BİLGİ NOTU Balkan Tecrübelerinden Türkiye İçin Dersler TÜRK AKADEMİSİ SİYASİ SOSYAL STRATEJİK ARAŞTIRMALAR VAKFI AVRUPA BİRLİĞİ NİN YOLSUZLUKLA MÜCADELE RAPORU Hilal Günay ÖZTÜRK Sosyal ve Kültürel Araştırmalar Merkezi Bilgi Notu No. 1 // Mart 2014 www.turkakademisi.org.tr
Balkan Tecrübelerinden Türkiye İçin Dersler TÜRK AKADEMİSİ Siyasi Sosyal Stratejik Araştırmalar Vakfı (TASAV) Türkiye de ve dünyada, yaşanmış ve yaşanmakta olan olayları; siyasî, sosyal, tarihî ve kültürel derinlik içinde ve stratejik bir bakış açısıyla değerlendiren, yeni tasarımlar ortaya koyarak gelecek vizyonu oluşturan bir düşünce kuruluşudur. TASAV, bilimsel kıstasları esas alarak ulusal, bölgesel ve uluslararası düzeyde araştırma, inceleme ve değerlendirme faaliyetlerinde bulunmaktadır. Çalışmalarını hiçbir kâr amacı gütmeden ilgililer ile paylaşan TASAV; tarafsız, doğru, güncel ve güvenilir bilgiler ışığında kamuoyunu aydınlatmaya çalışmaktadır. TASAV ın amacı; ülkemizin ekonomik, sosyal, siyasî, kültür ve eğitim hayatının geliştirilmesine; millî menfaat, millî güvenlik ve birlik anlayışının, insan hak ve özgürlüklerinin, demokrasi kültürünün, jeopolitik ve jeostratejik düşünce biçiminin yaygınlaştırılmasına; toplumda millî, vicdanî ve ahlâkî değerlerin hâkim kılınmasına ve Türkiye nin dünyadaki gelişmelerin belirleyicisi olmasına bilimsel faaliyetler aracılığıyla katkı sağlamaktır. ARAŞTIRMA MERKEZLERİ TASAV, aşağıda belirtilen altı Stratejik Araştırma Merkezi vasıtasıyla çalışmalarını yürütmektedir: 1. Dış Politika Araştırmaları Merkezi 2. Güvenlik Araştırmaları Merkezi 3. Siyaset, Hukuk ve Yönetim Araştırmaları Merkezi 4. Sosyal ve Kültürel Araştırmalar Merkezi 5. Ekonomi Araştırmaları Merkezi 6. Enerji Araştırmaları Merkezi
Balkan Tecrübelerinden Türkiye İçin Dersler AVRUPA BİRLİĞİ NİN YOLSUZLUKLA MÜCADELE RAPORU Hilâl Günay ÖZTÜRK Sosyal ve Kültürel Araştırmalar Merkezi Bilgi Notu No: 1 // Mart 2014 www.turkakademisi.org.tr Bu yazının tüm hakları saklıdır. Yazının telif hakkı TASAV a ait olup kaynak gösterilerek yapılacak makul alıntılamalar dışında önceden izin almadan kullanılamaz ve çoğaltılamaz.
İÇİNDEKİLER GİRİŞ... 1 YOLSUZLUK NEDİR?... 1 AVRUPA BİRLİĞİ YOLSUZLUK RAPORU... 3 AB YOLSUZLUK ANKETİ SONUÇLARI... 4 AB YOLSUZLUK RAPORU SONUÇLARI... 4 ALMANYA ÖRNEĞİ... 5 SONUÇ... 6 Bilgi Notu No. 1 // Mart 2014
AVRUPA BİRLİĞİ NİN YOLSUZLUKLA MÜCADELE RAPORU Giriş İlginç ve sıradışı sayılabilecek zamanlar yaşadığımız şu günlerde, Avrupa Birliği ilk yolsuzluk raporunu hazırlayarak zamanlaması pek manidar olaylar zincirine yeni bir halka eklemiştir. Raporda yolsuzluk, gücün özel çıkarlar elde edilmesi için kullanılması olarak kabul edilmiştir. Yolsuzluk; ekonomik, sosyal, siyasî ve kültürel boyutları olan oldukça karmaşık bir olgu olduğundan, raporda her ülke için önemli sayılan yolsuzluk örnekleri ele alınmıştır. Rapor, Hem Türkiye deki yolsuzluk iddialarına, hem de Türkiye nin karşılaştırmalı açıdan AB ülkelerindeki yerini anlamamızı sağlayacak verilere yer vermiştir. Rapor hakkındaki tespitlere geçmeden önce, yolsuzluğun nasıl tanımlandığı hakkında kısa bir değerlendirme yapmak yerinde olacaktır. Yolsuzluk Nedir? Yolsuzluk terimi yapısı itibarıyla akademik alanda çalışılması oldukça zor bir terim olduğunu kanıtlamıştır. Öyle ki rüşvet, adam kayırma, akraba kayırma, torpil, eş dost kayırma, patronaj (kollanma veya desteklenme), oy ticareti gibi pek çok yolsuzluk çeşidi kolaylıkla tarif edilebilmekte, buna karşın genel anlamda yolsuzluğun ne olduğu kolayca tanımlanamamaktadır. Toplumun genelinde de yolsuzluğun yanlış olduğu bilinmekte, ancak tam olarak neyin yolsuzluk olduğu na fazlaca kafa yorulmamaktadır. 1960 lardan itibaren yapılan yolsuzluk tanımlama çalışmaları genel olarak ele alındığında görülmektedir ki yolsuzluğun akademik camia tarafından kabul edilen tek bir tanımı bulunmamaktadır. Bununla birlikte, yolsuzluğun çeşitlerine ve sınıflandırmasına ilişkin çalışmalar daha yol gösterici olmaktadır. Yolsuzluk üzerine yapılan araştırmaların ilk referans noktaları genellikle eski Yunan siyaseti olmaktadır. Aristo ve Platon a göre bilge ve ahlâklı yöneticileri olan ideal rejimin en temel özelliği, bu rejim altındaki toplumun genel çıkar tarafından yönetilmesidir. Dolayısıyla, ideal rejimden sapmayı gösteren sapkın rejim in en temel özelliği de yöneticilerin genel çıkar için değil, kendi çıkarları için yönetmeleridir. 1 1 1 Manulhulia Barcham, Barry Hindess, Peter Larmour, Corruption: Expanding The Focus, ANU E Press, 2012.
Yolsuzluğun siyasileri içerdiği, siyasî gücü elinde bulunduranlardan kaynaklanan hâli olan siyasî yolsuzluk söz konusu olduğunda ise, benzer şekilde pek çok tanım yapıldığı görülmektedir. Konuyu ele alan teorisyenlerden biri olan Arnold Heidenheimer, 1978 yılında siyasî yolsuzluğu üç temel başlığa ayırmıştır: devletmerkezli (public-office centered), piyasa merkezli (market-centered) ve kamu çıkarı merkezli (public-interest-centered) yolsuzluk. 2 1990 ların ortalarından itibaren yolsuzluk problemi uluslararası ilgiyi üzerine çekerek pek çok küresel ve bölgesel uluslararası kuruluşun çalışma alanına girmeye başlamıştır. Bugüne kadar Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi, OECD veya Avrupa Birliği gibi kuruluşlar bünyesinde pek çok uluslararası antlaşma hayata geçirilmiş, bağlayıcı hukukî metinler kadar yönlendirici olabilen prensipler, kılavuzlar, bildiriler türünden yumuşak metinlerde de konu ele alınmaya çalışılmıştır. Tüm bu çabalar, aslında yolsuzluğun suç unsuru olarak hukukî metinlerde düzenlenmesini, yolsuzlukla mücadeleyi sağlayıcı hukukî düzenlemelerin çıkarılmasını, uluslararası iyi uygulamaların yaygınlaştırılmasını içeren bir dizi ortak standart oluşturmayı amaçlamaktadır. Uluslararası Saydamlık Örgütü (Transparency International) yolsuzluğu, güvenilerek başkasına teslim edilen gücün özel amaç ya da çıkar için kullanılması olarak tanımlamaktadır. Amerikan merkezli FBI için ise siyasî yolsuzluk; ulusal güvenlik, sınır güvenliği, iktisadî güvenlik, mahkemelerde karar alma usulleri, yollar veya okullar gibi her gün kullandığımız kamu hizmetlerinin standardı ve kalitesi gibi konularda tüm vatandaşların yaşam biçimini temelden etkileyecek sonuçlar doğurmaktadır. 2 Yapısı gereği hem çok karmaşık hem de pek çok tarafı olan bir konu olması hasebiyle kamu yönetimi açısından yolsuzluk, kamu kurumlarının ve iyi yönetişimin başarısızlığının göstergesidir. Uluslararası çalışmalar kapsamında yolsuzluk ele alınırken siyasî yolsuzluğun maddî çıkar kapsamında devreye girdiği alan, kamu ihaleleri ya da -AB normlarına paralel bir tanımla söylenirse- kamu alımlarıdır. Bunun temel nedeni de kamu ihalelerinin paranın kamudan özele transfer edildiği en temel düzlem oluşundadır. Siyasî yolsuzluk açısından kamu alımlarını imtiyazlar, özelleştirmeler, arazi tahsisleri takip etmektedir. Özel sektörün ihale kapmak için kamu görevlilerine rüşvet vermesinden başlayan yolsuzluk, kamu kesimi üst yöneticilerinin kamu kaynaklarını özel sektöre yönlendirdikleri ya da özel sektörle işbirliği yaparak üçüncü bir şirkete aktardıkları usulsüz ve haksız uygulama türlerine kadar uzanabilmektedir. 2 Kenneth M Gibbons, Towards An Attitudinal Definition of Corruption: Evidence from A Survey of Canadian University Students, Paris, 1985.
Avrupa Birliği Yolsuzluk Raporu 2014 yılı başında Avrupa Birliği tarafından ilk kez hazırlanan Yolsuzluk Raporu nda yolsuzluk, gücün özel çıkarlar elde edilmesi için kullanılması olarak tanımlanmıştır. Söz konusu raporda 28 üye ülkedeki yolsuzluk durumu her ülkeye ayrı bölümler ayrılmak suretiyle 40 sayfada ele alınmaya çalışılmıştır. Aslında söz konusu raporun altyapısı, Eurobarametre Yolsuzluk Anketi olarak bilinen ve AB halkının yolsuzluk algısının incelendiği 230 sayfalık rapora dayanmaktadır. 3 Yine Şubat 2014 itibarıyla söz konusu anket de AB tarafından yayımlanmıştır. 4 Bu iki belgenin çıkarılması için genel motivasyon unsuru, yolsuzluk konularının tartışılmasına zemin hazırlamak ve yolsuzlukla mücadele politikalarına katkı sağlamaktır. AB bu konuda çalışan tek kurum değildir. Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Komisyonu, Avrupa Konseyi gibi kuruluşların da bu konuda prensipleri ve yönlendirici dokümanları mevcuttur. AB raporu bu kurumların çalışmalarını tamamlayıcı niteliktedir. Raporun girişinde belirtildiği üzere, yolsuzluk hem ekonomiye hem de toplumun geneline zarar vermektedir. Dünyada pek çok ülkede ekonomik gelişmeyi baltalayan, demokrasiyi baskılayan, sosyal adaleti ve hukukun üstünlüğünü engelleyen boyutlara ulaşan yolsuzluk problemleri yaşanmaktadır. Yolsuzluk, yapısı ve ölçeği bakımından ülkeden ülkeye değişmektedir. Raporda yolsuzluk iyi yönetişimi, kamu kaynaklarının etkin yönetimini ve rekabetçi piyasaları olumsuz etkileyen, hatta bazı çok uç örneklerde vatandaşların demokratik kurumlara ve süreçlere güvenini sarsıcı etkileri bulunan bir olgu olarak tanımlamaktadır. AB ülkelerinde yolsuzlukla mücadeleyi amaçlayan kurumlar ve hukukî düzenlemeler mevcut olmasına rağmen, uygulamada başarısız olunan durumlar da ortaya çıkabilmektedir. Bazen yolsuzlukla mücadele kanunları etkin olarak uygulanmamakta, sistematik sorunlar tam olarak çözülememekte veya ilgili kurumlardaki kapasite sorunlarla baş edebilecek güçte oluşturulmamaktadır. Bunların yanı sıra yolsuzluğu ortadan kaldıracak siyasî irade eksikliği de en önemli etkenlerden birisidir. Raporda yolsuzluğun AB ekonomisine etkisinin yıllık 120 milyar Avro tutarında olduğu belirtilmektedir. AB nin yüksek istihdam, verimlilik ve sosyal uyum amaçladığı 2020 stratejisinin önündeki en büyük engel olarak yolsuzluk görülmektedir. Dolayısıyla AB nin Endüstriyel Rönesans belgesine göre kamu yönetimi kalitesi AB nin büyüme stratejisinin en önemli unsurlarından birisi olarak kabul edilmektedir. 3 3 European Commission special eurobarometer, Attitudes of Europeans towards Corruption 4 Report from the Commission to the Council and the European Parliament, EU Anti-Corruption Report, COM(2014) 38 final, Brussels, 03.02.2014.
AB Yolsuzluk Anketi Sonuçları 2013 yılında AB genelinde halk arasında ve iş dünyasında yapılan iki yolsuzluk anketi araştırması, Transparency International tarafından yapılan Yolsuzluk Algı Endeksi (CPI) ile paralel sonuçlar göstermektedir. Anket sonucuna göre yolsuzluk algısı ve rüşvet konusundaki kişisel deneyimler noktasında en düşük oranlar Danimarka, Finlandiya, Lüksemburg ve İsveç te görülmektedir. Bu ülkelerde halkın %1 inden de azı rüşvet içeren bir olayla karşılaştıklarını, % 20 ilâ 44 ü ise ülkelerinde yolsuzluk olduğunu ifade etmiştir. Bu oranlar AB ortalamasının (%74) oldukça altında kalmaktadır. Almanya, Hollanda, Belçika, Estonya ve Fransa da katılımcıların yarısından fazlası ülkelerinde yolsuzluk olduğunu düşünmelerine rağmen, rüşvet içeren bir uygulama ile karşılaşma oranı % 2 olarak kaydedilmiştir. Bu ülkeler uluslararası endekslere göre iyi bir performans göstermektedirler. Macaristan, Slovakya ve Polonya da katılımcılar (%13-15) belirli sektörlerde rüşvet ile karşılaştıklarını belirtmişlerdir. Özellikle sağlık sektörü; polis, gümrük, siyasiler ve savcılığa göre bu noktada öne çıkmıştır. Yolsuzluk algısına gelince, Polonya da halkın %82 si, Macaristan da %89 u ve Slovakya da %90 u yolsuzluğun yaygınlaştığını düşünmektedir. Portekiz, Slovenya, İspanya ve İtalya gibi ülkelerde ise rüşvet nadir görülmesine rağmen, genel anlamda yolsuzluk yüksek olarak algılanmaktadır (%90-97 arasında). Özellikle son siyasî skandallar ve ekonomik ve finansal kriz bu algıyı güçlendirmiştir. Rüşvet sıralamasında en yüksek skor %29 ile Yunanistan da gerçekleşmiştir. Bu ülkeyi Romanya, Bulgaristan, Litvanya, Çek Cumhuriyeti ve Hırvatistan takip etmektedir. Halkın %84 ilâ 99 u ise yolsuzluğun ülkelerinde yaygınlaştığını kabul etmektedir. Letonya, Malta, İrlanda ve Güney Kıbrıs ise AB ortalamasında değerler göstermektedir. AB düzeyinde AB vatandaşlarının % 6 sı ülkelerinde yaygın bir yolsuzluk olduğunu düşünmektedir. Bu oran Yunanistan da %99 oranıyla ile en yüksek seviyeye ulaşmaktadır. Avrupalılar ın %26 sı günlük hayatlarında kişisel olarak yolsuzluk ve rüşvetten etkilendiklerini beyan etmiştir. 4 AB Yolsuzluk Raporu Sonuçları AB genelinde yolsuzluk konusunda geniş çaplı sorun alanları mevcuttur, ancak ülke örneklerine bakıldığında ortak nokta olarak kamu alımları öne çıkmaktadır. AB genelinde yolsuzluk üzerine en çok etkisi olan riskli alan olarak siyasî partilerin finansmanı konusu gösterilmiştir. Bazı üye ülkelerde son yıllarda görülen geniş çaplı yolsuzluk faaliyetlerinde hukuk dışı siyasî parti finansmanı öne çıkmıştır.
Yolsuzluk değerlendirmesinde en az yolsuzluk görülen ülkeler olarak Almanya, İsveç, Finlandiya ve Danimarka önde gelmektedir. Ancak buna rağmen raporda Almanya için bir dizi eleştiri getirilmektedir. Almanya Örneği AB Komisyonu Almanya ya kamu çalışanları tarafından rüşvet alınmasını ve yolsuzluğu önlemeye yönelik kanunları güçlendirmesini tavsiye etmektedir. Bununla birlikte, Almanya özelinde yolsuzluk konusunda en detaylı biçimde ele alınan konu, görevi sonlanan politikacıların görevden ayrıldıktan sonra özel sektöre geçmelerini, bilhassa görevdeyken yardımcı oldukları firma veya şirketlere geçmelerini önleyecek kuralların geliştirilmesidir. Almanya ya bu kuralları uygulaması tavsiye edilmektedir. Almanya nın raporda detaylı biçimde ele alınmasını sağlayan bu konunun arkaplanında, 2013 yılı içerisinde Angela Merkel in CDU Partisi nde eski şansölyelerden Ronald Pofalla nın Alman demiryolu işletim şirketi Deutsche Bahn daki oldukça kârlı ve prestijli bir pozisyona yıllık 1,8-2,5 milyon Dolar maaşla geçmeyi planladığına dair haberlerin Alman kamuoyunda tepkiyle karşılaşması yatmaktadır. Görevden ayrılma ve özel sektöre geçme süresinin çok kısa olması, kamuoyundan büyük bir tepki almıştır. Birkaç hafta önce evine ve özel hayatına daha çok vakit ayırmak istediği için görevden ayrılan Pofalla nın birdenbire Alman demiryolu şirketinin yönetim kuruluna geçtiğine dair söylentiler yayılmıştır. Pofalla için özel olarak oluşturulan pozisyona verilen stratejik görev ise şirketin uzun vadeli planlarını yapma ve siyasilerle iyi ilişkileri güçlendirme olarak tanımlanmıştır. Dolayısıyla Merkel in sağ kolu ve sırdaşı olan Pofalla nın ileri derecede etkili siyasî bağlantıları ve bu yöndeki lobi yapma yetenekleri özel sektöre devredilmektedir. Transparency International ın yolsuzluk algı araştırmasının Almanya bölümünü hazırlayan Christian Humborg a göre, politikacıların görevi sonlandığı zaman özel sektöre geçmesi, ancak ve ancak iki işkolu arasında çakışma olmaması durumunda mümkün olabilmelidir. Böyle bir düzenlemenin politikacıların lobi faaliyetlerini durdurucu etkisi olabilecektir. Lobi faaliyeti yürütmek isteyen politikacıların bu hızlı pozisyon değişikliğini önlemek için en az üç yıl bekleme süresi getirilmesi önerilmekte, aksi takdirde kişinin devletin mi özel sektörün mü çıkarını koruduğunun bilenemeyeceği belirtilmektedir. 5 Transparency International, Dünya Bankası eski çalışanları tarafından küresel çapta yolsuzluğun azaltılması ve ölçülmesi amacıyla 1993 yılında Berlin merkezli olarak kurulmuştur. Merkezi Almanya da olan bu kuruluş, 2013 yılı raporunda 5 5 Job Switch by Merkel Confidant Draws Criticism, Deutsche Welle, 04.01.2014, http://www.dw.de/job-switch-by-merkel-confidant-draws-criticism/a-17340796
dünya yolsuzluk algılamasında Almanya yı en az yolsuzluk görülen 12 nci ülke olarak ele almaktadır. 6 Benzer şekilde, yukarıda sözü edilen üç ay önce, Alman CDU Partisi mensubu bir politikacı olan ve Şansölye nin ofisinde Başbakanlık Müsteşarlığı görevini yürüten Eckart von Klaeden ın otomobil firması Daimler de lobi faaliyetleri yürütmek için iş değiştirmesi gündeme gelmiştir. Sadece iktidar partisiyle sınırlı kalmayan özel sektöre geçiş süreci, epeyce bir süredir Alman kamuoyunda tartışılmaktadır. Almanya eski Başbakanı Gerard Shröder in 2005 yılında seçimleri kaybettikten sonra Rus enerji devi GASPROM ile ortak Nord Stream şirketinde göreve başlaması da kamuoyunda tepkiyle karşılanmıştır. Bu örnekler çoğaltılabilir nitelikte olduğundan kamuoyunda geniş yankı bulan iki ünlü örneğe daha değinilecektir. Aynı hükümet içinde İşçilerden Sorumlu Bakan olarak görev yapmış olan Wolfgang Clement Alman enerji şirketi RWE de yönetim kurulu üyesi olarak işe başlamıştır. Otto Schilly ise İçişleri Bakanı iken adanmış bir şekilde biyometrik yüz tanıma sistemlerine geçiş için yoğun çaba harcamış, devlet görevinden ayrıldıktan sonra iki farklı biyometrik yüz tanıma ürünü üreten bir firmanın yönetim kuruluna geçmiştir. Pascal Beucker ın çalışmasında, söz konusu politikacıların kamu görevlerinden hemen sonra özel sektöre geçiş süreçleri revolving door effect, yani otomatik döner kapı etkisi olarak tanımlanmaktadır. Kapıdan politikacı olarak giren kişi, kapıdan çıkarken özel sektöre lobi faaliyetleri sunan kişi hâline gelmektedir. 6 Sonuç Eski Yunan ve Hıristiyan kültüründen beslenerek günümüze ulaşan ve Avrupa nın kadim değerlerini yansıtan bir ülke olan ve siyasi yolsuzluk iddialarıyla çalkalanan Almanya ile Türk-İslâm kültürüyle yoğrulmuş, ancak yolsuzlukla ilgili tüm alt başlıkların gözler önüne serildiği ülkemizin karşılaştırmalı bir analize tâbi tutulması kısa vadede mümkün görülmemektedir. 28 ülke için hazırlandığı hâlde kısacık kalan AB Yolsuzluk Raporu, Türkiye için öğretici ve ibret verici dersler içermektedir. Almanya da yolsuzluk olarak adlandırılan ve kamuoyu tarafından büyük bir dikkatle tartışılan olgunun, toplumumuzda neredeyse kanıksanmış olması, hem üzücü hem de bir dereceye kadar hayret uyandırıcı bir durumdur. Özellikle son birkaç aydır Türkiye de tartışılan yolsuzluk, kayırmacılık, yandaş kollamacılık iddiaların çok detaylı ve kapsamlı akademik çalışmalara konu olması gerekmektedir. AB Raporu nun meşgul olduğu konuların Türkiye deki büyük suçlamalarla kıyas kabul etmez olması, ülkemizde bu anlamda ciddî bir etik sorunu yaşandığına dair hepimize anlamlı ipuçları sunmaktadır. 6 Aynı raporda Türkiye, 177 ülke arasında 53 üncü sırada yer almaktadır.