AB Mali Yardım Politikası Yapısı, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Açısından Değerlendirilmesi. İ. Bülent Gürbüz 1, N.

Transkript

1 XI. Ulusal Tarım Ekonomisi Kongresi 3- Eylül 2014, Samsun AB Mali Yardım Politikası Yapısı, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu Açısından Değerlendirilmesi İ. Bülent Gürbüz 1, N. Erdem Bedel 1 Yrd. Doç. Dr.; Uludağ Üniversitesi Ziraat Fakültesi Tarım Ekonomisi Bölümü, Bursa E-posta: bulent@uludag.edu.tr ÖZET AB tarafından Türkiye ye sağlanan mali yardımlar tarihsel olarak çeşitli dönemlere ayrılabilir. İlk dönem AB ile ortaklık ilişkisinin başlamasından Yunanistan ın AB üyeliğine kadar geçen dönemdir. Bu dönemde hibe ve kredi olarak çeşitli destekler sağlanmıştır. İkinci dönem Yunanistan ın üyeliğinden Türkiye ile AB arasında Gümrük Birliğinin oluşturulduğu tarihe kadar geçen dönemdir. Bu süreçte mali destek sağlanamamıştır. Gümrük Birliğinin imzalanması ile başlayan üçüncü dönemde ise yine sınırlı olarak mali destek sağlanmıştır. Bu dönem için AB, Gümrük Birliğinin maliyetini telafi etmek amacıyla çeşitli yardımlar öngörmüş ancak bu yardımların gerçekleşme oranı %33 civarında kalmış ve Türkiye nin Gümrük Birliğinden kaynaklanan giderlerini karşılamaktan çok uzak olmuştur. Helsinki Zirvesi ile başlayan son dönemde ise çeşitli programlar altında sağlanan mali yardımlar tek çatı altına toplanmıştır. AB bu dönemde de farklı davranarak aday ülkelere dönük yürürlükte olan mali yardım programlardan (PHARE; ISPA, SAPARD) yararlandırılmak yerine daha sınırlı bir bütçeye ve kapsama sahip Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardım programından yararlandırılmış ancak bu tutarlar hiçbir zaman diğer aday ülkeler seviyesine ulaşamamıştır. Katılım Öncesi Mali Araç-Kırsal Kalkınma Bileşeni (IPARD) programında ve IPARD ın ikinci evresi için yapılan hazırlıklarda, AB fonlarının yönetiminin verilmesine ilişkin Komisyon Kararı na yol açacak şekilde ciddi ilerleme kaydedilmiştir. Tarıma yönelik düzenlemelerde, Ortak Tarım Politikası ndan esaslı ölçüde farklılaşmış olup, uyum için strateji belirlenmemiştir. Gıda güvenliği, bakanlığın yeniden yapılandırılması, Türkiye nin denetleme ve kontrol alanları gibi diğer alanlarda daha fazla ilerleme sağlanması beklenmektedir. IPARD dan beklentilerin yüksek ve tahsis edilen fonların sınırlı olması sebebiyle, programın çıktılarının etkili şekilde duyurulmasının yanı sıra, bu fonların yönetiminde kamu şeffaflığı da önem kazanmaktadır. Anahtar Sözcükler: Tarım, Mali Yardım, IPARD. EU Financial Support Policy System and its Assesment in Terms of Agriculture and Rural Development Support Institution ABS TRACT Financial supports which are provided to Turkey by European Union could be separated various periods historically. Firs period is from the beginning of association relationship with EU to the EU membership of Greece. Several supports are provided as grant and credit in the first period. Second period is from EU membership of Greece to the generated date of Customs Union between T urkey and EU. No support could be provided in t his period. In t he third period which is started by signing of Customs Union between T urkey and EU, limited number of supports are provided as well. EU predicted several supports for this period in order to compensate the cost of Customs Union, however the percentage of realization of this supports was 33% and it was much deviated from the aim as compensating the cost which is occurred due to Customs Union of Turkey. The financial supports which are provided within the frame of several programs are gathered under a single roof in the last period starting with Helsinki Summit. EU availed Turkey with Instrument For Pre-Accession Assistance program which has more limited budget and scope by different attitude of EU in that period as well, instead of availing with current financial support programs (PHARE, ISPA, SAPARD) for candidate countries; however in no case this financial supports could not reach the level of the other candidate countries. It was performed significant progress in Commission Decision related with subsidiarity of management of EU funds in Instrument for Pre-accession Assistance Rural Development (IPARD) program and in the preparations for the second phase of the IPARD. The regulations oriented agriculture became quite different from Common Agricultural Policy and in respect to this adaptation strategy was not designated. It is expected more p rogress in the other areas such as food safety, reconfiguration of t he ministry, auditing and controlling areas of T urkey. Not only the effective notification of out put of the p rogram but also public t ransparency of the management of t hese funds gain importance, for the expectations from IPARD program are high and for the assigned funds are limited. Keywords: Agriculture, financial supports, IPARD. 1. GİRİŞ Türkiye nin AB mali yardımları ile ilişkileri 1963 yılına imzalanan Türkiye-AT Ortaklık Anlaşması ile başlamıştır. Bu dönemden, 1996 yılında imzalanan Gümrük Birliği ne kadar geçen sürede Türkiye üçüncü ülke statüsünde görülmüş ve büyük çoğunluğu kredi şeklinde toplam 1 milyar avro olan mali yardımlardan, protokoller aracılığıyla yararlanmıştır. Bunlara ilave olarak Türkiye, 90 lı yıllarda yine üçüncü ülke durumunda, Avrupa- Akdeniz ortaklığı olarak oluşturulan MEDA(Mediterranean Economic Development Area) programı kapsamındaki hibe şeklinde fonlardan yararlanmıştır. Hibe şeklindeki MEDA fonlarından dönemi içinde (MEDA-I) Türkiye ye destek kapsamında olan proje için 376 milyon avro taahhüt edilmiştir. Ayrıca Avrupa Birliği üyesi konumunda olmayan Akdeniz ülkeleri için EUROMED adı verilen kredi destek sistemi ile yılları arasında Türkiye ye 20 milyon avro değerinde kredi sağlanmıştır. Yukarıda bahsi geçen Türkiye nin aday olarak kabul edildiği 1999 Helsinki Zirvesi ne kadar olan süreçte yararlanılan fon miktarı oldukça sınırlı kalmıştır. Helsinki Zirvesi nden sonra hibe destekli fonların kullanımı tek bir çerçeve altına alınmış 209

2 Kırsal Kalkınma (17 Aralık 2001 tarihli Türkiye için Katılım Öncesi Mali Yardıma Dair Çerçeve Tüzük), bu kapsamda müktesebata uyum amacıyla yıllık 177 milyon avro yardım yapılması planlanmıştır. Bu çerçevede Türkiye yılları arasında 164 proje gerçekleştirerek toplam 1,32 milyar avro değerindeki fondan yararlanmıştır (Çizelge 1.1). Çizelge Yılları Arasında Kullanılan AB Mali Yardımları (Milyon Avro) Yıl Toplam Bütçe Proje Adedi Türkiye nin topluluk programlarına hazırlanmasına öncülük eden bu fonlar, kurumsal yapılanma (%30), AB müktesebatına uyum (%3), ekonomik ve sosyal uyum (%3) konularında kullanılmıştır. Türkiye nin aday ülke konumuna geldikten sonraki süreçte Avrupa-Akdeniz ortaklığı şeklinde oluşturulan MEDA-II programı 2002 yılına kadar devam etmiş, bu kapsamda adaylık sonrası 890 milyon avro değerindeki fon kullanılmak üzere ayrılmıştır. Avrupa Birliği bu mali yardım programlarının ülke içerisinde etkin ve verimli bir ş ekilde kullanılmas ı ve amacı dışında kullanılmaması için denetlenmesi amacıyla Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi kurulmasını talep etmiştir. Bu kapsamda 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile oluşturulan, 8 Ekim 2003 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından akredite edilen sistem, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Mali İşbirliği Komitesi, Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi, Ortak İzleme Komitesi ve Merkezi Finans ve İhale Birimi organizasyonunda planlanmıştır. Bu dönem içerisinde Türkiye nin 200 yılında müzakerelere başlaması da ayrıca AB mali yardımları açısından milat olarak kabul edilebilir. Müzakerelerin başlamasından itibaren hem müktesebata uyum konusunda atılan adımlar hem de bu alanlardaki hibe yardımlarının kompozisyonu olumlu yönde değişerek, tarımdan gıda güvenliğine, çevreden vergilendirmeye kadar olan pek çok alanda mevzuat düzenlemeleri yapılmış ve bu kapsamlı reform süreci için de mali yardımların miktarında da geçmiş dönemlere göre oldukça fazlalaşmıştır. Gelişen bu süreçle birlikte Avrupa Birliği dönemi için aday ve potansiyel aday ülkeler için mali yardım programında değişikliğe giderek tüm mali yardımlar Katılım Öncesi Yardım Aracı (Instrument for Pre-accession Assistance - IPA) ismiyle tek çatı altına alınmıştır. Geçiş Dönemi Desteği ve Kurumsal Yapılanma, Sınır Ötesi İşbirliği, Bölgesel Kalkınma, İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi ve Kırsal Kalkınma olarak beş ana başlık altında tasarlanan yeni alanlarda katılım öncesi mali destek sağlayan IPA, dönemi için yaklaşık 11, milyar avro bütçe ile planlanmıştır. Bu bütçenin yaklaşık yarısına yakın olan 4,8 milyar avroluk kısmı Türkiye için tahsis edilmiş durumdadır (Çizelge 1.2). Çizelge 1.2. IPA Dönemi ( ) Türkiye Mali Yardım Miktarları (Milyon Avro) Bileşen Toplam Geçiş Dönemi Desteği ve Kurumsal Yapılanma 26,7 26,1 239,6 217,8 231,3 227,49 246,3 1.67,2 Sınır Ötesi İşbirliği 2,1 2,9 3,0 3,1,1 2,2 2,1 20,6 Bölgesel Kalkınma 167, 173,8 182,7 238,1 293,4 36,8 378, ,3 İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi 0,2 2,9,6 63,4 77,6 83,93 96,0 86,8 Kırsal Kalkınma 20,7 3,0 8, 131,3 172, 189,78 213,0 86,8 TOPLAM 497,2 38,7 66,4 63,7 779,9 860,2 93, 4.831,6 IPA fonlarından yararlanan diğer aday statüsündeki ülkeler Hırvatistan, Makedonya, Karadağ ve İzlanda dır, potansiyel aday statüsündeki ülkeler ise Arnavutluk, Bosna-Hersek, Sırbistan ve Kosova dır. Bu ülkelerin IPA fon dağılımında (Çizelge 1.3) İzlanda 2010 yılında aday statüsü kazandığından bu ülke için yılları için 30 milyon avro tutarında fon ayrımı yapılmıştır. Çizelge 1.3. IPA Mali Yardımının Aday ve Potansiyel Aday Ülkelere Dağılımı Yüzölçümü avro/km2 Nüfus 2006 avro/kişi Toplam Fon (avro) Oran (km2) % Türkiye ,44 Sırbistan ,9 Hırvatistan ,02 Bosna-Hersek ,6 0 Kosova ,39 Makedonya ,20 Arnavutluk ,98 Karadağ ,37 Toplam % 210

3 XI. Ulusal Tarım Ekonomisi Kongresi 3- Eylül 2014, Samsun Belirlenmiş olan bu fonlar için beş bileşenin programlanması ve öncelikli olarak hangi alanların belirleneceği ile ilgili rehber ana belge olan Çok Yıllı Endikatif Planlama Belgesi (Multi-annual Indicative Planning Document - MIPD) üç yıllık dönemler halinde hazırlanmakta olup, Türkiye nin önerileriyle de her yıl güncellenmektedir. 2. KATILIM ÖNCESİ KIRSAL KALKINMA YARDIM ARACI Şekil 2.1. IPARD Programının Uygulandığı İlleri Gösteren Harita Kopenhag kriterleri ve müktesebata uyum kapsamında Avrupa Birliği nin Türkiye den talep etmiş olduğu öncelikli reformlar 2003 ve 2006 yıllarında yayınlanan Katılım Ortaklığı Belgesi nde (KOB) belirtilmiştir. Avrupa Birliği kırsal kalkınma politikasının hedefleri belirlenmiş olan eksenler yoluyla uygulanmaktadır. Bu kırsal kalkınma eksenleri (Çizelge 2.1) Katılım öncesi yardım aracı (IPA) Komisyon Tüzüğü nde detaylı olarak açıklanmış, belirtilen hedeflere katkıda bulunmak amacıyla tedbirler kümesi olarak düzenlenmiştir Bu eksenler ve hedefler ışığında Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı koordinasyonunda oluşturulmuş olan Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi, yıllarını kapsayan Katılım Öncesi Mali Araç- Kırsal Kalkınma Bileşeni (IPARD) programı için temel kaynak olarak yer almıştır. IPARD programının oluşturulmasından önce Kırsal Kalkınma Planının hazırlanmasına destek ve Planın uygulanması için kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi projesi uygulanmıştır. Uygulanan bu proje ile sektörlere yapılacak yatırımlar ile ilgili tedbirler, faydalanıcıların taşıması gereken kriterler, yatırım için öncelikli olan bölgeler ile ilgili bir Politika Çerçeve Belgesi oluşturulmuştur. Çerçeve belgesinin ardından ilgili kuruluşlar ile sektör analizleri tamamlanmıştır. Bu temelde, IPARD programının ana amacı, AB nin Ortak Tarım Politikası ve gıda güvenliği, veterinerlik, bitki sağlığı gibi ilgili alanlardaki müktesebatının uygulanarak tarım sektörünün sürdürülebilir adaptasyonuna ve kırsal alanların sürdürülebilir kalkınması için öncelikli sorunların çözümüne katkıda bulunmaktır. Bu amaçla hazırlanmış olan IPARD programında temel olarak uygulanacak iller, desteklenecek tedbirler ve sektörler, faydalanıcı kriterleri, uygun yatırım alanları, mali dağılımlar gibi kon ularda detaylı bilgiler bulunmaktadır. Programın uygulanacağı illerin seçiminde gayri safi yurtiçi hasıla (GSYİH) değerleri, göç değerleri ile tarım sektörü ve kırsal alan potansiyelleri açısından güçlü ve zayıf yönleri değerlendirmeye alınmıştır. Bu değerlendirmeler sonucunda dönemi (İlk Aşama) için Afyon, Amasya, Balıkesir, Çorum, Diyarbakır, Erzurum, Hatay, Isparta, Kahramanmaraş, Kars, Konya, Malatya, Ordu, Samsun, Şanlıurfa, Sivas, Yozgat, Trabzon, Van, Tokat illeri; dönemi için: Ağrı, Aksaray, Ankara, Ardahan, Aydın, Burdur, Bursa, Çanakkale, Çankırı, Denizli, Elazığ, Erzincan, Giresun, Karaman, Kastamonu, Kütahya, Manisa, Uşak, Mersin, Muş, Nevşehir, Mardin illeri seçilmiştir (Şekil 2.1). Eksen 2 kapsamındaki tedbirler IPARD programında taslak olarak yer almış olup önümüzdeki dönemlerde uygulanması planlanmaktadır. 301 ve 303 tedbirler dönemi IPARD programında yer almamış olup, ikinci programla birlikte faaliyete geçesi planlanmaktadır. 211

4 Kırsal Kalkınma Çizelge 2.1. IPARD Programındaki Tedbirler Eksen Tedbir Alt Tedbir / Sektör Eksen 1: Piyasa 101. Tarımsal İşletmelerin Yeniden etkinliğinin iyileştirilmesi ve Topluluk standartlarının Uygu. Yapılandırılması ve Topluluk Standartlarına Ulaştırılmasına yönelik yatırımlar 102. Üretici gruplarının kurulmasına destek --- Eksen 2: Tarımsal çevre tedbirlerinin uygulanmasına yönelik hazırlık faaliyetleri ve yerel kırsal kalkınma stratejileri Eksen 3: Kırsal ekonominin geliştirilmesi 103. Tarım ve balıkçılık ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanmasının yeniden yapılandırılması ve Topluluk Standartlarına ulaştırılmasın a yönelik yatırımlar 201. Çevre ve Kırsal Peyzaja Yönelik Faaliyetlerin Uygulanmasına Hazırlık 202. Yerel Kırsal Kalkınma Stratejilerin in Hazırlanması ve Uygulanması (LEADER yaklaşımı) 301. Kırsal altyapının iyileştirilmesi ve geliştirilmesi 302. Kırsal ekonomik faaliyetlerin çeşitlendirilmesi ve geliştirilmesi 303. Eğitimin iyileştirilmesi Teknik Destek Süt üreten tarımsal işletmeler 2. Et üreten tarımsal işletmeler 1. Süt ve süt ürünleri 2. Et ve Et ürünleri 3. Meyve ve Sebzeler 4. Su ürünleri 1. Erozyon Kontrolü 2. Su kaynaklarının korunması 3. Biyolojik çeşitlilik 1. Yetenek kazandırma, harekete geçirme ve yerel kalkınma stratejilerinin hazırlanmasına destek 2. Yerel kalkınma stratejilerinin uygulanması 3. Yerel Eylem Gruplarının faaliyet giderleri 4. İşbirliği projelerinin uygulanması Çiftlik faaliyetlerinin çeşit. ve geliştirilmesi 2. Yerel ürünler ve mikro işletmelerin geliştirilmesi 3. Kırsal turizm 4. Kültür balıkçılığının geliştirilmesi 3. TARIM VE KIRSAL KALKINMAYI DESTEKLEME KURUMU IPA çerçevesinde sağlanan fonların mali kontrolü aday ve potansiyel aday ülkeler yetki devri şeklinde bırakıldığından dolayı fonlarda yararlanmak amacıyla mevcut idari yapılardan farklı olarak kurulmuş idari yapılara ihtiyaç duyulmuştur. Bu idari yapılarda biri olan Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu 18 Mayıs 2007 tarihinde yürürlüğe giren 648 sayılı kanunla kurulmuş olup, kamu tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahip, özel bütçeli, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı nın ilgili kuru luşu olarak görev yapmaktadır. 648 Sayılı kuruluş kanununa göre kurumun, IPARD programı ile ilgili tanıtım faaliyetlerini gerçekleştirmek, belli dönemlerde başvuru çağrı ilanlarına çıkmak, başvuru sahiplerinden proje başvurusu almak, başvuru yapılan projelerden desteklenecek olanları belirlemek, bu projelerle ilgili tahakkuk, ödeme ve muhasebe işlemlerini yapmak, tüm süreçle ilgili her türlü kontrol ve denetlemeyi gerçekleştirmek, faaliyet alanına giren ilgili düzenlemeleri yapmak gibi ana görevleri bulunmaktadır. Kanun da belirtildiği gibi kurum merkez ve taşra teşkilatından oluşmaktadır. Merkez teşkilatında ana hizmet birimleri, yardımcı hizmet birimleri ile danışma ve denetim birimleri olmak üzere 3 ana yapı bulunmaktadır. Ana hizmet birimleri uygulamadan sorumlu Proje Hizmetleri Genel Koordinatörlüğü ve ödemelerden sorumlu Finansman Genel Koordinatörlüğü nden oluşmaktadır. Proje başvuru aşamasından nihai ödemenin yapılmasına, nihai ödemeden sözleşme sonuna kadar bu birimler ve alt koordinatörlükleri görev yapmaktadırlar. Kurumun merkez teşkilatındaki yardımcı hizmet birimi ise insan kaynakları ve bilgi sistemleri süreçlerinden sorumlu Destek Hizmetleri Genel Koordinatörlüğü dür. Son ana birim olan danışma ve denetim birimleri olarak kurumun tüm hukuki işlemlerinden sorumlu Hukuk Müşavirliği ve iç denetim süreçlerinden sorumlu İç Denetim Koordinatörlüğü dür. Kurumun taşra teşkilatında ise IPARD programına toplam 42 ilde kurulmuş olan İl Koordinatörlükleri bulunmaktadır. İl Koordinatörlükleri tanıtım, proje başvuru, tahakkuk, sözleşmenin bitimine kadar olan süreçteki tüm idari ve yerinde kontroller, destek hizmetleri gibi konularda il bazında sorumlulukları bulunmaktadır. Kurumun merkez ve taşra teşkilatını yanında Proje Değerlendirme ve Seçim Komisyonu, İzleme ve Yönlendirme Komitesi, Denetim Otoritesi şeklinde yapılar da bulunmaktadır. Proje Değerlendirme ve Seçim Komisyonu IPARD programı kapsamında desteklenecek proje ve faaliyet listelerini ve bunlara ilişkin raporları görüşme, desteklenecek projeleri onaylama, uygulamada koordinasyonu sağlayıcı, işbirliğini geliştirici tedbirler ve karşılaşılan sorunların çözümü konusunda Kuruma 212

5 XI. Ulusal Tarım Ekonomisi Kongresi 3- Eylül 2014, Samsun görüş sunma gibi görev ve sorumlulukları bulunmaktadır. İzleme ve Yönlendirme Komitesi kırsal alanlardaki ilerlemeler ile kırsal kalkınma program ve desteklerinin hedeflerine ulaşmasının sağlanması ve desteklerin ulusal politika ve stratejilere uygun, birbirleri ile tutarlı, uyumlu ve etkin bir şekilde uygulanması amacıyla oluşturulmuş bir yapıdır. Denetim Otoritesi de Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) kapsamındaki fonlarla ilgili yönetim ve kontrol sistemlerinin etkili ve sağlam bir şekilde işlediğini denetlemek amacıy la kurulmuş olup, Hazine Kontrolörleri Kurulu olarak tayin edilmiştir. Bahsi geçen organizasyon yapısına göre kurulmuş olan Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu, IPARD fonları ile ilgili eş finansman kurallarına göre Avrupa Birliğ i tarafından finanse edilebilmesi için 6 Nisan 2010 tarihinde akreditasyon başvurusunu yapmıştır. İki aşama şeklinde olan akreditasyon sürecinin ilk aşamasında Avrupa Birliği nin yetkilendirdiği Ulusal Yetkilendirme Görevlisi (National Authorising Officer-NAO-Hazine Müsteşarı) tarafından ulusal akreditasyon gerçekleştirilmektedir. Ulusal akreditasyon gerçekleştirildikten sonra Yetkili Akreditasyon Görevlisi (Competent Authorising Officer - CAO-Hazine Müsteşarlığından sorumlu Bakan) ikinci aşama için Avrupa Birliği Komisyonu na yetki devri için başvurmuş olup, Komisyonun denetiminin sonucunda Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu, merkez teşkilatı ve 1. Faz İl Koordinatörlüklerinin akreditasyonu gerçekleştirilmiş olup, ilk başvuru çağrı ilanına 1 Temmuz 2011 tarihinde çıkmıştır. Akabinde 2. Faz İl Koordinatörlüklerinin de akreditasyon süreci tamamlanmış olup, 42 İl Koordinatörlüğü birlikte 23 Ocak 2013 tarihinde 9. Çağrı ilanına çıkmış bulunmaktadır. (Göksu, 2010) Bu kapsamda IPARD programının potansiyel başvuru sahipleri genelde çiftçiler, üretici birlikleri, çiftçi örgütlenmeleri, özel sektör kuruluşları ve bazı istisnai durumlarda kamu kuruluşlarıdır. Potansiyel başvuru sahipleri kendilerinin veya danışmanlarının hazırlamış oldukları projeleri başvuru çağrı ilanında belirtilen tarihler arasında Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu na gönderirler. Kurum tarafından gerekli tüm kontroller yapıldıktan sonra başvuru sahibi ile kurum yetkilisi arasında imzalanan sözleşme hükümlerine göre yatırımı faydalanıcı kendi imkânları ile gerçekleştirir. Yatırım kalemleri yapım işleri, makine ekipman alımları, mimarlı k, mühendislik, iş planı hazırlama ve diğer danışmanlık ücretleri ile fizibilite çalışmaları lisans ve patent haklarının devralınmasına yönelik genel masraflar gibi harcamalardır. Faydalanıcı yatırımı faaliyete soktuktan sonra proje kapsamındaki tüm ödeme belgeleri ve diğer gerekli resmi belgeleri kuruma sunduktan ve Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu tarafından tüm gerekli kontroller yapıldıktan sonra hibe oranı (genellikle %0) karşılığındaki meblağ faydalanıcı hesabına aktarılır. IPA nın eş finansman ilkesi gereği, hibe şeklinde tahsil edilen bu fonun %7 i Avrupa birliği bütçesinden, geri kalan %2 i de ulusal bütçeden karşılanmaktadır. 4. IPARD PROGRAMI İLE İLGİLİ TÜRKİYE DEKİ GENEL KOŞULLARDAKİ DEĞİŞ İKLİKLER Genel amacı aday ve potansiyel aday ülkelerin kırsal kalkınma alanında politikalar geliştirmeye yönlendirmek ve bu ülkelerin tarım politikalarının Ortak Tarım Politikasına uyumunu sağlamak olan IPARD programının Türkiye de uygulanmaya başlamasından itibaren tarım ve kırsal kalkınma alanında bazı etkileri olmuştur. Program kapsamında gerçekleştirilen uygulamaların ve gelişmelerin belirtilen hedefler doğrultusunda değerlendirmesinin yapıldığı İzleme Komitesi Toplantılarının 20 Haziran 2013 te yapılan 9. toplantısında sunulan verilere göre program başlangıcı olan 2007 yılında %23, olan tarımsal istihdam verisi 2012 yılında %24,6 değerine yükselmiştir (Çizelge.41). Çizelge 4.1. IPARD Programı Kapsamında Makroekonomik Göstergeler ( ) Gösterge Değişim (%) Nüfus (bin) ,14 Kırsal Alan Nüfusu (%) 29, 22,7-23,0 İstihdam Oranı (%) 44,6 48,9 9,64 Tarımsal İstihdam (%) 23, 24,6 4,68 İşsizlik Oranı (%) 10, 9,4-10,48 Enflasyon (TÜFE) 8,39 6,16-26,8 Belirtilen dönemde işsizlik oranı yaklaşık %10 azalmış, istihdam oranı da yaklaşık %10 artmış olup, artan bu istihdama paralel olarak tarımsal istihdamda %4,68 lik bir artış meydana gelmiştir. Tarımsal istihdamdaki bu artışın aksine aynı dönemde kırsal alan nüfus oranı önemli bir şekilde %23, lik bir azalma göstermiştir. IPARD programı kapsamında desteklenen sektör istatistiklerine (Çizelge 4.2) bakıldığında programın öncelik vermiş olduğu süt ve et sektörlerinde önemli ölçüde üretim artışı meydana gelmiş olup, oranlar süt %4,9 kırmızı et %108,8 kanatlı eti de %84,43 olarak gerçekleşmiştir. 213

6 Kırsal Kalkınma Çizelge 4.2. IPARD Programı Sektörlerindeki Gelişmeler ( ) Alt Sektörler Üretim Mik (ton) Değişim (%) Süt ,9 Kırmızı Et ,8 Kanatlı Eti ,43 Meyve ,81 Sebze ,3 Su Ürünleri ,28 Aynı döneme ( ) ait üretim endeksi değişimine bakıldığında yaklaşık %21, üretim artışının olduğu belirlenmiştir. Bu veriler doğrultusunda, meyve, sebze ve su ürünleri dışındaki sektörlerdeki üretim artışının kayda değer olduğu söylenebilir. Sektör bazındaki bu gelişmeler paralelinde IPARD programındaki tedbirler bazında Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumuna başvurmuş olan proje sayılarını dağılımında alt tedbiri değerlendirme dışı tutulursa en fazla başvuru süt ve et üreten tarımsal işletmeler olan 101 tedbiri olmuştur (Şekil 4.1). Şekil 4.1. TKDK na Gelen Başvuruların Sektörlere Göre Dağılımı (9. İzleme Komitesi Toplantısı) İlk 10 çağrı verileri kullanılarak hazırlanan bu verilere göre süt üreten tarımsal işletmeler alt tedbirinde (101-1) 727 adet, et üreten tarımsal işletmeler alt tedbirinde (101-2) ise 29 adet başvuru bulunmaktadır. Çiftlik faaliyetlerinin çeşitlendirilmesi ve geliştirilmesi (302-1) alt tedbirine (arıcılık, tıbbi ve aromatik bitkiler, süs bitkileri) mevcut çiftçilik yapanların kolaylıkla başvurabildiği ve kısmen düşük bütçeli projelerin hazırlanabild iğ i için başvuru sayısı diğer tedbirlere göre oldukça fazla olup, adettir. Aynı dönemde ilk 10 çağrının verilerine göre proje miktarları ve yatırım tutarlarına bakıldığında (Çizelge 4.3) ilk 8 çağrıda ortalama 140 proje alındığı, bu 140 projenin de ortalama 49 adedinde sözleşme imzalandığı görülmektedir. İkinci faz illerinin de katıldığı 9. Çağrıda ise ilk 8 çağrının toplamında daha fazla proje alınmış olup, proje sayısı 1627 olmuştur. Bu duruma ikinci fazda olan 22 ilin ilave olması, IPARD programının Türkiye deki tanınırlığının artmış olması ve ilk çağrıla rda başvuran projelerin faaliyete geçmesiyle potansiyel yatırımcılara örnek olması neden olmaktadır. İl 8 çağrılık dönemdeki toplam yatırım tutarı olan ,11 TL nin yaklaşık %6, ini oluşturan ,09 TL lik toplam destek tutarı bulunmakta olup, bu toplam destek tutarının 18 Haziran 2013 itibariyle ,37 TL lik bir kısmı yatırımcılara ödenmiştir. Aradaki farkı oluşturan nedenler kesinti miktarlarının olması, devam eden yatırımların olması ve ödeme öncesi kontrolleri devam eden tamamlanan yatırımların olmasıdır. 9. ve 10. çağrılarda başvurusu alınmış olan proje toplam projenin yaklaşık %67 sini oluşturmaktadır. İncelemeleri devam eden 9. ve 10 çağrı projelerinin destek miktarları aynı yüzde ile oranlanırsa 9. ve 10. çağrılara ait toplam destek tutarının yaklaşık 186 milyon TL olması ve bu şekilde ilk 10 çağrının toplam destek tutarının da yaklaşık 46 milyon TL olması tahmin edilebilir. 214

7 XI. Ulusal Tarım Ekonomisi Kongresi 3- Eylül 2014, Samsun Çizelge 4.3. IPARD Proje Sayıları ve Destek Tutarları (9. İzleme Komitesi Toplantısı) Çağrı Dönemi Başvur u Sayısı İmza. Söz. Sayısı Yatırım (TL) Tutarı Toplam Destek Tutarı ( İtibariyle) Toplam Ödeme Tutarı ( İtibariyle) (TL) (AVRO) (TL) (AVRO) , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,0 4 ARA , , TOP İncelemeler devam etmektedir İncelemeler devam etmektedir , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 20 GENE , , , , , L SONUÇ VE ÖNERİLER Kırsal kesimde yaşayan nüfus tarım, hayvancılık, orman ve balıkçılık gibi diğer faaliyetlere göre yüksek işgücü ve düşük gelir getirici faaliyetler ile uğraştığından dolayı kentsel kesimde yaşayan nüfusa göre gelir ve yaşam seviyeleri düşüktür. Bu nedenle kırsal kesimin desteklenmesi ve ülkenin etkili bir kırsal kalkınma politikas ı bulunması gerekmektedir. Böylelikle hem kırsal kalınma konusunda atılım yapılabilir hem de tarım ürünlerinde dışa bağımlılık azaltılabilir ve dış rekabette en az etkilenecek konuma gelinebilir. Türkiye için tarım ve kırsal kalkınma konusunda geçmişten günümüze yapısal sorunlar hep söz konusu olmuştur. Bu sorunlar için de sürdürülebilir tarım ve kırsal kalkınma stratejiler oluşturulmalı ve bu stratejilerin sağlıklı bir biçimde uygulanabilmesi için uygun idari yapılanmanın da gerçekleştirilmesine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu süreçte Avrupa Birliğinin aday ve potansiyel aday ülkeler uygulamakta olduğu mali yardım programlarını Türkiye için önemli bir fırsat olarak ortaya çıkmaktadır. Bu fırsatlar adaylık öncesi sınırlı düzeylerde kalmış fakat özellikle 200 Helsinki Zirvesi nden sonraki adaylık sürecindeki mali yardımlar ve IPARD programı hem mali yardım seviyesinin oldukça yüksek olması hem de üyelik sürecinde çok önemli bir gösterge oluşturması nedeniyle oldukça stratejik bir olgu haline gelmiştir. Çalışmada sunulan verilere bakıldığında özellikle IPARD programının başlangıç ve bitiş tarihlerine göre artan Yaklaşık %10 luk istihdam oranının paralelinde bu toplam istihdam içerisinde tarımsal istihdamın da yaklaşık % artış göstermesi olumlu bir sonuç oluşturmaktadır. Bununla tarımsal işletmelerin artış göstermesi ve tarımsal işletmelerde çalışan özellikle kırsal alanlarda yaşayan kesimdeki gelir artışının meydana gelmesi beklenebilir. Bununla birlikte bu istihdam artışına rağmen aynı dönemlerdeki kırsal alan nüfus oranı yaklaşık %23 gibi önemli bir düzeyde düşüş göstermiştir. Bu durum tarımsal üretim ve istihdam verilerindeki artışa rağmen programın asıl amacına henüz ulaşamadığı, kırsal kesimlerdeki gelir ve kalkınma düzeylerinin arttırılarak kentsel göçün azaltılamadığını göstermektedir. Bu nedenle programın özellikle Kırsal Ekonominin Geliştirilmesi ekseninde (Eksen-3) daha etkili bir uygulamanın gerektiği ortaya çıkmaktadır. Bunu yanında programın 202 nolu tedbiri Yerel Kırsal Kalkınma Stratejilerinin Hazırlanması ve Uygulanmasının (LEADER yaklaşımı) tüm eksenlerle birlikte özellikle kırsal ekonominin geliştirilmesi eksenin en önemli destekçisidir. Bu tedbirin taslak aşamasında olması ve henüz uygulamada olmaması da bu sonucun oluşmasının nedenlerinden biri olmuştur. Programın öncelik verdiği iki sektör olan süt ve et sektörünün 2006 ve 2012 yıllarındaki üretim miktarları karşılaştırmalarına bakıldığında bu sektörlerde önemli düzeyde gelişmeler olduğu belirlenebilir. Özellikle et üreten tarımsal işletmeler açısından yapılan desteklemelerle birlikte Türkiye deki özellikle kırmızı et fiyatlarının yüksek olması ve bu konudaki diğer ulusal desteklerin olması da bu gelişmeye ortak fayda sağladığı düşünülebilir. Bu gelişmeler paralelinde özellikle büyükbaş ithalatının azaltılması amacıyla ulusal düzeyde desteklemelerin asgari bu düzeyde devam etmesi ve ıslah çalışmalarına hız verilmesi gerekmektedir. Süt üreten tarımsal işletmelerdeki 21

8 Kırsal Kalkınma üretilen süt miktarında da yaklaşık %4, gibi önemli bir artış olmuştur. Süt ve et sektöründeki beraber bu gelişmeler ve IPARD programındaki bu sektörlerdeki mali yardımların devam etmesi adaylık sürecindeki Türkiye ye özellikle gıda güvenliği ve veterinerlik hizmetleri gibi fasıllarda oldukça faydası olacaktır. Programdaki diğer sektörlere bakıldığında meyve üretiminin artış miktarının genel üretim endeksi değişimine bakıldığına yakın olduğu, sebze ve su ürünleri üretiminin ise genel üretim endeksine nazaran daha az arttığı gözlemlenmektedir. Bunun da su ürünleri yetiştiriciliğinde Türkiye nin uygun doğal su kaynaklarına sahip olmasına rağmen yeteri düzeye erişemediği, bunun nedenlerinden en önemlisinin de tüketici alışkanlıkları olduğu söylenebilir. Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu proje başvurularında ilk 10 çağrı rakamları baz alındığında Eksen-3 kırsal ekonominin geliştirilmesi eksenindeki başvuru sayısının çok olduğu fakat daha önce de belirtildiği gibi bu proje başvurularının kırsal alandaki ekonomik çeşitlendirmeye ve buna bağlı olarak da kırsal alanlarda kentsel alanlar göçün azaltılmasına henüz bir katkısının olmadığı görülmektedir. Bu eksendeki proje başvurularının etkisinin tabi LEADER yaklaşımının da mutlaka desteği de olarak önümüzdeki yıllardaki verilerden görülebileceği ön görülebilir. Bunun yanında IPARD programı kapsamındaki proje başvuruları arasında talebin en az olduğu kültür balıkçılığı ve su ürünlerinin işlenmesi tedbirlerindedir. Genel olarak bakıldığında IPARD programının etkili ve verimli kullanımının 9. Çağrı döneminden, yani 2013 yılının başından itibaren başlaması, programın nihai sonuçlarının mevcut güncel verilerle tam anlamıyla görülememesine neden olmaktadır. IPARD programı 2013 de sona ermesine rağmen AB ile yapılan karşılıklı anlaşmalar gereği fonların kullanımı 3 yıl uzatmalı olarak yapılabilecektir. Bir diğer deyişle 2016 yılı sonuna kadar mevcut programın fon kullanımı devam edebilecektir. Zaten toplam 86 milyon avro olan toplam IPARD bütçesinin ilk 10 çağrı itibariyle yaklaşık 170 milyon avro değerindeki miktarı kullanılabilecektir. Dolayısıyla dönemi taslak çalışmaları devam eden ikinci programla birlikte LEADER yaklaşımı, çevre ve kırsal peyzaj, tarımsal altyapı gibi yeni tedbirlerin de ilave olması programın hedeflerine ulaşmasına ve bu amaçla Türkiye nin tarım ve kırsal kalkınmadaki göstereceği performans ve göstergeler önümüzdeki yıllarda daha da belirginleşecektir. 6. KAYNAKLAR Ahırkar, P., Singh, D., Sharda, S., Project Report on Role of Project Management Consultant and Model Tender Document. Government of India Ministry of Railways, 33. Anonim, Türkiye-AB Mali İşbirliği. (Ulaşım: 31 Mayıs 2014). Anonim, Tarım ve Kırsal Kalkınmayı destekleme Kurumu Başvuru Çağrı Rehberleri. (Ulaşım: 31 Mayıs 2014). Anonim, 2012a. World Bank Agriculture Values for GDP (Ulaşım: 31 Mayıs 2014). Anonim, 2012b. Kırsal Kalkınma Yatırımlarının Desteklenmesi Programı Kapsamında Makine ve Ekipman Alımlarının Desteklenmesi Hakkında Tebliğ (No: 2013/27) Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Ankara. Anonim, 2012c. Ipard Programme, 2012 Instrument for Pre-Accession Assistance Rural Development (IPARD) Programme ( ). Anonim, Sectoral Agreement, 2010/68 Agreement between the Government of the Republic of Turkey and the EC on the Rules for Cooperation Concerning EU-Financial Assistance to the Republic of Turkey and the Implementation of the Assistance under Componenet V (IPARD) of the Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) Aykın, S. M., Türkiye nin Avrupa Birliği ne Sürdürülebilir Katılımı İçin Düzenleyici Etki Analizinin Gerekliliğ i. Yönetim ve Ekonomi, Yıl: 2010, Cilt:17 Sayı: 2 Celal Bayer Üniversitesi, Manisa. (Ulaşım: 31 Mayıs 2014). Dağlıoğlu, E., IPARD Programı Kapsamında Türkiye ye Verilecek Desteklere İlişkin Ödeme Süreci Ve Bu Süreçte Türkiye Açısından Değerlendirilmesi. Uzmanlık Tezi. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Ankara. Ege, H., Tarım Sektörünün Ekonomideki Yeri ve Önemi, Tarımsal Ekonomi ve Politika Geliştirme Enstitüsü, 7:1-4, Ankara. Göksu, V., Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi (Yönetimi Bilimleri) Anabilim Dalı. Kamu Yönetimi Çalışmaları. Kamu Yönetimi ve Reform. Ankara. Işık, Y., Avrupa Birliği Fonlarının Türkiye Ekonomisindeki Yeri, 2. Ulusal İktisat Kongresi, İzmir. Kandemir, O., The Effect of Agricultural Support Policies upon Rural Development, Ekonomi Bilimleri Dergisi, 3(1): Karakurt, H., The Role of Consultancy Firms on Projects Prepared for Using of Funds Under the Rural Development Component (IPARD) of Financial Instrument for Pre-Accessıon Assistance in Turkey Uzmanlık Tezi, 108s. 216

9 XI. Ulusal Tarım Ekonomisi Kongresi 3- Eylül 2014, Samsun Şahin, M., Uysal, Ö., Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Yatırım Teşviklerinin Shift-Share Analizi, Maliye Dergisi, Sayı: 160, s: Taşcıoğlu, Y., Mencet, M. N., Sayın, C, Türkiye nin Avrupa Birliği Kırsal Kalkınma Politikalarına Yasal ve Kurumsal Yönden Uyum Durumunun İncelenmesi. Türkiye 8. Ulusal Tarım Ekonomisi Kongresi, , 2-27 Haziran, Bursa. Uzunpınar, A., Katılım Öncesi AB Kırsal Kalkınma Politikası ve Türkiye de Uygulanacak IPARD Programı Kapsamında Proje Hazırlama, Değerlendirme ve Seçim Süreci. Uzmanlık Tezi, T. C. Tarım ve Köy işleri Bakanlığı Dış İlişkiler ve Avrupa Topluluğu Koordinasyon Dairesi Başkanlığı Ankara. Yavan, N., 2011a. Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin Bölgesel Kalkınma Politikaları Çerçevesinde Değerlendirilmesi,. Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu Sanayi Politikalarının Yönetişimi, TEPAV Yayını, Ocak, Ankara, s: Yavan, N., 2011b. Bölgesel Teşviklerin Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Ampirik Bir Analiz, Ekonomik Yaklaşım, Cilt: 22, Sayı: 81, s: