İSPANYA'DA YERİNDEN YÖNETİM Ruşen KELEŞ* Yönetim yapısı bir ölçüde bizimkine benzeyen birkaç kıta Avrupa ülkesinden biri de İspanya'dır. Bu çerçevede, yerel yönetimleri de, tarihsel gelişim süreci içinde, Türk yerel yönetimleriyle kimi yönlerden benzer özellikler taşımıştır. Bununla birlikte, Türk yerel yönetimleri, Cumhuriyet'in ilan edildiği yıldan bu yana, köktenci düzenlemelere konu olmazken, İspanyol yerel yönetimlerinde, Franco'nun dikta rejiminin son bulmasıyla önemli değişiklikler yapılmıştır. Kuşku yok ki, yerelolsun, genelolsun yönetsel yapılar, ülkelerin siyasal, toplumsal ve ekonomik gelişme süreçleriyle birlikte oluşur, biçimlenirler. Bu nedenle, her iki ülke arasında büyük benzerlikler aramak yanılgısına da düşmemek gerekir. Ama, uzun bir otoriter ve merkeziyetçi dönemin ardından demokratik bir yaşam biçimini seçmiş olan İspanya'da yerinden yönetimin nasıl biçimlendiğini ana çizgileriyle görmekte yarar vardır. Etnik temele dayalı bölge yönetimlerinden söz etmenin bütün dünyada güncellik kazandığı günümüzde, bu nedenle de İspanyol yerel yönetimlerinin yapısına ve İspanyol yerinden yönetim deneyimine kısaca göz atmakta yarar görüyoruz. TARİHSEL GELİşİM İspanya'nın bugünkü yönetim yapısının kökeni, 1812 tarihli Anayasaya dayanır. O sistem, Napolyon modelinden esinlenerek oluşturulmuştur. İl ve belediye gibi iki birimin varlığına dayanan bu sistem, 1978 yılına değin ayakta kalmıştır. İl sistemi, 1876-1923 yılları arasını kapsayan Bourbon'lar döneminde de; teknokrasinin ve plancılığın ön plana çıktığı 1960-1975 arasında da merkeziyetçi karakterini korumuştur. Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Öğretim Üyesi. Çağdaş ı'erel Yönetimler, Cilt 2, Sayı 4, Temmuz 1993, s. 11-22.
12 ÇAGDAŞ YEREL YÖNETİMLER 19. yüzyılın başlarında, İspanya parlamentosu, ortaçağdan kalma geleneksel belediye kurumunu, yeni liberal rejimin bir simgesi olarak canlandırmayı denemiştir. Bununla birlikte, Fransız Devrimi'nin siyasal kurumlar ve kavramlar üzerindeki etkisi, yerel yönetimleri merkezı erke bağımlı durumda tutmayı gerekli kılmaktaydı. İl sistemi de, İspanya'da, Napolyon'un il modeline uygun bir biçimde, 1833'de, merkezı yönetimin taşradaki bir basamağı olarak kurulmuştur. Devletçe alınan önlemlerin ülkenin her yanında aynı biçimde uygulanabilmesi için, illerin başına, merkezin atadığı valiler getirilmiştir. Valiler, 1833 1882 yılları arasında, ulusal birlik ve bütünlüğün başlıca koruyucuları olarak görev yapmışlardır. 1 1882'den itibaren Catalunya ve Bask bölgelerinde ulusalcılık akımları güçlenip halktan da destek bulunca, illerin yeniden tanımlanması zorunlu duruma gelmiştir. İller, bu tarihten sonra birer yerel yönetim birimlerine dönüştürülmüş, ama yine de, merkezin taşradaki uzantıları olma niteliklerini korumuşlırdır. 20. yüzyılda, Franco'dan önceki dönemde, Catalunya'da ulusalcı ve bölgeci siyasal akımların ve bunları temsil eden siyasal partilerin güçlenmesi sonucunda, ilk özerk bölge örgütü olan mancomunitat kurulmuştur. Bu örgüt, eğitim, kültür, ulaşım ve bayındırlık gibi alanlarda, devletin ve yerel yönetimlerin kendisine verdiği yetkileri kullanmakla yetiniyordu. Kısa süren varlığı, 1923'deki askeri darbe ile son buldu. 1924 tarihli Belediye ve 1925 tarihli İl Özel Yönetimleriyle ilgili yasalar, yerel ve bölgesel özerklik istemlerine karşı "corporatiste" (meslek birliklerine dayalı) bir yaklaşım benimsediler. Aynı zamanda, yerel meclislerin kararlarına karşı yargıya başvurma yollarını açtılar. Bununla birlikte, yerel ve bölgesel özerklik kuralı, yasalarda yalnız biçimselolarak kaldı. 1930'ların başlarında yerel toplulukların yerinden yönetilmesi ve ulusal ve bölgesel topluluklara özerklik tanınması doğrultusunda önemli adımların atıldığı görülür. Anayasa, yerel yönetimlere, kendilerini ilgilendiren bütün konularda en geniş yetkileri tanıyordu. Franco, 1939 yılında, devletin tüm sivil yapısını askerlleştirdi. Yasama, yürütme ve yargı erkleri tek bir kişide, şefte toplanınca, 1955 tarihli bir yasa 1 Cesar Diaz Lopez ve Francesc Morata, "L'Espagne", La Refonne des CoUeetivites Locales en Europe, Notes et Etudes Documentaİres, La Documentation Française, No: 4755, 1984, 76-77.
İSPANYA'DA YERİNDEN YÖNETİM 13 ile bütün yerel birimler üzerinde çok sıkı ve merkeziyetçi bir denetim kuruldu. Valilere, yerel yönetimler üzerinde önemli denetleme yetkileri tanındı. Bu denetim, bir yandan da mali kaynaklar kanalıyla sağlanıyordu. GÜNÜMÜZDEKİ YAPI Franco'nun 1975'de ölümüyle, İspanya'da yepyeni bir dönem başladı. Aralık 1978'de halkoyuyla kabul edilen yeni anayasa, İspanya'yı başında Kralın bulunduğu, babadan oğula geçen demokratik bir monarşi olarak ilan etti. Demokratikleşme girişimlerinin başında, hiç kuşku yok ki, yerinden yönetimin kurulması ve güçlendirilmesi geliyordu. İspanya Anayasası'nın 137. maddesine göre, "Ülke toprakları, belediyelere, illere ve özerk topluluklara bölünmüştür". Bütün birimler, kendi işlerinin yönetimi açısından özerklik ilkesinden yararlanırlar. İspanya'da özerklik, farklı yönetim basamakları arasında, görevlerin ve yetkilerin basit bir paylaşımı çerçevesinde algılanmamaktadır. Devlet tekçi (üniter) bir yapıya sahip olmakla birlikte, yer yönünden çoğulculuk ilkesine uygun olarak örgütlenmiştir. Anayasa'da özerklikten sözedilmiş olması, İspanya'yı federal bir devlet durumuna da getirmiş değildir. Belediyeler, iller ve özerk topluluklar (Autonomous communities) aynı anayasa kuralına dayanılarak kurulmuşlardır. Her biri, yerinden yönetim ilkesine uygun bir biçimde, yerel toplulukların çıkarlarını gözetmek, işlerini yönetmek erkine sahiptirler. Parlamentonun, yerel birimlerin bu yetkilerine karışması söz konusu değildir. Bununla birlikte, bölgelerin, yani özerk toplulukların durumu, belediyelerle illerden biraz ayrılmaktadır. Bölgelerin özerklikleri, özel özerklik sözleşmeleri ile düzenlenmiş durumdadır. Bölgeler, tam bir siyasal özerklikten yararlanmaktadırlar. Aldıkları kararlar, koydukları kurallar yasa gücündedir. Merkezin, yerel birimler üzerindeki vesayet yetkileri tümüyle kaldırılmıştır. Yeni düzenlemede, il özel yönetimlerinin önemi giderek azalırken, belediyeler ve özellikle özerk topluluklar, önemli yerinden yönetim kuruluşları olma niteliğini kazanmaktadırlar. 1978 tarihli Anayasa, amacını, "İspanyolların ve İspanya'daki bütün halkların, insan haklarını, kültür ve geleneklerini, dillerinin ve kurumlarının kullanılmasını güvenceye bağlamak, kendisini oluşturan ulusal toplulukların (nationalite) ve bölgelerin özerklik haklarını, aralarındaki dayanışmayı tanımak ve güvence altına almak" olarak açıklamıştır.
14 ÇAGOAŞ YEREL YÖNETİMLER Her ne kadar yerel yönetimler yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yönetilmekte iseler de, yerel düzeyde yerinden yönetimin genel çerçevesini bölge yönetimleri ile merkezı yönetim belirlemektedir. 1985 TARIHLI ÇERÇEVE YASADAKİ ILKELER 2 Nisan 1985 tarihli yasa, yerel özerkliğin özünü, yerel yönetimlerin iç örgütlenmelerinin ve bu örgütün işleyişinin oluşturduğunu varsayar. Yasada yer alan temel ilkeler şöylece özetlenebilir: 1. Yerel yönetim birimlerinin neler olduğu anayasada sayılmış ve anayasal güvence altına alınmıştır. Belediye sınırları içinde, semt ve mahalle gibi daha küçük birimlerin oluşturulmasında yetki sahibi olan birimler belediyeler ve özerk topluluklardır. Yerel yönetim birliklerinin kurulması konusundaki kural da budur. 2. Yasa, yerel yönetimlere, yerel toplulukları yönetmek, kendilerini ilgilendiren işleri görmek üzere serbestçe örgütlenmek, vergi koymak, kamulaştırma yapmak gibi yetkiler tanımıştır. 3. Yasada, ayrıca şu genel kurala da yer verilmiş: Devlet ve özerk toplulukların parlamentoları, belediyelerin, illerin, adaların ve öteki yerel kuruluşların kendilerini doğrudan doğruya ilgilendiren bütün işlere karışmak haklarını güvence altına almakla yükümlüdürler. Yeni yerinden yönetim sisteminin, yerel özerkliğin yalnız kağıt üzerinde kaldığı Franco döneminden tümüyle farklı olduğu dikkati çekmektedir. Şöyle ki; 1. Yeni sistem, yerel yönetimleri ve öteki bütün yerel kuruluşları karşılıklı bilgi alışverişinde bulunmağa, işbirliği yapmağa, çalışmaları arasında eşgüdüm sağlamağa ve birbirlerinin yetki alanlarına saygılı davranmağa zorlayıcı özellikler taşımaktadır. 2. Yukarıda da değinildiği gibi, yerel yönetimlerin kendi görev ve sorumluluk alanları çerçevesinde alacakları kararlar ve yapacakları anlaşmalar, üst düzeydeki yönetim basamaklarının denetimine bağlı değildir. Bunlar ancak yargı denetimine konu yapılabilir. 3. Yargı dışında, yerel yönetimler üzerinde iki denetim yolu daha vardır: a) Yerel birimlerin eylem ve işlemleri ulusal çıkarlara zarar veren ve anaya
İSPANYA'DA YERİNDEN YÖNETİM 15 sal görevleriyle çelişen bir nitelik aldığı takdirde, merkezf yönetim, özerk topluluğun parlamentosuna bilgi verdikten ve Senato'dan karar aldıktan sonra, ilgili meclisleri dağıtabilir. b) İkinci yetkiyi ise, hükümeti özerk topluluk düzeyinde temsil etmekte olan kişi kullanabilir. Bu temsilcinin, İspanya'nın genel çıkarlarına ciddf olarak ters düşen işlemleri durdurmak ve ulusal çıkarları korumak üzere önlemleri almak yetkisi vardır. 2 BELEDİYELER 1985 tarihli İspanyol Yerel Yönetimler Yasası, belediyeleri, yurttaşın toplum yaşamına katılımının temel basamağı olarak tanımlamıştır. Bugün İspanya'da 8.082 belediye vardır ve bunlardan 104'ünün (0/0 13) nüfusu 100 binin üstündedir. Nüfusu 10 bin ve daha az olan belediyeler ise, toplam içinde yalnız % 6.8 oranında yer tutmaktadırlar. 3 Belediyeyi, Belediye Başkanı ve Meclis Üyelerinden oluşan Belediye Meclisi (ayuntamiento) yönetir. Meclis üyelerini, belediye sınırları içinde oturan hemşehriler, nispf temsil yöntemine göre, doğrudan doğruya, gizli oyla ve dört yıllık bir süre için seçerler. Belediye başkanı, doğrudan doğruya halk tarafından seçilebildiği gibi, belediye meclisi tarafından, meclisin kendi üyeleri arasından da seçilebilir. İkinci yöntem daha çok kullanılmaktadır. Meclis, belediye başkanını, görev süresi dolmadan, güvensizlik oyu vererek görevden alabilmektedir. Meclis üyelerinin sayısı kentin nüfusuna göre değişir. 250 ve daha az nüfuslu yerlerde en az 5; 50.000-100.000 arasında nüfusu olan yerlerde yaklaşık 25 üye seçilir. Her ek 100 bin kişi için bu sayıya bir kişi daha eklenir. Nüfusu 5.000'i geçen yerlerde, bir Yönetim Kurulu (encümen) kurulması zorunludur. Özgün adı Comision de Gobierno'dur. Daha küçük belediyeler için böyle bir zorunluluk yoktur. Yönetim Kurulu'nun üyelerini, Meclis üyeleri arasından Belediye Başkanının kendisi seçer. Aralarından birini de Başkan Vekili olarak belirler. Hastalık, görevin boşalması ya da başkanın görevle kent dışında bulunması durumunda, başkanlığa, Başkan Vekili vekalet eder. Başkan Vekili, Başkanın verdiği görevleri yerine getirir. Yasa, belediyelerin görev ve sorumluluklarını sayma yolunu seçmemiştir. Yerel topluluğun çıkarlarını şu ya da bu biçimde ilgilendiren her alana belediyelerin karışabileceği noktasından yola çıkmıştır. Kimi görevalanları be 2 Luciano Parejo Alfonso, "Local Government in Spain: Implementing the Basic Law", Joachim Jens Hesse (ed.), Local Government and Urban Affai~ in International Perspective, Nomos, Baden-Baden, 1991, 469-470. 3 Conseil de l'europe, Structure et Fonctionnement de la Democratie en Espagne, Strasbourg, 19 Avril 1993 (CDLR/Structures (93) E, 7-9.
16 ÇAGDAŞ YEREL YÖNETİMLER lirlenmiş olmakla birlikte, nüfusları 5.000, 20.000 ve SO.OOO'den fazla olan belediyeler için ek görevalanları tanımlanmıştır. Bunlara ek olarak, belediyelere üst basamak yönetimlerce de görev verilebilmektedir. Ne var ki, bu görevler zorunlu nitelikte değil iseler, belediyelerce benimsenmeleri belli koşullara bağlanmıştır. Kentin sağlık ve temizlik işleri, aydınlatma, parklar ve bahçeler, mezarlıklar, ölü gömme işleri, belediye taşınmazlarının yönetimi, ulaşım, trafik zabıtası, sergiler ve yarışmalar düzenlenmesi belediyelerin görevleri arasındadır. Kent planlaması ve konut, spor, eğitim ve kültür, sivil savunma, turizm, müzeler ve anıtlar, plajlar ve tasarruffonlarıyla ilgili görevler ise, belediyelerin üst basamaklardaki yönetim birimleriyle paylaştıkları görevlerdir. Kurumlar vergisi, emlak vergisi, hizmetler karşılığında alınan harçlar, genel nitelikte olan devlet yardımları ve borçlanmalar belediyelerin başlıca gelir kaynaklarıdır. Bunlara, motorlu taşıt vergileri, ekonomik etkinliklerin katma değeri üzerinden alınan vergiler, taşınmaz mal değer artış vergileri, harcamalara katılma payları gibi vergiler de eklenebilir. Bu kaynaklarla, İspanyol Anayasası'nın 142. maddesindeki, belediyelere görevlerini yerine getirmeğe yetecek kaynakların sağlanacağını gösteren kuralın gereği geniş ölçüde yerine getirilmiş olmaktadır. İspanya'da, merkezi ve yerel yönetim arasında işbirliği ve eşgüdüm sağlamak amacıyla bir Yerel Yönetimler Konseyi kurulmuştur. Devletin, özerk toplulukların ve yerel yönetimlerin temsilcilerinden oluşan ve tüzelkişiliğe sahip bulunan bu Konsey'in buyruğunda yeterli kaynaklar da bulunur. Konsey, yerel yönetimleri ilgilendiren yasa tasarı ve taslakları hakkında görüş bildirir, hükümete öneriler yapar, reform araştırmaları yapar ve yaptırır ve yerel yönetimlere yapılacak yardımların ölçütlerinin geliştirilmesine yardımcı olur. 4 Kimi bölgelerde, belediyelerin gelenekselolarak küçük birimlere ayrılmış oldukları görülmektedir. Türlü türlü adlar taşıyan (parroquias, hermandades, consejos, cuadrillas) bu birimlerin (entidades de poblacion) tüzelkişilikleri vardır ve belediye başkanı ile bir meclis ya da Genel Kurul tarafından yönetilirler. İL ÖZEL YÖNETİMLERİ Anayasaya göre il, kamu görevlerini yürütmek üzere biraraya gelmiş bir belediyeler topluluğunu anlatır. Dolayısıyla, devletin yer esasına göre ku 4 Eileen Martin Harlaff, "Spain". The Structure oflocal Government İn Europe, IULA, The Hague, 1987.
İSPANYA'DA YERİNDEN YÖNETİM 17 rulmuş bir bölümüdür. Ama aynı zamanda, Türkiye'de olduğu gibi, tüzelkişiliğe sahip bir yerel yönetim birimidir. 1927 yılında oluşturulan 50 il bugün de sayıları değişmeksizin varlıklarını korumaktadırlar. İl sınırları, tarihsel, coğrafi, dil, kültür ve din özellikleri dikkate alınarak çizilmiştir. 1987 tarihli anayasa, ilin iki farklı statüsünü birbirinden ayırmağa özen.göstermiştir. Yerel yönetim birimi olarak ili, il meclisi (diputacion provincial) temsil eder. İl Meclisi, Başkan'dan, meclis üyelerinden ve Yönetim K~rulu'ndan (encümen) oluşur. Başkanın, hem meclisin başkanı olarak, hem de kendine özgü yetkileri vardır. Görev süresi dolmadan, yetersizlik oylaması üzerine görevi son bulabilir. Başkanı, seçimden sonraki ilk toplantısında meclis seçer. Meclisi başkan temsil eder. İl meclisi üyelerinin sayısı, Madrid ve Barcelona' da 51'er kişidir. Nüfusu yarım milyondan az yerlerde 25, yarım milyonla 1 milyon arasında olan yerlerde 27, 1 milyonun üstünde olan yerlerde ise 31 üye seçilir. Her seçim çevresi, meclise bir üye gönderir. Geri kalanlar da, seçim çevresinin nüfusuna göre dağıtılır. Hiçbir seçim çevresi, toplam üyelerin beşte üçünden daha çok üye ile temsil ed.ilemez. Yönetim Kurulu, başkan dışında, üyelerin en çok üçte birinden oluşur. Bu üyeleri başkanın kendisi seçer. Yönetim Kurulu, toplantı gündemini hazırlar ve kendisine verilmiş olan görevleri yapar. İl yönetimleri, köy yolları, tarım, hayvancılık, ormancılık, sosyal yardım, sağlık hizmetleri ve kültür gibi işlerle uğraşırlar. Temizlik, aydınlatma ve yangın söndürme gibi konularda belediye meclislerine ekonomik ve teknik yardımlar sağlarlar. Enerji, sulama ve kredi kurumlarına ilişkin konularda devletle ortaklaşa hareket etmek de ikincil görevlerindendir. Birlikler de kurabilirler. Bütün belediye hizmetlerinin yeterli düzeyde sağlanması, belediyelerle devlet ve özerk topluluklar arasındaki eışgüdümün sağlanması, il yönetimlerinin görevleri arasındadır. Bu amacı gerçekleştirmek üzere belediye hizmetleri arasında eşgüdüm sağlamak, belediyelere teknik, ekonomik ve tüzel yardımlar yapmak, ilin genel gelişmesine katkıda bulunmak ilin görevlerine eklenebilir. İspanya'da, ülke yüzeyinde belediyeler arasında görülen hizmet ölçünleri farklılıklarının giderilmesi bir anayasa kuralı olduğundan, nüfusu 20.000'den az olan belediyelere yardım izl~ncelerinin yönetimi de il yönetimlerine bırakılmıştır. Bu izlencelerin, aydınlatma, içmesuyu, kanalizasyon, yol ve altyapı hizmetlerinin sağlanması bakımından büyük yararları olmaktadır.
18 ÇAGDAŞ YEREL YÖNETiMLER İl yönetimlerinin etkinliklerini sınırlayan başlıca etmen finansmandır. Gelir kaynakları belediyelerinkilere benzer. İller, devletin kendilerine vermiş olduğu kimi görevleri de yerine getirirler. Kısmen devletçe desteklenen belediye işlerinin finanse edilmesi ve devlet adına kimi teknik hizmetlerin görülmesi bunlar arasında sayılabilir. İl düzeyinde devleti temsil eden kişi, validir (gobernador). Bakanlar Kurulu'nca süresiz olarak atanır. Merkezi yönetimin ildeki birimlerinin çalışmalarını yönetir ve aralarında eşgüdüm sağlar. İllerin önemi, öteki yerel birimlere oranla azalmış ve azalmaktadır. Geleceğinin ne olduğunu kestirmek kolay değildir. ÖZERK TOPLULUKLAR (BÖLGESEL YERİNDEN YÖNETİM) Yukarıda da belirtildiği gibi, İspanyol Anayasası, "İspanyol ulusunun bölünmez birliği" ilkesini, kendisini oluşturan ulusal toplulukların (nationalite) ve bölgelerin özerklik hakları ile yumuşatmış bulunmaktadır. Bunu yaparken, anayasa koyucunun, her iki ilke arasında bir denge kurmak istediği açıktır. Anayasa, bitişik birkaç ilden oluşan bölgelerde yaşayan yerel topluluklarda, tarihsel, kültürel ve ekonomik bağlara dayalı ortak geleneklerin varlığından sözetmektedir. 5 Ayrıca, İspanyol Anayasası, bölgelerin temsilcilerinden oluşan bir meclis oluşturulmasını istemiştir. Her ilden seçilecek dörder ve her özerk topluluğu temsil edecek bir üyenin Senato'ya doğrudan oyla seçilmesini öngörmektedir. Gerçekte, İspanya'da, Catalunya'ya 1932 yılında, Bask bölgesine ise 1936'da bir ölçüde özerklik tanınmıştı. Özerkleşme süreci tamamlanmadan, 1936-1939 yılları arasında iç savaş patlak verdi. Aradan, ancak 50 yıl geçtikten sonra, devlet topraklarının 17 özerk bölgeye ayrılması tamamlanmış oldu. Bu topluluklar, ya tarihsel, kültürel ve ekonomik özellikleri ortak olan komşu illeri biraraya getirmek için il meclislerince kurulmakta, ya da her ildeki seçmenlerin çoğunluğunu temsil-eden belediyelerin üçte ikisinin girişimi ile gerçekleştirilmektedir. Yukarıdaki koşullara uymayan ve bir il örgütüne ait olmayan yerlerde parlamento da, özerk toplulukların oluşturulması girişiminde bulunabilir. Özerk toplulukların, aralarında federasyon kurmalarına anayasa izin vermemektedir. Bununla birlikte, ortak hizmetleri yerine getirebilmek için anlaşmalar yapmalarına engel yoktur. Bunu, kendi statüleri belirler. Onun dışında, her türlü bölgelerarası anlaşmanın parlamentonun iznine bağlı olduğu görülmektedir. 5 Frank Moderne et Pierre Bon, Les Autonomies Regionales dans La Constitution Espagnole. Economica, Paris, 1981,33-54.
İSPANYA'DA YERİNDEN YÖNETİM 19 Her bölgede, o bölgeyi ulusal parlamentoda temsil edenlerden oluşan ve özerklik öncesi kuruluş adı verilen bir meclis vardı. Bölge anayasasını ilk olarak bu meclis onaylamış daha sonra da bölge ölçüsünde bir halkoylamasına sunmuştur. Sonra da parlamentonun onayına sunulmuştur. Belediye sınırlarında değişiklik yapmak, bölge planlaması, konut, bölgesel ölçekteki bayındırlık işleri, turizm, tarım, hayvancılık, ormancılık, çevre koruma önlemlerinin uygulanması, bölgesel önemi olan tarihsel yapıtların kurulması, sulama işleri, özerk toplulukların görevleri arasındadır. Bu toplulukların devletle paylaştıkları görevler de vardır. Ama iki kuralın önemle uygulandığı görülmektedir: Birincisi, kültürün geliştirilmesinin devlet görevi olması; ikincisi de, ulusal çıkarların korunması bakımından ulusal yasaların, bölgesel yasaları bütünleyici nitelikte olmalarıdır. Her bölgenin parlamentosu, yasama meclisi ve kendine özgü mahkemeleri vardır. Bölge parlamentosunun üyeleri geneloyla, nispı temsil yöntemine göre, doğrudan halk tarafından dört yıl için seçilirler. Meclis kendi üyeleri arasında bir başkan seçer. Bölge parlamentosu üyelerinin seçiminde, bölgenin türlü kesimlerinin temsiline olanak verilmesine özen gösterilir. Her il bir seçim çevresi oluşturur. Bölge parlamentosunun seçtiği başkan, bölgenin Yönetim Kurulu'nu (kabineyi) belirler. Anayasaya göre, her özerk toplulukta, devlet hizmetleriyle özerk toplulukça görülen hizmetler arasında eşgüdüm sağlamakla görevli bir devlet temsilcisi bulunur. Yönetim Kurulu, başkan ile sayıları 1 O'u geçmeyen üyeden oluşur. Kimi bölgelerde başkan yardımcılıkları da vardır. Bölgeler kendilerine ait vergilerden yararlanırlar. Servet vergileri, eğlence vergileri, satış ve tüketim vergileri, taşınmaz malların el değiştirmesinden alınan vergiler başlıca gelir kaynaklarıdır. Devlet vergilerinden belirli bir payaldıkları gibi, bölgelerarası eşitsizlikleri azaltmak için kurulmuş özel bir fondan da yararlanırlar. Konut konusunda da, devletten doğrudan doğruya yardım görürler. Bölge yönetimlerinde siyasal açıdan sorumluluk taşıyan kişi, özerk topluluğun başkanı olan kişidir. Başkan, Yönetim Kurulu'nun çalışmalarını yönetir ve aralarında eşgüdüm sağlar. Özerk topluluğu temsil eder. Parlamento, hem başkanı, hem de Yönetim Kurulu üyelerini denetlemek yetkisine sahiptir. Gerekli görürse, görev süreleri dolmadan başkanın ve Yönetim Kurulu üyelerinin görevden ayrılmalarını isteyebilir. Parlamento tarafından seçilen başkanın atanması işlemi Kralın onayı ile kesinleşir. Özerk topluluklardan, illerden ve belediyelerden oluşan yerel yönetim yapısının öğeleri İspanya'da eşit durumda değildirler. Aralarında, yetkiler
20 ÇAGDAŞ YEREL YÖNETİMLER yönünden bir hiyerarşi olduğu açıktır. 6 Özerk topluluklar, yasa yapma, yasa değeri taşıyan kurallar koyma yetkisine sahiptirler. Bölge yönetimlerinin yasama erkinin sonuçları olan bt, işlemler sadece anayasaya uygunluk denetimine konu yapılabilirler. Ayrıca, hükümet de, kimi konularda, Danıştay'ın görüşünü aldıktan sonra belli bir denetim uygulayabilir. Bölge yönetimlerini ilgilendiren yönetsel anlaşmazlıkların çözülmesi için özel bir kurumsal yapı da oluşturulmuştur. Finansman ve bütçe konularındaki denetimi Sayıştay uygular. İspanya'da, özerk toplulukların sayısı 17'dir. Bunların ülkenin bütün yüzeyini kapsamakta olmalarına bakarak, İspanya'ya özerk topluluklardan oluşan devlet ya da birleşik devlet (that compose) adını verenler vardır. 7 Bunlar, aynı zamanda, İspanyol sistemini, yarı federal bir sistem olarak görmekte ve federal devlet ile bu tür bir devlet sistemi arasındaki başlıca farkın, öz değil, derece farkı olduğu görüşünü dile getirmektedirler. 8 SONUÇ Yeryüzündeki demokratikleşme eğilimleri, yerel toplulukların kendi kendilerini yönetmesi anlamına gelen yerinden yönetim kuruluşlarına duyulan ilgiyi giderek artırmaktadır. Küreselleşmeden sık sık sözedilen bir dönemde bile, yerinden yönetim önemini ve güncelliğini korumayı sürdürüyor. Küresel düşünmek, yerel davranmak (think globally, act locally) savsözü, küreselleşme eğilimleri ile yerelliğin bağdaştırılması zorunluluğuna dikkat çekmek için kullanılmaktadır. Etnik yapısının özelliklerinin bir sonucu olarak, tarihsel gelişim süreci içinde İspanya, yerellik ve yerinden yönetim konusu ile çok yakından ilgilenrnek zorunda kalan bir ülkedir. Hem iç, hem de dış dinamiklerin gelişme seyri, İspanya'ya 1978 anayasa değişikliğinin ardından, belli bölgelere özerk statü tanınması yolunu açmıştır. Gerçekten, Avrupa kıtası, bugün yalnız tekçi (üniter) ve federal devletlerden oluşmuyor artık. Bunlara bir de bölgesel ya da bölgeselleştirilmiş dev 6 Philippe de Bmyeker. "Le rôle politique et institutionnel des regions dans les Etats federaux ou regionalises", Conferenee sur la Regionolisation en Europe: Bilan et Perspeetives, Geneve, 3-5 Juin 1993, Conseil de l'europe. 7 Philippe de Bmyeker, a.g.y. 8 Philippe de Bmyeker, a.g.y.
İSPANYA'DA YERİNDEN YÖNETİM 21 let (etat regionalise) türü eklenmiştir. Tekçi devletlerde devletin tek egemen varlığı söz konusu olduğu halde; federal ve bölgeselleştirilmiş devlet sistemlerinde, devlet, birbirlerinden farklı ve az ya da çok kendi başlarına buyruk, yarı egemen birimlerden oluşmaktadır. Birincilerde, yerel ve bölgesel yönetimler, tekçi egemen devlet yapısı içinde sınırlı bir yönetsel özerklikten yararlandıkları halde; ikincilerde, yürütmenin yanı sıra, yasama ve yargı erklerini de merkezle bir ölçüde paylaşmaktadırlar. Bu yönden, Almanya, İsviçre, Avusturya ve Belçika gibi federal ve İspanya ve İtalya gibi bölgeselleştirilmiş devletlerle, 1980'lerdeki bütün yerelleşme ve bölgeselleşme çabalarına karşın geleneksel merkeziyetçi ve tekçi yapısını korumakta olan Fransa arasında temel farklar vardır. Öte yandan, federe devletlerle bölgeselleştirilmiş devletler arasındaki farklılıklar, ikincilerde yasama erkinin kullanılması açısından bölgelerin özerkliğinin daha sınırlı olması ve merkezı karar alma organlarının çalışmalarınfl bölgelerin daha az oranda katılmasıdır. Bu alandaki çalışmalar ve uygulamadaki gelişmeler, Avrupa Konseyi, Avrupa Topluluğu gibi uluslararası kuruluşlar çerçevesinde sürdürülmektedir. Ve ayrı bir yazının konusu olacak ölçüde önemlidirler. Demokratikleşme süreci içinde, İspanya, yerinden yönetim doğrultusunda önemli adımlar atmış ülkelerin başında gelmektedir. Bir yandan, yerel yönetimlerini yeniden düzenleyecek yasaları çıkarmış ve uygulamaları başlatmış; bir yandan da, özerk topluluk adı altında bölge yönetimleri oluşturarak ülkenin sosyo-kültürel yapısından doğan huzursuzlukları giderrneğe çalışmıştır. Yapılan düzenlemeler, yönetsel yerinden yönetimle siyasal yerinden yönetimin bir karışımının İspanya'nın yeni sisteminin başlıca özelliği olduğunu düşündürmektedir. Yerinden yönetimlerin özerkliğini bugün bile geniş ölçüde hazmedememiş olan Fransa'ya bakarak 9, bunun önemli bir gelişme olduğu belirtilebilir. Ama kuşku yok ki, İspanya, bu düzenlemelerle yerinden yönetim sorunlarının tümünü çözebiimiş değildir. Örneğin, özerk topluluklarla ilgili düzenlemelerde, bölge halkının istencinin ön planda tutulması sonucunda bölgeler arasında birçok açılardan var olan eşitsizliklerin büyüdüğüne dikkat çekilmektedir. 10 Bölge sınırlarının belirlenmesinde, bölgeden bölgeye büyük fark-' lılıklar vardır. 17 özerk topluluktan Tsi, yalnız bir ili kapsamakta olduğu 9 Thierry Coudert, La Republique FOOdale: Ces Nouveaux Princes qui nous gouvernent, Editions de la Table Ronde, Paris, 1991. 10 François d'arcy et Mariano Baena del Alcazar, Decentralisation en France et en Espagne, Evonomica, Paris, 1986, 172-174.
22 ÇAGDAŞ YEREL YÖNETİMLER halde, ötekiler birden çok ili içine almaktadır. Öte yandan, özerkleşme sürecinin işleyişinde devletin sahip bulunduğu yetkiler son derece sınırlıdır. Buna karşın, yeni düzenlemelerin, etnik sorunların kronik boyutlara vardığı Bask yöresi gibi topluluklarda şiddet olaylarının azalmasına ve sağlanan hak ve özgürlüklerin belirli bir rahatlamaya yol açması, sistemin başarısı olarak değerlendirilmektedir. Benzer sorunlarla karşı karşıya bulunan ülkemizde, İspanyol deneyiminin hangi özelliklerinden ne ölçüde dersler çıkarılabileceğinin İncelenmesi kanımca önemlidir. Bunu yaparken, elde edilen olumlu ve olumsuz sonuçların nesnel bir karşılaştırmasının kaçınılmaz olduğu açıktır.