TÜRKİYE DE KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİNİN EKONOMİK ANALİZİ

Transkript

1 T.C. KAHRAMANMARAŞ SÜTÇÜ İMAM ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI TÜRKİYE DE KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİNİN EKONOMİK ANALİZİ YÜKSEK LİSANS PROJESİ KAHRAMANMARAŞ EYLÜL-2006

2 KAHRAMANMARAŞ SÜTÇÜ İMAM ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI TÜRKİYE DE KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİNİN EKONOMİK ANALİZİ YÜKSEK LİSANS PROJESİ Kod No: Bu Tez 15 / 09 / 2006 Tarihinde, Aşağıdaki Jüri Üyeleri Tarafından Oy Birliği /Oy Çokluğu İle Kabul Edilmiştir. Doç. Dr. Muhsin KAR Doç. Dr. Sami TABAN Yrd. Doç. Dr. Salih YEŞİL DANIŞMAN ÜYE ÜYE Yukarıdaki imzaların adı geçen öğretim üyelerine ait olduğunu onaylarım. Doç. Dr. Haluk ALKAN Enstitü Müdürü Not: Bu tezde kullanılan özgün ve başka kaynaktan yapılan bildirişlerin, çizelge, şekil ve fotoğrafların kaynak gösterilmeden kullanımı, 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunundaki hükümlere tabidir.

3 KAHRAMANMARAŞ SÜTÇÜ İMAM ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ İKTİSAT ANABİLİM DALI ÖZET YÜKSEK LİSANS PROJESİ TÜRKİYE DE KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİNİN EKONOMİK ANALİZİ SALİH YILDIRIM DANIŞMAN: Doç.Dr. MUHSİN KAR Yıl:2006, Sayfa: 28 Jüri: Doç.Dr. Muhsin KAR Doç. Dr. Sami TABAN Yrd. Doç. Dr. Salih YEŞİL Türkiye de diğer gelişmekte ve az gelişmiş ülkelerde olduğu gibi bir kamu geliri toplama sıkıntısı yaşanmaktadır. Verginin tabana yayılamaması, kayıtdışı ekonominin önlenememesi vergi gelirlerini toplamada zamanla adaletsiz bir yöntem olan harcamalar üzerinden yani dolaylı vergilerin hakim olduğu bir ortam oluşturmuştur. Vergi sisteminin gelişimine bakıldığında aslında temel olarak reform olarak adlandırılabilecek gelir vergisi, kurumlar vergisi ve 1980 li yıllarda yürürlüğe giren katma değer vergisi görülmektedir. Bunların dışındaki yapılan çalışmalar daha çok günübirlik değişiklerden öte gitmemiştir. Bu proje sorunların ana kaynaklarının neler olduğunu ve çözüm konusunda neler yapılabileceği konularında öneriler yapılmıştır. Anahtar Kelimeler: Dolaylı Vergi, Dolaysız Vergi, Kayıtdışı Ekonomi, Vergi Yönetimi, Türkiye I

4 DEPARTMENT OF ECONOMICS INSTITUTE OF SOCIAL SCIENCE UNIVERSITY OF KAHRAMANMARAŞ SÜTÇÜ İMAM ABSTRACT MA Project ECONOMIC ANALYSIS OF THE DEVELOPMENT IN THE PUBLIC REVENUES IN TURKEY SALİH YILDIRIM SUPERVİSOR: Assoc. Prof. Dr. MUHSİN KAR Year: 2006, Pages:28 Jury: Assoc. Prof. Dr. Muhsin KAR Assoc. Prof. Dr. Sami TABAN Asst. Prof. Dr. Salih YEŞİL There is a problem in collecting public revenue in Turkey as in the other developing and underdeveloped economies. Limited tax base and existence of underground economy have caused to be established an unjust tax collection system which is based upon the indirect taxation collected from the expenditures. As far as the development of the tax system is concerned, income tax, cooperate tax and value added tax implemented since 1980s can be regarded as main reform attempts. Other attempts can be seen as a daily solution. This project tries to discuss the sources of the main problems and to highlight the recommendations. Keywords: Indirect Tax, Direct Tax, Underground Economy, Tax Administration, Turkey II

5 ÖNSÖZ Bu projenin hazırlanmasında bir çok kişinin katkısı olmuştur. Öncelikle proje konusunun seçilmesinden tamamlanmasına kadar, her zaman teşviklerini gördüğüm, bütün kaynaklarını bana açan ve mesai saatleri dışında bile zamanını bana ayıran danışmanım. Doç. Dr. Muhsin KAR a teşekkür ederim. Ayrıca, başından beri sağladığı katkıları ve özverisinden dolayı öncelikle eşim Elif YILDIRIM a, mesai arkadaşım Mehmet ERKİN e ve projemde yardımcı olan Ahmet METİN e, Selçuk YIDIZ a teşekkürlerimi bir borç bilirim. III

6 İÇİNDEKİLER ÖZET...I ABSTRACT... II ÖNSÖZ... III İÇİNDEKİLER...IV ÇİZELGELER LİSTESİ... V ŞEKİLLER LİSTESİ...VI 1. GİRİŞ KONU İLE İLGİLİ ÖNCEKİ ÇALIŞMALAR KAMU GELİRLERİ VE ÇEŞİTLERİ Vergiler Harçlar Resimler Harcamalara Katılma Payları Para Cezaları Vergi Benzeri Mali Mükellefiyetler KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİ Türkiye de Kamu Gelirlerinin Tarihi Gelişimi: Cumhuriyet Öncesi Türkiye de Kamu Gelirlerinin Tarihi Gelişimi: Cumhuriyet Dönemi KAMU GELİRLERİNİ TOPLAMADA YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM YOLLARI Kamu Gelirlerini Artırmak İçin Yapılan Politika Reformları Kamu Gelirini Artırmak İçin Yapılan Kurumsal Reformlar Kamu Gelirlerinde Etkinliği Sağlamak İçin Yapılan Reformlar KAMU GELİRLERİNİN GELECEĞİ SONUÇ VE ÖNERİLER KAYNAKÇA ÖZGEÇMİŞ 30 IV

7 ÇİZELGELER LİSTESİ Sayfa No Çizelge 1. Türkiye de Dolaylı ve Dolaysız Vergiler (%) 10 Çizelge 2. Kayıtdışı ekonominin GSYİH'a oranı (%) 12 Çizelge 3. Türkiye de Vergi Denetim Kadrolarındaki Eleman Sayıları 13 Çizelge 4. Toplam Vergi Gelirlerinin (Sosyal Güvenlik Primleri Hariç) 14 GSYİH İçindeki Payı (Piyasa fiyatlarıyla) Çizelge 5. Vergi Gelirleri Çizelge 6. Katma Bütçe Gelirleri Çizelge 7. Özel Gelir ve Fonlar Çizelge 8. Vergi Dışı Normal Gelirler Çizelge 9. Genel Bütçe Gelirlerinin TEFE ile Karşılaştırılması Çizelge 10. VEDOP Projesi ve Uygulaması 23 V

8 ŞEKİLLER LİSTESİ Sayfa No Şekil 1. AB de Dolaylı ve Dolaysız Vergi Dağılımı (2005) (%) 11 Şekil 2. Türkiye de Dolaylı ve Dolaysız Vergi Dağılımı (2005) (%) 11 Şekil 3. Laffer Eğrisi 15 VI

9 GİRİŞ 1. GİRİŞ İnsan sosyal bir varlıktır. Sosyal varlık olmanın gereği yaşamını sürdürebilmesi için toplum içinde yaşaması ve bir takım ihtiyaçlarını kendisi üretmesi, bir takım ihtiyaçlarını ise ürün veya hizmet olarak satın alması gerekir. Devlet ise insanın sosyal bir çevrede yaşantısında karşılaştığı ekonomik, sosyal ve kültürel birçok olayda düzenleyici ve denetleyici ve aynı zamanda koruyucu görevler üslenmiştir. Bu bağlamda mal ve hizmet üretir. Devletin ürettiği bu kamusal hizmetler için bir takım finansman kaynaklarına ihtiyacı vardır. Devlet kamu gelirlerini elde ederken iki şekil karşımıza çıkmaktadır. Bunlardan birincisi devletin hükümranlık gücüne dayanarak yani gönülsüz olarak (zorla ) elde ettiği kaynaklar, ikincisi ise devletin özel hukuk tüzel kişisi olarak gördüğü işler dolayısıyla gönüllü olarak elde ettiği gelirlerdir. Kamu gelirlerini devletin hükümranlık gücüne dayanarak elde etmesinde en büyük payı vergiler oluşturmaktadır. Vergiler devletin en büyük gelir kaynaklarıdır. Devletlerin çeşitli isimler altında vergi alması neredeyse devletle birlikte doğmuştur. Eski Mısırda, Eski Filistin de, Babil de, Etilerde çeşitli vergi biçimlerinin kullanıldığı belgelerden anlaşılıyor (Uluatam, 1994:19). Devletin en büyük gelir kaynağı verginin doğuşu devletlerin var oluşuyla başlamıştır. Çünkü devlet vatandaşlarına mal ve hizmet üretmek için bir takım finansman kaynaklarına ihtiyaç duymuştur. Bunu da sağlamanın en kolay yolu devlet olmanın bir ayrıcalığı olan hükümranlık gücüne dayanarak cebren alınan vergiler oluşturmuştur. Aslında devletin diğer kaynakları da mevcuttur. Fakat bunlar vergiler kadar büyük meblağlar olmayıp belli hizmet veya mal karşılığı sağladığı gelirlerdir. Oysa vergilerde herhangi bir mal hizmetten yararlanma söz konusu değildir. Ülkenin tüm kesimine yaygınlaştırılabilmesi ve maliyetlerinin düşük olması nedeniyle devletin en önemli gelir kaynağıdır. Günümüz modern devlet yapısında kamu maliyesinin büyük önem kazanması neticesinde kamu harcamalarının artması ve bunu sadece vergi ve benzeri gelirlerle karşılamanın güç olması nedeniyle yeni gelir kaynakları ortaya çıkmıştır. Kamu harcamalarının kamu gelirlerinden daha azla olması nedeniyle kamu gelirleri kamu harcamalarını karşılayamadıklarında aradaki finansman açığı borçlanma yoluyla giderilmektedir. Dolayısıyla borçlanmada bir kamu geliri sayılmaktadır. Kamu gelirlerini elde etme yöntemleri nasıl olursa olsun bu gelirleri elde ederken yapılan maliyetler ve yaşanan sıkıntılar ve çözüm yolları çok önemlidir. Devlet için önemli olan en az maliyetle en fazla geliri elde etmek bunu yaparken de ekonominin genel dengesini bozmamak esastır. 1

10 ÖNCEKİ ÇALIŞMALAR 2. KONU İLE İLGİLİ ÖNCEKİ ÇALIŞMALAR Kamu gelirlerinin arttırılması konusunda birçok araştırmalar yapılmıştır. Aslında kamu gelirlerinde en büyük pay vergi gelirlerinindir. Birçok araştırmacı devletin vergi gelirlerini nasıl arttıracağı ve bu konuda ne gibi önlemler alınabileceği konusunda araştırmalar yapmıştır. Vergi gelirlerini iki önemli başlık altında toplayabiliriz. Dolaylı vergiler ve dolaysız vergiler olarak sınıflandırabileceğimiz bu ayrımda kişilerin harcamaları üzerinden alınan vergilere dolaylı ve kişilerin servet ve gelirlerinden alınan vergilere de dolaysız vergiler denir. Vergide adaletin, uygunluğun, kesinliğin ve iktisadilik olması ilkesini ünlü iktisatçı Adam Smith ortaya atmıştır. Adam Smith in bu dört prensibinden ilk üçü vergi yükü dağılımında ve dolayısıyla bölüşümünde adaletle ilgilidir. Vergide iktisadilik ise verginin idari bakımından en az kaynak harcaması yapılarak alınmasını ileri sürmüştür. Diğer taraftan Türkiye deki kamu gelirlerinin ekonomik gelişimini inceleyen araştırmalar yapılmıştır. Yazılan makalelerde özellikle 1980 ve sonrası yapılan vergi reformlarının kamu gelirlerine ne gibi bir reaksiyona sebep olduğu konusunda incelemeler yapılmıştır. Eğilmez (2004), vergi indirimlerinin ekonomik analizi makalesinde vergi oranlarındaki indirimin kamu gelirlerinde bir artış yapıp yapmayacağına dair analizini ünlü Lorenz eğrisini kullanarak açıklamaya çalışmıştır. Burada aslında vergi oranlarını düşürerek vergi gelirlerinin her zaman artırılamayacağını ortaya koymuştur. Önder (1983), çalışmasında Türkiye de vergi oranlarının normal olup olmadığı konusunda uluslar arası mukayese yapmakta ve OECD teşkilatının yaptığı araştırmalar ve bazı özel çalışmalar sonucunda fert başına gelir itibariyle vergi yükü mukayeseleri açısından Türkiye nin benzer ülkelerle çok yakın bir benzerlik gösterdiğini belirtmektedir. Eğilmez (2004), hangi vergi adlı makalesinde dolaylı ve dolaysız vergi kavramlarını ele almıştır. Gelişmiş toplumların dolaysız vergilere ağırlık vererek gelir dağılımında adaleti sağlamaya çalıştıkları, gelişme yolundaki ülkelerde ise ağırlık daha çok kolay toplanan dolaylı vergilerin olduğunu. Bir ekonomide dolaylı ve dolaysız vergilerinin ideal bir dağılım oranını vermek çok kolay olmadığını ama bir yılda toplanan dolaysız vergilerin toplam vergi miktarına oranı, dolaylı vergilerin toplam vergi miktarına oranından yüksekse o ülkede vergilemenin adil olacağını vurgulamaktadır. Oyan (1992), çalışmasında Türkiye de kamu gelirleri sisteminde yapı değişimi ve ve reform gereksiniminin şart olduğunu ve reform olarak kamu maliyesi yönetimi aşırı merkezileşmeden ve dağınıklıktan kurtarılması gerektiği, Kamu gelirlerinin artırılması mutlaka vergi eksenli olması gerektiği, kamu gelirleri yükünün daha adil bir biçimde dağıtılması gerektiğini vurgulamıştır. Kamu gelirlerini artırılması konusunda en büyük engellerden biriside kayıt dışı ekonomidir. 2

11 ÖNCEKİ ÇALIŞMALAR Toptaş a (1998) göre, kayıt dışı ekonominin payının azaltılması ile ilgili olarak diğer yasal düzenlemeler olarak devlet yönetiminde merkezi yönetimin üsleneceği rolün toplumsal değişim gereklerine uygun olması gerektiği ve bu bağlamda merkezi yönetim görevlerinin yeniden ele alınmalıdır. Kamu yönetiminde ortak sayılabilecek görevler, yönetimin daha sağlıklı ve kolay işlemesini gerçekleştirecek bir anlayışla ele alınması gerektiğini belirtmektedir. Ayrıca bunun yanında kayıt altındaki kamu gelirlerinin ekonomik analizi yanında kayıt dışı yani kayıt altına alınamayan ekonomik olay ve işlemler konusunda araştırmalar yapılmıştır. Yapılan bu araştırmalar kayıt dışı ekonominin ne denli büyük boyutlara ulaştığı konusunda bilgiler sunmaktadır. Karabacak (2006), çalışmasında devletin vergileme politikalarını oluştururken karşılacağı güçlüklerden birinin kamu harcamalarının finansmanını sağlayacak vergilerin yine aynı ekonomik sistemden sermayeyi incitmeden sağlanacak olmasının olduğunu belirtir. Gündoğdu ve Bektaş (2006), 1980 uygulanan vergi politikasının temel unsurlarından biri olan gelir vergisinin yatay ve dikey vergi adaletini sağlayamadığını, gelir dağılımında adaletsizlikleri artırdığını savunmaktadır. 3

12 KAMU GELİRLERİ 3. KAMU GELİRLERİ VE ÇEŞİTLERİ Kamu harcamalarını finanse edebilmek için devlet çeşitli kalemlerden gelir elde etmektedir. Bu gelirler vergiler, harçlar, resimler, harcamalara katılma payları, para cezaları, vergi ve benzeri yükümlülüklerdir. Modern maliyede kamu borçlanmasını da kamu geliri kategorisinde gösterebiliriz Vergiler Devletin, anayasanın kendisine verdiği yetkiye dayanarak ve hükümranlık gücünü kullanarak zorla topladığı kamu gelirleridir. Vergiler herhangi bir hizmet karşılığı alınmazlar. Ve bu gelirler geri verilmemek üzere kesin biçimde kamu kesimine aktarılır. Devletin vergi toplamadaki asıl amacı kamu harcamalarını finanse etmek olsa da bunun yanında gelir dağılımının kontrolü ve piyasada fiyat istikrarının sağlanması gibi fonksiyonları da vergilere yükleyebilir. Vergi bir ülkedeki tüm kesimlerin ekonomik, sosyo-politik faaliyet ve hareketlerinin odak noktasıdır. Sosyo-ekonomik değişimler sonucunda, bir tür kaynak paylaşım aracı olan vergi yapısı zamanla değişebilmekte ve yeni şekil alabilmektedir. Her ülkede vergi sistemlerinin yapısal değişimleri izleyebilecek biçimde yapılandırılmasının önemi ve boyutları farklı olmakla birlikte günün şartlarına göre vergi reformları sürekli gündemdedir (Gökbunar, 2001:1). Çağımızda vergileri konulmasına sebep olan olayların özelliğine göre üç grupta toplayabiliriz. 1-Gelirle İlgili Vergiler: Kurumlar vergisi, Gelir Vergisi. Bu tür vergiler kişilerin gelirlerinden alınan dolaysız vergilerdir. Genel kabul görmüş adil vergilerdir. 2-Servetle İlgili Vergiler: Kişilerin servetleri üzerinden alınan vergilerdir. Bu tür vergiler de dolaysız vergilerdir. Bu vergilere örnek olarak emlak vergisi ve veraset intikal vergisini verebiliriz. 3-Harcamalara Dayalı Vergiler: Kişilerin harcamaları üzerinden alınan vergilerdir. Bu tür vergiler kolay toplandığı için tercih edilen vergilerdir. Fakat adaletsiz vergilerdir. Her kişiden aynı vergi alınmaktadır Harçlar Kamu idaresinin kamu gücüne dayanarak belli hizmetlerinin karşılığı olarak aldığı ve kamu hizmetlerinin finansmanı için alınan Paralardır. Harçları vergilerden ayıran en büyük özellik bir kamu hizmetinin karşılığı olarak alınmasıdır. Oysa vergilerde herhangi bir hizmetin verilmesi söz konusu değildir. Yani kısacası karşılıksızdır. Harçlar ise bir hizmetin bedeli olarak alınırlar. Örneğin Tapu harcı, yargı harcı gibi o hizmetlerden yaralananlardan alınırlar. Harçlar çeşitli olup, mahalli idarelerin önemli gelir kaynakları arasındadır. 4

13 KAMU GELİRLERİ 3.3. Resimler Kamu idaresinin kamu gücüne dayanarak belli bir işin görülmesi veya hizmetin ifası ya da belli belgelerin kullanılabilmesi için yetkili makamlarca verilen izin için alınan ve kamu hizmetlerinin finansmanı için kullanılan paralardır. Türk vergi sisteminde resimlere örnek olarak damga vergisini verebiliriz Harcamalara Katılma Payları Kamu idaresinin kamu gücüne dayanarak kamsal tesislerin yapımı, donatımı genişletilmesi gibi hizmetlerden yararlananlardan bir katkı payı olarak alınan miktarlardır. Tıpkı resim ve harçlarda olduğu gibi burada da bir hizmet karşılığı söz konusudur. Fakat buradaki ark hizmetin bir bayındırlık hizmeti oluşudur. Örnek olarak yol harcamalarına katılma payları ile su tesislerine katılma paylarını gösterebiliriz Para Cezaları Para cezaları devletin kişileri birtakım davranışları yapmaya veya yapmamaya zorlamak için konulan caydırıcı nitelikteki maddi cezalardır. Fakat bunun yanında bu para cezaları devletin gelir kaynakları arasında yerini almaktadır. Örnek olarak trafik para cezası, vergi cezası, kabahatler kanununa istinaden kesilen para cezalarını sayabiliriz Vergi Benzeri Mali Mükellefiyetler Devletin kamu gücünü kullanarak kamu niteliği olan çeşitli meslek kuruluşları tarafından toplanan yıllık aidat ve üyelik aidatı adı altında toplanan ve belirli özel ihtiyaçların finansmanında kullanılan miktarlardır. 5

14 KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİ 4. KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİ Devletlerin var oluşuyla birlikte devletlerin kamu harcamaları ortaya çıkmış şöyle ki bu kamu harcamalarını finanse etmek içinde kamu gelirleri de ön plana çıkmıştır. En eski en önemli kamu geliri tabiî ki vergilerdir. Eski Mısır da, Eski Filistin de, Babil de, Etilerde çeşitli vergi biçimlerinin kullanıldığı belgelerden anlaşılmaktadır. Mısır ve Babil de kamuya ait taşınmazları kullanan kişiler bazı ayni vergiler ödemeye ya da belli bedensel mükellefiyetleri yerine getirmeye mecbur olduğu gibi özel topraklardan elde edilen üründen de, daha sonraki yüzyıllarda İslam vergi sisteminde aşar adını alacak mükellefiyete benzer bir pay ödenmesi zorunluluğu vardı. Bu arada belli yörelerde baş vergisi de devlete gelir sağlayan önemli bir gelir kaynağı olarak kullanılıyordu (Uluatam, 1994:19) Türkiye de Kamu Gelirlerinin Tarihi Gelişimi: Cumhuriyet Öncesi Toplumların tarihine baktığımızda devlet oluşlarıyla birlikte hayatlarına da vergi olayının girdiğini görmekteyiz. Türklerin vergi konusunda tanışmaları ise daha sonraki yıllarda karşımıza çıkmaktadır. Göçebe hayatı süren Türkler yerleşik hayata geçmeleriyle birlikte tarihte birçok devlet kurmuştur. Bu devletlerde ilkel vergi sistemlerine rastlamaktayız. Türklerin modern vergi sistemine geçişi özellikle Osmanlının son dönemlerinde Tanzimat fermanı ile başlayan ve mali kurumların batılı örneklerine benzetilmesi çalışmalarında görmekteyiz Osmanlı Devletinin kuruluş yıllarında hakim olan vergi türü kısmen şer i (dini) kısmen de örfi temelli vergilerden oluşmaktaydı. Şer i temelli vergiler kategorisinde aşar (öşür), haraç, cizye, ağnam ve gümrük vergileri bulunuyordu (Uluatam, 1994:24). Diğer taraftan örfi vergiler ise adından da anlaşılacağı üzere çeşitli gelenek ve görenekler ile devletin mali gereksinimlerinden doğmuştur. Yörelere göre az çok farklılıklar göstermektedir. Bu farklılık ise ör ve adetlerin yörelerde uygulanış bakımından farklılık göstermesinden kaynaklanmaktadır. Kamu hizmetlerini görenlere sipahiler, tımar sahipleri, zeamet sahipleri, kadılar, kazaskerlere bu hizmetleri karşılığı aşar ve ağnam gibi bazı gelirler tahsis edilmiştir (Uluatam, 1994: 25). İmparatorluğun genişleme dönemine kadar devletin bu sistemi işleme konusunda sıkıntı yaşamazken devletin duraklama dönemine girmesiyle sistemde aksaklıklar meydana gelmiş ve son derece yetersiz bir kurum haline gelmiştir. Sistemdeki bu yetersizliği gidermek için birçok reform süreci yaşanmıştır. Osmanlı İmparatorluğunda vergilendirme hakkının gelişmesini inceleyecek olursak bunların en önemlisi senedi ittifaktır yılında ilan edilen Tanzimat fermanında vergileme hakkının kullanımına ilişkin bazı hükümler yer almıştır. Ahali memalikten her ferdin emlak ve kudretine göre bir vergi-i münasip tayin olunarak kimseden ziyade şey alınmaması. 6

15 KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİ Bu dönemde vergiler gözden geçirilmeye çalışılmış ve ağnam, cizye ile aşarda kısmi düzeltmelere gidilmiştir. Yine örfi vergiler kategorisindeki çeşitli vergiler de birleştirilerek an cemaatin vergi haline getirilmiştir. Vergide değişiklik hareketleri daha sonraki yıllarda da devam etmiştir yılında çıkarılan Islahat Fermanında ise din ve mezhep farkı gözetilmeden vergi alınması ve iltizam yönetiminin kaldırılması için çalışmalar yapılması hükme bağlanıyordu. Fermandan sonra gayri Müslimlerin yükümlü olduğu cizye kaldırılarak yerine askerlikten muaf tutulma karşılığı bir bedel-i askeri alınmaya başlanmıştır (Uluatam, 1994:26) yılındaki Adalet Fermanında ise vergiyle ilgili yeni düzenlemelere yer verilmemiştir. Bu bağlamda önceki fermanların getirdiği hükümler geçerliliğini sürdürecektir. Osmanlı İmparatorluğunda meşrutiyetin ilanı yasama yetkisi açısından önem taşıdığı kadar vergilemenin de kanuna dayalı olma ilkesini getirmiştir. Ancak meşrutiyet anayasası 1908 yılına kadar uygulanamaması neticesinde batı standartlarını yakalama çabası ancak kâğıt üzerinde kalmıştır. Birinci meşrutiyeti izleyen yıllarda Osmanlı İmparatorluğunun mali sıkıntısı çok büyük boyutlara ulaşmış sonuçta dış borçlarını ödeyemez duruma gelen ülke 1881 yılında muharrem kararnamesini kabul etmeye zorlanmıştır. Bu kararname ile Osmanlı devleti vergi dışı gelirleri yanında diğer vergi gelirleri de alacaklıların hakkının korunması amacıyla kurulmuş Duyun-u Umumiye İdaresine terk edilmekteydi. Bu gelirleri şöyle sıralayabiliriz. 1- Temettü vergisi 2- Anadolu ağnam 3- Deniz avı vergisi 4- Bazı vilayetlerin gümrük vergileri 5- Tuz tekeli gelirleri 6- Damga vergisi 7- Deniz ve kara avı ruhsat tezkeresi harcı 8- Çeşitli vilayetlerin aşarı 9- Alkollü içki vergileri Aslında bu kararname devlet olmanın en önemli özelliği olan vergi toplama vasfının yitirildiği manasındadır. Kararname ile kurulan Duyun-u Umumiye İdaresi vergilerin tahsili ile ilişkili denetim ve zor kullanma yetkisini de elde için gerçekte bağımsız bir devlet olmanın en önemli unsuru olan vergileme hakkının Osmanlı Devletinin elinden çıktığını, bu nedenle 1881 in bir bakıma devletin bağımsızlığının sonu olduğunu belirtmek çok yanlış olmaz (Uluatam, 1994:28). 7

16 KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİ 4.2. Türkiye de Kamu Gelirlerinin Tarihi Gelişimi: Cumhuriyet Dönemi Osmanlı döneminin son zamanlarında yani kurtuluş savaşı sıralarında kontrol altına alınan yerlerden toplanan kamu gelirleri Ankara daki yeni yönetimce toplanmaya başlanmıştır. Ankara hükümeti Duyun-u Umumiye İdaresinin yetkilerini tanımadığından bu uygulamayı hukuki yönden desteklemiştir. Meclisin 23 Nisan 1920 de açılmasıyla Osmanlı padişahlarına ait olan vergileme yetkisi T.B.M.M ye geçmiştir. Meclis ilk kanun olarak bir vergi kanununu kabul etmiş fakat sağlam bir vergi sistemi kurulamamıştır. Bunda da o yıllardaki savaş halinin rolü büyüktür. Mustafa Kemal e 1921 Ağustos ayında üç aylık verilen bir yetki ile kanun çıkarma yetkisi verildi. Verilen bu yetki ile on adet tekâlifi milliye emri çıkarılarak vatandaşlara çeşitli ayni ve nakdi vergiler getirildi. Kurulan tekâlifi milliye komisyonları ise bu mükellefiyetlerin yerine getirilmesini sağlamaktaydı. Lozan Barış Konferansında Duyun-u Umumiye tamamen ortadan kaldırılmadı. Fakat vergi toplama gibi bir yetkisi de verilmemişti. Böylece sadece borçların ödenmesi konusunda aracılık eden bir kurum niteliği kazandı de ise Duyun-u Umumiye İdaresi ile yapılan bir anlaşma ile kuruluşun yetkilerinin tümü kaldırıldı ve maliye bakanlığına bağlandı. Ancak borçların tamamen ödenmesi ancak 1954 yılında olmuştur li yıllara geldiğimizde Türkiye kamu gelirleri ile kamu giderleri büyük ölçüde yeniden şekillendirilmiştir. Bu dönemde ekonomi dışa açılım sürecine girmiştir li yıllarda uygulanan yapısal uyum programının ana ekseni mevcut uluslar arası iş bölümü çerçevesini veri kabul eden ve Türkiye açısından hizmet sektörlerini ekonomik gelişmenin merkezine alan bir uluslar arası ekonomik bütünleşme arayışı olarak özetlenebilir. Bir başka açıdan kaynak tahsislerinin kamu kesiminden özel kesime, içe dönük üretimden dışa dönük yapılanmaya, imalat sanayiden hizmet sektörlerine çevrilmesini içeren ve öncelikle kamu kesiminin daraltılmasını/dönüştürülmesini hedefleyen bir politika modeli uygulanmaya konulmuştur (Oyan,1992:157). Yapılan bu köklü değişimle vergilemede dolaysız vergilerin yükü azaltılmış diğer taraftan dolaylı vergilerin yükü artırılmıştır. Vergi yükünün yeniden dağıtılması; bunun için öncelikle dolaysız vergi yükünün küçük girişimci (küçük üretici, küçük ticaret ve serbest meslek erbabı) üzerine kaydırılması ve dolaylı vergilerin toplam vergiler içindeki ağırlığının artırılması; böylece bir yandan vergi teşviklerinin yol açtığı kaynak kaybının telafisi, öbür yandan iç talebi kısma programının desteklenmesi amaçlanmıştır (Oyan,1992:157). Gelişmekte olan ülkelerin izlediği kamu gelirleri politikasını yani dolaylı vergilerin kamu gelirleri içindeki ağırlığının arttığını özellikle 1980 sonrası uygulanan politikalar sonucu Türkiye ekonomisinde de görülmektedir. 8

17 KAMU GELİRLERİNİN GELİŞİMİ 1980 sonrası uygulanan vergi politikalarında dolaylı vergiler bölüşüm noktasında olumsuz etkiler taşımıştır. Diğer taraftan dolaysız vergilerin ağırlığının azalması bu vergilerin yük dağıtma özelliğini tamamen kaybetmiştir. Bunun nedeni şöyle açıklanır (Oyan,1992:162): - Kaynakta kesinti (stopaj) usulünün yaygınlaştırılması sonucunda dolaysız vergilerin yansılatılabilme özellikleri güçlendirilmiştir. - Gelir vergisinde üniter yapıdan giderek uzaklaşılması sonucu artan oranlılık ücretliler hariç büyük ölçüde devre dışı bırakılmıştır. - Sabit gelir grupları lehine indirim ve enflasyondan koruma mekanizmaları bilinçli olarak aşındırılmış veya sistem dışına çıkarılmıştır. - Gelir vergisinde gerçek usulden uzaklaşılmıştır. - Geniş istisna ve muafiyetlerle gelir ve kurumlar vergilerinin yükümlülük tabanı daraltılmıştır. - Gelir ve kurumlar vergilerinin 1986 yılından sonra büyük ölçüde birleştirilmesi sonucunda kurum ortakları dağıtılan kar payları için gelir vergisinin artan oranlı tarifesi dışında tutulmaya başlanmıştır. Klasik görüşe göre vergi politikasının sosyal amaçlarından biri olan vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı ile kalkınmayı sağlama amacı çelişmektedir. Dolaylı vergiler tüketimi azaltarak, tasarrufları teşvik etmesi ve dolayısıyla kalkınmanın finansmanının sağlanması bakımından önemli olmasına karşın, bu tür vergiler gayri-adil olarak kabul edilmektedir. Öte yandan adil olduğu kabul edilen artan oranlı dolaysız vergilerin yatırımların finansmanı için gerekli tasarrufları ve dolayısıyla kalkınmayı olumsuz yönde etkilemesi söz konusudur (Şen, Saruç ve Keskin, 2004). 9

18 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER 5. KAMU GELİRLERİNİ TOPLAMADA YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM YOLLARI Kamu gelirlerini toplamada devletin karşılaştığı birçok problem vardır. Bu problemlerin çözüm yolları noktasında birçok reformlar yapılmış fakat bu reformların kamu geliri toplamada pek faydası olmadığı yıllar itibariyle incelediğimiz istatistiklerde karşımıza çıkmaktadır. Aslında bu noktada yaşanan sorunlar ve çözüm yolları konusunda geçmişte yapılanlar değil, gelecekte ne gibi reformlar yapılabilir bu önemlidir. Geçmişteki yapılanların başarısız olduğu apaçık ortadadır. Kamu gelirlerini toplamada yaşanan sorunları şu şekilde sıralayabiliriz. 1- Verginin tabana yayılamaması; 2- Kayıt dışı ekonominin kayıt altına alınamaması 3- Vergi dairelerinin teknolojik ve kalifiye eleman konusunda yetersizliği 4- Ağır işleyen bürokrasi 5- Cezaların caydırıcılığının olmayışı 6- Siyasi otoriteden af beklentileri Gelişmekte ve az gelişmiş ülkelerde vergi sistemi tam manasıyla kurulamadığı için vergi tabana yayılamamıştır. Oysa gelişmiş ülkelerde vergi sistemi rayına oturduğundan vergi tabana yayılmıştır. Bugün Avrupa ve ABD gibi ülkelerde vergi daha çok kişilerin servet ve gelirleri üzerinden alınmakta dolaylı vergiler olarak adlandırdığımız kişilerin harcamaları üzerinden alınan vergiler genel vergi gelirleri içinde daha az bir paya sahiptir. Çizelge 1 deki göstergelere dikkat edilirse, dolaylı vergilerin toplam vergi içindeki payının yüksekliği dikkat çekecek niteliktedir yılı itibariyle toplanan vergilerin %67.1 i dolaylı vergilerden ve %39.9 u ise dolaysız vergilerden oluşmaktadır. Çizelge 1. Türkiye de Dolaylı ve Dolaysız Vergiler (%) YILLAR Vergi Gelirleri (1000 TL) Dolaysız Dolaylı Vergiler Vergiler % (1000 TL) (1000 TL) % , , , , , , , , , , , , , , , , ,41787E+11 40, , ,085E+13 40, , ,6058E+13 40, , ,00605E+13 33, , ,77801E+13 32, ,1 Kaynak: ( ) 10

19 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Dolaysız ve Dolaylı vergilerin AB Ülkelerindeki payları ile Türkiye deki payları karşılaştırılacak olursak, tam tersi bir durumla karşı karşıya olunduğu Şekil 1 ve Şekil den anlaşılmaktadır. Şekil 1. AB de Dolaylı ve Dolaysız Vergi Dağılımı (2005) (%) Şekil 2. Türkiye de Dolaylı ve Dolaysız Vergi Dağılımı (2005) (%) Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde vergi sistemi rayına oturmadığından vergi toplamak için daha kolay ve zahmetsiz bir yöntem olan kişilerin harcamaları üzerinden alınan vergiler genel vergi gelirleri içinde daha fazla bir paya sahiptir. Vergi bilincinin gelişmemesi siyasi otoriter zayıflığı ve vergi yasalarındaki kesin hatların belli olmaması verginin tabana yayılmasını engellemekte ve Türkiye ve benzer gelişmekte olan ülkeler daha fazla gelir toplamak için dolaylı vergilere başvurmaktadır. Verginin tabana yayılmasının ön koşulu ise muafiyet ve istisna sınırlarının daraltılmasıdır. Ancak muafiyet ve istisna sınırları daraltılırken sisteme, kişilerin geçinmeleri için gerekli asgari gelirlerinin vergi dışı kalmasını sağlayacak bir araç olarak en az geçim indirimi müessesesi yerleştirilmelidir (Toptaş, 1998:89). Daha önceki yıllarda Türk Vergi sisteminde yerini alan asgari geçim indirimi daha sonra yürürlülükten kaldırılmıştır. Son vergi yasalarında değişiklik olarak asgari geçim indirimi tekrar gündeme gelmiştir. Buda verginin tabana yayılması konusunda önemli katkılar sağlayacaktır. - Kamu gelirlerini toplamada yaşanan bir diğer sorun kayıt dışı ekonomidir. Türkiye de kayıt dışı ekonominin boyutlarını tahmin etmek çok zor değildir. Çünkü kayıt dışı ekonomi büyük boyutlardadır. 11

20 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER 1994 yılında bir biri ardına patlayan büyük kredi yolsuzlukları ve rüşvet iddiaları kayıt dışı ekonominin ne denli büyük olduğunun göstergeleridir. Bu konuda yapılan bazı tahminlere göre kayıt dışı ekonominin bazı tahminlere göre kayıt dışı ekonominin parasal boyutu 1 katrilyon lirayı bulmaktadır. Bununda 200 trilyon liralık bölümü yeraltı dünyasının elindedir (Sadıklar, 1997:235). Çizelge 2. Kayıtdışı Ekonominin GSYİH'a oranı (%) Ülkeler % Ülkeler % Ülkeler % Nijerya 76 Yunanistan 27 Fransa 15 Tayland 70 Macaristan 26 Almanya 14 Mısır 68 İtalya 24 Avustralya 13 Filipinler 50 İspanya 22 Hollanda 12 Meksika 49 Belçika 21 İngiltere 11 Türkiye 45 Arjantin 20 Hong Kong 11 Rusya 40 İsveç 19 Avusturya 10 Malezya 39 Danimarka 19 ABD 9 G.Kore 38 Kanada 15 Japonya 8 Brezilya 29 Çek Cum. 15 İsviçre 8 Kaynak: The Economist, Türkiye için TÜİK. Çizelge 2 ye bakıldığında gelişmiş ülkeler ile az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerdeki kayıt dışı ekonominin boyutu daha iyi görülmektedir.. Gelişmiş ülkelerdeki kayıt dışı ekonomi GSYİH nın %10-20 arasında seyretmekte iken az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde bu oran %45-76 civarında seyretmektedir. Buda bize vergi sistemini oturtamamış ülkelerde kayıt dışı ekonominin çok daha büyük boyutlara ulaştığını göstermektedir. Kayıt dışı ekonomi konusunda yapılacak şeyler bellidir. Bunlar sırayla; vergi incelemelerinin artırılması, vergi cezalarının etkinliğinin sağlanması, vergi oranlarının yeniden değerlendirilmesi, vergi bilinci ve vergi ahlakı yaratmak konusunda önemli gayretler gösterilmesi ve vergi dairelerinin personelinin eğitiminin ve bilgisinin artırılması (Sadıklar, 1997:235). - Vergi toplamada yetersiz kalmanın bir diğer bir nedeni ise vergi dairelerinin hem personel hem de teknolojik altyapı konusunda yetersiz oluşudur. Bugün vergi toplamada sistem en az masrafla vergiyi nasıl toplarım mantığıdır. Mantığın birinci bölümü yani en az masraf iktisadi açıdan geçerli bir nedendir. Yani vergi toplarken toplamada verimlilik önemlidir. Fakat ikinci kısımda toplanan en az masrafla toplanan vergi ne kadar bu çok önemlidir. En az masrafla optimal vergi toplanabildi mi? Yoksa optimal vergiyi toplayana kadar bu masraflar artırılabilir mi? Bu noktada Türkiye nin sorunu da budur. Her hükümet döneminde en az masrafla şu kadar vergi topladık diye dile getirilir. Oysaki masrafları artırarak daha fazla vergi toplanabilir mi? Bunun araştırması yapılmalıdır. 12

21 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Bugün vergi idaresi, halen bazı şeylerden acizdir. Neden aciz? Erzurum da bir kişi servet edinirse, ama bu kişinin vergi dairesi İstanbul da ise İstanbul daki vergi dairesi bunu izleyemiyor. Antalya da bir gayrimenkul aldı ya da Malatya dan bir tane otomobil aldı. Bunlar bilgisi dâhiline girmediği sürece, hiçbir şey yapamaz (Şimşek, 1994:84). Vergi Dairelerinin bu tür bir bilgi eksikliği teknolojiye yatırım yapılmadığından kaynaklanmaktadır. Vergi Dairelerinin vergi olaylarını izleyebilmesi için bilgi bankası kurması bunun içinde teknolojiye yatırım yapılması gerekmektedir. Çizelge 3 incelendiğinde denetim eleman sayısının ne kadar yetersiz olduğu görülmektedir. Dolu kadro sayısı boş kadro sayısının yarısı civarındadır. İzlenen olumsuz politikalar neticesinde bu boş kadrolar doldurulmamakta boş bırakılmakta bu ise denetim eleman sayısını yetersiz kılmaktadır. Çizelge 3. Türkiye de Vergi Denetim Kadrolarındaki Eleman Sayıları Kaynak: ( ) 5.1. Kamu Gelirlerini Artırmak İçin Yapılan Politika Reformları Her hükümet döneminde vergi politikası sil baştan yenilenmekte bu ise mükellefleri her hükümet döneminde bir vergi affı beklentisi içerisine sokmaktadır. 13

22 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Çizelge 4.Toplam Vergi Gelirlerinin GSYİH İçindeki Payı (Piyasa fiyatlarıyla) Kanada 24,2 27,8 28,7 27,7 28,1 31,5 30,6 30,8 28,9 28,6 Meksika 13,9 15,0 15,0 13,9 15,4 14,8 15,8 ABD 21,4 22,7 20,3 20,6 19,1 20,5 20,9 23,0 19,4 18,8 Avustralya 21,7 22,2 26,5 27,3 29,1 29,3 29,8 32,1 31,4 31,6 Japonya 14,3 15,3 14,8 18,0 19,1 21,4 17,7 17,2 15,9 15,6 Kore 14,9 17,1 16,1 17,9 18,1 19,6 19,8 20,4 Yeni Zellanda 24,0 26,0 28,5 30,6 31,3 37,7 36,9 33,9 35,0 34,9 Avusturya 25,4 25,3 26,5 26,9 27,9 26,6 26,3 28,1 29,1 28,6 Belçika 21,3 24,8 28,3 30,2 31,2 28,8 30,1 31,5 31,6 31,0 Çek Cum. 22,0 20,1 20,7 21,3 Danimarka 28,3 37,7 39,5 43,2 45,7 46,7 48,5 48,3 47,5 47,1 Finlandiya 28,3 29,1 29,5 27,8 31,4 33,0 31,8 35,9 33,6 32,8 Fransa 22,7 21,5 21,1 23,1 24,0 23,6 24,5 28,4 27,3 27,0 Almanya 23,1 22,5 23,3 24,6 23,6 22,3 22,7 22,7 21,1 21,1 Yunanistan 13,6 15,7 15,4 16,2 18,4 20,5 21,9 26,4 24,4 22,8 Macaristan 27,3 27,6 27,1 26,8 İzlanda 24,1 25,0 29,0 28,8 28,0 30,8 29,5 36,3 35,3 36,4 İrlanda 23,3 26,4 25,1 26,9 29,9 28,5 28,1 27,9 24,4 25,3 İtalya 16,8 16,2 14,1 18,9 22,5 26,1 28,2 30,8 30,0 30,4 Lüksemburg 18,8 19,1 26,4 29,1 33,3 29,8 31,1 30,2 29,9 29,8 Hollanda 22,7 23,1 25,5 27,0 23,9 26,9 24,4 25,2 25,3 24,7 Norveç 26,1 28,9 29,5 33,5 34,1 30,6 31,5 34,2 33,8 33,5 Polonya 25,8 23,0 23,3 20,0 Portekiz 12,4 14,7 13,6 17,0 19,7 21,3 23,5 25,5 25,2 25,3 Slovak Cum. 20,6 19,5 18,7 İspanya 10,5 9,9 9,6 11,5 15,8 20,8 20,3 22,6 22,6 22,5 İsveç 30,8 32,8 33,8 33,6 36,2 38,7 35,1 39,1 35,0 35,8 İsviçre 15,2 17,0 19,5 19,8 20,1 19,9 20,3 23,1 22,4 22,0 Türkiye 9,9 11,7 14,5 15,4 13,2 16,1 19,8 26,3 24,9 25,9 İngiltere 25,7 31,9 29,1 29,3 31,0 30,3 28,9 31,1 29,6 29,0 OECD Toplam 21,0 22,8 23,5 24,5 25,7 26,7 26,5 27,9 27,0 26,8 OECD Amerika Kıtası 22,8 25,2 24,5 20,7 20,8 22,3 21,8 23,1 21,0 21,1 OECD Pasifik Bölgesi 20,0 21,1 21,2 23,3 23,9 26,6 25,6 25,7 25,5 25,6 OECD Avrupa 21,0 22,8 23,9 25,4 26,8 27,4 27,3 28,9 28,0 27,7 AB 19 21,6 23,4 24,1 25,7 27,6 28,3 27,8 28,7 27,7 27,4 AB 15 21,6 23,4 24,1 25,7 27,6 28,3 28,4 30,2 29,1 28,9 Kaynak: ( ) 14

23 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Bizde vergi politikası denince akla sadece vergi yasalarında değişiklik yapmak gelir. Oysa sistemin sağlıklı olabilmesi için öncelikle o sistemi çalıştıracak olan mekanizmanın çok sağlıklı olması gerekir. Bugün vergi yönetimi tıpkı bütçede olduğu gibi işlevini hemen hemen tümüyle yitirmiştir. Sağlıklı bir teknolojik alt yapısı yoktur (Kılıçdaroğlu, 2001:441). Türkiyede 1980 yılından bu yana vergi reformları yapılmıştır. Oysa reform sayılacak iki dönem vardır. Birincisi 1950 yılında yapılan Gelir Vergisi ve Kurumlar Vergisi yasaları yürürlüğe konulmuş ve vergide beyan sistemine geçilmiştir. İkinci reform ise 1984 yılında Katma Değer Vergisinin yürürlüğe konulması olmuştur. Bu yasa ile de sistemin giderleri vergileme ayağı sağlıklı bir yapıya kavuşmuştur. Diğer yapılanları reform olarak adlandırmamız gerekir. Bir kesim ise Türkiye de vergi yükünün ağır olduğunu iddia etmektedir. Ve bu yükün hafifletilmesi yani vergi dilimlerinin aşağı çekilmesi böylelikle daha fazla vergi toplanacağını savunmaktadırlar. Oysa Çizelge 4, Türkiye nin vergi yükü ortalamasının OECD ülkelerinin ortalamasının altında olduğunu göstermektedir. Dolayısıyla bu yöntemle vergi gelirlerinin artırılacağı şüphelidir. Ayrıca 2005 yılında KDV, Kurumlar ve gelir vergisi oranlarında indirimler gündeme gelmiştir. Vergi hasılatı ile vergi oranları arasındaki ilişkiyi açıklamak için ABD li iktisatçı Arthur Laffer in adıyla anılan Laffer Eğrisinden yararlanılabilir. Şekil 3. Laffer Eğrisi 15

24 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Vergi oranı sıfır iken hiç vergi geliri elde edilmez. Oran 100 iken bu sefer kimse çalışmayacağı için yine vergi geliri elde edilmez. O yüzden vergi oranı/vergi geliri çan eğrisi biçimindedir. Laffer e göre vergi oranı V1 den V2 ye düşürüldüğünde vergi geliri M1 den M2 ye artar. İlk bakışta bize çekici gibi gelen bu olay aslında yapılan araştırmalar sonucunda olayın hiçte öyle olmadığını ortaya koymuştur. Vergi oranları V1 de değil de V2 de ise o zaman vergi oranlarının V2 den V3 e çekilmesi vergi gelirini artırmayacak bilakis azaltacaktır. Türkiye de 1984 ve 1985 yıllarında vergi oranlarında beşer puanlık indirim yapıldı. Amaç vergiyi indirip hâsılatı artırmaktı. Sonuç tam bir hüsran oldu. Türkiye o iki yılda kaybettiği geliri ancak on yıl sonra geri toplayabildi (Eğilmez, 2004:1). Dolayısıyla vergi oranlarındaki indirim vergi hâsılatını artıracağı yaklaşımı kulağa hoş gelmekte ama kanıtlanamamış bir yaklaşımdır. Diğer bir yaklaşım ise vergi harcaması olarak adlandırılan vergi muafiyeti ve istisnalarıdır. Bu vergi muafiyet ve istisnaları vergi kaybına yol açmıştır. Örneğin Kurumlar vergisine uygulanan istisnayı ele alırsak yıllarında vazgeçilen Kurumlar vergisinin hesaplanan Kurumlar Vergisine oranı % 98 olarak gerçekleşmiştir. Yapılan gelir vergisi stopajı dikkate alındığında, net vergi kaybının hesaplanan kurumlar vergisine oranı % 74,6 olarak gerçekleşmiştir. Uygulanan gelir vergisi stopajı vergi kaybının % 23,4 oranında azalması şeklinde bir fonksiyon üslenmiştir (Özkara, 2004:3). Kamu gelirlerinde en büyük sorunlardan biride daha doğrusu en önemlisi kayıt dışı ekonomidir. Kayıt dışı ekonomi, Gayri Safi Milli Hasıla hesaplarına dahil edilmeyen alanı temsil etmektedir. Ülkemizde, kayıt dışı ekonominin kayıtlı ekonomiye oransal olarak yüksek olduğu herkes tarafından bilinen bir gerçek olup, bu durum aslında devlet otoritesini zaafa uğratacak şekilde her geçen gün için büyük miktarlarda devlet gelirlerinin yol edilmesine neden olan son derece tehlikeli bir gelişmedir (Alptürk, 2006:1). Kayıtdışı ekonomi iki açıdan büyük bir öneme sahiptir. Bir defa, toplam ekonominin bir bölümü resmi kayıtlara girmediği sürece, ekonominin gerçek boyutunu ve ekonomik büyüklüklerin göreli ağırlığını saptamak olası değildir. Örneğin, kayıtdışı ekonominin gerçek boyutu bilinmeden işsizlik oranı, kamu kesiminin büyüklüğü gibi oranların doğru olarak saptanması olası değildir. Buna bağlı olarak, ekonomik sorunlara doğru tanı koymak ve geliştirilen politikaların uygulanışında da etkinliğin sağlanması olası değildir (Önder, 2001:36) yılında çıkarılan 4369 sayılı yasa ile mali milat ilan edilerek kayıt dışı ekonomi kayıt altına alınmak istenmiş fakat sonuç bekleneni vermemiştir. 30 Eylül 1998 tarihi itibariyle kayda giren para 4 milyar ABD doları ve 500 trilyon Türk Lirası olmuştur (Kılıçdaroğlu, 2001:434). 16

25 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Yıllara göre, Türkiye nin vergi yapısındaki gelişmelere bakıldığında, çarpık bir tablo ile karşılaşılmaktadır. Çarpık tablo, dolaylı vergiler ve dolaysız vergiler ayırımında karşımıza çıkıyor. Bilmeyenler için açıklayalım, bir ülkede, dolaysız vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki payının artması, o ülkede vergi adaletinin giderek ortadan kalktığını gösterir. Dolaylı vergiler, verimlidir ancak adil değildir. Gelir dağılımındaki adaletsizliği artırır. Dolaylı vergiler, gelir grupları arasında adaletsiz bir vergi yükü dağılımı oluşturmaktadır. Enflasyon nedeniyle dolaylı vergilerin matrahı yükselmekte düşük gelir grupları daha ağır bir vergi yükü ile karşılaşmaktadır. Yani enflasyon artan oranlı tarife yapısı vasıtasıyla vergi yükünde özellikle düşük gelirler üzerinde artışa neden olarak, ödeme gücü ilkesinin sağlanmasında yararsız hale gelmekte ve vergilemede adalet ilkesinin zayıflamasına yol açmaktadır (Özbilen, 1997:164). Harcama üzerinden alınan dolaylı vergiler (Akaryakıt tüketim vergisi, özel iletişim vergisi, Özel tüketim vergisi, Katma Değer Vergisi v.s.) tüm bireylerin harcamalarından eşit miktarlarda alındıklarından vergide adalet ilkesine uymamaktadır. Ülkede geliri çok yüksek olan bir birey bir mal satın aldığında veya bir hizmet satın aldığında ödediği vergiyle geliri en düşük olan bireyde aynı işlemi gerçekleştirdiğinde aynı vergiye maruz kalmaktadır. Örneğin bir litre benzin 3,30 ytl ise bu bir litre benzini alan %80 oranında vergi ödemektedir. Bu %80 vergiyi geliri en yüksek olan kişi ile geliri en düşük olan kişi aynı oranda ödemektedir. Bu konuda bazı iyileştirmeler olsa da örneğin temel gıda, gazete, ekmek gibi temel ihtiyaçlarda bu oran düşük tutulmuştur. Çünkü dar gelirli kimseler daha çok bu tür temel ihtiyaç maddelerine gelirlerini harcamaktadırlar. Diğer taraftan zengin kesimin daha çok gelirlerini harcadıkları lüks tüketim mallarında alınan vergi oranı yüksek tutulsa da vergide adaleti sağlayacak boyuta ulaşmamıştır. Fakat dolaylı vergilerin toplanması kolay olması sebebiyle vergi sistemini tam manasıyla oturtamamış özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde bu sistem daha çok tercih edilmektedir. Yıllar itibariyle, kıyaslama yapıldığında, Türk Vergi Sisteminde, özellikle son 20 yılda, dolaysız vergilerden, dolaylı vergilere doğru bir kayma olduğu ve yaklaşık 20 yıl önce dolaysız vergilerin oranı yüzde 65, dolaylı vergilerin oranı da yaklaşık yüzde 35 civarında iken, 2002 yılı itibariyle bu tablonun tersine bir görüntü sergilediği fark ediliyor yılının ilk 7 aylık sonuçlarına göre, dolaysız vergilerin oranının yaklaşık % 33, dolaylı vergilerin oranının da yaklaşık % 67 olduğu fark ediliyor yılı geçici bütçesine göz atıldığında ise, dolaylı vergilerde oranın biraz daha artacağı ve yüzde 68 i bulacağı fark ediliyor (Kızılot, 2005:2). Çizelge 5 incelendiğinde, vergi gelirlerinin yılları itibariyle kümülatif bazda arttığı anlaşılmaktadır yılında TL olan vergi gelirleri 2003 yılında TL ye yükseldiği görülmektedir. Bu dönemde 1998 ve 2003 yılları hariç diğer yıllarda hedeflenen vergi gelirlerinin üzerinde bir gelir elde edilmiştir. Türkiye ekonomisinin kriz dönemi olan Kasım 2000 ve Şubat 2001 dönemlerinde vergi gelirlerinde ne gibi bir değişim yaşandığını yine Çizelge % teki aylar itibariyle vergi gelirleri göz önüne alındığında bu krizin etkilerini gösterdiği Aralık 2000 ve Mart 2001 aylarıdır. Bu aylarda vergi gelirlerinde bir düşüş gözlenmektedir. Özellikle Mart dönemi gelir vergisi beyannamesi verilme zamanı ve ilk 17

26 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER taksit ödeme zamanı olduğu düşünülürse bu dönemde vergi gelirleri Şubat 2001 ayında milyar TL iken, Mart 2001 döneminde milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Bu da gösteriyor ki ekonominin kriz dönemlerinde vergi tahsilâtı büyük ölçüde azalmaktadır. Bunun nedeni ise hem dolaylı hem de dolaysız vergilerin durgun ekonomilerde azalmasıdır. Çizelge 5. Vergi Gelirleri Kaynak: ( ) Diğer taraftan Çizelge 6 daki katma bütçe gelirlerine baktığımızda yılları arasında vergi gelirlerine oranla daha fazla bir artış gözlenmektedir. Kümülatif olarak 1998 yılında milyar TL olan katma bütçe gelirleri 2003 yılında milyar TL olarak gerçekleşmiştir. 18

27 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Çizelge 6. Katma Bütçe Gelirleri yıllarında devletin özel gelir ve fonları ise Çizelge 7 de görüldüğü gibi kümülatif bazda arttığı görülmektedir. Bu yıllar itibariyle özel gelir ve fonlar 2002 yılında hedeflenen milyar TL nin altında gerçekleşmiş bu yılda Milyar TL gerçekleşmiştir. Diğer yıllarda hedeflenenin üzerinde bir gelir elde edilmiştir. Çizelge 7. Özel Gelir ve Fonlar

28 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Vergi dışı normal gelirler yılları arasında Çizelge 8 e göre, kümülatif olarak vergi gelirlerine oranla daha fazla bir artış göstermiştir. 2000, 2001 ve 2003 yıllarında hedeflenen gelirlerin altında bir vergi dışı normal gelir elde edilmiştir. Çizelge 8. Vergi Dışı Normal Gelirler Kaynak: ( ). Türkiye de kamu gelirlerinin yıllar itibariyle reel olarak artıp artmadığının belirlenmesi için enflasyondan arındırılmış bir ortamda rakamlara bakmamız gerekir. Çizelge 9 a baktığımızda yılları arasında kamu gelirlerinin tahsilatının çok büyük rakamlara ulaştığı gözlenmektedir. Enflasyondan arındırılmamış bu rakamlar vergi tahsilâtının yıllar itibariyle yüksek miktarda arttığı sonucuna varmamıza sebep olacaktır. Oysa reel bazda vergi tahsilatının ne oranda olduğunu görmemiz için enflasyondan arındırılmış rakamlar vergi tahsilatının gerçekte o kadar artmadığını hatta bazı yıllarda azalmalar olduğunu göstermektedir. Örneğin 2001 yılında vergi tahsilatı 2000 yılına göre %49,9 oranında artmış gözükmektedir. Oysa enflasyondan arındırdığımızda bir önceki yıla göre vergi tahsilatı reel bazda %38,7 azaldığını görmekteyiz. 20

29 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Çizelge 9. Genel Bütçe Gelirlerinin TEFE ile Karşılaştırılması Kaynak: ( ) 21

30 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER 5.2. Kamu Gelirini Artırmak İçin Yapılan Kurumsal Reformlar Kamu Gelirlerini artırmak için yapılan kurumsal reformların başında Gelir İdaresinin yarı özerk bir yapıya kavuşturulması olmuştur yılında kabul edilen bir yasa ile Gelirler Genel Müdürlüğü adı altında faaliyet gösteren kurum Gelir İdaresi Başkanlığı şeklinde yeni bir yapıya kavuşmuştur. Yine Maliye Bakanlığına bağlı olmakla birlikte gelir politikalarını oluşturmada özerk bir yapıya sahiptir. Özellikle IMF nin gözden geçirme toplantılarında vurguladığı Gelir İdaresinin yeniden yapılanması bu yasa ile başlamıştır. Bu süreç uzun bir zaman alacaktır. Çünkü bu konuda alt yapının ve gerekli yetişmiş kalifiye eleman sağlamak uzun bir zaman alacaktır. İkinci bir yenilik VEDOP projesinin tüm Türkiye de uygulamaya geçirilmesidir. Vergi Daireleri Otomasyon Projesi (VEDOP) hemen hemen bütün Türkiye de uygulamaya geçmiştir. Bu sayede mükellefe daha kaliteli, daha hızlı hizmet vermek amaçlanmaktadır. Avrupa Birliğine (AB) üye olma yolunda gayret sarf eden ülkemizde, bir yandan vergi yasalarımızın AB vergi normları ile uyumlaştırılması çalışmaları devam ederken öte yandan mevcut ve uyumlaştırılmış yasalarımızın da aynı standartlarda uygulanması gerekliliği önem kazanmaktadır. Bu çerçevede AB tarafından hazırlanan ve ülkemizin adaylık sürecinde yapması gereken yapısal reformları içeren Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB) ne cevaben Türkiye Hükümeti tarafından hazırlanan ulusal raporda pek çok konuda olduğu gibi vergi, vergi dairesi ve vergi denetimi konularında da bir takım taahhütler yer almıştır. Verilen taahhütler hem vergi mevzuatımızda ki eksikliklerin giderilmesi hem de vergi dairesinin fonksiyonel kapasitesinin arttırılması ve etkin bir vergi denetim mekanizması oluşturulması gerekliliğini ortaya koymaktadır (Vural, 2005:2). Uyum çalışmalarına destek amacıyla 2004 yılında AB 250 milyon EURO kaynak ayırmıştır. Maliye Bakanlığı da söz konusu kaynaktan yararlanmak istemiş ve bu amaçla projeler hazırlamıştır. Bu projeler; 1- Mükellef hizmetlerinin iyileştirilmesi ve VEDOP-2 sistemine geçiş 2- HUK ve Gelir İdaresinin idari ve kurumsal kapasitesini artıracak altyapı çalışmaları olmak üzere iki temel projedir. Avrupa Birliği hedefleri açısından diğer alanlarda olduğu gibi vergilendirme alanında da paralel uygulama tam üyelik aşamasında zorunludur (Tuncer, 2003: ). Bu çerçevede adımlar atılmış fakat sonuçlarının tam olarak alınması için uzun bir süreç gereklidir. 22

31 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER Çizelge 10. VEDOP Projesi ve Uygulaması Kaynak: ( ) 23

32 KAMU GELİRLERİ SORUNLAR VE ÇÖZÜMLER 5.3. Kamu Gelirlerinde Etkinliği Sağlamak İçin Yapılan Reformlar Daha önceki konuda da değindiğimiz gibi kamu gelirlerinde etkinliği sağlamak için politika reformları ve kurumsal birtakım reformlar yapılmıştır. Özellikle vergi kanunları 1980 yılından bu yana adeta yazboz tahtasına dönmüştür. Yapılan bunca değişikliklere rağmen Kamu Gelirleri reel bazda beklenen oranda artırılamamıştır. Diğer taraftan kurumsal olarak yapılan reformlar ise henüz başlangıç aşamasında olup, tam anlamıyla rayına oturmamış isteneni verip vermeyeceği tartışmalıdır. Türkiye'de kamu açığı sorunu acil çözüm gerektirmekte. Harcamaları kısmanın da bir sınırı var. Onun için devletin gelirlerini artırmak şart. Ancak sonradan beklenmedik dertlerle karşılaşmamak için vergi konusunda çok dikkatli ve özenli davranmak lazım. Çünkü Türkiye'de tasarruflar ve dolayısıyla kaynak birikimi zaten çok cılız. Sanayileşmenin ve dışa açılmanın henüz başlangıç aşamaları yaşanıyor. Ekonomi daha yeni parasallaşmaya başladı. Sermaye piyasası ise hala emekleme safhasında. Kamu açığının yarattığı telaş içinde bu sınırlı gelişmeleri tersine çevirmemek lazım. İstikrarsız bir ortamda zaten kıl payı tutturulan bazı dengeler de bozulursa, bu kez yeni telaşlar içinde yeni hatalar yapma ihtimali artar. Vergi reformundan anlaşılan herhalde bu değildir (Alkin, 1997:1). Burada geçmişte yapılan reformların etkili olan Kurumlar, Gelir Vergisi ve KDV gibi örneklerinin dışında diğer değişiklikleri vurgulamaktan çok bundan sonra neler yapılabilir asıl önemli olan budur. Özellikle son yıldan beri, başta ABD olmak üzere Hollanda, İspanya, İsviçre ve Danimarka gibi ülkeler bu soruna ciddi bir şekilde eğilmektedir. Bu amaçla söz konusu ülkelerde vergi mükelleflerinin kendi rızaları ile vergi ödeme istekliliklerini arttıran faktörlerin neler olduğu saptanmakta ve daha sonra da bu faktörlerin vergi mükelleflerinin gelirlerini doğru beyan etmelerine olan etkisi ampirik ve deneysel çalışmalarla test edilmektedir (Çelikkaya, 2006:1). 24