SAKARYA ÜNİVERSİTESİ Kamu Yönetimi Hafta 12 Yrd. Doç. Dr. Hale BİRİCİKOĞLU Bu ders içeriğinin basım, yayım ve satış hakları Sakarya Üniversitesi ne aittir. "Uzaktan Öğretim" tekniğine uygun olarak hazırlanan bu ders içeriğinin bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan ders içeriğinin tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve dağıtılamaz. Her hakkı saklıdır 2013 Sakarya Üniversitesi
2 Sakarya Üniversitesi Onikinci Bölüm Kamuda İnsan Kaynakları Yönetimi Hedefler Bu üniteyi çalıştıktan sonra; o Türkiye de insan kaynakları rejiminin temel ilkelerini öğrenecek o Türkiye de insan kaynakları rejiminin temel Özelliklerinin neler olduğunu öğrenecek o Kamu görevlileri kavramını tanımlayabilecek o Kamu kurumlarındaki istihdam biçimlerinin neler olduğunu öğrenecek o Kamu hizmetine girişteki anayasal ilkelerin neler olduğunu öğrenecek o Kamu hizmetine girişte aranacak genel şartların neler olduğunu öğrenecek o Kamu hizmetine alma politikalarının neler olduğunu öğrenecek o Ülkemizde memuriyete giriş sürecinin nasıl olduğunu öğrenecek Anahtar Kavramlar Kamu görevlisi, memur, sözleşmeli, personel, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu İçindekiler I) Türkiye de İnsan Kaynakları yönetiminin Temel ilkeleri ve Özellikleri A) İnsan Kaynakları Rejiminin Temel İlkeleri B) İnsan Kaynakları Rejiminin Temel Özellikleri II) Kamu Görevlileri A) Kamu Görevlileri Kavramı B) Kamu Kurumlarındaki İstihdam Biçimleri III) Kamu Hizmetine Giriş A) Devlet Memurları Kanununa Göre Kamu Hizmetlerine Girişte Aranacak Genel ve özel Şartlar B) Hizmete Alma Politikası C) Memuriyete Giriş D) Adaylık
I. TÜRKİYE DE İNDAN KAYNAKLARI YÖNETİMİNİN İLKELERİ VE TEMEL ÖZELLİKLERİ Hedef: Türkiye de insan kaynakları rejiminin temel ilkelerini öğrenmek Türkiye de insan kaynakları rejiminin temel Özelliklerinin neler olduğunu öğrenmek Bu başlık altında öncelikle kamuda insan kaynakları yönetiminin temel ilkelerini, daha sonra ise temel özelliklerini inceleyeceğiz. A) İNSAN KAYNAKLARI REJİMİNİN TEMEL İLKELERİ Ülkemizde insan kaynakları rejimini düzenleyen temel yasa, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu dur. Söz konusu Kanun, insan kaynakları yönetimi ile ilgili olarak sınıflandırma, kariyer ve liyakat olmak üzere üç temel ilke belirlemiştir. Sınıflandırma: İşe alma, ücret, eğitim, terfi ve emeklilik gibi personel işlemlerinin aynı şartlara tabi tutulması gereken benzer nitelikteki hizmetlerden oluşmuş gruplara ayrılmasını ifade eder. 657 sayılı DMK, devlet memurlarını on hizmet sınıfına ayırmıştır. Bunlar, genel idare hizmetleri sınıfı (yönetim, icra, büro, vb. nitelikteki hizmetler), Teknik hizmetler sınıfı (Mühendis, mimar, fizikçi vb.), Sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı, Eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfı, Avukat hizmetleri sınıfı, din hizmetleri sınıfı, yardımcı hizmetler sınıfı, emniyet hizmetleri sınıfı, mülki idare amirliği hizmetleri sınıfı, milli istihbarat hizmetleri sınıfı. Kariyer: Kariyer, memurluğun bir meslek durumuna getirilmesi olgusudur. Bu ilke memurlara, yaptıkları hizmetler için gerekli bilgilere ve yetişme şartlarına uygun biçimde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme olanağını sağlar. Uygulamada kariyer, memurun iş hayatına genç yaşta girmesini, hizmet güvenliğini, düzenli terfi olanağını ve emekliliğine kadar işte çalışabilme garantisini veren bir anlam kazanmıştır. Liyakat: Liyakat, göreve girişte ve hizmet içindeki ilerlemelerde, bilgi, görgü ve diplomayı esas alan bir ilkedir. Başka bir deyişle liyakat, etkin, verimli ve rasyonel bir insan kaynakları rejiminin kurulmasına olanak sağlayan kural ve uygulamaların bütünüdür.
4 Sakarya Üniversitesi B) İNSAN KAYNAKLARI YÖNETİMİNİN TEMEL ÖZELLİKLERİ Günümüzdeki insan kaynakları rejiminin, yasalar, siyasalar ve uygulamalardan kaynaklanan özellikleri şöyle sıralanabilir. Memurluk kapalı bir kariyer düşüncesine dayanmaktadır. Hiç memurluk yapmamış kişilerin bürokrasinin orta ve üst kademelerinde görev alması mümkün değildir. Dolayısıyla, özel sektörden kamu kurumlarına personel geçişleri söz konusu olmaz ya da çok sınırlıdır. Olsa bile bu memur statüsünde değil, sözleşmeli statüde gerçekleştirilebilir. Memurluğa girişte genel öğrenim esastır. Kamu kurumları belirli bir iş için değil, genel bir meslek ve hizmet alanı için personel alınmaktadır. Bu nedenle hizmete giriş sınavları genel kültüre ve okul bilgisine dayanır. Hizmete giriş merkezi bir sınav sistemiyle gerçekleştirilir. Her bakanlık veya kamu kurumu, alacağı personelin sayısını ve niteliğini, hükümet politikaları çerçevesinde devletin ilgili kurumlarıyla (Maliye Bakanlığı, Devlet Personel Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı gibi) birlikte kararlaştırır. Alınacak memur kadroları, o yılın Bütçe Kanununda gösterilir. Personelin sınavları da, ÖSYM başkanlığı tarafından gerçekleştirilir. Yerleştirmeler, yine ya ÖSYM başkanlığı ya da kurumların bilgi-işlem merkezlerince yapılır. Yükselmelerde kıdem ve öğrenim düzeyi belirleyici ölçüttür. Aylıklar ve ücret sınıf ve derece esasına göre düzenlenmiştir. Memurların aylıkları, eğitim durumu, sınıfı ve kıdemlerine göre belirlenmektedir. Ancak aynı eğitim durumuna ve kıdeme sahip olduğu halde, farklı kurumlarda ve değişik statülerde çalışan memurlar arasında önemli ücret farklılıkları ortaya çıkmaktadır. Ülkemizde maaş ve ücretlerin belirlenmesi, büyük ölçüde siyasi iktidarların kararlarıyla sonuçlanmaktadır. Memurluk güvenceli bir statüdür. Memur, görevden atılmayı gerektiren ceza ve disiplin suçu işlemediği sürece, emekli oluncaya kadar çalışma hayatına devam eder. Ehliyetsizlik ve yetersizlik sebebiyle memurların görevine son verilmesi olağan bir işlem değildir. Memurluk statüsü, yasalarla güvence altına alınmıştır. Memurluk gelenekçi ve şekilci bir statüdür. Büyük ölçüde hizmetlerde etkinlik, verimlilik ve hızlılık gibi çağdaş yönetim değerlerinden çok, işlemleri yazılı normlara ve bürokratik değerlere uydurmaya dayanmaktadır. Memurluk rejimi yasalarla düzenlenmektedir. Memurların özlük işleriyle ilgili en küçük ayrıntılar bile yasalarda yer almaktadır. Anayasa ya göre; memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir (md.128). Kamu personelinin yargısal denetimi özel kurallara bağlanmıştır. Bu konuda Fransa dan alınan idari yargı sistemi söz konusudur; memurun göreviyle ilgili işlediği iddia edilen bir suçtan dolayı mahkemede yargılanabilmesi için idareden izin alma koşulu bulunmaktadır. Bütün bunlar, insan kaynakları hukukunun gelişmesinde, şekillenmesinde ve memurluk rejiminin işleyişinde önemli rol oynamıştır. II. KAMU GÖREVLİLERİ Hedef: Kamu görevlileri kavramını tanımlamak Kamu kurumlarındaki istihdam biçimlerinin neler olduğunu öğrenmek A) KAMU GÖREVLİLERİ KAVRAMI Bir kişinin kamu görevlisi sayılabilmesi için, bir kamu kurumunda çalışması gerekir. Bu nedenle, kamu hizmeti gördükleri halde bir kamu kurumuna bağlı olarak çalışmayan kişiler, kamu görevlisi sayılmamaktadır. Örneğin, bir doktorun yaptığı iş, kamu hizmeti olduğu halde, bir kamu kurumuna bağlı olarak çalışmıyorsa, kamu görevlisi olarak nitelendirilmemektedir. Kamu görevlileri, dar ve geniş anlamda olmak üzere iki şekilde tanımlanır. Geniş anlamda kamu görevlileri: Kamu kesiminde görev yapan ve farklı hukuki statülere sahip tüm personeli içine alır. Buna göre, Cumhurbaşkanından işçisine kadar kamuda çalışan herkes, bu anlamda birer kamu görevlisidir. Dar anlamda kamu görevlisi: Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerini asli ve sürekli olarak yerine getiren personele denir. Bunlar «memurlar» ve «diğer kamu görevlileridir».1961 Anayasası nda yalnızca memurlar için öngörülen nitelikler, 1982 Anayasası nda diğer kamu görevlileri için de söz konusu edilmiştir. Buna göre, memurların çalıştıkları işlerde, diğer kamu görevlileri de istihdam edilebilecektir. 5
6 Sakarya Üniversitesi ÖNEMLİ DİĞER KAMU GÖREVLİLERİ Kendi özel personel yasaları olan, kısmen de 657 sayılı DMK ya tabi bulunan üniversite öğretim üyeleri, hâkim ve savcılar ile askeri personel, diğer kamu görevlileri kavramı içinde değerlendirilirler. B) KAMU KURUMLARINDAKİ İSTİHDAM BİÇİMLERİ 1) Memur DMK ya göre, devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler memur sayılır. 2) Sözleşmeli Personel Sözleşmeli personel çalıştırılmasına ilgili kurumun teklifi üzerine Devlet Personel Başkanlığı ile Maliye Bakanlığı nın görüşleri alınarak Bakanlar Kurulunca karar verilir. Kamu kurumlarında sözleşmeli statüde personel de çalıştırılabilir. Kamuda, çeşitli sözleşmeli personel statüsü söz konusudur. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun dışında, çeşitli kurumların kendi mevzuatlarında düzenlenmiş sözleşmeli personel statüsü bulunmaktadır. 657 sayılı Kanunun 4/B maddesine göre sözleşmeli personel; kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yer alan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliği için şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslek bilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kamu hizmeti görevlileridir. 3) Geçici Personel Bir yıldan az veya mevsimlik hizmet olduğunda sözleşme ile çalıştırılan ve işçi sayılmayan kimseler geçici personeli grubunda yer alır. 4) İşçi Memur, sözleşmeli personel ve geçici personel dışında kalan görevlilerdir. İşçiler hakkında DMK uygulanmaz, İş Kanunu uygulanır.
III. KAMU HİZMETİNE GİRİŞ Hedef: Kamu hizmetine girişteki anayasal ilkelerin neler olduğunu öğrenmek Kamu hizmetine girişte aranacak genel şartların neler olduğunu öğrenmek Kamu hizmetine alma politikalarının neler olduğunu öğrenmek Ülkemizde memuriyete giriş sürecinin nasıl olduğunu öğrenmek İnsan kaynakları yönetiminde en önemli konu, örgütün ihtiyaç duyduğu en iyi elemanı hizmete almaktır. Sağlam bir insan kaynakları yönetimi sistemi, hizmet için ihtiyaç duyulan personelin, liyakat/ehliyet ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak işe alınmasıyla kurulur. Hizmete alma politika ve yöntemlerinin tarafsızlık ve liyakat esasına dayalı metotlarla düzenlenmesi, kamu hizmetlerinin etkinliğini artırır ve verimli bir yönetim sistemi kurulmasını sağlar. Anayasa ve Devlet Memurları Kanunu, kamu hizmetlerine giriş ile ilgili bazı ilke ve esaslar belirlemiştir. Anayasa, kamu hizmetlerine girmeyi bir hak olarak kabul etmiştir. Kamu Hizmetlerine Girme Hakkı nı düzenleyen Anayasa nın 70. maddesi şöyledir: Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiç bir ayırım gözetilemez. Anayasanın bu düzenlemesi, kamu hizmetlerine girişte üç temel ilke esastır: Serbestlik Eşitlik Görevin gerektirdiği nitelikler A) Devlet Memurları Kanunu na Göre Kamu Hizmetine Girişte Aranacak Genel ve Özel Şartlar 1) Genel Şartlar Vatandaşlık: DMK, devlet memurluğuna alınacaklarda Türk vatandaşı olma şartını aramakla birlikte, belirli bazı alanlarda yabancı uyruklu personelin «sözleşme ile istihdamına da imkan tanımıştır. Yaş: DMK memuriyete girişte yaş için bir taban belirlediği halde tavan tespit etmemiştir. Bu göre 18 yaşını tamamlayanlar memur olabilir. Ayrıca bir meslek ve sanat okulunu bitirenler, en az 15 yaşını doldurmuş olmak ve ergin kılınma kararı alınmak suretiyle memur olabilirler. 7
8 Sakarya Üniversitesi Öğrenim Durumu: Memurluğa girişte en az ilköğretim diplomasına sahip olmak gerekmektedir. Ancak işin niteliğine göre adaylarda aranacak öğrenim düzeyi farklı olabilmektedir. Sağlık: Genel olarak, kamu hizmetlerine alınacak kişilerin sağlıklı olması gerekir. Bu sağlık şartı, kişinin görevini devamlı yapmasına engel olabilecek vücut veya akıl hastalığı veya vücut sakatlığı ile ilgili özürlerin olmamasını gerektirir. Kısacası fiziki ve zihni özrü bulunanların kamu hizmetlerine girişi mümkün olmamaktadır. Bununla beraber, sakatların devlet memurluğuna girişi, tümüyle engellenmiş değildir. Devlet Memurları Kanunu, sakatların da belirli iş kollarında çalışabileceklerini belirtmiş; bunların hizmete alınma şartları ile hangi işlerde çalıştırılacaklarını bir yönetmelik ile düzenlenmesini hükme bağlamıştır Kısıtlılık: Memur olmak isteyenlerde, kamu haklarından yoksun bulunmamak, bazı suçlardan dolayı mahkum olmamak şartı aranır. Memur olabilmek için, kasten işlenen bir suçtan dolayı bir yıl veya daha fazla süreyle hapis cezasına ya da affa uğramış olsa bile devletin güvenliğine karşı suçlar, Anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine karşı suçlar, zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama veya kaçakçılık suçlarından mahkûm olmamak gerekir. Askerlik Durumu: Devlet Memurları Kanunu da, memurluğa alınacaklarda, askerlikle ilgisi bulunmaması; askerlik çağına gelmemiş bulunması; askerlik çağına gelmiş ise, muvazzaf askerlik hizmetini yapmış ya da ertelemiş veya yedek sınıfa geçirilmiş olması şartını aramaktadır. 2) Özel Şartlar Belirtilen bu genel şartlardan başka memur olmak isteyenlerde özel bazı koşullar da aranabilir. Bu koşullar, belli bir görevin gereği ile ilgilidir. Örneğin, kaymakam olabilmek için Siyasal Bilgiler Fakülteleri, Hukuk ile İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinden mezun olmak; araştırma görevliliği için yabancı dil bilmek, avukatlık için avukatlık ruhsatına sahip olmak gibi koşullar bu kapsamdadır. B) Hizmete Alma Politikası Hizmete alma politikasında iki yöntem bulunmaktadır. Birincisi, hizmete alma yetkisinin bağımsız merkezi bir organ tarafından yürütülmesi; ikincisi ise bakanlık ya da ilgili kamu kurumlarına bırakılmasıdır. 1) Hizmete alma yetkisinin merkezi bir organa verilmesi
9 Bu yöntemde, Bakanlıklar ve ilgili kamu kurumları, ihtiyaç duydukları personelin sayı ve niteliğini önceden merkezi organa bildirirler. Bu merkezi organ, sınav ve seçme işlerini doğrudan doğruya kendisi yürütür. Bu kurum, belirlenen her sınıf için ayrı ayrı yaptığı sınavlar sonucunda, başarı listeleri düzenler. Bu listelerde, alınacak eleman sayısından üç ya da daha fazla isim yer alır. Bakanlık ve kamu kurumları, belirlenen bu başarı listelerine göre, mülakat yaparak ihtiyaç duyduğu kadrolara atama yapar. 2) Hizmete alma yetkisinin bakanlık ve ilgili kamu kurumlarına bırakılması Bu yöntemde, hizmete alma yetkisi, doğrudan bakanlık ve ilgili kamu kurumları tarafından kullanılır. Sınav ve seçme işlemleri, ilgili kurum ya da bakanlıklarca yürütülür. Bakanlıklar ya da kurumlar, hizmete alma yetkilerini, oluşturdukları sınav komisyonları vasıtasıyla yürütürler. C) Memuriyete Giriş Memuriyete girişte sınav esastır. Kamu kurum ve kuruluşlarında ilk defa devlet memuru olarak çalışmak isteyenlerin sınavları, ülke çapında, Kamu Personeli Seçme Sınavı (KPSS) adıyla merkezi olarak Devlet Personel Başkanlığı nın inisiyatifinde, Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı na (ÖSYM) yaptırılmaktadır. Bu merkezi sınav sisteminde başarılı sayılmak için 100 tam puan üzerinden en az 70 puan almak zorunluluğu bulunmaktadır. Yerleştirmeler, adayların tercihlerine ve puanlarına göre ÖSYM tarafından gerçekleştirilmektedir. Mecburi hizmeti olanlarla bazı hizmetlere girişte (istisnai memuriyetler gibi) sınav şartı uygulanmaz. D) Adaylık Sınavda başarılı olanlar kurumlarınca aday memur olarak atanırlar. Ülkemizde adaylık süresi en az bir yıl, en çok iki yıldır. Adaylık süresi içinde başarısız olanlar veya disiplin cezası alanlar disiplin amirlerinin teklifi ve atamaya yetkili amirin onayı ile memuriyetle ilişkileri kesilmektedir. Asil Memurluğa Atanma: Adaylık süresi sonunda başarılı olanlar disiplin amirlerinin teklifi ve atamaya yetkili amirin onayı ile asli memurluğa atanırlar. KAYNAKLAR ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara.
10 Sakarya Üniversitesi