FNANSAL KRZLER, FNANSAL REGÜLASYON ve TÜRKYE 1

Transkript

1 FNANSAL KRZLER, FNANSAL REGÜLASYON ve TÜRKYE 1 Turan Yay (Yldz Teknik Üniversitesi) Gülsün Gürkan Yay (Yldz Teknik Üniversitesi) Ensar Ylmaz (Yldz Teknik Üniversitesi) ÖZET 20. Yüzyln son çeyreinde uluslararas finansal sistemde önemli geli meler ya and.: serbestle me (deregulation), liberalizasyon, mal ve sermaye akmlarnn uluslararasla mas, finansal araç ve i lemlerdeki yenilikler, bilgi-ileti im teknolojisindeki geli meler ve artan rekabet. Çal mada sözkonusu bu geli melerin finansal krizlerle bu krizleri önlemeye yönelik finansal regülasyonun yeniden yaplandrlmasna ili kin Uluslararas düzeyde ve Türkiye deki geli meler ele alnacak ve Türkiye deki Kasn-m 2000 ve 0ubat 2001 krizleri deerlendirilmeye çal lacaktr. FINANCIAL CRISES, FINANCIAL REGULATION AND TURKEY ABSTRACT During the last quarter of the 20 th century, there have been considerable developments in the international financial system: deregulation, liberalization, internationalization of goods and capital flows, innovations of financial instruments and transactions, important developments in communication technology and increased competition. In this context, we try to elaborate the impacts of these developments on financial crises and the restructuring of financial regulation to prevent financial crises in the world, especially in Turkey. The November 2000 and February 2001 crises in Turkey have been analyzed in detail in the light of these developments. 1 stanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, 2004 Mart, 30,

2 I- GR+ 20. Yüzyln son çeyreinde uluslararas finansal sistemde, önceki döneme göre önemli dei im ve geli meler ya and. Finansal karma a olarak adlandrlabilecek bu geli imin unsurlarn, serbestle me (deregulation), liberalizasyon, mal ve sermaye akmlarnn uluslararasla mas, finansal araç ve i lemlerdeki yenilikler, bilgi-ileti im teknolojisindeki geli meler ve artan rekabet eklinde sralayabiliriz. Banka ve dier arac kurumlarn ulusal ve uluslararas düzeyde giderek artan hacim ve hzda yeni finansal araç ve i lemlere yönelmesi, bir yandan tasarrruf-yatrm sürecinin uluslararasla masna yol açarken, dier yandan da finansal ve parasal risklerin (faiz ve döviz kurundaki dei kenlikler) ve dolaysyla finansal krlganlklarn artmasna neden oldu (Sijben,2002). Bu balamda finansal krizler, geli mi ülkeleri gibi), geli mekte-olan (Latin Amerika ve Güneydou Asya Ülkeleri) demeden, baz ülkeleri tekrar tekrar (Arjantin, Meksika, Venezüella ve Türkiye) etkisi altna alm ve kimi kez ülkelerin GSY@H'larnn %5-10'una, kimi kez %50-60'na varan mali kayplara yol açm tr (Kane, 2002:222). Ya ananlarn nda, krizlerin etkilerinin yalnzca ortaya çkt ülke ile snrl kalmayp çevre ülkelere de yayldn, hatta, giderek büyüyen ve hz kazanan uluslararas sermaye hareketlerinin de etkisiyle, tüm uluslararas mali sistemi sarstn söyleyebiliriz. Yeni bir uluslararas finansal sistemin ortaya çokmasna yol açan tüm bu geli meler, merkez bankalarnn (ya da denetim ve gözetim kurumlarnn) finansal sistemlerinin istikrarn salama i levlerinde önemli güçlükler yaratt. Merkez Bankalar arasnda yaygn kan, finansal piyasalarn serbestle tirilmesi sürecinde hzl davranld ve özellikle bankalarn denetimgözetim i lemlerinde bir düzeltme i lemine ihtiyaç olduudur. Öte yandan bankalarn portföy kalitelerinin bozulmas ve türev piyasa i lemlerine aktif olarak katlmalar yeterli sermaye rezervleri olmakszn kredi ve piyasa risklerinin artmasna yol açt. Bu süreç, bankaclk denetim ve gözetim kurumlarn, karlar dü en ve sermayeleri a nan ama yüksek getirili ve daha riskli i lemlere yönelen bankaclk kesiminde, bankalar-aras rekabeti geli tirerek finansal piyasalarn nasl güçlendirilebilecei sorunuyla kar kar ya getirdi. 0üphesiz sözkonusu bu geli melerin iktisat teorisini ve ülkelerin finansal sistemlerinin kurumsal yaplarn etkilememesi sürekli ihmal edegeldikleri mali piyasalarn ne kadar önemli olduunu ya ayarak örenirken, aç kapama gayretiyle neredeyse geometrik olarak artan bir literatür ortaya koymu lardr. Öte yandan, krizlerle birlikte ülkelerin tek tek kendi finansal regülasyon yasa ve yaplarn dei tirme çabalar, bir süre sonra, "salamgüvenilir ulusal mali sistemler ve istikrarl bir uluslararas mali sistem" için gerekli regülasyon politikalarn, kurallarn ve standartlarn saptamaya çal an bir dizi bölgesel ya da uluslararas kurumun ortaya çkmasna yol açm tr. Bu çerçevede çal mann ilk bölümünde ksaca finansal kriz modelleri ile finansal regülasyon teorisi üzerinde bölümde uluslararas düzeyde son 20 ylda finansal regülasyonun kurumsal düzeyde geli tirilmesine yönelik çal malar ele alnacak. Üçüncü bölümde ise Türkiye'de ya anan son krizler ve sonrasnda Türk Bankaclk kesiminin regülasyonuna ili kin geli meler deerlendirilmeye çal lacaktr. 2

3 II- FNANSAL KRZ MODELLER ve FNANSAL REGÜLASYON Son yllarda para (currency), bankaclk ya da borç krizleri eklinde kar mza çkan finansal krizlere ili kin bir dizi model öne sürülmü tür. Finansal krizleri açklamaya yönelik bir grup modele göre, krizin nedeni hükümetlerin kötü makroekonomik yönetimleri ve bu nedenle kredibilitelerini yitirmeleridir (Aghion, Bacchetta ve Banerjee,2001). Bu grupta yer alan birinci nesil modellere (Krugman,1979) göre, finansal krizler bütçe açklarnn sonucudur: bütçe açklarnn para baslarak finanse edilmesinden ba ka çare kalmamasnn sabit döviz kurunun çökmesine yol açmas bir yanda, döviz rezervlerinin belirli kritik seviyenin altna dü mesinin yatrmclarn sermaye kayplarn önlemek için spekülaif ataklara yönelmesi dier yanda, krizlere yol açmaktadr. kinci nesil modeller ya da kendi-kendini besleyen bekleyiler modelleri de bu balamda deerlendirilebilir(obstfeld,1996): Kriz, sabit döviz kuru ile geni letici para politikas arasndaki çeli kiden ve yatrmclarn hükümetin dövizi kurunu serbest brakaca beklentilerinden doar. Dolaysyla hükümetler ya sabit döviz kurunu (ve dolaysyla yüksek faizleri ve resesyonu) savunmak ya da devalüasyona karar vermek zorundadrlar. Bu iki model arasndaki fark, krizin çkmasnn rastgele olup olamayaca ile nesil modellerde krizi tetikleyen, ba ta döviz rezervleri olmak üzere temel baz makroekonomik faktörlerin kritik seviyeleri a mas iken, ikinci nesil modellerde krizin nedeni tamamen rastlantsal / beklenmedik geli melerin bekleyi leri dei tirmesidir. Bu grup modeller ya anan krizlerin önemli bir ksmn (srasyla 1998 Rusya Krizi ve krizi) açklayabiliyorsa da (Krugman, 1999), Asya Krizi, makroekonomik temellerin iyi olmasnn bankaclk krizlerini önlemek için yeterli olmadn göstermi tir. Asya krizi üzerine tar malar beraberinde ikinci grup kriz modellerini dourmu tur. Genelde üçüncü nesil modeller olarak adlandrlan bu grup modellerin bir ksm, asimetrik bilgi (ters seçim ve ahlaki-zayflk) kavramlarndan hareketle, mali piyasalarn mikro-finansal krlganlk nitelii üzerinde odakla arak, mali piyasa kurum ve aktörlerinin riskleri etkin bir ekilde yönetecek mü evviklerden yoksun olduklarn ve bu nedenle a r riskli karar ve faaliyetlere yöneleceklerini savunur. Bu modellere göre aslnda görünürdeki salam makroekonomik temellerin altnda, bankalara ve politikac yaknlarna (cronies of politicians) salanan (açk ya da gizil) hükümet garantileri ile a r borçlanma sendromu yatmaktadr. Dolaysyla bankalarn giri tikleri a r borçlanma giri imi, bir anlamda gizlenmi bütçe açklar ya da kamu borçlarn ifade etmektedir. Bu grup modellerin bir dier türü, uluslararas kreditörlerin kendi-kendini besleyen kötümser beklentilerinin yarataca finansal krlganlk kavram üstünde durur:buna göre uluslararas kreditörler, uluslarararas yatrmlarnda dü ük getirili ksa dönemli yatrmlar ile yüksek getirili uzun dönemli yatrmlar arasnda bir seçim yapmak zorundadrlar; ancak beklemedik geli meler nedeniyle hzla uzun dönemli yatrmlarn tasfiyesi sözkonusu olduunda, bu yatrmclar bir getiri elde edemeyeceklerdir ve bunun ne zaman olaca ex-ante belli deildir. Bu ise bir panik durumunda bankalarn krlganln artracaktr. Sabit döviz kuru sisteminin geçerli olduu açk bir ekonomide merkez bankasnn snrl rezervleri de Merkez Bankalarnn son kredi mercii i levini görmesini engelleyecektir. Bu grup modellerin bir ksm da finansal piyasalardaki mikro krlganln, reel sektör firmalarnn bilançolar üzerindeki etkisini vurgulamaktadr. Bu modeller, nominal fiyat rijitlikleri ve aksak kredi piyasalar (credit market imperfections) varsaymlar altnda, özel firmalarn banka kredilerine muhtaç olduklar (credit constraints) bir durumda, kredipara(currency) krizlerinin makroekonomik etkilerini ara trrlar. Finansal hzlandran olarak 3

4 adlandrlan (Aghion, Bacchetta ve Banerjee, 2000; 2001) bu etki, banka ve reel kesim bilançolar üzerinden reel kesimi etkiler. Bu modellerde finansal hzlandran etkisinin gücü bankaclk sektörünün yaps ile balantldr(disyatat,2003): Para krizi sonrasnda ya anan devalüasyonun ardndan bankaclk kesimi salamsa, reel faktör maliyetleri dü erken üretim artacak; bankaclk sistemi (hedge edilmemi döviz cinsinden yükümlülüklerle yakalanmas anlamnda) zayfsa, reel ekonomide bir daralma (resesyon)ya anacaktr. Bu süreç, ülke parasnn deer yitirmesi, özel firmalarn döviz cinsinden borç geri-ödeme yükümlülüklerinin artmas ve karllklarnn dü mesi, (kredi-kst nedeniyle) firmalarn borçlanma kapasitelerinin ve dolaysyla yatrm ve üretimlerinin dü mesi, ülke parasna olan talebin dü mesi ve ülke parasnn tekrar deer yitirmesi eklinde i leyecektir(.(aghion, Bacchetta ve Banerjee, 2001). Krugman a göre, firmalarn bilanço problemleri, bankalardaki ödenmemi -borçlardan kaynaklansa da, sorun özellikle bankaclk sorunu deildir. Bankalarn sermaye ihtiyacnn kar lanmas, firmalarn finansal-güçlüklerini çözmeyecektir(krugman,1999). Yukarda sözünü ettiimiz somut ya amdaki geli meler ve bunlara ili kin kriz modellerinden hareketle, bir ekonominin makro ve mikro istikrarllnn salanmasnda salam ve etkin çal an bankaclk sisteminin olmazsa-olmaz bir ko ul olarak kar mza çktn ve bu balamda finansal piyasalarn regülasyon gözetim ve denetiminin gerek akademik, gerekse kurumsal düzeyde youn bir ekilde tart ldn söyleyebiliriz. Çal mamzda bankaclk kesiminin regülasyonunun özellikle iktisadi gerekçesi üzerinde younla acamzdan, baz kavramlar netle tirmekte yarar var: Bankalarn davran larna ili kin kurallarn belirlenmesini regülasyon (düzenleme), bu kurallara uyulup uyulmadnn kontrolünü izleme (monitoring) ve bankalarn faaliyetlerinin genel olarak kontrolünü ise gözetim-denetim (supervision) olarak adlandryoruz. O halde bankalarn regülasyonuna ili kin temel sorular; bankalar neden regülasyona tabi tutulurlar? Regülasyon bankalarn özel durumlarndan m kaynaklanmaktadr? Eer öyleyse bankalar (piyasas) neden ve nasl özeldir? eklinde ifade edebiliriz. Bu üç soruyu daha teknik bir ifade ile bankaclk kesiminde piyasa baarszlklar (market failures) sözkonusu mu dur? sorusuna indirgeyebiliriz. Liberal iktisatçlar bu soru(lara)ya, genellikle olumsuz yant verirler. Onlara göre, bankaclk kesiminde ya anan krlma ve olumsuz geli meler, bankaclk piyasasnn kendine has özelliklerinden deil, bankaclk piyasasna uygulanan (yanl ) regülasyon politikalarndan (kamu müdahalelerinden) kaynaklanmaktadr. Bu anlama bankaclk kesiminde ya anan krlma ve sorunlar, piyasa baarszlklarndan deil, aksine kamu baarszlklarndan kaynaklanmaktadr. Bu nedenle finansal regülasyonlarn toplumsal maliyeti, toplumsal yararn a maktadr (Bkz. England, 1991; Llewellyn, 1999:7; Kaufman, 1996). Biz burada bankaclk kesiminin hiç regüle edilmemesinin toplumsal refah üzerindeki etkilerinin neler olaca tart masna girmeksizin, ksaca finansal regülasyon teorisinin iki temel sorunsal üzerinde duracaz: (i) Finansal regülasyonun iktisadi mant/rasyonalitesi nedir? (niçin regülasyon?) (ii) Makro ve mikro iktisadi amaçlar için uygun-optimal regülasyon araçlarnn nelerdir? (nasl regülasyon?). 4

5 Devletin finansal piyasalara müdahalesinin, önemli teorik gerekçelerinden biri, yukarda sözünü ettiimiz gibi, piyasa baarszlklardr (Dier gerekçeler hakknda Bkz. Ylmaz, 2000; Llewellyn, 1999): (Mali) Piyasalar kendi haline brakldnda, etkin olmayan sonuçlarla, asimetrik bilgi ve d/sallk gibi problemlerle kar la lr ki bunlar, devlet müdahalesine gerekçe olu turur: (i)asimetrik bilgi problemi, mali piyasalardaki iktisadi aktörlerin eksik ve farkl bilgiye sahip olmalarndan doar. Mali piyasalarda borç alan ki i ya da kurum, giri ecei yatrmn getirisi ve riski hakknda, borç verene (kreditöre) görece, daha fazla bilgiye sahiptir ve bu bilgi farkll iki çe it probleme yol açar: ters seçim ve ahlaki zaafiyet/risk (moral hazard). Ters seçim problemi, i lem-öncesinde söz konusudur. Ald borcu geri ödeyemeyeceini bilmekle birlikte krediye ihtiyaç duyan ki i ya da kurum, piyasadan borçlanabilmek için en fazla gayret gösteren ve yüksek risk primini ödemeye raz olan (bu anlamda kreditör açsndan yüksek kredi riski ta yan) taraftr. Bu nedenle kreditörler, iyi kredi risklerini kötü kredi risklerinden ayrabilmek için ince eleyip sk dokumaldrlar (Akerlof, 1970; Mishkin, 1996; 2000). Ahlaki risk problemi ise, borç alan ki inin daha çok getirili ama riski yüksek projelere yönelmesi nedeniyle, i lemden-sonra doar. Bir ba ka ifade ile, ahlaki zaafiyet, a r riski almn ya da kredinin proje d ki isel amaçlar için kullanmn te vik ederek finansal piyasalarda sistemik riskin artmasna yol açar. Bu nedenle, kreditörler de kredi alanlarn borcu geri ödememelerine kar sözle me artlarn arla trr ya da onlar izlemeye alr. Böylece kredi verenle borçlanan arasndaki çeli ki, borçlanma/kredi miktarnn olmas gerekenden daha farkl olmasna, teknik ifade ile etkinlikten uzakla lmasna yol açar. Ahlaki zaaafiyet olgusu ile ilgili olarak dikkate alnmas gereken bir dier iktisadi ajan da regülasyon otoritesidir. Regülasyon otoritesinin temel i levi belirli amaçlar (genel olarak salam, istikrarl ve etkin bir mali piyasa olu turmak diyebiliriz) gerçekle tirmek üzere, mali arac kurumlarn (en ba ta bankalarn) faaliyetlerini düzenlemektir. Bankalar ise, regülasyon otoritesi tarafndan yeterince bilinemeyecek ya da izlenemeyecek karar ya da faaliyetlere ili kin bilgilerinden hareketle kendi amaç fonksiyonlarn (karlarn) ençokla trmaya çal rlar. Bu nedenle regülasyon otoriteleri (principal), finansal arac kurumlarn (agent) (ve onlarn mü terileri olan ki i ya da kurumlarn) ahlaki zaafiyetlerinden doabilecek sistemik riskleri önlemek üzere, ihtiyatl sermaye yeterlilik oranlar, sürekli gözetim ve denetim, effaf ve doru bilgi salama gibi birtakm regülasyon araçlarna ba vurmalar gerekir. piyasa ba arszl problemi d/sallk; finansal piyasalarn ekonomi için bir ödeme sistemi i levi gördüü, finansal arac kurumlarn da fon arz edenlerle fon talep edenler arasnda anahtar bir rol oynad dü üncesinden hareketle, mali sektörde ya anacak bir problemin, tüm ekonomi için tehlikeli sonuçlar yaratabileceini ifade eder. Mali piyasalardaki aktörlerin kararlar, dier aktörlerin kararlarn, kolay, hzl ve sistemik olarak etkiler: Sirayet etkisi ya da domino etkisi. Küçük bir güven kayb, mali aktiflerin deer yitirmesine, giderek kendi kendini besleyen bir kreditör paniinin domasna ve daha çok sat lara ve aktiflerin tekrar deer yitirmesine (sarmal daralma sürecine) dönü ebilir. Kriz dönemlerinde çok daha iddetlenen sirayet etkisi nedeniyle, regulasyon politikalarn olu turan regülasyon otoritelerinin d sallk probleminin sonuçlarn dikkate almalar gerekir. Bu nedenle, önleyici (preventive) ve koruyucu (protective) regülasyon araçlar kullanlr. Sermaye yeterlik oranlar, effaf ve doru-zamannda bilgi yaymlama gibi önleyici regülasyon araçlar, mali arac kurumlarn/bankalarn finansal riskle kar la ma olaslklarn asgari düzeyde tutarak, ödeme güçlüü gibi sorunlarla kar la mamasn amaçlayan bu nedenle kriz öncesi tedbirleri ifade eder. Son ba vuru-mercii, 5

6 mevduat sigortas gibi koruyucu regulasyon araçlar ise, kriz sonrasnda mevduat sahiplerinin haklarn ve finansal sistemin istikrarn korumay amaçlarlar. III. REGÜLASYON YAPI VE ARAÇLARINI GEL+TRME ÇALI+MALARI Giri te de belirttiimiz gibi, son otuz ylda dünya ölçeinde artan serbestle me ve deregülasyon, artan ve hzlanan sermaye hareketleri ve yeni geli en finansal araçlarn, ülkelerin finansal ve iktisadi yaplarnn krlganlk olaslklarn artrmas; her ülke için olduu kadar uluslararas finansal sistem için de, salam, istikrarl ve etkin bir bankaclk ya da finansal sisteminin ne kadar önemli olduunu açk bir ekilde ortaya koymu tur. Ba langçta krizle kar la an ülkelerin tekil ülke olarak bankaclk kanun ve düzenlemelerinde dei iklikler yapma ve yenilikler arama çabalar, giderek mali ve bankaclk sistemlerini güçlendirmeyi ve bunlara ili kin düzenleme, gözetim ve denetim standartlarn geli tirmeyi amaçlayan bir dizi bölgesel ya da uluslar aras kurumun olu turulmas sürecine dönü mü tür. Bu kurumlarn belli ba llar Tablo 1'de gösterilmi tir. Biz burada ksaca bankaclk sisteminin düzenlenmesi konusunda uluslararas düzeyde gelinen noktay saptamak üzere, uluslararas standartlar belirleyen iki kurumun çal malar üzerinde duracaz: Basel Bankaclk Düzenleme Denetim ve Gözetim Komitesi ve IMF-Dünya Bankas i birlii ile ba latlan Finansal Sektör Deerlendirme Program (Financial Sector Assessment Program). III.I - Basel Komite: Tam adyla, Bankaclk Düzenleme ve Denetleme Uygulamalar Komitesi, uluslararas bankaclk ve finansal piyasalarda dalgalanmalarn sözkonusu olduu 1974 ylnda G10 ülkelerinin merkez bankas ba kanlarnca, dünya ölçeinde bankaclk denetim anlayn ve denetim kalitesini geli tirmek amacyla kurulmu tur. Bu amaç dorultusunda Komite; (i) ulusal denetim sistemlerine ilikin bilgi alveriinin yaygnlatrlmasna, (ii) uluslararas bankaclk denetim tekniklerinin etkinliinin artrlmasna, (iii) gerekli görülen alanlarda minimum denetleme standartlarnn oluturulmasna yönelik çal malar yapmaktadr(basel Committee, 2001a). Bankaclk sisteminin düzenlenmesi ve denetlenmesi konusunda uluslararas standartlarn olu turulmas ve geli tirilmesi çal malarnda, Basel Komite'nin yapt/yaymlad üç belge, özellikle önemlidir: (i)1988 Basel Sermaye Uzla/s: 1980'li yllarn ba nda özellikle yüksek-derecede borçlu ülkeler nedeniyle uluslararas risklerin artmas ve ba lca uluslararas bankalarn sermaye oranlarnn gerilemesi nedeniyle, Basel Komite, uluslararas bankaclk sisteminin istikrarn güçlendirmek ve ulusal sermaye yeterlilik oranlar farkllndan doan haksz rekabeti ortadan kaldrmak için, Basel Sermaye Uzlas (Basel Capital Accord) (ya da 1988 Uzlas) olarak adlandrlan bir sermaye yeterlilik orann ölçme sistemi geli tirmi ve bu sistem G10 Ülkeleri Merkez Bankalar Ba kanlarnca kabul edilerek yürürlüe konmu tur. 6

7 Tablo 1: ULUSLAR ARASI FNANSAL SSTEM STANDARTLARI Standart Kurulu effaflk Düzenleme Basel Bankaclk Gözetim ve Denetim Komitesi (Basel Committe on Banking Supervision) (BCBS) Uluslararas Sigorta Denetim Otoriteleri Birlii (International Association of Insurance Supervisors)(IAIS) Uluslararas Menkul Kymet Komisyonlar Örgütü (International Organization of Securities Commissions)(IOSCO) Ödeme Sistemleri Komitesi (Committee on Payment and Settlement Systems) (CPSS) Birle)ik Tart)ma Grubu (Joint Forum Comprising BCBS-IAIS-IOSCO) Uluslararas Para Fonu (International Monetary Fund)(IMF) Finansal stikrar Tart)ma Grubu (The Financial Stability Forum) Para ve Mali Politikalarda.effaflk lkeleri Kamu Maliyesi.effaflk lkeleri Veri Yayma Standart/sistemi Etkin Bankaclk Gözetim ve Denetim Temel lkeleri Sigortaclk Gözetim ve Denetim lkeleri Menkul Kymet Piyasalarnn Düzenlenme Amaç ve lkeleri Sistemik-Önemde Ödeme Sistemleri Temel lkeleri Bankaclk, Menkul Deerler ve Sigortaclk Düzenlemelerindeki Tutarszlklar Giderme Finansal Sistemin Regulasyon lkeleri Mali stikrarla lgili Standartlarn Uygulanmasn Salama Birle)ik WB-IMF Finansal Sektör Deerlendirme Program (The Joint Bank-Fund Financial Sector Assessment Program) (FSAP) Dünya Bankas (The World Bank) BCBS- IAIS- IOSCO-CPSS ile ilgili ilkelerle Para ve Finansal politikalarna ili)kin )effaflk ilkelerinin temel tart)lma / deerlendirilme birimi muhasebe ve hesap standartlar flas, )irket yöneti)imi, lke ve tavsiyeleri Birle)mi) Milletler Ticaret Hukuku Komisyonu (United Nations Commission on International Trade Law-) (UNCITRAL) Ekonomik )birlii ve Kalknma Örgütü (Organization for Economic Cooperation and Development) (OECD) Uluslararas Muhasebeciler Federasyonu (International Federation of Accountants)(IFAC) 40 Sayda Uluslararas Standartlar Muhasebe flas lke ve tavsiyeleri.irket Yöneti)im lkeleri Uluslararas Muhasebe Standartlar Komitesi (International Accounting Standards Committee) (IASC) 30 Sayda Uluslararas Hesap Standartlar KAYNAK: Sundararajan, Marston, Basu,2001; Bankalarda minimum sermaye seviyelerinin olu turulmasn salamak için düzenlenen 1988 Uzla s özellikle kredi riski (kredi verilen tarafn ba arszlk riski) ile ilgili sermaye deerlendirilmesi üzerine younla m tr: Dört bölümden olu an Uzla nn 1. bölümünde sermayenin ana sermaye ve katk sermaye kalemleri ile sermayeden indirilecek deerler tanmlanm tr. Risklerin arlklandrlmasnn ele alnd ikinci bölümde, varlklarn risk derecesine göre (%0,10,20,50,100 olarak) arlklandrld arlkl risk oran yöntemi, bankalarn sermaye yeterliliinin tespiti için benimsenmi tir. Bu bölümde, yatrm, faiz haddi, 7

8 döviz kuru ve younla ma risklerinden söz edilmekle birlikte, asl kredi riski ve onun bir boyutu olan ülke transfer riski üzerinde durulmaktadr. 3. bölümde risk arlklandrlm varlklar (assets) için hedef standart sermaye oran (en az %4 ü çekirdek sermaye olmak üzere) %8 olarak kabul edilmi tir. Son bölüm ise geçi sürecine ait düzenlemeleri içermektedir. Sözkonusu bu sistem, 1993 ylnn ortalarna kadar G10 ülkelerinin tamamnda gerçekle tirilmesinin ötesinde, üye olan ya da olmayan yüzden fazla ülkede de benimsenmi tir(basel Committee, 1988; 1999b). (ii)haziran 1999 Yeni Sermaye Yeterlili>i Çerçevesi (Birinci Taslak): 1980 ler sonrasnda dünya finansal sisteminde ya anan hzl ve büyük dei kenliin (turbulence) yaratt (yalnzca kredi riskini deil) tüm riskleri, finansal yenilikleri ve risk ölçme ve kontrol sistemlerindeki geli meleri kucaklamak amacyla hazrlanan 1999 Yeni Sermaye Yeterlilii Çerçevesi, güvenli ve salam bir finansal sistemin kö eta /temeli olarak görülmektedir. Yeni Çerçeve üç temele dayanmaktadr:1988 Uzla 'snn standart ilkelerini geli tirmeyi ve geni letmeyi amaçlayan yeni minimum sermaye gerekleri (requirement), bankalarn sermaye yeterlii ve içsel deerlendirme süreçlerinin denetim otoritesince denetimgözetimi ve effafln-açkln (disclosure) güçlendirilmesi ve güvenli ve salam bankaclk uygulamalarnn te viki için piyasa disiplininin etkin bir ekilde kullanm (Basel Committee, 1999a). Çerçeve nin yeni minimum sermaye gerekleri bölümünde, 1988 Uzla s gibi, sermayenin kapsam, risk ölçekleri ve bunlara göre gerekli sermayenin saptanmas ele alnmakta ve bu amaçla salam muhasebe ilkelerinin önemine dikkat çekilmektedir. Öncekinden farkl olarak riskler üç kategoriye ayrlmaktadr: Kredi riski, piyasa riski ve dier riskler (faiz haddi, operasyonel, likidite ve yasal riskler). Kredi riski balamnda minimum sermaye gereklerinin hesaplanmas için üç yöntem dü ünülmektedir: 1988 Uzla sndaki yöntemin dei tirilmi bir biçimi, bankalarn kendilerinin geli tirecei içsel-risk deerlendirme (Value at-risk) sistemleri kurmalar ve portfolyo kredi risk yöntemle ilgili olarak, banka hissedarlarnn, bankalarn ve irketlerin risklerini ayrabilmek için, ulusal denetleme otoritelerinin saptad, açklk, nesnellik, kredibilite, bamszlk gibi kriterler ta yan d kredi deerlendirme kurumlar kullanlmas önerilmektedir. Komite, geli mi bankalarn geli tirdikleri kendi iç risk-ölçüm yöntemlerini desteklemekte, portfolyo risk yönetim modellerinin ise henüz temel bir yakla m olarak kullanlmasn erken bulmaktadr. Ayrca kredi risklerinin hesaplanmasnda vade yapsnn da dikkate alnmas gerektiini savunmaktadr. Kredi ve piyasa riski d nda özellikle operasyonel risk ve faiz haddi riski için de sermaye ayrlmas gerei vurgulanmaktadr. Sermaye yeterlilii ve içsel deerlendirme süreçlerinin denetim otoritesince denetimgözetimi, bankalarn tüm risk profilleri ve stratejilerine uygun sermaye gereklerine sahip olduklarnn tefti i ve bu seviyelerin korunmas için gerekli tedbirlerin önceden alnmasn amaçlamaktadr. Bu balamda Ulusal Denetim Otoriteleri, bankalarn, sübjektif risk ölçme, dikkatli sermaye tahsisi yöntem ve modelleri kullanmalar durumunda, bunlarn riskleri salkl yanstp yanstmadn ya da çe itli stres-testleri sonuçlarn denetlerler. Komite piyasa disiplinini, güvenli ve salam bankaclk ve finans sistemleri için gerekli dier iki denetim-gözetim tedbirini destekleyici-tamamlayc bir unsur olarak görmektedir. Bu balamda bankalarn, ili ki içinde olduklar tasarruf sahibi, kreditör, yatrmclarla olan 8

9 ili kilerine ait mali ko ullar, performanslar, ticari faaliyetleri, i tirakleri, risk profilleri ve risk yönetim faaliyetleri hakknda güvenilir ve zamannda bilgi açklamalar ve effaflk önem kazanmaktadr (Basel Committee, 1999a, 1999b). (iii) Ocak 2001 Yeni Sermaye Yeterlili>i Çerçevesi (kinci Taslak): Haziran 1999 Çerçevesi ne getirilen ele tirilerden hareketle Komite, Ocak 2001 de yeni bir taslak hazrlayarak tart maya açm ve 2001 yl sonunda yaymlamay planlam tr. Ancak uluslararas düzeyde konuya ili in youn tart malarn sürmesi nedeniyle taslan geli tirilerek yaymlanmas 2003 sonuna braklm tr. Buna göre, Yeni düzenlemenin 2006 yl sonunda G-10 Ülkelerinde, 2007 yl sonunda ise dier ülkelerde uygulamaya konulmasna karar verilmi tir. Bu taslakta 1999 taslandaki üç temele dayal yakla m korunurken, risklere kar daha duyarl ve daha esnek bir yap olu turulmaya çal lm ve sermaye yeterlilik oran a adaki gibi tanmlanm tr: Banka Sermaye Yeterlik Toplam Sermaye Oran (%8) = (Kredi Riski + Piyasa Riski + Faaliyet Riski) Burada kredi riski daha ayrntl hale getirilmi ; standart kredi riski hesaplama yönteminde, borçlunun dahil olduu ülke, banka ve kurulu kategorilerine göre risk arlklarn kullanmaktan uluslararas derecelendirme kurulu larnn kriterlerine geçi sözkonusu olmu tur. Kredi riskinin dahili derecelendirmeye göre hesaplanmasnda temel yaklam (banka borçlunun ödememe olasln tespit ederken, Denetim Otoritesi ödememe durumunda doacak risk ve zarar tahminlerine ili kin veri salayacaktr) ve ileri yaklam (her iki i i de banka yapacak) eklinde snflama yaplmakta ve Banka Yönetim Kurullar bu dahili kredi derecelendirme sistemlerinden sorumlu tutulmaktadr. Bu taslakta faaliyet riski (operational risk) ayr bir risk türü olarak dikkate alnm, bu konuda bankann tüm faaliyeti için tek bir gösterge, farkl i kollar için farkl göstergeler ve bankalarn kendi zarar rakamlarnn kullanlabilecei belirtilmi tir. Faaliyet riskinin toplam sermaye yeterliliinin %20'sine tekabül edecei tahmin edilmi tir. Bankalarn sermaye yeterliliklerinin denetimi konusunda ise, bankalarn sermaye seviyeleri ile risk profilleri arasnda balant kuran bir sistem kurmalar istenmekte, bu sistemin Denetim Otoritesince izlenmesi, denetiminin yaplmas ve sermaye yeterliliinin asgari orann altna dü meden müdahale edilmesi önerilmektedir (Basel Committee, 2001b; 2001c; TBB, 2002) (iv)etkin Bankaclk Gözetim ve Denetiminin Temel lkeleri: Dünya ölçeinde salam denetim standartlarnn olu turulmas konusundaki rolü giderek artan Komite, Haziran 1996'da Lyon Zirvesi'nde G7 Hükümet Ba kanlar'nn ald kararla, Geli en Piyasalardaki (emerging markets) denetim standartlarnn geli tirilmesi amacyla, gerek G10 gerekse dier ülke temsilcileri ile i birliine giri erek, 1997'de etkin bir denetim sistemi için gerekli olan "Etkin Bankaclk Gözetim ve Denetiminin Temel lkeleri" (EBGDT@)'ni yaymlam tr. Bu ilkelerin giderek bankaclk düzenleme, denetim ve gözetiminin uluslararas standartlar olarak benimsendiini söyleyebiliriz (Bkz. Tablo 2) (Basel Committee, 1997; TBB, 2001;Karcada ve Taylor, 2000). 9

10 ilk maddesi, etkin gözetim ve denetim için, makroekonomik temellerin salam olmas ve denetim otoritesinin politik etkilerden bamsz olmas ve bunun için gerekli yasal çerçevenin salanmas gereklilii vurgulanmaktadr. Yine bu 25 maddede(bkz. Tablo 2), bankalarn ihtiyatl yönetimi için uluslararas standart rasyolarn salanmas ve bankalarn kendi risk yönetim sistemlerini kurmalar gerektii önerilmekte ve piyasa disiplini anlamnda bankalarn faaliyetleri hakknda kamuoyunun bilgilendirilmesi ve tüm faaliyetleri yetkin bir ekilde kontrol edecek bir regülasyon sisteminin gereklilii savunulmaktadr (Bkz. International Monetary Fund and World Bank, 2002) III.2. IMF ve Dünya Bankas: Finansal Sektör De>erlendirme Program 1990'larn ikinci yarsnda Asya, Latin Amerika, ve Rusya krizleri ile uluslararas finansal sistemde görülen çalkantlar ve ya anan tela, ulusal ve uluslararas düzeyde finansal sistemlerin salamla trlmas ve izlenmesi konusunu ön plana çkard. Bu balamda IMF'in Finansal Sistemin stikrarllnn Deerlendirilmesi çal malar, Mays 1999'da IMF-WB Finansal Sektör Deerlendirme Program'na dönü mü tür (Evans, O., A.M. Leone, M. Gill ve P. Hilbers, 2000). Finansal Sektörlerin salamlln izleme çal malar, sektörün salaml ve istikrarn deerlendirmeye yönelik baz göstergelerin varln gerektirir. Makro-ihtiyati göstergeler (macroprudential indicators) olarak adlandrlan bu göstergeler birkaç nedenle önemlidir: Her eyden önce bu sayede, mali sistemin salamlnn deerlendirilmesi, objektif ölçütlere dayandrlmaktadr. Temel mali göstergelerin kamuya açk olmas, ulusal ve uluslararas düzeyde piyasalarn bilgi edinmesine ve kar la trma yapmasna yardmc olmaktadr. IMF Eylül 1999 ve Ocak 2000'de makro-ihtiyati göstergelerin geli tirilmesi ve yaygnla trlmas amacyla, merkez bankas ya da regulasyon otoriteleri, akademisyenler, çe itli uluslararas kurumlar ve özel sektör temsilcileri ile iki önemli toplant yapm tr. Makro-ihtiyati göstergeler; tekil mali kurumlarn salklln gösteren mikro-ihtiyati göstergelerle, mali sistemin salamlln gösteren makroekonomik deikenlerden olu ur. Finansal krizler çounlukla, bu göstergelerin krlganln arttn göstermesinin ardndan domaktadr (Evans, O., A.M. Leone, M. Gill ve P. Hilbers, 2000) (Tablo3). Bir finansal sistemin salkl olup olmamasn tespite yönelik göstergeler, o finansal sistemdeki tekil kurulu larn salkl olup olmadn gösteren verilerin bütüncül hale getirilmesi ile elde edilir. Bu amaçla kullanlan çerçevelerden biri olan CAMELS çerçevesi, bir mali kurumun alt önemli özelliini dikkate alr: Sermaye Yeterlii (Capital adequacy), Aktif Kalitesi(Asset quality), Yönetimde salamlk (Management soundness), Kazanç(karllk)(Earnings), likidite(liquidity), piyasa riskine duyarllk(sensitivity to market risk). CAMELS Çerçevesi Sermaye(Capital): Sermaye Yeterlilii, bir mali kurulu un bilançosunun, okla kar la ldnda nasl etkileneceinin ya da bilançosundan hareketle okla nasl ba edeceinin temel göstergesidir. Bu nedenle mali kurulu larn/bankalarn varlklarnn (döviz kuru, kredi, faiz haddi gibi) çe itli finansal risklere göre arlklandrlm sermaye-yeterlik oranlarnn izlenmesi çok önemlidir. 10

11 Tablo 2: Bankaclkta Etkin Gözetim ve Denetime li/kin Temel Prensipler Amaçlar, Otonomi,Güç ve Kaynaklar Denetim Otoritesinin sorumluluk ve amaçlarnn tanm 1.1 Denetim Otoritesinin kaynak ve bamszl 1.2 Yasal çerçeve 1.3 Yasalara uyma zorunluluu 1.4 Denetçilerrin yasal kounmas 1.5 Bilgilerin payla lmas ve Yap 2. Bankalara izin verilen faaliyet alanlar 3. Faaliyet iznine ili kin esaslar ve süreç 4. Banka hisselerinin el dei tirme taleplerine ili kin inceleme ve reddetme yetkisi 5. Bankalarn önemli büyüklükteki ele geçirme faaliyetlerini ve yatrmlarn inceleme kin Düzenlemeler ve Yükümlülükler 6. Bankalarn asgari sermaye yükümlülükleri. Uluslar aras faaliyet gösteren bankalar için bu yükümlülükler Basle Komite'nin belirledii Sermaye Yeterlilii Rasyosu'nun altnda olmamaldr. 7. Bankalarn kredi verme, yatrm yapma, kredi ve yatrm portföylerini yönetmelerine ili kin politika, yöntem ve uygulamalarnn bamsz olarak deerlendirilebilmesi 8. Bankalarn aktif kalitesi ve kredi kar lklarnn yeterliliinin deerlendirilmesine ili kin olu turduu politika ve kulland yöntemlerin yeterlilii. 9. Bir ki i ya da gruba verilebilecek kredilerin snrlandrlmasna ili kin esaslar 10. Balantl kurulu lara verilebilecek kredilere ili kin kurallar belrleme 11. Bankalarn ülke ve transfer risklerini belirleme ve yönetmeye ili kin politiklarn gereklilii. 12. Bankalarn piyasa risklerini ölçme, izleme ve kontrol sistemlerinin olmas gereklilii 13. Bankalarn dier riskleri ölçme, izleme ve kontrol sistemlerinin olmas gereklilii 14. Bankalarn yeterli içsel kontrol sistemlerine saip olmasnn istenmesi 15. Banka faaliyetlerinin kötüye kullanlmamas amacna yönelik mü terilrini tanmaya yönelikkurallarn olu turulmas Aralksz Banka Gözetimi Yöntemleri 16. Yerinde ve uzaktan denetim çerçevesini tanmlar 17. Denetim otoritesi, bankalarn faaliyetlerini tam olarak anlamal ve banka yönetimiyle düzenli olarak temaslarda bulunmaldr. 18. Uzaktan denetimin ko ullar 19. Denetim otoritesi, bamsz denetçiler kullanarak ya da yerinde denetim yaparak gözetim bilgilerinin doruluunu bamsz olarak deerlendirebilecek araçlara sahip olmas 20. Banka gruplarnn konsolide bazda denetlenmesi gereklilii ve yetkisi Bilgi Verme Yükümlülükleri 21. Her bankann, bankann durumunu doru olarak yanstacak muhasebe kaytlarn tutmas ve finansal durumunu yanstan bu kaytlarn yaymlanmas gerklilii Bankaclk Gözetim ve Denetim Otoritesinin Yasal Yetkileri 22. Denetim Otoriteleri, Bankalarn sermaye yeterlilii yükümlülüünü yerine getiremez duruma dü meleri, yasal düzenlemelere aykr davranmalar ya da mevduat sahiplerinin menfaatlerine yönelik herhangi bir ekilde tehdit olu turmalar halinde düzenleyici tedbirler alma ve uygulama yetkisine sahip olmaldr. Snr Ötesi Bankaclk 23. Uluslar aras faaliyeti olan bankalara global konsolide denetim uygulanmas 24.Konsolide gözetim ve denetimin temeli, ev sahibi ülkenin yetkili otoriteleri ba ta olmak üzere, tüm gözetim ve denetim otoriteleri ile temaslarda bulunmak ve bilgi al veri ini salamaktr. 25. Bankaclk gözetim ve denetim otoritesi, yabanc bankalarn ülke içindeki faaliyetlerine ili kin olarak, yerel bankalara uygulanan ayn yüksek standartlar aramaldr. Konsolide bazda gözetim ve denetimin yaplabilmesi için söz konusu yabanc bankalarn ait olduklar ülke otoriteleri ile bilgi payla m yetkisine de sahip olmaldr. 11

12 Varlklar (Assets): kalitesi bozulan mali kurulu larn ödeyememe (insolvency) riski artacandan, aktiflerin kalitesini izleme göstergeleri (spesifik risklere a r açklk, ödenmeyen-kredilerin geli me trendi, bankadan kredi alan ki i ya da kurulu larn salaml ve karll) önem kazanir. Yönetim yönetim, bankalarn performanslarnda en önemli etkenlerden biri olmakla birlikte ölçülmesi zor, niteliksel (qualitative) bir etkendir. Bu nedenle çe itli etkinlik kriterleri ile nicelle tirilmeye çal lr. Karllk (Earnings): Karsz finansal kurulu lar, ödeyememe riski yüksek kurumlardr. Bunula birlikte kurumlarn karllk trendlerinin yorumlanmas dier göstergelere göre daha zordur: Genellikle yüksek karllk, yüksek risk alma anlamna gelmektedir. Likidite (Liquidity): Ödeyememe sorunu olmayan bir mali kurulu, kötü (ksa dönemde) likidite yönetimi nedeniyle kapanma durumuyla kar la abilir. Bu nedenle göstergeler, fon kaynaklarn ve vade-uyumsuzluklar (maturity mismatches) ile ülke paras-yabanc para uyumsuzluklarn (currency mismatches)dikkate almaldr. Piyasa Riskine Duyarllk (Sensitivity to Market Risk): Bankaclk i lemleri, uluslaras sermaye hareketlerinin artmas ve yeni mali araçlarn geli imi ile giderek geni lemekte ve karma kla maktadr. Bu nedenle, faiz, döviz kuru riskleri ile menkul deerler ve mal fiyatlarnn dei me riski de izlenmelidir. Makroekonomik Göstergeler Mali sistemin i leyi i, ekonominin genel gidi ine baldr ve bu nedenle mali kurulu lar makroekonomik dei kenlerdeki dei melerden önemli ölçüde etkilenir. Yaplan çal malar belirli makroekonomik trendlerdeki geli melerin bankaclk krizleri hakknda sinyaller verdiini gösterdiinden, mali salamln deerlendirilmesinde, daha geni ekonomi baznda bir bak açsna (özellikle ülkenin sermaye giri ve çk lar ile para (currency) krizleri kar snda krlganlklarnn göz önünde tutulmasna) gerek vardr. Belli ba l makroekonomik dei kenleri, bütüncül yada sektörel büyüme oranlar, ödemeler bilançosundaki gelimeler, enflasyon oran ve enflasyon oran deikenlii, faiz ve döviz kurlar, kredi hacmindeki gelimeler, menkul ve gayrimenkul varlklarn fiyatlarndaki deimeler eklinde sralayabiliriz. Bunlarn yannda, ülkenin, dier ülkelerdeki finansal geli melerden etkilenme derecesini, krizlerin yaylmasna kar duyarlln dikkate alan göstergelere de baklmaldr. IV. TÜRKYE'DE KASIM UBAT 2001 KRZLER VE BANKALARIN REGÜLASYONUNA L+KN GEL+MELER Bilindii gibi Türkiye, 9 Aralk1999 da IMF e sunulan niyet mektubu ile, yakla k çeyrek yüzyldr içinde ya admz enflasyonu dü ürmek, reel faiz oranlarn makul seviyelere çekmek, ekonominin potansiyel büyümesini artrmak ve kaynaklarn daha etkin ve adil dalmn salamak amaçlarn ta yan üç yllk bir istikrar program uygulamaya koymu tur. Programn dört temel aya, kamu sektörü açn kapamay amaçlayan sk maliye politikas, (döviz kurunun çapa olarak alnd ayarlanabilir sabit kuru sistemine ve Merkez Bankas Varlklar kaleminin hedef olarak belirlenmesine dayanan) sk döviz kuru ve para politikas, 12

13 Tablo 3: MAKRO-HTYAT GÖSTERGELER Bütüncül Mikro-htiyati Göstergeler Makroekonomik Göstergeler Sermaye Yeterli>i Likidite ktisadi Büyüme (Capital Adequasy) Mali Kurumlara Açlan MB Bütüncül Büyüme Oranlar Bütüncül Sermaye Oranlar Kredileri Sektörel Üretim Geli meleri Sermaye Oranlarnn Sklk Mevduat/Parasal Büyüklükler Dalm Oranlar Ödemeler Faiz Oranlarnn Snflanmas lemler Dengesi Döviz Rezerv Yeterlilii Kredi/mevduat Oran D Borçlar (ve Vade Yaps) Varlk ve Yükümlülüklerin Vade Yaps D Ticaret Haddi Sermaye Akmlarnn Bile Piyasa Likidite Ölçüleri ve Vade Yaps Aktif Kalitesi (Asset quality) Kredi Kurumu'nun Sektörel Kredi Younla mas Yabanc Para Kredileri Geri Dönmeyen Krediler Kamu Krumlarna KredilerVarlklarn Risk Profili Balantl Krediler Kaldraç Oranlar Borçlu'nun Kredi/Özsermaye Oran 0irket Karll 0irket Hakknda Dier Bilgiler Bireysel Borçlar yi Yönetim (Management soundness) Harcama çi Ba na Kazanç Mali Kurumlarn Saysnda Art Kazanç ve Karllk (Earnings and Profitability) Aktiflerin Getirisi Özsermaye Betirisi Gelir-Harcama Oranlar Yapsal Karllk Oranlar Piyasa Riskine Duyarllk (Sensitivity to Market Risks) Döviz Kuru Riski Faiz Haddi Riski Menkul-Deer Fiyatlar Riski Mal fiyatlar Riski Piyasa-Temelli Göstergeler Finansal Araçlarn Piyasa Fiyatlar Karllk Göstergeleri Kredi Reytingleri Enflasyon Enflasyonun Dei kenlii Faiz Haddi ve Döviz kurlar Faiz Haddi ve Döviz Kuru Hareketlilii Reel Faiz Oran Döviz Kurunun Sürdürülebilirlii Döviz Kuru Garantileri Kredi ve Aktif Fiyatlar Art/ Kredilerde art Aktif Fiyatlar Art Sirayet Etkileri Finansal Piyasa Korelasyonu Ticaretin yaylmas Di>er Faktörler Kredi ve Yatrmlar Hükümetin Bankaclk Kesimine Ba vurmas Ekonmide Gecikmi Borçlar 13

14 bunlar destekleyen tutarl gelirler politikas ve yapsal reformlardan olu maktayd: Kamu kesimi finansman sorununu çözmeye yönelik tarm ve sosyal güvenlik reformlar, kamu yönetiminde effaflk ve vergi idaresi reformu, özelle tirme ve bankaclk sisteminin yeniden yaplandrlma ve düzenlenme reformu. (Programn deerlendirilmesi için Bkz. Yay, 2001). Yine bilindii gibi, ilki Program nn birinci yl dolmadan olmak üzere, Türkiye dört ay içinde Kasm 2000 ve 0ubat 2001 finansal krizleriyle kar la m tr. Orta ölçekli bir bankann kötü risk yönetimi/yönetimsizliinin getirdii likidite ve faiz riski nedeniyle ya anan ilk bankaclk krizi, aslnda yllardr bilinen ve görmezden gelinen ve iktisat politikalarnca çarptlan bankaclk sisteminin krlganlnn ilk i aretini olu turuyordu. 0ubat 2001 krizi ise, ya anan kur riski ile birlikte, ba ta Türk Bankaclk sisteminin %40 n olu turan kamu bankalar olmak üzere kamu ya da özel tüm bankaclk sistemimizin içyüzünü ortaya koymu tur. Kriz öncesi ve sonrasnda Türk Bankaclk sistemin nin yapsal niteliklerine girmeden Program nn geli imini seçilmi baz makroekonomik göstergeler yardmyla izleyebiliriz: Her eyden önce, Türkiye nin temel makro ekonomik göstergeleri, büyüme ve enflasyon oranlarnn seyri son derece istikrarszdr. Kredi/Mevduat oran geli meleri, ekonomide talebin nasl artnn iyi bir göstergesi. Ayrca tüketici kredileri dört kat artm programnn krlganln artran en önemli dei ken olan faiz orannn dei kenlii önemli boyutlara varm tr. Tartl Efektif Döviz Kuru nun seyri, programn ilk alt ayndan itibaren, TL nin deer kazandn göstermektedir. Ekonomideki menkul deerlerin fiyatlarndaki geli melerin temel göstergelerinden biri indeksinin seyri, programn ilk üç aynda bir yükselme ve giderek %50 leri a an bir dü me göstermektedir. Ekonomide para arz sürekli artarken, krize kadar Merkez Bankas döviz rezervleri hafif art l bir trend göstermi, kriz sonrasnda ise önemli ölçüde azalm aslnda son iki yln trendini izleyerek önemli ölçüde dei mezken ithalat patlamas ya anm, bu beraberinde d ticaret ve cari i lemler açklarn getirmi tir. Finansal Krlganln artp artmamasna ili kin dier üç dei kenin seyri öyledir: Bankalarn Açk Pozisyonlar nn art n göstermek üzere, Türk Bankaclk Sistemi (Yabanc Para Varlklar Toplam/ Yabanc Para Yükümlülükler Toplam) oranna baktmmzda, bu oran Kasma kadar sürekli dü ü göstermektedir. Öte yandan, Ksa Vadeli D borçlarn rezervlere oran, 2000 ylnn altnca ayndan itibaren art ksa vadeli borçlara oran da azalma göstermi tir. Ksaca uygulanan sabit kur sistemi, bir yandan TL yi deerli klarak ödemeler dengesini bozarken, kamu kesiminin borçlanma politikas, bankaclk sisteminin krlganln büyük ölçüde artrm tr. 14

15 FNANSAL KIRILGANLIK 1: AÇIK POZSYON KRED/MEVDUAT ORANI % I 98-II 98-III 98-IV 99-I 99-II 99-III 99-IV 00-I 00-II 00-III 00-IV 01-I 0 98-I 98-II 98-III 98-IV 99-I 99-II 99-III 99-IV 00-I 00-II 00-III 00-IV 01-I 01-II YP VARLIK/YP YÜKÜLÜLÜK KRED/MEDUAT FNANSAL KIRILGANLIK 2 KVDBORÇ / REZERV 1,5 1 0, I 00-I 00-II00-III00-IV01-I 0,4 0,2 0 HRACAT / KVDBORÇ KVD.BORÇ/REZERV HR/KVDB 210 GECELK FAZ ORANI THALAT - HRACAT Milyon $ I 98-III 99-I 99-III 00-I 00-III 01-I 98-I 98-II 98-III 98-IV 99-I 99-II 99-III 99-IV 00-I 00-II 00-III 00-IV 01-I HRACAT THALAT KATRLYON TL PARA ARZI VE REZERV 100 GELM MLYAR $ HSSE SENED PYASASI 98-I III 00-II 01-I 0 98-I 98-II 98-III 98-IV 99-I 99-II 99-III 99-IV 00-I 00-II 00-III 00-IV 01-I 01-II 01-III M2Y MBDREZERV MKB(ULUSAL 100)NDEKS 15

16 IV.1. Türk Bankaclk Sistemi ve Yapsal Sorunlar Türk mali sistemi, fon ihtiyacnn büyük ölçüde (yakla k %75) bankaclk sisteminden kar land banka-arlkl (bank-based ) bir mali sistemdir. Bu yapsyla Anglosakson (ABD finansal sistemlerden çok kta Avrupas finansal sistemlerine benzemektedir (Sermaye Piyasasnn kapitalize %110 ve ABD'de %80 iken, Fransa'da%35, Almanya'da %24 düzeylerindedir) (Barth, Rolle ve Rice,2000). Bankaclk sektörü, 1980'den günümüze uzanan dönemde, banka ve ube says, personel istihdam ve teknolojik alt yap açsndan önemli geli meler göstermi tir. 1980'de 43 olan banka says, 2000'de 79'a çkm, ancak ya anan krizlerin ardndan 55 e dü mü tür. Krizin ardndan banka ube saysnda %21, personel saysnda ise %25.7 (yakla k 45 bin ki i) azalma olmu tur. Bankaclk Sisteminin mali yapsnn son yirmi yldaki geli imi Tablo 5'de görülmektedir: 1980'de 20.7 milyar(gsmh'nn %28.6's) $ olan toplam aktif büyüklüü 2000 ylnda 155 milyar $'a (GSMH'nn %76.9'una) çkm, Eylül 2002 itibariyle 123 milyar $'a (GSMH'nn %67.9) geri- Tablo 4: Bankaclk Sektöründeki Geli/melere li/kin Baz Göstergeler Banka Says ube Says Personel Says Kaynak: BDDK, 2001a:3 lemi tir. Toplam kredilerin GSMH'ya oran arasnda %15.4 'den %25.2 'ye çkarken, 2001'de %20'ye 2002'de ise %14.4'e dü mü tür. Tasarruf mevduat da döneminde önemli geli me kaydetmi, %6'dan %32'ye çkm, 2002'de ise %36.6 olmu tur ylnda tasarruf mevduatlarnn yakla k %60' Döviz Tevdiat Hesaplarndan olu urken, 2002'de %70'e çkm tr. Borçlanma Senetlerinin repo yoluyla fonlanmas ve dövizle ilgili vadeli i lemlerin artmas sonucu, bilanço d i lemlerin toplam aktifler içindeki pay, 1994'de %49.5 Tablo 5: Bankaclk Sisteminin Finansal Büyüklüklerindeki Geli/meler (Milyon Dolar) Toplam Aktifler Toplam Krediler Menkul Deerler Cüzdan Mevduat (Bankalararas Mevd. Dahil) Tasarruf Mevduat TL YP Mevduat D Kaynaklar Yurt D Bankalar Özkaynaklar+Kar Toplam Aktif / GSMH (%) 28,6 38,2 40,3 71,7 76,9 77,5 67,9 Toplam Krediler/GSMH (%) 15,4 17,9 15,8 21,6 25,2 20,2 14,4 Men. De. Cüzd./GSMH (%) 1,8 3,9 4,6 12,3 8,8 8,1 7,6 Tasarruf Mevduat/GSMH (%) 5,9 12,7 18,5 31,6 31,9 44,6 36,6 Kamu Bank. Aktifleri/Toplam 44,1 44,6 39,6 34,9 34,2 31,7 33,0 Sektör Aktifleri (%) Bilanço lemler/toplam ,5 103,5 100,8 53,0 48,3 Aktifler (%) Kaynak: BDDK, 2001:a;

17 iken 2000'de %100'e çkm, kriz sonrasnda %50'lere inmi tir. Kamu bankalar aktiflerinin toplam aktifler içindeki pay, 1980'de %44'iken 2000'de %34'e 2002'de %33'e inmekle birlikte önemini korumaktadr. Bankaclk sisteminde younla mann derecesine baktmzda; ilk be bankann toplam aktiflerdeki pay 1990'da %54 iken 'de %44' e dü mü, 2000'de ise %48' çkm, Eylül 2002 itibariyle %57.5 olmu be bankann 2000 yl itibariyle toplam mevduat ve toplam krediler içindeki pay, srasyla %51 ve %42 iken (TBB, 2001a:41), 2002'de srasyla %60 ve %48'e çkm tr. Tekil bankalarn aktif büyüklükleri incelendiinde, 20 milyar $' a an bir kamu bankas (Ziraat Banks) ile 2 özel banka (Akbank Bankas) görülmekte, yine aktif büyüklüü, srasyla milyar $ olan 4, 5 10 milyar $ olan 2, 1 milyar $'n altnda olan ise 30 banka bulunmaktadr. [BDDK; Aktif Büyüklüklerine Göre Banka Sralamas(Enflasyon muhasebesine göre, )] 2000 yl itibariyle Türk mali siteminin yalnzca 5 bankas dünyann 1000 büyük bankas içinde yer almaktadr (TBB, 2001a:41). Bankalarn kredilerinin takibe dönü me oranlar, sektör itibariyle 1998'de %7.2 den 2000'de %11'e çkm, krizin ardndan 2001'de %28.6 ve 2002'de %24.4 olmu tur. Bu oran 2002 ylnda özel kesim bankalar için %20 iken kamu sermayeli bankalar için %39 ve Bankalar için %51.8'dir. Tablo 6. Kredilerin Takibe Dönü/me Oranlar Yüzde Temmuz 2002 Kamu Bankalar 5,6 9,6 11,6 37,1 39,0 Özel Bankalar 7,3 3,7 6,0 24,7 20,0 Bankalar 49,8 62,4 41,8 55,4 51,8 Yabanc Bankalar 1,1 2,2 2,6 5,5 5,0 Kalknma ve Yatrm Bankalar 3,4 3,1 2,5 10,7 4,2 SEKTÖR 7,2 10,5 11,0 28,6 24,4 Kaynak: BDDK, 2001a, 2001c; 2002 Bankalarn [(Özkaynak +Toplam Kar)/ Toplam Aktifler] oran 1998'de %8.9 iken bu oran 1999'da %5.9'a dü mü 2000'de %7.3, 2002'de ise %10.3 olmu tur. 2000(ve 2002)'de ayn oran, kamusal sermayeli bankalar için %3.1 (%8.9), özel sermayeli bankalar için %14 (10.9) ve TMSF kapsamndaki bankalar için %-23.2 (-%9)dir. Yine bankalarn karllklarna baktmzda, (Net Kar(Zarar)/Ortalama Özkaynaklar) orannn kamusal sermayeli bankalar için 1998'de %20 iken, 1999'da %48.2, 2000'de ise olmu tur. Ayn oranlar özel bankalar için srasyla, %70.8, %65.2 ve %12.5dir. Bankalar 2001 yln zararla kaparken, 2002 ylnn ilk yarsnda dü ük de olsa kara geçmi lerdir. Bankalarn Kriz öncesi ve sonras açk pozisyonlar Tablo 7 ve Tablo 8'de programnn ba langcndan Kasm krizine kadar olan on aylk dönemde bankalarn döviz pozisyon aç %84.5 (TMSF dahil %50) artm tr. Krizde 18,5 milyar $ açk pozisyonla yakalanan Türk Bankaclk Sisteminin son iki ylda bu sorununu önemli ölçüde çözdüü görülmektedir(tablo 8). 17

18 Tablo 7: Dövize Endeksli Pozisyon Hariç Bilanço içi Döviz Pozisyonu Milyon dolar Ocak 2000 Kasm 2000 Aralk 2000 Ocak-Kasm 2000 (% De>.) YP Aktifler ,9 YP Pasifler NET YP POZSYONU NET YP POZSYONU (TMSF hariç ) Tablo 8:Bankaclk Sektörü Bilanço-çi Döviz Pozisyonu Aç> (Dövize Endeksli Pozisyon Dahil) Milyon $ Bilanço-çi Yabanc Para Pozisyonu Yabanc Para Net Genel Pozisyonu (DEP Dahil) 2000 Kasm 2001 Aralk 11 Ekim Kasm 2001 Aralk 11 Ekim 2002 Kamu Özel TMSF Yabanc Kalk./Yat Toplam Kaynak: BDDK, 2001a; ylnn ilk yarsnda kamu bankalar ve TMSF kapsamndaki bankalara, bankalarn yeniden yaplandrlmas balamnda Hazine ve TMSF'dan salanan sermaye destei sonucunda, krizin ba langcnda %7.7 olan Bankaclk Sektörü sermaye yeterlilik oran ortalamas, Haziran 2001'de %19.7'ye çkm, Eylül 2001'de (baz bankalarn TMSF kapsamna alnmas nedeniyle) %15.9'a dü mü tür. Haziran 2002 itibariyle özel bankalarn sermaye yeterlilik oran %15.8 ve Eylül 2002 itibariyle sektör ortalamas %16.75'dir. Tablo 9. Sermaye Yeterlili>i Rasyosu Yüzde Eylül Aralk Haziran Eylül Kamu Bankalar 7,9 7,7 19,8 26,9 Özel Bankalar 16,6 15,3 10, TMSF Bankalar -241,7-62,3 91,4 13,4 Yabanc Bankalar 19,9 21,9 27, Kalknma ve Yatrm Bankalar 32,2 32,5 31,0 31,3 SEKTÖR (TMSF Bankalar dahil) 7,7 9,3 19,7 15,9 SEKTÖR (TMSF Bankalar hariç) 15,9 15,2 14,3 16,1 Kaynak: BDDK, 2001e Bu veriler nda Türk Bankaclk Sisteminin yapsal özelliklerini u ekilde sralayabiliriz(bddk, 2002): Yetersiz özkaynaklar Küçük ölçekli ve parçal bankaclk yaps Kamu bankalarnn sistem içindeki paynn yükseklii Zayf aktif kalitesi (kredi younla mas, grup bankacl ve risklerinin younluu, kredi ve kar lklar arasndaki uyumsuzluk) 18

19 Piyasa risklerine a r duyarllk ve krlganlk (vade uyumsuzluu, açk pozisyon) Yetersiz iç kontrol, risk yönetimi ve kurumsal yöneti im Saydamlk eksiklii Türk Bankaclk Sistemi nin yapsal sorunlarnn kriz öncesi ve sonrasndaki makroekonomik temellerle balantsn u ekilde ifade edeebilriz: TABLO 10 Makroekonomik stikrarszlk Yüksek Kamu Kesimi Açklar Kamu Bankalar (Görev zararlar, yönetim zaafiyeti, fon ihtiyac) Mevduatn Yapsnn De>i/mesi: Ksa Vadeli Mevduat ve Döviz Tevdiat Hesaplarnn Paynda Artma Açk Pozisyonlarda Art/ (DBS/AKTF) Orann Artmas Yüksek Faiz Oranlar Risk Alglama ve Yönetiminin Zayflamas: Likidite Riski Faiz Riski Döviz Kuru Risklerinde Art/ 1990'lar Türkiye Ekonomisi için, istikrarsz büyüme, yüksek enflasyon, bozuk kamu dengesi, yüksek iç borçlar, önemli ödemeler dengesi açklar ve risk kavramnn hiç dikkate alnmad s bir bankaclk ve finans sistemi ile ifade edilebilecek "kayp yllardr": Ülkenin yapsal sorunlarna hiç dokunmakszn, borçlanma ile finanse edilen artan kamu harcamalar ile "benden sonra tufan" politikas sürdüren Hükümetlerle, borçlanmann bir süre sonra kendisine ya daha yüksek enflasyon ya da artan vergiler eklinde yansyacan göremeyen toplumun her kesiminden "miyop seçmen"in üzerinde gizil olarak anla tklar, "günü kurtarma startejisi"(!) nin yaratt belirsizlik ortamnn bankaclk kesimine yansmasn u ekilde sralayabiliriz: (i)toplam mevduatn vade yaps çok ksalm tr. Toplam mevduatn vade yaps Aralk 1999 da 3.5 ay iken kriz annda (Aralk 2000 de) 2.6 aya dü mü tür. Eylül 2002 itibariyle vade yaps (2.5ay) ayn durumunu korumaktadr. Bankaclk sisteminde 2001 ylnda toplam aktiflerin %40 3 aydan, %73 ü bir yldan daha ksa vadeli iken, toplam kaynaklarn %70 inin 3 aydan %80 inin ise 1 yldan ksa vadeli olmas, banka bilançolarnn vade riskine ve fiyat hareketlerine son derece duyarl olduunu göstermektedir (TBB,2002). (ii) Döviz tevdiat hesaplarnn oran artm tr. Krizde %62.4 olan DTH/M2YF oran, kur rejiminin dei mesi ve TL nin hzl deer yitirmesi ve para ikamesi nedeniyle Eylül 2002 de %109.8 e çkm tr. (iii) Uygulanan istikrar politikas ve hükümete olan güven nedeniyle kriz öncesinde artan bankalarn açk pozisyonu, kriz sonrasnda TL nin hzl deer kayb, net d borç ödeme ve mevzuatta yaplan dei ikliklerle önemli ölçüde azalm sa da bu, döviz kaynaklar üzerinden bankalarn TL yaratmalarn önemli ölçüde azaltm tr. Sektörün yurt d kaynak kullanm da yakla k %50 orannda dü mü tür. (iv) Krize kadar kamu açklar bankalarn D@BS/Toplam Aktifler payn artrrken, kriz sonrasnda a ada ele alacamz Bankaclk Sisemi nin Yeniden Yaplandrlmas Program çerçevesinde gerek kamu gerek TMSF daki bankalara verilen kamu katlar nedeniyle kamu iç borç stoku büyüyerek özel sektörün kredi kullanma olanan önemli ölçüde snrlam tr: 19

20 D lama etkisi. Kamu katlar/m2rf oran Aralk 2000 de %93 iken, Eylül 2002 de %222 ye çkm, (Krediler+Tahsili Gecikmi Alacaklar) / M2YRF oran ise ayn dönemde %80 den %61 e dü mü tür. Hazinenin riski bu nedenle önemli ölçüde artm tr. (v) Kriz nedeniyle, bankalarn özkaynaklar erimi, karllklar zarara dönü mü, tahsili gecikmi alacaklar (Aralk 2000 de %10.5 iken Eylül 2002 de %25.5 dir) artm, krizin etkileri yannda risk yönetim anlay nn dei mesi nedeniyle de kredi arznn GSMH ya oran, %23 lerden %17 lere dü mü tür(tbb, 2002). IV.2 Türk Bankaclk Sisteminin Regülasyonu Türkiye'de finansal piyasalarn düzenlenme (regülasyon) yaps dört kurumdan olu maktadr: TCMB, BDDK, Hazine Müste arl ve SPK. Bankaclk Sisteminin Regülasyonu ve TMSF nun yönetimi, Merkez Bankas ve Bankalar Kanunu'nda yaplan dei ikliklerle, 31 Austos 2000'de bamsz bir kurum olarak çal maya ba layan BDDK'ya verilmi tir Dei iklikler sonrasnda TCMB'nn temel yetki ve sorumluluk alan, para politikasnn bamsz yönetimi olarak belirlenirken, bankaclk sisteminin regülasyonu ile ilgili olarak, finansal sistemin etkin bir ekilde i lemesinin alt-yapsn olu turmak, gerektiinde bankalarn günlük likidite ihtiyacn kar lamak, olaanüstü durumlarda da BDDK'nn talebi üzerine gerekli fonu salamak(son ba vuru mercii i levi) olarak belirlenmi tir. Hazine Müste arl'nn yetki ve sorumluluk alan ise, olaanüstü durumlarda BDDK'nn talebi üzerine BDDK adna borçlanma ve tüm finansal regülasyon kurumlar arasnda koordinasyon salama olarak belirlenmi tir. BDDK'nn yetki ve sorumluluklarn tanmlayan yeni Bankalar Kanunu ve TMSF ve ilgili dier yönetmelikler bir bütün olarak deerlendirildiinde, 2000 ylndan günümüze uzanan dönemde Türk bankaclnn hukuksal altyap anlamnda uluslararas standartlarna (Basel Komite ilkelerine) önemli ölçüde yakla tn söyleyebiliriz. Bu anlamda Türk Bankaclk Sistemi, BDDK nn bankalarn ve finansal kurumlarn piyasa disiplini içinde salkl, etkin ve dünya ölçeinde rekabet edebilir bir yapda ileyii için (...) gerekli düzenleyici ve denetleyici çerçeveyi yaratmak, uygulamak ve gelitirmek amacna yönelik, sermaye yeterlilii, risk tanmlamas ve yönetimi, kredi ve i tiraklerin snrlanmas, kredi kar lklar, uluslararas muhasebe standartlarna uyum, bamsz denetim ve yabanc ülke denetim kurumlar ile i birlii gibi çe itli konularda gerçekle tirdii yasal düzenlemelere uyum sürecini ya amaktadr(bkz. BDDK, 2002). V. DEOERLENDRME Finansal krizler ve bankaclk sistemi'nin regülasyonuna ili kin literatür, bankaclk ya da finansal krizlerin ortaya çkmasnda, makroekonomik denge bozukluklarnn yansra, finansal piyasalarda görülen ahlaki zafiyet davran kalb, bankaclk sisteminin zayf yaps ve regülasyon kurumlarnn yetersizliinin önemli rol oynadn ortaya koymaktadr. Yine iyi bir bankaclk regülasyonu için alnmas gereken önlemler olarak u noktalar vurgulanmaktadr: Bankalarn kredi, likidite, döviz kuru ve faiz risklerine kar korunmas için ihtiyatl rasyolar benimsenmelidir. Bankalarn sektör olarak kaldrac güçlerinin yüksek olmas 20