Oranlarının Tahmini, Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, 4(1). Kürşat K. ve Ercan, B. (1997), A Note on The Efficiency of Financial Markets in a Developing Country, TCMB Research. London Summit, (2009), Duyuru, (12/02/2010) Merton, R. C. ve Bodie, Z. (1995), A Conceptual Framework for Analyzing the Financial Environment, Crane, D. B. ve diğerleri (Der), The Global Financial System, A Functional Perspective, Boston: Harvard Business School Press. Muradoğlu, G. (2002), Globalizasyon, Dünya ile Bütünleşme ve Kriz: Finansal Liberalizasyon ile Nasıl Başa Çıkılır?, Active Dergisi, No:23, 326 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

332 S. ER (14/03/2007) Nieto, M. J. (2001), Reflections on the Regulatory Approach to e-finance, in Electronic Finance: A New Perspective and Challenges, BIS Papers, Vol:7 OECD (2009), Economic Political Reforms, Going for Growth 2009, OECD Report 00.html (13/03/2010) Oğuz, F. (2003), Bilgi, Regülasyon ve Rekabet: Bir Piyasa Süreci Yaklaşımı, II. Ulusal Bilgi, Ekonomi ve Yönetim Kongresi, Mayıs 2003, Derbent-İzmit (30/11/2005) Özdemir, K. A. (2009), Para Politikası, Parasal Büyüklükler ve Küresel Mali Kriz Sonraıs Gelişmeler, CBRT Centeral Bank Review 9(2), Özsoy, G. Ç. (2009), Küresel Krizin Ahlaki Tehlike Boyutu, Active Dergisi, No:61, (12/01/2010) Robinson, A. J. ve Trovnik, R. (2009), The Real Swing Voter's Curse, NBER Working Papers, No:14799, (02/02/2010) Sayılgan, Ş. (2003), Bankacılık Sisteminin Güncel Sorunları ve Çözüm Önerileri, İktisat İşletme ve Finans Dergisi, Eylül 2003, Sayım, F. ve Er, S. (2009), Risk Kavramı ve Bankacılıkta Risk, TMSF Çatı Dergisi, Sayı:22. Susam, N. ve Bakkal, D. (2009), Kriz Süreci Makro Değişkenleri ve 2009 Bütçe Büyüklüklerini Nasıl Etkileyecek?, Maliye Dergisi, Sayı: 155. Stiglitz, J. (1998) "Knowledge for Development: Economic Science, Economic Policy, and Economic Advice", Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington, (15/10/2005) Şişman, M. (2008), İkinci Bretton Woods Çökerken Dünya Ekonomisi ve Gelişmekte Olan Ülkeler Üzerine Değerlendirmeler, Marmara Üniversitesi İİBF Dergisi, 24(1), TCMB (2008), Finansal İstikrar Raporu, Kasım Tobin, J. (1978), A Proposal for International Monatery Reform, Eastern Economic Journal, Vol:4(3/4) Turhan, M. İ. (1998), Bankacılık Krizleri, No:4, Active Dergisi, ) TÜİK (2010), Gayrisafi Yurtiçi Hasıla IV Dönem, TÜİK Haber Bülteni (31/03/2010) United States General Accounting Office (GAO) (2003), International Financial Crises, GAO Report No:3-734, Washington. UNCTAD (1998), United Nation, Trade And Development Report-1998, United Nations Conference on Trade and Development Yücel, S. (2003), Meksika Bankacılık Sistemi 1995 Krizi ve Krizde Yapılanlar, Active Dergisi, Ocak-Şubat 2003,1/8. No:28, (23/12/2009), Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

333 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Melek AKDOĞAN GEDİK * Özet Küreselleşme ile birlikte artan rekabet ortamında ülkeler kaynaklarını artırma ve mevcut kaynaklarını daha etkin kullanma arayışı içerisine girmişlerdir. Üretim faktörlerinin ülke ekonomisine kazandırılmasında, vergisel avantajlar sağlanması vergi rekabetinin oluşumuna neden olmaktadır. Bu çalışmada, OECD üyesi ülkelerin vergi rekabetine dayalı göreli performansları Veri Zarflama Analizi modellemesinden yararlanılarak değerlendirilmeye çalışılmıştır. Analiz bulguları; sosyal güvenlik katkıları, kişisel ve şirket gelirleri üzerindeki vergilerin gayrisafi yurtiçi hasılaya olan oranlarının azaltılarak istihdam, büyüme ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının artırılması yönünde bir iyileşme sağlanabileceğini vurgulamaktadır. Diğer yandan, vergi rekabetinin üretim faktörleri üzerindeki etkisi çerçevesinde bir değerlendirme yapıldığında, rekabetin olumlu etkisi daha az akışkanlığa sahip olan işgücü üzerinde sınırlı düzeyde kalmaktadır. Anahtar Kelimeler: Vergi Rekabeti, Etkinlik, Veri Zarflama Analizi Tax Competition Efficiency Evaluation: Application of Data Envelopment Analysis for the OECD Countries Abstract In the competition environment triggered by globalization, countries plunge into a quest to increase their sources and to use the existing sources more efficiently. Where production factors are introduced into countries economies, to provide tax advantages cause tax competition to occur. In this study, the relative performance of OECD countries which is based on tax competition was evaluated by using Data Envelopment Analysis Modeling. Findings of the analysis emphasized that advance in employment, growth and progress towards increasing foreign direct investment * Dr., Çukurova Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, makdogan@cu.edu.tr 328 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

334 M. AKDOĞAN GEDİK could be achieved by reducing the rates of social security contributions, personal income and company revenue on gross domestic product. On the other hand, when the assessment of tax competition within the framework of the impact on production factors is performed, the positive effect of competition is less limited on the labor which is less mobile. Key Words: Tax Competition, Efficiency, Data Envelopment Analysis JEL Classification Codes: H29, H21,C30 Giriş Küreselleşme, bütünleşmiş bir piyasa anlamında kullanımının yanı sıra sosyal, siyasal, kültürel ve mali alanlarda ayrı gruplarda yoğunlaşmanın engellenmesi ile birlikte ortak değerlerin ve uluslararası ilişkilerin güçlenerek oluşturulduğu, dünyanın bütünleşme sürecine doğru yönlendiği bir oluşum olarak tanımlanmaktadır (Arıkan ve Akdeniz, 2005:286). Adda (2008:11) ya göre, küreselleşme kavramı bir süreçten ziyade bir dönüşümü anlatmaktadır. Küresel ekonominin tamamının oluşabilmesi için parçaların birleştirilmesi ile birlikte daha hareketli bir yapı oluşabilmektedir. Bu hareketli yapı, paranın kontrol edilmesi, kamu finansmanının idare edilmesi gibi devletin egemenlik hakkına sahip olduğu alanların sınırlanmasına neden olmakla birlikte, üretimin ulusal sınırların dışında gerçekleşmesine ve tüketim anlayışının uluslararasılaşmasına yardımcı olmaktadır. Tamamlayıcılık, 1950 li yıllara kadar hakim bir görüşken daha sonraki yıllarda yerini rekabet kavramına bırakmıştır. Dolayısıyla; küreselleşme, uzun bir süreci ifade etmektedir. Bu süreç bin yıl önce Akdeniz deki tüccar birliklerinin oluşturduğu iktisadi sistemin nihai amacı olan sonsuz birikim hedefine uyum gösterme eğiliminin devamı niteliğindedir. Küreselleşme ayrı ulusal ekonomileri dünya genelinde tek bir ekonomi olma yönünde birleştirmektedir. Bu daha fazla yatırım ve ticaret akımı, işgücü akışkanlığı ve teknolojinin hızlı transferi sayesinde gerçekleşmektedir. Finansal piyasaların deregülasyonu, ticaret ve yatırım engellerinin azalması, azalan iletişim ve taşıma maliyetleri bu eğilimin artmasına neden olmaktadır (Edwards ve Rugy 2002a:43). Para kesintileri ve petrol şokları ile anılan 1970 li yıllarda yaşanan kriz, küreselleşme süreci ile birlikte anılmaktadır. Herhangi bir ürünün küresel bir özelliğe sahip olabilmesi için hizmet ve sermaye pazarlarının birleşerek, dünya ölçeğinde üretim bütünleşmesinin artırılması gerekmektedir. Böylelikle organizasyon ve bütünleyiciliğin yerini rekabet almaktadır. Bu değişim ticari, mali ve parasal alanda kendisini baskın bir şekilde hissettirmiştir (Adda, 2008:220). Ticaret ve yatırım sınırlamaları ortadan kalktıkça, yatırımcılar artan yatırım imkânlarından daha fazla faydalanabileceklerdir (McGee, 2004:1). Dolayısıyla, küreselleşme mutlak surette gerçekleşmesi gereken para, maliye ve dış ticaret kuralları çerçevesinde değerlendirilebilir. İthal ürünler üzerindeki gümrük tarifelerini kaldırmak veya düşürmek, ihracatı artırmak, kotalardan ve yerel tekellerden kurtulmak, dış ticarete ilişkin politikalar olarak sınıflandırılabilir. Diğer yandan, özel sektörü ekonomik büyümenin temel motoru haline getirmek, enflasyon oranını düşük tutmak ve fiyat istikrarını sağlamak, devlet bürokrasisini küçültmek, bütçe fazlası sağlanmasa bile olabildiğince dengeli bir bütçe yürütmek, devlete ait Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

335 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması sanayi kuruluşlarını ve kamu iktisadi teşebbüslerini özelleştirmek, sermaye piyasalarını serbestleştirmek, para birimini konvertibl hale getirmek, ülkedeki sektörleri, hisse senedi ve tahvil piyasalarını doğrudan yabancı mülkiyete ve yatırıma açmak, rekabeti artırmak üzere ekonomideki kamusal düzenlemeleri azaltmak, bankacılık ve telekomünikasyon sistemlerini özel mülkiyete ve rekabete açmak, para ve maliye politikası kuralları arasında yer almaktadır (Tözüm, 2002:148). Çalışmamız çerçevesinde, artan rekabet ortamıyla birlikte maliye politikası araçları arasında yer alan vergi uygulamalarının ülkeler arasındaki rekabette ne derece önemli bir role sahip olduğu araştırılacaktır. Çalışmamızın birinci bölümünde; vergi rekabeti tanımlaması, vergi rekabetinin emek ve sermaye gibi üretim faktörleri üzerindeki etkisi, yararlı ve zararlı vergi rekabeti kavramları, ikinci bölümünde; analizimizde kullandığımız değişkenler arası ilişkinin tespitinin belirlenmesinde kullanılan kanonik korelasyon analizi, performans değerlendirmesi amacıyla Veri Zarflama Analizi ve etkinlik kavramları yer almaktadır. Son bölümde, araştırmamızın bulguları değerlendirilmeye çalışılacaktır. 1. Vergi Rekabeti Küreselleşme, vergi yapısını ve devletlerin harcamalarını etkilemektedir. Uluslararası düzeyde bütünleşmeye bağlı olarak ulusal devletler maliye politikası üzerindeki monopol gücünü kaybeder. Böylelikle, yabancı ortaklıkları ile kendilerini stratejik bir iletişim içinde bulurlar. Ayrıca, küreselleşmeye bağlı olarak maliye politikasını etkileyen ekonomi içerisindeki belirsizlik ve yapısal uyarlama artar. Politika bilimi literatüründe küreselleşmenin maliye politikası üzerindeki etkisi etkinlik hipotezi veya telafi hipotezi olarak tanımlanmaktadır. Etkinlik hipotezi, devletlerin akışkan mal ve faktörler için rekabet ettiğini ve ulusal devlet anlayışında aşınma yarattığını tahmin eder. Telafi hipotezi, küreselleşmeye bağlı oluşabilecek iktisadi riskleri azaltmak için vatandaşlarını garanti altına alacak şekilde devletlerin refahının artıracağını önerir (Bretschger ve Hettich, 2002: ). Son yıllarda yabancı yatırımın iktisadi büyümeyi artıran kilit bir faktör olduğu birçok ülke tarafından kabul edilmektedir ve 1980 li yıllardan itibaren finansal piyasaların deregülasyonu ve sermaye akımı üzerindeki engeller kaldırılarak, yabancı yatırım canlandırılmaya çalışılmıştır. Bireyler ve işletmeler, internet ve diğer iletişim araçlarının gelişmesi ile birlikte daha geniş boyutta iş yapabilme imkânına kavuşmuştur. Kapalı ekonomilerde iktisadi büyüme üzerindeki engellerden biri de sermaye ve işgücü üzerindeki yüksek oranlı vergilerdir. Kötü vergi politikaları, ekonomileri dışa açılan ülkelerin daha büyük kayıplara uğramalarına neden olabilmektedir (Edwards ve Rugy, 2002b:2). Aktan ve Vural (2004b:69), vergi rekabeti kavramını, firma düzeyinde ve ulusal düzeyde rekabet gücünü artırmak isteyen idari birimlerin vergilendirme yetkisine sahip olduğu alanlarda rakip idari birimlere kıyasla mükelleflerin vergi yüklerini azaltmak veya düşük tutmak suretiyle potansiyel olarak mobilitesi yüksek olan üretim faktörleri (özellikle kalifiye işgücü ve sermaye) için kendi idari birimlerini cazip hale getirme çabası olarak tanımlamaktadırlar. Vergi rekabetine ilişkin yapılan tanımlamalarda, yatay ve dikey vergi rekabeti kavramları önem arz etmektedir. İdari bakımdan aynı düzeyde, iki ya da daha fazla birim tarafından gerçekleştirilen vergi rekabeti yatay vergi rekabeti olarak 330 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

336 M. AKDOĞAN GEDİK adlandırılmaktadır. Bu tip bir vergi rekabeti ülkeler arasında gerçekleşebileceği gibi federal yapıya sahip devletler arasında da gerçekleşebilmektedir. Diğer taraftan farklı düzeydeki yönetim birimleri arasında oluşan vergi rekabeti dikey vergi rekabeti olarak anılmaktadır (Çak vd. 2008:2; Wilson, 1999:289; Aktaran Oktayer, 2007:73). Vergi rekabetinde kullanılan politika araçları çok geniş bir yelpazeye sahiptir. Gelir ve kurumlar vergisi teşviki, yatırım indirimi, vergi cennetleri, vergi tatilleri, düşük gümrük vergisi uygulamaları, KDV desteği, işgücü ve özel nitelikli vergi teşvikleri kullanılan vergi rekabeti araçları arasında sıralanabilir (UNCTAD, 2000:19-22; Gedik ve Tüm, 2007:7) Faktör Piyasası ve Vergi Rekabeti Dalgalı kur rejimi uygulamasının yaygınlık kazanması ile birlikte, ülkeler bağımsız para politikası rejimlerini korurken, yatırım sermayesi akımlarına kapılarını açmıştır. Teknolojinin gelişmesi ile birlikte yatırım akımları hız kazanmaktadır. Birçok ülke yabancı yatırımcılara cazip yatırım imkânları sunmak adına sahip oldukları finansal piyasalara ait kısıtlayıcı düzenlemeleri kaldırmıştır. İstikrarlı kur, güvenilir yasal uygulamalar, şeffaf finansal piyasalar sonucunda vergi politikaları küresel yatırım akımını etkilemektedir. AB, euro uygulamasına geçerek kur riskini ve faiz oranı farklılıklarını üye ülkeler için azaltarak, vergi rekabeti baskısını yoğunlaştırmaktadır. Çünkü, euro Avrupa da kur riskini ve faiz oranı farklılıklarının ortadan kalkmasını sağlamaktadır (Edwards ve Rugy, 2002a:46, Edwards ve Rugy, 2002b:4-8). Küreselleşme ile birlikte, toplam vergi hasılatında bir azalma ile işgücü, tüketim ve gayrimenkul gibi daha çok akışkan olmayan üretim faktörlerinin vergilendirildiği gözlenmiştir (Genschel, 2002:247). Sermayenin vergilendirilmesine ilişkin karşılaştırmalı çalışmalar genelde OECD üyesi ülkeler ile sınırlı kalmaktadır. OECD üyesi olmayan ülkelerde, politik belirsizlik, kamulaştırma riski, transfer fiyatlandırmasına ilişkin kanuni baskı vs. gibi faktörler sermaye kaçışlarına neden olmaktadır (Stewart ve Webb, 2003:4). Politikacılar uzun süredir sermaye gelirinin vergilendirilmesinin yatırım ve tasarrufların oluşması yönünde engel oluşturduğunun farkındadır. Nihayetinde, OECD üyesi ülkeler gibi AB üyesi ülkeler son yirmi yılda vergi sistemine ilişkin oluşturdukları reformlarda yurtiçinde ve yurt dışında yapılan yatırımlarda kaynak dağılımında gözlenen etkinsizliğe neden olan kanuni vergi oranlarında gözlenen azalma ile ilgilenmektedir (Giannini ve Maggiulli, 2002:2). Vergi rekabetine bağlı akışkan sermaye üzerindeki vergi yükünün düşürülmesi sonucu gerçekleşen kamu gelirlerindeki azalış, iki tip etkinin oluşmasına neden olmaktadır. Öncelikle rekabete bağlı olarak vergi gelirlerindeki azalmayı telafi edecek, gelir etkisi yaratacak bir politika takip edilecektir. Diğer yandan, sermaye çıkışlarını engellemek amacıyla düşük düzeyli bir bütçe uygulaması sonucunda kamu harcamaları ve hizmetlerinde bir gerileme söz konusu olacaktır. Vergi rekabetine bağlı gelir kayıpları dolaylı vergilerin veya akışkan nitelikte olmayan diğer gelir unsurları üzerindeki vergi yükünün arttırılması ile mümkün olabilmektedir (Oktayer, 2007:75). Vergi rekabeti literatüründen sermaye akışkanlığına ilişkin iki önemli çıkarıma ulaşılmıştır. Birincisi, tamamen veya kısmen kâr amacı gütmeyen devletler arasındaki vergi rekabeti etkinsizliğe neden olabilmektedir. Dengede, sermaye oranları çok düşük olmasına rağmen hiçbir ülke sermaye tabanını kaybetmeyi göze Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

337 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması alamaz. Vergi rekabetinin mali olarak dışsal etkisi, ülkelerin birlikte sermaye vergisi oranlarını artırarak, fayda sağlayabileceklerini öneren vergi tabanı etkisi olarak bilinmektedir. İkincisi, vergi rekabetine bağlı oluşan kayıplar asimetrik olarak dağıtılabilir. Kısmen küçük ülkeler, daha düşük vergi oranlarına bağlı olarak dünya sermaye stoğu dengesinin önemli bir oranını etkileyerek, uluslararası akışkan sermayeye dayalı vergi rekabetinde üstün konuma gelirler. Nihayetinde küçük ülkeler büyük ülkelere göre, daha yüksek düzeyde kişi başına fayda sağlarlar. Vergi rekabetinin maliyetleri ve vergi rekabetine dayalı kaybedenlerdeki artış eğilimi hem politikacıları hem de iktisatçıları vergi rekabetinin arzulanmayan etkilerini telafi edebilmek amacıyla vergi telafisini savunmaya itmiştir. Arzulanır olmasına rağmen bazı ülkeler daha düşük vergi oranı uygulamayı tercih ettiklerinden küresel vergi politikası uygulamasında zorluklar yaşanmaktadır. Sermayenin vergilendirilmesi dünya çapında zor bir görev olarak görünmektedir. Dünya sermaye vergisinin uyumlaştırılmasında, bazı alt ülke grupları sermaye üzerinden alınan vergide bir birlik oluşturma yolunu tercih edebilirler. Örneğin, AB üyesi ülkeler KDV oranlarını uyumlaştırmıştır (Bretschger ve Hettich, 2002:700; Konrad ve Schjelderup, 1999:157). Diğer yandan, işgücü piyasası ve çalışma hayatı, küreselleşme ile birlikte değişime uğramakta ve işgücü piyasaları arasında etkileşim söz konusu olmaktadır. Küreselleşmeye bağlı olarak artan ücret farklılıkları, istihdam güvencesinin yokluğu, gelir dağılımının bozulması ve işsizlik sorunları, farklı ülkelerin işgücü piyasaları ve çalışma koşullarının etkileşimi sonucunu ortaya çıkarmaktadırlar. Küreselleşme ile birlikte, tüm üretim faktörleri için serbest dolaşım söz konusu değildir. Vasıflı işgücü, vasıfsız işgücüne göre daha akışkan bir yapıya sahiptir. Böylece, gelişmekte olan ülkeler için mevcut vasıflı işgücünü kaybetme riski oluşmaktadır (Yalınpala, 2002:299). Akışkan sermayenin vergilendirilmesinin üzerindeki aşırı yük veya etkinlik maliyeti üç nedenle ortaya çıkmaktadır. Birincisi, vergilemeye dayalı sermaye çıkışları yerel faktörlerin verimliliğinin düşmesine neden olmaktadır. İkincisi, sermaye gelirinin vergilendirilmesi daha çok emek yoğun mal üretimini artırmaktadır. Bu etki vergiye dayalı ücretlerdeki azalmaya bağlı olarak sermaye gelirinin vergilendirilmesi ile daha az işgücü kullanan mallar için işgücü gelirine kayarak, işgücü yoğun üretimde bulunan sektörde işgücünün etkin olmayan dağılımına neden olmaktadır. Üçüncüsü, vergi rekabeti literatüründe vurgulandığı gibi, akışkan sermayenin vergilendirilmesinin olumsuz etkilerine ilişkin kamu hizmetinin olması gereken düzeyin altında sunulmakta olmasıdır (Gugl ve Zodrow, 2004:5). Ülkelerin sahip olduğu beşeri sermaye düzeyinin, iktisadi büyüme ve verimlilik üzerinde olumlu etkileri söz konusudur. Sahip olunan işgücünün eğitim düzeyinin düşük olması, iktisadi büyümeyi olumsuz yönde etkileyerek, yoksulluğun artmasına neden olabilmektedir. Beyin göçünün artması, ülkelerin büyümelerini engelleyerek, yoksulluğun artmasına neden olmaktadır. Eğitim seviyesi artırılarak, beşeri sermayenin iyileştirilmesine yönelik atılan adımlar, büyüme hızının artmasını sağlayabilir. Optimal göç düzeyi ile istihdam sorunu yaşayan birçok ülkenin nitelikli işgücü düzeyi korunmaya çalışılmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde kısa vadede işgücü göçüne bağlı olumsuzluklar gözlense de, uzun vadede nitelikli işgücünün sağladığı bilgi ve teknoloji transferiyle kalite, rekabet gücü ve verimlilik avantajı 332 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

338 M. AKDOĞAN GEDİK sağlanabilmektedir (Aktan ve Vural, 2004b:10). Teknolojik gelişme ile birlikte, ulaşım ve iletişim maliyetlerinin azalması ülkelere, firmalara ve şahıslara birçok kolaylık sağlamaktadır. Örneğin bireyler daha kolay iş bulabilir hale gelmiştir. Yazılımcılar, vergi açısından avantaj sağlayabilecekleri ülkelerde ikamet ederken, dünyanın dört bir yanındaki müşterilerine elektronik ağlarla ulaşabilmektedir (Aktan ve Vural, 2004 a:79). Devletler, harcamalarını finanse edebilmek için işgücü gibi daha az akışkan olan üretim faktörleri üzerindeki vergileri artırmayı tercih edebilir. Öncelikle, işgücünün neden vergi rekabetinden dışlanamayacağına dair bir neden yoktur. Diğer yandan, bu kriter (hedef) vergi rekabetinin tamamını içermemektedir (Teather, 2002:60) Vergi Rekabeti ve Etkileri Vergi rekabeti, küreselleşmeye bağlı olarak gerçekleşen dönüşümlerle birlikte vergilendirme ile ilgili sorunlardan birini oluşturmaktadır. Vergi rekabetinin sorun olması diğer küresel vergi rekabeti sorunlarına göre karşılaştırmalı bir nitelik arz eder. Rekabet kavramının doğası gereği ülkeler, vergi rekabeti ortamında çeşitli kazanç ve kayıplarla karşı karşıya kalabilmektedir. Vergi rekabeti olgusunun sorun olma özelliği rekabetten zarar gören ülkeleri içermektedir. Buna rağmen, OECD ve AB vergi rekabetini, küresel vergi sorunları arasında değerlendirerek, zararlı olarak nitelendirmektedir (Saraç, 2006:105). Uluslararası vergi rekabetinin yararlı ve zararlı etkileri arasında kesin bir ayrım yapabilmek güçtür. Ülkeler rekabet gücünü, refah düzeyini ve iktisadi koşullarını iyileştirebilmek için birtakım vergisel düzenlemelerde bulunmaktadır. Uygulanan bu tip vergisel önlemler diğer ülkeler üzerinde de olumlu etkiliyorsa yararlı, bir noktadan sonra koşullarında olumsuz gelişmelere neden oluyorsa zararlı vergi rekabetinden bahsedilir (Arıkan ve Akdeniz, 2004:291). Vergi rekabetine dayalı iktisadi literatürün izleri 1956 yılında Charles Tiebout un kamu malı arzının yerel yönetimler tarafından sağlandığı The Journal of Political Economy de yayınlanan A Pure Theory of Local Expenditures başlıklı çalışmaya dayanmaktadır. Tiebout un analizine göre, akışkan hanehalkı için yerel yönetimler arasındaki rekabet, toplumsal refahın artmasını sağlamaktadır. Yerel kamu malı arzına dayalı Tiebout (1956) kuramı, aynı zamanda etkin vergi rekabeti kuramına da katkı sağlamaktadır. Kuramın, modern formülasyonunda, bölge devletleri vergi sonrası arazi değerini en yüksek değere ulaştırmaya çalışarak, bölgeyi cazip hale getirmeye çalışan arazi sahiplerinin kontrolündedir. Bunu gerçekleştirebilmek için, idare, yerel vergiler ile finanse edilen kamu malları arzında bulunur. Model, özel sektör rekabetçi piyasa modellerine benzer nitelikler arz etmektedir. Bu durumda, bu tip modeller için denge genel etkinlik tanımı altında oluşturulabilir. Merkezi otorite herhangi bir bireyin durumunu kötüleştirmeden bir başka bireyin durumunu iyileştiremeyerek, kaynakları etkin dağıtamaz. Buradaki vergi rekabeti, bölgenin vergi oranları arz edilen kamu mallarını karşılayacak düzeyde ve bölge bireylerinin ikametini sağlayacak şekilde olmalıdır. Bu vergiler, bireylerden baş vergisi olarak toplanır ve bireyin vergi ödemesi, arz edilen kamu malı veya hizmetinin maliyetine eşit olacak şekilde düzenlenir. Marjinal maliyet fiyatlandırması kuralı, etkin göç kararlarında sonuç bulur. Bölgesel yönetimler çoğu zaman vatandaşlarının tercihlerini en iyi şekilde karşılayacak politikalar üretemeyebilirler. Bu tip davranışlar çeşitli bölgelerarası dışsallıklara imkân tanırlar. Bununla birlikte faktörlerin bölgelerarası akışkanlığının bu devletlerin faaliyetlerini Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

339 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması iyileştirebileceği veya kötüleştirebileceği yönünde herhangi bir şey söylememiz mümkün değildir (Wilson,1999: ). Tiebout (1956:419) kuramını şu varsayımlara dayandırmaktadır: - Seçmenler tamamen akışkan olmakla birlikte, tercihlerine bağlı ihtiyaçlarının en iyi şekilde karşılandığı yerel yönetim birimine doğru hareket eder. - Seçmenler gelir ve harcamalar arasındaki fark hakkında bilgi sahibidir ve bu farka göre davranışlarını belirledikleri varsayılır. - Seçmenlerin yaşam alanlarını belirleyebilecekleri çok sayıda yerel yönetim birimi mevcuttur. - İstihdam olanaklarına dayalı kısıtlamalar değerlendirilmemiştir. Seçmenlerin gelirlerini kâr payları oluşturduğu varsayılmaktadır. - Sunulan kamu hizmetleri yerel yönetim birimleri arasında herhangi bir zararlı ekonomik politika veya dışsallık içermez. - Sunulan kamu hizmetine optimal bir yerel yönetim birimi büyüklüğü söz konusudur. Bu büyüklük, firmaların ortalama maliyet eğrilerindekine benzer şekilde hizmet grubunun üretebildiği en düşük ortalama maliyet ile belirlenmektedir. - Optimal yerel yönetim birimi büyüklüğünün altında kalan yerleşim birimleri, seçmenleri kendi yerel yönetim birimlerine çekmek isterler. Optimal büyüklüğün üstünde bir büyüklüğe sahip birimler ise tersine davranış sergilemektedir. Bu varsayımlara dayalı olarak Tiebout, seçmenler ve yerel yönetimlerin en yüksek tatmin düzeyini sağlayabilecek bir tercihte bulunacaklarını vurgulamaktadır. Bu tip bir tercih mekanizması, yerel yönetimleri daha kaliteli mal ve hizmet sunma doğrultusunda uyarıcı etkiye sahiptir. Yerel yönetimler ölçek büyüklüklerini koruyabilmek için rekabet içerisinde olacaktır. Yerel yönetimlerin sundukları mal ve hizmetler ve finansmanı için uyguladıkları vergiler, rekabeti belirleyen temel unsurdur. Böylelikle yerel yönetimler optimal hizmet alanına ulaşmaya çalışmaktadır. Toplumsal refah artışından hareketle yerel yönetimler arasındaki rekabeti konu alan Tiebout Hipotezi, küreselleşme ile birlikte faktör piyasalarındaki rekabetin artması sonucu ülke gruplarına örnek oluşturmaktadır (Saraç, 2006: ). Tiebout analizine göre, akışkan hanehalklarını cezbetmek için yerel yönetimlerin rekabeti toplumsal refahı artırır. Hanehalklarını kaybetmek istemeyen yerel yönetimler, kamu harcamalarını ve vergi oranlarını yerel tercihlere uygun hale getirmek durumundadırlar. Devletler arasındaki rekabet, piyasada yaşanan rekabete benzemektedir. Piyasa rekabeti etkin üretimi ve tüketici talebinin karşılanmasını teşvik eder. Vergi rekabeti, devletleri oy verenlerin taleplerini karşılamaya ve etkinliği sağlamaya yöneltir. Tiebout kuramı, yerel yönetimler üzerine odaklansa da, uluslararası sermaye ve artan işgücü akımıyla birlikte ulusal devletler, yerel yönetimlere benzemekte ve vergi mükellefleri için ulusal sınırlar arasında rekabet etmektedir (Edwards ve Rugy, 2002a:49). Hizmet kalitesinin artması vergi rekabetine bağlı bir gelişimdir. Vergi oranlarının düşürülmesi ile birlikte, ülkeler iktisadi gelişim basamaklarında da ilerleme kaydetmektedir. Rekabet ortamının artması ile birlikte fon miktarındaki artış, özel sektör performansını olumlu yönde etkilemektedir. Vergi rekabeti ile birlikte yönetim anlayışı, seçmen tercihlerinin yerine getirilmesi yönünde değişim göstermektedir. Diğer yandan, uluslararası vergi rekabetinin kaynak dağılımı üzerindeki etkisi dikkat çekmektedir (McGee, 2004:4; Wilson, 1999:298). 334 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

340 M. AKDOĞAN GEDİK Düşük vergi oranları uygulayan ülke, göreli olarak vergi tabanını genişletme imkânına sahiptir. Sanılanın aksine düşük vergi oranları vergi gelirlerinin azalmasına neden olmakla birlikte, yüksek vergi oranı uygulayan ülkeler gelir kaybına uğramaktadırlar. Yatırım ortamının iyileşmesi ve yatırımların yön değiştirmesi de vergi rekabeti ile anılan diğer olumlu gelişmelerdir (Dwyer, 2000:61; James,1999:774). Saraç (2010:15), vergi rekabetinin etkilerini gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler bağlamında değerlendirmektedir. Gelişmekte olan ülkeler için vergi rekabeti daha fazla olumlu etkiye neden olmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler için ulusal gelirin artması, teknoloji transferi, doğrudan yabancı yatırımlarda artışla birlikte istihdamda gözlenen artış, kamu borçlanma gereğindeki gerileme, ihracat kapasitesinde ve rekabet koşullarındaki gelişme vergi rekabetine dayalı olumlu gelişmeler olarak sıralanabilir. Vergi rekabeti faktör hareketliliği açısından değerlendirildiğinde, farklı etkilere sahiptir. Sermaye, işgücüne göre daha akışkan olduğundan daha avantajlı bir konuma sahiptir. Aynı zamanda sermaye hareketliliğinin artmasına neden olan rekabet ortamı, sermayenin getirisinin ve veriminin azalmasına neden olabilmektedir (Teather, 2002:61-62). Verginin sosyal fonksiyonu açısından bir değerlendirme yapıldığında, vergi rekabetinin vergi matrahını bozucu etkisi ön plana çıkmakta, sosyal politikaları uygulayabilmek güçleşmektedir. Rekabet, piyasa ortamının gereklerinden farklı şekilde kamunun etkinliğini azaltmaktadır (Tanzi, 1996:20; Oates, 2001:508). Politika yapıcılar, kapitalist olarak adlandırılabilecek ülkelere ait rekabetçi performansı incelediklerinde yüksek vergilerin yatırım ortamını iyileştirerek, kamu hizmeti sağladıkları taktirde yatırımları engellemeyeceği şeklindeki görüşü savunmaktadır. Bu bakış açısına göre; yatırımcılar, kamu tarafından finanse edilen sosyal refah politikalarını da içeren alt yapı ve sosyal istikrar avantajından yararlandıkları müddetçe yüksek vergi ödemekte sakınca görmeyecektir (Stewart ve Webb, 2003:2). Düşük vergi politikası uygulamaya dayalı rekabetçi yarışta kamu sektörü yetersiz kamu hizmeti sunma durumunda kalabilmektedir. Bu noktadan sonra, vergi rekabetinin yararlı etkilerinin zarar vermeye başlayacağı görüşü savunulmaktadır. Özellikle, devlet tekelci bir güç olarak değerlendirildiğinde, tekelcilerin etkin çalışmak yönünde bir arzuları söz konusu değildir ve tüketicilerin ihtiyaçlarını minimum düzeyde karşılamaya yönelik faaliyette bulunur. Bu anlamda düşünüldüğünde devlet, esas monopol gücüne sahiptir; maliyetlerini artırır ve böylece vergiler de artar (Teather, 2002:58; Oates, 2001:508). OECD (1998), yayınlamış olduğu raporda vergi rekabetinin; - Ticaret ve yatırım kararlarını bozucu etkisi, - Vergi yükünde arzu edilmeyen kaymalar, - Kamunun mali yükü üzerinde kısıtlayıcı etkiler, - Finansal ve dolaylı reel yatırım akımlarını bozması, - Vergi yapılarını bütünlüğünü ve adilane olma özelliklerini göz ardı etmesi, - Mükelleflerin vergiye uymalarının önüne geçmekte, - İdari maliyetlerin ve vergi otoriteleri ile vergi mükelleflerinin vergi yüklerinden doğan rahatsızlıklarının artması, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

341 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması - Vergiler ve kamu harcamaları düzeyinin arzu edilen şekilde uyumlaştırılarak yeniden şekillendirilmesi, - İşgücü, mal ve tüketim gibi daha az akışkan vergi tabanları üzerine vergi yükünün kaymasına neden olması, - Vergi sisteminin tarafsızlık ve sağlamlığına zarar verici etkiler doğurabileceğine dikkatleri çekmiştir. Rapor, özetle vergiye bağlı diğer ülke üzerinde olumsuz dışsallıkların oluşabileceğini vurgulamaktadır. Yatırımların yer değiştirmesi, daha az akışkan olan faktörler üzerindeki vergi yükünün artması, vergi kaçırma ve vergiden kaçınma gibi etkilerin oluşmasına neden olur. Tüm bu etkiler, küresel refahı azaltacak şekilde kaynak dağılımını bozduğu taktirde zarar verici olarak nitelendirilebilir. OECD nin dikkat çektiği bu hususlara bağlı olarak, bu zararlı etkiler azalacak ve genel olarak dünya ekonomik çehresi üzerinde gelişme gözlenebilecektir (Weiner ve Ault, 1998:608; Edwards ve Rugy, 2002a:50). Özetle; OECD, bazı ülkelerin vergi tabanlarını aşındırdığı için vergi rekabetini zararlı olarak değerlendirmektedir. Son yıllardaki daha açık ve rekabetçi bir çehreye sahip olmakla birlikte, OECD ülkeleri, yatırımcıları daha cazip vergi sistemleri ile cezbetmek için teşvik olmuştur. Ayrıca, rekabetçi ortam, vergi oranlarının azaltılarak, devletleri daha etkin kamu harcama programları yapmaları yönünde desteklemektedir. Bu tip faydalı bir vergi reformu oluşturamamış sisteme sahip ülkelerde, vergi rekabetinin vergi tabanını aşındıracağı düşünülmektedir. Bu durum OECD nin tavrı ile ilgili en belirgin tutarsızlık olarak gözlenmektedir (Edwards ve Rugy, 2002a:50). 2.Yöntem Artan rekabet ortamında iktisadi hedeflere ulaşabilmek için yararlanılan vergi rekabeti bileşenleri çerçevesinde OECD üyesi ülkeler arasında göreli etkinlik analizi yapılmaya çalışılacaktır. Bu amaçla Veri Zarflama Analizi (VZA-Data Envelopment Analysis) yönteminden yararlanılacaktır. Kişisel gelir üzerindeki vergi gelirleri/gsyih, şirket kârı üzerindeki vergi gelirleri/gsyih, sosyal güvenlik katkıları/gsyih, mülk ve sermaye gelirleri üzerinden elde edilen vergi gelirleri/gsyih, mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih, doğrudan yabancı yatırım girişi, istihdam ve büyüme oranları, analizimizde kullanılan değişkenlerdir. OECD üyesi ülkeler için yürütülecek araştırmamız kapsamında kullanılan veriler, en son 2007 yılına ait veriler mevcuttur. Ancak Veri Zarflama Analizi uygulaması yapmadan önce çalışmada kullanılacak değişkenler arasındaki ilişki kanonik korelasyon analizi yardımıyla tespit edilmeye çalışılacaktır Kanonik Korelasyon Analizi Kanonik korelasyon analizi, çoklu bağımlı ve bağımsız değişkenler arasındaki ilişkiyi inceleyen çok değişkenli istatistiksel bir analiz tekniğidir. Çoklu regresyon, tek bir bağımlı değişkeni bir dizi çoklu bağımsız değişkene bağlı olarak tahmin ederken, kanonik korelasyon çoklu bağımlı değişkenleri çoklu bağımsız değişkenler aracılığıyla eşanlı olarak tahmin etmektedir. Kanonik korelasyon analizi; faktör analizi, regresyon analizi ve ayırma analizi gibi diğer istatistiki analizlere benzer özellikler sergilemektedir. Ayrıca kanonik korelasyon analizi, çoklu bağımlı ve çoklu bağımsız değişkenler arasındaki ortaklık ile ilgilenmektedir. Böylece, bağımlı ve bağımsız değişkenler setinin oluşturduğu aynı zamanda kanonik varyete olarak bilinen doğrusal bileşenler arasındaki korelasyonu en çoklayan birçok sayıda 336 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

342 M. AKDOĞAN GEDİK bağımsız kanonik korelasyon fonksiyonu oluşturmaktadır. Her bir kanonik fonksiyon, biri bağımlı biri bağımsız iki kanonik varyete arasındaki ilişkiye dayanmaktadır. Kanonik korelasyonun bir diğer özelliği varyeteler korelasyonları en çoklayacak şekilde türetilmiştir. Bununla birlikte, kanonik korelasyon değişken setleri arasındaki tek bir ilişkinin türetilmesi ile son bulmaz, çok sayıda kanonik fonksiyonlar türetilebilir (Hair vd.,1998: ). Kanonik varyetelerin yorumlanması aşamasında, genellikle istatiksel olarak kanonik korelasyonları anlamlı kanonik varyeteler yorumlanır. Kanonik varyeteler asıl değişkenlerin doğrusal bileşimleri olduğundan önemli kanonik korelasyonların doğrusal kombinasyonlarının neyi temsil ettiği belirlenmeye çalışılır. Sorun temel bileşen analizlerinde, temel bileşenlerin, ayırma analizinde, ayırt edici fonksiyonlarının, faktör analizinde gizli (örtük) faktörlerin yorumlanmasına benzemektedir. Standartlaştırılmış katsayılar bu amaçla kullanılır. Standartlaştırılmış katsayılar çoklu regresyondaki standartlaştırılmış regresyon katsayılarına benzemektedir. Veri bir değişkenin standartlaştırılmış katsayısı, kanonik varyetenin oluşumuna hangi değişkenin katkısının olduğunun boyutunu göstermektedir. Araştırmalar, veriler küçük bir gözleme aitse ve çoklu doğrusallık olduğu durumda, standartlaştırılmış katsayıların değişken bir yapıya sahip olabileceğini göstermektedir. Bu nedenle çoğu araştırmacı, kanonik varyetelerin yorumlanmasında, değişkenler ve kanonik varyeteler arasındaki basit korelasyonları kullanmaktadırlar. Bu korelasyonlar yükler veya yapısal korelasyonlar olarak anılmaktadır. Kanonik varyetelerin yorumlanmasında yüklerin kullanımı örtük faktörlerin, temel faktörlerin, ayırt edici fonksiyonların yorumlanmasında sırasıyla faktör analizi, temel bileşenler analizi ve ayırma analizinde yüklerin kullanımına benzemektedir (Subhash,1996:404). Kanonik korelasyon analizinin yorumlanması aşamasında kullanılan farklı yöntemleri Ünlükaplan (2009:240) aşağıdaki şekilde özetlemektedir: - Kanonik fonksiyonlardaki katsayıların büyüklük ve işaretlerinin yanı sıra kanonik varyete içindeki değişkenin standartlaştırılmış ağırlıklarının işaretlerinin değerlendirilmesi, - Değişken kümelerindeki değişkenler ile kümenin varyetesi arasındaki korelasyonu inceleyen kanonik yükler, - Kümedeki her değişkenin diğer kümenin kanonik varyetesi ile arasındaki korelasyonu ortaya koymaya çalışan çapraz yükler. OECD ülkeleri arasındaki vergi rekabetine ilişkin göstergeler arasındaki ilişkiler kanonik korelasyon analizi yardımıyla incelenmeye çalışılmıştır. Tablo 2 de kanonik korelasyon analizinden elde edilen ilişki değerleri yer almaktadır. Birinci (0,7672) ve ikinci (0,6455) kanonik korelasyon katsayıları, vergi rekabeti ve doğrudan yabancı sermaye yatırımları arasında yüksek ve aynı yönlü ilişki olduğunu göstermektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

343 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Tablo 1: Kanonik Korelasyonlar Kanonik Korelasyon Tablo 2 de kanonik korelasyonların anlamlılık testleri yer almaktadır. Analizimizdeki kümeler arasındaki kanonik korelasyon katsayılarına ilişkin olasılık değerlerinin 0,05 den küçük olduğu gözlenmektedir. Bu bağlamda, her iki küme arasındaki kanonik korelasyonlar %95 güven aralığında anlamlıdır. Tablo 2: Kanonik Korelasyon Katsayılarının Anlamlılık Testleri İstatistik Serbestlik Derecesi 1 Serbestlik Derecesi 2 F Prob >F Wilks Lambda , Pillai s Trace Lawley-Hotelling Trace Roy s Largest Root Çalışmamızın bir sonraki aşaması olan, Veri Zarflama Analizine dahil edilecek vergi gelirleri/gsyih oranları, istihdam, büyüme ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarına ait veriler arasında kanonik korelasyon analizi aracılığıyla güçlü ilişki tespit edildiğinden, kanonik korelasyon sonuçları analizimizi güçlendirecek nitelikte zemin oluşturmaktadır. 2.2 Veri Zarflama Analizi Literatürde çoğu kez verimlilik ve etkinlik kavramları yerine kullanılan bir üretim biriminin etkinliğini girdi ve çıktılarının fiili ve optimal değerlerinin karşılaştırılması olarak ifade edilmektedir. Bu karşılaştırma fiili çıktı düzeyinin söz konusu girdiden elde edilebilecek maksimum potansiyel çıktı düzeyine oranlanması veya söz konusu çıktı miktarını üretmek için gerekli olan minimum girdi düzeyinin fiili girdi düzeyine oranlanması şeklinde yapılabilir (Lovell, 1993:4) Veri Zarflama Analizi (VZA) ilk kez Charnes, Cooper ve Rhodes tarafından 1978 yılında kâr amaçlı kurulmayan ve kamu hizmeti sağlayan kuruluşların örgütsel performansını izleyebilmek amacıyla geliştirilmiş olması ile birlikte temeli Farrell (1957) in The Journal of Royal Statistical Society de yayınlanan The Measurement of Productive Efficiency adlı çalışmasına dayandırılmaktadır (Blose, Tankersley ve Flynn, 2005:10, Cooper, Seiford ve Zhu, 2004:4, Korhonen, 1997:1). VZA 1, çok bilinen genel tanımı ile pek çok kaynakta benzer şekilde tanımlanmaktadır. Bu tanıma göre; birçok girdi ve birçok çıktıyı içeren ve bu girdi ve çıktıların tek bir girdi veya tek bir çıktı şeklinde ifade edilemediği üretim durumlarında karar birimlerinin birbirleri ile olan göreli etkinliklerini ölçmeye yarayan lineer programlama tabanlı bir ölçüm tekniğidir. VZA verimlilik kavramını toplam ağırlıklandırılmış çıktıların toplam ağırlıklandırılmış girdilere oranı olarak 1 Detaylı bilgi için: Bkz; Charnes, Cooper ve Rhodes (1978), Govindarajan (2003), Golany (1988), Cingi ve Tarım (2000), Seiford ve Thrall (1990), Blose, Tankersley ve Flynn (2005), Kuosmanen ve Post (2002), Banker, Charnes Cooper (1984), Seiford (1996). 338 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

344 M. AKDOĞAN GEDİK tanımlar. Dolayısıyla girdi ve çıktılara birtakım ağırlık değerleri vererek ölçüm yapar. Ancak girdi ve çıktı değerlerine verilen bu ağırlıklar negatif değer alamaz ve diğer karar birimlerine uygulandığı zaman hiçbir karar biriminin etkinliği %100'den fazla çıkamaz. Verimlilik=Ağırlıklandırılmış Çıktı/Ağırlıklandırılmış Girdi Problem her bir karar biriminin kendine ait kısmi değer sistemi geliştirmesi ile çözümlenebilir ve her biri kendine ait ağırlıklar kümesini tanımlamış olur. Charnes (1978), J karar biriminin etkinliğinin aşağıdaki modelin çözümlenmesi sonucu elde edilebileceğini önermişlerdir. Modelin çözümünde karar birimi kümesi bir üzerinde değer alamayacağı kısıtı altında karar birimi J nin etkinliğini maksimize edecektir. t u r = 1 uj m V ij i = 1 Y uj X ij 1 urj 0 vij 0 yrj=j karar biriminin ürettiği r çıktı miktarı xij=j karar biriminin kullandığı i girdi miktarı urj=j karar biriminin r çıktısına verdiği ağırlık vij=j karar biriminin i girdisine verdiği ağırlık n=karar birimi sayısı t=çıktı sayısı m=girdi sayısını göstermektir. Yukarıdaki modelin kilit noktası ur ve vi ağırlıklarının bilinmemesidir. Bu ağırlıklar karar birimi j nin etkinliğini arttıracak şekilde seçilmelidir. j karar biriminin etkinlik ölçümü sonucunda elde edilen değer bire (=1) eşitse etkin, birden küçükse (<1) etkinsiz olacaktır. Etkin olmayan birim için etkin olan birimin ağırlıkları etkinliğini artırması için yardımcı olacaktır. Ağırlık değerlerinin karar birimleri arasında değişiklik göstermesi sonucu ağırlık seçimindeki esneklik bu yaklaşımın hem zayıf hem de güçlü yönünü oluşturur (Baussafione, Dyson ve Thanassaulis, 1991). Doğrusal forma dönüştürülen model VZA model CCR (Charnes, Cooper ve Rhodes) olarak da anılmaktadır. Model VZA t u Y rj max ho = r = 1 rj S.t m V X = 1 i = 1 ij ij t m u Y - v r = 1 rj rj vj i = 1 urj 0 vij 0 x ij 0 J=1,..., n r = 1,..., t i= 1...m Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

345 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması CCR modeli sabit ölçek (CRS-Constant Return to Scale) varsayımı altında etkinlik ölçmektedir. Banker (1984) en uygun ölçek büyüklüğünü (most productive scale size) ve CCR modeli kullanılarak ölçeğe göre getirinin yönünün tespit edilebileceğini göstermiştir. Banker ve diğerleri (1984) ölçeğe göre değişen getiri varsayımı altında CCR modeline kısıt ekleyerek BCC (Banker, Charnes ve Cooper) modelini oluşturmuşlardır. Esas olarak her iki modelde VZA modeli olmasına rağmen CCR modeli toplam etkinliği BCC modeli sadece teknik etkinliği ölçmektedir. Model BCC m U Yrk - Uo max hk = n1 rk S.t. S V X = 1 r = 1 ik ik Urk 0 r=1,..., s Vik 0 i=1,..., m BCC modelinin çözümünde U0 değişkeninin değeri ölçeğin yönünün tespit edilmesini sağlar. U 0 değişkeninin pozitif değer olması karar biriminin ölçeğe göre azalan (DRS-Decreasing Return to Scale) negatif değer alması ölçeğe göre artan (IRS-Increasing Returns to Scale) getiri durumunu ifade eder. U 0 değerinin sıfıra eşit olması ölçeğe göre sabit getiri (CRS-Constant Returns to Scale) durumunu göstermektedir. 3. Araştırmanın Bulguları Analizimiz, değişen ölçek varsayımı altında BCC-DEA modeli kullanılarak gerçekleştirilmiştir. Bu amaçla Banxai Frontier Analyst bilgisayar programından yararlanılmıştır. Analizimiz sonucunda Danimarka, Yeni Zelanda, İzlanda, Hollanda, Japonya, Meksika, Lüksemburg, ABD, Avustralya, Slovakya, Kore ve İsviçre 100 etkinlik skorunu yakalayarak, vergi rekabetinde başarılı olan ülkeler olarak tespit edilmişlerdir. Türkiye ise %80,77 lik etkinlik skoru ile 19. sırada yer almaktadır. 340 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

346 M. AKDOĞAN GEDİK Tablo 3: Performans Değerleri Tablo 4 de analize konu olan OECD üyesi ülkelerin etkin olarak kullanamadığı değişkenler ve bu değişkenlerin daha etkin kullanılabilmesi yönünde öneriler yer almaktadır. Referans setinde yer alan sayılar Tablo3 de yer alan ülke adlarının başında yer alan sıralama değerleridir. Örneğin Avusturya ekonomisinin 100 etkinlik skorunu yakalayabilmesi için Meksika (6) ve İsviçre (12) ekonomilerini referans almaları gerekmektedir. Etkinlik skoruna en yakın ülke %97,63 lük skor ile Çek Cumhuriyeti dir. Çek Cumhuriyeti kişisel gelir üzerindeki vergileri %76,21, şirket gelirleri üzerindeki vergileri %78,23, sosyal güvenlik katkılarını %61,91, mülk ve servet üzerindeki vergiler ile mal ve hizmet üzerinden alınan vergileri %2,37 oranında azaltarak, doğrudan yabancı yatırımlarda %105,43 oranında artış sağlayabilecektir. Diğer yandan, Çek Cumhuriyeti için, vergi rekabetinin büyüme ve istihdam üzerinde olumlu etkisi söz konusu değildir. Böylelikle Çek Cumhuriyeti kişisel gelir üzerindeki vergiler/gsyih oranını %1,02 ye, şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih oranını %1,09 a, sosyal güvenlik katkıları/gsyih oranını %6,17 ye, mülk ve servet üzerindeki vergiler/gsyih oranını %0,39 a, mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih oranını %10,84 düzeyine çekerek, ülkeye giren doğrudan yabancı yatırımları yaklaşık iki katına çıkarma şansı yakalayabilecektir lı yıllarda yapmış olduğu vergi reformu ile İrlanda mucizesi olarak anılan ve büyüme rakamlarını %10 lara kadar yükselten İrlanda ekonomisi birçok ülke için örnek teşkil etmektedir. Ancak son yıllarda artan rekabet ortamı ile birlikte gerileme göstermiştir. İrlanda, kişisel gelir üzerindeki vergileri %48,19, mülk ve servet üzerindeki vergileri %52,89, şirket gelirleri üzerindeki vergileri, sosyal güvenlik Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

347 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması katkılarını ve mal ve hizmet üzerinden alınan vergileri %6,49 oranında azaltarak, istihdam oranında %2,49 oranında artış sağlayabilecektir. İlginç olan husus, daha önceki yıllarda başarısını doğrudan yabancı sermaye girişlerine borçlu olan İrlanda ekonomisi için, vergi rekabetinin büyüme ve doğrudan yabancı yatırımlar üzerinde olumlu etkisi söz konusu değildir. İrlanda, kişisel gelir üzerindeki vergiler/gsyih oranını %4,51 e, şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih oranını %3,18 e, sosyal güvenlik katkıları/gsyih oranını %4,4 e, mülk ve servet üzerindeki vergiler/gsyih oranını %1,18 e mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih oranını %10,38 düzeyine çekerek, istidam oranını %70,72 ye yükseltebilecektir. 342 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

348 M. AKDOĞAN GEDİK Tablo 4: Etkin Olmayan Ülkeler İçin Gerçekleşen, Hedef ve Potansiyel İyileşme Göstergeler Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

349 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Türkiye, kişisel gelir üzerindeki vergileri %58,37, şirket gelirleri üzerindeki vergileri, mal ve hizmetler üzerindeki vergileri ve sosyal güvenlik katkılarını %19,23, mülk ve servet üzerindeki vergileri %39,69 azaltarak, istihdam üzerinde %26,81 oranında artış sağlayabilecektir. Vergi rekabetinin, Türkiye ekonomisi için büyüme ve doğrudan yabancı yatırımlar üzerindeki etkisi belirleyici bir role sahip değildir. Türkiye, kişisel gelir üzerindeki vergiler/gsyih oranını %1,67 e, şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih oranını %1,29 a, sosyal güvenlik katkıları/gsyih oranını %4,12 ye, mülk ve servet üzerindeki vergiler/gsyih oranını %0,54 e, mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih oranını %9,13 düzeyine çekerek, istihdam oranını %58,08 e yükseltebilecektir Türkiye ekonomisi için 2007 yılına ait istihdam oranı %45,8 olmakla birlikte, OECD üyesi ülkeler arasında en düşük paya sahiptir. Rekabetle birlikte istihdam oranında iyileşme sağlansa dahi Polonya, Macaristan ve İtalya gibi işsizlikle mücadele eden ülkelere görece üstünlük sağlanmış olacaktır. Ülkeler üzerinden genel bir değerlendirme yapıldığında vergi rekabeti İrlanda ve Türkiye ekonomileri üzerindeki olumlu etkisi yalnızca işgücünün daha etkin kullanılması yönüyle sınırlı kalmaktadır. Bu iki ülke dışında diğer ülkelerin istihdam rakamlarında herhangi olumlu bir gelişme gözlenememiştir. Diğer yandan, vergi rekabeti doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının birçok ülkede (Çek Cumhuriyeti, Kanada, Avusturya, Norveç, İsveç, Finlandiya, Yunanistan, Portekiz, Fransa ve Macaristan gibi) artmasına neden olmuştur. Büyüme rakamları incelendiğinde Kanada, Avusturya, Almanya, Norveç, İsveç, İngiltere, Portekiz, Fransa, İtalya ve Macaristan vergi rekabeti ile birlikte büyüyebilen ülkeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Vergi rekabetinin üretim faktörleri üzerindeki etkisi çerçevesinde bir değerlendirme yapıldığında, rekabetin olumlu etkisi daha az akışkanlığına sahip olan işgücü üzerinde sınırlı düzeyde kalmaktadır. Potansiyel iyileşme önerileri doğrudan yabancı sermaye girişlerinin artacağı yönünde öneride bulunmaktadır. Dolayısıyla, vergi rekabetinin sermaye gibi daha akışkan olan üretim faktörü üzerindeki etkisinin görece daha fazla olduğu söylenebilir. İstihdam, büyüme ve doğrudan yabancı sermaye girişlerinin artırılması için vergi rekabetinde kullanılan girdilerin OECD üyesi ülkelerin genelinde etkin bir performans gerçekleştirebilmesi için en fazla sosyal güvenlik katkılarının/gsyih ye olan oranının azaltılması gerekmektedir. Bu değişkeni ikinci sırada takip eden değişken ise kişisel gelir üzerindeki vergilerin/gsyih ye olan oranı azaltılarak daha etkin bir performans sergilenebilecektir. Tablo 5 de ülkeler için tespit edilen girdi ve çıktı değerlerinin etkinliğe olan katkıları yer almaktadır. Çek Cumhuriyeti mülk ve servet gelirleri üzerindeki vergiler ile mal ve hizmetler üzerindeki vergileri diğer ülkelere göre daha etkin kullanabilmektedir. Çek Cumhuriyeti nin istihdam düzeyinin %85 ve büyüme rakamının %15 oranında artmasında mülk ve servet gelirleri üzerindeki vergilerin %9, mal ve hizmetler üzerindeki vergilerin ise %91 oranında katkı sağladığı gözlenmektedir. Türkiye Ekonomisi için bir değerlendirme yapılacak olursa, Türkiye şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih, sosyal güvenlik katkıları/gsyih ve mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih diğer ülkelere göre daha etkin 344 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

350 M. AKDOĞAN GEDİK kullanabilmektedir. Türkiye ekonomisinin büyümesinin %99 oranında artırılmasında ve doğrudan yabancı sermaye girişlerinin ülke ekonomisine kazandırılmasında şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih %14, sosyal güvenlik katkıları/gsyih %53 ve mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih nin %33 düzeyinde katkı sağladığı gözlenmiştir. Etkinlik skorunu yakalayan ülkeler açısından bir değerlendirme yapılacak olursa büyüme, istihdam ve doğrudan yabancı yatırım girişini arttırılmasında, Japonya, Lüksemburg ve Kore nin kişisel gelir üzerindeki vergiler/gsyih, Danimarka, İzlanda, ABD, Kore nin, şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih, Danimarka, İzlanda, Meksika, ABD, Kore nin sosyal güvenlik katkıları/gsyih, Yeni Zelanda, Hollanda ve İsviçre nin mülk ve servet üzerindeki vergiler/gsyih, Japonya, Meksika, Lüksemburg, ABD, Avusturalya, Slovakya, Kore ve İsviçre nin mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih değerlerini diğer ülkelere göre daha etkin kullanabildikleri gözlenmektedir. Diğer yandan etkinlik skorunu yakalayamayan ülkeler için büyüme, istihdam ve doğrudan yabancı yatırım girişini arttırılmasında, İngiltere, Yunanistan, İspanya, Fransa nın kişisel gelir üzerindeki vergiler/gsyih, İrlanda, Kanada, Türkiye, İngiltere, İspanya, Polonya, Fransa nın şirket gelirleri üzerindeki vergiler/gsyih, İrlanda, Kanada, Türkiye, İngiltere nin sosyal güvenlik katkıları/gsyih, Avusturya, Almanya, Norveç, İsveç, Finlandiya, Yunanistan, Portekiz, Belçika, İtalya, Macaristan ın mülk ve servet üzerindeki vergiler/gsyih, Çek Cumhuriyeti, İrlanda, Kanada, Avusturya, Almanya, Norveç, Türkiye, İsveç, Finlandiya, Yunanistan, İspanya, Polonya, Portekiz, Fransa, Belçika, İtalya, Macaristan ın mal ve hizmetler üzerindeki vergiler/gsyih değerlerini diğer ülkelere göre daha etkin kullanabildikleri gözlenmektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

351 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Tablo 5: Girdi ve Çıktılarda Etkinliğe Olan Katkılar Ülkeler Kişisel Gelir Üzerindeki Vergiler/GSYİH Şirket Gelirleri Üzerindeki Vergiler/GSYİH Sosyal Güvenlik Katkıları/GSYİH Mülk ve Servet Üzerindeki Vergiler/GSYİH Mal ve Hizmet Üzerindeki Vergiler/ GSYİH İstihdam Büyüme Doğrudan Yabancı Yatırım Girişi Danimarka Yeni Zelanda İzlanda Hollanda Japonya Meksika Lüksemburg ABD Avustralya Slovakya Kore İsviçre Çek İrlanda Kanada Avusturya Almanya Norveç Türkiye İsveç Finlandiya İngiltere Yunanistan İspanya Polonya Portekiz Fransa Belçika İtalya Macaristan Vergi rekabetinde, girdi olarak değerlendirilen değişkenler arasında OECD üyesi otuz ülke için yapılan çalışmamızın yirmibeşinde mal ve hizmetler üzerinden alınan vergilerin/gsyih ye olan oranının etkinliğe olan katkısının daha fazla olduğu tespit edilmiştir. Diğer yandan çıktı olarak değerlendirilen istihdam oranı toplam yirmi 346 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

352 M. AKDOĞAN GEDİK dört ülkede etkinliğe daha fazla katkıda bulunmaktadır. Böylelikle, vergi rekabetinin büyüme ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının artırılmasındaki etkisinin daha fazla olduğu görülmektedir. Sonuç Küreselleşme ile artan rekabet ortamı üretim faktörlerinin hareketliliğini sağlamıştır. Böylelikle ülkeler kaynaklarını daha etkin kullanma ve uluslararası pazarda mevcut üretim faktörlerini ülke ekonomisine kazandırma yönünde yeni arayışlara yönlenmiştir. Diğer yandan vergi, rekabet ortamında sıklıkla başvurulan bir politika aracı olma özelliği kazanmıştır. Rekabet ile birlikte ülkeler için ortaya çıkan birçok olumlu ve olumsuz dışsallıklar vergisel önlemler ile düzenlenmeye çalışılmıştır. Vergi politikalarının, uluslararası işgücü göçü üzerinde etkin rol oynamasını sağlayan bir çok unsur söz konusudur. İnternet kullanımının yaygınlaşması ile birlikte istihdam olanakları artırılabilmektedir. İkametgah yerine bakılmaksızın teknolojik imkanlara dayalı olarak istihdam olanaklarının artırılması, bölgesel sözleşmeler ile birlikte işgücü akışkanlığının oluşması göç sınırlandırmaları üzerinde baskı oluşturmaktadır. Diğer yandan aynı dili konuşan ülkeler vergi rekabeti baskısını daha fazla hissetmektedirler. Sermaye veya işgücünün vergilendirilmesine ilişkin literatür, konunun ekonomilerin uluslararası bütünleşme veya sermaye akışkanlığının sağlanmasına yönelik bir tercih sorunu olduğunu vurgulamaktadır. OECD üyesi ülkeler için yürüttüğümüz analiz sonucunda diğer vergilere göre sosyal güvenlik katkıları, kişisel ve şirket gelirleri üzerindeki gelirlerin gayrisafi yurtiçi hasılaya olan oranlarının azaltılarak istihdam, büyüme ve doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının artırılması yönünde bir iyileşme sağlanacağı gözlenmektedir. Ancak, Türkiye ve İrlanda hariç vergi rekabetinin istihdam üzerinde çok fazla belirleyici bir role sahip olmadığı tespit edilmiştir. Vergi rekabeti ülkelerin doğrudan yabancı sermaye yatırımları ve büyüme performanslarını etkilemektedir. Vergi rekabetinin üretim faktörleri üzerindeki etkisi çerçevesinde bir değerlendirme yapıldığında, rekabetin olumlu etkisi daha az akışkanlığa sahip olan işgücü üzerinde sınırlı düzeyde kalmaktadır. Potansiyel iyileşme önerileri doğrudan yabancı sermaye girişlerinin artacağı yönünde öneride bulunmaktadır. Dolayısıyla, vergi rekabetinin sermaye gibi daha akışkan olan üretim faktörü üzerindeki etkisinin görece daha fazla olduğu söylenebilir. Vergi rekabetinin uluslararası sermaye hareketlerinden daha çok işgücü üzerindeki etkisi daha çok değerlendirilmeye ihtiyaç duyulan bir konu olarak karşımıza çıkmaktadır. Kaynakça Adda, J. (2008), Ekonominin Küreselleşmesi, İletişim Yayınları, Cağaloğlu, İstanbul. Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2004a), Vergi Rekabeti, Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Seçkin Yayıncılık, Ankara. Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2004b), Vergi Rekabeti Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:22, Ocak-Haziran 2004, Arıkan, Z. ve Akdeniz, A. ( ), Küreselleşen Dünyada Vergi Cennetlerinin Ekonomik Analizi Review of Social Economic & Business Studies, Vol 5/6, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

353 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Banker, R. (1984), Estimating Most Productive Scale Size Using Data Envelopment Analysis European Journal of Operational Research Vol 17, Banker, R.D., A.Charnes ve W.W Cooper (1984) Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis Management Sciences Vol.30 pp Baussafione, A., Dyson, R. G. ve Thanassaulis, E. (1991), Applied Data Envelopment Analysis European Journal of Operational Research, 52, Blose, J., William, B. T. ve Leisa, R. F. (2005), Managing Service Quality Using Data Envelopment Analysis (Ziyaret Tarihi: Mayıs 2010) Bretschger, L. ve Frank, H. (2002), Globalisation, Capital Mobility and Tax Competition: Theory and Evidence for OECD Countries European Journal of Political Economy Vol18, Cingi, S. ve Tarım, A. (2000) "Türk Banka Sisteminde Performans Ölçümü DEA-Malmquist TFP Endeksi Uygulaması" Türk Bankalar Birliği. Cooper, W. W., Seiford, L. M. ve Zhu, J. (2004), Data Envelopment Analysis: History, Models and Interpretations, in Handbook on Data Envelopment Analysis, eds W.W. Cooper, L. M. Seiford and J. Zhu, Chapter 1, 1-39, Kluwer Academic Publishers. Çak, M., Yılmaz, B. E. ve Şeker, M. (2008), Uluslararası Vergi Rekabetinin Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları Üzerindeki Etkileri: Türkiye Açısından Karşılaştırmalı Bir Analiz 23. Türkiye Maliye Sempozyumu 7-11 Mayıs 2008 Türk Vergi Sisteminin Küresel Bağlamda Değerlendirilmesi. Devereux, M., Griffith, R.ve Klemm, A. (2002), Corporate Income Tax Reforms and International Tax Competition Economic Policy, Oct, Duran, M. (2003), Teşvik Politikaları ve Doğrudan Sermaye Yatırımları T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Araştırma ve İnceleme Dizisi, No:33 Dwyer, T. ( 2000), Harmful Tax Competition and the Future of Offshore Financial Centres, Such as Vanuatu, Pasific Economic Bulletin, Vol:15 Issue:1, Edwards, C. ve Rugy, V. D. (2002a), International Tax Competition, Economic Freedom of The World : 2002 Annual Report, Chapter 3. Edwards, C. ve Veronique De R. (2002b), International Tax Competition: A 21st Century Restraint on Government Cato Institute Policy Analysis No:431. Gedik, M. A ve Tüm, K. (2007), Yabancı Yatırımların Ülke Ekonomisine Kazandırılması Göreli Etkinlik Değerlendirmesi: Veri Zarflama Analizi Uygulaması YASED Uluslararası Yatırımcılar Derneği, İnceleme Yarışması VII (Yayınlanmamış Çalışma). Giannini S. ve Magguilli, C. (2002), The Effective Tax Rates in the EU Commission Study on Corporate Taxation: Methodological Aspects, Main Results and Policy Implications CESifo Working Paper No: /CESifo%20Working%20Papers%20February%202002/cesifo_wp666.pdf (Ziyaret Tarihi:Mart 2010) 348 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

354 M. AKDOĞAN GEDİK Govindarajan, R. (2003), Supplier Evaluation Using Data Envelopment Analysis (Ziyaret Tarihi:Mart 2010). Gugl, E. ve Zodrow, G. R. (2004), International Tax Competition and Tax Incentives in Developing Countries International Studies Program Public Finance Conference Guglzodrow.pdf (Erişim Tarihi:Mart 2010). Hair, J. F., Anderson, R. E., Tatham, R. L. ve Black, W. C. (1998), Multivariate Data Analysis, New Jersey: Prentice Hall Int. Inc. James, S. (1999), The Future of International Tax Enviroment and European Tax Harmonization: Apersonel View, the European Accounting Review, Vol:8, No:4, Konrad, K. A. ve Schjederup, G. (1999), Fortress Building in Global Tax Competition Journal of Urban Economics 46, Korhanen, P. (1997) Searching the Efficient Frontier in Data Envelopment Analysis"International Institute for Applied Systems Analysis, (Ziyaret Tarihi:Nisan 2010). Kuosmanen, T. ve Post, T. (2002) Quadratic Data Envelopment Analysis Journal of the Operational Research Society 53(11), Lovell, C. A. K. (1993), Production Frontier and Productive Efficiency" The Measurement of Productive Efficiency, Oxford University Press. McGee, R. (2004) Is Tax Compettion Harmful? Andreas School of Business Working Paper Seties, Barry University, Miami, USA. Oates, W. (2001), Fiscal Competition or Harmonization? Some Reflections National Tax Journal, LIV(3), Oktayer, N. (2007), Küresel Ekonomik Düzende Vergi Rekabeti Güncel Ekonomik Sorunlar: Dünya Ekonomisi Editör: Sadi Uzunoğlu, Literatür Yayınları, İstanbul. Saraç, Ö. (2006), Küresel Vergi Rekabeti ve Ulusal Vergi Politikaları Türkiye Değerlendirmesi, Maliye ve Hukuk Yayınları, Ankara. Saraç, Ö. (2010), Küresel Vergi Rekabetinin Ekonomi Politiği: Kuramsal Sonuçların Ülke Grupları Açısından Analizi 25. Türkiye Maliye Sempozyumu Kriz Ortamında Vergi Politikalarının Değerlendirilmesi, Mayıs 2010/Antalya. Seiford L.M ve R.M.Thrall (1990) Recent Developments in DEA The Mathematical Programming Approach to Frontier Analysis Journal Of Econometrics 46, 7-38 Seiford, L. M. (1996), Recent Developments in DEA" The Mathematical Programming Approach to Frontier Analysis Journal of Econometrics 46, Stewart, K. G. ve Webb, M. (2003), Capital Taxation, Globalization and International Tax Competition University of Victoria, Department of Economics, Working Paper Subhash, S. (1996) Applied Multivariate Techniques, John Wiley & Sons, Inc. New York. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

355 Vergi Rekabeti Etkinlik Değerlendirmesi: OECD Üyesi Ülkeler İçin Veri Zarflama Analizi Uygulaması Tanzi, V. (1996), Globalization, Tax Competition and the Future of Tax Systems IMF Working Paper Series. Teather, R. (December, 2002) Harmful Tax Competition?, Economic Affairs, Tiebout, C. M. (1956) A Pure Theory of Local Expenditures The Journal of Political Economy Vol.64 No.5, Tözüm, H. (2002) Küreselleşme:Gerçek mi?, Seçenek mi? Doğu Batı Düşünce Dergisi Yıl:5, Sayı:18, UNCTAD, Tax Incentives and Foreign Direct Investment, A Global Survey, United Nations, Geneva. Ünlükaplan, İ. (2009), Avrupa Birliği Üyesi Ülkelerde İktisadi Kalkınma, Rekabetçilik ve İnovasyon İlişkilerinin Kanonik Korelasyon Analizi ile Belirlenmesi, Maliye Dergisi Sayı: 157, Temmuz-Aralık 2009, Weiner, J. ve Hugh, A. (1998), The OECD s Report on Harmful Tax Competition National Tax Journal, Vol.51, No.3, Wilson, J. D. (1999), Theories of Tax Competition, National Tax Journal, 52, Yalınpala, J. (2002), Küreselleşme Emek Piyasası ve İstihdam Üzerindeki Etkileri Küreselleşme İktisadi Yönelimler ve Sosyo Politik Karşıtlıklar Derleyen: Alkan Soyak Om Yayınevi İstanbul. 350 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

356 A. OKTAYER Finansal Yenilikler ve Para Talebi Asuman OKTAYER * Özet Bu çalışmada, Türkiye de finansal yenilikler ve para talebi arasındaki ilişki, dönemine ilişkin üçer aylık veri kullanılarak ve eşbütünleşme ve vektör hata düzeltme yöntemlerinden faydalanılarak araştırılmaktadır. Elde edilen ampirik bulgular, para talebinin modellerde kullanılan her iki göstergesi ile finansal yenilikler arasında uzun dönemli bir ilişkinin varlığına işaret etmektedir. Bununla birlikte finansal yeniliklerin dolaşımdaki para üzerindeki etkisinin, M1 üzerindeki etkisinden daha büyük olduğu sonucu elde edilmiştir. Anahtar Kelimeler: Finansal Yenilikler, Kredi Kartları, Para Talebi, Gelir Elastikiyeti, Faiz Elastikiyeti, Türkiye Financial Innovations and Money Demand Abstract This paper investigates the long-run relationship between financial innovations and money demand by using quarterly data of Turkey for the period and by applying cointegration and vector error correction mechanism. The results of the empirical evidence show that there exist a long-run relationship between both indicators of money demand used in the models and financial innovations. The impact of financial innovations on money in circulation, however, is bigger than the impact on M1. Key Words: Financial Innovations, Credit Cards, Money Demand, Income Elasticity, Interest Rate Elasticity, Turkey JEL Classification Codes: E41, E44, C52, * Dr.,Yıldız Teknik Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, aoktayer@yildiz.edu.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

357 Finansal Yenilikler ve Para Talebi Giriş Küreselleşme, tarihin akışı içinde olgunlaşan ancak özellikle 1980 lerden günümüze yaşanan birtakım değişim ve dönüşümleri açıklamak üzere yaygın olarak kullanılan bir kavram haline gelmiştir. Ekonomik boyutuyla ele alındığında, küreselleşme olgusunun iki temel unsurundan birini oluşturan finansal küreselleşme, finansal piyasalarda ortaya çıkan değişim ve dönüşümleri ifade etmektedir. Bu süreçte, bölgesel ekonomiler, küresel bağlantıların artması sonucu sınır ötesi finansal akımlara açık hale gelmiş, ülke ekonomileri uluslararası finansal sistem ile giderek bütünleşmek suretiyle milli sınırların ötesine geçmişlerdir (Prasad vd., 2003:7) li yıllardan itibaren sermayenin ulusal ve uluslararası düzeyde serbestçe dolaşımı, yeni piyasaların oluşumuna yol açmış ve sermaye transferleri hız kazanmıştır. Sermayenin dolaşım alanının ülke sınırlarından arınarak, küresel ölçeğe yayılması, finansal alandaki yenilik arayışlarını da beraberinde getirmiştir. Sermaye transferlerinin daha hızlı ve daha az maliyetle yapılması, yeni finansal araçlar, ürünler ve transfer mekanizmalarını gerekli kılmıştır. Özellikle 1900 lü yılların son çeyreğinden itibaren, finansal piyasalar büyük bir değişim ve dinamizm içine girmiştir. Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki hızlı ilerleme, finansal hareketlerin hızına ivme kazandıran temel faktörlerden birisidir. Zira küresel sermaye, teknolojik imkânlardan yararlanarak, finansal piyasalar arasında serbestçe dolaşabilir hale gelmiştir. Küresel sermaye önündeki fiziki ve teknik birçok engelin ortadan kalkması, söz konusu sermaye hareketlerini kendi ekonomisine yönlendirmek isteyen birçok ülke açısından özendirici olmuş ve bu ülkeleri finansal alanda yeni ürün ve araç geliştirme yönünde harekete geçirmiştir. Böylelikle, bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin de bir uzantısı olarak, finansal yenilikler dünya çapında ivme kazanmıştır. İşlemlerin daha hızlı ve daha az maliyetli yapılmasını sağlaması, ödemelerde alternatif araçlar ve ürünler sunması gibi avantajlara sahip olan finansal yenilikler, işlem riski ve güvenlik açısından taşıdığı olumsuzluklara rağmen finansal piyasalarda sağladığı rekabet üstünlüğünden dolayı büyük önem taşımaktadır (Wakelin, 1998: ). Finansal yeniliklerin yaygınlaşması ile birlikte, etkileri de artan bir biçimce tartışılır hale gelmiştir. Zira, özellikle teknoloji odaklı finansal yeniliklerin kullanımının yaygınlaşması, bir yandan ekonomideki likidite tercihini azaltırken diğer yandan paranın dolaşım hızını artırmaktadır. Finansal yeniliklerde meydana gelen artışlar para arz ve talebinde değişikliklere neden olmakta ve dolayısıyla para arzını içsel ve kontrolü daha zor bir değişken haline getirmektedir. Bu durum ise Merkez Bankasının fiyat istikrarını sağlama şeklinde belirlenen temel hedefini gerçekleştirmesini güçleştirmektedir (Kogar, 1995:11; Goldfeld vd., 1990:315). Dünyada ilk olarak gelişmiş finansal piyasalarda ortaya çıkan finansal yenilikler, Türkiye de, özellikle 1980 lerde başlayan finansal serbestleşme sürecinin devamında uygulanır hale gelmiştir. Bu çalışmanın amacı, teknoloji kaynaklı finansal yeniliklerin para talebi üzerindeki etkisini ortaya koymaktır. Çalışmanın birinci kısmında, finansal yenilikler kavramsal temelde ele alınacak, ikinci kısımda, bu oluşuma yol açan temel dinamiklere yer verilecektir. Finansal yeniliklerin ekonomik etkileri ve Türkiye deki finansal yenilik sürecine kısaca değindikten sonra çalışmanın son bölümünde, finansal yeniliklerin uzun dönemde para talebi üzerindeki etkisi ekonometrik yöntemler kullanılarak, araştırılacaktır. 352 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

358 A. OKTAYER 1. Kavramsal Temelde Finansal Yenilikler Finansal piyasaları etkileyen değişimleri ve gelişmeleri ifade eden finansal yenilik kavramı literatürde dar ve geniş anlamda iki şekilde tanımlanmaktadır. Dar anlamda finansal yenilik, piyasaya yeni finansal araçların girişini ve finansal araç çeşitliliğindeki artışı ifade ederken, geniş anlamda ise piyasaların yapısında ve derinliğinde, finansal kurumların rolü ve faaliyet alanında ve finansal hizmetlerin sağlanma biçimlerinde meydana gelen değişiklikleri içermektedir. Literatürde kavramsal temelde en yaygın olarak karşılaştığımız bir diğer tanımlamada ise finansal yenilik olgusu, finansal aracılığın etkin olmaması ve/veya finansal piyasaların tam olmaması sonucunda ortaya çıkan kâr fırsatlarından yararlanmak amacıyla meydana getirilen ürün ya da süreçler şeklinde ifade edilmiştir (Van Horne, 1985:622). Bir başka tanımlamada ise ulusal ve uluslararası finans piyasalarında ortaya çıkan ve finansal araçların yer aldığı birincil ve ikincil piyasalarda işlem riskini ve/veya işlem maliyetleri azaltarak, finansal sistemin operasyonel etkinliğini artıran gelişmeler şeklinde belirtilmiştir (Jacque, 2001:1). Ekonomideki diğer tüm piyasaların olduğu gibi finansal piyasaların da temel fonksiyonu, kaynakların etkin dağılımının sağlanmasıdır (Merton, 1992:12). Finansal piyasalarda kaynakların etkin dağılımını sağlamak üzere, ürün, hizmet ve araç temelinde yapılan her türlü iyileştirme finansal yenilik kapsamında değerlendirilmektedir. Finansal sistemin işleyişinde ortaya çıkan birtakım maliyetler kaynakların etkin dağılımında saptırıcı etki yaratır. Finansal sistemde yer alan bankalar ve diğer finansal aracılar tarafından kullanılan kaynak maliyetleri (alternatif maliyet), finansal piyasalardaki asimetrik bilgi nedeniyle ortaya çıkan risk primine bağlı maliyetler ile ekonomide geleceğe ilişkin belirsizliklerin yarattığı riskten kaynaklanan maliyetler finansal piyasalardaki etkinliği azaltan unsurlardır. Literatürde finansal yenilikler çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadır. Frame ve White, finansal yenilikleri ürün bazında, hizmet bazında, üretim süreci bazında ve organizasyon şekli bazında olmak üzere dörtlü bir sınıflamaya tabi tutmaktadır. Bu çerçevede, değişken oranlı ipotekler ve borsa yatırım fonları ürün bazında, online menkul kıymet ticareti ve internet bankacılığı hizmet bazında, menkul kıymetlerin elektronik ortamda kaydını tutma ve kredi derecelendirme imkânları üretim süreci bazında, yalnızca internet üzerinden yapılacak bir bankacılık sistemini oluşturma ise organizasyon şekli bazında gerçekleştirilen yenilikler olarak kabul edilmektedir (Frame ve White, 2004:118). Diğer yandan, finansal yeniliklerin literatürde yeni araçlar, yeni aracılar, yeni piyasalar, yeni hizmetler ve yeni teknikler olmak üzere beşli bir sınıflama dahilinde ele alındığı da görülmektedir (Jacque, 2001:2). Finansal yenilik literatürünün önde gelen isimlerinden olan Van Horne (1985) ise finansal yenilikleri ürün ve süreç temeline dayandırarak, iki kısımda ele almıştır döneminde Amerika Birleşik Devletlerinde ortaya çıkan finansal yenilikleri esas alarak yaptığı sınıflandırmada, bu dönemde hayata geçirilen evrensel yaşam sigortaları, faiz ve döviz swapları, para piyasası yatırım hesapları, faiz oranı ve hisse senedi endeksli futures piyasaları, vadeli işlem sözleşmeleri üzerine yapılan opsiyonlar, tahviller üzerine yapılan satım opsiyonları ürün bazlı finansal yenilikler sınıfında ele alınırken, otomatik para çekme makinaları, satış noktası terminalleri, kişisel bilgisayarlarla yapılan finansal işlemler ve elektronik fon transferi sistemi ise süreç bazındaki finansal yenilikler grubuna dahil edilmiştir (Van Horne, 1985:624- Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

359 Finansal Yenilikler ve Para Talebi 625). Görüldüğü gibi, yıllar içinde, finansal yenilik çeşitliliğindeki artışa paralel olarak, bu alanda yapılan sınıflandırma bakımından da çeşitlilik artmıştır. Finansal yenilik kavramı, çoğu zaman yoktan var olan, bütünüyle yeni bir yapıyı ifade eder gibi görünse de bu algı çoğu zaman gerçeği yansıtmaz. Bu kavram, yeni ürün/hizmet/süreç oluşumunun yanı sıra, mevcutların yayılmasını ve adaptasyonunu da içeren daha genel bir nitelik taşır (Tufano, 2003:311; Akhavein vd., 2001). Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler açısından finansal yenilik kavramı çoğu zaman farklı bir anlam taşımaktadır. Finansal piyasalar anlamında öncül bir yapı sergileyen, gelişmiş bir finansal sisteme sahip ileri Batı ülkelerinde finansal yenilik kavramı yeni ürün/hizmet/süreç oluşumuna işaret ederken, gelişmekte olan ülkeler açısından, bu kavram daha çok mevcutların adaptasyonu anlamına gelir. Ancak, uygulandığı ekonomide yaratacağı iktisadi etki açısından değerlendirildiğinde, gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkeler bakımından, yeni bir ürün ya da sürecin piyasa içinde yer alması finansal piyasaları ve ekonominin diğer kesimlerini etkileyecektir. Bu açıdan değerlendirildiğinde, ister tamamıyla yeni bir oluşumu ifade etsin, isterse mevcutların devamı veya adaptasyonu şeklinde olsun, finansal yenilik kavramının taşıyacağı anlam etkisel bazda bir yeniliği ifade edecektir. 2. Finansal Yeniliklerin Temel Dinamikleri Dünya ekonomileri açısından ele aldığımızda 1960 lı yılların başlarına kadar finansal piyasalarda yer alan araçlar, banka mevduatı, senetler, mevduat sertifikaları, tahviller ve hisse senetleri gibi sistemin temel unsurlardan oluşan dar bir yapı sergilemekte idi li yılların ardından bir yandan döviz kurları ve faiz oranlarında ortaya çıkan fiyat dalgalanmaları, diğer yandan petrol krizini takiben dünya ekonomilerinde yaşanan yüksek enflasyon artışları, mevcut para, mal ve sermaye piyasası araçlarının geleceğe yönelik belirsizliklerin giderilmesinde ve istenilen risk/getiri hedefine ulaşılmasında yetersiz kalmasına yol açmıştır. Bu dönemde, uluslararası finans piyasalarında piyasa aktörlerinin, yatırım finansmanı, risk yönetimi gibi karmaşık ve rekabete yönelik çeşitli ihtiyaçlarına cevap vermek üzere yeni ürünler ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla, 1970 li yıllarda enflasyon ve faiz oranlarındaki dalgalanmalar, özellikle bu dönemde, finansal yeniliklerin temel dinamiklerinden birini teşkil etmiştir. Finansal yeniliklerin oluşum sürecine hız kazandıran bir diğer faktör, kuşkusuz bilgi ve iletişim teknolojilerinde meydana gelen gelişmelerdir. Teknolojik gelişmeler, özellikle süreç bazlı finansal yeniliklerin oluşumunda tetikleyici rol oynamıştır. Söz konusu gelişmeler neticesinde, elektronik fon transferi, otomatik para çekme makineleri, satış noktası terminalleri, kredi kartları, banka kartları, evden fon transferi gerçekleştirmeye imkân tanıyan kişisel bilgisayarlar ve haberleşme teknolojilerindeki artış, finansal ürün ve hizmetlerin sağlanma hızını artırmış ve maliyetlerini düşürmüştür (Van Horne, 1985: ). Regülasyonlar, finansal yeniliklerin temel dinamiklerinden bir diğerini teşkil etmektedir. Regülatif faaliyetlerin diğer dinamiklerden farkı, finansal yenilik sürecine katkıları bakımından çok yönlü bir yapı sergilemeleridir. Piyasada yer alan iktisadi ajanların, kârlılık oranlarını sınırlayan mevcut hukuki düzenlemelerden kaçınma arayışları, yeni ürün ve süreçlerin geliştirilmesine katkıda bulunmuştur. Bu açıdan bakıldığında, 1980 li yıllarda başlayan deregülasyon akımları neticesinde finansal yenilik sürecinin hız kazandığı söylenebilir. Ancak, diğer taraftan yasal 354 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

360 A. OKTAYER çerçevedeki iyileşmelerin yenilik sürecine belirli bir ivme kazandırdığı da yadsınamaz bir gerçektir. Patent, telif hakları ve benzer nitelikteki mülkiyet hakların hukuksal çerçeve ile güvence altına alınması, ar-ge faaliyetlerinin oluşumuna hız kazandırmış ve finansal alandaki yenilikleri de teşvik etmiştir (Frame ve White, 2004: ). Vergisel alandaki düzenlemeler, finansal alandaki yenilik sürecinin bir diğer tetikleyici unsuru olarak kabul edilmektedir. Verginin kâr oranlarını etkileyen temel maliyet unsurlarından biri olması, vergi oranlarında yapılan yukarı yönlü bir değişiklik neticesinde yatırımcıları yeni finansal ürün arayışlarına sevk etmektedir. Vergisel düzenlemelerin yanı sıra, toplumların belirli bir anda ulaştıkları ekonomik, kültürel ve sosyal gelişmişlik düzeyine paralel olarak nitelik ve nicelik bakımından daha yüksek hizmet talebinde bulunmaları ve toplumsal ihtiyaçlarda meydana gelen değişiklikler yeni finansal ürün ve süreçlerin oluşumuna yol açmıştır. Ayrıca, piyasada aktörlerinin eğitim düzeylerinin yükselmesi de daha önce uygulanamayan bazı karmaşık ve sofistike ürünlerin kullanımına imkân sağlamıştır (Fabozzi vd., 1998:12). 3. Türkiye de Finansal Yenilikler Alanındaki Gelişmeler Dünya genelinde 1970 li yıllarda ortaya çıkan yapısal dönüşüm hareketleri 1980 li yıllarda Türkiye de de yansıma bulmuş ve 24 Ocak Kararları ile serbest piyasa düzenine dayalı bir yapısal reform sürecine gerilmiştir. Bu yeni dönemde finansal serbestleştirme politikaları sürecin en önemli parçasını teşkil etmiştir. Türkiye de finansal serbestleşme hareketlerinin ve buna bağlı reform sürecinin başlatıldığı 1980 yılından bu yana, mali sistemin ekonomideki payında önemli bir artış gerçekleşmiş, bu süreçte finansal piyasalar büyük ölçüde derinlik kazanmıştır. Bu gelişmelerin ışığında, finansal piyasalarda her geçen gün yeni bir ürün ve süreçle tanışılmış, kurumsal anlamda önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. Liberal sürece geçişle birlikte, daha önce sistemde yer almayan birincil ve ikincil piyasaların sisteme dahil edilmesi; 1986 yılında, kamu kesimi borçlanma gereksinimini karşılamak amacıyla Hazine tarafından bono ve tahvil satışına başlanması; aynı yıl içerisinde Interbankın kurulması; yine 1986 yılında İstanbul Menkul Kıymetler Borsasının faaliyete başlaması; 1987 yılında Merkez Bankası bünyesinde bulunan açık piyasa işlemlerinin para politikası aracı olarak ve piyasadaki likiditeyi kontrol etmek amacıyla kullanılmaya başlanması; 1989 yılında Türk lirasının konvertibl hale getirilmesi ve sermaye hareketleri üzerindeki sınırlamaların kaldırılması; 1991 yılında İMKB tahvil ve bono piyasasının faaliyete geçmesi; 1993 yılında ise repo-ters repo piyasasının faaliyete başlaması Türk finansal sisteminin gelişim sürecindeki dama taşlarını oluşturmaktadır (Kaplan, 1999:15-20). Ancak, on yıl gibi oldukça kısa bir sürede gerçekleştirilen ve hızla hayata geçirilen serbestleştirme politikaları ve bu süreçteki yeni oluşumlar, bünyelerinde barındırdıkları birtakım aksaklıklar nedeniyle, ekonomiyi oldukça kırılgan hale getirmişlerdir. Türkiye de 1990 lı yıllardan itibaren yaşanan ekonomik krizlerin ardından, bu aksaklıkları gidermek ve ekonomiye güçlü bir yapı kazandırmak amacıyla bir dizi düzenlemeye gidilmiştir yılında Merkez Bankası Kanunu nda yapılan değişikler ve bankacılık sistemine getirilen düzenlemeler kurumsal anlamda atılan önemli adımlar olarak değerlendirilmektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

361 Finansal Yenilikler ve Para Talebi Yine 2000 li yıllardan itibaren, gelişmiş finans piyasalarına sahip birçok ülkede uygulanmakta olan bazı yeni finansal araç, kurum ve süreçler de sisteme dahil edilmiştir. Türev ürünlerin hayata geçirilmesi, 2005 yılında ilk türev işlemler borsası olan İzmir Vadeli İşlemler Borsasının faaliyete geçirilmesi, bireysel emeklilik sistemi şeklindeki özel emeklilik hakkı tanıyan yapıların sisteme dahil edilmesi ve gelişmiş ülkelerin büyük bir kısmında uygulanan ipotekli konut finansman sisteminin uygulanabilmesi yolunda atılan adımlar, söz konusu bu yeni sürecin ana unsurlarını teşkil etmektedir. Finansal sistemin gelişiminde, ürün bazlı bu yeni finansal araçların dışında, bir de dinamiğini teknolojik gelişimden alan finansal yenilikler kendini göstermektedir. Söz konusu yeniliklerin başında otomatik para çekme makineleri, elektronik fon transferleri, elektronik satış noktası terminalleri, kredi kartları, banka kartları, internet bankacılığı ve elektronik para yer almaktadır. 4. Finansal Yeniliklerin Ekonomik Etkileri Yaklaşık son yirmi yılda ödemeler sistemine çok sayıda yeni ödeme enstrümanı katılmıştır. Bunlar arasında kredi kartları, banka kartları, hazır kartlar, elektronik para, internet bankacılığı ve satış noktası elektronik fon transferi yer almaktadır. Yeni teknolojilerin ve alternatif para kullanım kolaylıklarının oluşmasıyla birlikte, tüketiciler ödeme tercihlerini artan oranda elektronik ödeme sistemine kaydırmışlardır. Elektronik ödemelerin günümüzde yaygınlık kazanmasının, para talebinin gelişimini etkilemesi kaçınılmazdır. Ödeme sistemlerinde yaşanan bu gelişmeler bir yandan paranın dolanım artırmakta, diğer yandan nakit para talebini azaltarak rezerv para çarpanları ile para arzının artmasına yol açmaktadır. Dolayısıyla, finansal yeniliklerde meydana gelen artışlar hem para arzında hem de para talebinde önemli değişimlere neden olabilmektedir (Kogar, 1995). Araştırma konumuz olan teknoloji kaynaklı bir finansal yenilik sınıfındaki kredi kartlarının paraya alternatif bir işlem aracı olma fikri Akhand ve Milbourne (1986) un yaptıkları çalışmada ortaya atılmıştır. Akhand ve Milbourne bireylerin, kredi kartları sayesinde Baumol-Tobin modelinde olduğundan daha az miktarda parasal dengeye, daha çok miktarda tahvile sahip olduklarını ortaya koymaktadırlar. Dolayısıyla, bir ekonomide kredi kartı kullanımının yaygınlaşması, o ekonomideki para talebini doğrudan etkileyecektir. Kredi kartı ile yapılan ödemelerde, tüketiciler taksitli alım imkânına sahip olabilmektedir. Yapılan taksitli alışveriş miktarının artması kısa vadede bireylerin nakit talebinin azalmasına neden olacak, taksit süresi ne kadar uzun vadeye yayılırsa bunun para talebini düşürücü etkisi o derece yüksek olacaktır. Diğer yandan, taksitli satışlar esnasında uygulanan faiz oranları da ne kadar düşük olursa, taksitli satışlar daha cazip hale geleceğinden, para talebi de düşecektir. Kredi kartlarıyla alışveriş yapılması durumunda nakit kullanmadan alışveriş yaptıkları için bireyler bir anlamda faizsiz kredi kullanmış olmaktadırlar. Bu nedenle, kredi kartları nakit para talebinin azalmasına sebep olur. Bu etkinin yanı sıra kredi kartı kullanıcılarının, borçlarını kendi mevduat hesaplarından ödeyebilmeleri sebebiyle de nakit talebi düşer. Kredi kartı borcunun son ödeme tarihleri kart sahibi bireylerin, aylık gelirlerini elde ettikleri tarihle aynı güne denk getirilmekte, böylelikle kredi kartı borcu, aylık gelirlerinin yattığı mevduat 356 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

362 A. OKTAYER hesabından her ay düzenli bir biçimde çekilmektedir. Bu uygulama giderek daha çok sayıda birey tarafından kullanıldıkça, likidite talebinin daha da düşmesine sebep olmaktadır. Kredi kartı kullanıcılarının likidite tercihleri yukarıda sayılan sebeplerle giderek azaldığından, ödeme günü geldiğinde bankalarda bulunan fonlar yalnızca hesaplar arasında yer değiştirmekte, bankacılık sektöründeki fon miktarı bakımından bir değişiklik meydana gelmemektedir. Bu gelişmelerin bir sonucu olarak plasman maliyetleri düşmekte ve düşen maliyetler bankaların kârlılıklarını artırarak kredi faiz oranlarının gerilemesine sebep olabilmektedir. Bu şekildeki geleneksel görüşün yanı sıra literatürde, kredi kartı kullanımının yaygınlaşmasının, vadeli borçlanmayı kolaylaştırarak tüketim harcamalarını artırması sebebiyle, ileriki dönemlerde faiz oranlarında yeniden yükseliş meydana geleceğini ifade eden çalışmalar da yer almaktadır. Örneğin, Steindl (2000) tarafından yapılan çalışma, bu bakımdan geleneksel görüşten ayrılmaktadır. Steindl (2000), analizine kart sahiplerinin artan kredi talebinin etkilerini de dahil etmekte ve kredi kartı kullanımının faiz oranlarını yükselteceğini ileri sürmektedir. Bunun sebebi kredi kartı kullanımının yol açtığı para talebindeki düşüş sonucunda reel mallar talebinde bir artış meydana gelmesi ve bunun da geliri, fiyatlar genel düzeyini ve faiz oranlarını yükselme yönünde baskılamasıdır. 5. Literatür Taraması Literatürde teknoloji kaynaklı bir finansal yenilik olan kredi kartlarının para talebi üzerindeki etkisine ilişkin çok sayıda çalışma bulunmaktadır. Örneğin Mandell (1972), 1970 yılına ait Tüketici Finansmanı anketini kullanarak, kredi kartı olan ve olmayan ailelerin vadesiz mevduat dengeleri arasında önemsiz sayılacak bir farklılık olduğunu bulmuştur. Yine White (1976), yalnızca bir bankaya ait verileri kullanarak, kredi kartlarının, hanehalklarının vadesiz mevduatlarını önemli derecede azalttığı sonucuna ulaşmıştır. Duca ve Whitesell (1995) yaptığı çalışmada, kredi kartı kullanıcıları ve bunların vadesiz mevduat miktarları arasında bir ilişki olduğunu göstermektedir. Buna göre kart sahibi olma ihtimalindeki her %10 luk artış için, çek hesabı dengeleri %9 ve para fonu dengeleri %11 oranında azaltılmaktadır. Rinaldi (2001), kredi ve banka kartları, POS cihazları ve otomatik para çekme makine sayılarının Belçika da dolaşımdaki para üzerindeki etkisini incelediği çalışmasında, POS cihazları ve ATM ler ile negatif bir ilişki, kredi ve banka kartlarıyla ise zayıf bir ilişki olduğunu ortaya koymuştur. Snellman vd. (2001), çeşitli Avrupa ülkelerine ilişkin yaptığı panel çalışmasında, banka ve kredi kartları sayısının para talebiyle zayıf bir ilişkisi olduğunu, POS cihazları ve otomatik para çekme makineleriyle ise kuvvetli bir negatif ilişkisi olduğunu bulmuştur. Attanasio vd. (2002) nin İtalya daki para talebine ilişkin yaptıkları çalışmada, ATM kullanıcılarının önemli miktarda daha az nakit tuttukları sonucuna ulaşmışlardır. Avusturya daki POS cihazları kullanılarak yapılan ödeme miktarının ve ATM lerden yapılan para çekim miktarının, nakit talebine etkisini inceleyen Stix (2004) çalışmasında, banka kartı kullanımının nakit talebini önemli derecede etkilediğini ve banka kartını farklı sıklıklarda kullanan bireylerin nakit talepleri arasında önemli farklılıklar olduğunu ortaya koymuştur. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

363 Finansal Yenilikler ve Para Talebi Türkiye ye ilişkin yaptıkları çalışmalarında Yılmazkuday ve Yazgan (2009), dönemine ait aylık veri kullanarak gerçekleştirdikleri analizlerinde, GMM tahmin yöntemini kullanarak, kredi kartlarının ve banka kartlarının dolaşımdaki para üzerine etkisini araştırmışlardır. Analizlerinin sonucunda kredi ve banka kartı kullanımındaki artışın, nakit talebinde düşüşe neden olduğu ve banka kartlarının para talebi üzerindeki etkisinin kredi kartlarının etkisinden daha büyük olduğu sonucuna varmışlardır. Buna ilave olarak, kredi kartlarının etkisi çoğunlukla satın alımlar yoluyla ortaya çıkarken, banka kartlarının etkisi nakit çekimleri yoluyla gerçekleşmektedir. 6. Yöntem Finansal yenilikler ile para talebi olguları arasındaki ilişkinin varlığı ve yönü ekonometrik yöntemler kullanılarak araştırılacaktır. Belirtilen iki kavram arasında eğer bir ilişki söz konusu ise bu ilişkinin yönünün, finansal yeniliklerden para talebine doğru mu, yoksa para talebinden finansal yeniliklere doğru mu olduğu belirlenmeye çalışılacaktır. Araştırmamıza ilişkin ampirik sınama, Johansen eşbütünleşme yöntemi kullanılarak gerçekleştirilecektir. Değişkenler arasında bir eşbütünleşme kanıtı elde edilmesi halinde, vektör hata düzeltme modeli düzenlenecek ve son olarak VEC mekanizması üzerinden, Granger nedensellik testi uygulanarak değişkenler arasındaki nedenselliğin kısa ve uzun dönemdeki yönü araştırılacaktır Birim Kök Testi Araştırmamızın sonucunu ortaya koymak üzere uygulayacağımız Johansen eşbütünleşme testinin kullanılabilmesi için ilk olarak, modellerde yer alan serilerin durağan olup olmadıkları kontrol edilmelidir. Çalışmamızda, serilerin durağanlığının sınanması, Genişletilmiş Dickey ve Fuller (ADF) testi ve Phillips-Perron testi kullanılarak yapılacaktır. Dickey ve Fuller tarafından geliştirilen ADF testi, bir serinin durağan olmasının, ele alınan dönem içerisinde, serinin sabit ortalama ve varyansa sahip olması anlamına geldiğini ifade eder. (1) Y, durağan olup olmadığı sınanan değişkeni, ε, hata terimini temsil etmektedir. Yukarıdaki denklemde değişkeninin ortalama etrafında durağan olduğu alternatif hipotezine karşın, birim kökünün olduğu temel hipotezi test edilmektedir. Hesaplanan değer kritik değerden büyük ise nın sıfıra eşit olduğu birim kök temel hipotezi reddedilemez ve Y değişkeninin durağan olmadığı ifade edilir. Temel hipotezin kabul edilmediği durumda değişkenin durağan olduğu söylenir (Enders, 2004:225). Phillips-Perron (1988) testi, ADF testine alternatif bir test olmaktan ziyade tamamlayıcı bir birim kök testi olarak literatüre geçmiştir. PP testinde otokorelasyonu gidermeye yetecek kadar bağımlı değişkenin gecikmeli değeri ilave edilmemekte, onun yerine katsayı Newey-West tahmincisi ile uyarlanmaktadır. PP testinin sonucunda hesaplanan t istatistiği, ADF testinde olduğu gibi, MacKinnon tablo değeri ile karşılaştırılarak, seride birim kök olup olmadığına karar verilmektedir. 358 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

364 A. OKTAYER 6.2. Eşbütünleşme Testi Durağan olmayan zaman serilerinde stokastik trendi kaldırmanın klasik yöntemi, değişkenlerin farkını almaktır. Ancak, çoğu ekonometrik değişkenin seviyeleri değil, fakat doğrusal kombinasyonları durağan, bir diğer deyişle eşbütünleşiktir. Finansal yenilikler ve para talebi değişkenleri arasındaki ilişkiyi sınamak amacıyla Johansen (1988, 1991, 1995) ve Johansen ve Juselius (1990) tarafından ortaya konulan maksimum olabilirliğe sahip çok değişkenli eşbütünleşme yöntemi kullanılmıştır. Bu yöntemin dayandığı vektör oto regresif (VAR) modellerde bir değişken kendisinin ve modelde yer alan diğer değişkenlerin gecikmeli değerleri ile ifade edilmektedir. VAR, bütün değişkenlerin bağımlı kabul edildiği, eşanlı bir denklem sistemidir (Gujarati, 1999: 752): p boyutlu bir vektör otoregresif model, şeklindedir. Yukarıdaki eşitlikte (2), mx1 boyutunda I(1) değişkenler vektörü,, mx1 boyutunda sabit terimler vektörü, (j=1,,p), mxm boyutunda bir parametreler matrisi ve, bağımsız ve eşit olasılıkla dağıldığı varsayılan, sıfır ortalamalı ve eşanlı bağlantılı (comtemporaneously correlated), mx1 boyutunda bir beyaz gürültü vektörüdür. (2) no lu model, vektör hata düzeltme modeli şeklinde aşağıdaki gibi yazılabilir: (3) (3) no lu eşitlikte matrisleri sistemin kısa vadeli etkilerini yakalar. katsayı matrisi ise modelin uzun dönemli denge ilişkisi hakkında bilgi içerir. matrisinin rankına ilişkin ortaya çıkabilecek üç sonuçtan söz edilebilir (Enders, 2004:360). Ortaya çıkabilecek durumlardan ilki, rank = 0 olması durumudur. Bu durumda, matrisinin determinantı sıfıra eşittir ve değişkenler arasında eşbütünleşme yoktur. Bir diğer ifadeyle, değişkenlerin hiçbiri diğer değişkenlerin doğrusal kombinasyonu olarak ifade edilemez. Bunun anlamı, bu seriler arasında uzun dönemli bir ilişki bulunmamasıdır. İkinci olarak 0 < rank < m olabilir. Bu durumda, eşbütünleşik vektör(ler)in, yani değişkenler arasında uzun dönemli bir ilişkinin varlığından söz edilir. Rank 1 e eşit ise bir tane eşbütünleşme ilişkisi, eğer 1 den büyükse çoklu eşbütünleşme ilişkisi vardır. Son olarak, rank = m olabilir. Tam rank durumunun söz konusu olduğu bu durumda rank, değişken sayısına (m) eşittir ve otoregresif vektör durağandır. Böyle bir durumda, sahte regresyon sorunu bulunmaz ve değişkenlerin kendileri kullanılarak model çözülebilir. Johansen (1991) çalışmasında, rank = r < m iken nin rankının, değişkenler,, arasında kaç eşbütünleşme ilişkisi, r, belirttiğini göstermiştir. Bu durumda, eşbütünleşmenin varlığını belirlemek için denklemi ele alınmaktadır. ve, mxr boyutunda matrislerdir. matrisinin satırları (r), sisteminin r adet durağan eşbütünleşik vektörü olduğu şeklinde yorumlanabilir. Johansen ve Juselius (1990) a göre, istikrarlı uzun dönemli denge durumuna uyarlanma hızı olarak yorumlanabilir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

365 Finansal Yenilikler ve Para Talebi Eşbütünleşen vektörün rankını belirleyebilmek için Johansen (1988 ve 1991), artık vektöründen elde edilen iki olabilirlik oranı test istatistiği önermiştir. Bu test istatistikleri, trace istatistiği ve en büyük özdeğer istatistiğidir. Her iki test de r=0 şeklindeki 0 hipoteziyle başlar. Eğer bu hipotez reddedilemezse, değişkenler arasında eşbütünleşme olmadığı sonucuna ulaşılır. Temel hipotez reddedilirse, eşbütünleşen kaç vektör olduğunu belirlemek üzere alternatif hipotezler sıralanmaya devam eder. Hesaplanan test istatistikleri kritik değerden büyük ise hipotezler reddedilerek,daha fazla sayıda eşbütünleşme vektörü olup olmadığı araştırılır (Enders, 2004: ) Vektör Hata Düzeltme Modeli ve Nedensellik İlişkisi Vektör hata düzeltme modelleri, durağan olmayan değişkenler arasındaki eşbütünleşme ilişkisini içeren kısıtlı VAR modelleridir. Engle ve Granger (1987), iki değişkenin eşbütünleşik olması durumunda, kısa dönemde dengesizlikleri gideren bir hata düzeltme mekanizması olduğunu göstermektedir. Bu, bağımlı değişkendeki değişmelerin, açıklayıcı değişkenlerdeki değişme ile eşbütünleşik regresyondaki gecikmeli hata teriminin bir fonksiyonu olduğu anlamına gelir. Hata düzeltme modelinin bir sonucu olarak, de ve de meydana gelen değişime, ve bunların da bir fonksiyonu olan gecikmeli hata düzeltme terimi neden olur. Granger (1988), eğer iki seri eşbütünleşik ise, bu seriler arasında tek yönlü de olsa mutlaka nedensellik ilişkisinin bulunacağını ifade etmektedir. Hata düzeltme modeli aşağıdaki şekilde ifade edilmektedir (Enders, 2004:329): (6) Yukarıdaki eşitliklerde, fark operatörü, p, gecikme uzunluğu,, ve tahmin edilmiş parametreler ve otokorelasyonsuz hata terimidir. HDT, eşbütünleşme dekleminin kalıntılarından elde edilen hata düzeltme terimidir (Enders, 2004: 329). Yukarıdaki eşitliklerden birinci eşitlikte yer alan X değişkeninin gecikmeli değerlerinin tahmin edilmiş katsayıları Wald testine göre istatistiksel olarak anlamlı ise X değişkeninin, kısa dönemde Y değişkeninin nedeni olduğu söylenir. Diğer yandan, hata düzeltme teriminin tahmin edilmiş katsayısı t testine göre, istatistiksel olarak anlamlı ise bağımsız değişkenin geçmiş değerlerinin, bağımlı değişkenin şimdiki değerini açıkladığı ve dolayısıyla değişkenler arasında uzun dönemli bir ilişkinin var olduğu söylenir. Bu katsayı, -1 ile 0 arasında bir değer alır ve veri uzun dönem hedef noktasından uzaklaştığında bu noktaya yeniden hangi ölçüde yaklaştığını göstermektedir. Eğer düzeltme katsayısı -1 ise, uzun dönem denge seviyesinden sapmaların tamamı anında düzelmektedir. Diğer yandan, eğer söz konusu katsayı 0 ise herhangi bir şekilde hata düzeltilmesi yapılamamaktadır. Modelde nedensellik kaynağı üç farklı test uygulayarak ortaya konabilmektedir. Birinci test, yukarıdaki eşitlikte yer alan her değişkenin gecikmeli değerlerinin katsayısına (birinci eşitlikte, ikinci eşitlikte ise ) ayrı ayrı uygulanan birleşik Wald testidir. İkinci test, iki eşitlikte de yer alan hata düzeltme terimlerinin gecikmeli değerlerinin katsayılarına (birinci eşitlikte, ikinci eşitlikte ise ) 360 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

366 A. OKTAYER uygulanan t testidir. Son test ise birinci eşitlikteki ve ile ikinci eşitlikteki ve ye uygulanan birleşik Wald testidir. Granger nedensellik testi uygulanırken, tahmin edilen birinci eşitlikte ler grup halinde 0 dan farklı ise veya anlamlı veya ler ve grup halinde 0 dan farklı bulunmuşsa, X değişkeninin Granger anlamda Y değişkeninin nedeni olmadığı şeklindeki 0 hipotezi reddedilir. Aynı şekilde, ikinci eşitlikte ler grup halinde 0 dan farklı ise veya anlamlı veya ler ve grup halinde 0 dan farklı bulunmuşsa, Y nin Granger anlamda neden ve X in sonuç değiskeni olmadığı şeklindeki 0 hipotezi reddedilir. Bu çalışmada, değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişkinin varlığını test etmek için Johansen eşbütünleşme metodu (Johansen, 1988; Johansen ve Juselius, 1990) kullanılmıştır. Hata düzeltme mekanizması yolu ile eşbütünleşik olduğu belirlenen değişkenlerin, kısa ve uzun dönem parametreleri tahmin edilmiş ve değişkenler arasındaki nedensellik ilişkileri ortaya konmuştur. 7. Veri Çalışmamızda, yukarıdaki metodoloji çerçevesinde, dönemine ilişkin üçer aylık veriler kullanılarak, Türkiye de finansal yeniliklerin para talebi üzerindeki etkisi incelenmeye çalışılmıştır. Para talebini temsil etmek üzere çalışmada iki farklı değişken kullanılmaktadır. Bu değişkenlerden ilki dolaşımdaki para miktarı, diğeri M1 para stoku değişkenidir. Dolaşımdaki para değişkeni hesaplanırken, bankaların kasalarında bulunan TL miktarı bu büyüklükten düşülmektedir. Bununla birlikte işletmelerin kasalarında bulundurdukları TL miktarına ilişkin veri mevcut olmadığından, dolaşımdaki paradan bu tutarın düşülmesi mümkün değildir. Ancak, söz konusu büyüklüğün dolaşımdaki para içinde çok küçük bir oran olması beklenir. Belirtilen bu sebeplerden ötürü dolaşımdaki para miktarının, halkın nakit talebini temsil eden bir değişken olarak kullanılmasında bir sakınca olmadığı düşünülmektedir. Bu sebeplerin yanı sıra 2010 yılı itibariyle M1 para stoku büyüklüğünün yaklaşık olarak %20 si vadesiz ticari mevduatlardan oluşmaktadır. Bu durumda, analizde M1 para stoku değişkenine yer vererek, kredi kartı kullanımının likidite tercihi üzerinde yaratması beklenen etkiyi gerçek anlamda belirleyebilmek mümkün olamayabilecektir. Belirtilen bu nedenlerle, çalışmada, finansal yeniliklerin hem dolaşımdaki para ve hem de M1 para stoku değişkenleri üzerindeki etkisi ayrı ayrı ele alınmaktadır. Çalışmada ele alınan değişkenlerden M1, D, Y, ve K, 1987 GSYH deflatörüyle deflate edilerek reel hale getirilmiştir. Bu doğrultuda M1, reel para talebini; D, dolaşımdaki reel para miktarını; Y, reel GSYH yi ve K, Türkiye de kullanılan kredi kartlarının reel anlamda toplam işlem hacmini temsil etmektedir. Modellerimizde yer alan X değişkeni reel döviz kurunu, F değişkeni ise Hazine iskontolu ihalelerin yıllık bileşik faiz oranlarını göstermektedir. Üçer aylık olması nedeniyle mevsimsellik etkisi taşıyan reel gayrisafi yurtiçi hasıla değişkeni, Census X12 yöntemi ile mevsimsel uyarlamaya (seasonal adjustment) tabi tutulmuştur. Bütün değişkenler, doğal logaritmaları alınarak analize dahil edilmiştir. Gayrisafi yurtiçi hasıla, M1, dolaşımdaki para ve reel döviz kuru değişkenleri T.C. Merkez Bankası elektronik veri dağıtım sisteminden elde edilmiştir. Hazine Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

367 Finansal Yenilikler ve Para Talebi iskontolu ihalelerin yıllık bileşik faiz oranlarına ilişkin veri T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığının internet sitesinden, son olarak kredi kartlarının kullanım hacmine ilişkin veri Bankalar Arası Kart (BKM) Merkezinden elde edilmiştir. 8. Uygulama 8.1. Birim Kök Test Sonuçları Modellerde yer alan zaman serilerinin birim kök sınamasına ait sonuçlar Tablo 1 de yer almaktadır. Bu tablodan, gerçekleştirilen ADF ve Phillips-Perron testlerinde, serilerin hiçbirinin düzeyde durağan olmadıkları görülmektedir. Bir başka deyişle tüm değişkenler birim köke sahiptir. Bunun üzerine fark alınarak yeniden yapılan durağanlık sınamasında, her iki birim kök testinde de serilerin tamamının durağan hale geldikleri görülmektedir. Diğer bir ifadeyle, bütün serilerin I(1) olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, ampirik sınamamızın bir sonraki aşaması, değişkenler arasında bir eşbütünleşim ilişkisi olup olmadığının test edilmesidir. Tablo 1: Birim Kök Test Sonuçları Genişletilmiş Dickey ve Fuller Testi S Değişken lnm (0) (0) (0) (0) lnd 0.74 (0) (0) (1) (1) lny (0) (0) (0) (0) lnf (0) (0) (0) (0) lnx (0) (0) (0) (0) lnk (11) (4) (11) (11) Phillips-Perron Testi (GLS Trendden Arındırılmış) Değişken S lnm (0) (0) (2) (0) lnd 0.71 (0) (0) (4) (0) lny (0) (0) (0) (0) lnf (0) (0) (0) (0) lnx (0) (0) (0) (0) lnk (4) (4) (11) (11) S ve sırasıyla, seviye ve birinci farkı ifade etmektedir. ve ise regresyonlara dayanarak elde edilen, sırasıyla sabitli ve trendi t istatistiklerini göstermektedir. ADF ve PP testlerinin her ikisinde de sıfır hipotezi, değişkenin birim köke sahip olduğunu ifade etmektedir. Parantez içindeki değerler SIC kullanılarak elde edilen gecikme değerleridir. %5 anlamlılık düzeyindeki t kritik değerleri sabit ve trend durumunda sırasıyla -2,89 ve - 3,46, %1 anlamlılık düzeyindeki t kritik değerleri sabit ve trend durumunda sırasıyla -3,51 ve -4,07 dir Johansen Eşbütünleşme Test Sonuçları Ele aldığımız 1a modelinin değişkenleri olan lnd, lny, lnf ve lnx arasında bir eşbütünleşim ilişkisinin var olup olmadığı test edilirken, kullanılması gereken gecikme uzunluğu, LR test istatistik kriterine, son tahmin hata ve Akaike bilgi kriterine göre belirlenmiştir. Sözü edilen kriterler, gecikme uzunluğunun altı olması gerektiğine işaret etmektedir. Model 1b de yer alan lnd, lny, lnf, lnx ve lnk değişkenleri arasındaki eşbütünleşim ilişkisi incelenirken, kullanılması gereken 362 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

368 A. OKTAYER gecikme uzunlukları ise LR test istatistik ve son tahmin hata kriterleri ile Akaike, Schwarz ve Hannan Quinn bilgi kriterlerine göre bir olarak belirlenmiştir. Belirtilen bu gecikme uzunluklarına göre yapılan trace ve en büyük özdeğer testine ait sonuçlar Tablo 2 den izlenebilmektedir. Tablo 2: Model 1 e İlişkin Johansen Eşbütünleşme Test Sonuçları Trace Testi En Büyük Özdeğer Testi Model 1a (lnd/lny lnf lnx) Model 1b (lnd/lny lnf lnx lnk) Ho H1 İstatistik %5 Kritik %5 Kritik İstatistik Değer Değer r = 0 r 1 70,94 47,85 130,6 69,8 r 1 r=2 34,88 29,79 58,47 47,85 r 2 r=3 14,42 15,49 31,21 29,79 r 3 r=4 12,99 15,49 r = 0 r 1 36,06 27,58 72,18 33,87 r 1 r=2 20,45 21,13 27,25 27,58 r 2 r=3 10,95 14,26 Tablo 2 den görüldüğü üzere, Model 1a ve Model 1b için, her iki test istatistiğine dayanarak bağımlı ve bağımsız değişkenler arasında bir eşbütünleşim ilişkisi olmadığını ileri süren Ho hipotezi reddedilmekte, söz konusu değişkenler arasında uzun dönemli bir ilişki olduğu sonucuna varılmaktadır. Model 1a da temel hipotezinin hem trace ve hem de en büyük özdeğer testleri için reddedilememesi, değişkenler arasında iki tane eşbütünleşen vektörün varlığına işaret etmektedir. Söz konusu testler, Model 1b de farklı sonuçlar vermekte; trace testi üç, en büyük özdeğer testi ise iki adet eşbütünleşik vektör olduğu sonucuna işaret etmektedir. lnd değişkenine göre, normalize edilmiş uzun dönemli elastikiyetler Tablo 3 deki gibidir. Tablo 3: Model 1 e Ait Uzun Dönemli Elastikiyetler Model 1a lnd lny lnf lnx 3.79 (-2.92) (-2.77) 0.49 (1.27) Model 1b lnd lny lnf lnx lnk 3.77 (2.03) (-5.36) 0.97 (0.47) (-11.45) Parantez içindeki değerler t istatistik değerleridir. İlgili t kritik değeri %5 anlamlılık düzeyinde Model 1a için 2.007, Model 1b için dur. Parametrelerin işaretleri dikkate alındığında, bütün değişkenlerin işaretinin her iki modelde de beklenen yönde ve t istatistik değerlerinin anlamlı elde edildiği görülmektedir. Tablo 3 den izlenebildiği gibi, Model 1a da reel GSYH de meydana gelen %1 lik bir artış dolaşımdaki reel para miktarını %3,79 artırmakta, faizlerde meydana gelen %1 lik artış dolaşımdaki reel para miktarını %0,27 azaltmakta ve reel döviz kurunda meydana gelen %1 lik artış dolaşımdaki reel para miktarını %0,49 artırmaktadır. Bu bağımsız değişkenlerin işaretlerinin Model 1b de de beklenen yönde elde edildiği görülmektedir. Model 1b de inceleme konumuz olan Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

369 Finansal Yenilikler ve Para Talebi finansal yeniliklerin göstergesi olarak kullandığımız, kredi kartı kullanım hacminin etkisine bakıldığında, söz konusu değişkende meydana gelen %1 lik artışın dolaşımdaki reel para miktarını %2,35 azalttığı görülmektedir. Bu sonucun yanı sıra, finansal yeniliklerin dahil edilmediği 1a ve dahil edildiği 1b modelleri paranın faiz elastikiyeti etkisi bakımından ele alındığında, Model 1a daki lnf değişkeninin katsayısının, Model 1b deki lnf değişkeninin katsayısından mutlak anlamda daha büyük olduğu görülmektedir. Tablo 4 de, kurduğumuz ilk modele ilişkin hata düzeltme mekanizmasına ait parametre tahminleri ile Granger nedensellik test sonuçları yer almaktadır. Bu modelde, lnd değişkeninin bağımsız değişken olduğu 1a ve 1b modellerinde hata düzeltme terimine ait katsayılar sırayla -0,06 ve -0,12 olarak tahmin edilmiştir. O halde, dengeden bir sapma meydana geldiğinde, dengenin yeniden sağlanabilmesi için Model 1a da 16 yıl 7 ay, Model 1b de ise 8 yıl 4 ay geçmesi gerekmektedir. Bu bulgular, çok kısa sürede olmasa da, bir dengesizlik meydana gelmesi durumunda sistemin her iki modelde de yeniden dengeye yöneleceğini belirtmektedir. Tablo 4 deki sonuçlarda, lnd nin bağımsız değişken olduğu durumda Model 1a ve Model 1b için uzun dönemli ilişkinin varlığına yönelik bulgular edilirken, kısa dönemli ilişkinin varlığı yalnızca Model 1b için ortaya konabilmektedir. F test istatistiği, elde edilen bu sonuçların anlamlı olduğuna işaret etmektedir. Tablo 4: Model 1 e İlişkin VEC Granger Nedensellik Test Sonuçları B.lı değişken B.sız değişken Hata terimine ait t-rasyosu Gecikmeli değerlerin Ki-kare dağılımı F test istatisti ği Model 1a: lny, lnf, lnx {0.81} 2.62 lnd (0.06) Model 1b: lnd lny, lnf, lnx, lnk (1.46) {0.04} 2.23 ( ) içinde verilen değerler t istatistik değerleridir. { }içinde verilen değerler %5 anlamlılık düzeyinde ilgili F kritik değeridir. İlgili t kritik değeri %5 anlamlılık düzeyinde Model 1a için 2,007, Model 1b için 2,009 dur. İlgili F kritik değeri %5 anlamlılık düzeyinde Model 1a için 1,71, Model 1b için 1,692 dır. İkinci modelimizde, dolaşımdaki para değişkeni yerine M1 para talebi değişkeni kullanılarak, finansal yeniliklerin para talebi üzerindeki etkisi incelenmeye çalışılmaktadır. Finansal yeniliklerin etkisini dahil etmediğimiz 2a modelinde lnm1, lny, lnf ve lnx değişkenleri arasındaki uzun dönemli ilişkiyi araştırabilmek için gecikme uzunluğunun kaç olması gerektiği konusunda LR test istatistik ve son tahmin hata kriterleri ile Akaike, Schwarz ve Hannan Quinn bilgi kriterleri dikkate alınarak gecikme uzunluğu, 1a modelinde olduğu gibi bir olarak belirlenmiştir. 2b modelinde ise lnm1, lny, lnf, lnx ve lnk değişkenleri arasındaki olası eşbütünleşim ilişkisini test ederken kullanılması gereken gecikme uzunluğu son tahmin hata kriteri ve Akaike bilgi kriterine göre, 1b modelinde olduğu gibi altı olarak belirlenmiştir. Bu gecikme uzunluklarına göre yapılan Tace testine ve En Büyük Özdeğer testine ait sonuçlar Tablo 5 den izlenebilmektedir. 364 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

370 A. OKTAYER Tablo 5: Model 2 ye İlişkin Johansen Eşbütünleşme Test Sonuçları Model 2a (lnm1/lny lnf lnx) Model 2b (lnm1/lny lnf lnx lnk) Ho H1 İstatistik %5 Kritik %5 Kritik İstatistik Değeri Değeri r = 0 r Trace Testi r 1 r= r 2 r= r 3 r= r = 0 r En Büyük r 1 r= ÖzdeğerTesti r 2 r= Tablo 5 de yer alan trace ve en büyük özdeğer test istatistiklerine dayanarak yapılan eşbütünleşim analiz sonuçlarına göre, 2a ve 2b modellerindeki, bağımlı ve bağımsız değişkenler arasında bir eşbütünleşim ilişkisi olmadığını ileri süren Ho hipotezi reddedilmelidir. Bir diğer deyişle, her iki modelde de söz konusu değişkenler arasında uzun dönemli bir eşbütünleşim ilişkisi bulunmaktadır. Trace ve en büyük özdeğer testleri, Model 2a da iki adet eşbütünleşik vektör olduğunu göstermektedir. Model 2b de ise trace testinde r 3 temel hipotezinin reddedilememesi değişkenler arasında üç tane eşbütünleşen vektörün varlığına, en büyük özdeğer testinde r 2 Ho hipotezinin reddedilememesi ise değişkenler arasında 2 tane eşbütünleşen vektörün varlığına işaret etmektedir. lnm1 değişkeni üzerinde eşbütünleştirici vektörlerin normalleştirilmiş katsayıları Tablo 6 da verilmektedir. Tablo 6: Model 2 ye Ait Uzun Dönemli Elastikiyetler Model 2a lnm1 lny lnf lnx (0.90) (1.98) (3.29) Model 2b lnm1 lny lnf lnx lnk (1.32) (-2.92) (1.89) (-7.15) Parantez içindeki değerler t istatistik değerleridir. İlgili t kritik değeri %5 anlamlılık düzeyinde Model 2a için 2,007, Model bb için 2,009 dur. Uzun dönemde, bağımsız değişkenlere ait elastikiyetleri gösteren yukarıdaki tabloda her iki modelde de lny değişkeninin katsayı işaretleri beklendiği gibi pozitif ve anlamlı bulunurken, lnx değişkeninin katsayı işaretinin 2a modelinde beklentilerin tersine negatif ve anlamsız, 2b modelinde ise beklentilerle uyumlu olarak pozitif ve anlamlı bulunduğu görülmektedir. lnf değişkeninin katsayı işaretinin ise her iki modelde de beklendiği gibi negatif ve anlamlı olduğu görülmektedir. Model 2b de yer alan lnk değişkeninin katsayı işareti de yine beklentilerle aynı yönde negatif ve anlamlıdır. Elde edilen uzun döneme ilişkin sonuçlara göre Model 2a da lny deki %1 lik artışın lnm1 i %4,92, lnx teki %1 lik artışın ise lnm1 i %0,09 azalttığı, Model 2b de ise lny deki %1 lik artışın lnm1 i %3,71 artırdığı, lnx te meydana gelen %1 lik artışın ise lnm1 i %0,83 artırdığı söylenebilir. Diğer yandan, tablonun işaret ettiği sonuçlara göre, lnf te meydana gelen %1 lik artış Model 2a da lnm1 i %0,06 azaltırken, finansal yeniliklerin Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

371 Finansal Yenilikler ve Para Talebi etkisinin dahil edildiği Model 2b de bu oranın mutlak anlamda %0,29 a yükseldiği görülmektedir. Finansal yeniliklerin lnm1 üzerindeki etkisi yine birinci modelde olduğu ve beklendiği gibi negatif elde edilmiştir. Buna göre, lnk da meydana gelen %1 lik bir artış lnm1 i %2,03 azaltmaktadır. Tablo 7: Model 2 ye İlişkin VEC Granger Nedensellik Test Sonuçları B.sız değişken B.lı değişken Hata terimine ait t rasyosu Gecikmeli değerlerin Kikare F test istatistiği dağılımı Model 2a: lny, lnf, lnx {0.38} 2.54 lnm1 (-2.01) Model 2b: lnm1 lny, lnf, lnx, lnk (0.74) {0.34} 1.99 ( ) içinde verilen değerler t istatistik değerleridir. { }içinde verilen değerler %5 anlamlılık düzeyinde ilgili F kritik değeridir. İlgili t kritik değeri %5 anlamlılık düzeyinde Model 1a için 2,007, Model 1b için 2,009 dur. İlgili F kritik değeri %5 anlamlılık düzeyinde Model 1a için 1,71, Model 1b için 1,692 dır. Model 2a ve Model 2b de yer alan değişkenlere ilişkin vektör hata düzeltme modeli sonuçları Tablo 7 de yer almaktadır. lnm1 bağımlı değişken iken yapılan analizde, hata düzeltme katsayısının her iki model için de negatif ve anlamlı olduğu görülmektedir. Böylelikle lnm1 ile lny, lnf, lnx değişkenleri ve lnm1 ile lny, lnf, lnx, lnk değişkenleri arasında uzun dönemli ilişkinin varlığı ortaya konmuş olmaktadır. Bu sonuca göre, dengeden bir sapma meydana gelmesi durumunda, 2a modelinde 20 yılda dengeye dönüş sağlanırken, 2b modelinde bu sürenin 4 yıl 4 ay olduğu görülmektedir. Tablo 7 deki kısa dönemli ilişkiye ait sonuçlar değerlendirildiğinde, iki modelde de bağımsız değişkenlerden bağımlı değişkenlere doğru bir ilişkinin varlığı ispatlanamamaktadır. F-test istatistik sonuçları elde edilen sonuçların anlamlı olduğunu ifade etmektedir. Sonuç Bu çalışmada, teknoloji kaynaklı bir finansal yenilik niteliğinde olan ve ödeme sistemlerinde meydana gelen bir değişikliği ifade eden kredi kartlarının likidite tercihi üzerindeki etkisi incelenmiştir dönemine ait üçer aylık veriler kullanılarak yapılan eşbütünleşme testi sonucunda elde edilen bulgular, Türkiye de kredi kartı kullanımının, modelde yer verilen hem M1 para talebi değişkenini ve hem de dolaşımdaki para değişkenini azalttığı sonucunu ortaya koymaktadır. Ancak beklendiği üzere, kredi kartı kullanımının dolaşımdaki para değişkeni üzerindeki etkisi, M1 para stoku değişkeni üzerindeki etkisinden daha büyük elde edilmiştir. Kredi kartı kullanımının para talebini azaltıcı etkisi olduğu sonucunun yanı sıra çalışmada, diğer bazı önemli bulgular da elde edilmiştir. Bu bulgulardan biri, kredi kartı ile gerçekleştirilen reel işlem hacminin modele dahil edilmesiyle, hem dolaşımdaki para miktarının yer aldığı modelde ve hem de M1 para stokunun yer aldığı modelde, gayri safi yurtiçi hasıla değişkeninin katsayısında düşüş meydana gelmesidir. Bir diğer ifadeyle, modele kredi kartı kullanım hacmi dahil edildiğinde, para talebinin gelir elastikiyeti azalmaktadır. Elde ettiğimiz bir diğer bulgu da para talebinin faiz elastikiyetine ilişkindir. Burada da kredi kartı kullanımına ilişkin değişkenin modele dahil edilmesiyle, faiz değişkeninin katsayısının mutlak anlamda 366 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

372 A. OKTAYER büyüdüğü görülmüştür. Bir diğer ifadeyle, kurduğumuz modellerde kredi kartı kullanımı göz önüne alındığında, para talebinin faiz elastikiyeti artmaktadır. Kaynakça Akhand, H. ve R. Milbourne (1986), Credit Cards and Aggregate Money Demand, Journal of Macroeconomics, 8, Akhavein, J., Frame, S. W. ve White, L. J. (2001), The Diffusion of Financial Innovations: An Examination of the Adoption of Small Businness Credit Scoring by Large Banking Organizations, Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper. Attanasio, O., Jappelli, T. ve Guiso, L. (2002), The Demand for Money, Financial Innovation and the Welfare Cost of Inflation: An Analysis with Household Data, Journal of Political Economy, 110, Duca, J. V. ve Whitesell, W. C. (1995), Credit Cards and Money Demand: A Cross-Sectional Study, Journal of Money, Credit and Banking, May 1995, 27 (2), Enders, W. (2004), Applied Econometric Time Series, Canada: John Wiley and Sons Inc. Engle, R.E. ve Granger, C.W.J. (1987), Cointegration and Error-Correction: Representation, Estimation and Testing, Econometrica, 55, Fabozzi, F., Modigliani, F. ve Ferri, M.G. (1998), Foundations of Financial Markets and Institutions. 2. edt. New Jersey: Prentice-Hall International Inc. Frame, W. S. ve White, L. J. (2004), Empirical Studies of Financial Innovation: Lots of Talk, Little Action? Journal of Economic Literature, XLII, Goldfeld, M. ve Sichel, D. (1990), The Demand for Money in Handbook of Monetary Economics, edt. Friedman, B. ve F. Hahn, North-Holland, New York, Gujarati, D. N. (1999), Temel Ekonometri, Çev. Ümit Şenesen, Şenesen, G.G. 3. bs. İstanbul: Literatür Yayıncılık. Jacque, L.L. (2001): Financial Innovations and the Dynamics of Emerging Capital Markets in L.L. Jacque and P.M. Vaaler, Financial Innovations and the Welfare of Nations (Chapter 1, 1-16). Kluwer Academic Publishers. Johansen, S., (1991), Estimation and Hypothesis Testing of Cointegration Vectors in Gaussian Vector Autoregressive Models, Econometrica, 59, Johansen, S. ve Juselius, K. (1990), Maximum Likelihood Estimation and Inference on Cointegration-With Applications to the Demand for Money, Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 52, Kaplan, C. (1999), Finansal Yenilikler ve Piyasalar Üzerine Etkileri: Türkiye Örneği, Ankara: TC Merkez Bankası Araştırma Genel Müdürlüğü. Kogar, Ç.İ. (1995), Financial Innovations and Monetary Control, The Central Bank of the Republic of Turkey, Research Department, Discussion Paper No: Merton, R.C. (1992), Financial Innovation and Economic Performance, Journal of Applied Corporate Finance, 4, Mandell, L. (1972), Credit Card Use in the United States, University of Michigan Press, Institute for Social Research, Ann Abor. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

373 Finansal Yenilikler ve Para Talebi Prasad, E., Kenneth, R., Shang-Jin, W. ve Köse, A. (2003), Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence, International Monetary Fund Working Papers. Rinaldi, L. (2001), Payment Cards and Money Demand in Belgium, CES Discussion Paper DPS 01.16, KU Leuven. Snellman, J., Vesala, J. ve Humphrey, D. (2001), Substitution of Noncash Payment Instruments for Cash in Europe, Journal of Financial Services Research, 19, Steindl, F. G. (2000), Credit Cards, Economization of Money and Interest Rates, Journal of Economic Education, 31(3), Stix, H. (2004), How do Debit Cards Affect Cash Demand? Survey Data Evidence, Empirica, 31, Tufano, P. (2002), Financial Innovation, The Handbook of the Economics of Finance. Edt. by The Handbook of the Economics of Finance, North Holland. Van Horne, J.C. (1985), Of Financial Innovations and Excesses, The Journal of Finance, 40 (3), Wakelin, K. (1998), Innovation and Export Behaviour At the Firm Level, Research Policy, 26 (7-8), White, K. J. (1976), The Effect of Bank Credit Cards on the Household Transactions Demand for Money, Journal of Money, Credit and Banking 8, Yılmazkuday, H. ve Yazgan, E. (2009), Effects of Credit and Debit Cards on the Currency Demand, Applied Economics, 41, Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

374 E. BALIBEK 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar Emre BALIBEK * Özet 2000/2001 finansal krizinin kamu borcu üzerinde yarattığı yükü vadeye yaymaya yönelik olarak 2001 yılı Haziran ayında gerçekleştirilen iç borç takası, finans tarihimizde önemli bir yere sahiptir. O dönemdeki nakit iç borç stokunun yaklaşık üçte birinin değişime konu olduğu bu işlem ile iç borçlanmanın vadesi belirgin şekilde uzatılmış, kriz sonrasında kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğine yönelik olarak atılmış olan adımların sonuçlarının alınabilmesi açısından önemli bir zaman kazanılmış, bankacılık sektöründeki döviz açık pozisyonlarının kapatılmasına da katkı sağlanmıştır. Bu çalışmada, takas işlemine yol açan etkenler ile işlemin operasyonel ayrıntıları değerlendirmekte ve elde edilen sonuçlar ortaya konulmaktadır. Anahtar Kelimeler: Kamu Borç Yönetimi, Borçların Yapılandırılması, 2000/2001 Finansal Krizi 2001 Domestic Debt Exchange: Reasons, Method and Results Abstract The domestic debt exchange operation, carried out in June 2001 in order to extend the debt service profile that had deteriorated due to the fiscal burden of the 2000/2001 crisis, is an important milestone in Turkey s financial history. In this operation, the Treasury replaced about one third of its marketable debt stock, lengthened the maturity of its debt portfolio, ensured public debt sustainability and contributed to the efforts that attempted closure of the open foreign currency position of the banking sector in the country. The paper examines the reasons behind this debt exchange, elaborates on the operational details and analyzes the results achieved. * Dr., Hazine Müsteşarlığı, Genel Müdür Yardımcısı, emre.balibek@hazine.gov.tr Makalede yer alan görüşler yazara ait olup, ilgili konu hakkında Hazine Müsteşarlığının genel politika ve görüşlerini yansıtmaz. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

375 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar Key Words: Public Debt Management, Debt Restructuring, 2000/2001 Financial Crisis JEL Classification Codes: F34, G01, H63 Giriş Ülkemizde kamu borç yönetiminden sorumlu kurum olan Hazine Müsteşarlığı tarafından 2001 yılı Haziran ayı içinde gerçekleştirilen iç borç takas operasyonu, işlemin boyutu, kullanılan yöntem ve sağladığı sonuçlar açısından finans tarihimizde önemli bir yere sahiptir. Kasım 2000 de ilk emareleri görülen ve Şubat 2001 de tüm şiddetiyle ortaya çıkarak piyasaları alt üst eden finansal krizin hemen ardından, 15 Haziran 2001 günü gerçekleştirilen işlem ile kısa vadeli net 9,3 milyar TL tutarındaki yirmi üç ayrı senet geri alınarak, yerlerine daha uzun vadeli TL ve dövize endeksli dört ayrı senet ihraç edilmiştir. Söz konusu operasyon, gerek işleme konu olan senet sayısı, gerekse o günün döviz kurlarıyla 8 milyar dolarlık bir seviyeye ulaşmış hacmi itibarıyla Hazine tarihindeki tek seferde yapılmış en büyük senet değişimi işlemidir lı yılların sonları ile 2000 li yılların başlarını kapsayan dönem dünya genelinde, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, borç yönetimi alanında önceden beri süregelen yapısal sorunların finansal krizlerle beraber iyice su yüzüne çıktığı bir devir olarak göze çarpmaktadır. Bu dönemde gelişmekte olan pek çok ülke, kamu finansmanı alanındaki olası krizlerin önlenmesi ya da ortaya çıkmış olan krizin etkilerinin hafifletilmesi amacıyla kamu borçlarının yeniden yapılandırılması yoluna gitmiştir. Arjantin ( ), Belize ( ), Dominik Cumhuriyeti ( ), Ekvador ( ), Moldova ( ), Pakistan ( ), Rusya ( ), Sırbistan ( ), Ukrayna ( ) ve Uruguay (2004) bu dönemde borçlarını yeniden yapılandırmaya giden ülkeler olarak dikkat çekmektedir. Söz konusu ülkeleri borçlarını yeniden yapılandırmaya yönelten faktörler ve elde edilen sonuçlar ekonomi literatüründe pek çok çalışmaya konu olmuştur: Diaz-Cassou vd. (2008a) bu dönemde borç yapılandırmasına giden dokuz ülkeyi karşılaştırmalı olarak analiz etmektedir. Yine Diaz-Cassou vd. (2008b) yapılandırma işlemlerinde Uluslararası Para Fonu (IMF) nun rolünü irdelemektedir. IMF (2002a) Ekvador, Rusya, Pakistan ve Ukrayna daki borç yapılandırma işlemlerini ve bunların ekonomi üzerindeki etkilerini karşılaştırmaktadır. IMF (2006) da ise yine 1990 ların sonundan 2000 lerin ortalarına uzanan dönemde ülkeleri borçlarını yapılandırmaya iten koşullar ülke örnekleri çerçevesinde değerlendirilmekte ve yapılan işlemlerin borçların sürdürülebilirliği açısından katkıları tahlil edilmektedir. Bu dönemde, kamu borçlarının yeniden yapılandırılmasının sıklıkla gündemde olması, konuyla ilgili bir uluslararası mekanizma kurulması tartışmalarını da beraberinde getirmiş, bu kapsamda, IMF tarafından yapılandırma süreçlerinde ortaya çıkabilecek sorunların önlenebilmesi amacıyla borçlular ile alacaklılar arasındaki ilişkileri düzenleyecek bir uluslararası yasal çerçeve (Kamu Borçları Yapılandırma Mekanizması-Sovereign Debt Restructuring Mechanism) oluşturulması önerisi bile gündeme gelmiştir (Krueger, 2002; IMF, 2002b). Türkiye tarafından 2001 yılında gerçekleştirilen iç borç takası genel hatlarıyla yatırımcıların gönüllü olarak katılım gösterdikleri bir senet değişimi işlemi olsa da 370 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

376 E. BALIBEK boyutu ve yapıldığı konjonktür itibarıyla bir borç yeniden yapılandırmasıdır. Takas işlemi ile geri alınan senetlerin Mayıs 2001 sonu iç borç stoku içindeki payı %9 seviyelerinde iken, net işlem hacminin 2001 yılı Gayrı Safi Yurtiçi Hasılası na (GSYH) oranı yaklaşık %4 seviyelerine ulaşmıştır. İşlemden etkilenen senetlerin borç stokundaki payı Arjantin in hemen hemen aynı dönemde gerçekleştirdiği değişim işlemindeki (megaswap) %17,6 lık oranın altında olmakla beraber, Pakistan ın 1999 da, Moldova nın ise 2002 de yaptığı yeniden yapılandırmalardaki oranların (sırasıyla %1 ve %3) çok üzerindedir (IMF, 2006). Takas işleminin kamu finansmanı açısından en önemli sonucu, finansal kriz ortamında 2001 Şubat ayı itibarıyla 1,5 aya kadar düşmüş olan borçlanma vadeleri, artan borçlanma maliyetleri ve o dönemde kamu bankaları ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) kapsamına alınan bankaların mali durumlarının güçlendirilmesine yönelik uygulamalar çerçevesinde ihraç edilmiş olan özel tertip tahvil ihraçları neticesinde hızlı bir artış göstermiş olan borç yükünün zamana yayılmasını sağlamış olmasıdır. Borç geri ödeme profilinde sağlamış olduğu rahatlama yanında, söz konusu işlem kapsamında ihraç edilmiş olan yaklaşık 5,3 milyar ABD doları tutarındaki dövize endeksli senet bankacılık sektörünün o dönemdeki en önemli yapısal sorunlarından biri olan açık döviz pozisyonlarının kapatılması açısından da önemli katkı yapmıştır. Bu kapsamda, 2001 iç borç takası sonraki dönemlerde kamu finansmanı ve bankacılık alanındaki reformların uygulanabilmesi açısından ekonomi yönetimine önemli bir zaman kazandırmıştır Boyutu ve önemine rağmen 2001 iç borç takası işlemi üzerinde yapılan değerlendirmeler çok kısıtlı kalmıştır. İşlemin hemen sonrasında yazılan ve olası etkiler üzerinde tahlillerin yer aldığı bir makale (Güral, 2001) dışında yapılan işlemin detaylarının anlatıldığı ve ortaya çıkan sonuçların irdelendirildiği bir çalışma bulunmamaktadır. Son ödemesi 2006 yılında tamamlanmış olan takas senetlerinin Hazineye ve dolayısıyla kamuya yarattığı maliyet hesaplanmamıştır. Bu çalışmada, öncelikle 2001 Haziran ayında gerçekleştirilen işlem öncesindeki gelişmeler borç yönetimine etkileri açısından değerlendirilmekte ve takas işleminin yapılma amacı ortaya konulmaktadır. Ayrıca, ihalede izlenen süreçlerin kayda geçirilmesi açısından işleme ilişkin operasyonel ayrıntılara da yer verilmiştir. Son olarak yapılan senet değişimi işlemiyle elde edilen sonuçlar değerlendirilmekte ve bu kapsamda döneminde ödemeleri tamamlanmış olan takas senetlerin hesaplanan faiz maliyeti de sunulmaktadır Finansal Krizinde Kamu Borç Yönetimi: Takasa Giden Süreç Türkiye ekonomisinin 1990 lı yıllardaki yapısı incelendiğinde istikrarsız büyüme, kronik yüksek enflasyon, yüksek kamu açıkları gibi önemli yapısal sorunlar göze çarpmaktadır yılında önemli bir finansal kriz yaşanmış; 1990 lı yılların sonundaki Asya ve Rusya krizleri de Türkiye ekonomisini olumsuz yönde etkilemiştir yılı sonuna gelindiğinde yıllık Tüketici Fiyat Endeksi (TÜFE) artışı %69, konsolide bütçe açığının GSYH ye oranı %9, Hazinenin iskontolu iç borçlanma ihalelerindeki yıllık ortalama faiz oranı %110, bütçedeki faiz ödemelerinin vergi gelirlerine oranı %72 seviyesindedir. Bu tablo karşısında, 1999 yılı sonunda yıllarını içeren üç yıllık bir dönemi kapsaması hedeflenen bir ekonomi programı uygulamaya konulmuştur. Genel çerçevesi IMF ye sunulan 9 Aralık 1999 tarihli Niyet Mektubuyla duyurulan Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

377 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar ve yapılan Stand-By Düzenlemesiyle desteklenen enflasyonla mücadele programının temel hedefi Türkiye yi enflasyondan kurtarmak, büyüme ve toplumun bütün kesimleri için daha iyi yaşam standardı beklentilerini artırmak tır (Hazine Müsteşarlığı, 1999:1). Bu hedeflere yönelik olarak program, döviz kurunun önceden açıklanmış bir patika paralelinde artması, yapısal reformlar ve kamu maliyesinin güçlendirilmesi unsurlarına dayandırılmıştır. Bu çerçevede, toplumda kronik hale gelmiş yüksek enflasyon beklentilerini kırmaya ve yıllık TÜFE artışını 2000 yılı sonunda %25 e indirmek amacıyla program kapsamında 1 ABD doları avro dan oluşan döviz sepetinin bir yıl içinde %20 artması öngörülmüş; sepetin günlük olarak alacağı değerler önceden açıklanmıştır. Program kapsamında para politikasına yönelik olarak Merkez Bankasının Net İç Varlıkları üzerinde sınırlama getirilmiş, böylelikle kamuya ve bankacılık kesimine kredi açılması engellenmiştir. Para tabanındaki hareketler tamamen net dış varlıklardaki gelişmelere endekslenmiş; sermaye akımlarının sterilize edilmeyeceği, faiz oranlarının tamamen piyasalarda belirleneceği duyurulmuştur. Programın ayrıca kamu maliyesi, sosyal güvenlik, tarım, bankacılık sistemi, özelleştirme gibi alanlardaki yapısal reformlarla desteklenmesi öngörülmüştür yılı sonunda Türkiye nin Avrupa Birliğine adaylığının da resmileşmesi genel anlamda olumlu bir hava yaratmış; 2000 yılı başında faiz oranlarındaki hızlı düşüş ile ekonomi programı etkileyici bir başlangıç yapmıştır. Hazinenin Kasım 1999 sonunda %95 seviyesinde olan aylık ortalama iç borçlanma faizi 2000 yılının hemen başında %38 seviyelerine kadar gerilemiştir yılı başındaki iyimser atmosfer, yılın ortalarına doğru yapısal reformların uygulamasında yaşanan güçlükler, enflasyon oranlarının öngörüldüğü şekilde hızlı gerilememesi vb. nedenlerle dağılmaya başlamış; Ekim ayında iki küçük ölçekli bankanın TMSF kapsamına alınması sonrasında orta ölçekli bir bankanın durumuna ilişkin piyasalarda oluşan endişeler Kasım ayında bir likidite krizine kadar varan sürece yol açmıştır Kasım ayındaki dalgalanmalar Aralık ayında IMF den sağlanan 7,5 milyar ABD doları tutarındaki taze finansman imkânı ile kısmen yatıştırıldıysa da programın işleyişine ilişkin endişeler ortadan kaldırılamamış; 2001 yılı Şubat ayında ortaya çıkan politik gelişmeler ciddi bir finansal krizle sonuçlanmıştır. Yaşanan bu krizin nedenlerine ilişkin değerlendirmeler çok sayıda çalışmaya konu olmuştur. 1 Bankacılık sektöründe süre gelen sorunların giderilememesi, programda öngörülen yapısal reformların uygulamasında yaşanan güçlükler, yüksek cari açık, politik gelişmeler, spekülatif hareketler gibi unsurların uygulamaya konulan programın krizle sonuçlanmasında çeşitli ölçülerde etkili olduğu değerlendirilmektedir krizinin en önemli etkilerinden biri kuşkusuz kamu borçlanması üzerindedir li yılların başında 1990 lı yıllardan gelen yapısal sorunlarla boğuşan kamu borç yönetimi 2001 Şubat ayı ve sonrasında ciddi zorluklarla karşı karşıya kalmıştır yılı Aralık ayında önemli bir borç itfası olmaması nedeniyle, iç borçlanma ihalesi yapılmadığından Kasım 2000 deki dalgalanmaların etkilerinden kaçınılabildiyse de Ocak ayında yapılan ihalelerde ortalama borçlanma faizi, Bkz. Alper (2001), Uygur (2001), Akyüz ve Boratav (2002), Yeldan (2002), Özatay (2009) 372 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

378 E. BALIBEK yılı ortalaması olan %38 den %65 seviyesine yükselmiştir. Krizin borçlanma üzerindeki ilk sarsıcı etkisi ise 19 Şubat 2001 günü yaşanan politik gelişmelerin hemen bir gün sonrasında yapılan Hazine ihalelerinde görülmüştür. 19 Şubat 2001 günü piyasalarda oluşan panik ortamında kur çapası uygulamasının sürdürülemeyeceğine ilişkin endişelerle piyasa katılımcıları tarafından 20 Şubat valörlü olarak Merkez Bankasından toplam 7,6 milyar ABD doları tutarında döviz talep edilmiştir. Merkez Bankası program taahhütleri gereği bu tutarda satış yaptıysa da 20 Şubat günü piyasalarda yeterli likidite olmadığından gelen talebin ancak 1,5 milyar dolarlık bölümü karşılığı TL bankaya getirilebilmiş; kalan kısım iptal edilmiş veya geri satılmıştır. Merkez Bankasından yapılan net 1,5 milyar dolarlık döviz alımıyla piyasalardan çıkan likidite gecelik faizleri hızla yükseltmiş; 19 Şubat günü %43 seviyesinde olan gecelik faiz ertesi gün %2000 seviyesini aşmıştır. Oluşan bu panik ortamında 21 Şubat günü vadesi gelen 3,7 milyar TL lik iç borç geri ödemesinin karşılanmasına yönelik olarak 20 Şubat da yapılacak olan Hazine ihalelerinde de değişikliğe gidilmiştir. Ocak sonunda kamuoyuna açıklanan ihale programı çerçevesinde 7 aylık ve 12 aylık iki adet bono ihalesi yapılacağı duyurulmuşken, piyasalarda oluşan belirsizlik ortamı sebebiyle bu vadelerde bile talep olmayacağı düşünülerek 1 aylık Hazine bonosu ihalesi ve sürekli satış (TAP) yolu ile 4 aylık döviz cinsi bono ihracı yapılmasına karar verilmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2001a). Bono ihalesinde 1 aylık dönem için %7,1 (yıllık bileşik %144) faiz kabul edilerek 1,8 milyar TL lik satış gerçekleşse de ihalenin valör günü olan 21 Şubat günü yatırımcıların bir kısmı yaklaşık 0,7 milyar TL tutarındaki alım taahhütlerini karşılayamamışlardır. Bu gelişmenin temel nedeni piyasalarda döviz talebinin devam etmesi nedeniyle TL likiditenin bulunamaması ve ödemeler sisteminin tıkanması yanında; belki de 21 Şubat günü %4000 leri (günlük %11) aşmış olan gecelik faizlerin yanında ihale faizinin düşük seviyede kalması sonucunda yatırımcıların zarardan kaçınma istemidir. 21 Şubat günü yapılacak ödemelerin yapılabilmesine yönelik olarak Hazine hesaplarındaki tutarın ve TL ve döviz cinsi bono ihraçlarından sağlanan finansmanın yeterli olmaması üzerine; Merkez Bankasına Hazine tarafından yaklaşık 0,7 milyar TL tutarında 1 aylık bono ihracı gerçekleştirilmiş; piyasalara olan borcun ödenebilmesi ancak bu şekilde sağlanabilmiştir. 2 Hazine ödemesinin yapılması sonrasında piyasalarda döviz talebi devam etmiş; Merkez Bankası Şubat döneminde yaklaşık 5,0 milyar dolarlık döviz satışı yapmıştır. 22 Şubat günü mevcut kur rejiminin devam ettirilemeyeceği ve döviz kurlarının dalgalanmaya bırakıldığı açıklanmıştır (Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, 2001a). Dalgalı kur rejimine geçiş sonrasında yeni bir ekonomik program için çalışmalar Hükümet tarafından sürdürülmüş, sonunda IMF desteği de sağlanarak hazırlanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı 14 Nisan 2001 tarihinde kamuoyuna duyurulmuştur. Şubat ayından Nisan ayına kadar olan dönemin de kamu borçlanması açısından zorlu bir süreç olduğu göze çarpmaktadır. Mart ayı içinde Şubat 2001 günlerinde yaşanan gelişmelerin ayrıntıları Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından 2001 krizine ilişkin kurulan Araştırma Komisyonu Raporunda döneminde yetkilileri tarafından anlatılmaktadır (Yolsuzlukların Sebeplerinin, Sosyal ve Ekonomik Boyutlarının Araştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan Meclis Araştırması Komisyonu Raporu, Dönemi/Yasama Yılı 22/1 Esas No 10/ 9). Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

379 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar yapılan borçlanma olan 3 aylık bono ihalesinde faiz yıllık bileşik bazda %194 seviyelerine ulaşmıştır. İhaleye yatırımcıların ilgisini sağlayabilmek amacıyla, Hazine iç borçlanma ihalelerinde uygulanan çoklu fiyat yöntemine son verilmiş; tek fiyat ihalesi uygulamasına geçilerek, yatırımcıların ihaleye katıldıkları fiyat (faiz) ne olursa olsun ihalede senet almaya hak kazandıkları takdirde, bu senetleri Hazinece ihalede kabul edilen en yüksek faiz (en düşük fiyat) üzerinden alacakları açıklanmıştır (Hazine Müsteşarlığı, 2001b). Yeni programın açıklanması sonrasında mevcut Stand-By Düzenlemesinin gözden geçirilmesi ve IMF den ilave kaynak sağlanmasına ilişkin çalışmalar sürdürülmüştür. 26 Nisan 2001 günü dönemin Hazineden sorumlu Devlet Bakanı söz konusu ek kaynağın 10 milyar ABD dolarını bulabileceğine ilişkin açıklamada bulunmuş, bir gün sonra da IMF yetkilerinin Türkiye nin ekonomi programının desteklendiği yönündeki ifadeleri piyasalardaki genel havayı olumlu yönden etkilemiştir 3 (IMF, 2001a). IMF den sağlanacak ek finansman olanağına ilişkin kesin açıklama ise 3 Mayıs 2001 tarihli Niyet Mektubu sonrasında 15 Mayıs 2001 tarihinde gelmiş ve Türkiye ye mevcut düzenleme ile taahhüt edilen miktarın 8 milyar dolar artırılarak toplam 19 milyar dolara çıkarıldığı açıklanmıştır (IMF, 2001b). Söz konusu miktarın 9,6 milyar dolarlık kısmının ise Hazine borçlanmasını kolaylaştırmak amacıyla Hazine tarafından kullanımı öngörülmüştür (Hazine Müsteşarlığı, 2001c). Hazinenin borçlanma ihtiyacını hafifletmeye yönelik bu gelişmelerle Nisan ayı sonrasında, faizlerde belirgin bir düşüş görülse de vadelerdeki uzama çok kısıtlı kalmış; Mayıs içinde ancak 6,5 aylık bir ortalama vade ile borçlanılabilmiştir (Grafik 1). Mayıs sonuna gelindiğinde Hazine nakit iç borç stokunun ortalama vadeye kalan süresi yalnızca 8 ay seviyesinde gerçekleşmiştir. Ay 20,0 15,0 10,0 5,0 190,0% 150,0% 110,0% 70,0% Yıllık Bileşik 0,0 Oca.00 May.00 Eyl.00 Şub.01 Haz.01 Eki.01 Dönem 30,0% Vade (sol eksen) Faiz (Sağ Eksen) Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı İstatistikleri, Grafik 1: Döneminde İç Borçlanmanın Aylık Ortalama Vade ve Faizi 3 Ayrıca bkz: 27 Nisan 2001 tarihli Milliyet gazetesi haberi. 374 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

380 E. BALIBEK Kasım 2000/Şubat 2001 Krizinin kamu borçlanması üzerindeki en önemli etkilerinden biri de borç stokunun seviyesi üzerindedir yılı Kasım ayı sonunda 32,5 milyar TL olan Hazine iç borç stoku, %160 artarak 2001 yılı Mayıs ayı sonunda 84,5 milyar TL seviyesine yükselmiştir (Grafik 2). Söz konusu dönemdeki yaklaşık 52 Milyar TL lik borç stoku artışının yaklaşık 50 Milyar TL lik kısmı, kriz döneminde mali güçlükler nedeniyle TMSF kapsamına alınan bankaların yükümlülüklerinin karşılanabilmesi ve borçlarını çeviremez duruma gelen kamu bankalarının görev zararlarının tasfiyesi amacıyla ihraç edilen nakit dışı senetlerden kaynaklanmıştır. Kriz dönemindeki nakit dışı senet ihraçları ilk olarak 2000 yılı Aralık ayı içinde TMSF ye ihraç edilen yaklaşık 3,9 milyar TL lik senet ile başlamış; sonrasında kamu bankalarının Aralık sonunda yaklaşık 15,1 milyar TL seviyesinde olan ancak bu bankaların kısa vadeli fonlama ihtiyacı nedeniyle finansal krizle birlikte hızla artan görev zararlarının karşılanmasına yönelik ihraçlarla devam etmiştir Milyar TL Oca.00 Nis.00 Tem.00 Eki.00 Oca.01 Nis.01 Tem.01 Eki.01 Dönem Toplam Nakit-Dışı Satılan Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı İstatistikleri, Grafik 2: Döneminde Hazine İç Borç Stokunun Gelişimi Borç stokundaki bu hızlı artış, artan borçlanma maliyetleri ve kısalan borçlanma vadeleri Hazineyi 2001 yılının ikinci yarısında önemli seviyede bir finansman ihtiyacı ile karşı karşıya bırakmıştır. İşte bu ortamda, 2001 yılı Haziran-Aralık dönemi için öngörülen yaklaşık 46 milyar TL lik iç borç servisinin hafifletilebilmesi ve borçlanmanın sürdürülebilirliğine ilişkin endişelerin giderilebilmesine yönelik olarak iç borç takası ihalesi düzenlenmiştir. 4 Bankacılık sistemine yönelik olarak 2001 krizinde Hazine Müsteşarlığı tarafından yapılan işlemlere ilişkin ayrıntılar Kamu Borç Yönetimi Raporu Nisan 2003 sayısında yer almaktadır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

381 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar 2. Takas İhalesi 15 Haziran 2001 Cuma günü düzenlenen takas ihalesinin duyurusu ana hatlarıyla ilk olarak 31 Mayıs 2001 tarihinde yapıldıysa da işleme ilişkin kararın çok daha önce alındığı anlaşılmaktadır. Nitekim 3 Mayıs 2001 tarihli Niyet Mektubunda Hazine ayrıca kamu borcunun vadesini gönüllü borç takası yoluyla uzatmaya yönelik imkânları da araştırmaktadır ifadesine yer verilmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2001d:29). Bu açıklama ile Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı metninin daha ilk sayfasında iç borçlanmanın sürdürülemez hale gelen dinamiklerine yapılan vurgu birlikte değerlendirildiğinde, takas işleminin o dönemde açıklanan programın uygulanabilirliği açısından temel bir politika aracı olarak görüldüğü açıktır yılı Nisan, Mayıs aylarında devam eden çalışmalar sonrasında kısa vadeli senetlerin daha uzun vadeli senetlerle değiştirilmesine yönelik bir takas işlemi yapılmasına ilişkin karar Mayıs ayı sonunda Haziran Ayı İhale Programı ile kamuoyuna açıklanmıştır. Bu duyuruda Takas işleminin; gönüllü, isteyen herkesin katılımına açık, ihale yöntemiyle, kısa ve uzun vadeli, iskontolu ve değişken faizli olarak ihraç edilmiş olan senetleri kapsayacak şekilde yapılması nın planlanladığı ifade edilmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2001e). 04 Haziran 2001 tarihinde yapılan bir diğer duyuru da ise takas işlemine yönelik olarak çeşitli uluslararası finans kuruluşlarıyla temas kurulduğu, bunlar tarafından hazırlanan ön raporlar doğrultusunda, Salomon Smith Barney ve Morgan Stanley isimli kuruluşlardan ücretsiz danışmanlık hizmeti alınmasına karar verildiği vurgulanmaktadır (Hazine Müsteşarlığı, 2001f). Bu dönemde, bankacılık sektörü ile Hazine arasında da takas işleminin ayrıntılarına ilişkin temaslar sürmüştür. Bankacılık kesimi de bu konuya ilişkin olarak Türkiye Bankalar Birliği bünyesinde değerlendirmeler yapmış ve danışmanlık hizmeti almıştır. 5 Bankacılık sektörü ile yapılan temaslar ve yapılan hazırlıklar sonrasında 11 Haziran 2001 tarihinde takas işlemiyle ilgili çalışmaların son aşamaya geldiği yine bir basın duyurusuyla kamuoyuna açıklanmıştır (Hazine Müsteşarlığı, 2001g). 12 Haziran 2001 de ilk defa işlemle ilgili teknik ayrıntılar açıklanmaya başlamış; işlemin 15 Haziran 2001 Cuma günü yapılacağı, yirmi üç senedin geri alımını kapsayacağı ve bunlar karşılığında TL cinsi ve dövize endeksli senetlerin ihraç edileceği duyurulmuştur (Hazine Müsteşarlığı, 2001h). 2.1 Geri Alınan Senetler ve Fiyatlama Takas işleminin temel amacı yakın dönemli borç geri ödeme yükünü hafifletmektir. Bu kapsamda, takas tarihi itibarıyla Hazine iç borç stokunda bulunan tüm TL cinsi nakit senetler değişime konu edilmiş; döviz cinsi ve dövize endeksli senetler ile nakit-dışı olarak ihraç edilmiş senetler işlem dışında bırakılmıştır. Geri alınacak senetler vadelerine göre 2001 ve 2002 senetleri olarak iki gruba ayrılmıştır (Tablo 1). Söz konusu iki gruptaki senetlerin geri alımı karşılığında katılımcılara farklı tahvillerden oluşan iki ayrı senet paketi teklif edilmiştir. 5 Bkz: 01 Haziran 2001 tarihli Hürriyet gazetesi haberi. 376 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

382 Tablo 1: Takas İşleminde Geri Alınan Senetler E. BALIBEK Grup-1 (2001 Vadeli Senetler) ISIN Kodu Vadesi Türü Geri Alım Fiyatı (TL) TRT200601T17 20/06/2001 İskontolu 99,743 TRB270601T10 27/06/2001 İskontolu 98,832 TRB110701T17 11/07/2001 İskontolu 96,961 TRT180701T10 18/07/2001 İskontolu 96,004 TRB250701T11 25/07/2001 İskontolu 95,032 TRB080801T11 08/08/2001 İskontolu 93,051 TRB150801T12 15/08/2001 İskontolu 92,043 TRT220801T13 22/08/2001 İskontolu 91,025 TRB050901T13 05/09/2001 İskontolu 88,723 TRB190901T17 19/09/2001 İskontolu 86,862 TRB101001T13 10/10/2001 İskontolu 83,666 TRB211101T19 21/11/2001 İskontolu 78,346 TRB051201T18 05/12/2001 İskontolu 76,648 TRT121201T19 12/12/2001 İskontolu 75,814 TRT031001T12 03/10/2001 Sabit Kuponlu 114,725 Grup-2 (2002 Vadeli Senetler) ISIN Kodu Vadesi Türü Geri Alım Fiyatı (TL) TRT230102T18 23/01/2002 Değişken Faizli 115,576 TRT150502T14 15/05/2002 Değişken Faizli 108,420 TRT240702T11 24/07/2002 Değişken Faizli 117,921 TRT140802T12 14/08/2002 Değişken Faizli 111,581 TRT200202T28 20/02/2002 İskontolu 67,950 TRT200202T10 20/02/2002 İskontolu 67,950 TRB060302T17 06/03/2002 İskontolu 66,478 TRT260602T10 26/06/2002 İskontolu Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2001h Söz konusu senetlerin takas işlemindeki geri alım fiyatları Hazine tarafından açıklanarak sabitlenmiştir. Fiyatlama incelendiğinde, o dönem öncesinde işlemiş faizli fiyatı baz alan genel uygulamadan farklı olarak piyasa fiyatlarını baz alan geri alım fiyatlarının kullanıldığı görülmektedir. Grafik 3 de geri alınan iskontolu senetlerin takas işlemindeki fiyatlarının gösterdiği faiz oranı ile işlemin ihale ve valör günlerinde ikincil piyasalarda oluşan faiz oranları karşılaştırılmaktadır. Söz konusu dönemde kuponlu senetler ikincil piyasada fazla işlem görmediğinden yapılan karşılaştırmada kuponlu senetlere yer verilmemiştir. Diğer taraftan, geri alıma konu iskontolu senetlerin bazıları da söz konusu tarihlerde piyasalarda işlem görmemiştir. Grafik incelendiğinde, Hazinenin ikincil piyasalardaki faizleri baz alarak, ancak bu faizlerdeki talebe bağlı oynaklıkların etkilerini gidermek üzere, düzgünleştirilmiş bir verim eğrisi kullanarak fiyatlama yaptığı anlaşılmaktadır. Piyasa bazlı fiyatlamanın temel nedeni, özellikle Şubat 2001 sonrasında faizlerde görülen sıçrama nedeniyle, söz konusu senetlerin piyasa fiyatlarının işlemiş faizli fiyatlarından oldukça uzaklaşmış olmasıdır. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

383 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar 85,0% 80,0% Bileşik Faiz 75,0% 70,0% 65,0% 60,0% 55,0% Vadeye Kalan Gün Takas Piyasa Faizi 18 Haz.2001 Piyasa Faizi 15 Haz.2001 Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2001h; İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, 2001a, 2001b. Grafik 3: Geri Alınan Senetlerin Takas İşleminde ve İkincil Piyasalardaki Faizi 2.2. İhraç Edilen Senetler Dönemin koşulları incelendiğinde, Şubat-Mayıs 2001 döneminde Hazine tarafından satılabilen en uzun vadeli senedin Mayıs ayı içinde ihraç edilen 13 aylık bir tahvil olduğu, bu tahville sağlanan kaynağın da o ay içinde yapılan nakit karşılığı toplam iç borçlanmanın yalnızca %0,1 ine denk geldiği görülmektedir. Başka bir deyişle, mevcut koşullar içinde TL cinsi olarak 1 yılın üzerinde vadeli senet ihracı yapılamamaktadır. Bankacılık sektörünün o dönemdeki açık döviz pozisyonu ve dalgalı kur rejimi içinde bu pozisyonun sektör açısından yarattığı riskler de dikkate alınarak; takas işlemine gerekli talebin sağlanabilmesi açısından işleme dövize endeksli senetlerin ihracı dahil edilmiş, işlemin ortalama vadesinin uzaması böylece sağlanabilmiştir. Takas işlemi kapsamında, yatırımcılara geri getirdikleri senedin içinde bulunduğu gruba göre iki farklı senet paketi teklif edilmiştir. Her iki pakette de 3-5 yıl vadeli dövize endeksli iki senet yer alırken, ayrıca bir de değişken faizli senet bulunmaktadır (Güral, 2001). Birinci grupta yer alan senetlerin takası karşılığında, - 3 yıl vadeli, 6 ayda bir kupon ödemeli, LIBOR+2,85 (Yıllık), ABD dolarına endeksli Devlet Tahvili, - 5 yıl vadeli, 6 ayda bir kupon ödemeli, LIBOR+2,85 (Yıllık), ABD dolarına endeksli Devlet Tahvili, - 1 yıl vadeli, ilk kuponu 184 gün ve %27,8 dönem faizli, kalan iki kuponu 91 gün vadeli ve değişken faizli TL cinsinden Devlet Tahvili; ikinci gruptaki senetlerin takası karşılığında ise, - 3 yıl vadeli, 6 ayda bir kupon ödemeli, LIBOR+2,85 (Yıllık), ABD dolarına endeksli Devlet Tahvili, 378 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

384 E. BALIBEK - 5 yıl vadeli, 6 ayda bir kupon ödemeli, LIBOR+2,85 (Yıllık), ABD dolarına endeksli Devlet Tahvili, - 2 yıl vadeli, ilk kuponu 184 gün ve %27,8 dönem faizli, kalan 6 kuponu 91 gün vadeli ve değişken faizli TL cinsinden Devlet Tahvili, yatırımcılara teklif edilmiştir. Değişim ihalesinde senetlerini değiştirmeye hak kazanan yatırımcılara değiştirecekleri senetlerin net tutarının 1/3 ü oranında 3 yıl vadeli, 1/3'ü oranında 5 yıl vadeli dövize endeksli tahvilleri ile 1/3'ü oranında TL cinsi tahvil verilmiştir. Dövize endeksli senetler için o dönemdeki standart uygulama, nominal değerin 1,000 ABD doları gibi döviz cinsi bir değer üzerinden belirlenmesini içermektedir. Takas işleminde ise dövize endeksli tahvillerin nominal değerleri bu uygulamadan farklı olarak TL bazında tespit edilerek 100,000 eski TL olarak açıklanmıştır (Hazine Müsteşarlığı, 2001h). Buna göre, kupon ödemeleri, nominal değerin kur değişimi ile ayarlanmış tutarının döviz cinsi faiz oranı ile çarpılmasıyla bulunan değer üzerinden ödenirken, anapara üzerindeki kur farkının ödemesi vade sonuna bırakılmıştır. Ara dönemdeki kupon ödemeleri ( C t ) ve vade sonu yapılan ödeme ( A T ) için kullanılan formüller aşağıda yer almaktadır: Kur C t = (TL Nominal Tutar) * t 182 * (LİBOR + %2,85) * Kur Kur A T = (TL Nominal Tutar) * T 182 * {1+[(LİBOR + %2,85) * ]} Kur Formüllerde Kur t ilgili ödeme dönemi için geçerli olan ABD doları değeridir. İhraç edilecek senet miktarının yüksekliği dikkate alınarak, ödeme dönemlerinde birkaç günlük süre için ortaya çıkabilecek geçici kur dalgalanmalarının doğurabileceği piyasa riskini hafifletmeye yönelik olarak kurun, ödeme tarihinden iki iş günü önce sabitlenmesi ve bu tarihten önceki 10 iş günü içinde Merkez Bankasınca ilan edilen döviz satış kurlarının ortalamasının ödeme için baz alınması kararlaştırılmıştır. İhraç için geçerli kur ( Kur 0 ) ise eski TL (1,16 TL) olarak belirlenmiştir. Dövize endeksli senetler için ilk kupon oranının 184 gün üzerinden ödeneceği açıklanmış; ilk kupon faiz oranı %3,46 (LIBOR %3.91+%2,85) olarak tespit edilmiştir. Diğer kuponlar 182 günlüktür. Faiz hesabında bir yıl 360 gün olarak kabul edilmiştir. Bir ve iki yıl vadeli TL cinsinden Devlet Tahvillerinin ilk kupon ödemesi de 184 gün vadeli olup ve ilk kupon (dönem) faizi %27,8 olarak sabitlenmiştir. 91 gün vadeli olan sonraki kupon ödemeleri ise kupon vade başlangıç tarihinden önce yapılacak 3 aylık Hazine Bonosu ihalesinde gerçekleşen dönem faiz oranına endekslenmiş; kupon faizinin bu orana %1,25'lik (%5 yıllık basit) ek getiri ilave edilerek bulunacağı açıklanmıştır (Hazine Müsteşarlığı, 2001h). İlk kupon dönemlerinin farklı olarak belirlenmesinin nedeni pazartesi günü ihraç edilecek olan senetlerin kupon ödeme tarihlerinin geleneksel borç ödeme günü olan çarşamba gününe çekilmek istenmesidir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

385 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar 2.3. İhale Yöntemi: Olası Sorunlar ve Çözümler İç borç takas ihalesine ilişkin ayrıntılar değerlendirildiğinde, oldukça fazla sayıda senedi konu edinen işlemin basitleştirilmesine, ihaleye belirli bir miktarda talebin gelmesinin garanti edilmesine ve karşılaşılabilecek risklerin hafifletilmesine yönelik olarak önemli bir hazırlık çalışması yapıldığı görülmektedir. İhalenin boyutu ve olası bir başarısızlığın doğurabileceği sonuçlar göz önüne alındığında, bugünden bakıldığında ayrıntı gibi görünen bazı hususların o dönemde büyük önem arz ettiği açıktır. Takas işlemi 15 Haziran 2001 Cuma günü saat 9:00-16:00 saatleri arasında 18 Haziran 2001 Pazartesi günü valörlü olarak tamamen gönüllü katılıma dayanan ihale yöntemi ile gerçekleştirilmiştir. İhale TMSF kapsamındaki bankalar hariç olmak üzere tüm yatırımcılara açık tutulmuştur. Diğer taraftan, Hazinenin ihale için nominal 3 milyar TL seviyesinde bir alt limit belirlediği, bu miktarın altında teklif gelmesi durumunda ihaleyi iptal edebileceğini açıkladığı görülmektedir. Bu uygulamanın ihalede sağlıklı bir fiyat oluşabilecek miktarda teklif gelmesinin ve değişim işlemi ile geri ödeme yükünde belirgin bir rahatlama sağlanmasının temin edilmesine yönelik olduğu değerlendirilmektedir. Takas ihalesinde geri alınacak her bir senet için Hazine tarafından açıklanmış olan fiyatlar karşılığında, yatırımcıların yalnızca 3 yıl vadeli dövize endeksli senet için fiyat vermeleri talep edilmiştir. 5 yıl vadeli dövize endeksli senedin ihraç fiyatı belirlenmiş olan bir formül ile 3 yıl vadeli senedin fiyatına endekslenmiştir. Buna göre, 3 yıllık dövize endeksli senet için ihalede oluşacak fiyat üzerinden yıllık basit getiri hesaplanmış, bu getiri oranı üzerine yıllık basit 0,5 yüzde puan eklenerek bulunan faiz oranı üzerinden 5 yıllık senedin ihraç fiyatı belirlenmiştir. TL cinsi senetlerin fiyatı ise her iki senet için de 100,000 eski TL (0,10 TL) tutarındaki nominal değer karşılığı net 97,000 eski TL (0,097 TL) olarak ihale öncesinde sabitlenmiştir. Yatırımcılara 3 ayrı senetten oluşan bir paket sunulmasına rağmen yalnızca bir senedin fiyatı için teklif alınmasının işlemin basitleştirilmesine yönelik bir uygulama olduğu değerlendirilmektedir. İhale tek fiyat yöntemi ile gerçekleştirilmiş olup; yatırımcılar tekliflerinde geri getirecekleri senedin kodunu, hangi miktarda senedi iade edecekleri ve ihraç edilecek 3 yıl vadeli senedi hangi fiyattan almak istediklerini belirtmişlerdir. Diğer taraftan, ihaleye verilebilecek minimum teklif tutarı da 100 milyar eski TL (100 bin TL) olarak belirlenmiştir. Katılımcılara ayrıca ortalama fiyattan değişim yapmalarına yönelik olarak rekabetçi olmayan teklif (ROT) verme imkânı da sağlanmıştır. Bu kapsamda, ortalama fiyattan değişim yapmak isteyen yatırımcılara bir fiyat garantisi temin edilmiştir. Buna göre, ihraç edilecek 3 yıl vadeli senet için ihalede oluşan fiyat ne olursa olsun, yatırımcıların eski TL lik nominal değerli senet için en fazla eski TL ödeyecekleri; fiyatın daha düşük oluşması durumunda, ROT verenler için de bu düşük fiyatın uygulanacağı duyurulmuştur. Böylelikle, yatırımcılara belirli bir getirinin garanti edildiği ve değişime yönelik talebin artırılmasının hedeflendiği anlaşılmaktadır. 15 Haziran Cuma günü yapılan değişim işleminde geri alınacak senetlerin her biri için ayrı bir ihale (toplam 23 ihale) açılmıştır (Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, 2001b). Bununla beraber, aynı gruptaki senetler için yapılan teklifler bir arada değerlendirilmiş; geri alınanın hangi senet olduğundan bağımsız olarak 380 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

386 E. BALIBEK teklifler yalnızca yeni ihraç edilecek senet için yapılan teklife göre sıralanmıştır. Bu uygulamanın da ihale sistemini basitleştirmeye yönelik olduğu değerlendirilmektedir. Böylelikle ihraç edilen iki paketin de içinde yer alan 3 yıl vadeli dövize endeksli senet için grup bazında iki ayrı fiyat oluşmuştur. Tekliflerin 23 ihale için ayrı ayrı değerlendirilmesi durumunda, aynı senet için 23 ayrı fiyat oluşmuş olacağı ve bu durumun da ihale sürecini ve karar alma mekanizmasını karmaşık hale getirmiş olacağı açıktır. İç borç stokundaki tüm TL cinsi nakit senetleri kapsayan ve önemli bir miktara ulaşmayı hedefleyen böyle bir işlemin maruz kalabileceği risklerden en önemlisi kredi riskidir. İhale sonrasında yatırımcıların teklif ettikleri miktarda senedi geri getirememelerinin doğurabileceği sonuçların önlenmesine yönelik olarak takas işleminde yüksek oranlı bir teminat mekanizması oluşturulmuştur (Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, 2001b). Buna göre, ihaleye katılan yatırımcılardan değiştirilmesi teklif edilen senetlerin en az %75'ini ihale günü saat 14:00'e kadar Merkez Bankasına teslim etmeleri; karşılığında senet getirilmeyen nominal teklif tutarının %5'i oranında nakit teminat getirmeleri istenmiştir. Bu amaçla Elektronik Menkul Kıymet Transfer (EMKT) sistemi nezdinde her bir banka için bir teminat deposu açılmış; teklif edilen senetlerin en az %75 i burada bloke edilmiştir. İhaleyi kazanan yatırımcıların depo hesaplarında eksik bulunan senet miktarını tamamlamaları istenirken, ihaleyi kazanamayan yatırımcıların takasa kabul edilmeyen senetleri ve teminatları 18/06/2001 günü iade edilmiştir. İhaleyi kazandığı halde yükümlülüğü olan nominal tutarları depo hesabına devretmeyen katılımcıların %5 oranındaki nakit teminatının Hazineye irad kaydedileceği açıklandıysa da böyle bir durumla karşılaşılmamıştır İhale Sonucu ve İlave Satış Takas ihalesinin sonuçları 17 Haziran 2001 Pazar günü dönemin Hazineden sorumlu Devlet Bakanı tarafından yapılan bir basın toplantısıyla kamuoyuna duyurulmuştur. Buna göre, ihaleye toplam 10,8 milyar TL lik net değişim teklifi geldiği, bunun yaklaşık 8,5 milyar TL lik kısmının kabul edildiği açıklanmıştır. Söz konusu tekliflerin yaklaşık 5,5 milyar TL lik kısmı ROT lardan oluşurken, fiyat belirtilerek yapılan teklifler 5,4 milyar TL seviyesinde olmuştur. Ortalama fiyattan yapılan tekliflerin tümü rekabetçi tekliflerin ise her iki ihale grubu için de yaklaşık 1,5 milyar TL olmak üzere toplam 3,0 milyar TL lik kısmı kabul edilmiştir. Yapılan bu basın toplantısı sonrasında aynı günün akşam saatlerinde, ihalede kabul edilen miktara ilave olarak 18 Haziran 2001 günü aynı gün valörlü olarak TAP olarak bilinen önceden belirlenmiş fiyattan satış yöntemiyle yeni bir değişim işleminin yapılacağı açıklanmıştır (Hazine Müsteşarlığı, 2001i). Yapılan bu artırımın ortaya çıkan sonucun piyasalarda genel hatlarıyla başarılı olarak değerlendirilmesi sonrasında oluşan ilave değişim talebinin karşılanmasına yönelik olduğu anlaşılmaktadır. 6 TAP satışına gelen tekliflerle beraber takas işlemine olan toplam teklif net 12,5 milyar TL ye ulaşmıştır (Tablo 2). 3 ve 5 yıl vadeli dövize endeksli senetlerin eski TL lik nominal tutarı için ihalede oluşan fiyatlar ile TAP işlemi için açıklanan ihraç değerleri Tablo 3 de yer almaktadır. Cuma günü yapılan ihale ile Pazartesi gerçekleşen TAP işlemi aynı 6 Bkz: 18 Haziran 2001 tarihli Milliyet gazetesinde yer alan bankacılık sektörü temsilcilerince yapılan değerlendirmeler. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

387 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar gün valörlü olmasına rağmen TAP işlemi için daha yüksek ihraç fiyatlarının açıklandığı ve ilave değişime katılan yatırımcıların daha düşük bir getiri oranına razı oldukları görülmektedir. Tablo 2: Takas İşlemine Gelen Teklifler (milyon TL) I. Grup Senetler Rekabetçi ROT TAP Toplam Nominal Net Nominal Net Nominal Net Nominal Net II. Grup Senetler Rekabetçi ROT TAP Toplam Nominal Net Nominal Net Nominal Net Nominal Net Toplam Rekabetçi ROT TAP Toplam Nominal Net Nominal Net Nominal Net Nominal Net Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2001j; Güral, 2001:76 Tablo 3: Dövize Endeksli Senetlerin İhraç Fiyatları (eski TL) İhale- İhale- TAP- TAP- I. Grup II. Grup I. Grup II. Grup 3 Yıl Vadeli Yıl Vadeli Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2001i Net 1,6 milyar TL lik teklifin alındığı TAP işleminde toplam 850 milyon TL lik bir tutar değişim için kabul edilmiş, böylece geri alınan senetlerin net değeri toplam 9,3 milyar TL (8 milyar ABD doları) ye ulaşmıştır. Yapılan bu geri alım karşılığında ihraç edilen 4 senedin net ve nominal tutarı Tablo 4 de sunulmaktadır. 382 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

388 E. BALIBEK Tablo 4: Takas İşlemiyle İhraç Edilen Senetler (milyon TL) Senet Türü İhale TAP Toplam Nominal Net Nominal Net Nominal Net TRT190602T19 TRT180603T19 TRT160604F16 TRT140606F16 1 yıl vadeli TL Cinsi 2 yıl vadeli TL Cinsi 3 yıl vadeli Dövize End. 5 yıl vadeli Dövize End , ,0 171,8 166, , , , ,4 120,3 116, , , , ,3 332,9 283, , , , ,3 361,6 283, , ,6 Toplam 9.961, ,0 986,6 849, ,4 9335,0 Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, 2001j; Güral, 2001: İşlemin Sonuçları Kamu borç yönetimleri tarafından yaygın olarak kullanılarak senet değişimi işlemlerinin genel olarak üç temel amaca hizmet ettiği görülmektedir: Borç servisinin hafifletilmesi, kamu borcuna ilişkin risklerin yönetilmesi ve borçlanma piyasalarının etkinliğinin artırılması (Medeiros, 2007). Borç yönetimine ilişkin bu temel hedeflere yönelik adımlar ile ülkenin genel makroekonomik politikalarına da katkı yapılmaktadır. Kamu borçlanmasının etkin yönetimi ile ülkenin kırılganlığı azaltılmakta; finansal krizler önlenebilmekte ve/veya etkileri hafifletilebilmekte; böylelikle ekonomi yönetiminin temel hedefi olan istikrarlı büyümenin sağlanmasına yönelik olarak ekonomik dengelerin daha sağlam temellere oturması temin edilmektedir. Hazinenin 2001 iç borç takası da borçlanmanın sürdürülemez seviyeye gelmiş vadesinin uzatılması yoluyla yakın dönemdeki borç servisinin doğuracağı yükü hafifletmiş ve böylelikle piyasalarda kamu borçlanmasına ilişkin olarak risk algılamalarının yönetilebilmesini sağlamıştır. Diğer taraftan, işlemde ihraç edilen dövize endeksli senetlerin borçlanma piyasasında en önemli aktör olan bankacılık sektörünün döviz açık pozisyonunun kapatılmasına yaptığı katkı da piyasaların etkinliğinin artırılmasına yönelik bir adım olarak değerlendirilebilir. İşlemin Hazine açısından yarattığı faiz yükü dikkate alındığında; kriz süreci içinde sağlanan tüm bu kazanımların maliyetinin, dönemin piyasa koşullarına kıyasla oldukça uygun seviyede olduğu da ortaya çıkmaktadır Borçların Sürdürülebilirliği Açısından Etkiler 2001 takasının en önemli hedefi iç borçlanmanın vadesinin uygun maliyette uzatılmasıdır. Kriz koşulları altında bir yıldan uzun vadeli ihraç yapılamadığı değerlendirildiğinde; borç takasının piyasa koşulları çerçevesinde ortalama vadeyi uzatabilmek için yatırımcıları çeşitli yöntemlerle zorunlu şekilde uzun vadeli senet alma yükümlülüğü ile karşı karşıya bırakmadan kullanılabilecek en önemli enstrüman olduğu görülmektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

389 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar Takas işlemiyle geri alınan senetlerin, işlemin valör günü olan 18 Haziran 2001 tarihi itibarıyla vadelerine kalmış olan ortalama süresi 6 aydır. Bu senetler yerine ihraç edilen senetlerin tüm ödemeler tamamlandıktan sonra nominal tutarları üzerinden hesaplanmış ortalama vadesi ise yaklaşık 38 ay seviyesinde olmuştur. Takas işlemiyle nakit cinsi iç borç stokunun yaklaşık %30 una denk gelen kısmının ortalama vadesinin 6 aydan 3 yılın üzerinde bir düzeye uzatılmış olması stokun ortalama vadesini de belirgin ölçüde artırmıştır. Mayıs 2001 sonunda 8 ay seviyesinde olan nakit cinsi iç borç stokun ortalama vadesi Haziran ayı sonunda 20 ay düzeyine ulaşmış; yılın kalan döneminde aylık ortalama borçlanma vadeleri 6 ay seviyesinin üzerine çıkamamış olmasına rağmen, toplam nakit stokun vadesi yıl boyunca 20 ay seviyelerinde kalabilmiştir (Grafik 4) Ay Oca.00 Nis.00 Tem.00 Eki.00 Oca.01 Nis.01 Tem.01 Eki.01 Dönem Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı İstatistikleri, Grafik 4: Nakit İç Borç Stokunun Ortalama Vadeye Kalan Süresi Borçlanma vadesindeki bu uzamanın en net etkisi döneminde borç geri ödeme profili üzerinde görülmektedir. Haziran 2001-Ağustos 2002 döneminde vadeleri dolan senetlerin vadeli senetler ile değiştirilmesi yalnızca 2001 yılında toplam borç servisini 6,3 milyar TL seviyesinde azaltmıştır. Bu tutara söz konusu borcun çevrilebilmesi için 2001 yılında yapılacak borçlanmanın kısa vadeler nedeniyle aynı yıl içinde doğuracağı ilave ödemeler dahil değildir. O dönemde yapılan hesaplamalar, tüm bu etkilerle beraber 2001 yılındaki toplam borçlanma gereğinin yaklaşık 8 milyar TL seviyesinde azaldığını göstermektedir yılının Haziran-Aralık döneminde yapılmış olan toplam borç servisinin 50 milyar TL olduğu dikkate alındığında, itfa profilindeki söz konusu azalmanın önemi ortaya çıkmaktadır. 7 Devlet Bakanlığının Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına 16/08/2001 tarih ve B / sayılı Yazısı ( 384 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

390 E. BALIBEK Diğer taraftan, dönemin kısa borçlanma vadeleri ve yüksek borçlanma maliyetleri değerlendirildiğinde, Haziran 2001 sonrasında yaklaşık bir yıllık dönemde itfa olacak olan net 9,3 milyar TL değerindeki senedin borçların çevrilmesi yoluyla katlanarak 2002 sonrası dönemde çok yüksek bir ödeme yükü yaratmış olacağı da açıktır. Bu çerçevede, takas işlemi borç servisi açısından yalnızca 2001 yılında değil, döneminde de yol açtığı rahatlama ile ekonomi yönetimine borçlanmanın sürdürülebilirliğinin teminine yönelik politikaların uygulamaya konulabilmesi açısında önemli zaman ve imkân sağlamıştır. Borç takası esas olarak yakın dönemli borç servisinin ileriye doğru ötelenmesidir yılındaki takas işlemiyle Türkiye de kısa vadeli borç yönetimi sorunlarını orta uzun vadeye yaymıştır (Eichengreen, 2002) ve sonrası dönemde borç yönetimi ve kamu maliyesi alanında atılmış olan adımlar ise kazanılmış olan zamanın etkin şekilde değerlendirilmesini sağlamıştır li yılların son döneminde dünya genelinde yaşanan küresel finansal kriz pek çok ülkede etkisi göstermiş, krizden önemli ölçüde etkilen ülkelerin kamu borç stoku seviyeleri artış göstermiştir. Krizden çıkış süreci uzayan ülkelerin genel durumları incelendiğinde, borç stoku, mali açığın seviyesi ve kısa vadeli borç servisi yüküne, dolayısıyla kamu borcunun sürdürülebilirliğine ilişkin endişelerin ülkeleri etkileyen en önemli unsurlar arasında olduğu görülmektedir (IMF, 2011). Bu kapsamda, Türkiye nin 2001 krizi sonrasında borç yönetimi ve maliye politikası alanında atmış olduğu adımlar ülkemizin küresel finansal krizden etkilenme süresini ve derecesini azaltan önemli bir etken olmuştur. Diğer taraftan, son dönemde kamu borcunu çevirmekte sorun yaşayan ülkelere sürdürülebilirliğin tesis edilmesine yönelik bir yöntem olarak borçların yeniden yapılandırılması önerilmekte olup, Türkiye nin 2001 krizi sonrasında yaptığı takas işlemi başarılı ve sonuç alan bir uygulama olarak örnek gösterilmektedir (Portes, 2011) 3.2. Bankacılık Sektörü Açısından Etkiler 1990 lı yıllarda Türkiye ekonomisindeki yapısal sorunların en önemlilerinden biri de bankacılık sektörünün bilanço yapısındaki sağlıksız durum olmuştur yılı sonunda sektöre ilişkin başlıca göstergeler incelendiğinde; geri dönmeyen kredilerin toplam kredilere oranın yüksekliği (%10,7), alacaklar ile borçlar arasında vade uyuşmazlığı ve bilanço içi döviz açık pozisyonunun seviyesi (13,2 milyar ABD doları) dikkat çekmektedir (Özatay, 2009:87) yılında uygulamaya konulan ekonomi programı çerçevesinde söz konusu sorunların çözümüne yönelik olarak bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılması öncelikli hedefler arasında belirlenmiş ve Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) kurulmuştur. Bu adımlara rağmen, Kasım 2000 krizi öncesindeki kısa uygulama dönemi sorunların giderilmesi için yeterli olamamıştır yılı Eylül ayı itibarıyla sektörün bilanço içi döviz borçlarının döviz varlıklarının yaklaşık 21 milyar dolar üzerinde olduğu görülmektedir. Bu dönemde bankalar bilançoları dışında çeşitli finansal enstrümanlar kullanarak toplam döviz açık pozisyonlarını yasal sınırlar içinde gösterebilmişlerdir. Ancak krizin patlak vermesi sonrasında bu işlemlerin önemli bir kısmının gerçek olmadığı da ortaya çıkmıştır (Uygur, 2001). Krizin ikinci aşaması olan 20 Şubat 2001 tarihinin hemen öncesinde sektörün bilanço içi döviz açık pozisyonu dövize endeksli işlemler de dahil olmak üzere 15,2 milyar dolar düzeyindedir. Bankaların Kasım 2000 sonrasında başlayan açık Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

391 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar pozisyon kapatma eğilimi Şubat sonrasında dalgalı kur rejimine geçilmesiyle daha da belirginleşmiş; söz konusu açık Mart 2001 itibarıyla 12 milyar dolara, 15 Haziran 2001 de ise 7,2 milyar dolara gerilemiştir (BDDK, 2001a). Takas işleminin bankacılık sektörü açısından en önemli sonucu, ihraç edilmiş olan dövize endeksli senetler sayesinde, kalan döviz pozisyon açığının hızla azaltılabilmesi olmuştur. BDDK verilerine göre TMSF kapsamındaki bankalar da dahil olmak üzere tüm bankacılık sektörünün bilanço içi döviz açık pozisyonunda 15 Haziran 2001 sonrasında 4,8 milyar dolar düzeyinde bir azalma olmuştur (Tablo 5). Bilanço içi pozisyondaki bu daralmaya bağlı olarak takas işlemi öncesinde net 6,6 milyar dolar düzeyinde olan vadeli işlemlerin, işlem sonrasında 2,3 milyar düzeyine inmiş olması da dikkat çekicidir. Yalnızca özel bankaların bilançolarında meydana gelen değişim incelendiğinde ise Haziran tarihleri arasında bilanço içi döviz açık pozisyonun 4,1 milyar dolar seviyesinde daraldığı; söz konusu değişimin tamamına yakınının ise dövize endeksli pozisyondaki değişimden kaynakladığı görülmektedir (BDDK, 2001b). Özel bankalar döviz kurlarının dalgalanmaya bırakıldığı tarihten takas işleminin yapıldığı güne kadar bilanço içi döviz açık pozisyonlarını yalnızca 2,8 milyar dolar seviyesinde kapatabilmişlerdir. Aynı dönemde kamu bankalarıyla TMSF kapsamına alınmış olan bankaların açıklarının bu kurumlara Hazine tarafından yapılan döviz cinsi ve dövize endeksli senet ihraçlarının etkisiyle 4,4 milyar dolar tutarında azaldığı görülmektedir (BDDK, 2001a) finansal krizinin koşulları içinde Hazinenin yabancı para cinsi veya dövize endeksli senet ihraçları yurt dışı finansal varlıklara erişim imkânları kısıtlı olan bankacılık sektörünün döviz açık pozisyonunu kapatabilmesi açısından önemli bir işlev görmüştür. Kamu bankaları ile TMSF kapsamındaki bankaları kendilerine doğrudan yapılan ihraçlarla pozisyon kapatma imkânı bulurlarken, takas işlemi de özellikle özel bankacılık sektörü açısından önemli bir imkân sağlamış; özel bankalar dört aylık dönemde kapatabildikleri pozisyondan daha fazlasını tek bir günde kapatma olanağı bulmuşlardır. Tablo 5: Takas İşlemi Öncesi ve Sonrasında Bankacılık Sektörü Döviz Pozisyonu (Milyon Dolar) 19 Şubat Haziran Haziran 2001 (a) (b) (a) (b) (a) (b) Kamu Bankaları Özel Bankalar TMSF Bankaları Yabancı Bankalar Kalkınma-Yatırım Bankaları Sektör (TMSF hariç) Sektör (TMSF dahil) Kaynak: BDDK, 2001a:26. (a) Dövize endeksli pozisyon dahil, vadeli işlemler hariç (b) Dövize endeksli pozisyon ve vadeli işlemler dahil 386 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

392 E. BALIBEK 3.3. Takas İşleminin Maliyeti Takas işlemi esas olarak Hazine açısından vade uzatımı yoluyla yakın vadeli borç yükünün ötelenmesi karşılığında, bankaların kur riskinin üstlenilmesi sonucunu doğurmuştur. İşlem ile ihraç edilmiş olan nominal 7,7 milyar TL lik dövize endeksli senedin Haziran 2001 sonundaki iç borç stoku içindeki payı %8,6 seviyesindedir. Bu tutar o tarihteki toplam döviz cinsi ve dövize endeksli iç borcun yaklaşık %35 ini oluşturmaktadır. Krizin hemen ardından ve dalgalı kur rejimi koşulları altında üstlenilen bu risk, yakın vadeli borç yüküne ilişkin olarak işlemle sağlanan rahatlama yanında, kamu borcuna ilişkin döviz kuru riski göstergelerinde bir bozulmayı da beraberinde getirmiştir (Yavuz, 2009). Bununla beraber, 2001 sonrası dönemde uygulamaya konulan program çevresinde atılan adımlar sonucunda sağlanan makroekonomik performansın ve dünya genelindeki koşulların olumlu katkısıyla mali piyasaların döneminde istikrarlı bir seyir izlemesi ile söz konusu kur riskinin fiilen gerçekleşmediği ve döviz kurlarında önemli bir sıçrama yaşanmadığı görülmektedir (Grafik 5). 2,5 2 1,5 TL 1 0,5 0 Ocak 01 Temmuz 01 Ocak 02 Temmuz 02 Ocak 03 Temmuz 03 Ocak 04 Temmuz 04 Ocak 05 Temmuz 05 Ocak 06 Dönem Avro Alış Dolar Alış Kaynak: Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası, Elektronik Veri Dağıtım Sistemi. Grafik 5: Ocak 2001-Haziran 2006 Döneminde Döviz Kurları Döviz kurlarının izlediği seyre bağlı olarak son ödemesi 14/06/2006 tarihinde yapılmış olan takas senetleri, Hazine açısından 2001 borçlanma koşullarına göre uygun bir maliyetle geri ödenmiştir. Söz konusu senetler için vadeleri boyunca yapılan tüm ödemeler Tablo 6 da verilmiştir. Anapara ve kupon ödeme tarihleri dışındaki ödemeler, senetlerin nakit karşılığı ya da başka senetlerle değiştirilmek üzere geri alımına yönelik ödemeleri göstermektedir. Tablodan görüleceği üzere söz konusu senetler için beş yıllık dönemde 10,9 milyar TL si anapara; 6,6 milyar TL si faiz olmak üzere toplam 17,5 milyar TL tutarında bir ödeme gerçekleştirilmiştir. Bu ödemelerin indirgenmiş değerini 18 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

393 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar Haziran 2001 tarihindeki net değer olan 9,3 milyar TL ye eşitleyen yıllık bileşik faiz oranı ise %28 olarak hesaplanmaktadır yılında iskontolu senetler için yıllık ortalama borçlanma faizinin %99 (bu senetlerin ortalama vadesi ise yaklaşık 5 aydır), Haziran ayındaki faizin ise %88 seviyesinde olduğu değerlendirildiğinde, aynı dönemde ortalama 3,2 yıl vadeli bir borçlanmanın nihai olarak %28 lik bir maliyetle sonuçlanmış olmasının borç dinamikleri açısından önemli bir katkı yapmış olduğu görülebilmektedir Tablo 6: Takas Senetlerinin Geri Ödemeleri (Milyon TL) Tarih Anapara Faiz Toplam 19/12/ , ,3 20/03/02-500,4 500,4 19/06/ ,5 711, ,8 18/09/02-201,8 201,8 18/12/02-429,7 429,7 26/12/02 136,4 34,2 170,7 19/03/03-140,3 140,3 18/06/ ,7 372, ,7 17/09/03 29,0 6,0 35,1 08/10/03 14,7 3,0 17,7 05/11/03 67,6 19,8 87,4 12/11/03 1,0 0,3 1,3 19/11/03 21,1 6,3 27,4 03/12/03 27,6 8,1 35,6 17/12/03 9,6 184,3 194,0 14/01/04 16,9 3,4 20,3 23/01/04 261,8 48,4 310,2 28/01/04 16,9 2,7 19,6 18/02/04 21,6 3,4 25,1 03/03/04 11,6 1,8 13,4 26/03/04 631,3 104,8 736,1 21/05/ ,4 395, ,4 16/06/ ,8 493, ,0 15/12/04-107,5 107,5 11/05/05 0,3 0,1 0,3 15/06/05-132,9 132,9 06/07/05 0,6 0,1 0,6 14/12/05-154,7 154,7 22/03/06 677,6 128,1 805,7 28/04/06 838,7 154,7 993,5 14/06/ ,6 986, ,3 Toplam , , ,1 Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, Borç servisi verilerinden derlenmiştir. 388 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

394 E. BALIBEK Sonuç 2000/2001 finansal krizinin ülkemiz ekonomisi açısından neden olduğu sorunlar arasında belki de en önemlisi, kamu borçlarının seviyesi ve yapısı üzerindeki etkilerdir yılı başında uygulamaya konulan ekonomi programı ile süregelmekte olan yapısal sorunların çözümünü hedefleyen ekonomi yönetimi, 2000 yılı Kasım ayından başlayarak yaşanan olaylar sonrasında, hızla artan finansman ihtiyacı, kısalan vadeler ve artan maliyetler nedeniyle sürdürülebilirliği tartışmalı hale gelen bir borç yükü ile karşı karşıya kalmıştır. Bu nedenle, kriz sonrasında başlatılan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı nın en önemli hedeflerinden biri kamunun finansman dengesini ve borçlanmasını sağlıklı bir yapıya kavuşturmak olmuştur. Bu kapsamda, kamu mali yönetiminde idari ve hukuki alanda önemli adımlar atılmış; gelir artırıcı ve gider azaltıcı önlemler aşamalı olarak uygulamaya konulmuştur. Şüphesiz, bu türden önlemler sonuçları orta-uzun vadede alınabilecek önemli adımlardır. Ancak, arzu edilen nihai sonuçların alınabilmesi açısından, kısa vadeli yüksek finansman ihtiyacından kaynaklanabilecek yakın dönemli sorunların olası yıkıcı etkilerinden kaçınabilmek de büyük önem taşımaktadır yılı Haziran ayında gerçekleştirilen takas ihalesi tam da bu noktada devreye girmiştir. Halihazırda kamu borç yönetiminin tek seferde yaptığı en büyük değişim işlemi olan takas ihalesi ile iç borç stokunun ortalama vadesi önemli seviyede uzatılmış; 2001 yılının ikinci yarısından 2002 yılının ortalarına kadar uzanan bir dönemdeki borç servisi yükü, beş yıllık bir sürece yayılmıştır. Dönemin piyasa koşullarına göre oldukça uygun bir maliyetle gerçekleştirilen bu işlem ile temel politika önlemlerinin uygulanabilmesi açısından önemli bir zaman kazanılmıştır. Uygulamaya konulan sıkı maliye politikaları 2001 sonrasında borçlanma ihtiyacının ve borç stokunun tedrici şekilde azaltılmasını temin ederken; kamu borç yönetiminin etkinliğinin sağlanmasına yönelik olarak atılan adımlar (yasal düzenlemeler, borç yönetiminin organizasyon yapısındaki gelişmeler vb.) da borçların daha etkin yönetimine imkân vermiştir. Tüm bu gelişmelerin etkisiyle 2001 sonrası dönemde ülkemizde kamu borcu daha sağlıklı bir yapıya kavuşmuştur. Nitekim 2001 yılı içinde hemen hemen aynı tarihlerde büyük bir takas işlemi gerçekleştiren Arjantin, sonraki dönemlerde borçları ödeyememe durumuna kadar varan bir süreç yaşarken, ülkemizde borçların sürdürülebilirliği bir tartışma konusu olmaktan çıkmıştır. Bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılması 2001 krizi sonrasında Güçlü Ekonomiye Geçiş Programının temel hedeflerinden biri olmuş; bu kapsamda sektöre ilişkin yasal düzenlemelerin gözden geçirilmesi, denetim ve gözetimin geliştirilmesi, bankaların sermaye yapısının güçlendirilmesi vb. pek çok adım atılmıştır. Takas işlemi de bankaların döviz pozisyonlarına olan etkisi ile sektörün mali yapısının güçlendirilmesine yönelik önemli bir işlev görmüş, başta döviz piyasası olmak üzere mali piyasalarda istikrarın tesisine önemli bir katkı sağlamıştır. Takas işleminin en önemli özelliklerinden biri tamamen gönüllülük esasına dayalı olarak gerçekleştirilmiş olmasıdır. Yatırımcılar herhangi bir mecburiyete tabi olmadan katılım gösterdikleri ve oluşan fiyatın tamamen ihale mekanizması ile piyasa koşulları çerçevesinde belirlendiği işlem, bu özelliği ile de dünya genelindeki benzer işlemler arasında ayrı bir yere sahiptir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

395 2001 İç Borç Takası: Nedenler, Yöntem ve Sonuçlar Kaynakça Akyüz, Y. ve Boratav, K. (2002), The Making of the Turkish Financial Crisis, United Nations Conference on Trade and Development Discussion Papers, 158. Alper, C. E. (2001), Turkish Liquidity Crisis of 2000: What Went Wrong, Russian and East European Finance and Trade, 37 (6), Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (2001a), Bankacılık Sektörü Değerlendirme Raporu, Ekim 2001, Ankara, < (2001b), Bankacılık Sektörü Reformu Gelişme Raporu, Ağustos Díaz-Cassou, J., Erce-Domínguez, A. ve Vázquez-Zamora, J. J. (2008a), Recent Episodes of Sovereign Debt Restructurings, A Case-Study Approach, Occasional Paper 0804, Banca de Espana (İspanyol Merkez Bankası), < Díaz-Cassou, J., Erce-Domínguez, A. ve Vázquez-Zamora, J. J. (2008b), The Role of the IMF in Recent Sovereign Debt Restructurings: Implicatıons for the Policy of Lending into Arrears, Occasional Paper 0805, Banca de Espana (İspanyol Merkez Bankası). Eichengreen, B. (2001), Crisis Prevention and Management: Any New Lessons from Argentina and Turkey? Background Paper for World Bank s Global Development Finance Güral, M. (2001), İç Borç Takasının Nedenleri ve Etkileri, İktisat İşletme ve Finans, 185, Ağustos 2001, Hazine Müsteşarlığı (1999), IMF ile yapılan Stand-By Düzenlemesine İlişkin 09/12/1999 tarihli Niyet Mektubu, Ankara, < (2001a), Basın Açıklaması, 20 Şubat (2001b), Basın Açıklaması-Mart Ayı İhale Programı, 19 Mart (2001c), Basın Açıklaması, 25 Mayıs (2001d), 6 ve 7. Gözden Geçirmeye İlişkin Niyet Mektubu, 03 Mayıs (2001e), Basın Açıklaması-Haziran Ayı İhale Programı, 31 Mayıs (2001f), Basın Açıklaması-Borç Takası Konusu ve Mali Piyasalarda Gerçekleştirilen İşlemlerle İlgili Ücretsiz Danışmanlık Hizmeti, 04 Haziran (2001g), Basın Açıklaması, 11 Haziran (2001h), Basın Açıklaması, 12 Haziran (2001i), Basın Açıklaması, 17 Haziran (2001j), Basın Açıklaması, 18 Haziran International Monetary Fund (2001a), News Brief No: 01/39-IMF Managing Director Köhler's Statement on Turkey, 27 Nisan 2001, Washington DC, < (2001b), Pres Release No: 01/23- IMF Approves Augmentation of Turkey's Stand-By Credit to US$19 Billion, 15 Mayıs, (2002a), Sovereign Debt Restructurings and the Domestic Economy Experience in Four Recent Cases, Policy Development and Review Department. (2002b), The Design of the Sovereign Debt Restructuring Mechanism-Further Considerations, Legal and Policy Development and Review Departments. (2006), Cross-Country Experience with Restructuring of Sovereign Debt and Restoring Debt Sustainability, Policy Development and Review Department. 390 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

396 E. BALIBEK (2011), Fiscal Monitor: Shifting Gears Tackling Challenges on the Road to Fiscal Adjustment, Nisan İstanbul Menkul Kıymetler Borsası (2001a), Tahvil ve Bono Piyasası Günlük Bülten 15 Haziran 2001, < (2001b), Tahvil ve Bono Piyasası Günlük Bülten 18 Haziran Krueger, A. O. (2002), A New Approach to Sovereign Debt Restructuring, International Monetary Fund Publication Services, Washington DC. Medeiros, C. Polan, M. ve Ramlogan, P. (2007), A Primer on Sovereign Debt Buybacks and Swaps, IMF Working Paper, WP/07/58. Özatay, F. (2009), Finansal Krizler ve Türkiye, Doğan Kitap, İstanbul. Portes R. (2011), Restructure Ireland s Debt, < Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (2001a), Basın Duyurusu, 22 Şubat 2001, Ankara, < (2001b), Basın Duyurusu, 12 Haziran 2001, Ankara. Uygur, E. (2001), Krizden Krize Türkiye: 2000 Kasım ve 2001 Şubat Krizleri, Türkiye Ekonomi Kurumu Tartışma Metni, 2001/1 Yavuz, H. H. (2009), Kamu Borç Yönetiminde Yabancı Para Cinsinden Borçlanmanın Etkileri: Türkiye Örneği, Maliye Dergisi, Temmuz-Aralık 2009, 157, Yeldan, E. (2002), Behind the 2000/2001 Turkish Crisis: Stability, Credibility, and Governance, for Whom?, Paper presented at the IDEAs Conference, Chennai, Aralık Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

397 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi Deniz AYTAÇ Özet Enerji vergilerinin toplam vergiler içindeki payının yüksek olması, enerji etkinliği ya da çevresel korumasına öncelik atfedildiğini göstermez. AB, uygulanan vergilerle enerji etkinliği ve çevresel kirlenme arasındaki ilişkiyi incelemede, enerji üzerindeki zımni vergi oranlarının tanımlanmasını önermektedir. Bu çalışmada, Türkiye için enerji üzerindeki zımni vergi oranı hesaplanmış ve vergi uygulamalarının enerji etkinliği ve çevresel kirlenme üzerindeki etkileri incelenmiştir. Sonuçta, AB ülkelerinin aksine yüksek olan zımni vergi oranlarına rağmen vergilerin enerji etkinliği ve çevresel kirlenme üzerinde olumlu etkisinin olmadığı görülmüştür. Anahtar Kelimeler: Enerji Vergileri, Çevresel Dışsallıklar, Enerji Etkinliği, Zımni Vergi Oranları The Impact of Implicit Energy Tax Rate on Implementing Energy Efficiency and Preventing Environmental Pollution in Turkey Abstract A high ratio of energy tax revenue to total taxation as such does not necessarily represent an indication of a priority being attributed to energy efficiency and environmental protection. EU suggests the introduction of an implicit tax rate on energy for examine the relation between taxes, energy efficiency and environmental pollution. In this study implicit tax rate on energy was calculated for Turkey and the impacts of tax applications on energy efficiency and environmental pollution were Maliye Doktoru, aytac.deniz@gmail.com 392 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

398 D. AYTAÇ examined. Eventually in contrast to EU countries, despite of the high implicit tax rates, positive effect on energy efficiency and environmental pollution was not seen. Key Words: Energy Taxes, Environmental Externalities, Energy Efficiency, Implicit Tax Rates JEL Classification Codes: Q48, H2,H23 Giriş Günümüz ekonomilerinin enerji ile ilgili temel sorunlarından ikisinin; giderek artan çevresel kirlenme ile mücadele ve talep karşısında kıt bir kaynak olan enerjinin güvenli bir şekilde sağlanabilmesi için ekonomilerin enerji bağımlılığını azaltacak etkinlik artışlarının sağlanması olduğu söylenebilir. Bu iki temel sorun olan çevresel kirlilik ve enerji koruma politikaları kapsamında, enerji verimliliğinin artırılmasını ve enerji yoğunluğunun düşürülmesini sağlamada ülkeler birçok farklı araçtan yararlanmaktadır. Ülkeler bu hedefleri doğrultusunda, emisyon izinleri ticaret sistemi, sübvansiyonlar, araştırma geliştirme harcamaları, teşvikler, yol fiyatlandırma sistemleri ve farklı vergi türleri gibi birçok aracın değişen ağırlıklarda kullanımı ile oluşturulan sitemlere başvurmaktadır. Bununla birlikte, piyasa başarısızlıklarının giderilmesinde ve özellikle üretimde ve tüketimde ortaya çıkan dışsallıkların içselleştirilmesinde, enerji koruma politikaları kapsamında enerji etkinliğinin ve verimliliğinin artırılmasında başvurulan temel devlet müdahalelerinin başında ise vergiler gelmektedir (Aşık, 2003:254). Enerji vergileri diğer vergilerle karşılaştırıldığında, yönetim açısında kolay, enerji türlerinin düşük fiyat elastikiyeti nedeni ile dengeli ve yüksek gelir sağlayan vergiler (Wirl, 1993:256) olmaları nedeni ile kamu tarafından tercih edilen finansman kaynağı olmaktadır. Önemli bir kamu finansman kaynağı olan enerji vergilerinin toplam vergi gelirleri içindeki payının yüksek olması ise salt bu özellik nedeni ile vergilere çevresel koruma ya da etkinliği sağlama önceliğine sahip olma niteliğini kazandırmaz. Ülkeler için oluşturulan enerji vergi sistemi ile çevre ve enerji koruma (enerji etkinliğinin sağlanması) politikaları kapsamında daha düşük çevresel kirlilik ve enerji yoğunluğu hedeflerine ulaşabilmek açısından, hedeflerle kullanılan araçlar arasındaki uyum önem kazanmaktadır. Çevre ve enerji koruma (enerji etkinliğinin sağlanması) politikaları doğrultusunda enerji yoğunluğu ve çevre kirliliğindeki düşüşler, ulaşılmak istenen politik hedeflerdir ve bu hedeflerin birer gösterge olarak ölçümü mümkündür. Bu hedef göstergelerle enerji vergileri arasındaki ilişki, enerji vergilerinin toplam vergiler ve GSYİH (Gayrisafi Yurtiçi Hasıla) içindeki payı, nominal zımni enerji vergi oranları ve reel (deflate edilmiş) zımni enerji vergi oranları gibi oranlar yardımı ile incelenmektedir. Bu noktada Avrupa Birliği enerji etkinliğinin sağlanmasında diğer araçlar yanında enerji vergi uygulamalarının etkili olup olmadığının araştırılmasında zımni enerji vergi oranları ile enerji yoğunluğu arasındaki ilişkinin incelenmesini önermektedir (EC, 2010:1-54). Bu paralelde yapılacak çalışmada, öncelikle ülkelerin enerji söz konusu olduğunda devletin piyasaya müdahale nedenleri olan çevresel dışsallıklar ve enerji koruma politikaları kapsamında enerji etkinliği üzerinde durulacak, bu politikalar kapsamında belirlenen hedeflere ulaşmada kullanılan farklı enerji vergi türlerine değinilecektir. Daha sonraki aşamada, uygulanan enerji vergilerinin enerji etkinliği Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

399 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi ve çevresel kirlenme üzerinde etkili olup olmadığının değerlendirilebilmesi için Türkiye zımni enerji vergi oranları yılları için hesaplanarak, sonuçlar Avrupa Birliği üye ülke oranları ile karşılaştırılacak, uygulanabilecek politika önerileri üzerinde durulacaktır. 1. Çevresel Dışsallıklar Enerji söz konusu olduğunda ülkelerin karşı karşıya oldukları temel sorunlarından biri çevresel dışsallıklardır. Üretimden tüketime kadar olan birçok aşamada enerjinin negatif dışsallığı söz konusudur. Bugün dünyanın en temel çevre problemlerinin başında sera gazı ve iklim değişikliği gelmektedir. Başta karbondioksit (CO 2 ), metan (CH 4 ), diazotmonoksit (N 2 O) olmak üzere, insan faaliyetlerinden kaynaklanan ve sera gazları olarak tanımlanan gazların atmosferde doğal dengeyi bozacak şekilde birikmesi, atmosferde ortalama sıcaklığın artmasına ve küresel ısınmaya neden olmakta ve iklim değişikliği, ormanların ve bitki çeşitliliğinin azalması gibi sorunlar doğurmaktadır (Tüzüner, 2007:6). Bu sorunların temelinde ise yıllar itibarıyla sürekli artış gösteren sera gazı emisyonu yer almaktadır. Hükümetler arası iklim değişikliği paneli III. Çalışma Grubu raporunda 1970 ile 2004 yılları arasında sera gazı emisyonunun %80 oranında arttığı ve bu artışın %77 sinin insan kaynaklı nedenlere bağlı olduğu, sera gazı emisyon artışının en yüksek olduğu sektörün enerji olduğu ve yılları arasında enerji kaynakları nedeni ile sera gazlarının %145 arttığı belirtilmiştir (IPCC, 2004:3-4). Enerji kaynaklarının üretim-tüketim zincirinin her halkasında farklı ağırlıklarla dışsallıklar ortaya çıkmakta, fakat bu dışsallıklar fiyat mekanizması dışında üretici ve tüketicilerin fayda ve maliyet fonksiyonlarını etkilemektedir. Enerji maliyetleri içinde dışsallıklar yer almadığından fiyatlandırılamamakta ve dolayısıyla negatif dışsallık yaratanlar maliyetine katlanmadığından etkin üretim düzeyini aşarak, sosyal refahı olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Enerji kaynaklarının üretim-tüketim zinciri içinde çevresel dışsallıklar nedeniyle oluşacak kirlenme ile mücadelede kamu, enerji vergilerini önemli araç olarak kullanmaktadır. 2. Enerji Koruma Politikaları ve Enerji Etkinliği Günümüz ekonomilerinin yaşadığı bir diğer temel sorun ise düşük enerji etkinliğidir. Bu nedenle enerji koruma politikalarının temelini enerjinin etkin ve dikkatli kullanımı oluşturur. Bu etkin ve dikkatli kullanım gereğinin arkasında enerjinin kıtlık sorunu yatmaktadır. Kıtlık ise beraberinde enerji fiyat yükselişlerini getirmektedir. Bu açıdan ele alındığında enerji korumacılığı uluslararası öneme sahiptir. Korumacılık ile kıtlığı ya da maliyeti artan enerji kaynağının kullanım ihtiyacını azaltmak ve uluslararası ticarete konu olan enerjinin fiyatlarındaki ani yükselişlerden ve kıtlıktan kaynaklanan enerji ve ekonomik krizlerden kurtulmak amaçlanmaktadır (Eden vd., 1981:307). Enerji korumacılığı ise birbiri ile ilişkili unsurlar setini içermektedir. Bu unsurlar: Kıtlığı ekonomik ve sosyal olarak olumsuz etkiler yaratacak olan enerji kaynaklarının tükenme oranlarının belirlenmesi ve optimal birincil (ana, baz) enerji kaynaklarının seçimi, Önemsiz enerji israfından kaçınılması, 394 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

400 D. AYTAÇ Enerji etkinliğini geliştirecek teknolojik ve idari değişiklerin yapılması, Enerji tüketim oranını azaltacak talep modellerine ya da alternatif ürünlere doğru değişimin sağlanmasıdır (Eden vd., 1981:291). Değinilen unsurlardan oluşan enerji korumacılığı hedeflerine ulaşmak için: Yaşam standartlarının düşürülmesi, Etkinliğin artırılması, Yakıtların elverişli maliyetli yakıtlarla ikame edilmesi, uygulamaları alternatifler arasındadır. Fakat enerji korumasının amacı olan enerji tasarrufu ekonomik büyümeden ve yaşam koşullarından ödün vererek enerjinin az kullanılması değil enerji yoğunluğunun düşürülmesidir (Ulutanır, 1998:215). Bu noktada enerji etkinliği mal ve hizmet üretimi için ihtiyaç duyulan enerji miktarını azaltma olarak tanımlanırken, enerji yoğunluğu ise enerji etkiliğinin ekonomideki ölçütüdür ve GSYİH birimi başına enerji olarak hesaplanır (IEA, 2006:177). Ekonomik çıktı başına enerji kullanımı anlamına gelen enerji yoğunluğu, enerji koruma politikası kapsamında özellikle gelişmiş ülkelerde düşürülmektedir (IEA, 2006:177). Enerji korumacılığı paralelinde enerji etkinliğinin sağlanması ve enerji yoğunluğunun azaltılması gibi hedeflere ulaşılabilmesi için piyasaya devlet çeşitli araçlarla müdahale etmektedir. Prensipte, enerjinin doğru fiyatlandırıldığı (ki bu fiyatlama, faktörlerin tükenme maliyetlerinin, çevresel kirlenmenin ve ulusal güvenliğin hesaba dahil olduğu marjinal maliyet fiyatlandırmasıdır) durumlarda enerji koruması ile ilgili bir kamu politikasına ihtiyaç duyulmayabilir. Piyasa faaliyetleri kişilerin sadece ihtiyaçlarını gidermek için yeterli miktarda tüketeceğini (israfın olmayacağının) garanti eder. Aksi durumda devlet, yurttaşların ve ekonominin davranışlarını etkileyebileceği müdahale araçlarına başvurabilir (Landsberg, 1979: ). Bu müdahalelerin başında enerji vergi uygulamaları gelmektedir. 3. Enerji Vergileri Enerji vergileri gerek enerji korumacılığı paralelinde enerji etkinliğinin sağlanmasında gerekse enerji dışsallıklarının içselleştirilmesinde başvurulan önemli mali araçların başında gelmektedir. Ülkeler, enerji ile ilgili politikalarını yönetirken ve politik ve ekonomik hedeflerine ulaşmaya çalışırken, farklı enerji vergi türlerinden yaralanmaktadır. Enerji politikaları kapsamında çeşitlenen hedeflere ulaşabilmek için ülkeler genellikle farklı enerji vergi türlerinden oluşan bir vergi sistemi uygularken, kamu finansmanı odaklı yaklaşımlar genellikle dolaylı, tüketim vergisi ağırlıklı bir sisteme yönelebilmekte ve vergi sistemleri arasında farklılıklar doğurabilmektedir. Kamu, diğer araçlar yanında uyguladığı enerji vergileri sayesinde kimi zaman enerji etkinliği ve çevresel kirlenme hedeflerine ulaşırken kimi zaman ise kullanılan araçların uygun olmaması nedeni ile hedeflerden uzaklaşmaktadır. Bir sonraki bölümde ele alınacak zımni vergi oranları ile enerji etkinliği ve çevresel kirlilikle arasındaki sebep sonuç ilişkisinin değerlendirilebilmesi amacı ile çalışmanın bu bölümünde farklı enerji vergi uygulamalarına değinilecektir. Enerji vergileri genellikle farklı enerji formları üzerine koyulan satış vergileri, ham petrol ve kömür gibi kaynakların yurt içindeki üretimleri üzerinden alınan paylar, enerji ithalatı üzerinden alınan vergiler ve enerji şirketlerinin kârları üzerinden alınan gelir vergileri şeklinde uygulanabilmektedir. Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

401 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi Enerji kaynaklarının üretiminde ve tüketiminde yukarıda değindiğimiz çevresel dışsallıklarının içselleştirilmesinde temel vergi türlerinin başında Pigoucu vergiler gelmektedir. Dışsallıklar sosyal maliyetler ile özel maliyetler ve sosyal yarar ile özel yarar arasındaki fark olarak tanımlanabilirken, vergiler bu farkların giderilmesini hedefler. Pigou, negatif bir dışsallığın varlığı durumunda, olumsuz dışsallık yaratan faktör ya da malın tüketim ya da kullanımı üzerine, optimal kirlilik düzeyini belirleyen marjinal çevresel ziyana denk olacak seviyede, uygun bir verginin konmasının optimaliteyi sağlama açısından gerekli olduğunu belirtmiştir (Pigou, 1952: , McMorran ve Nellor, 1994:2-3). Böyle bir vergi uygulaması ile dışsallıkların içselleştirilmesi, fiyatların marjinal sosyal maliyete daha yakın bir seviyeye ulaşması hedeflenmektedir (Kovancılar, 2001:13). Durumu bir grafik yardımı ile açıklayacak olursak: $ MSC=MPC+MD MPC+cd i d MPC j c MD 0 Q* MB Q Kaynak: Rosen, H.S. (1998), Public Finance, McGraw-Hill, 94. Grafik 1: Pigoucu Vergilendirme Grafik 1 de MSC marjinal sosyal maliyeti, MPC marjinal özel maliyeti, MD ise marjinal ziyanı temsil etmektedir. Etkin çıktı düzeyi olan Q*düzeyinde marjinal ziyan, MSC ile MPC arasındaki fark olduğundan grafikte cd uzaklığı ile ifade edilmektedir. Pigoucu verginin temeli olan marjinal ziyana denk olacak düzeyde bir verginin konması durumunda kirleticinin efektif marjinal maliyeti yükselecek ve kirletici MPC ile cd düşey toplamından elde edilen bir marjinal maliyet eğrisine sahip olacaktır. Kâr maksimizasyonu, marjinal yararın marjinal maliyete eşit olduğu noktaya kadar üretimin yapılmasını gerekli kıldığından, etkin üretim miktarı: MPC+cd ile marjinal yararın (MB) kesiştiği nokta olan Q* da gerçekleşecektir. Böylece Pigoucu bir vergi kirleticiyi neden olduğu negatif dışsallığın maliyetlerini hesaba katmaya zorlayacak ve üretilen her id birim başına cd değerinde verginin 396 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

402 D. AYTAÇ konması ile ijcd dikdörtgeninin alanına eşit vergi hasılatı sağlayacaktır (Rosen, 1998:93-94). Bu vergi türüne temel eleştiri nedeni ise ziyanın ölçüm maliyetlerinin oldukça yüksek olmasıdır. Bu noktada öncelikle ölçüm maliyetlerini ele aldığımızda, uygulama ve sonuçları değerlendirmek açısından 1992 yılında İsveç de uygulanmış doğrudan emisyon ölçümüne dayanan NOx (nitrojen oksit) emisyon vergisini incelemekte yarar vardır. Bu vergilemede yakıt yanma işlemi sırasında salınan NOx ile kullanılan girdi karakteristikleri ve faaliyet düzeyi arasında statik bir ilişki olmadığından, doğrudan ölçüme ihtiyaç duyulmuştur. Fakat kaynak başına ölçüm maliyeti oldukça yüksek tutarda gerçekleşmiştir. İnceleme ve kontrol aygıtlarının da içinde bulunduğu yıllık ölçüm maliyeti fabrika başına yaklaşık 30,000 sterlin olarak tahmin edilmiştir. Vergi oranı ise kilograma eş değer nitrojen dioksit başına 40 isveç kronu olarak belirlenmiş ve emisyon vergilerinin ölçüm maliyetlerindeki bu yüksek oran vergilerin uygulama olanağını kısıtlamıştır (Smith, 1998:71-72). Emisyon vergileri arasında diğer bir uygulama karbon vergileridir. Karbon vergileri de yukarıda değindiğimiz gibi enerji kaynaklarının sebep olduğu karbon emisyonunun yarattığı marjinal ziyan oranında bir vergi olarak tatbik edilebilmektedir. Fakat bu vergileme değindiğimiz zorlukları nedeni ile yakıtların üretildiğinde ya da ithal edildiğinde veya sanayi ve hane halkına (nihai tüketici) enerji tüketiminde kullanmak için satışında, fosil yakıtlar üzerine tüketim vergisi şeklinde bir karbon vergisi konulması gibi farklı uygulamaları beraberinde getirmektedir. Bu farklı uygulamalar içinde emisyonların vergilendirilmesi ile emisyona neden olan ürünlerin vergilendirilmesi arasındaki tercih ise karbondioksit emisyonlarının sebep olduğu ziyanın boyutları ile ürün tüketimi arasında doğrudan ilişki kurulabildiğinde mümkündür (Cuerva, vd., 1998:17). Bu noktada karbondioksit emisyonunu azaltacak tüketim vergisi uygulamalarında birinci en iyi sonuç, yakıtların içerdikleri karbon oranına göre vergilendirilmesidir. Bu vergiler BTU (İngiliz ısı birimi) veya petrol eş değeri olarak ifade edilen enerji birimi başına salınır. Böylece farklı fosil yakıtları enerji başına farklı oranlarda vergilendirilebilecek, enerji başına yüksek oranda karbon içeren yakıtların vergi yükü artarken, düşük oranda karbon içeren yakıtların vergi yükü azaltılabilecektir (Smith, 1998:72). Karbon vergileri değindiğimiz özelliklere sahip olmakla birlikte uygulamada farklılıklar ortaya çıkmış ve enerji türleri bu vergi türüne göre içerdikleri karbon oranı nedeniyle kömür, petrol ve doğal gaz sıralanması ile yüksek orandan daha düşük orana doğru vergilendirilmeleri gerekirken, ülkeler arası uygulamalarda sosyal ve ekonomik çekinceler nedeniyle vergi oranları farklılaşmıştır. Enerji türlerinin üretim ya da tüketim aşamasında vergilendirilmesinde ise istihsal, harcama vergilerinden de yararlanılmaktadır. Üretim, kaynakta ya da üretim tüketim zincirinin daha ileriki bir aşaması olan perakende aşamasında vergilendirilebileceği gibi tüketim aşamasında da dolaylı bir özel veya genel tüketim vergisine konu olabilmektedir. Enerji vergileri genelde birincil girdi vergileri olmakla birlikte, üretim ve tüketim üzerine de salınabilmektedir. Vergi teorisi bozucu etkinin tüketim ile sınırlandırılıp üretimin bu etki dışında tutulması gerekliliğini tartışmaktadır. Piyasa başarısızlıkları ve dışsallıkların olamadığı bir durumda ideal verginin dolaylı bir Katma Değer Vergisi (KDV) olması gerekliliği ileri sürülmektedir. Bu noktada ideal enerji vergilerinin farklı oranlardaki KDV Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

403 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi uygulaması ile sağlanabileceği savunulmaktadır (Newberry, 2005:7). Böylece üretim-tüketim zincirinin farklı aşamalarında vergi alınıp, ödenen vergiler daha sonraki aşamalarda mahsup edilebilmekte ayrıca sosyo-ekonomik faktörler göz önüne alınarak, farklı gelir grupları ve farklı mal ve hizmetler farklı oranlarda vergilendirilebilmektedir. Bunun dışında özellikle dışsallıkların içselleştirilmesi konusunda diğer enerji vergilerine de başvurulmakta ve enerji vergileri karması diğer vergilerin ve KDV nin özellikleri göz önüne alınarak uygulanmaktadır. Enerji türlerinin kapsadığı karbon veya emisyon oranı doğrultusunda, tüm enerji türlerini kapsayan geniş tabanlı vergi uygulaması bir taraftan vergi gelirlerini diğer taraftan -enerji temel bir üretim girdisi olduğundan- ekonomideki birçok sektörün maaliyetini artırmaktadır (Boyd, vd., 1991:258). Uygulamada maliyet artırıcı etkilerin yanında sosyo-ekonomik nedenlerle de enerji vergileri ile enerji türlerinin tüketimi sonucu ortaya çıkan emisyon oranı arasındaki ilişkinin zayıfladığı ve geniş tabanlı vergilerden daha dar tabanlı vergilere geçişler olabildiği görülmektedir. Enerji söz konusu olduğunda karşılaşılan örneklerden biri de petrol tüketim vergileridir. Petrol tüketim vergileri petrol ithalat vergileri ile karşılaştırıldığında daha fazla kamu gelir artışı sağladığı görülmüştür. Bu etkinin yanı sıra yurt içi, ithal petrol ve yüksek oranda petrol içeren ürünler üzerinden alınacak bir tüketim vergisinin petrol ithalat vergisine benzer etkiler yaratacağı belirtilmiştir. Tüketim vergileri de petrol fiyatlarını yükselterek yurt içi petrol tüketimini ve dolayısı ile petrol ithalat oranını düşürmüş, diğer enerji kaynaklarının gelişimini desteklemiştir (Gerardi, 1984:295). Enerji ithalatçısı ülkelerin ithalat bağımlılıklarını azaltıp, enerji arz güvenliğini sağlamak, temiz enerji kaynaklarına yönelimi artırmak için kullandıkları bir diğer müdahale aracı ithalat vergileridir. Daha önceki başlıklarda değindiğimiz gibi enerji de tükenebilir kıt bir kaynaktır. Diğer tükenebilir kaynaklar gibi enerjide de (özellikle petrol ve gaz) kıtlık rantı söz konusudur. Rekabet şartlarında ve çıkarım maliyetlerinin kalan stoktan bağımsız olduğu durumda kaynağın rantı faiz oranında yükselecektir. Rantın büyüklüğü ise kaynağa olan talebe bağlıdır. Bu nedenle enerji vergileri talebi düşürerek, rantı kaynak sahiplerinden tüketicilere transfer eder (Newberry, 2005:10). Bu transferi sağlayan vergilerden biri de ithalat vergileridir. İthalat vergileri enerji fiyatını dünya fiyatı üzerine çıkararak, yurt içi enerji kullanımını azaltıp, yurt içi enerji üretimini ve yatırımını, kamu ve özel sektör enerji stok artışlarını teşvik etmeyi hedefler. Sağlanan stok artışları ileride karşılaşılabilecek arz ve fiyat dengesizliklerine karşı arz güvenliği sağlayacaktır (Gerardi vd., 1984:290). Enerji üretimi ve tüketimi üzerindeki olağan vergiler dışında, ekonomi-politik uygulamalar ya da kamu düzenlemelerinden kaynaklanan özel olağanüstü kârların vergilendirilmesi de söz konusu olabilmektedir. Enerji üretiminde olağanüstü kârların vergilendirilmesi (windfall profit tax) ilk olarak 1970 li yılların başında yaşanmıştır lerin başında OPEC tarafından uygulanan yüksek petrol fiyatlarına karşı alınan petrol ambargosu neticesinde keskin bir biçimde yükselen petrol fiyatları enerji şirketlerinin kârlarını artırmış ve olağanüstü vergileri şirketlerin bu fiyat artışından elde ettikleri fayda üzerine yönelmiştir (Websters New World Finance and Investment Dictionary, 2003). Petrol fiyatlarının yükselmesi ve bunun sonucu olarak petrol şirketlerinin elde ettikleri yüksek kârlar kamuoyunun dikkatini çekmiş ve bu kârlar aşırı-haksız olarak adlandırılmış, sonrasında petrol 398 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

404 D. AYTAÇ şirketlerinin bu aşırı kârları (akaryakıt fiyatlarının yükselmesinin nedeni olarak değerlendirilerek), özel olağanüstü kâr vergisi kanunu çıkararak, vergilendirilmiştir (Küçüksözen, 2004:181). Söz konusu vergiler, enerji fiyat kontrolüne dayalı politikalardan dekontrol politikalarına geçişte yaşanan fiyat yükselmeleri sonucu oluşan kârları da kapsayabilmektedir (Weltzler, 1980:322). Enerji tüketim vergileri içinde yer alabilecek fakat spesifik yakıtlara yönelmiş bir diğer vergi ise akaryakıt vergileridir. Akaryakıt tüketim vergisi benzin, dizel ve fuel oil gibi ağırlıklı olarak motor yakıtlarını ve taşımacılıkta ağırlıklı olarak kullanılan yakıtları kapsamaktadır. Motor yakıtlarının tüketiminin petrol tüketiminin %40 ından fazlasını kapsıyor olması vergi ağırlığının bu yakıtlara dönmesindeki nedenlerden biri olarak ileri sürülebilir. Bu yakıtların yakın ikamelerinin bulunmaması ise esnekliklerinin düşük olmasına sebebiyet vermekte ve bu yakıtlar vergi geliri açısından uygun yakıtlar olmaktadır. Vergi geliri sağlama açısından uygun olmakla birlikte bu yakıtlar neden oldukları dışsallıkların içselleştirilmesi nedeniyle vergilendirilmektedir (Gerardi, 1984:299). 4. Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Yükü, Enerji Etkinliği ve Çevresel Kirlenme İlişkisi Çevrenin korunması, dışsallıkların içselleştirilmesi, enerji korumacılığı ve buna bağlı olarak enerji etkinliğinin sağlanması ve enerji yoğunluğunun azaltılması gibi hedeflere ulaşmada 3. Bölümde değinilen farklı enerji vergileri uygulamalarından yararlanılmaktadır. Ülkeler enerji etkinliğinin sağlanması ve çevresel kirliliğin azaltılması gibi hedeflere ulaşırken diğer politika araçlarının yanında enerji vergilerini kimi zaman tek bir vergi türü olarak uygulamakta, kimi zaman ise yukarıda ele alınan vergi türlerinin birkaçından oluşan bir vergi sistemini kullanmaktadır. Kullanılan bu söz konusu araçla hedefler arasında etkili bir ilişkinin olup olmadığının sınanabilmesi için ise etkili göstergelere ihtiyaç vardır. Bu doğrultuda çevre ve enerji koruma politikaları hedeflerine ulaşmada bir araç olan enerji vergileri uygulamaları ile söz konusu hedefler arasında bağlantı kurabilmek amacı ile farklı göstergelerden yararlanılmaktadır. Enerji etkinliği için enerji yoğunluğu, çevresel dışsallıklar için sera gazı salınımı vb. parametrelerden yaralanılırken, enerji etkinliği ile etkinliği sağlamak için uygulanan bir politika aracı olarak, enerji vergileri arasındaki etkileşim; enerji vergileri açısından kullanılan farklı göstergeler yardımı ile incelenebilmektedir. Bu göstergeler; enerji vergilerinin toplam vergiler ve GSYİH içindeki payı, nominal zımni enerji vergi oranları ve deflate edilmiş zımni enerji vergi oranları olarak sıralanabilir. Bu noktada başvurulacak temel referans kaynaklarından biri olarak Avrupa Birliği, vergilendirme politikaları kapsamında çevre ve enerji etkinliği politikaları ile enerji vergileri arasındaki bağlantı açısından ideal olan göstergenin reel (deflate edilmiş) zımni vergi oranları olduğunu belirtmekte ve diğer göstergelerin kullanımının yaratabileceği eksiklikleri tanımlamaktadır (EC(a), 2010:154). Öncelikle; çevre, enerji etkinliği ve enerji vergileri arasındaki ilişki incelenirken, kullanılabilecek zımni enerji vergileri dışındaki göstergelerin kullanımının yaratabileceği noksanlıklar üzerinde durmakta fayda vardır. İlk olarak, enerji vergilerinin toplam vergiler ya da GSYİH içindeki payını ele alırsak, bu göstergelerin yüksek oranlara varması çevre ve enerji koruma politikalarına atfedilen önceliğin bir sonucu olmayabilmektedir. Enerji vergilerinin toplam vergiler içindeki Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

405 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi payının giderek yükselmesi, enerji vergilerinin çevre amaçlı olmayan ve öncelikli olarak gelir artırıcı maliye politikası aracı olarak kullanılmasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca bu gösterge, çevre politikası hedeflerine örneğin çevresel dışsallıkların içselleştirilmesi amacına ulaşma konusuna bir açıklık getirmezken, enerji vergi gelirlerindeki artış enerji yoğun ve daha yüksek kirliliğe neden olan üretim tüketim yapısındaki değişimden kaynaklanabilmekte (EC(a), 2010:154), böylece enerji vergi uygulamaları ile çevresel kirliliğin engellenmesi ve enerji yoğunluğunun düşürülmesi hedeflerine ulaşılması zorlaşmaktadır. Enerji vergilerinin GSYİH içindeki payının gösterge olarak kullanılmasında ise iki temel problemle karşılaşılabilmektedir. Bunlardan ilki, çevresel dışsallıkların içselleştirilmesinde kullanılacak yeşil vergiler olarak nitelendirilen enerji vergilerinin çevreyi olumsuz etkileyecek enerji türleri ve malların tüketiminde etkin engelleyici olarak rol oynadığı takdirde ortaya çıkmakta ve vergi gelirlerinin kademeli olarak düşmesi, vergi tabanının aşınması sonucunu yaratmaktadır (EC(a), 2010:154). Ek olarak, çevre dostu ürün veya süreçlerde uygulanacak vergi indirimleri ise vergi gelirlerinde düşüşe yol açacaktır. Her iki durumda da çevre bazlı enerji vergilerinin GSYİH içindeki payı azalırken, çevre korumada artış sağlanacaktır. Bunların dışında üzerinde durulması gereken bir diğer nokta ise enerji vergilerinin GSYİH içindeki payının düşmesinde kullanılan politik araçlardaki yeniliklerin etkileridir. Örneğin, uygulanacak yol fiyatlandırma sistemleri beraberinde götürü araç vergilerindeki düşüşü getirebilmekte, yol ücretleri vergi gelirleri arasında tasnif edilmediğinden vergi gelirleri düşebilmektedir. Enerji vergilerinin gerek toplam vergi gelirleri gerekse GSYİH içindeki payının bir gösterge olarak kullanılması, değinilen sorunlar yaratacağından Avrupa Komisyonu, çevresel kirlilik, enerji etkinliği ile enerji vergi uygulamaları arasındaki ilişkide etkili bir gösterge olarak, zımni enerji vergi oranları kullanımını önermektedir (EC(a), 2010:155). Eurostat enerji üzerindeki tüm vergileri kapsayan zımni vergi oranını (implicit tax rate), enerji kullanımı üzerine salınan vergileri ölçmede kullanılan gösterge olarak tanımlamakta ve enerji vergi gelirleri ve nihai enerji tüketimi arasındaki oran olarak ifade etmektedir( tsien040_esms.htm/17/07/2010). Ölçümde kullanılan enerji vergi gelirleri, enerji ürünleri üzerindeki vergiler toplamını, nihai enerji tüketimi ise enerji dönüşüm sektörü dışındaki, ulaşım, sanayi, ticaret, tarım, kamu ve hanehalkı enerji tüketimlerini kapsamaktadır. Enerji vergileri 1000 euro, enerji tüketimi ise enerji üretim ve tüketim hesaplamaları içinde uyum sağlamak amacı ile kullanılan ve bir ton ham petrol eşdeğeri olarak tanımlanan Tep cinsinden olup, elde edilen oran Tep başına euro olarak ifade edilmektedir ( ITY_SDDS/en./tsien040_esms.htm/17/07/2010). Bu tanım doğrultusunda oluşturulan zımni enerji vergi oranları, vergilerin caydırıcı etkisinden kaynaklanan erozyondan etkilenmeyecek ve etkili bir gösterge olarak kullanılabilecektir. Bu gösterge politik tutumla vergilendirme arasındaki ilişki yönünden uygun bir ölçüdür. Bu gösterge tanımlanırken, altı çizilen bir diğer nokta, zımni vergi oranlarının tüm enerji tüketim cinsleri için çevresel etkilerine bakılmaksızın aynı olmasıdır. Böylece hidroelektrik santrallerinde üretilen enerji ile kömür santrallerinde üretilen elektrik enerjisinin hesaplamadaki ağırlığı aynı olmaktadır. Birçok Avrupa Birliği ülkesinde ise yenilenebilir enerji kaynakları daha 400 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

406 D. AYTAÇ düşük oranda vergilendirilmekte, fosil yakıt tüketiminin azaltılması için çevre dostu enerji kaynakları teşvik edilmektedir. Bu uygulamalar sonucunda yenilenebilir enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelerde enerji üzerindeki zımni vergi oranları karbon bazlı enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelere oranlara düşmektedir (EC(a), 2010:155). Enerji tüketiminin üzerindeki zımni vergi oranları ile ilgili olarak değinilecek bir diğer husus, nominal zımni vergi oranları yerine reel zımni vergi oranlarının kullanımıdır. Nominal zımni vergi oranlarının reel zımni vergi oranlarından farkı hesaplamada nihai talep deflatörü ile deflate edilmiş vergi gelirleri yerine nominal vergi gelirlerinin kullanılmasıdır (EC(a), 2010:156). Nominal vergi gelirlerinin kullanımında ortaya çıkabilecek sorunlar ise: 1) Euro alanı dışında kalan ülkelerin kur hareketlerinin vergilendirme düzeyinde değişim olmasa bile zımni vergi oranlarında artışa neden olabilmesi, 2) Euroda pozitif bir enflasyonun varlığı durumunda ise oranın sabit değerinin reel olarak vergilendirmedeki yavaş düşüşü ifade edebileceği, şeklinde özetlenmekte ve bu nedenlerle Birlik çevresel kirliliğin azaltılması, enerji etkinliğinin sağlanması ve enerji yoğunluğunun düşürülmesi gibi hedeflere ulaşmada bir gösterge olarak reel zımni vergi oranlarının kullanılmasını önermektedir (EC(a), 2010: ). Bu doğrultuda, çalışmanın bu aşamasından sonra kullanılan zımni vergi oranları reel zımni vergi oranlarını temsil edecektir. Tüm bu açıklamalar ışığında, öncelikle Avrupa Birliği ülkelerinde (27 ülke ortalaması için) zımni enerji vergileri ile enerji yoğunluğu arasındaki ilişkiyi incelemekte yarar vardır. Tablo 1: Avrupa Birliği Ülkelerinde (27 Ülke Ortalaması için) Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranları ve Enerji Yoğunluğu İlişkisi Kaynak: Eurostat Enerji İstatistiklerinden elde edilmiştir. ( Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

407 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi Tablo 1 de görüldüğü üzere, Avrupa Birliği ülkelerinde (27 ülke ortalaması için) yılları arasında zımni enerjinin vergi oranlarında hızlı bir yükseliş olmuş, aynı dönemde enerji etkinliğinin ölçülmesinde bir parametre olarak kullanılabilecek enerji yoğunluğu ise hızla düşmüştür yılından sonra ise reel enerjide vergi düşmeye başlamış, enerji yoğunluğundaki hızlı düşüş de bu paralelde yavaşlamıştır. Bu veriler ışığında, diğer yapısal faktörlerin yanında, enerji vergilerinin enerji koruma politikaları üzerinde etkisinin olduğu görülmektedir yılından sonra ise enerji vergi yükü azalmasına rağmen enerji yoğunluğu hızlanarak düşmeye devam etmiştir (EC(a), 2010:158) ve 2007 yılları arasında Avrupa Birliği AB ülke ortalamasında enerji vergilerinin GSYİH içindeki payı karşılaştırıldığında, dönemlerarasında %18 oranında bir düşüşün olduğu görülür. Bu dönemde, hem enerji tüketimi hem de enerji vergilerindeki artış GSYİH artışının altında kalmış, böylece 2001 yılındaki ani düşüş dışında zımni vergi oranları sürekli bir düşüş yaşamıştır. Bu düşüşte etkili olan üç faktör bulunmaktadır. Bunlardan ilki, enerji yoğunluğundaki düşüş (enerji yoğunluğu her birim GSYİH başına tüketilen enerji miktarı ile ölçülür) ikincisi vergi dışındaki araçların kullanımındaki artış ve üçüncüsü de düşük enerji vergilerine konu olan yenilenebilir enerji kaynakları kullanımındaki yükseliştir (EC (a), 2010: ). Tablo 2: Avrupa Birliği Ülkelerinde (27 Ülke Ortalaması için) Sera Gazı Salınımı Sera Gazı Salınımı (Milyon Ton) Kaynak: Eurostat Enerji İstatistiklerinden elde edilmiştir. ( Sera gazı salınımları ele alındığında ise yılları arasında enerji üzerindeki zımni vergi yükü artış ve azalışlarına olumlu tepkiler verdiği görülmektedir ve 2002 yıllarında enerji üzerindeki zımni vergi yükü artarken, sera gazı emisyonu azalmış; 2001 yılında ise enerji üzerindeki zımni vergi yükü azalırken, sera gazı emisyonu artmıştır yılından sonra ise kullanılan vergi dışı enstrümanların etkisi ile sera gazı salınımları sürekli olarak azalan bir seyir izlemiştir. 402 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

408 D. AYTAÇ Görüldüğü üzere, enerji yoğunluğu, enerji vergi gelirleri ve karbon emisyonu arasında karşılıklı bir etkileşim bulunmaktadır. Enerji vergileri enerji koruma politikaları kapsamında diğer politika araçları ile birlikte enerji yoğunluğunun düşmesini sağlarken, enerji yoğunluğundaki düşüş ise belli bir dönem içinde enerji vergi gelirlerinin azalmasına neden olabilmektedir. Enerji vergileri ise bir taraftan enerji yoğunluğunun azalmasına neden olurken, azalan enerji yoğunluğu da karbon emisyon azaltımı için olumlu katkı sağlayabilmektedir. Azalan karbon emisyonu ise Pigouvian vergiler içinde yer alan emisyon bazlı vergi gelirlerini düşürmektedir (EC, 2008:105). Söz konusu değişkenlerin birbiri ile ilişkisinin ele alınan şekilde olması beklenirken, Türkiye açısından farklı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Tablo 3: Türkiye de Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranları, Enerji Yoğunluğu ve Sera Gazı Salınımı İlişkisi Enerjide Zımni Vergi Oranı (Euro/Tep) Enerji Yoğunluğu Sera Gazı Salınımı (MilyonTon) Kaynak: Sera gazı emisyonu TUİK verileri ( doğrultusunda oluşturulmuştur. Enerji yoğunluğu verileri Eurostat enerji istatistiklerinden ( Zımni enerji vergi oranları AB eurostat tanımı paralelinde tarafımızdan hesaplanmıştır. Vergi gelirlerinin hesaplanmasında akaryakıt ve LPG vergi gelirleri konusunda PETDER yayınlarından ( ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı gelir istatistiklerinden ( faydalanılmıştır. Elektrikten elde edilen vergi gelirleri ise TEDAŞ üretim ve tüketim istatistikleri doğrultusunda tarafımızdan hesaplanmıştır. Nominal olarak hesaplanan zımni vergi oranları AB uygulaması paralelinde deflate edilerek, reel zımni vergi oranlarına ulaşılmıştır. Tablo 3 de görüldüğü gibi, Türkiye de enerji tüketimi üzerindeki zımni vergi oranları 2000 yılına kadar artan bir yükseliş sergilemiştir yılında ise zımni vergi oranları ekonomik kriz nedeni ile yaşanan düşüşten ve 2003 yılında 2002 de yürürlüğe giren Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) nin de bir katkısı olarak yorumlanabilecek yükselişten sonra, 2008 yılına kadar genelde paralel bir seyir izlemiştir. Bu süreç içinde enerji yoğunluğu nerede ise sabit denebilecek şekilde çok az değişmesine rağmen, 2000 yılına kadar zımni enerji vergi oranlarındaki artışa Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

409 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi enerji yoğunluğu beklenenin tersine yükselişle cevap vermiş, 2005 ve 2008 yıllarındaki vergi oranı artışlarına ise hafif düşüşler ile tepki göstermiştir. İzlenen süreç içindeki bu değişimler, diğer unsurların yanında enerji vergi uygulamalarının enerji yoğunluğu üzerinde nerede ise hiç etkisinin olmadığı sonucunu doğurmaktadır. Bu noktada AB ile Türkiye arasında bir karşılaştırma yapıldığında ise, enerji etkinliği ölçüsü olarak enerji yoğunluğun 2008 yılı itibarıyla Türkiye de Avrupa Birliği ortalamasının %50 fazlası olduğu, zımni enerji vergi oranlarının da Birliğin çok üstünde seyrettiği görülür. Zımni enerji vergi oranları Türkiye de Avrupa Birliği üye ülkelerinin ortalamasından 1998 yılında yaklaşık %23 oranında geride iken sürekli artış ile 2008 yılı itibarıyla %27,23 fazlasına ulaşmış, bu artışa rağmen AB uygulamasının aksine vergilerin enerji yoğunluğu üzerindeki olumlu bir etkisi nerede ise hiç görülmemiştir. Sera gazı salınımları açısından zımni enerji vergi oranları ile ilişki ele alındığında ise 2002 yılı enerji tüketiminde ekonomik krize bağlı olarak yaşanan üretim düşüşü nedeni ile ortaya çıkan emisyon azalımı dışında, sera gazı salınımlarının enerji vergi uygulamaları ve alınan tüm diğer önlemlerden nerede ise hiç etkilenmeden artarak artmaya devam ettiği görülmektedir. Türkiye özeli incelendiğinde, sera gazı salınımları ile enerji tüketimi üzerindeki zımni enerji vergileri arasındaki ilişkinin zayıflamasında önemli bir husus, enerjideki kayıp ve kaçak oranlarıdır. Kayıp ve kaçak oranlarındaki artış, bir taraftan çevresel kirliliği olumsuz yönde etkilerken diğer yandan vergi gelirlerinin düşmesine sebebiyet vermektedir. Bu konuda ülkemizde özellikle elektrik ve akaryakıt kayıp ve kaçak oranlarının oldukça yüksek olduğu bilinmekle birlikte, kaçak (vergilendirilmeye tabi tutulmamış yasa dışı yollarla yurt içine sokulup satılan) akaryakıt ile ilgili olarak alınabilecek kesin bir oran veya rakam bulunmamaktır (Cengiz ve Üngörmüş, 2003:24-25). Buna karşılık elektrik söz konusu olduğunda, kayıp ve kaçak oranları yıllık olarak hesaplanmış ve oranların yıllar itibarıyla azalan bir seyir izlediği, 1998 yılında %21,5 olan oranın, 2008 yılında %17 ye gerilediği görülmüştür (Ek Tablo1). Fakat bu gerilemeye rağmen, elektrikteki kayıp ve kaçak oranları, 2008 yılı Avrupa Birliği ortalaması olan %9 oranının ( oldukça üzerinde seyretmektedir. Enerji kayıplarının bu oranlara varması enerji tüketimi üzerine salınan vergilerle ulaşılmak istenen hedeflerden olan sera gazı salınımlarının azaltılmasını engelleyici rol oynayabilmektedir. Bu noktada hesaplamalara elektrik kaçakları (kesin veriler elektrik kaçaklarını kapsadığı için) dahil edildiğinde Türkiye de enerji tüketimi üzerindeki zımni vergi oranlarının düştüğü fakat bu düşüşe rağmen enerji vergi uygulamaları ile amaçlanan sera gazı salınımını düşürücü etkinin oluşmadığı görülmektedir (Ek Tablo2). Elde edilen bu sonuçlar doğrultusunda, Türkiye için uygulanan enerji vergilerinin etkinliğinin artırılmasında, kaçak enerji kullanımını engelleyici politikalara ağırlık verilmesi önem kazanmaktadır. İncelemeye vergi uygulamalarının özellikleri doğrultusunda devam edildiğinde ise Uluslararası Enerji Ajansının 2009 yılı Türkiye değerlendirmesinde uygulanan enerji vergilerinin tüketim üzerinden alınan dolaylı vergilerden oluştuğu ve gelir amaçlı olduğu, özel çevresel bileşenlere sahip olmadığı tespitinde bulunulduğu, tüketim vergilerinin birim enerji başına alındığının belirtildiği görülür (IEA, 2009:20). Nitekim bu bilgiye paralel olarak, Türkiye de enerji vergi gelirlerinin nerede ise tamamı Özel Tüketim ve Katma Değer Vergisi gelirlerinden meydana 404 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

410 D. AYTAÇ gelmekte ve sadece akaryakıt ve LPG den elde edilen tüketim vergileri toplam vergilerin %16-%18 ini oluşturmaktadır. Bu noktada uygulanan gelir elde etme amacına dayalı enerji vergi politikalarında, enerji etkinliğini sağlama açısından bir sorunun olduğu açıktır. Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği vergileme eğilimlerini ele aldığı yayınında, enerji yoğunluğu, sera gazı emisyonu ile enerji vergileri ve diğer yapısal önlemler arasında uyum olduğunu tespit etmiştir. Türkiye den farklı olarak, bu ülkelerde var olan uyumun nedeni tek yönlü tüketime ağırlık veren bir vergi uygulaması yerine doğrudan vergilerin ağırlığının olduğu, emisyon, diğer çevre ve gelir vergileri ile birlikte tüketim vergilerinin bir kompozisyonunun uygulandığı sistemler olmaları olduğu ileri sürülebilir. AB nin ortak enerji vergilendirme sisteminin temeli olan Avrupa Komisyonunun 2003 yılındaki (2003/96/EC) Direktifi kapsamında, AB ülkelerinin ülkeler arası oran farklılıkları olmakla birlikte, enerji kaynaklarından aldıkları KDV dışında dolaylı vergiler uyguladığı belirtilmiştir. Tüketim bazlı bu dolaylı vergilerin dışında tüm Birlik ülkelerini kapsamasa da karbon vergisi uygulamaları 1991 yılında Finlandiya da başlamış ve birçok Birlik ülkesine yayılmıştır. Birlik üyeleri arasında farklı türlerde enerji vergileri uygulama konusunda İngiltere önemli bir örnek olabilmektedir. Bir ülke örneği olarak İngiltere de karbon ve tüketim vergileri yanında kıyı ötesi petrol şirketlerine kurum vergisi dışında ek vergi olarak %20 oranında vergi uygulanmaktadır. Bunun yanında kıta sahanlığında petrol ve doğal gaz üretiminden elde edilen gelirlere yönelik olarak %50-%75 arasında değişen petrol gelir vergisi de uygulanmaktadır. Ayrıca karbon emisyonlarını sınırlandırmak için kilometre başına karbondioksit tüketimlerine göre araçlar çeşitli kademelerde vergilendirilmektedir (IEA, 2006:110-70). Bu yapı içinde Türkiye deki durumun aksine AB ülke ortalamasında, enerji vergileri enerji etkinliği ve sera gazı salınımı üzerinde olumu etki yaparken, 2002 yılından itibaren zımni enerji vergilerinin enerji tüketimi üzerindeki oranı giderek azalmıştır. Bu azalıştaki en önemli etkenlerin başında enerji vergilerinin uluslararası rekabete etkileri gelmektedir. Uluslararası rekabet göz önüne alındığında ise temel bir üretim girdisi olan enerji fiyatlarının vergiler dolayısı ile artışının yaratabileceği olumsuz ekonomik etkiye karşı ülkeler özelikle karbon vergisi uygulamalarından düşük oranlı vergi uygulamalarına yönelmektedir (Goulder, 1994:65). Bu nedenle, enerji vergi uygulamaları alternatif politikalarla da desteklenmektedir. Enerji yoğunluğundaki ve sera gazı salınımındaki düşüşü sağlayabilmek için üretim sürecini daha az enerji yoğun hale getiren teknolojik avantajlardan (ki bu avantajlar enerji tüketimini ve vergi tabanını daraltmaktadır) yararlanmak önemli bir alternatiftir (EC(b), 2010:28). Bu teknolojik avantajların elde edilmesinde ise araştırma geliştirme harcamaları önemli bir yere sahiptir. Bilgiye genellikle kamusal mal olma özelliği isnat edildiğinden, bilgi üretmek için gerekli kaynak miktarı hakkındaki karar tamamıyla özel sektöre bırakıldığında bilgi miktarı optimal düzeyin altında kalabilmektedir (Bohi, 1991:3). Araştırma geliştirme (Ar-Ge) yatırımlarının özel sektör tarafından finanse edildiği durumlarda, yatırım düzeyinin temel enerji politikası amaçlarını gerçekleştirmede yetersiz kalacağı çekincesi ile bir bütün olarak araştırma geliştirme (Ar-Ge) bütçeleri içinde devletin önemli bir paya sahip olduğu görülmektedir. Kamu Ar-Ge harcamaları düşüş seyrine girmesine rağmen daha sonraları çevre ve enerji arz güvenliğinin sağlanması, enerji koruma politikaları ve enerji etkinliği kapsamında harcamalar Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

411 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi artış yönlü seyir izlemiştir. Bu kapsamda 2005 yılı (2005 yılı fiyatları ve kuru ile) itibarıyla en büyük kamu Ar-Ge bütçesine sahip OECD/IEA ülkesi milyon dolar ile Japonya dır. Amerika ise milyon dolar ile ikinci sırada yer almaktadır. Bu sıralamayı 513,2 milyon dolar ile Fransa izlerken, OECD ülkeleri içinde en düşük kamu enerji Ar-Ge bütçesi 1,3 milyon dolar ile Türkiye (IEA, 2006:369) nindir. Bu paralelde uygulanabilecek bir diğer kamusal araç olan araştırma geliştirme çalışmaları da düşük harcama oranları nedeni ile vergi uygulamaları yanında enerji yoğunluğu ve sera gazı salınımlarının engellenmesinde etkin bir sonuca varılmasını sağlayamamaktadır. AB ülkelerinde enerji tüketimi ve sera gazı emisyonu üzerinde etkili bir diğer enstrüman ise ticareti yapılan emisyon izinleridir (EC(b), 2010:328). Emisyon izinlerinin uygulamadaki yansımaları ise Avrupa Birliği (AB) iklim politikaları çerçevesinde ele alınabilir. İklim politikaları çerçevesinde AB Emisyon Ticaret Sisteminde (ETS) temel mantık, karbondioksit salınımına bir tavan getirilmesine dayanmaktadır. Buna göre bir emisyon pazarı oluşturulacak ve kendi kotasını aşmayan işletmeler ellerinde kalan fazla kirletme izinlerini bu pazarda satabilecektir (Ilgaz, 2009:2-3). Böylece farklı enerji vergilerinden oluşan vergi sistemi, araştırma geliştirme harcamaları ve uygulanan emisyon izinleri ticareti sistemi gibi temel bazı örnek uygulamalar ile desteklenmekte ve bir taraftan sera gazı salınımı ve enerji yoğunluğunun düşürülmesi sağlanırken, diğer taraftan uluslararası rekabette olumsuz etki yapabilecek enerji vergilerinin zımni oranı düşürülmeye çalışılmaktadır. Oysa çalışmada görüldüğü üzere, Türkiye de yılları arasında zımni enerji vergileri oranı nerede ise sürekli olarak artarak Avrupa Birliği ortalamasının %27 fazlasına varmıştır. Fakat bu arada emisyon ve enerji yoğunluğu oranları da artmış, enerji yoğunluğu AB ortalamasının %50 fazlasına ulaşmıştır. Bu noktada Türkiye uyguladığı tüketim bazlı enerji vergileri ile enerji etkinliğini artırma ve kirlenmeyi engelleme konusunda olumlu gelişmeler sağlayamamaktadır. Emisyon ticaret sistemi oluşturulmasa dahi araştırma geliştirme harcamalarındaki artış ve uygulanacak teşviklerle gelecek teknolojik yenilikler enerji etkinliğini olumlu yönde etkileyebilecektir. Vergisel teşviklerle yenilenebilir enerji kaynağı kullanımının artırılması ise enerji etkinliği yükseltme, kirlenmeyi azaltma ve böylece enerji üzerindeki zımni vergi yükünün düşürülerek, ülkenin rekabet gücünün artmasında önemli rol oynayabilecektir. Enerji üzerinde salt tüketim vergisi ağırlıklı bir yapı yerine emisyon vergilerini de kapsayan karma bir vergi sistemi ise çevresel dışsallıkların içselleştirilmesinde katkı sağlayabilecektir. Sonuç ve Değerlendirme Avrupa Birliği ülke ortalaması incelendiğinde, enerji tüketimi üzerindeki vergi yükü enerji yoğunluğu ve sera gazı salınımı azaltımında diğer uygulamalarla birlikte olumlu bir rol oynamış, fakat uluslararası rekabeti olumsuz etkileyebileceği endişesi ile özellikle 1998 yılından itibaren nerede ise sürekli bir azalış seyri izlemiştir. Türkiye özelinde ise zımni enerji vergilerinin oranı AB ortalamasının %27 fazlası olmasına rağmen, enerji vergilerinin fiyatlar içindeki önemli payı ile mevcut yapı kamu geliri yaratma açısından kullanılmaktadır. Fakat çevresel kirlenme ile mücadelede hedef, enerji tüketimini ve dolayısı ile karbon emisyonunu azaltmak olduğunda, mevcut vergi sisteminin sadece tüketime dayalı yapısı bu hedefe hizmet 406 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

412 D. AYTAÇ etmemektedir. Bu hedefin gerçekleşmesi için emisyon vergilerinin de dahil olduğu farklı vergi türlerinden oluşan bir sistemin uygulaması daha doğru bir politika olacaktır. 4. Bölümde belirtildiği gibi, enerji yoğunluğu, enerji vergi gelirleri ve karbon emisyonu arasında karşılıklı bir etkileşim bulunmaktadır. Enerji vergileri enerji koruma politikaları kapsamında diğer politika araçları ile birlikte enerji yoğunluğunun düşmesini sağlamaktadır. Böylece bir taraftan enerji yoğunluğu azalırken, azalan enerji yoğunluğu da karbon emisyon azaltımı için olumlu katkı sağlayabilmektedir. Bu yapının Türkiye içinde işlerlik kazanabilmesi için sadece tüketime dayalı bir vergilendirme yerine enerji vergilerine çeşitlilik getirilebilir. Bu çeşitliliğin yanı sıra enerji vergileri ile çevresel sorunlar üzerinde olumlu etki yaratılmasında enerji kayıp ve kaçaklarını engelleyici politikalara ağırlık verilmesi, Türkiye açısından önemli olan bir diğer noktadır. Enerji etkinliğinin sağlanması ise özelikle enerji konusunda dışa bağımlı gelişmekte olan bir ekonomide vazgeçilmez bir hedeftir. Türkiye enerji vergi uygulamaları ile etkinlik artırıcı sonuçlara varamazken, bu durum üzerinde etkili bir diğer nokta da etkinliğin sağlanmasında vergi dışı araçların kullanımındaki eksikliklerdir. Etkinlik artışı için Ar-Ge harcamaları önemli bir araç olabilecekken, Türkiye de kamunun toplam ve enerji Ar-Ge harcamaları içindeki payı çok düşük düzeylerde kalmaktadır. Tüm bunların yanı sıra daha önce de değinildiği üzere, birçok Avrupa Birliği ülkesinde yenilenebilir enerji kaynakları daha düşük oranda vergilendirilmekte, fosil yakıt tüketiminin azaltılması için çevre dostu enerji kaynakları teşvik edilmektedir. Bu uygulamalar sonucunda, yenilenebilir enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelerde enerji üzerindeki zımni vergi oranları karbon bazlı enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelere oranla düşmektedir. Türkiye de zımni enerji vergi oranlarının yüksek olmasının bir diğer önemli nedeni yenilenebilir kaynak kullanımındaki düşük oranlardır. Bu noktada yenilenebilir kaynak kullanımının diğer teşvikler yanında düşük vergi oranları ile desteklenmesi sonucunda gerçekleşecek artış ile çevresel kirlilik azalırken, zımni vergi oranlarında düşüşü de beraberinde getirebilecektir. Sonuçta özellikle uluslararası rekabet söz konusu olduğunda, mevcut zımni enerji vergi oranlarındaki yüksekliğin Türkiye açısından olumsuz sonuçlar doğurmasını engelleyebilmek için uygulanacak vergi ve diğer politik araçlar çeşitlendirilerek, enerji yoğunluğu ve sera gazı salınımı azaltılmalı ve bu azalışla birlikte zımni vergi oranları da düşürülmelidir. Kaynakça Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Ankara: Akçağ Yayınları. Aşık, T. S. (2003), Enerji Vergileri Üzerine Bir Değerlendirme, Dünya Enerji Konseyi Türk Milli Komitesi Türkiye 9. Enerji Kongresi. Bohi, D. R. ve Dramstadter, J. (1991), Is National Energy Planning Oversold?, Journal of American Planning Assosiation, 57(3), 1-8. Cuerva, J. ve Gandi, V. (1998), Carbon Taxes: Their Macroeconomic Effects and Prospects for Global Adaptation-A Survey of the Literature, IMF Working Paper, May Çelik, C. ve Üngörmüş, A. (2003), Akaryakıt Satışlarının Teknolojik Olarak Denetlenmesine Bir Örnek, Vergi Dünyası, Kasım 2003(267), Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

413 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi EC (2008), Taxation Trends in the European Union, European Commision-Taxation and Customs Union, Publication Office of EU, France. EC(a) (2010), Taxation Trends in the European Union, European Commision- Taxation and Customs Union, Publication Office of EU, France. EC(b) (2010), Environmental Statistics and Accounts in Europe, European Commision, Publication Office of EU, France. Eden R., Posner, M., Bending, R., Crouch, E. ve Stanislaw, J. (1981), Energy Economics Growth, Resources and Policies, Cambridge University Press, USA. Gerardi, G. ve Toder, E. (1984), Energy Tax Alternatives, National Tax Journal, 37, Goulder, L. (1992), Carbon Taxes Design and US Industry Performance, Tax Policy and the Economy, National Bureau of Economic Research, MIT Press. IEA (2006), Energy Policies of IEA Countries the United Kingdom 2006 Review, International Energy Agency, France. IEA (2009), Energy Policies of IEA Countries Turkey 2009 Review, International Energy Agency, France. Ilgaz, M. (2009), Kopenhag COP15 Toplantısı Öncesi AB İklim Stratejisi ve Türkiye, İKV Değerlendirme Notu No:11, Aralık IPCC (2007), Climate Change 2007 Mitigation Intergovermental Panel on Climate Change, New York: Cambridge University Press. Kovancılar, B.(2001), Küresel Isınma Sorununun Çözümünde Karbon Vergisi ve Etkinliği, Yönetim Ekonomi, 8(2). Küçüksözen, C. (2004), Finansal Bilgi Manipülasyonları: Nedenleri, Yöntemleri, Amaçları, Teknikleri, Sonuçları ve İMKB Şirketleri Üzerine Amprik Bir Çalşıma, AÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayınlanmamış Doktora Tezi. Landsberg, H. H. (1979), Energy: The Next Twenty Years, USA: The Ford Foundation. Mc Morran, R. T. ve Nellor, D. C. L. (1994), Tax Policy and the Environment: Theory and Practice, International Monetary Fund, Working Paper No:94/106. Newberry, D. M. (2005), Why Tax Energy? Towards a More Rational Policy, The Energy Journal, 26(3). Pigou, A.( 1952), The Economics of Welfare, Transaction Publishers. Rosen, H. S. (1998), Public Finance, McGraw-Hill. Smith, S. (1998), Environmental and Public Finance Aspects of Taxation of Energy, Oxford Review of Economic Policy, 14(4). TEDAŞ, Elektrik İstatistikleri (çeşitli yıllara ait). Türk, İ. (2002), Kamu Maliyesi, Ankara: Turhan Kitabevi. Tüzüner, S. (2007), İklim Değişikliği ve Enerji, Emo Enerji, 3, 6-9. Ulutanır, M. Ö. (1998), 21. Yüzyıla Girerken Türkiye nin Enerji Stratejisinin Değerlenmesi, İstanbul:TÜSİAD, Yayın No:TÜSİAD-T/98-12/239. Websters (2003), New World Finance and Investment Dictionary, London:Webster. Wetzler, J. (1980), Energy Excise Taxes as Substitutes Journal, for Income Taxes, National Tax, 33. Wirl, F. (1993), Energy Pricing When Externalities Are Taxed, Resources and Energy Economics, 15, /96/EC, Restructuring The Community Framework For The Taxation of Energy Products and Electricity, Council Directive, European Commision, Brussels. 408 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

414 ( ( ( ( ( ( ( D. AYTAÇ Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

415 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi EKLER Ek Tablo 1: Türkiye de Elektrik Kayıp ve Kaçak Oranları Kaynak: Ek Tablo 2: Türkiye de Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranları ve Sera Gazı Salınımı İlişkisi (Elektrik Kaçakları Dahilinde) Kaynak: Sera gazı emisyonu TUİK verileri ( doğrultusunda oluşturulmuştur. Zımni enerji vergi oranları hesaplamasına Ek Tablo 1 deki elektrik kayıp oranları dahil edilmiştir. 410 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

416 E. KARATOPRAK Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları Ertuğrul KARATOPRAK * Özet Bilindiği gibi, kamu idarelerinin mal veya hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin harcamalarda kamusal ihtiyaçlar göz önünde tutulmaktadır. Cari yıl içinde yapılacak harcamaların miktarları, bir önceki yılda kamu bütçelerine konulan ödeneklerle belli edildiğinden, tahsis edilen tutarlarda harcamalar yapılarak kamu hizmetlerinin devamlılığı sağlanır. Kamu alımları, ülkemizde yıllardır usulsüzlük ve yolsuzluk algısı ile bir arada anılır olduğundan ihale mevzuatı, Avrupa Birliği (AB) normları gözetilerek 2003 yılında yeniden düzenlenmiştir. Bu reform ile kamu alımları; ihale ve sözleşme yönetimi faaliyetleri olarak iki bölüme ayrılmakla birlikte, kurumsal ve kuralsal anlamda yeni bir yapı değişikliğine uğramıştır. Ancak, bu yapı kurgulanırken ihale senaryolarında rol alan aktörlere, uslu durmaları bakımından önleyici nitelikte çok yönlü yaptırım ve ceza sorumlulukları öngörülmüş olup, bu konuda son sekiz yıldır hiçbir şekilde geri adım atılmamıştır. Anahtar Kelimeler: Hukuk, İdare, Kamu İhalesi, Sözleşme, Kamu Personeli, Denetim, Kusur, Sebep, Tazmin, Suç, Ceza Responsibilities of Public Employees Assigned for Public Procurements and Contract Management Processes Abstract As is known, public needs rather than the national income are taken into account in the public expenditures on the procurement of goods or services and the construction works. Since the amount of expenditures in the current year is stated as appropriations allocated for the public budgets in the previous year, expenditures are made in the amounts assigned to the public administrations regardless of the revenue that is obtained in that year, and thus the continuity of public services is * Amasya Defterdarlığı, Personel Müdürü, ekaratoprak25@gmail.com Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

417 Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları ensured. Since public procurement, which is a significant part of these autonomous expenditures, has long been associated with the perception of irregularity and corruption in our country, the procurement legislation requiring expenditure was re-arranged in 2003 by considering the European Union (EU) norms. With this reform, public procurement was divided in two sections as tender and contract management activities, and a new structure was constructed in an institutional and normative sense. However, while this structure has been constructed, preventive multidimensional sanctions and penal responsibilities have been envisaged for the actors involved in the procurement scenarios; and in this respect, the government has not taken a step back in any way for the last eight years. Key Words: Law, Administration, Public Procurement, Contract, Civil Servant, Inspection, Defects, Reason, Compensation, Crime, Penalty JEL Classification Codes: H57, H83, J45 Giriş Anayasanın 2 nci maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde; insan haklarına saygılı Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir. hükmüne yer verilmektedir. Hukuk devleti; insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyan, toplum yaşamında adalete ve eşitliğe uygun bir hukuk düzeni kuran ve düzeni sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütün davranışları hukuk kurallarına ve Anayasaya uyan, işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan devlet demektir (Anayasaya Mahkemesinin 21 Haziran 1991 Tarih K.1991/17 Sayılı Kararı). Hukuk devletinin en önemli unsurlarından birisi, yasaların genelliği ilkesidir. Bu ilke, yasa önünde tarafların eşitliği esasına dayanır. Buna göre, aynı hukuki koşullarda yasalar önünde idare ile vatandaş arasında her hangi bir farklılık bulunmamaktadır. Dolayısıyla kamu idareleri tarafından tesis edilen bir işlemde veya gerçekleştirilen bir eylemde yasal gerekler doğrultusunda hareket edilmediği takdirde, Devlet/Vatandaş ilişkileri bozulacağından, araya bu nifakı sokanların cezalandırılmaları (idari ve cezai sorumluluk) ve sebep oldukları maddi/manevi kayıpları karşılamaları (mali sorumluluk) kaçınılmaz olacaktır. Sorumluluk kavramına bu açıdan bakıldığında, Kamu idareleri tarafından yürütülen faaliyetlerin, hukuksal değerlere uygun şekilde icra edilmemesi nedeniyle meydana gelen zafiyet ve eksilmelerin giderilmesini sağlayan bir müeyyide olduğu görülmektedir. Bu bağlamda, kamusal ihtiyaçların tedarikine ve teslim alınmasına ilişkin idare faaliyetlerinin, kamu kaynaklarını heba edecek şekilde fütursuzca yürütülmesini önlemek ve tabii olarak Devletin saygınlığını korumak amacıyla, kamu ihalelerinde ve sözleşme yönetimi süreçlerinde görevlendirilen kamu personeline; ilgili mevzuatın belirlediği ilke ve kuralların aksine hareket etmeleri veya yasak edilen fiil ve davranışlarda bulunmaları hallerinde idari, mali ve cezai yönlerden ciddi sorumluluklar yüklenmiştir. 412 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

418 E. KARATOPRAK 1. İdari Sorumluluklar 1.1. Kamu İhale Kanunu Açısından Bilindiği gibi, kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımda bulunan her türlü kaynaktan yapacakları mal veya hizmet alımları ile yapım işleri ihalelerinde uygulayacakları esas ve usuller, 01/01/2003 tarihinde yürürlüğe giren 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda belirlenmiştir. Kanunun 4 üncü maddesinde İhale, Bu Kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemler olarak tanımlanmıştır. İhale yöntemleri olarak da Açık İhale Usulü, Belli İstekliler Arasında İhale Usulü ve Pazarlık Usulü benimsenmiştir. Kapsamda yer alan idarelerin yapacakları eksiltme ihalelerinin; saydamlık, rekabet, eşitlik, güvenilirlik, gizlilik, kamuoyu denetimi ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlayacak şekilde yürütülmesi esastır. Kanunun 17 nci maddesinde; doğrudan veya dolaylı olarak her hangi bir şekilde ihaleye fesat karıştırmak, isteklileri tereddüde düşürmek veya kendi aralarında anlaşma teklifinde bulunmak, ihaleye katılımı engellemek, rekabeti veya ihale kararını etkileyecek davranışlarda bulunmak, sahte belge veya teminat vermek, alternatif teklif verebilme halleri dışında ihaleye birden fazla teklif vermek ve ihaleye katılamayacak olanlar arasında sayıldığı halde ihaleye katılmak yasak fiil ve davranışlar olarak belirlenmiştir. İhale sırasında veya sonrasında bu fiil ve davranışlarda bulundukları tespit edilenler, o ihaleden men edilecekleri gibi geçici olarak kamu ihalelerine katılmaktan yasaklanırlar. Bunların, ceza sorumluluğunu düzenleyen 59 uncu maddeye göre, haklarında mükerrer ceza hükmolunanlar ise mahkeme kararı ile sürekli olarak kamu ihalelerinden yasaklanır. Kanunun 3 üncü maddesi ile kapsam dışında tutulan alımlar ve işler için de ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri aynen uygulanır. Bu işlere bulaşan kamu görevlilerine gelince, Kanunun Görevlilerin ceza sorumluluğu başlıklı 60 ıncı maddesi uyarınca, İhale yetkilisi ile ihale komisyonlarının başkan ve üyeleri ile ihale işlemlerinden sözleşme yapılmasına kadar ihale sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin; 17 nci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulunduklarının, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır. Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir. Bu Kanuna aykırı fiil veya davranışlardan dolayı hüküm giyen idare görevlileri, bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler. Hemen belirtelim ki Kanunun 6 ncı maddesinin 3 üncü fıkrasında, ihale işlem dosyası örneklerinin ilan veya daveti izleyen 3 gün içinde ihale komisyonu üyelerine verilmesi öngörülerek komisyonun; idarece hazırlanan ihale dokümanını, yapılan ihale ilanını ve ihaleye ilişkin düzenlenen diğer belgeleri gözden geçirmelerine, bir uygunsuzluğa rastladıkları takdirde ihale saatinden önce ihalenin iptal ettirilmesi dahil, işleyen sürece müdahale etmelerine imkan tanınmıştır. Dolayısıyla ihale komisyonu üyeleri, yaklaşık maliyeti ve teknik şartnameyi incelemek suretiyle sahiplenmiş olacağından gerek yaklaşık maliyetin hatalı hazırlanmasından gerek teknik şartnamenin rekabeti ortadan kaldıracak şekilde düzenlenmesinden sorumlu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

419 Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları tutulabileceklerdir (Doğanyiğit, 2011:150). Bu nedenle, eşik değerlerin altında kalmak maksadıyla işin kısımlara bölünmesi veya yeterli ödeneği olmayan işler için ihaleye çıkılması gibi 5 inci maddede sayılan ihale ilkelerine ya da ihale dokümanı hazırlanmadan ilan yapılması veya uygulama projesi yapılmadan yapım işi ihalesine çıkılması gibi 62 nci maddede sayılan ihale kurallarına aykırı bir şekilde ihaleye çıkılmasına onay veren ihale yetkilileri ile ihaleyi yapan ihale komisyonu üyeleri hakkında da 60 ıncı maddede belirtilen müeyyideler aynen uygulanır. Bununla birlikte, Kanunun Bilgi ve belgeleri açıklama yasağı başlıklı 61 inci maddesi uyarınca, Bu Kanunun uygulanmasında görevliler ile danışmanlık hizmeti sunanlar; ihale süreci ile ilgili bütün işlemlere, isteklilerin iş ve işlemleri ile tekliflerin teknik ve mali yönlerine ilişkin olarak gizli kalması gereken bilgi ve belgelerle işin yaklaşık maliyetini ifşa edemezler, kendilerinin veya üçüncü şahısların yararına kullanamazlar. Aksine hareket edenler hakkında ilgisine göre 58 ve 60 ıncı maddelerde belirtilen müeyyideler uygulanır Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu Açısından 01/01/2003 tarihinde yürürlüğe giren 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu, Kamu İhale Kanununa göre yapılan ihalelere ilişkin sözleşmelerin düzenlenmesi ve uygulanmasına yönelik esas ve usulleri belirlemektedir. Kanunun 4 üncü maddesine göre, yapılan kamu sözleşmelerinin tarafları yani idare ile yüklenici, eşit hak ve yükümlere sahiptir. Bu hak ve yükümlülüklerin yani sözleşmeden doğan borcun yerine getirilmesine edimin ifası adı verilir. İhale edilmek suretiyle alınan mal veya hizmetler ile yapım işlerine ilişkin denetim, muayene ve kabul işlemleri, edimin ifası kapsamında Kanunun 11 inci maddesinde yazılı bulunan hükümlere göre yapılır. Kanunun 25 inci maddesinde; herhangi bir şekilde sözleşmeye ilişkin işlemlere fesat karıştırmak, sahte belge düzenlemek veya kullanmak, hileli malzeme kullanmak veya kusurlu imalat yapmak, taahhüdünü yerine getirirken idareye zarar vermek veya bilgi ve deneyimini idare aleyhine kullanmak, taahhüdünü sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemek, sözleşmeleri idarenin bilgi ve rızası dışında devretmek veya devralmak, yasak fiil ve davranışlar olarak belirlenmiştir. Sayılan fiil ve davranışlarda bulunan yükleniciler, geçici olarak kamu ihalelerine katılmaktan yasaklanırlar. Bunların, ceza sorumluluğunu düzenleyen 27 inci maddeye göre, haklarında mükerrer ceza hükmolunanlar ise mahkeme kararı ile sürekli olarak kamu ihalelerinden yasaklanır. Bu işlere alet olan ya da 11 inci maddenin hilafına hareket eden kamu görevlilerine gelince, Kanunun Görevlilerin ceza sorumluluğu başlıklı 28 inci maddesi uyarınca, Muayene ve kabul komisyonlarının başkan ve üyeleri, yapı denetim görevlileri ve ihtiyacın karşılanma sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır. Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturulması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir. Bu Kanuna aykırı fiil veya davranışlardan dolayı hüküm giyen idare görevlileri, bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler. Kanunun 31 inci maddesine göre, yapım işlerinde görevlendirilen yapı denetim elemanları, işin fen ve sanat kurallarına uygun olarak yapılmasını sağlamak zorundadırlar. Aksi halde, denetim 414 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

420 E. KARATOPRAK eksikliği nedeniyle ortaya çıkan zarar ve ziyandan 15 yıl boyunca yüklenici ile birlikte müteselsilen sorumlu tutulacakları gibi haklarında, 28 inci madde hükümleri uygulanır. Bununla birlikte, Kanunun Bilgi ve belgeleri açıklama yasağı başlıklı 29 uncu maddesi uyarınca, Bu Kanunun uygulanmasında görevliler ile danışmanlık hizmeti sunanlar; yüklenicilerin iş ve işlemlerine, teknik ve mali yapılarına ilişkin olarak gizli kalması gereken bilgi ve belgeleri ifşa edemezler, kendilerinin veya üçüncü şahısların yararına kullanamazlar. Aksine hareket edenler hakkında ilgisine göre 26 veya 28 inci maddede belirtilen müeyyideler uygulanır. Dikkat edilecek olursa anılan kanunların, kamu görevlileri için belirlediği cezai sorumluluk hallerinden birisinin gerçekleşmesi, her yönden sorumlu tutulmaya yetmektedir Örnek Uygulama 4735 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin hilafına, mal veya yapılan iş idareye teslim edilmeden muayene ve kabul işlemini yaptıkları tespit edilen muayene kabul komisyonunda görevli Devlet memurları hakkında yapılacak yasal işlemler; a) İdari yönden: 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 11 inci maddesi de dikkate alınarak yapılacak disiplin soruşturmasının menfi sonucuna göre bunlara, aynı Kanunun 125 inci maddesinde yazılı bulunan fiil ve hallere karşılık gelen disiplin cezaları verilir. Ayrıca, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Kamu zararı başlıklı 71 inci maddesinin 4 üncü fıkrası uyarınca, Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir. hükmüne istinaden, üst yönetici tarafından bunlara, son cümlede belirtilen idari para cezası da verilmelidir. b) Cezai yönden: Söz konusu eylem, 5018 sayılı Kanun bağlamında görevi kötüye kullanma veya sahtecilik suçlarını oluşturması bakımından 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun kapsamına girse de konumuz itibarıyla 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununun 17 inci maddesinde geçen resmi ihale ve alım ve satımlara fesat karıştırma suçuna delalet ettiğinden faillerinin, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunun 236 ncı maddesine göre cezalandırılmaları için ilgili Cumhuriyet savcılığı, doğrudan ceza soruşturması başlatır. c) Mali Yönden: İdareye verilen zarar, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri doğrultusunda genel hükümlere göre yani 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu ile 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümlerine göre takip ve tahsil olunarak kendilerinden tazmin edilir. 2. Mali Sorumluluklar 2.1. Kusur Sorumluluğu (Sübjektif Sorumluluk) Kurumsal hizmet kusuru dışında, kamu personelinin kişisel kusuru sonucu Devlete veya kişilere verdiği zarar ve ziyanın kendisine ödettirilmesi şeklinde ortaya çıkan kusur sorumluluğu, esas itibarıyla kaynağını Anayasanın 40 ila 129 uncu Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

421 Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları maddelerinden almaktadır. Nitekim, Anayasanın 40 ıncı maddesinin 3 üncü fıkrasında, Kişinin, resmi görevliler tarafından vaki haksız işlemler sonucu uğradığı zarar da, kanuna göre Devletçe tazmin edilir. Devletin sorumlu olan ilgili görevliye rücu hakkı saklıdır. denilerek personelin, kişilere verdikleri zararlardan sorumlu oldukları açıkça belirtilmiştir. Keza, 657 sayılı Kanunun 12 ve 13 üncü maddelerinde benzer hükümlere yer verilerek Devlet memuru statüsündeki personelin, kişilere ve Devlete verdikleri zararları karşılamakla yükümlü oldukları hükme bağlanmıştır. Şöyle ki, anılan Kanunun 12 nci maddesinin 2 nci fıkrasında, Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal veya tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır. denilerek memurların, Devlete verdikleri zararlardan sorumlu tutulacakları ifade edilmiştir. Borçlar hukukuna göre, kişiler arasındaki borç ilişkisinin kaynakları; sözleşmeye aykırılık, haksız fiil ve sebepsiz zenginleşmedir sayılı Kanunun 49 uncu maddesinde, Kusurlu ve hukuka aykırı bir fiille başkasına zarar veren, bu zararı gidermekle yükümlüdür. Zarar verici fiili yasaklayan bir hukuk kuralı bulunmasa bile, ahlaka aykırı bir fiille başkasına kasten zarar veren de, bu zararı gidermekle yükümlüdür. denilerek, kusur sorumluluğu bakımından, kişinin kusuru (neden) ile bir başkasının zararı (sonuç) arasında hukuka aykırı bir ilişkinin bulunması gerektiği bildirilmiştir. Dolayısıyla zararın oluşmasında faille fiil arasındaki manevi ilişkiye işaret eden kasıt ve ihmal unsurları, kusur unsurunun alt bileşenleri olduğundan ister kasten, isterse ihmal suretiyle haksız yere bir başkasına zarar veren kimse, o zararı tazmine mecburdur. Kamu ihale işlemlerini ve edimin ifası işlerini yapan personelin kusurundan kaynaklanan zararlar; idare açısından elde edebileceği bir gelirden geri kalması ya da kişilere fazla veya yersiz bir ödemede bulunması, kişiler açısından da kazanabileceği bir kârdan mahrum bırakılması ya da ödemek zorunda olmadığı bir harcamaya katlanması şeklinde kendini gösterecektir. Ancak, personelin kusurlu olmadığını kanıtlaması yani failin zararla olan münasebetini kesmesi halinde, sorumluluk ortadan kalkar Sebep Sorumluluğu (Objektif Sorumluluk) 5018 sayılı Kanunun 68 inci maddesinde, Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır denilmektedir. Buna göre, kamu idarelerinin yaptıkları ihaleler ile edimin ifasına ilişkin hesap ve işlemler tamamlanarak belgeleri, incelenmek üzere Sayıştay Başkanlığına teslim edildikten sonra, Sayıştay ın yapacağı dış denetim sonucunda tespit edilen kamu zararları, zarara sebep olan sorumlulardan tazmin edilir. Sayıştay ilamlarının mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemler ile illiyet bağı kurularak oluşturulması, her ne kadar kusur sorumluluğunu çağrıştırsa da kanımızca, sebep sorumluluğu dış denetim sisteminde halen geçerliliğini korumaktadır. Aksi düşünüldüğünde, zararın mücbir sebeplerden veya üçüncü kişilerin tam kusurundan kaynaklandığı hallerde, kamu personelinin sorumlu sıfatıyla ilamda yer almaması gerekir. Bununla birlikte, tazminle yükümlü tutulan her sorumluya, kesinleşen Sayıştay ilamı mucibince idari yönden disiplin cezası verilmesi elzem olur. Bu nedenle, kamu personelinin Sayıştay a karşı sorumluluğu, temelde sebep 416 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

422 E. KARATOPRAK sorumluluğuna yani kusursuz sorumluluk anlayışına dayanmaktadır. Personelin, zarara sebep olmadığını kanıtlaması yani fiilin zararla olan münasebetini kesmesi halinde, sorumluluk ortadan kalkacaktır. Kusursuz sorumlulukta, zarar verenin sorumluluktan kurtulabilmesinin bir yolu da, kusursuzluk yanında, alınması gereken bütün tedbirleri aldığını ispatlamasıdır (Sayın, 2000:64). Sebep sorumluluğu, kimi zaman idari ve cezai sorumluluğu beraberinde getirebilir. Şöyle ki, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 78 inci maddesi uyarınca, Denetim ve incelemeler sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde, ilgili denetçi tarafından derhal deliller tespit edilerek durum Sayıştay Başkanlığına bildirilir. Sayıştay Başkanının görevlendireceği dairece on beş gün içinde yapılacak inceleme sonucunda toplanan ilk delillerin kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte görülmesi halinde, gereği yerine getirilmek üzere dosya sorumluların bağlı olduğu kamu idaresine veya suçun niteliğine göre doğrudan soruşturma yapılmak üzere Cumhuriyet savcılığına gönderilmesi için Sayıştay Başsavcılığına verilir. Ayrıca, anılan Kanunun 56/c maddesi gereğince, denetleme veya hesap yargılaması sırasında görülemeyen yanlış veya usulsüz bir işlemin hükümden sonra ortaya çıkması durumunda, Yargılamanın İadesi yoluyla geçmişe dönülerek ilgili mali yılın yahut yılların hesap ve işlemlerinin yeniden yargılanmasına başlanmaktadır. Görüldüğü üzere, ihale mevzuatında yer alan idari ve cezai sorumluluklar mali bakımdan yalnızca kusur sorumluluğu ile değil, sebep sorumluluğu ile birlikte de ortaya çıkabilmektedir sayılı Kanunun Yüklediği Sorumluluklar 5018 sayılı Kanunun 33 üncü maddesinde, Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. hükmü bulunduğundan; kamu idarelerinin ihale, denetim ve muayene kabul işlemlerinde görev alan personelin her birinin, aynı zamanda gerçekleştirme görevlisi sıfatı ile mali sorumlulukları bulunmaktadır. Ayrıca, 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan İhale yetkilileri, aynı zamanda idarenin harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları olduğundan, 5018 sayılı Kanunun 32 nci maddesinin 2 nci fıkrası uyarınca, Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur. Harcama yetkisinin bir alt kademeye devredilmesi, idari sorumluluğu ortadan kaldırmaz. Mezkur Kanunun 61 inci maddesinde düzenlenen muhasebe yetkililerinin sorumluluğu ise yalnızca sözleşme yönetimi safhasında yapılan teslimlere ilişkin borcun hak sahibine ödenmesiyle sınırlıdır. Örneğin; gerçekleşen hak edişin tamamını veya bir kısmını, malzeme temin ettiği firmaya temlik eden bir yapım müteahhidine, yersiz ödeme yapan muhasebe yetkilisi, alacağı temellük eden firmaya zarar vermiş olacağından, verdiği zararı karşılamakla sorumludur Zararların Tazmini İdarelerin iç kontrol yönetim sistemleri kapsamında yapılan kontrol, denetim ve incelemeler ile Sayıştay ın kesin hükme bağlama ve adli, idari, askeri yargılamalar sonucunda tespit edilen kamu zararları, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesine dayanılarak çıkarılan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

423 Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları Yönetmeliğin 12 nci maddesi gereğince; rızaen veya sulh yoluyla ödenmek ya da 6098 sayılı Kanunda belirtilen koşulların varlığı halinde takas yapılmak veya 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak suretiyle tahsil edilmektedir. Oluştuğu tarih itibarıyla on altı yaşından büyükler için tespit edilen asgari ücretin bir aylık brüt tutarının yarısını geçmeyen alacaklar, merkezde üst yöneticinin, taşrada ise idarenin en üst yöneticisinin izni ve muhatabının kabul etmesi kaydıyla, tebliğ tarihini izleyen aybaşından itibaren sorumlunun aylığından kesilerek rızaen tahsil edilir sayılı Kanuna göre, sorumluya çıkarılan borcun zaman aşımı süresi 10 yıldır. Takibatta, tahsil zamanaşımını kesen veya işleten veyahut durduran ya da devam ettiren hallere münhasır, anılan Kanun hükümleri uygulanır. Ayrıca, anılan Yönetmeliğin 18 inci maddesi uyarınca tespit edilen zarara ilişkin anapara tutarına; kural olarak zararın oluştuğu tarihten itibaren, Sayıştay veya diğer yargı mercilerinin ilamları ile tespit edilen tutarlara da ilamda var ise belirtilen tarihten yok ise karar tarihinden itibaren, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun hükümlerine göre, yıllar itibarıyla belirlenen kanuni faiz oranları esas alınarak temerrüt faizi uygulanır. Ancak, 657 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin ilk fıkrası kapsamındaki kamu idarelerinde, mezkur Kanunun 4/A maddesine göre istihdam edilen Devlet memurlarının, kamu hukukuna tabi görevlerle ilgili olarak kişilere verdikleri maddi zararlar hakkında; aynı Kanunun 13 üncü maddesine dayanılarak çıkarılan, Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerinin Sorumlulukları, Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik hükümleri uygulanmaktadır. Anılan Yönetmeliğin 8 inci maddesi hükmü uyarınca 15 inci derecenin 1 inci kademesinde bulunan bir memurun brüt aylığının yarısını geçmeyen zarar tutarları, muhatabının kabul etmesi kaydıyla disiplin amiri veya yetkili disiplin kurulu kararına göre memurdan rızaen tahsil edilir. Belirtilen miktarı aşan zararlar ise sulh yoluyla veya hükmen tahsil edilir. Bilindiği gibi, memurların kişilere verdikleri zararlar, kişilerin idare aleyhine başvurdukları mahkeme veya makamların kararlarına istinaden ilgili idare tarafından karşılanmaktadır. Ancak idare, kişilere ödediği bu zararları, anılan Yönetmelik hükümlerine göre sorumlu personele rücu ederek tahsil eder. Personelin verdiği zararların, genel hükümlere göre tazmin yöntemlerini gösteren her iki yönetmeliği, ihale mevzuatı bakımından biraz daha açacak olursak; 1- İhale sürecinde yani kamu hukukunu ilgilendiren safhada görev alan Devlet memurlarının kişilere verdikleri maddi zararların tazmininde, 657 sayılı Kanunun 13 üncü maddesine göre çıkarılan Yönetmelik hükümleri uygulanır. Ancak, aynı Kanunun 11 inci maddesinde belirtilen görev ve sorumlulukların hilafına hareket edilerek kişilere manevi tazminat veya faiz ödettirilmiş ise bu tutarların tazmininde, 5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesine göre çıkarılan Yönetmelik hükümleri uygulanacaktır. 2- Edimin ifası sürecinde yani sözleşme imzalandıktan sonraki özel hukuku ilgilendiren safhada görev alan personel ile ihale sürecinde görev almakla birlikte memur statüsünde olmayan diğer personelin, gerek Devlete ve gerekse kişilere verdikleri zararlar, her halükarda 5018 sayılı Kanuna bağlı Yönetmelik hükümleri doğrultusunda takip ve tahsil edilecektir. 418 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

424 E. KARATOPRAK 3. Cezai Sorumluluklar 3.1. İhaleye Fesat Karıştırma Suçu Anayasa nın 38 inci maddesinin ilk fıkrasında, Kimse işlediği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz denilerek suçun yasallığı, 3 üncü fıkrasında da Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur. denilerek cezanın yasallığı ilkesi vurgulanmıştır. İhale mevzuatı bakımından 5237 sayılı Kanunun 235 ve 236 ncı maddelerinde tanımlanan iki ayrı suç bulunmaktadır. İhaleye fesat karıştırma suçu ve edimin ifasına fesat karıştırma suçu. Bu suçların faili, istekli veya yüklenici olabileceği gibi kamu görevlisi de olabilir. Mağduru, kamudur. Her iki suç da ekonomi, sanayi ve ticaret suçları arasında olup, topluma karşı işlenen suçlar kapsamında bulunmaktadır. Hemen belirtelim ki ceza hukuku yönünden, bir kimsenin kamu görevlisi sayılması için illaki Devlet erkini kullanan kudretli kimselerden olması gerekmiyor. Kamu adına yetkilendirilmiş olmak kaydıyla her hangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak kamusal faaliyetlerin yürütülmesine katılmak yeterlidir sayılı Kanunun İhaleye fesat karıştırma başlıklı 235 inci maddesinin ilk fıkrasına göre, Kamu kurum veya kuruluşları adına yapılan mal veya hizmet alım veya satımlarına ya da kiralamalara ilişkin ihaleler ile yapım ihalelerine fesat karıştıran kişi, beş yıldan on iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Bu suç ile korunan hukuki değer bahsettiğimiz üzere, Devlet itibarının ve ekonomik çıkarlarının korunmasıdır. Suç tipi temelde, hem kamu ihalelerine yani eksiltme ihalelerine hem de kısmen yürürlükte bulunan 2886 sayılı Devlet İhale Kanununa göre yapılan arttırma ihalelerine uymaktadır. Suçun maddi unsuru fesat karıştırma fiili, manevi unsuru kasıt tır. Bu suçun oluşumu harekete bağlı olduğundan, teşebbüs hali de söz konusu olabilir. Maddenin devamında yer alan hükümlere göre, hileli davranışlarla; ihaleye veya ihale sürecine katılabilecek olanların başvurularını reddetmek ya da katılamayacak olanların başvurularını kabul etmek, şartnameye uygun ürün teklifini değerlendirme dışı bırakmak ya da uygun olmayan ürünü değerlendirmeye almak, ihaleye fesat karıştırma sayılır. Ayrıca, ihalenin objektif ve serbest rekabet koşullarında yapılmasını sakatlaması bakımından; tekliflerle ilgili gizli kalması gereken bilgilerin başkalarına ulaşmasını sağlamak, zorbalık veya diğer haksız davranışlarla ihaleye ve ihale sürecindeki işlemlere katılabilecek olanların katılımlarını engellemek, ihale şartlarını ve fiyatı etkilemek amacıyla katılımcıların aralarında anlaşma yapmaları halleri de ihaleye fesat karıştırma suçunu oluşturur. Bu suçun sonucunda, kamu zararı da husule gelmişse ceza yarı oranda arttırılır. İhaleye fesat karıştırma dolayısıyla menfaat temin eden kamu görevlisi, menfaat temin etmek suçundan ayrıca cezalandırılır. Kamu kurumları aracılığıyla yapılan ihaleler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının iştirakiyle kurulan şirketler ile bunların bünyelerinde faaliyet gösteren vakıfların, kamuya yararlı derneklerin ve kooperatiflerin adına yapılan mal veya hizmet alımları ile satım ve kiralama işlerine fesat karıştıranlar da bu madde hükümlerine göre cezalandırılırlar. Görüldüğü gibi, bazı kuruluşların özel usullerle yaptıkları alım, satım ve kiralamalar yani 4734 ve 2886 sayılı kanunlara tabi olmayan işler bile bu suçun konusu olabilmektedir. Hatırlanacak olursa, 4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

425 Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları son fıkrasında, ihale usullerinden istisna edilmiş alımlar ve işler için de aynı Kanunun ceza hükümlerinin geçerli olacağı hükme bağlanmıştı. O halde, 4734 sayılı Kanunun 22/d maddesine göre yapılan doğrudan teminler de bu suça konu olabilir. Zira 4734 sayılı Kanunun 53 üncü maddesine dayanılarak hazırlanan Kamu İhale Genel Tebliğinin maddesinde, doğrudan temin usulüyle yapılan alımlarda ortaya çıkan 4734 sayılı Kanunun 17 inci ve 4735 sayılı Kanunun 25 inci maddesinde belirtilen yasak fiil ve davranışların Türk Ceza Kanununa göre suç teşkil etmesi; bu fiil ve davranışlar için ceza sorumluluğuna ilişkin hükümlerin uygulanmasına engel teşkil etmez. denilmektedir Edimin İfasına Fesat Karıştırma Suçu 5237 sayılı Kanunun Edimin ifasına fesat karıştırma başlıklı 236 ncı maddesinin ilk fıkrasına göre, Kamu kurum veya kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, bunların iştirakiyle kurulmuş şirketler, bunların bünyesinde faaliyet icra eden vakıflar, kamu yararına çalışan dernekler ya da kooperatiflere karşı taahhüt altına girilen edimin ifasına fesat karıştıran kişi, üç yıldan yedi yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Maddenin 2 nci fıkrasının ilk cümlesinde bu fiilin, hileli yollarla yapılması ibaresi bulunduğundan suçun manevi unsuru kasıt, maddi unsuru fesat karıştırma fiilidir. Suçun oluşumunda hareket seçimliliği olduğundan, belirli şartlarda teşebbüs de söz konusu olabilir. Suç tipi, maddenin devamında sıralanan alımlara ve işlere yönelik sözleşmeden doğan borçlara uymaktadır. Buna göre; ihale kararında veya sözleşmede; evsafı belirtilen maldan başka bir malın teslim veya kabul edilmesi, belirtilen miktardan eksik malın teslim veya kabul edilmesi, belirtilen sürede edim ifa edilmediği halde süresinde ifa edilmiş gibi kabul edilmesi, yapım ihalelerinde eserin veya kullanılan malzemenin ihale dokümanında belirlenen şartlara miktar veya nitelik itibarıyla uygun olmamasına rağmen kabul edilmesi, hizmet niteliğindeki edimin ihale kararında veya sözleşmede belirtilen şartlara göre verilmemesine veya eksik verilmesine rağmen verilmiş gibi kabul edilmesi hallerinde edimin ifasına fesat karıştırılmış sayılır. Kanunda daha çok kabulden söz edildiğinden fail, daha çok kamu görevlileri özelliklede muayene ve kabul komisyonu üyeleri olacaktır (Sarıtaş, 2009:65). Yapım işlerinde, yapı denetimi görevini yerine getiren teknik personel de bu suçun faili olabilir. Edimin ifasına fesat karıştırma dolayısıyla menfaat temin eden kamu görevlisi, menfaat temin etmek suçundan ayrıca cezalandırılır Görevi Kötüye Kullanma Suçu 5237 sayılı Kanunun 257 nci maddesinde; (1) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir kazanç sağlayan kamu görevlisi, bir yıldan üç yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (2) Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilere haksız bir kazanç sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. (3) İrtikap suçunu oluşturmadığı takdirde, görevinin gereklerine uygun davranması için veya bu nedenle kişilerden kendisine veya bir başkasına çıkar sağlayan kamu görevlisi birinci fıkra hükmüne göre cezalandırılır. denilmektedir. 420 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

426 E. KARATOPRAK Maddenin 1 ve 2 nci fıkralarında geçen Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan haller dışında ibaresinin ihale mevzuatı bakımından anlamı, 5237 sayılı Kanunun 235 ve 236 ncı maddelerinin dışında, kamu görevlisinin yasal gereklere uygun hareket etmemesi halinde bu Kanunun ilgili maddelerine göre cezalandırılacağıdır. Bu suçla korunan hukuki değer, kamu hizmetinin kamunun yararı ve hizmetin gereği doğrultusunda kesintiye uğratılmadan yürütülmesi ve idarede mutlak disiplinin sağlanmasıdır. İlk iki fıkraya göre suçun maddi unsuru, görevinin gereklerine aykırı hareket etmek suretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına veyahut kişilerin haksız kazanç sağlamasına neden olmak fiilidir. Görevin ifasında ihmal veya gecikme göstermek de bilerek ve isteyerek yapılan bir davranış olduğundan, her iki durumda da suçun manevi unsuru kasıt olacaktır. Ancak, suçun oluşması için; göreve bağlı yetkilerin kötüye kullanılması gerektiğinden, öncelikle işlenen fiilin, failin göreviyle bir ilgisinin bulunup bulunmadığı tespit edilmelidir. Maddenin son fıkrasında, yiyicilik suçunu oluşturmaması kaydıyla failin, görevinin gereklerini kendisine veya bir başkasına menfaat sağlayacak şekilde yerine getirmesinin görevi kötüye kullanma suçu sayılacağı belirtilmektedir. Bu nedenle, maddenin 3 üncü fıkrasındaki suçun, 235 ve 236 ncı maddede belirtilen suçlarla birlikte işlenmesi mümkün bulunmaktadır. Konu bütünlüğünün korunması bakımından, 5237 sayılı Kanunun ihale mevzuatı bakımından suç sayılabilecek diğer maddelerine değinilmeyecektir. Sonuç İhale ve harcama mevzuatının sorumluluk hükümleri, kamu personelini büyük bir sorumluluk altına almış bulunmaktadır. Elbette bunların, yerine getirdikleri görevlere ilişkin bir hesap verme yükümü olacaktır. Ancak, mevcut sorumlulukların ölçülülük ilkesine ne kadar uygun olduğu tartışılabilir. Keza, bu sorumluluklar yüzünden; çok sayıda kamu personelinin yerli yersiz mahkemelik olduğu, bir kısmının işini kaybettiği ve toplumdan soyutlandığı bilinen bir gerçektir. Madem bu sorunlar yaşanıyor, o halde yapılması gereken, mevcut sisteme ilişkin işleyiş koşullarını iyileştirmek ve sorumluları güvence altına almak olmalıdır. Nitekim, bu hususta önemli bir adımın atıldığı görülmektedir. Kamu ihalelerinde rekabet koşullarının yükseltilmesi, maliyetlerin düşürülmesi ve ihale sürecinin hız ve kalitesinin arttırılması amacıyla e-devlet Projesi kapsamında 5812 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 2 nci maddesi ile Elektronik Kamu Alımları Platformu (EKAP) oluşturularak, idareler ile kamu alımları sürecine taraf olanların bu sürece ilişkin işlemlerini internet üzerinden gerçekleştirmelerine olanak sağlanmıştır. Aşamalı olarak devreye alınan e-ihale uygulamaları sayesinde; ihale dokümanının hazırlanması ve ilana çıkılması, tekliflerin hazırlanması ve sunulması, tekliflerin değerlendirilmesi ve ihalenin sonuçlandırılması işlemleri tamamen elektronik ortama taşınacaktır. Mevzuata aykırı işlemlerin daha çok, isteklilerin yeterliliklerinin tespiti aşamasında ve tekliflerin değerlendirilmesi sırasında cereyan ettiği göz önünde tutulduğunda bu projenin, kamu personelinin sorumlulukları üzerinde kısmen de olsa koruyucu nitelikte etkiler göstermesi beklenmektedir. Buna ilave olarak, Milli Savunma Bakanlığının iç tedarik ve kalite yönetimi faaliyetleri model alınarak, ihale ve sözleşme yönetimi faaliyetleri kesin çizgilerle biri birinden ayrılmalı, kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlarında daimi ihale ve Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

427 Kamu İhalelerinde ve Sözleşme Yönetimi Süreçlerinde Görevlendirilen Kamu Personelinin Sorumlulukları muayene kabul komisyonları oluşturulmalı ve uzman personel istihdam edilerek profesyonel çalışma düzenine geçilmelidir. Ayrıca, bu komisyonlarda görevlendirilenler ile ihale sürecinde görev alan diğer personele; Hazineye veya kişilere verebilecekleri zararların tazmini amacıyla özel mali sorumluluk sigortası yaptırılması ve komisyonların başkan ve üyelerine, huzur hakkı ödenmesi faydalı olacaktır. Kaynakça: Anayasa Mahkemesi İnternet Sitesi ( Başbakanlık Mevzuat Bilgi Sistemi İnternet Sayfası ( lik.gov.tr/) Devlete ve Kişilere Memurlarca Verilen Zararların Nevi ve Miktarlarının Tespiti, Takibi, Amirlerin Sorumlulukları ve Yapılacak Diğer İşlemler Hakkında Yönetmelik Doğanyiğit, S.(2011), Mali ve Özlük Hakları Yönüyle İhale Komisyonları Maliye ve Sigorta Yorumları Dergisi, Ankara, 555,150. Elektronik İhale Uygulama Yönetmeliği Kamu İhale Kurumu İnternet Sitesi ( Kamu İhale Genel Tebliği Kamu Zararlarının Takip ve Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik Sayın, İ.H.(2000), Kamu Personelinin Mali Sorumluluğu, İsmail Hakkı Sayın, Ankara Sarıtaş, H.(2009), İhaleye Fesat Karıştırma ve Edimin İfasına Fesat Karıştırma Suçları, Sayıştay Dergisi, Ankara,73,65. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu 5812 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu 6098 sayılı Türk Borçlar Kanunu 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu 6085 sayılı Sayıştay Kanunu 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanun 422 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

428 A. ERKAN Performansa Dayalı Ödeme: Sağlık Bakanlığı Uygulaması Arslan ERKAN * Özet Çalışanlara yapılan ödeme biçimleri çok çeşitlidir. Bunlardan biri de performansa dayalı ödeme sistemidir. Son yıllarda performansa dayalı ödeme sistemleri çok önem kazanmıştır. Kamu sektöründen ziyade özel sektörde uygulama alanı bulmuştur. Ülkemizde sınırlı olarak uygulanmaktadır. En başarılı uygulandığı kurum ise Sağlık Bakanlığıdır. Sağlık Bakanlığı performans kriterlerini çok iyi bir biçimde ortaya koymuş ve oluşturduğu puanlama yöntemiyle performans değerlemesi yapmaktadır. Kapsam dahilindeki personele performansa dayalı ödeme yapılmaktadır. Personelin performansındaki artış sistemin başarısının kanıtıdır. Ancak, her sistemin başarılı yönleri olduğu kadar eleştirildiği yönleri de bulunmaktadır. Önemli olan uygulanabilir bir sistemin kurulması ve sürekli gelişen şartlara paralel olarak güncellenmesidir. Anahtar Kelimeler: Performans Tabanlı Ödeme, Kamu Sektörü, Özel Sektör, Döner Sermaye, Sağlık Kurumları Performance-Based Payment: Implementation of the Ministry of Health Abstract Of employees are many and varied forms of payment. One of these is performance-based pay system. Performance-based pay systems has gained much attention in recent years. Range of applications are mosyly found in the private sector rather than in the public sector. The application of performance based payment in our country is limited as well. One of the most successful implementations has been applied in the Ministry of Health. Ministry of Health has put out a very good performance criteria. In this implementation, performance evaluation has been based on some form of scoring which is also predetermined on the basis of accepted criteria. Performance payment to the personnel is made within the scope of this scoring. One of thesystem's success area could be seen as an * Yönetim Hizmetleri Uzmanı, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, aerkan@epdk.org.tr Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

429 Performansa Dayalı Ödeme: Sağlık Bakanlığı Uygulaması increase in staff performance. However, besides some of the successful aspects of each system, there are some negative sides as well. The important thing is the establishment of a system which is evolving in parallel and constantly to meet with the changing environment. Key Words: Performance-Based Pay, Public Sector, Private Sector, Revolving Fund, Health Care Institutions JEL Classification Codes: J39, H83, L39, G29, I19 Giriş İşyerlerinde karşılaşılan en büyük sorunlardan birisi, adil ve dengeli bir ücret yapısının oluşturulamamasıdır. Çalışanların temel şikayeti düşük ücret almak değil, fakat kendileri ile aynı işi yapanlardan daha düşük ücret almalarıdır. Bu bağlamda, eşit işe eşit ücret prensibi öne çıkmaktadır. Ancak, bir işyerinde çalışanların tamamından aynı performansı göstermeleri beklenemez. Çalışanların eğitim düzeyleri, bilgi ve becerileri, işgörme yetenekleri birbirinden farklılık göstermektedir. İyi bir ücret yapısının kurulabilmesi için yöneticiler, kendi yönetimlerinde bulunan işgörenlerin yeteneklerini ve yapmaları gereken iş üzerindeki başarılarını haklı olarak bilmek isterler ve bu nedenle çalışanlarını yakın takibe alırlar. Performansa dayalı ücretlendirme sisteminin temel amacı örgüt için değerli personeli cezbedecek, motive edecek, teşvik edecek, işletmede kalmalarını sağlayacak ve aynı zamanda personel tarafından adil olarak algılanacak, işletme için kabul edilebilir maliyet sınırları içinde olan bir ödeme paketi tasarlamaktır (Benligiray, 2007:43-44). Performansa dayalı ücret sistemlerinde kullanılan parasal ödüller daha çok prim, ikramiye, komisyon, kârdan pay verme, hisse sahipliği olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak, genel olarak özel sektör için geçerli olan bu uygulamalar kamu sektörü için geçerli değildir. Bunun yerine özel olarak oluşturulan puanlama sistemlerine dayalı olarak yapılan hesaplamalar suretiyle bulunan parasal miktarların çalışanlara dağıtılması yöntemi yaygın olarak kullanılmaktadır. Kaldı ki performansa dayalı ödeme sistemi kamuda sınırlı birkaç yerde uygulanmaktadır. Henüz kamunun geneline yaygın olarak uygulanabilecek bir sistem geliştirilebilmiş değildir. Performans ölçüm kriterlerinin belirlenmesinde ve ölçümlenmesinde yaşanan zorluklar ile kurumsal değerler ve örgüt kültürleri bunu imkânsız kılmaktadır. Yararlı ve anlamlı olması için başarı değerlendirmesi, tutum ve davranış gibi öznel ölçütlerden çok, ölçülebilir başarı standartlarına dayalı olmalıdır. Başarı değerlendirmesi yapan yöneticilerin işgörenin kişilik tutum ve davranışları gibi nitelikleri konusunda yargıda bulunma hakları yoktur. Yalnızca işgörenin başarısı ile ilgili hüküm verebilirler (Can, 2005:411). Tarım Bakanlığı dışında kamu sektöründe performansa dayalı ödeme olarak değerlendirilebilecek bir diğer sistem ise Sağlık Bakanlığında uygulanmakta olan döner sermaye gelirlerinden yapılan ek ödeme sistemidir. Sağlık çalışanlarının verimli ve kaliteli hizmet sunmalarını özendirecek bir ödeme ve ücretlendirme yapısı olarak tasarlanan performansa göre döner sermaye katkı payı ödemesi Sağlık Bakanlığınca 2004 yılından itibaren uygulanmaya 424 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

430 A. ERKAN başlanmıştır. Sistemin yasal dayanağını 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları İle Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun teşkil etmekte, personele yapılacak ödemeler ise Kanunun 5 inci maddesinde düzenlenmektedir. Buna göre, personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden, kapsamda yer alan personele, personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıp çalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, ek ödeme yapılabilmektedir. Sistemin detayları ise Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelik ile düzenlenmektedir. Ek ödeme yapılacak personelin kapsamı, Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli olan memurlar ile bu kurum ve kuruluşlarda 4924 sayılı Kanun ve 181 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu nun 38 inci maddesine göre Sağlık Bakanlığına bağlı sağlık kurum ve kuruluşlarında görevlendirilen personel olarak belirlenmiştir. Ödenecek net ek ödeme tutarı, personele ait net performans puanının dönem ek ödeme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutardan gelir vergisi ve damga vergisi kesilmesi sonucu bulunur. Ancak, personelin net performans puanının, dönem ek ödeme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutar, tavan ek ödeme tutarını geçemez (Sağlık Bakanlığı, 2007:48). Diğer taraftan, sistemin OECD kriterleri çerçevesinde değerlendirilmesi oldukça zordur. Nitekim bu husus bize özgü örnek bir uygulama denilmek suretiyle Sağlık Bakanlığınca da deklare edilmiştir. Performansa dayalı ödeme sistemi aslında çok boyutlu ve oldukça kapsamlı bir konu olmasına karşın bu yazıda sadece Sağlık Bakanlığında uygulanmakta olan performansa dayalı ek ödeme sisteminin kapsamı, sistemin işleyişi, sonuçlarının neler olduğu ve bu sisteme yöneltilen eleştiriler ele alınacaktır. Hasta sayılarındaki yükseliş, hastanelerin poliklinik oda sayılarındaki artış, sağlık ocaklarının bir üst kuruma sevk oranlarındaki düşüş yalnızca performansa dayalı ödeme sisteminin etkisiyle açıklanamaz. Bu gelişme, aynı zamanda Sağlıkta Dönüşüm projesi kapsamında gerçekleştirilen çok sayıda yeniliğin toplam etkisiyle ortaya çıkmaktadır. Ancak, bu yenilikler içerisinde performansa dayalı ek ödeme sistemi önemli bir yer teşkil etmektedir. 1. Sağlık Bakanlığında Performansa Dayalı Ek Ödeme Sistemi Sağlıkta Dönüşüm Programı (SDP) kapsamında, sağlık politikalarında köklü değişimler meydana geldi. Sağlıkta reform olarak kabul edilen bu program kapsamında, sağlık sisteminde karar vericiler, çalışanlar ve hizmeti alanlar bir bütün olarak değerlendirilmektedir. SDP nin sağlık sisteminin kalitesi üzerine kurgulanan hedefini gerçekleştirmek amacıyla Performans Yönetimi ve Kalite Geliştirme Daire Başkanlığı ilk olarak Strateji Geliştirme Başkanlığı bünyesinde kuruldu. Ardından uzunca bir süre müstakil bir Daire Başkanlığı olarak hizmet veren Başkanlık şu an Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğü bünyesinde hizmetlerine devam etmektedir (Öztürk, 2010:1). Sağlık Bakanlığına bağlı döner sermaye işletmeleri, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesi, sağlık kurum Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

431 Performansa Dayalı Ödeme: Sağlık Bakanlığı Uygulaması ve kuruluşlarının kendi imkânlarıyla karşılayamadıkları ihtiyaçların giderilmesi, eğitim, araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin desteklenmesi, birinci basamak sağlık kuruluşlarının desteklenmesi ve Bakanlık merkez teşkilatında görev yapan memurlar ile sözleşmeli personele ek ödemede bulunulması amacıyla Bakanlıkça yapılacak giderlere iştirak etmek için aylık gayrisafi hasılattan aylık tahsil edilen tutarın %2'sini geçmemek üzere Sağlık Bakanlığınca belirlenecek oranı Bakanlık Döner Sermaye Merkez Saymanlığı hesabına aktarır. Bu hesapta toplanacak tutarların dağılım ve harcanmasına ilişkin kriterler ile personele yapılacak ek ödemenin oran, esas ve usülleri Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca belirlenir. Personele yapılacak ek ödemenin tutarı, en yüksek devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %200'ünü geçemez. Ek ödeme tutarı; görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, çalışma süresi, personelin sınıfı, kadro unvanı, derecesi ve atanma biçimi gibi kriterler ile personele aylık ve özlük hakları dışında ilgili mevzuatına göre yapılan diğer ilave ödemeler dikkate alınarak belirlenir. Merkez teşkilatında görev yapan personele bu fıkra kapsamında yapılacak toplam ek ödeme, döner sermaye işletmelerinden cari yılda aktarılan tutarın %50'sini geçemez ve bu ödemeler gelir vergisine tabi tutulmaz. 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu nun 38 inci maddesine göre; Sağlık Bakanlığı merkez teşkilatı ve bağlı sağlık kurum ve kuruluşlarında görevlendirilenler, aynı maddede belirtilen ilave ödemelerden yararlanmamak kaydıyla, Bakanlık merkez veya bağlı sağlık kurum ve kuruluşunda görev yaptıkları unvan için belirlenen ek ödemeden faydalandırılır. Buna göre sağlık kurumlarında; Sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, Kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesinin sağlanması amacıyla, görevli personele döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin oran, usul ve esaslarının belirlendiği bir sistemdir yılının ikinci yarısında uygulanmaya başlamıştır. İlk uygulama on pilot hastane üzerinde gerçekleşmiştir yılının başından itibaren Sağlık Bakanlığına bağlı tüm sağlık kuruluşlarında uygulanmaya geçilmiştir yılında bireysel performans ölçütleri dikkate alınmıştır yılından itibaren kurumsal performans kriterleri de sisteme eklenmiştir. İnsan kaynakları yönetiminde performans değerlendirmesi son derece önemli ve öncelikli bir çalışmadır. Ancak, en iyi sistemi kurmaktan çok; bu sistemi güvenilir, gerçekçi ve uygulanabilir bir platforma oturtmak önem taşır. Burada en büyük rol, kuşkusuz yöneticilere düşer. Belirli dönemler sonunda çalışanların başarılarını ölçme ve değerlendirme konusunda yöneticilerin son derece duyarlı, titiz ve objektif davranmaları ve mutlaka saydam bir sistem kurmaları gerekir (Sabuncuoğlu, 2000:159). Sağlık emekçilerinin daha verimli işler yapmasını sağlamak ve kaliteli hizmet sunumunu teşvik etmek için ölçülebilir hizmet tanımlamaları yapılmak zorundadır. Bu amacı gerçekleştirmek için farklı performans ölçütleri üzerinde durulmaktadır. Bu ölçütlerin başlıcaları şunlardır: 1- Hizmet sunulan insanların mutluluğunu sağlamak, 2- Daha iyi bir sağlık düzeyi (çıktı/akibet) elde etmek, 3- İyi tanımlanmış kaliteli bir sağlık hizmet sunum sürecine uymak, 426 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

432 A. ERKAN 4- Bu hizmeti sunmak için kullanılan altyapı, insan ve malzeme kaynaklarında (girdi) tanımlanmış normları yerine getirmek (Aydın, 2008:2). 2. Sistemin Kapsamı 7/3/2006 tarihli ve 5471 sayılı Kanunla, 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinde yapılan değişiklik ile aşağıdaki fıkralar eklenmiştir. Buna göre; personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görevli olan memurlar ile bu kurum ve kuruluşlarda 10/7/2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanun uyarınca sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline ve 13/12/1983 tarihli ve 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname nin Ek 3 üncü maddesine göre istihdam edilen sözleşmeli personele mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabilir. Sağlık kurum ve kuruluşlarında Bakanlıkça belirlenen hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle, bu ödemenin oranı ile esas ve usülleri; personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, hizmete katkısı, performansı, serbest çalışıp çalışmaması ile muayene, ameliyat, anestezi, girişimsel işlemler ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi unsurlar esas alınarak, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Sağlık kurum ve kuruşlarında sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi, kaliteli ve verimli hizmet sunumunun teşvik edilmesini sağlamak amacıyla görevli personele döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılmasına dair yönerge, Sağlık Bakanlığının 09/02/2004 tarih ve 417 sayılı makam oluru ile yürürlüğe girmiştir. Yukarıdaki fıkrada yer alan hükme göre; personelin katkısıyla elde edilen döner sermaye gelirlerinden personele bir ayda yapılacak ek ödemenin tutarı, ilgili personelin bir ayda alacağı aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç) toplamının; pratisyen tabip ve diş tabiplerinden serbest çalışanlara %250'sini, serbest çalışmayanlara %500'ünü, uzman tabip, Tıpta Uzmanlık Tüzüğü nde belirtilen dallarda bu Tüzük hükümlerine göre uzman olanlar ve uzman diş tabiplerinden serbest çalışanlara %350'sini, serbest çalışmayanlara %700'ünü, serbest çalışmayan klinik şef ve şef yardımcılarına %800'ünü, diğer personele ise %150'sini geçemez. İşin ve hizmetin özelliği dikkate Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

433 Performansa Dayalı Ödeme: Sağlık Bakanlığı Uygulaması alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, kemik iliği nakil ünitesi ve acil servis gibi özellikli hizmetlerde çalışan personel için %150 oranı, %200 olarak uygulanır. Sözleşmeli olarak istihdam edilen sağlık personeline yapılacak ek ödemenin tutarı ise aynı birimde aynı unvanlı kadroda çalışan ve hizmet yılı aynı olan emsali sağlık personeli esas alınarak belirlenir ve bunlara yapılacak ek ödeme, hiçbir şekilde emsaline yapılabilecek ek ödeme üst sınırını geçemez. Personelin katkısı ile elde edilen döner sermaye gelirlerinden, o birimde görevli personele yapılacak ek ödeme toplamı, ikinci ve üçüncü basamak sağlık kurumlarında, ilgili birimin cari yıldaki döner sermaye gelirinin %50'sini, birinci basamak sağlık kuruluşlarında ise ilgili birimin cari yıldaki döner sermaye gelirinin %65'ini aşamaz. Uygulanan Modeller 1. Birinci basamak sağlık kuruluşlarına yönelik uygulama 2. Devlet hastaneleri ile eğitim ve araştırma hastanelerine yönelik uygulama Sistemin Ana Unsuru Sistemin ana unsuru sağlık kurumlarında yapılmakta olan 5120 tıbbi işlemin bağıl değerlerinin belirlenerek, puanlandırılmasıdır. Hekimler tarafından bire bir yapılan ve bizzat sonuçlandırılan işlemler puanlandırılmaktadır. Hekim kontrolünde olsa da cihaz ve yardımcı sağlık personeli tarafından yapılan işlemler puanlandırılmamaktadır (Örnek: Enjeksiyon). Örnek İşlemler Koroner arter by-pass 2500 puan Anestezi A1 grubu 1200 puan Sezeryan 143 puan Doğum 143 puan Ebe eşliğinde yapılan doğum 36 puan Psikiyatri muayenesi 30 puan Servislerde yapılan hasta başı vizit 21 puan Muayene 21 puan MR (Beyin) 20 puan Sevki yapılan muayene 5 puan Akciğer grafisi 4 puan IV Enjeksiyon 0 puan Sağlık kuruluşunda yapılan hizmetlerin düzenli kayıt altına alınmasını ve kurumlara gönderilen faturaların hatasız düzenlenmesini sağlamak amacıyla, hizmetlerin belirlenen ilkelere uygunluğu ve bu işlemlerin nitelik ve nicelik yönünden değerlendirilmesi ve denetlenmesi için oluşturulan inceleme heyetleri sayesinde her kuruluşta otokontrol sistemi devreye girmiştir. Performans ölçülmesi esnasında tespit edilen olumsuz davranışlar cezalandırılabilmektedir (Sağlık Bakanlığı, 2007:48). 3. Sistemin İşleyişi 3.1. Bireysel Performans Puanı Hekimlerin yapmış oldukları bütün işlemlerin puanları toplanarak elden edilen puandır. 428 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

434 A. ERKAN 3.2. Kurumsal Performans Puan Ortalaması Hastanede çalışan tüm hekimlerin bireysel performans puanlarının aritmetik ortalamasından elde edilen puandır Dolaylı Bireysel Performans Puanı Çalışılan pozisyonun belirlenmiş katsayısı ile kurumsal performans puan ortalamasının çarpılmasından elde edilen puandır Net Performans Puanı Bireysel performans puanının (dolaylı veya dolaysız) belirlenmiş olan katsayılarla çarpılmasından elde edilen puandır. Tablo 1: Kurum Performans Puan Ortalaması (Örnek) Doktor 1. Doktor puan 2. Doktor puan 3. Doktor puan 4. Doktor puan 5. Doktor puan TOPLAM puan Tablo 2: Dolaylı Bireysel Performans Puanı (Örnek) Pozisyon Katsayı Kurum Ortalaması Puan Başhekim 4, puan puan Hastane Müdürü 1, puan puan Anes. Teknisyeni 0, puan puan Hemşire 0, puan puan Memur 0, puan puan Tablo 3: Kadro Ünvan Katsayısı Ünvan Katsayı Klinik Şef ve Şef Yardımcısı 8 Uzman Tabip 7 Pratisyen Tabip 5 Hastane Müdürü ve Eczacı 2,5 Başhemşire 2 Diğer personel 1,5 Kaynak: Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

435 Performansa Dayalı Ödeme: Sağlık Bakanlığı Uygulaması Net Performans Puanı Bireysel Performans Puanı (Dolaylı veya Dolaysız) * Kadro Ünvan Katsayısı * Aktif Çalışma Gün Katsayısı * Serbest Meslek Katsayısı (0,3 veya 1) + Ek Puan =Net Performans Puanı 3.5. Ek Ödeme Hesaplanması Personel puanları her ay hesaplanacak olan ek ödeme katsayısı ile çarpılarak, personele ödenir. Ek ödeme katsayısı, döner sermaye komisyonu tarafından o ay ödenmesine karar verilen tutarın bütün personelin net performans puanlarının toplamına bölünerek bulunur Döner Sermaye Komisyonunun Dağıtılacak Toplam Miktarı Hesaplaması Dağıtılabilecek Üst Sınır =Hastane Gelirleri * 0,4 Dağıtılacak Miktar = Dağıtılabilecek Üst Sınır*Kurumsal Performans Puanı (0 1 arasında) 3.7. Kurumsal Performans Puanı Kurumsal Performans 5 ölçüm yöntemiyle ölçülmektedir. Her yöntemin sonucunda kurum 0 ile 1 arasında puan almaktadır. 5 ölçüm sonucunun aritmetik ortalaması o kurumun kurumsal performans puanını vermektedir Kurumsal Performans Ölçüm Yöntemleri Muayeneye Erişim Toplam hekim sayısının toplam poliklinik sayısına oranı ile değerlendirilmektedir Altyapı ve Süreç Değerlendirme İl performans ve kalite koordinatörlüğü 150 soruluk kurum altyapı değerlendirme formunu her kurum için doldurur ve değerlendirir. 430 Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011

436 A. ERKAN Hasta ve Hasta Yakını Memnuniyet Anketleri Yatan ve ayaktan hastalara uygulanan memnuniyet anketlerinin sonuçlarına göre değerlendirilir Kurum Verimlilik Katsayısı Personel gideri oranı, yatak doluluk oranı, yatan hasta oranı, ortalama kalış günü vb. kriterlerle kurumun finansal verimliliği ölçülerek değerlendirilir Kurum Hedef Katsayısı Bakanlık hedefleri doğrultusunda belirlenmiş kriterler göz önünde bulundurularak değerlendirilir. (Örnek: Cerrah başına düşen günlük ameliyat, ameliyat masası başına düşen ortalama ameliyat, mesleğini serbest icra etmeyen uzman tabip oranı vs.) 4. Sistem Sonuçları Performansa dayalı ücretlendirme uygulamasının neticesini görmek, çalışanlar ve yöneticiler tarafından nasıl algılandığını ortaya çıkarmak amacıyla hastane yöneticileri ve personelle yapılan mülakatlar ve uygulamanın sonuçlarının yerinde incelenmesi, döner sermaye gelirlerinden ek ödeme sistemi hakkında genel bir yargıya varmamıza ve değerlendirme yapmamıza olanak sağlamıştır (Balcı ve Kırılmaz, 2008:16). Diğer taraftan, Sağlık Bakanlığınca yapılan istatistiki çalışmalar ile performansa dayalı ücretlendirme politikasının hastalara ve sağlık hizmeti sunanlara sağladığı katkıları görmek mümkün olmaktadır. Tablo 4: Sağlık Bakanlığı Hastanelerinde Yıllık Hasta Sayıları (milyon kişi) Kaynak: Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran

437 Performansa Dayalı Ödeme: Sağlık Bakanlığı Uygulaması Tablo 5: Serbest Meslek İcra Durumu İtibarıyla Hekim Sayıları (bin kişi) Kaynak: Performansa dayalı ücretlendirme sisteminin sonuçları bu iki tablodan da açıkça görülmektedir. Birinci tabloda, Sağlık Bakanlığı hastanelerinde tedavi edilen hasta sayısı, sistemin uygulanmaya başladığı 2004 yılına göre 2006 yılında iki kat artmıştır. İki yıl gibi kısa bir zaman içindeki bu artış, daha sonraki yıllarda da artarak devam etmiştir. Aynı biçimde ikinci tabloya göre, serbest meslek icra etmeyen hekim sayısı da iki-üç yıl gibi kısa bir sürede %67 oranında bir artış göstermiştir. Aşağıdaki tablolarda ise; hastanelerin poliklinik oda sayısıdaki %100 e varan artış ile sağlık ocaklarının bir üst kurumlara yaptığı sevk oranlarındaki düşüş yer almaktadır. Ancak, burada bir kere daha tekrar etmekte yarar vardır ki; bu gelişmeler tek başına performansa dayalı ek ödeme siteminin olumlu sonuçları ile açıklanamaz. Sağlıkta Dönüşüm Programının bir bütün olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Tablo 6: Hastanelerin Poliklinik Oda Sayılarındaki Artış Kaynak: Sağlık Bakanlığı, Poliklinik oda sayısında belirgin bir artış meydana gelmiştir. Kurumsal performans uygulamasında bir ölçüt olarak poliklinik oda sayısının esas alınması ve sistemde her hekimin yapmış olduğu işlemlerden dolayı bireysel olarak değerlendirilmesi sonucu sağlık tesislerinde yeni poliklinik odalarının açılması teşvik edilmektedir. Bunun sonucu aynı anda ve aynı branştan poliklinik yapan hekim sayısında önemli bir artış meydana gelmiştir yılında hastanelerde Maliye Dergisi Sayı 160 Ocak -Haziran 2011