DEVLET BORÇLANMASININ SOSYAL VE EKONOMİK ETKİLERİ

Transkript

1 DEVLET BORÇLANMASININ SOSYAL VE EKONOMİK ETKİLERİ Duran BÜLBÜL* SOCIAL AND ECONOMIC EFFECTS OF PUBLIC BORROWING Recently, the budget deficit of public s ector is comm01ı is su e for all countries. Budget deficit is often sorted out by the m ean of governmental debts. In this m-tic! e, it is aimed to explain the economic and social effects of governmental debts. The previous and current alternatives regarding governmental debts are investigated in varioıts aspects. Possible effects of governmental debts are deseribed by using Turkish example. De bt management is signifıcant as mu ch as debt usage in the view of economic and social ejfects. Loaning is obviously important for the development of all countries. However, wrong debt nıanagement can ereale problem s related to its economic and social effects in middle and long term for development of cowıtries. Sources, targets, usage places and ternı stmcture of public de b ts results d if ferent economic and social ejfects. Nowadays public debts are considered as normalpublic revenue. However public debts have resulted same vicia us circles especially for deve/aping countries. Hat money and lıigh interest rates phenomena have been the highest costs in devezaping countries. I. Giriş Modern anlamda ilk kamu borçlanması, Yirminci Yüzyıl başlarında Birinci Dünya Savaşı'nın finansmanı nedeniyle yapılmıştır. Daha sonra 1930'lardaki iktisadi buhranla gelişmiştir. Devlet borçlanmasının doğuşu ve gelişimi birçok tartışmalara neden olmuş, klasik ve modem maliyeciler bu konuda farklı teoriler geli ştirmiştir. Klasik iktisatçılar denk bütçe fikrini benimsemiş ve kamu harcamalarının vergi gelirleriyle eşitlenmesi gerektiğini savunmuşlardır. Klasikler, başlangıçta devlet borçlanmasına tamamen karşı iken, ilerleyen süreçte bu düşünceleri değişmiş, *Yrd.Doç.Dr., Kırıkkale Üniversitesi İ.İ.B.F.

2 122 1 DURAN BÜLBÜL belli şartlar altında borçlanmanın yapılabileceğini belirtmişlerdir (Tuncer, 1979;7). Klasik iktisatçılar borçlanmadan elde edilen gelirin, verimsiz alanlarda savurganca kullanılacağını iddia etmekte ve bu yolla sermayenin yok olacağını savunmaktadırlar. Klasik maliye anlayışı bir taraftan tam istihdam varsayımına, diğer taraftan da 18. ve 19. yüzyıl devlet görüşüne dayanır. Buna göre ekonomi daimi olarak tam istihdam halindedir. Bununla birlikte devletin bu amaçla iktisadi yaşama müdahale etmesine gerek yoktur; devlet bütçesi mümkün olduğu kadar küçük ve denk olmalıdır. Yine iktisadi hayatın yönetiminde, devlete fazla rol vermek istemeyen klasik iktisatçılardan David Hume, Adam Smith ve Ricardo gibi ünlü klasikler de devlet borçlanmasına karşı çıkmaktadırlar. Onlara göre, bireylerin borçlanmalarından ve devamlı borçlu olmalarından doğacak tehlikeler aynen devlet için de söz konusu idi (İnce,1976;3). Modem iktisatçılar ve Keynesyenler ise, devlet borçlanmasının iktisadi yönü üzerinde durınakta ve iktisadi hayatın düzenlenmesinde, fiyat ve tam çalışma istikrarı ile iktisadi büyümenin sağlanmasında, para politikasının ve mali politikanın, borçlanma politikasıyla eş güdüm içerisinde yönetilmesi gerektiğini düşünmektedir. R. Musgrave ise, Keynezyenlerin borç yüküne ilişkin görüşlerine katılınamaktadır. Kamusal malların borçlanarak finansmanı halinde borç yükünün gelecek kuşaklara yansıtılacağını savunmaktadır (Musgrave, 1959;564). Yeni Klasik görüşün en önemli temsilcisi, J. Buchanan'a göre ise devlet borçları, kişilerden kendi istekleriyle almaktadır. Devlete kendi istekleriyle borç veren kişiler, zorunlu borçlar dışında borç yükünü hissetmezler, çünkü devlete verdikleri borçlar karşılığı elde ettikleri faiz gelirleri ve ayrıcalıklar vardır. Ancak bu kuşak isteyerek devlete verdiği borçlar karşılığı elde ettikleri faizleri gelecek kuşağın yada kuşakların ödeyecekleri vergilerle finanse edilecektir. Yani borcun yükü gelecek kuşaklara aktarılmış olacaktır (Buchanan, 1958;88). Klasik maliyecil er kamu borçlanmasını, yani devlet ve diğer kamu kurumları tarafından yapılan borçlanınayı hemen hemen bütünüyle özel borçlanmaya benzetiyorlardı. B. Herber'e göre reel kamu borç yükü, verimli kaynakların borcun finansmanı için kullanılması nedeniyle, tüketim ve yatırım harcamalarında meydana gelen azalışlardır (Herher, 1971 ;544). Fakat, bu benzetmenin yanlış olduğu anlaşılmıştır. Çünkü, kamu borcu mahiyeti itibariyle özel borçlardan farklıdır. Modem maliyenin ilk özelliği bu farkı ortaya koyması, ikinci özelliği de vergiye yaklaştırınasıdır. Klasikiere göre, borç ve vergi hem mali hem de hukuki açıdan kesinlikle birbirinden farklıdır. Modern maliyecilere göre ise, bu farklılık giderek azalmaktadır. Çünkü onlar borçlanmayı, gitgide vergiye yaklaşan gelir

3 EKONOMIK YAKLAŞlM sağlamak için hakiki bir araç olarak düşünürler. Bu görüşün en can alıcı noktası, devlet borçlanmasının istenilen iktisadi amaca varmak için etkili bir araç olarak kullanılabilmesidir. Bu amaç bazen iktisadi buhranla savaş, bazen tam istihdam, bazen de az gelişmiş memleketlerin kalkındırılması olabilir (Tuncer, 1979; 10). Keynezyen düşüncede devlet borçlarının yükü "açık bütçe politikası" çerçevesinde tartışılmıştır. Bu düşüncede borç yükü, reel kaynak maliyeti yönünden ele alınmaktadır. Borçlanma yoluyla ekonomide belli kesimlerden kamu kesimine kaynak transferi söz konusudur. Asıl sorun dış borçlar için geçerlidir. Ulusal gelirde artış sağlandığı sürece bu sorunun ve borç artışının hiçbir önemi bulunmamaktadır (Erol, 1992;97). Sonuçta ekonominin her zaman tam istihdam seviyesinde olamayacağını düşünen Keynesci yaklaşım, denk bütçenin şart olmadığını, devlet harcamalarını artırarak milli gelir ve istihdaının artırılabileceğini savunduğu için devlet borçlanmasına olumsuz bakınaınaktadır. Modem Devletin görevlerindeki artış, Sosyal ve ekonomik etmenler küreselleşme sonucu finansal piyasalarda oluşan dengesizlikler, tüm Dünya'da borçlanınayı sık başvurulan bir finansınan kaynağı şekline dönüştürınüştür. Başka bir deyişle borçlanma gittikçe olağanüstü bir gelir kaynağı olma niteliğini kaybetmekte, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler için her zaman başvurulabilir bir kamu finansınan yöntemi olmuştur. Devlet borçlanması ilk dönemlerde fiskal amaçlarla yapılırken, günümüzdeki fiskal amaçları yanında ekstra-fiskal amaçlarla da yapılmaktadır. Yapılış nedenleri ile ilgili olarak, ülkelerin gelişmişlik ve geri kalınışlık düzeyleri, borçlanmanın amaçları konusunda değişik durumlar arz edilebilmektedir. II. Borçlanma Nedenlerinin Ekonomik ve Sosyal Etkiler Açısından Değerlendirilmesi Ülkelerin gelişmişlik düzeylerine göre borçlanma amaçları da farklılaşınaktadır. Devletler iç ve dış borçlanınayı da değişik nedenlerle yapmaktadırlar. Klasikler devlet borçlanmasının nedeni olarak savaş ve olağanüstü bayındırlık harcamalarını görmüşlerdir. Oysa, günümüzde devlet borçlanınasında etkili olan başlıca nedenler arasında şunlar sayılabilir. (Akdoğan, 1985; ). Bütçe açıklarının giderilmesi, Savunma giderleri için finansınan sağlanması, Ekonomik dengeyi sağlayıcı ve koruyucu etkiler, Büyük yatırım ve reformların finanse edilmesi, Kaynak dağılımı ve kullanımında etkinliğin sağlanması, Tasarrufların belirli yatırımlara yönlendirilmesi,

4 124 1 DURAN BÜLBÜL Vadesi gelmiş borçlara finansman sağlanması, Olağanüstü harcamaların karşılanması Günümüzde devlet borçlanmasının başlıca nedenleri olarak sıralanan bu gerekçeleri, ekonomik ve sosyal ağırlıkta olanlara göre bir ayrıma tabi tuttuğumuzda, klasik nedenlerin üzerine eklenen bu borçlanma nedenlerinin çoğunun sosyal ve ekonomik sonuçlar yaratma da etken oldukları görülür. Oluşabilecek etkiler borcun GSMH'ya oranı, vade yapısı, borçlanma maliyeti ve borcun nasıl kujlanıldığı ile ilgili olarak farklılaşabilmektedir. Beraberinde borçlanmanın kaynağı da ekonomik ve sosyal sonuçlar açısından farklılık doğurabilir. Bu durumda borç yöneticisi için çeşitli politika seçenekleri vardır. Amaç, ekonomik politikalarla en iyi örtüşecek borçlanma tercihini gerçekleştirmektir. Literatürde kamu borçlanmasının iç ve dış olarak iki ana başlık altında toplandığı göze çarpmaktadır. İç borçlanmanın dış borçlanmadan farkı ile ilgili sorunun cevabı da borcun adlandırılması ile ilgilidir. Yani borçlanma ulusal para ile mi? yoksa yabancı para ile mi Yapılacaktır. İç borçlanma çoğu kez ulusal para ile tanımlanan borç olarak anılır. Dış borç ise yabancı para ile belirlenen borç olarak tanımlanır. Buna göre, bir devlet neden iç borç yapar şeklindeki soru, bir devlet neden nominal borç yapar? biçiminde olmaktadır (Drazen, 1997 ;4 ). Doğal olarak bu gibi tercihler ekonomi politikalarının yürütülmesi ile ilgili öncelikiere bağlıdır. Nitekim finansal liberilizasyon ve küresejleşmenin etkisiyle kamu borçlanması nitelik değiştirmiştir. Döviz cinsinden yapılan iç borçlanma, beraberinde uluslararası para hareketleri sonucu, iç ve dış borcun kesin çizgilerle birbirinden ayrılamaması, günümüzde borç yöneticileri ve politika yapıcıları önemli bir gelişmedir. için dikkat edilmesi gereken Ekonomik sebeplerin baskısı altında şekillenen borçlanma nedenlerini şöyle sıralayabiliriz: a) Bütçe açıklarının giderilmesi: Artan kamu harcamalarının olağan gelirlerle karşılanamaması bütçe açığı kavramını gündeme getim1iştir. Gelirler ile giderler arasındaki negatif fark, bütçe açığının klasik tanımıdır. Bütçe açığından geçmiş dönemlerdeki borçlanmaların faiz ödemeleri çıkarıldığında, önceki dönemlerdeki bütçe açıklarının etkisi arındırılarak faiz dışı bütçe açığı ( Faiz Dışı Bütçe Açığı = Bütçe Açığı - Borç Faiz Ödemeleri ) kavramına ulaşılır. Bu sayede, kamu harcamalarından faiz ödemeleri çıkarılarak bulunan harcama tutarının, olağan gelirlerle karşılanabilir olup olmadığı görülür. Yani sıkça söylenen biçimiyle, borçlanmanın sürdürülebilirliği görülebilir. Eğer faiz dışı bütçe fazlası, borç faiz yükünü karşılayamıyorsa borcun faizi için de borçlanmak gerekecektir. Günümüz ekonomilerinin çoğunda "bütçe açıkları" ve buna bağlı olarak "kamu borçlanmasının

5 EKONOMiK YAKLAŞlM 1125 sürdürülebilirliği" ulusal ekonominin en önemli sorunlarındandır. Yani, klasik otomatik denge yoktur. Dar anlamlı "klasik mali denge" anlayışının yerini, neredeyse kronikleşmiş bütçe açıklarının nedeni -ya da sonucu- olarak "ekonomik denge" anlayışı almıştır. b) Savunma giderleri için finansman sağlanması: Bunu da ekonomik nedenler arasına sokmak mümkündür. Zira bilindiği üzere, kamu harcamalarının gerçek artış sebeplerinden birisi de "savunma harcamalarının" artmış olmasıdır ve bu harcamalar zaman içinde artma eğilimini öylesine sürdürmüşlerdir ki, bugün özellikle az gelişmiş ülkelerin dış borçlanma paketi içinde savunma kredilerinin payı azımsanmayacak düzeye ulaşmıştır. c) Ekonomik dengeyi sağlayıcı ve koruyucu etkiler yaratılması: Ekonomik denge, maliye politikasının başlıca amaçlarından biridir. Özellikle yaşanan krizler ve ekonomik istikrarsızlıkların etkilerini azaltmak için, kamu kesiminin borçlanarak elde ettiği kaynaklada ekonomiye müdahale etmesi, günümüzde kısa vadeli ve etkili bir çözüm yöntemi olarak görülmektedir. d) Büyük yatırım ve reformların finans edilmesi: Maliye politikasının diğer bir amacı da "ekonomik kalkınma" dır. Kalkınmanın ekonomik yanı yatırımların finanse edilebilmesinden geçer. Bu nedenle, gelişmekte olan ülkelerin kalkınma sürecinin başlatılmasında ve sürdürülmesinde, borçlanma temel bir kaynak olarak değerlendirilebilir. Ekonomik kalkınınayı hedefleyerek alınan borçların, yöntendirildiği yatırımlar başanya ulaştığında, ekonomik büyüme ve istihdam üzerinde olumlu etkiler yaratılabilmektedir. GAP için alınan Dünya Bankası kredileri bu duruma iyi bir örnektir. e) Kaynak dağılımı ve kullanımında etkinlik sağlanması: Sağlıklı bir kalkınma süreci için, yatırımların borçlanma ile finanse edilmesi ve kalkınma amacının gerçekleştirilmesinde etkinliğin sağlanması, etkinlik sorunun çözümüne katkıda bulunmaktadır. Beraberinde, borçla finansmanın kalkınma amacındaki başansı borcun etkin kullanımına bağlıdır. Etkinlik açısından, borcun verimli yatırımlarla değerlendirilmesi kadar borçlanmanın uygun maliyetlerle gerçekleştirilmesi de önemlidir. Borçlanma maliyetleri açısından, devlet borç yönetimleri borçlanma politikalarının yürütülmesi sırasında çeşitli risklerle karşı karşıya bulunmaktadır. Bu riskierin başlıcaları, borçlanma maliyetlerinin piyasa koşullarındaki değişmelerle artması tehlikesini belirten piyasa riski ile borçların vadesi geldiğinde ödenebilmesi için gerekli nakit yada finansman imkanının bulunmaması tehlikesi olarak tanımlanan likidite (fonlama) riskidir (Balıbek,2001;1). Bu nedenle hazinenin borç yönetimi günümüz ekonomilerinin etkin işletilebilmesi için büyük önem arz etmektedir.

6 126 1 DURAN BÜLBÜL f) Tasarrufların Belirli Yatırımlara Yönlendirilmesi: Yeterli tasarruf birikiminin olmadığı gelişmekte olan ülkelerde, bu sorunun giderilmesine yönelik borçlanma ilişkili ekonomi politikaları izlenebilir. Beraberinde yeterli tasarruf birikiminin sağlandığı piyasalarda da, tasarrufların verimli alanlara aktarılması için devlet borçlanarak bu birikimleri yönlendirebilir. Devletler, merkez bankaları (ya da hazine) aracılığıyla tasarrufları belirli fonlarda toplayarak, bunları yatırımlara harcamak yoluyla, ekonomik amaçlara borçlanma aracılığıyla müdahale etmektedir. g) Vadesi gelmiş borçlara finansınan sağlanması: Borçlanınayı diğer kamu gelir kaynaklarından ayıran en önemli özellik, borcun tekrar geri ödenmesinin (faiziyle birlikte) söz konusu olmasıdır. Gerçekte borcun borçla finansmanı denen olay hiç de arzu edilmemesine rağmen, sıkça rastlanan derin ekonomik ve sosyal etkileri olan bir borçlanma nedenidir. Son yıllarda Türkiye'de borç faizlerinin bütçe içerisindeki yeri genel olarak artış göstermektedir. Kamu kesiminin sürekli olarak açık vermesi borçların ve faiz maliyetlerinin sürekli artması sonucunu doğurmaktadır. Bu bağlamda Hazine'nin son on yılda iyi bir borç yönetimi gösterdiği de söylenemez. III. Devlet Borçlanmasının Ekonomik Etkileri Devlet borçlanmasının ekonomik etkilerini incelemeden önce kısaca borç yönetimi kavramı üzerinde durmak gerekir. Borç yönetimi, hazinenin toplam nakit ihtiyacını maliyet unsurunu göz önüne alarak yönetme süreci olarak açıklanabilir. Kamu kesiminin bütçe açığı vermesi durumunda açığın en iyi şekilde kapatılması, doğru seçilen borçlanma yöntemleri ve araçları ile uyumlu para ve maliye politikalarıyla mümkündür. Bu bakımdan borç yönetimi ekonomiyi yöneten kurumların koordinasyonu ile uygulanan bir süreçtir. Merkez Bankası bankaların bankası veya en son borç verme makamı olarak da adlandırılan, ekonominin temel kamu kuruluşlarından biridir. Günümüzde bir merkez bankasının temel görevinin kendi yarattığı paranın değerini korumak, dolayısı ile fiyat istikrarını sağlamak olduğu görüşü genel kabul görmektedir (Özmen,2002; 1 ). Beraberinde, Hazine farklı borçlanma araçlarını kullanarak bütçe açığını en az maliyetle karşılamaya çalışacaktır. Bu nedenle çoğu zaman faiz oranlarını düşük düzeylerde tutmaya çalışacaktır. Bu gibi durumlarda Hazine ve Merkez Bankası yetkilileri arasında, açığın finansman yöntemi ve para politikasının uygulanmasına ilişkin bazı görüş ayrılıklarının çıkınası doğal karşılanmalı, ancak bu durum koordinasyon eksikliği ve çatışmalara neden olmamalıdır. Devlete en uygun şartlarda borç sağlanması ve devlet borçlanmasının en uygun şekilde ve usullerle ödenınesine borçların mali idaresi de denildiği gibi, borç alma ve borç ödeme yollarıyla iktisadi sistemin etkileınesine de borçların iktisadi idaresi

7 EKONOMiK YAKLAŞlM denilmektedir. Borçların iktisadi yönde idaresinde, mali politika ve para politikası araç olarak kullanılır.. Mali politika; vergiterne ve harcama yollarıyla iktisadi istikrarın ve büyümenin ayarlanması demektir. Para politikası ise; para miktarını azaltıp çağaltmak ve mübadele hadlerini değiştirmek suretiyle aynı gayeye ulaşmaya çalışmaktır (Sayar, 1966;293). Görüleceği üzere borçların yönetimi iktisadi ve mali politikayı birbirine bağlayan bir bağ vazifesini görmekte~ir. Diğer iki politika ile uyum içinde uygulandığı sürece iktisadi kalkınmanın ve iktisadi dengenin gerçekleştirilmesinde borç yönetimine büyük bir görev düşmektedir. Borçların ekonomi üzerinde etkili olabilmesi için alınan borçların kullanımı ve ekonominin içinde bulunduğu koşullar önemlidir. O zaman devlet borçlanmasının ilk şartı borçların iktisadi denge ve kalkınma amacına yönelik yapılmasıdır. Borçların ekonomik denge üzerindeki etkileri; tüketim, para ve kredi politikası ik, enflasyonist, deflasyonist ve stagflasyonist biçimde görülebilir. Borç yönetiminde beklenen başarının sağlanamaması durumunda, GSMH'nın içerisindeki toplam borç miktarı ile ifade edilen borç stokunun çok hızlı artması ilk beklenen durumdur. Özellikle son yıllarda iç borçlanmanın yüksek maliyetlerle yapılması iç borç stokunun hızlı artışına neden olmuştur. Şekil ı. iç Borç Servis Oranı (Trilyon TL) Ağustos 1 r.z:::::::ı Anapara r.z:::::::ı Faiz --- Toplam 1 Kaynak: Maliye Bakanlığı Yıllık Ekonomik Rapor 2001, s,130. Bu gelişme beraberinde ekonomik ve sosyal yansımalar oluşturacaktır. Borç yükünün etkilerini şöyle sıralayabiliriz.

8 128 1 DURAN BÜLBÜL Tüketim üzerine etkileri; devlet borçlanmasının tüketim düzeyi üzerindeki etkisi iki yönlü incelenebilir. Bunlardan birincisi daraltıcı, ikincisi ise genişletici yöndedir. Finansal piyasaların dışa açılması ve küreselleşmeyle artan uluslararası mali hareketler sonucu, ekonomi politikalarını yürütmede borçlanma politikası, finansal istikrar için daha da önemli hale gelmiştir. Bu çerçevede paranın değerlenınesi veya enflasyonu önlemek amacıyla sermaye girişleri, merkez bankası tarafından sterilize edilir. Başarılı bir sterilizasyon, parasal tabanın döviz girişi kadar düşürülmesidir (Ercan,2001;30). Sterilizasyon için uygulanan en bilindik yöntem ise açık piyasa işlemleridir. Yurt dışından fon girişlerinin olmadığı durumlarda da benzer şekilde enflasyonla ~ücadele için tüketimi kısma amaçlı olarak bu yöntem kullanılabilir. Ancak Türkiye'de iç borçlanma bugüne dek kamu açıklarını kapatmak için kullanılmıştır. Borçlanmanın genişletici etkisi ise yurt dışından alınan borçların, yurt içinde harcanması sonucunda ortaya çıkabilir. Burada borçlanmanın yapıldığı kaynak önemlidir. Eğer devlet borçlanması gerçek kişilerden yapılıyorsa böyle bir borçlanmanın büyük bir kısmı itibariyle ilgilinin tasarrufundan karşılanması beklenir (Uluatam, 1978;325). Tasarruflardan karşıtanan kısım ise kısa dönemde kişinin olumlu birikimini emeceği için, talep kısılmış olur. Eğer ekonomide talep enflasyonu hüküm sürüyorsa kişilere borçlanma, kısa vadede tüketimi kısar ve daha etkin sonuç verir. Maliye ve para politikası açısından ise devlet borçlanmasının bu politikalarla uyum içinde olması gerektiğini belirtmiştik. Borçların toplam miktarı hangi oran, hangi koşullarda arttırılınalı yada azaltılmalıdır. Bu noktadaki bir seçim maliye politikası ile ilgili bir sorundur. Gerektiğinde hangi kaynaklardan borçlanılacak ve hangi borçların ödenmesi ön plana alınacak yada sonraya bırakılacak, bu özellikle maliye politikasını ilgilendirir. Ne miktarda borç merkez bankasınca sahip olunmalıdır? Bu her şeyden önce bir para politikası sorunudur. Borçların bileşimi ne olmalıdır? Çeşitli borçların süreleri ve öteki özellikleri nasıl olmalıdır? Bunlar da borç yönetimi ile ilgili sorunlardır ve Hazinenin önceliklerine göre belirlenir. Bu politikaların ekonomik dengenin sağlanmasına yardımcı olması için uyum içinde uygulanması gerekir. Oysa bu üç politika arasında istenilen şekilde güçlü bir işbirliği her zaman kolaylıkla sağlanamaz. Bu işbirliği güçlüklerini iki grupta toplanabilir; Politik güçlükler, Ekonomik güçlükler, a) Politik güçlüklerin nedeni olarak zaman zaman halk arasında ya da ulusal meclislerde görülen anlayışsız, bilgisiz, tutum ve davranış gelir. Özellikle bütçelerde yer alan maliye politikaları bazen merkez bankasının para politikasına ya da hazinenin borç yönetimi politikasına ters düşen karar ve etkiler getirir.

9 ~ 1 EKONOMIK YAKLAŞlM Öte yandan ilginç bir çatışma genellikle faiz oranlarında görülür. Çünkü hazine çoğu kez faiz oranını düşük seviyede tutmak ister. Buna karşılık merkez bankası bazı dönemlerde yüksek bir faiz oranını "ekonomik denge için ödenmesi gerekli bedel" olarak görebilir. b) Ekonomik güçlükler bilindiği gibi, borç yönetimi politikasının refah dönemlerinde uzun vadeli, durgunluk ve gerileme dönemlerinde kısa vadeli borçlanmasını gerektirir. Bu şekilde halkın elindeki likidite refah dönemlerinde kısılmak ve gerileme dönemlerinde arttınlmak yoluyla, ekonomik dengenin sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Devlet borçlanmasının enflasyonist veya deflasyonist olduğu konusunda bir çok yazar farklı düşünmüş ve bu konuda değişik görüşler ortaya sürmüşlerdir. Devlet borçlanmasının deflasyonist etkiler mi yoksa enflasyonist etkiler mi yarattığı sorunu Uluslararası Kamu Maliyesi Enstitüsü'nce düzenlenen Eylül 1960 Zürich Kongresinin tartışma konularından birisi olmuştur. Devlet tahvillerinin satışı ekonomide deflasyonist, buna karşılık itfa edilmelerinin enflasyonist bir etki yarattığı, kongrede borçlanmaların enflasyonist etkilerinin ağır bastığım savunan Prof. Nevin'e göre önce teorik olarak devlet tahvillerinin satışını ekonomide deflasyonist buna karşılık itfa edilmesinde enflasyonist etki yarattığı, yine kongrede Prof. Hurbert Brocheir de yeni borçlanmaların deflasyonist olmaktan çok enflasyonist olduğunu kabul etmekle birlikte bazen çok ender durumlarda doğrudan birikimlerden yapılan ödemelerle karşılanan borçlanmaların deflasyonist de olabileceğini ileri sürer. Devlet borçlanmasının ülke ekonomisinde deflasyonist yani "daraltıcı" etkiler yarattığını savunanların başında Amerikan maliyecisi E.R. Rolph vardır. Devletin piyasada borç adı altında para toplaması ve likiditeyi azaltınasının deflasyonist etk~ ileri olacaktır. Yeni bir artış eski borçların fiyatını ve bunun sonucu olarak da para değerini etkilemiş olur. Bu şekilde yeni borçlanma ile eski borçların fiyatı düşmüş, başka deyişle borcun verimi artmış olur. Bu ise öncelikle, ekonominin kamu borçları kısmında başlayan deflasyonist etkinin tüm ekonomiye yayılmasını izler. Piyasaya yeni borç sürüldüğünde eskiden elinde tahvil bulunduran kimseler servetlerinde bir azalma görecek ve bunun sonucunda daha az harcama yapacaklardır. Çünkü bu kimseler belli fiyatlardan daha az mal ve hizmet elde edeceklerdir ve tüketim harcamalarını kısmak yoluna gideceklerdir. Servetlerinde bir azalma gören kimseler ilk planda bu azalmayı gidermeyi düşünecekler ve bunun için daha az tüketim yapacaklardır (İnce, 1976;248). Enflasyonla mücadele aynı zamanda ekonomide parasal akımlarla reel akımlar dengesini kurmak sorunudur. Bu durum nedeniyle ekonomideki fazla likiditenin emilmesi gerekir. İşte ekonomideki fazla likiditenin emilme-

10 130 1 DURAN BÜLBÜL si için alınacak tedbirlerinden birisi de borçlanmaya önem vermektir. Burada devlet borçlanırken ya mali kurumlara ya da şahıslara borçlanır. Enflasyonla mücadelede bankalara değil şahıslara borçlanmak lazımdır. Çünkü devletin bankalara borçlanması banka parasının veya kaydi paranın doğumuna neden olabilir. Bu da para arzını genişletebilir (Türk, ı 983: ll ı). Bahsedilen bu durum son on yıl içerisinde Türkiye'de yaşanmıştır. Son yıllarda iç borçlanmanın ağırlıklı olarak bankacılık sektöründen yapılmış ve bankalar için umumi disponibilite oranlarının içerisinde iç borçlanma senetlerine %25 ile %4 (2002 itibariyle %4'dür) arasında pay ayrılmıştır. Bu durum, bankacılık kesiminin kaydi para yaratmasına neden olmuştur ve oluşan para arzı enflasyonla mücadeleyi zorlaştırmakla kalmamış aynı zamanda bankalardan borçlanma sonucu artan faiz oranları deflasyonist etkiler de yaratmıştır. Yukarıdaki açıklamalarda görülebileceği gibi devlet borçlanmasının ekonomik etkileri açısından doğrudan enflasyonist veya deflasyonist olduğunu söylemek hatalı olur. Bunu ekonominin içinde bulunduğu koşullar ve borçlanmanın yapısı belirler. Yanlış borç yönetimleri ve aşırı borçlanma, ekonomilerde yıkıcı etkileri olan uzun süreli stagflasyonist eğilimler oluşturabilir. Devlet borçlanmasının veya borç ödemelerinin para hacmi veya harcama seviyesi üzerindeki etkisi borç hamilinin hangi kategoriye dahil olduğuna bağlıdır. Devlet teşekkülleri ve özel şahıslardan yapılacak borçlanmalar; gerçek tasarruflardan finanse edilecekleri için aşırı boyutlara ulaşmadığı müddetçe hiçbir etki yaratmaz. Buna mukabil bankalardan yapılan borçlanmalar ise para hacminin artmasına neden olurlar. Çünkü bankalar devlet tahvillerini mevduat yaratmak suretiyle satın alırlar. Aynı sebepten bankalara olan borçların ödenmesi mevduatın daralmasına neden olacağından para hacminin azalması sonucu ortaya çıkar. Dolayısıyla, devlet borçları sıkı bir şekilde para hacmi ve harcama düzeyi ile ilgilidir. "Ancak; bunlardan zorunlu olarak devlet borçlanmasının enflasyonist etki yaratacağı sonucu çıkartılamaz. O kadar ki, borçların ödenmesi bazı hallerde harcamaların azalarak ekonominin bir depresyona girmesine neden olabilir" (Aren,l959;ı20). "Şayet alınan borçlar tüketim harcamaları için kullanılmışsa deflasyonist etki yok olmuş demektir. Devlet borçlanması uzun vadeli veya orta vadeli yatırımlara (örneğin; baraj, sulama kanalı, üretken sanayi yatırımları) gitmişse; Bu takdirde; başlangıçta görülen enflasyonist etkiler sonradan azalacaktır" (Özer, ı 984;97). Ayrıca aşırı boyutlara ulaşmış borç stoku finansal piyasalar üzerinde baskı yaratmakta ve finansal krize götüren süreçte, Kısa Vadeli Dış Borç 1 Döviz Rezervi gibi oranlar gelişmekte olan ülkelerde krizleri tetikleyici etkiler yaratmaktadır. (Uygur,200ı;5)

11 EKONOMiK YAKLAŞlM İlke olarak denilebilir ki; eğer devlet borçlanma yoluyla sağladığı fonları harcamıyorsa bu fonlar bireylerden ve kaydı para yaratmayan tasarruf kurumlarından (S.S.K., Emekli Sandığı vb.) borçlanarak elde ediliyorsa borçlanmanın net etkisi, toplam para arzının daraltılarak likiditeyi azalttığından "deflasyonist" olacaktır. Buna karşılık yine devlet banka sisteminden borçlanıyorsa ve bu fonları "harcamıyorsa" para arzı azalmayacağından borçlanmanın net etkisinin "nötr" olması gerekir (İnce, 1976;353). Devlet borçlanmasının kalkınma üzerine etkisi herşeyden önce fert başına düşen ulusal gelirin artışıyla ilgilidir. Bu da kalkınma hızıyla olur. Bilindiği gibi kalkınma bir ülkede birey başına düşen ulusal hasılanın her yıl sürekli ve önemli ölçüde artmasıdır (Palamut, 1978; 159). Devlet borçlanması fert başına düşen reel ulusal geliri nasıl arttırabilir? Bu fonksiyon ancak kalkınmaya d?nük bir borçlanmanın, azgelişmiş memleketlerde, yatırımlara yöneltilmesiyle mümkündür. Azgelişmiş memleketlerde, devlet borçlanmasının iktisadi kalkınma üzerindeki etkisi, yatırımlara ayrılan borçların ferdi gelirleri arttırıcı bir etki meydana getirmesinden ibarettir (İnce,1976; 15). Kalkınmaya yönelik yapılan bir borçlanınada verimli yatırımlara yönelmiş borç, çarpan etkisi içerisinde yeni yatırım hadlerinde bir yükselme yarattığı ölçüde, bu yatırımlarla ilgili çarpan katsayısı kadar bir artış ortaya koyacaktır. Bu bakımdan devlet borçlanması kalkınma açısından çok önemlidir. Ancak, borçların iktisadi kalkınınayı tek başına gerçekleştirmesi mümkün değildir ve diğer politikalarla uyum içinde olması gerekmektedir. Alınan borçların özellikle tüketim harcamalarına yönelik değil, yatırım harcamalarına yönelik olması gerekmektedir. Özellikle, dış borçlanmaların mutlaka yatırımlara harcanması gerekir. Onun için de gelişmekte olan ülkeler kendi ulusal sanayilerini kurarken kendilerine özgü kalkınma modellerini araştırıp, dışa bağımlılıklarını sürekli hale getirmernek için, aldıkları borçları ülkenin ekonomik gelişim yatırımiarına kullanarak, kalkınınayı başarmaları gerekir. Üzerinde durulması gereken nokta dış borçlanınayı kaçınılmaz yapan kalkınma modellerinin ne derece geçerli olduğu ve sağlıklı bir dış borç yönetimi politikası nasıl oluşturulup uygulanabileceğidir (Sönmez, 1982; 19). Türkiye' de şu an için kalkınmanın önündeki büyük bir engel olarak görünen borç sorunu, iyimser bir senaryoya göre, toplam borç stoğunun GSMH'ya oranı 2010 yılında, %72,7'ye gerilemesi beklenmektedir (Morgan/Stanley,200 1; 17). Burada özellikle kalkınma için dış borçlanınaya ağırlık verilmesi ve iç borçlanınanın iktisadi kalkınmada tek başına yeterli olmamasının nedeni, iç borçlanınayla ülkenin kullanabileceği kaynakların toplam miktarını arttırmanın kolay olma-

12 132 1 DURAN BÜLBÜL masıdır. Oysa dış borçlanma, iç kaynaklara ek yeni kaynaklar getirmektedir. Bu husus iç imkanları büyüme, kalkınma çabalarını sürdürmede bir süre yetersiz kalacak olan azgelişmiş ülkeler için son derece önem taşımaktadır (Uluatam, 1978;329). Eğer azgelişmiş ülkeler dış borçlanınayı amacına uygun olarak ilgili yerlere harcamıyorsa bu durum bir yandan gelecek nesillere borç yükü açısından sakıncalar doğurduğu gibi, borcun borçla finansınanına da dönüşebilir. Onun için, azgelişmiş ülkelerin kalkınmalarını planlı bir ekonomik yaklaşımla sürdürmeleri ve sanayileşme sürecinde ulaştıkları büyüme hızları önemlidir. Azgelişmiş ülkelerin ulusal gelirleri düşük olduğundan bu gelirden yatırımlara ayrılan pay da düşüktür; bu ise kalkınma hızını olumsuz yönde etkiler. Bu olumsuzluğu ortadan kaldırmak için söz konusu ülkeler yatırım paylarını ancak dış borçlanmalada büyütürler (Palamut, 1978; 159). Kalkınma çabası içinde bulunan, gelişmekte olan ülkeler sermaye ihtiyaçlarını gidermek amacıyla gelişmiş ülkelere yönelmişlerdir. Bu yöneliş bazen birçok ülkede kalkınınayı hızlandırması gerekirken kalkınmanın önündeki bir engel durumuna da gelebilmektedir. Onun için çeşitli ülkeler ve uluslararası mali kuruluşlardan sağlanan dış borçlar, sağlandıkları aşamalarda olduğu kadar, kullanıldıkları ve geri ödendikleri aşamalarda da çok dikkatli bir şekilde yönetilmeleri gerekir (Akdoğan,1985;357). Dış borçlar başlangıçta genişletici etkiler yaratsa da iyi yönetilmedikleri zaman ödeme sürecinde daraltıcı etkiler de yaratabilir. Son beş yıldır ülkemizin toplam döviz gelirlerinin %26'sı dış borç, ana para ve faiz ödemelerinden oluşan dış borç servisine gitmektedir (Söyler,2001;22). IV. Devlet Borçlanmasının Sosyal Etkileri Devlet borçlanmasının en önemli etkilerinden birisi de sosyal etkilerdir. Sosyal etkileri borç yükü, gelir dağılımı ve gelirin yeniden dağılımı açısından incelemek gerekirse, ilk önce borç yüküne açıklık getirmek gerekir. Borç yükü konusunda iktisatçılar değişik görüşler ileri sürmüşlerdir. Borç yükünü borçlanmanın yapıldığı zamanki nesil mi yoksa daha sonraki nesil mi yüklenecektir? Klasik yazarlar ve özellikle D. Ricardo, borç yükünü, borçlanmanın yapıldığı zamanki neslin taşıyacağını savunmuştur. J.M. Burchanan ise, borç yükünün bu nesilde kalmayıp gelecek nesillerin çekeceği fikrini savunur. Bu yazara göre; borcun gelecekteki ödemesi için konulacak vergiler mutlaka bir fedakarlığı gerektirecektir. Bu fedakarlık ise borç yükünün ta kendisidir (Sayar, 1966;279). Bu alanda klasik maliye ile modem maliye arasında tam bir uyuşmazlık vardır. Klasik maliye okuluna göre borçlanma ile kullanılan kaynakların maliyeti gelecek nesillere aktarılmaktadır. Modem maliyeye göre ise iç borç hakiki bir gelirdir, gelecek

13 EKONOMiK YAKLAŞlM nesillere yansıtılmayıp bu günkü kuşak tarafından çekilir (Duvarger, 1979; 141 ). A. P. Lemer'e göre; iç devlet borçlarının yükünden bahsedilemez (Aren,1959; 117). N. Sayar ise, kısa süreli borçların yalnızca bir kuşağın, orta süreli borçların gelecek birkaç kuşağın, uzun süreli borçların ise bir çok kuşağın mali fedakarlıklarının uzun yıllara dağılması işlemi olduğunu belirtmektedir (Sayar, 1966;282). Borçların süreleri ve kullanım alanları önemlidir. Alınan borçlar kalkınmaya yönelik yatınmlara harcanmışsa bu gelecek nesillere yük teşkil etmez, aksine fayda sağlar. Yine borçların zamanında ödenmemesinden ise yük açısından farklı bir yaklaşım ortaya çıkabilir. Örneğin, bir borç alınmış ve bu borç kalkınma planlarındaki amaçlara uygun yerde harcanmamış ve zamanında ödenmemişse bu borç yükünü gelecek kuşaklar çekecektir. Yine devlet bugün borçlanmasaydı, vatandaşlardan aldığı vergilerle bunu finanse edecekti, bu açıdan borçlanma bugünkü kuşaklara yük getirmeyebilir. Önemli olan, özellikle dış borçların optimal bir şekilde kullanılarak ülkenin dışa bağımlılığını arttırmamasına gayret edilmesidir. Eğer ülkede borçlar erteleniyor, zamanında ödenmiyar ise böyle bir durumda borçlarının yükünü tüm kuşaklar çekebilir. Onun için bugünkü borçlanınalar bu kuşaklar veya gelecek kuşaklar çeker diye kesin bir ayrıma gitmek hatalı olabilir. Bunun borçların vadeleri ile kullanım alanları belirleyebilir. Devlet bugün vergi almak yerine borç alarak belirli toplumsal faydaları yaratmakta, ancak gelecekte alacağı vergilerle borç yükünü finanse etmek yoluna gitmektedir. Toplumun bu günkü refah düzeyine gelecek nesiller katkıda bulunmuş olmaktadırlar. Bununla birlikte borçlanma suretiyle oluşturulan fonlardan sağlanan hizmetler geleceğe daha sağlıklı, kültürlü, altyapısı tamamlanmış, eksikleri büyük ölçüde gideritmiş bir toplum ve ekonomik yapının devredilmesine fırsat vereceğinden, gelecek nesillerin borç yüküne katlanmalarının bir karşılığı bulunduğu kabul edilebilir Borçlanmanın gelir dağılımı ve büyüme üzerindeki etkileri incelenirken sermaye piyasasında hangi faiz haddi üzerinden borçlanıldığının bilinmesi gerekir. Eğer devlet sermaye piyasasında cari faiz haddi üzerinden borçlanıyor, yani üretim faktörü fiyatı olarak sermayenin fiyatını yükseltmiyorsa, borçlanma gelir dağılımı üzerinde bozucu bir etki meydana getirmez. Buna karşın, devlet sermaye piyasasında cari faiz haddini yükselterek borçlanıyorsa şahıslar tüketim harcamalarını kısarak daha fazla gelir elde etme amacıyla tasarruflarını artırırlar ve yüksek faizlerin tasarruf sahiplerinin lehine, gelir dağılımını bozacağı açıktır. Ayrıca, artan faizler dışlama (crowding-out) etkisi yaratacaktır. Yatırımlardan vazgeçilmesi ekonomiyi durgunluğa sürükleyecek istihdamı olumsuz etkileyecektir. Ancak enflasyonist dönemlerde kişilerin tüketimden caydırılarak tasarrufa özendirilmesinin enflasyonla

14 134 1 DURAN BÜLBÜL mücadelede yararı olabilmektedir. Buraya kadar klasik makro modelle çelişmeyen gelişmelere değinildi, ancak sermaye birikimi yeterli düzeye ulaşmamış gelişmekte olan ülkeler için iç borçlanma yoluyla artan faizlerin klasik makro modelle çelişen etkileri de olabilir. Kamu borçlanmasında öne çıkan bir başka olgu ise, hazinenin piyasadan bütçe fınansman gereksinimini karşılamak için borç talep ettiği ve bu nedenle faiz artışlarına özel kesim kadar duyarlı olmadığıdır. Buna karşın özel kesim, piyasadan ileride kar sağlayacağı yatırım projelerini finanse etmek için borçlandığından faiz oranlarına karşı son derece duyarlıdır (Eğilmez, Kumcu,2002;210). Bu bakımdan hazinenin piyasa faiz oranları üzerinden, borçlanması sıradışı bir gelişme değildir. Bu durumun uzun süre devamı, piyasa faiz oranlarının devletçe belirlenmesi sonucunu doğurabilir yani kamu kağıtlarının faiz oranları ile mevduat faizleri arasında güçlü bir korelasyon oluşabilir. Türkiye'de bu durum yaşanmıştır. Korelasyon katsayısı; 3ay, 6ay ve 1 yıl vadeli, mevduat ve devlet borçlanma senetleri faiz oranları için sırasıyla ; 0,96 ; 0,95 ve 0,94 olarak bulunmuştur (Dalgıç, 1994;47). Devlet borçlarının temel fınansman kaynağının vergiler olduğu düşünüldüğünde, vergi sisteminin yapısı önem kazanmaktadır. Dalaylı vergilere dayalı ve çoğunlukla tüketime yönelik vergi uygulamalarında, devlet borçlarının ve faiz vb. ödemelerin finansmanı, genellikle devlet borçlanmasının faiz gelirini elde eden kesimden farklı olacağından, gelir dağılımı açısından olumsuz etkiler ortaya çıkaracaktır. Başka bir deyişle, borç verebilecek durumda olan toplum kesimlerinin faiz ve benzeri nitelikteki getirileri, daha çok gelir düzeyleri bakımından desteğe ihtiyaç duyan kimselerce finanse ediliyor demektir. Vergi sistemi kural olarak dolaysız vergilere dayalı bir yapıya sahip ve şahsi nitelikteki vergi uygulamaları çoğunlukta ise; yatay gelir dağılımının bundan etkilerrmesi söz konusu olacak, yani aynı gelir grubu içerisinde transferler ortaya çıkacaktır (Akdoğan, 1985 ;360). Eğer borç mülkiyetinin dağılışı ile vergi yükünün dağılışı arasında bir paralellik varsa yani herkes elindeki tahvil nispetinde vergi ödüyorsa, devlet borçlarının gelirin dağılımı bakımından olumsuz bir etkisinden bahsedilemez. "Çünkü bu takdirde herkes faiz?larak aldığını vergi olarak verecek demektir. Demek oluyor ki, gelir dağılımı bakımından önemli olan faktörler borçtan ziyade vergi sistemidir. Yani aynı miktardaki bir borcun, gelir dağılımı bakımından etkisi, mevcut vergi sistemine göre farklı olacaktır" (Aren, 1959; 118). Borçların gelir dağılımına olan etkisi bakımından göz önünde tutulması gereken diğer bir neden de faiz haddidir. Eğer devlet borçlarının faizleri, cari faiz haddinden fazla ise, devlet borcu tahvil sahipleri lehine olarak halkın diğer kısmı üzerinde bir yük yüklemenin aracı olmuş olur. Bu bakımdan önemli olan, bor-

15 EKONOMiK YAKLAŞlM cun idaresidir (Aren, 1959; 118). Borçlanma ile gelir dağılımı değişmekle beraber, devlet borçlarıyla ilgili faiz ödemeleri tahvil sahiplerinin gelirini artırır. Bu nedenle kişiler arasındaki gelir dağılımı da bozulur. Çünkü devlet borçlarının faizleri transfer harcamaları arasında yer alır. Bu transfer ödemelerinin gelir dağılımı üzerindeki etkileri devlet tahvillerinin kimlerin veya hangi kuruluşun elinde bulunduğuna göre birbirinden farklıdır. Örneğin kamusal kurumlara ve devlet bankalarına yapılan faiz ödemeleri bu kurumların gelirleri doğrudan doğruya kişisel gelir dağılımıyla ilgili olmadığı için tüketici birimleri arasındaki gelir dağılımını değiştirmez. Buna.karşın, özel bankalara ve şirketlere yapılan faiz ödemeleri şirketin ve bankanın ortakları hangi gelir gruplarında ise o grupların gelirini arttırır (Türk, 1983;281 ). Devlet borçlarının ekonomik ve sosyal etkileri açısından vergi sisteminin öneminin yanında borç stokunun kar topu etkisiyle büyümesi durumunda vergi gelirlerinin büyük oranda borç ana para ve faiz ödemelerine yönlendirilmesi de önemli etkiler oluşturacaktır. Bu durumda bütçe kaynakları belirli dönemlerde yatırım harcamalarından çok borç ve faiz geri ödemeleri için kullanılması kamusal hizmetlerin finanse edilmesinde çeşitli zorlukların ortaya çıkmasına neden olacaktır. Tablo 1: Türkiye Konsolide Bütçe Harcamaları içinde Sağlık ve Faiz Harcamalarının Payı (milyar TL.) Yıllar Sağlık Harcamaları(%) Faiz Harcamaları (%) Kaynak: Maliye Bakanlığı 2002 Yılı Bütçe Gerekçesi Yukarıdaki tabloda, yıllar içerisinde artan borç faiz ödemelerinin, bütçe üzerindeki ağırlığının artması, beraberinde sağlık harcamaları gibi toplumun yaşam kalitesiyle doğrudan ilişkili kalemiere ayrılan payın düşük kalmasındaki nedenlerden biri olarak görünmektedir. Bu örnek genişletilecek olursa borçlanmanın göreceli olarak sonraki yıllara oranla düşük maliyetli gerçekleştirildiği 2000 yılı için bile geçmiş dönemlerden gelen borç yükü nedeniyle, borç ve faiz ödemeleri bütçe içinde büyük pay almıştır yılıda bütçe ödeneklerinden en fazla pay alan beş birim sırasıyla %56 ile Hazine Müsteşarlığı, %17 ile Maliye Bakanlığı, %9 ile Milli

16 136 1 DURAN BÜLBÜL Savunma Bakanlığı, %7 ile Milli Eğitim Bakanlığı ve %2 ile Sağlık Bakanlığı' dır. Geçtiğimiz yıllarda hükümetlerin kısa süreli iş başında kalmış olmalarından dolayı, bu tablonun oluşumunda hükümetlerin ideolojik tercihlerinden çok, borç yükünün bütçedeki ağırlığının etkili olduğunu düşünebiliriz. (Özel,2000;40). 120 ııı.mı ,43 77,09 66,73 (ı(ı.'j"l ,11 50,75 44, ,32 30,76 30,61 2X.46 4~.01 lf!,sy 17,61 ::! O N ~ ~ ~ ~ ~ 00 ~ O - N M ~ ~ ~ ~ 00 ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ o o ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ o o N N Grafik 2. Toplam Her 100 lira verginin ne kadarı faiz ödemelerine gidiyor? 35 33,8~ ,16 29, ,52 4, ,21 22,77 23,09 21,77 21, , , ,09 5 o o ~ N C') ın CD r-- co en o ~ N C') ın CD r-- co en o ~ co co co co ""' co co co co co co en en en en ""' en en O> O> O> O> O> O> en en en en O> en O> en en O> O> O> O> en o o "' en "' en o N Grafik 2. Toplanan Her I 00 Lira Verginin Ne Kadarı Yatırım Harcamalarına Gidiyor? Kaynak: GÜNEY Özgür,RUMELİ Mustafa: Yakın Dönem Türkiye Ekonomisi Gerçeği,ATO Yayınları,Ekim200l,s.62,64 N

17 EKONOMiK YAKLAŞlM Borçların geri ödeme kapasitesi oluşturmayacak şekilde kullanılması sonucunda geri ödemelerinin vergi gelirleriyle yada yeni borçlanma yoluyla karşılanması gerekmektedir (Sayıştay,2000;52). Bu sarmal vergi gelirlerinin yeterli olmadığı durumlarda borçların ve dolayısıyla borç stokunun artmasına bütçe üzerindeki faiz ödemeleri yükünün ağırlaşmasına neden olmaktadır. Yukarıdaki tabloda dikkate değer bir gelişme de, hızlı borçlanma sonucu, 2001 yılı için vergi gelirlerinin borç faiz ödemelerini dahi karşılayamadığıdır. Aynı zamanda son yıllarda Türkiye' de top!anan vergilerin, büyüyen borç stoku ve artan borç maliyetlerini karşılayamaz duruma geldiğini görmekteyiz.vergi gelirlerinin borç faiz ödemelerinin altında kalması toplanan vergilere oranla yapılan yatırım harcamalarının payını düşürmüştür. Bu durum, vergi ödeyenleri vergi karşılığı yararlanmaları gereken hizmetlerden mahrum etmekte ve bu hizmetin kaynağı olan vergiler, devlete borç verenlere faiz ödemesi karşılığı aktarılmaktadır. Bu durum Türkiye'deki vergi sistemini göz önüne aldığımızda gelir dağılımını bozmanın yanında, eğitim sağlık gibi hayati kamusal hizmetlerin kalitesini düşürerek sosyal sorunlar yaratmaktadır. Etkin borç yönetiminden uzaklaşılması, vatandaşların kamu hizmetlerinden hak ettikleri biçimde yararlanamamasını ve yaşam kalitelerinin düşmesi sonucunu doğurmaktadır. Uzun vadede, eğitim, sağlık, adalet ve güvenlik gibi temel kamusal hizmetlerin bütçe içerisinden yeterince pay almaması, sorunlu kuşakların oluşumuna neden olabilir, bu durumun telafisi de hemen hemen imkansızdır. Devlete borç verenlere ödenen faiz getirilerine sağlanan vergi istisnaları ve benzeri ekonomik avantajlar da gelir dağılımı üzerinde etkili olmaktadır. Söz konusu kaynakların vergilendirilmesinden vazgeçilmiş olması nedeniyle ortaya çıkan gelir açığı, yeni vergiler konulması yada mevcut vergilerin oranlarının ve kapsamlarının genişletilmesi suretiyle gerçekleştirilebiliyor ise dolaylı ve dolaysız vergi uygulamasına göre etkileri değişik şekilde olabilmektedir. Dolaylı alınan vergilerin vergi gelirlerinin içerisideki payının fazla olması durumunda gelir dağılımı daha hızlı bozulacaktır. Borçlanma yükünün neden olduğu masraflar rantiyeler lehine olmak üzere bütün mükelleflerden bir miktar vergi alınmasını gerektiriyor ise bu ulusal gelirin yeniden dağılımı demektir (Duvarger,1979;152). Bu da ekonomik etkileri açısından vatandaşiara büyük yük getireceğinden istenmeyen bir durumdur ve sosyal etkileri bakımından olumsuz sonuçlar doğurur.

18 138 1 DURAN BÜLBÜL V- Sonuç Günümüzde artık borçlanmanın olağanüstü bir kamu geliri olduğu şeklindeki klasik maliye görüşü, etkinliğini tümüyle yitirmiş görünmektedir. Hatta öyle ki, çeşitli politik ve ekonomik tercihierin sonucu olarak düşük maliyetli ve kolay bir kaynak olarak günümüzde borçlanmaya sıklıkla ve tıpkı olağan bir gelir kaynağıymış gibi müracaat edildiği görülmektedir. Borçlanmanın sık başvurulan bir kamu fınansman yöntemi haline gelmesindeki temel nedenlerin başında klasik iktisat görüşünden bu yana, kamu kesiminin fonksiyonlarının ve sorumluluklarının gelişmesi gösterilebilir. Günümüzde borçlanma sadece ekonomik konjonktüre göre yeniden denge aracına hizmet eden bir araç olarak kalmamakta öteki tüm maliye politikası amaçlarının gerçekleştirilmesinde de aktif olarak katkıda bulunmaktadır. Bu amaçla borçlanma özellikle ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesi sorununda az _gelişmiş ülkeler için özel bir araç olarak neredeyse biricik çıkar yoldur. Beraberinde borçlanma, pek çok gelişmiş ülkede de artış eğilimindedir. Örneğin, 2002 yılı sonu itibariyle Almanya'nın artan bütçe açıkları ve bu açıkları finanse etmek için uyguladığı borçlanma politikası, Maastrich Antiaşması'ndaki sınırları zorlamaktadır. Bu durum, son yıllarda dünya ekonomisinde görülen durgunluğun başlıc~ nedenlerinden birisidir. Gelişmekte olan ülkelerin borç yüklerindeki aşırı artış bir noktadan sonra borç yönetiminde kontrolün kaybolmasına neden olmakta ve hazinenin kaynak talebi nedeniyle artan faizler de büyümeye engel olmaktadır. Artan faizler sonucu daralan ekonomide, bazen vadesi gelen dış borç ödemeleri sonucu yeni istikrarsızlıklar gündeme gelerek, gelişmekte olan ülkeyi dış borca ve sıcak paraya bağımlı konuma getirebilir. Siyasi gelişmelere hassas sıcak paraya, bağımlı bir ekonomi rantiye kesim lehine sosyal ve ekonomik dengeleri bozacaktır. Maliye politikasının amaçlarından birisi olan gelir dağılımında adaletin sağlanması noktasından hareket ederek bunun da borçlanma ile birçok noktada yakın bağlarının bulunduğunu görürüz, yani borçlanma gerek borç yükü nedeniyle, gerekse borçların alınması ve ödenmesi sırasında gelirin yeniden dağılımını önemli ölçüde etkileyebilmektedir. Vergilendirme sisteminin yanında kamu kesiminin piyasa faiz oranı üzerinden borçlanması gelir dağılımında önemli dengesizliklerin kaynağı olacaktır. Bu da borçlanmanın sosyal etkiler yaratmasının bir nedenidir. İyi bir borç yönetimi ile kamu finansmanı için etkili ve pratik bir yöntem olan borçlanma; Zamanında ve yerinde kullanıldığında kişiler ve ülke kalkınması açısından önemli üstünlüklere sahipken, borç yönetiminde kontrol kaybedildiğinde, ekonomik ve sosyal açıdan telafısi zor olumsuzluklar yaratabilir.

19 KAYNAKÇA EKONOMiK YAKLAŞlM Akdoğan, A., ı985,kamu Maliyesi, G.Ü.İ.B. Fakültesi Yayınları, Ankara. Aren, S., ı959, "Devlet Borçlarının Sınırları Meselesi", Maliye Enstitüsü Konferansları, Beşinci Seri, Ü.Ü. Maliye Enstitüsü Yayınları, İstanbul. Balıbek, E., 200ı, İç Borçlanmada Risk Yönetimi Türkiye İrdelemesi, Hazine Müsteşarlığı Uzmanlık Tezi, Ankara. Buchanan, M.J., 1958, Public Principles of Public Debt, Richard D. Irwin Ine., Homewood, Illinois. Büyükdeniz, A., ı996, Türkiye'de İç Borçlanma Enflasyon İlişkisi, Marmara Üniversitesi Bankacılık ve Sigortacılık Enstitüsü Araştırma ve İnceleme Yazısı. Dalgıç, Ö., ı994, Devlet İç Borçlanma Politikasının Türk Mali Sistemi Üzerine Etkileri, Hazine Müsteşarlığı Uzmanlık Tezi, Ankara. Duvarger, M., ı979, "Devletin Borç Ekonomisi" Çev: Mustafa Kamalak, İşletme Dergisi IV. Cilt, Sayı: 1-2, Ekim. Drazen, A., 1997, Towards A Political-Economic Theory Oj Domestic Debt, NBER Working Paper Series. Ercan, H., 2001, Açık Ekonomi İstikrar Tedbirleri Ve Sıcak Para, Milli Prodüktivite Merkezi Yayınları, No:642, Ankara. Erol, A., 1992, Türkiye 'de Devlet Borçları, Maliye Bakanlığı Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı, Yayın No: 1992/324 Ankara. Eğilmez, M. Kurucu E., 2002, Ekonomi Politikası, Om Yayın Evi, İstanbul. Güney, Ö. Rumeli, M., 2001, Yakın Dönem Türkiye Ekonomisi Gerçeği, Ankara Ticaret Odası. Herber, B., 1971 Modern Public Finance, The Study of Public. Economics, Richard D. İrvin İnc. Homewood. Maliye Bakanlığı., 200ı, Yılı Bütçe Gerekçesi. Maliye Bakanlığı.,200 ı, Yıllık Ekonomik Rapor. Morgan Stanley., Working Paper Series, 2001, Dean Witter, "Crisis and Debt Dynamics" 3 May 200 ı. Musgrave, R., 1959, The Theory ofpublic Finance, MC Graw Hill Book, Tokyo. Sayıştay 2000 Yılı Mali Raporu, Ankara Ticaret Odası Yayınları, Ocak 200ı, Ankara. İnce, M., 1976, Devlet Borçlanması, Kalite Matbaası, Ankara. Özel, Saruhan.,2000 Türkiye 'de Enflasyon, Develüasyon ve Faiz, Alkım Yayıncılık, İstanbul. Özer, İ., ı984 Türkiye'de Dönemi Enflasyonu, Maliye ve Gümrük Bakanlığı Araştırma-Geliştirme, Planlama Koordinasyon Kurulu Yayınları, Ankara.

20 ı DURAN BÜLBÜL Özmen, E., 2002, "Merkez Bankacılığı Ve Para Politikaları", Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, 2002,Ankara. Sayar, N., 1966, Amme Maliyesi, Servet Matbaası, İstanbul. Sönmez, S., 1982 "Dış Borçlanma Azgelişmiş Ülkelerin Yazısı Mı?", Bilim ve Sanat Dergisi, Sayı: 23. Söyler, İ., 2001, "Türkiye'nin Dış Borçlarının Ekonomik Açıdan değerlendirilmesi," Maliye Dergisi, Sayı: 137, Mayıs-Ağustos Palamut, M., 1978, Türk Devlet Borçları, Bursa, İ.T.İ.A. Dergisi VII. Cilt, Sayı 1-2, Mart, Bursa. Uluatam, Ö., 1978, Kamu Maliyesi, A.Ü. Basımevi, A.Ü.S.B.F. Yayınları No:413, Ankara. Tuncer, S., 1979, İktisadi Kalkınmada Amme Kredisinin Rolü ve Ehemmiyeti, Servet Matbaası, İstanbul. Türk, İ., 1983, Maliye Politikası, S. Yayınları, Ankara. Uygur, E., 2001, "Krizden Krize Türkiye", Türk Ekonomi Kurumu Tartışma Metni, Ankara, Mart