BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN DENETİM BAĞLAMINDA SORUNLARI VE ÖNERİLER

Transkript

1 BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİNİN DENETİM BAĞLAMINDA SORUNLARI VE ÖNERİLER Süleyman HACICAFEROĞLU İstanbul Büyükşehir Belediye Müfettişi - Derneği (MUFETDER) Başkanı GİRİŞ: Yönetim şekli merkezden yönetim ve yerinden yönetim olarak teşkilatlanan Türkiye de belediyeler, halkın yerel ihtiyaçlarını karşılamak üzere seçtikleri kamu tüzel kişiliklerinden oluşan, yerinden yönetim ilkesine göre teşkilatlanan yerel yönetim kuruluşlarıdır. Anayasa nın, Mahalli İdareler başlıklı 127. maddesi uyarınca il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere oluşturulan yerel yönetim kuruluşları beş yılda bir yapılan seçimlerle yenilenirler. Mahalli idareler; il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşur. Belediyeler; belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümeninden oluşan bir teşkilata sahiptir. Büyükşehir belediyeleri Türk belediyeciliğine 1984 yılında girmiş olan üst kademe belediyelerdir. Bu belediyeler 1982 anayasasının 127. maddesindeki büyük yerleşim yerlerinde özel yönetim biçimleri oluşturulabilir hükmüne dayanılarak 1984 yılında kurulmaya başlanmıştır. O tarihe kadar, Türkiye de belediyelerin hizmet alanları iç içe geçmezdi. Büyükşehir belediyeciliğinde ise, büyükşehir hizmet alanı içinde birden çok ilçe veya birinci kademe belediyesi vardır. Dolayısıyla, belediye hizmeti aynı zamanda hem büyükşehir, hem de ilçe belediyesi eliyle yürütülür. Ancak, yasa büyükşehir ve ilçe belediyelerinin yürüttükleri hizmet türlerini birbirinden ayırmıştır. Türkiye deki ilk büyükşehir belediyeleri 1984 yılı Ocak ayında çıkarılan 2972 sayılı yasa ve Mart ayında çıkarılan 195 sayılı kanun hükmünde kararname uyarınca üç büyük kentte kuruldu. Bu tarih itibarıyla, bu üç kentten, İstanbul un on beş, Ankara nın beş ve İzmir in de üç metropoliten ilçesi vardı. Aynı yılın Temmuz ayında çıkarılan 3030 sayılı yasa ile büyükşehir ve ilçe belediyeleri statüleri netleşti. 136 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

2 Süleyman HACICAFEROĞLU Büyükşehir sınırları içersindeki ilçe belediyelerini il içersindeki diğer ilçe belediyelerinden ayırmak için bu belediyeler genellikle metropoliten ilçe belediyesi ya da büyükşehir belediyesi sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri olarak adlandırılır döneminde beş büyükşehir belediyesi daha kuruldu yılında 3306 sayılı yasa ile Adana, 1987 yılında 3391 sayılı yasa ile Bursa, 3398 sayılı yasa ile Gaziantep ve 3399 sayılı yasa ile Konya, 1988 yılında ise 3508 sayılı yasa ile Kayseri büyükşehir statüsüne geçirildi. Adana, Bursa, Konya ve Kayseri nin üç, Gaziantep nin iki metropoliten ilçesi vardı. Türkiye de nüfus artış ve şehirleşme hızının yüksek oluşu kent nüfuslarında büyük artışlar olması sonucunu doğurmaktadır yılına gelindiğinde sekiz büyük şehir belediyesi daha kuruldu. Bu sekiz büyükşehir; Antalya, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Mersin, İzmit ve Samsun du. Ancak bu defa farklı bir uygulama ile 505 sayılı kanun hükmünde kararname ile kurulan büyükşehirlerde, ilçe belediyesi yerine birinci kademe belediyesi kurularak, ilçe kuruluşu 2008 yılına kadar ertelendi. Bu şekilde kurulan büyükşehir içi ilk kademe belediyelerinin sayısı, Antalya, Diyarbakır, Mersin, İzmit te üç; Eskişehir, Erzurum ve Samsun da ise ikiydi itibarıyla 16 büyükşehir içersinde 146 ilçe belediyesi vardır. (Büyükşehir dışındaki ilçelerle birlikte toplam ilçe sayısı 892 dir.) En fazla metropoliten ilçesi olan büyükşehir 39 ilçe ile İstanbul dur. İstanbul u 22 ilçe ile İzmir, 16 ilçe ile Ankara, 12 ilçe ile Kocaeli ve 10 ilçe ile Sakarya izlemektedir. Diğer büyükşehirlerin metropoliten ilçe sayısı ise şöyledir: Bursa 7; Adana, Antalya, ve Kayseri 5; Diyarbakır, Mersin ve Samsun 4; Konya ve Erzurum 3; Gaziantep ve Eskişehir 2. Ülkemizdeki büyükşehirler (Alfabetik sıraya göre) Adana Büyükşehir Belediyesi / Ankara Belediyesi / Antalya Büyükşehir Belediyesi Büyükşehir Bursa Büyükşehir Belediyesi / Diyarbakır Büyükşehir Belediyesi /Erzurum Büyükşehir Belediyesi Eskişehir Büyükşehir Belediyesi / Gaziantep Büyükşehir Belediyesi / Mersin Büyükşehir Belediyesi İstanbul Büyükşehir Belediyesi / İzmir Büyükşehir Belediyesi / Kayseri Büyükşehir Belediyesi Kocaeli Büyükşehir Belediyesi / Konya Büyükşehir Belediyesi / Sakarya Büyükşehir Belediyesi Samsun Büyükşehir Belediyesi olmak üzere onaltı büyükşehir belediyesi bulunmakla birlikte İstanbul büyükşehir belediyesi ile Kocaeli Büyükşehir Belediyesi diğerlerinden 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun geçici 2.maddesi doğrultusunda (Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte; büyükşehir belediye sınırları, İstanbul ve Kocaeli ilinde, il mülkî sınırıdır. Diğer büyükşehir belediyelerinde, mevcut valilik binası merkez kabul edilmek ve il mülkî sınırları içinde kalmak şartıyla, nüfusu birmilyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı yirmi kilometre, nüfusu birmilyondan ikimilyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı otuz kilometre, nüfusu ikimilyondan fazla olan büyükşehirlerde yarıçapı elli kilometre olan dairenin sınırı büyükşehir belediyesinin sınırını oluşturur...) yetki sınırları içerisinde farklılığını korumaktadır. Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi 2007 ve 2008 Nüfus Sayımı ve tarihli Büyükşehir Belediye Nüfusları 2004 yılında çıkarılan 5216 sayılı yasayla, Büyükşehir belediye sınırları için yeni kıstaslar getirildi. Buna göre, büyükşehir olma koşulu nüfusun en az olmasıdır. Aynı yasa nüfus yoğunluğu çok yüksek olan İstanbul ve Kocaeli (İzmit) illerinin tamamını büyükşehir sınırları içersine almaktadır. Diğer Büyükşehirlerin sınırları için coğrafi ölçüm şartı getirilmiştir. Buna göre il sınırları içinde olmak ve valilik binası merkez alınmak suretiyle, Nüfusu dan fazla olan büyükşehirlerde 50 km yarıçapındaki yerleşim yerleri, Nüfusu arası olan büyükşehirlerde 30 km yarıçapındaki yerleşim yerleri, Nüfusu dan az olan büyükşehirlerde ise 20 km yarıçapındaki yerleşim yerleri büyükşehire dahil edilmiştir. Sr Türkiye deki büyükşehir belediyelerinin nüfusları 1 Kent 2007 Sayımı 2008 Sayımı 2009 Sayımı 2010 Sayımı 1 İstanbul 12,460, Ankara İzmir Bursa Adana Kocaeli Gaziantep Konya Antalya Kayseri Diyarbakır Mersin Eskişehir Sakarya Samsun Erzurum Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi (ADNKS) Sonuçları 137 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

3 Büyükşehir Belediyelerinin Denetim Bağlamında Sorunları ve Öneriler Büyükşehirlerin ülke nüfusundaki yeri İstanbul ve Kocaeli de bütün il nüfusu büyükşehir sınırları içindedir. Büyükşehir belediye sınırları içindeki nüfusun bütün il nüfusuna oranı Ankara da % 95 in, İzmir ve Eskişehir de % 90 ın üzerindedir. Diğer büyükşehirlerde ise oran % 60 - % 90 aralığındadır. Büyükşehirlerden, İstanbul un nüfusu 12 milyonu, Ankara nın nüfusu 4 milyonu, İzmir in nüfusu 3 milyonu aşmış olup, nüfus Bursa, Adana, Kocaeli, Gaziantep ve Konya da 1 milyon sınırının üzerindedir. (Kocaeli de bu durum 5216 sayılı yasanın bir sonucudur.) 16 büyükşehir belediyesinin sınırları içinde ikamet eden nüfus toplamı 33 milyonun üzerindedir. (Ancak bu rakamda büyükşehir belediye sınırlarını genişleten 5216 sayılı yasanın da rolü vardır.) Bir başka değişle, büyükşehir belediye sınırları içinde ikamet eden nüfus, ülke toplam nüfusunun % 45 i kadardır. Buna karşılık, diğer 64 il ile büyükşehir belediyelerinin olduğu illerde büyükşehir dışında kalan kentsel ve kırsal nüfusun toplamı ise % 55 dolaylarındadır. Onaltı büyükşehir belediyelerine yenileri katılacak 2011 seçimleri ile yeni kurulan 61.hükümetin programında 11 ile daha büyükşehir olma yolunu açılıyor; 2010 Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sitemine göre nüfusu 750 bin üzerinde 11 İl Bulunmaktadır seçiminden sonra hazırlanacak kanun tasarısına göre bu 11 ilin büyükşehir yapılacağı görülmektedir. Aydın ( ), Balıkesir ( ), Denizli ( ), Muğla ( ), Tekirdağ ( ), Trabzon ( ), Şanlıurfa ( ), Van ( ), Hatay ( ), Manisa ( ), Kahramanmaraş ( ) 2014 yılına kadar 750 bin nüfusu aşmaları durumunda muhtemel büyüksehir olabilecek illerin ise Afyonkarahisar ( ), Malatya ( ), Mardin ( ), Ordu ( ) illeri olduğu görülmektedir. Büyükşehir Belediyelerinin uygulama problemleri I) İMAR UYGULAMALARI AÇISINDAN: Belediyelerin asli görevlerinden bir tanesi de imar faaliyetleridir. Bu görev Türkiye de belediyelerin ilk kuruluşundan günümüze kadar zorunlu olarak gerçekleştirmeleri gereken bir fonksiyondur. Büyükşehir belediyelerinin imar konusunda bu tür koordinasyon ve denetim çalışmalarına karşın ilçe ve diğer belediyelerde imar birimlerinin faaliyetleri farklılıklar içermektedir. Bu durum şüphesiz uygulama bütünlüğünü ve yeknesaklığı ortadan kaldırmaktadır sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu nun Büyükşehir belediyesinin imar denetim yetkisi» başlıklı 1.maddesinde Büyükşehir belediyesi, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye yetkilidir. Denetim yetkisi, konu ile ilgili her türlü bilgi ve belgeyi istemeyi, incelemeyi ve gerektiğinde bunların örneklerini almayı içerir. Bu amaçla istenecek her türlü bilgi ve belgeler en geç onbeş gün içinde verilir. İmar uygulamalarının denetiminde kamu kurum ve kuruluşlarından, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından yararlanılabilir. Denetim sonucunda belirlenen eksiklik ve aykırılıkların giderilmesi için ilgili belediyeye üç ayı geçmemek üzere süre verilir. Bu süre içinde eksiklik ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi eksiklik ve aykırılıkları gidermeye yetkilidir. Büyükşehir belediyesi tarafından belirlenen ruhsatsız veya ruhsat ve ekle- 138 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

4 Süleyman HACICAFEROĞLU rine aykırı yapılar, gerekli işlem yapılmak üzere ilgili belediyeye bildirilir. Belirlenen imara aykırı uygulama, ilgili belediye tarafından üç ay içinde giderilmediği takdirde, büyükşehir belediyesi tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununun 32 ve 42 nci maddelerinde belirtilen yetkilerini kullanma hakkını haizdir. Ancak 3194 sayılı Kanunun 42 nci madde kapsamındaki konulardan dolayı iki kez ceza verilemez hükmü ile ilçe belediyelerinin üzerinde imar denetim yetkisi vaz edilmektedir. Ancak uygulamada 5216 sayılı yasanın bütünlük içerisinde yönetmeliği hazırlanmadığından yetki kargaşası ve sorumluluktan kaçınma gibi eylemlere rastlanmaktadır. Kaçak yapı tespitinde ilçe belediyesi 3194 sayılı yasayı uygulamaktan imtina etmekte ve büyükşehir belediyesinin encümen kararı almasına ve yıkımın infazı ile ilgili olarak yetki ve sorumluluk ötelemesi yoluna gitmektedirler. Kaçak yapı ile ilgili bilgi belge istenmesi ve ilçe belediyesinin bundan imtina etmesinin adli bir karşılığı vesayet açısından da idari bir karşılığı bulunmamaktadır. Büyükşehirlerin başat sorunu yaşamda süre gelen kaçak yapı olmaktadır. Zira planlama, ulaşım ve alt yapı problemlerine çarpan şeklinde olumsuz bir etkide bulunmaktadır. Bu itibarla: ülkemizin gelişmesine paralel olarak kentlerinde teberrüz eden en büyük sorunlardan bir tanesi olan gecekondu/kaçak yapı ve gecekondulaşma/ kaçak yapılaşma Belediyelerin, mevzuat düzenlemelerin kısmi eksikliği kaynaklı bir sorun olarak görülmektedir. Gelişen süreçlerde, yasal tedbirler ve mevzuat geliştirici eylemler bulunmakta buna mukabil kentlerimizde kaçak yapı gerçeği artarak çocuklarımızın geleceklerine ipotek koyan bir halde bulunmaktadırlar. Belediyeler uygulamada tespit ettikleri ya da şikayet neticesinde öğrendikleri kaçak yapılarda Danıştay dairelerinin bu kararları gereğince işlem yapmaktadırlar. Yıkım iradesi gösterip gösterilmediği aynı evrakların tetkikinde bile çoğu zaman değişiklik göstermektedir. Kaçak yapı ile etkin mücadelede bu kararların ışığında hareket edilerek belediye yetkilileri kendilerini korumayı amaçlamaktadırlar. Oysa koruyacakları kentlerinin modern kent olgusuna yaklaşma arzuları ve iradeleri olmalıdır. Kanunda belediyelere tanınmayan nüfustan ve eşyadan tahliyesi yapıl(a)maması (Yıkım Kararları nı uygulamak için gecekondular hariç binaların önce tahliyesinin gerektiği, iskân edilmiş binaların, konut dokunulmazlığı kapsamına girdikleri, belediyenin öncelikle binaların tahliyesi için yasal yollara başvurması gerektiği, Belediyenin uygulamada nüfustan tahliyesi için Kaymakamlığa yazı yazdıkları, bu itibarla tahliye için yasal yollara başvurma nedeniyle yıkım kararının infazının tatbik edilememesinin suç teşkil etmediği, Ancak Kaymakamlıklarca genelde tahliyenin yapılamadığı) neticesinde kaçak yapı ve yapılaşma günümüzde mevcudiyetini geliştirerek koruyan kentleşmede ana sorunlardan olmaktadır. Ayrıca Yıkım ihaleleri de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu nun 19.maddesine göre yapılmakta ve genelinde ihaleye katılan olmadığı ya da bir isteklinin katıldığından bahisle yıkım ihaleleri iptal edilmekte ve buna bağlı olarak yeniden ihale süreci başlatılmaktadır. Oysa 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu nun Pazarlık Usulü başlıklı 21. maddesinde ve Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin Pazarlık usulü başlıklı 17. maddesine göre Aşağıda belirtilen hallerde pazarlık usulü ile ihale yapılabilir: a) Açık ihale usulü veya belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılan ihale sonucunda teklif çıkmaması, hükmünün bulunduğu, Bu hükme göre 19.maddeye göre istekli çıkmaması halinde ihale edilememesinden sonra pazarlık usulü ile idare yıkım ihalesine gitmelidir. Ancak uygulamada gidil(e)memektedir(!) Danıştay kararlarının yanında kaçak yapılaşma ile etkin mücadeleyi kıran idari kararlar da 2 mevcuttur. Misal teşkil etmesi açısından kaçak yapı ile ilgili olarak x İlçe Belediye Başkanı hakkında adli işlem tesisine yönelik alınan kanaat ve sonuca karşın: İstanbul Valiliği nin İçişleri Bakanlığı na yazdığı tarih ve sayılı yazısında özetle ; Bahse konu yerde ruhsat ve eklerine aykırı olarak yapılan yapılar ile ilgili Belediye Encümenince alınan yıkım ve para cezası kararlarının uygulanmaması yönünde yazılı veya şifahi herhangi bir talimatlarının bulunmadığı, söz konusu encümen kararının infaz edilmemiş olmasında Belediye eski Başkanı.. ve Belediye Başkanı.. a izafe edilebilecek somut suç ve ihmalci davranışının olmadığı, belediyelerdeki mutat uygulamalarda yıkım işlemlerinin Fen İşleri Müdürlüğü ve İmar ve Şehircilik Müdürlüğünce yerine getirildiği, bu itibarla, Bakanlığımızın gün ve (Tef. Kur. Bşk.)/1511 sayılı genelgesi de göz önünde bulundurulduğunda, Belediye eski Başkanı.. a ve Belediye Başkanı.. a isnat ve izafe edi- 2 (Danıştay İkinci Dairesinin tarih ve 2003/426 E. 2003/1303 K. Numaralı ve Danıştay Birinci Dairesinin tarih ve 2004/590 E. 2005/169 K. Nolu kararı) 139 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

5 Büyükşehir Belediyelerinin Denetim Bağlamında Sorunları ve Öneriler lebilecek herhangi bir ihmalci davranış veya fiil-fail ilişkisini gösteren delil bulunmadığı anlaşıldığından herhangi bir sorumluluk yüklenemeyeceği mütalaası ile Belediye Başkanları hakkındaki şikayetin 4483 sayılı Kanunun 4. maddesi uyarınca işleme konulmamasını istediği, bu kez İçişleri Bakanlığı, tarihinde Bakan Onaylı, vaki şikayetin işleme konmamasının tensip edildiği, bu da Belediye Başkanlarının kaçak yapılaşmada mücadelesini gevşeten ve siyasi mülahaza düşünülmesine sevk eden bir karar niteliğini taşımaktadır. II) İŞYERİ AÇMA VE ÇALIŞTIRMA: Büyükşehir belediyelerinde sorunlarından bir tanesi de ekonomik hayatla alakalıdır. Büyükşehir belediyelerinde işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesi takibi ve denetimlerinde önemli sorunlar yaşamaktadırlar. Aşağıda bu sorunlara getirebilecek bir takım öneriler değerlendirilmiş olup şüphesiz kanun ya da yönetmelik düzenlemelerinin kapsamı daha geniş tutulabilir. Kısaca; 9207 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik in bazı maddelerinde değişiklik; Madde 5- İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri aşağıda belirtilen şartları taşımak zorundadır: a) İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili olarak mevzuatta öngörülen tedbirlerin alınmış olması, b) 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu kapsamına giren gayrimenkullerin, tapu kütüğünde mesken olarak gösterilen bağımsız bölümlerinde ticari faaliyette bulunan her türlü işyeri açılması hususunda kat maliklerinin oy birliği ile karar alması, Tapuda iş yeri olarak görünen yerlerde, umuma açık istirahat ve eğlence yeri açılması durumunda yönetim planında aksine bir hüküm yoksa kat maliklerinin oy çokluğu ile aldığı kararın bulunması, c) Kanun, yönetmelik ve bu konuyla ilgili yayınlanan Bakanlık görüşleri dikkate alınarak yukarıda bahsedilen a-b-c maddelerini sağlamak kaydıyla, ilgili işyeri açma yönetmeliğinin 5 maddesinde belirtilen özellik gerektiren işyerleri hariç olmak üzere kamu hizmetlerinden herhangi birisinden yararlanan ve 12/10/2004 tarihinden önce yapıldığı belgelenen işyerlerine yapı kullanma izni belgesi ve yapı uygunluk şartı aranmaksızın ve işletmelerden taahhütname almak kaydıyla birer yıl geçerli olmak üzere geçici çalışma ruhsatı verilir. (Bu husus imar mevzuatı açısından müktesep hak teşkil etmez.) İzahat: İşyerlerinin karşılaştığı sorunlardan, işyerlerini açma ve ruhsata bağlama sorunu önemli bir yer tutmakta; ruhsatlandırma sorununun en başında yapı kullanma izin belgesinin (iskan) temin edilememesi gelmektedir. Bu husus özellikle İstanbul daki binaların çok büyük bir kısmının yapı kullanma izin belgesinin bulunmamasından kaynaklanmaktadır. Sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için özel yapı şeklini gerektiren işletmelere ruhsat tanzim ederken yapı kullanma izin belgesinin aranması gerekli olduğu, Yapı Kullanma İzin Belgesi olmayan ve 12/10/2004 tarihinden önce kurulan diğer işyerlerinden, ilçe belediyeleri imar biriminden, yapı denetim bürolarından, inşaat mühendisleri odasından veya üniversitelerin inşaat fakültelerinden (hepsinden ya da her ikisinden) binanın statik ve kullanım açısından uygunluk belgesi nin alınması halinde ruhsat verirken iskan belgesi arama zorunluluğu ortadan kalkmalıdır. (Bu husus imar mevzuatı açısından müktesep hak teşkil etmez )... h) Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden meyhane, bar, kahvehane, kıraathane, elektronik oyun merkezi, internet salonu ile açıkta alkollü içki satılan işyerlerinin okul, yurt, mabet bina ve tesislerine mevzuatın öngördüğü uzaklıkta bulunması, 140 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

6 Süleyman HACICAFEROĞLU 2) 100 ton/yıl ve altında kapasiteye sahip her türlü demir ve demir dışı dökümhaneler ile soğuk haddeleme, ısıl işlem ve tel çekme tesisleri. 3) Toplam redresör gücü 25 KVA ve altında olan her türlü metal kaplama tesisleri. ı) Sınaî, tıbbî ve radyoaktif atık üreten işyerlerinde bu atıkların toplanması, taşınması, depolanması, işlenmesi ve bertarafı konusunda gerekli tedbirlerin ve izinlerin alınmış olması, j) Teknik olarak uygulanabilir binalarda, engellilerin işyerine giriş ve çıkışları için gereken kolaylaştırıcı tedbirlerin alınmış olması, 4) Toplam motor gücü 500 HP ve altında kalan kauçuk ve lastik üretim ve kaplama ve lastik eşya üretim tesisleri, lastik fabrikaları ve kablo fabrikaları; plastik, plaksiglas, polyester gibi maddelerden eşya, oyuncak, reklam levhaları, izolasyon malzemeleri vb. yapan yerler; plastik hammaddesi üreten tesisler ile hurda plastikten granül imal eden tesisler. 5) 3 ton/gün altında kapasiteye sahip sabun üretim tesisleri ile sulfonlama yapılmayan deterjan fabrikaları. 6) Toplam depolama kapasitesi 5000m³ ve altında kapasiteye sahip doğalgaz, petrokimya ve kimyasal ürün depolama tesisleri. 7) Su bazlı boya ve tekstil yardımcı kimyasalları üretim tesisleri. 8) Aerosol dolum yapılan tesisler. Ruhsata yönelik iş ve işlemleri kolaylaştırmak belediyeler açısından bir görevdir. Yönetmelikte müracaat sonrası aynı gün ruhsatı verilir hükmü doğrultusunda vatandaş ve idare açısından çeşitli yönleri ile zaman zaman kolaylık yerine zorluklar yaşanmaktadır. Şöyle ki; 9207 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik in Ek.2 Gayri Sıhhi Müesseseler Listesi, Birinci Sınıf Gayri Sıhhi Müesseseler Bölümündeki iş kollarının çeşitliliği ve çokluğu nedeniyle yönlendirme ve denetimin zorlaşması; karar alma sürecinin ayrıntılar nedeniyle uzaması nedeniyle daha etkin ve kaliteli hizmet sunulabilmesi için sözkonusu bölümdeki bir kısım iş kollarının da dahil olduğu aşağıda listelenen işyerlerinin ruhsatlandırma ve denetleme yetkisinin İlçe Belediye Başkanlıklarına devredilmesi gerekmektedir. İlçe Belediyelere ruhsatlandırma ve denetleme yetkisinin devredilebileceği işyerleri listesi: 1) Belediyemiz ya da iştirakleri tarafından işletilen ve Belediyemiz sorumluluğunda bulunan alanlarda işletilecek her türlü açık ve kapalı otoparklar hariç açık ve kapalı otoparklar sayılı Yönetmeliğin 12. Maddesinde, sıhhi ve gayri sıhhi işyerleri için başvurunun öngörülen kriterlere uygun olması durumunda başkaca bir işleme gerek kalmaksızın aynı gün içinde ruhsat düzenlenerek aynı gün içinde ilgilisine verileceği belirtilmesine rağmen, idarelerin iş yükü ve resmi kurumlar arasında evrak akış hızı ve yoğunluğu nedeniyle sıhhi işyerlerini aynı gün içinde ruhsatlandırmak zorlaşmaktadır. Evrak akış süreçlerinde ilgili resmi kurumların birincil ve ikincil mevzuatının sürekli değişikliğe uğramasından ötürü vatandaşın beyanını olumsuz etkilemektedir. (Ayrıca; Belediyelerin İç Denetim Birimleri bu süreçlerde sistem kırıklarını tespit ederek üst yöneticiye raporlamada bulunmalıdırlar.) Bu olumsuz etkileme işletme ilgilisinin beyanını gerçeğe aykırı verilmiş algısını oluşturmakla kalmayıp yetkili idareler, Yönetmeliğin 13.madde hükümleri doğ- 141 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

7 Büyükşehir Belediyelerinin Denetim Bağlamında Sorunları ve Öneriler rultusunda yaptığı tespitler sonucu işletme yetkilisinin beyanı ile mevcut işletme durumunun farklılık oluşturması nedeniyle yargıya suç duyurusunda bulundukları ve sonucunda beyanda bulunan ancak değişen şartları öngöremeyen işletme ilgilisi mağdur olabilmektedir. Diğer husus, işletme ilgilisinin yetkili idareyi yanıltmak ve 12.madde hükmü gereğince ruhsat belgesi edinmek istemesidir. Bu durumda gerçeğe aykırı beyanda bulunulduğunun tespiti sonucunda mühürleme ve ruhsat iptal edilmesi yargıya intikal ettirildiğinde, hilafı beyanda bulunmuş işletme sahipleri lehine yürütmeyi durdurma kararları (esas ve usul yönünden) alarak ruhsat alamayacak iş yerlerinin yargı kararları gereğince ticari faaliyetlerine davam etmektedirler. RUHSATA BAĞLARKEN SÜRE PROBLEMİNİN ÇÖZÜMÜNE DAİR DEĞİŞİKLİK ÖNERİSİ: 9207 sayılı Yönetmeliğin 12. maddesinin aşağıda belirtildiği üzere değiştirilmesi ile problem giderilebilecektir. Sıhhî ve gayri sihhi işyeri açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler, işyerlerini bu Yönetmeliğe uygun olarak tanzim ettikten sonra Örnek 1 de yer alan başvuru ve beyan formuyla yetkili idareye müracaat eder. Ön başvuru alındıktan sonra aynı gün kendisine geçici izin belgesi verilir. Gerekli resmi kurumlardan uygunluk belgesi alındıktan sonra sürekli ruhsat verilir. Ön başvuru alındıktan sonra aynı gün işletme ilgilisine geçici izin belgesi tanzim edilmekle aynı gün ruhsat verilir in oluşturduğu sorun tamamen giderilecektir. III.DENETİM Ülkemizde, yerel nitelikli birçok hizmetin görülmesini sağlayan ve demokratik yaşamın bir parçası olan yerel yönetimler; il özel yönetimi, belediye yönetimi ve köy yönetiminden oluşmaktadırlar. Köy idareleri üzerindeki denetim diğer birimlere göre daha azdır. Buna karşılık belediyeler üzerinde en yaygın ve kapsamlı denetim uygulanır. Yerel yönetimler üzerinde yönetsel denetimin yanında vesayet denetiminin de ağırlığı çok fazladır. Bu birimlerin teftiş ve denetimleri ile personeli hakkındaki soruşturmalar İçişleri Bakanlığınca yürütülmektedir. Halen sayıları 250 civarında olan mülkiye müfettişleri (171 mülkiye başmüfettişi) ve mahalli idareler kontrolörleri her üç yılda bir tüm belediyelerin denetimini hedeflemişlerdir. Belediyelerin kendi Teftiş Kurulu Başkanlığı Müfettişleri de ayrıca Mülkiye Teftiş Kurulu paralelinde Belde, İlçe, İl ve Büyükşehir belediyelerinde teftiş yapmaktadırlar (Türkiye genelinde 16 Büyükşehir belediyesinde bağlı genel müdürlükler hariç halen 112 müfettiş görev yapmaktadır) tarihinde yürürlüğe gire 5393 sayılı Belediye Kanunu nun Denetimin Kapsamı ve Türleri başlıklı 55. maddesinde; Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır. Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir. Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir. Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur. denilmekte ayrıca 58. maddesinde; Denetimin yapılması ve faaliyet raporunun hazırlanması hususunda bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile diğer kanunların ilgili hükümleri uygulanır. hükmü getirilerek genel teftişin dışında iç denetim ve dış denetim adında iki denetim sistemi getirmiştir sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türk Denetim sistemine ilk kez giren iç denetçiler aracılığı ile belediyelerin iç denetimi, Sayıştay denetçileri aracılığı ile de dış denetim ön görülmüştür. Mali işlemlerin dışında Uygunluk denetimini ise İçişleri Bakanlığı denetimine bırakılmıştır. Denetimi doğuran aslında Kamu nun bizatihi harcamalarıdır. Kamu harcaması var ise kamu denetiminin de olması gerektiği mutlaktır. Şimdilerde ki sorun ise kamu denetimini kimlerin yapacağıdır. Murakıbın, kontrolörün, vergi denetmeninin ya da müfettişin adını değiştirerek onlara iç denetçi demek suretiyle (iç denetçi kadrolarına atamak suretiyle) ülkemizin özelde yerel yönetimlerin denetim problemlerini çözümlemek ve buna da reform demek mümkün değildir. Bu durum karmaşalığı ve görev çatışmasını getirir. Bu ise Kamu nun tahammül edemeyeceği bir verimsizlik ve atıl kapasite artırımı durumudur ki kaybeden yine toplum olacaktır. Günümüzde belediyelerde birinci sınıf denetçi grubu olarak getirilen İç Denetim Sisteminin tamamıyla işlerliği bulunmamakta; denetim, hukuki boşluklarıyla beraber geleneksel teftiş adıyla tebarüz eden müfettişlerin üzerinde kalmaktadır. Haliyle izah edilen hususlar dikkate alınmadan oluşturulan denetim yapısı konusuz ve görevsiz bir yapı 142 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

8 Süleyman HACICAFEROĞLU olmaktan öteye gitmemektedir, bu yapı on yıllarca bir süre zaten ikili bir yapı sergileyen Türk Kamu Yönetim sistemine bir üçüncü yapıyı ekleyerek görev ve yetki çakışmalarına yeni bir sorun boyutu eklemektedir. Görev alanları henüz oluşmadan daha doğrusu ihtiyaç ortaya çıkmadan oluşturulan her yapı gibi kamu üzerinde gereksiz yeni bir bürokratik yük oluşturmaktadır. Bu işin sürüncemede bırakılması hem kamu kaynaklarının ve kamuya tahsis edilmiş insan kaynaklarının yönetimi, hem de kamusal hizmetlerin yürütülmesinde çeşitli sorunların yaşanmasına ve maddi-manevi çeşitli zararlara maruz kalınmasına sebebiyet vermektedir. Bu nedenle, konunun yasal düzenleme yapılmak suretiyle açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Bu şekildeki belirsizlik dolayısıyla oluşan mütereddit hal ve olası çekişme ve çatışmalar kamu görevlerinin gereği gibi yürütülememesine neden olabilecektir. Ayrıca, görev ve fonksiyonların belirgin bir şekilde ortaya konulmamış olması nedeniyle teftiş kurulları ve diğer denetim birimleri ile yeni kurulan iç denetim birimlerinde atıl bir kapasite oluşmasına neden olunacaktır. Atıl kapasite iç denetim açısından varlığını halen korumaktadır. Dolayısıyla, bu durum kamu bürokrasinin kendiliğinden çözeceği/çözebileceği kadar basit değildir ve bu konu siyasi iradenin acilen karar vermesi gereken ciddi bir o kadar da hassas bir meseledir. Bu alanda yaşanan, sorun ve sıkıntıların görmezden gelinmesi, çözümün ertelenmesi bir fayda sağlamayacak, bilakis sorunu derinleştirecek ve çözümü de zorlaştıracaktır. Denetim elemanları arasında oluşturulan mali uçurum, görev çakışması ve adaletsizlik içeren özlük hakların sonucu İç Denetçilerin lehine, diğer denetim elemanlarının aleyhine ve mağduriyetine neden olmaktadır. Aynı belediye başkanına denetim standardı gereği bağlı ve ondan görev alan iki denetim grubunun farklı özlük haklarında bulunmaları şüphesiz çalışma motivasyonunu azaltıcı, iş yükünün mega kentlerde inanılmaz bir denetim boyutuna ulaşmış müfettişlerin büyükşehirlerdeki denetim gücünü de azaltmak durumu ile karşı karşıyayız. Bunun önüne geçmek için aşağıda sıralanan önerilerin yasa koyucu tarafından kısa vadede çözüme kavuşturulması kamu idaresi açısından elzemdir. 1-) Mali haklara yönelik öneri: 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu 22. maddesine yönelik değişiklik talebi: Büyükşehir belediyesi 1. hukuk müşaviri ve daire başkanları, bağlı genel müdürlüklerin daire başkanlarının, bağlı genel müdürlüklerin daire başkanları için ilgili 143 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

9 Büyükşehir Belediyelerinin Denetim Bağlamında Sorunları ve Öneriler maddesi B fıkrasına 3) 4483 sayılı Yasa Kapsamında yetkili merciler tarafından başka bir kurum veya kuruluşun denetim elemanlarına verilen ön inceleme görevleri, İkinci görev olarak verilebilir. hükmünün eklenmesi, mevzuatında öngörülen tüm haklardan, müfettişleri ve bunlara bağlı genel müdürlük müfettişleri de bağımsız genel müdürlük müfettişlerinin yararlandığı özel hizmet, makam, görev tazminatı ile iç denetçilerinin ek ödemesinden aynen yararlanırlar. 2-) 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu nun Valilerin Hukuki Durumları, Görev Ve Yetkileri başlıklı 9. maddesinin (D) fıkrasının ikinci bendine belediye müfettişleri ibaresinin eklenmesi, Düzenleme metni; Bu denetleme ve teftişi Bakanlık, genel müdürlük, belediye müfettişleri veya bu dairelerin amir ve memurlariyle de yaptırabilir. İzahat: Büyükşehir Belediye Müfettişlerinin görevlendirilmelerine esas teşkil eden İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığının tarih ve 5520 sayılı görüşünde belediye müfettişlerinin 5442 sayılı Kanun un 9. maddesi (g) fıkrasında geçen uzman ibaresine uygun olarak görevlendirilebilecekleri belirtilmektedir. Oysaki 657 sayılı DMK 36/A-11 maddesinde Kariyer Meslekler den sayılan Belediye Müfettişliğinin uzman tanımı yerine denetim eleman ı olarak tanımlanması gerekmektedir. 3-) Büyükşehir Belediyesi Teftiş Kurulu Müfettişlerine verilen araştırma ve ön inceleme onaylarının gerek 5442 ve gerekse 4483 sayılı kanunlar açısından istisnai ve geçici nitelikte olması gerekirken olağan ve sistematik hale gelmesiyle verilen işin ikinci görev kapsamında ve 657 sayılı DMK 87 ve 88. madde hükümlerine göre değerlendirilmesi gerekmektedir. Düzenleme metni; Bu bağlamda 4483 sayılı yasa kapsamında izin vermeye yetkili mercilerin ön incelemeyi başka bir kurum veya kuruluşun denetim elemanlarından talep etmesi halinde bu görevin 657 sayılı DMK nın ikinci görev verilecek memurlar ve görevler başlıklı ) Belediye müfettişlerinin Valilik tarafından asli ve sürekli görevleri yanında ikinci görev olarak verilen 4483 sayılı yasa kapsamındaki görevlendirilmelerinde, büyükşehir belediye sınırlarını belirleyen 5216 sayılı kanunun geçici 2 nci maddesi hükmü yanında il düzeyinde teftiş ve denetim yaptıkları göz önüne alındığında, emsal görevi yürüten devlet memurları gibi harcırah kanunu hükümlerinden yaralanmaları gerektiğinden; Düzenleme metni; 6245 sayılı Harcırah Kanunu 33 üncü madde b fıkrasına belediye müfettiş ve müfettiş yardımcıları ibaresinin eklenmesi, 5-) 5393 sayılı Belediye Kanununda yer alan Belediye Başkanının Görevleri başlıklı 38.maddesinde yer alan Belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek. İbaresinin Belediye ve bağlı kuruluşları ile işletmelerini denetlemek veya belediye müfettişleri ile denetletmek şeklinde değiştirilmesi. 6) 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununda Büyükşehir Belediye Başkanının Görevleri başlıklı 18. maddesinde yer alan Belediye personelini atamak, belediye ve bağlı kuruluşlarını denetlemek. İbaresi Belediye personelini atamak, belediye ve bağlı kuruluşlarını belediye müfettişleri ile denetlemek. Şeklinde değiştirilmesi 7) Norm kadro yönetmeliğinde Başmüfettiş ibaresinin eklenmesi. Üç ana maddede değerlendirmeye çalıştığım büyükşehir belediyelerinin sorunlarının çeşitlendirilmesi bazı diğer hususların öne çıkarılması elbette mümkündür. Büyükşehir Belediye Kanunu nun henüz yönetmeliğinin olmaması, kentlerin yenileme alanlarına ilişkin düzenlemelerin bir maddeye sıkıştırılması (74.madde), zaman içerisinde yapılan değişikliklerin kanunda düzenleme yapılması gerekliliği (belde belediyelerinin ortadan kaldırılması) karşısında ülkemizin gelişmesinde ve yarınlarına umutla bakılmasında yerel demokrasinin olmazsa olmazı olan Büyükşehir Belediyelerine mevzuat desteği ile birlikte mali kaynakların daha adil aktarılması ile ülkemizin lokomotifleri olmaları mümkün olabilecektir. 144 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011