Onbirinci Bölüm: İl Özel İdaresinde Mali Yönetim ve Bütçe. Bölüm Hedefleri. Anahtar Kavramlar. İlgili Mevzuat

Transkript

1 Onbirinci Bölüm: İl Özel İdaresinde Mali Yönetim ve Bütçe Bölüm Hedefleri Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Yerel yönetimlerde mali yönetimin temel ilkelerini bilecek, İller Bankasının yapısı, organları, görevleri ve işleyişi hakkında bilgi sahibi olacak, İl özel idarelerinde mali yönetim ve bütçe yapım süreçlerini öğreneceksiniz. Anahtar Kavramlar Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylar Mali transferler Denkleştirme ödeneği Gelişmişlik endeksi İller Bankası A.Ş. Borçlanma İlgili Mevzuat 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun 1

2 İçindekiler GİRİŞ YEREL YÖNETİMLERDE MALİ YÖNETİMİN TEMEL İLKELERİ İLLER BANKASI A.Ş İL ÖZEL İDARELERİNİN MALİ YÖNETİMİ VE BÜTÇESİ İL ÖZEL İDARELERİNİN GELİRLERİ Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Ayrılan Paylar Özgelirleri İL ÖZEL İDARESİNİN GİDERLERİ İL ÖZEL İDARESİNDE BORÇLANMA İL ÖZEL İDARESİNİN BÜTÇESİ

3 GİRİŞ Türkiye deki yerel yönetim kuruluşlarının yürütmek zorunda olduğu onlarca yerel ortak ihtiyaç bulunmaktadır. Tüm bu hizmetlerin yürütülmesinde gelir kaynaklarının nelerden oluştuğu ve bütçelerini nasıl hazırladıkları konular ise merak uyandırmaktadır. Bu derste yerel yönetimlerle finansman ilişkileri nedeniyle önemli olan İller Bankası A.Ş. (İlbank A.Ş.) ve il özel idarelerinin gelir ve harcama yapısı ile bütçe oluşturma süreci incelenmektedir. 1. YEREL YÖNETİMLERDE MALİ YÖNETİMİN TEMEL İLKELERİ Türkiye de yerel yönetimlerin mali yönetimine ilişkin temel yasal düzenleme 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu dur. Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlenmesini amaçlayan bu Kanun belediye, büyükşehir belediyesi, il özel idaresi ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri kapsamaktadır. Köyler ve köylerin kurdukları birlikler bu kanun kapsamı dışında kalmaktadır sayılı Kanun kapsamında yerel yönetimlerde kamu kaynağının kullanılmasında dört temel esasın olduğu anlaşılmaktadır (KMYKK, md.7-9): 1) Mali Saydamlık: Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilmesidir. Yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarının açıkça tanımlanmış olması, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması gibi unsurlar mali saydamlık kapsamında değerlendirilmektedir. 2) Hesap Verme Sorumluluğu: Hesap verme sorumluluğu ilkesine göre her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır. 3) Stratejik Planlama: Yerel yönetimler, kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. 4) Performans Esaslı Bütçeleme: Yerel yönetim kuruluşları bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Bütçeler çok yıllı olarak yani cari yıl ve gelecek iki yılı da içine alacak şekilde üç yıllık olarak hazırlanır. 3

4 5393 sayılı Belediye Kanunu nun Beşinci Kısmı ( maddeler arası), 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu nun Altıncı Bölümü ( Maddeler arası) ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nun Beşinci Kısmı ( maddeler arası), 29 Mayıs 1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile 2 Temmuz 2008 tarihli ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun yerel yönetimlerin mali yönetimine ilişkin başlıca yasal düzenlemelerdir. 2. İLLER BANKASI A.Ş. Dünyada tarihsel kökeni oldukça eskilere dayanan yerel yönetim bankacılığı kapsamında Türkiye de ilk olarak 1933 yılında 2301 sayılı Kanunla Belediyeler Bankası kurulmuştur yılında ise Bankanın faaliyet alanı ve yetkileri genişletilerek ismi İller Bankası olarak değiştirilmiştir. Böylece Banka, belediyeler dışında il özel idareleri ve köylere de hizmet vermeye başlamıştır. 26 Ocak 2011 tarihli ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanunla birlikte Bankanın ismi İller Bankası Anonim Şirketi (İlbank AŞ) olarak değiştirilmiştir. Bu Kanunla birlikte İller Bankası, özel hukuk hükümlerine tabi, tüzelkişiliğe sahip, özel bütçeli anonim şirket statüsünde bir yatırım ve kalkınma bankası haline gelmiştir. Yeni Kanunda Bankanın amacı, il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların üye oldukları yerel yönetim birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlu kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek olarak açıklanmıştır yılında kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ilgili kuruluşu olan Bankanın ortakları il özel idareleri ve belediyeler, sermayesi ise dokuz milyar Türk Lirası olarak belirlenmiştir. Bu sermaye Bakanlar Kurulu kararı ile beş katına kadar artırılabilir. İller Bankası Anonim Şirketi nin dört organı bulunmaktadır. Bunlar Genel Kurul, Yönetim Kurulu, Denetim Kurulu ve Genel Müdür den oluşmaktadır. Bankanın Genel Kurulu; il özel idarelerini temsil etmek üzere, il genel meclisi üyeleri arasından seçilecek yirmi kişiden; belediyeleri temsil etmek üzere, belediye başkanları arasından her bir ili temsilen seçilecek birer kişiden; İçişleri, Maliye, Çevre ve Şehircilik Bakanlıkları ile Hazine Müsteşarlığını temsil etmek üzere görevlendirilecek birer kişiden oluşur. Genel Kurul; yıllık faaliyet raporu ve denetim kurulu raporları ile bilanço ve kâr- zarar hesaplarını inceleyerek Yönetim Kurulu ve denetçilerin ibrasını, Bankanın tahsili imkânsız görülen alacaklarının terkinini karara bağlar ve kanunlarla verilen diğer görevleri yerine getirir. 4

5 Genel Müdür dahil yedi kişiden oluşan Yönetim Kurulu, Genel Kurula karşı sorumludur. Yönetim Kurulu üyelerinin görev süresi üç yıl olup görevi sona eren üyeler tekrar atanabilmektedir. Yönetim Kurulu; kredi açılmasına, iç ve dış piyasalardan fon ve kredi temin edilmesine ve kullandırılması, Bankaya kaynak sağlanması için gerekli tedbir ve kararların alınması; yıllık faaliyet raporu, bilanço ve kâr- zarar hesabının hazırlanarak Genel Kurula sunulması; kredilerden doğan alacakların faiz oranlarını belirleyerek yeniden yapılandırılması gibi görev ve yetkilere sahiptir. Bankanın Denetim Kurulu, ikisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, biri Maliye bakanlığı tarafından atanan üç üyeden oluşur. Genel Müdür ise Çevre ve Şehircilik Bakanı nın teklifi üzerine Başbakan tarafından atanır. 3. İL ÖZEL İDARELERİNİN MALİ YÖNETİMİ VE BÜTÇESİ İl özel idaresinin mali yönetimini, il özel idaresinin gelirleri, giderleri ve bütçesi olmak üzere üç başlıkta ele almak mümkündür 3.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri İl özel idarelerinin gelir kaynakları, genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan paylar ve özgelirler olmak üzere iki grupta toplamak mümkündür. İl özel idare gelirleri son yıllarda giderek artış göstermiş ve 2012 yılı itibariyle a ulaşmıştır Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Ayrılan Paylar Yerel yönetimlere genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan paylara mali transfer adı verilmektedir yılından önce, belediyelere olduğu gibi, il özel idarelerine de çeşitli vergi gelirlerinden, belirli amaçlar için pay verilmekteydi yılında bu paylar birleştirildi ve genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden il özel idarelerine belirli oranda pay verilmesi kararlaştırıldı. Söz konusu pay, çeşitli tarihlerde yeniden düzenlenmiştir. 2 Temmuz 2008 tarih ve 5779 sayılı Kanunla %1,15 e çıkarılan pay, 2012 yılında 6360 sayılı Kanunla birlikte %0,5 e gerilemiştir ile birlikte getirilen yeni oranlar 2014 yılındaki yerel yönetim seçimlerinin ardından yürürlüğe girmiştir yılı rakamlarına göre genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payların il özel idaresi gelirleri içindeki oranı %25,07 iken 2014 yılında bu oran %24,19 a gerilemiştir. Genel bütçe vergi gelirlerinden il özel idarelerine ayrılan %0,5 lik payın; a) %50 lik kısmı illerin nüfusuna, b) %10 luk kısmı illerin yüzölçümüne, c) %10 luk kısmı illerin köy sayısına, d) %15 lik kısmı illerin kırsal alan nüfusuna, 5

6 e) %15 lik kısmı Kalkınma Bakanlığı tarafından belirlenen illerin gelişmişlik endeksine göre İller Bankası tarafından dağıtılır. Görüldüğü gibi önceleri payların dağıtımı ile ilgili tek bir nüfus ölçütu kullanılmaktaydı. Yeni düzenleme ile genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın dağıtımında, basit, istikrarlı ve öngörülebilir olan nüfus kriterinin yanında, illerin coğrafi büyüklüğü, köy sayıları, kırsal alan nüfusu ve gelişmişlik endeksi gibi yeni kriterler devreye girmiştir. Paylar, Maliye Bakanlığı tarafından aylık olarak hesaplanmakta ve tahsil edilen ayı takip eden ayın sonuna kadar İller Bankası na aktarılmakta ve bu banka tarafından il özel idarelerine dağıtılmaktadır Özgelirleri İl Özel idaresinin özgelirleri, kanunlarla gösterilen il özel idaresi vergi, resim, harç ve katılma payları; genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler; taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler; il genel meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler; faiz ve ceza gelirleri; bağışlar; her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler ve diğer gelirlerden oluşmaktadır. İl özel idarelerinin özgelirlerinin toplam gelirlerine oranı 2012 yılında %9,78 den 2014 yılında 8,37 ye gerilemiştir İl Özel İdaresinin Giderleri 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu na göre il özel idaresinin harcama kalemleri şunlardır: a) İl özel idaresi binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler. b) İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler. c) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri. d) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler. e) İl genel meclisince belirlenecek ilkeler çerçevesinde köylere veya köylerin aralarında kurdukları birliklere yapılacak yardımlar. f) İl özel idaresinin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili ortaklık payı, üyelik aidatı giderleri. g) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri. 6

7 h) Yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar. i) Dava takip ve icra giderleri. j) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri. k) Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler. l) Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri. m) Sosyo- kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler. n) Özel idare hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri. o) Doğal afet giderleri. p) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler İl Özel İdaresinde Borçlanma İl özel idareleri, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla çeşitli devlet ve özel bankalardan ve başka kuruluşlardan iç ve dış borç alabilirler. Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece il özel idaresinin yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir. İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dahil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyesi bulunan illerin özel idareleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50 sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, en son kesinleşen bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10 unu geçmeyen iç borçlanmayı il genel meclisinin kararı; %10 u geçen miktarlar için meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir İl Özel İdaresinin Bütçesi İlin stratejik planına uygun olarak hazırlanan il özel idare bütçesi, il özel idaresinin mali yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir, gelirlerinin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin verir. Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayı başında il encümenine sunulur. 7

8 VALİ Eylül Ayı başında İL ENCÜMENİ 1 Kasımdan önce İL GENEL MECLİSİ Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte kasım ayının birinci gününden önce il genel meclisine sunar. İl genel meclisi bütçe tasarısını yıl başından önce aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis, bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. KAYNAKÇA Eryılmaz, Bilal (2015), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, İstanbul. Köseoğlu, Özer (2013), Yerinden Yönetim Kuruluşları, Kamu- Özel Yönetim Yapısı, Eskişehir: Açıköğretim Fakültesi Yayınları. Ökmen, Mustafa ve Bekir Parlak (2015), Kuram ve Uygulamada Yerel Yönetimler, Ankara: Orion Kitabevi. Şengül, Ramazan (2015), Yerel Yönetimler, Kocaeli: Umuttepe Yayınları. 8