Almanya da Devletin Yapısı ve Vergi Sisteminin Anayasal Temelleri

Transkript

1 1 Almanya da Devletin Yapısı ve Vergi Sisteminin Anayasal Temelleri İsmail CAN * I-GİRİŞ: Avrupa nın ortasında yer alan ve kilometrekare yüzölçümü ile 82.1 milyon nüfusu bulunan Almanya Federal Cumhuriyeti 16 eyaletten oluşmaktadır. Bunlar, Baden-Württemberg, Bavyera, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Aşağı Saksonya, Kuzey Ren-Vestfalya, Rheinland-Pfalz, Saarland, Saksonya, Saksonya-Anhalt, Schleswig-Holstein ve Thüringen dir. Berlin, Bremen ve Hamburg kent devletidir. Almanya 1990 yılında birleşinceye kadar Federal Cumhuriyet 11 eyaletten oluşuyordu. 3 Ekim 1990 da Demokratik Alman Cumhuriyeti nde bulunan 5 eyaletin de katılımıyla eyalet sayısı 16 olmuştur. Bu eyaletler, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saksonya, Saksonya Anhalt ve Thürüngen dir. Bu arada Doğu Berlin de Batı Berlin le birleşmiştir. Almanya Federal Cumhuriyeti nin Anayasası (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) (bundan böyle Anayasa olarak anılacaktır) da devlet yaşamına geçici bir dönem için yeni, İsmail CAN: Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi mezunu olup, Gelirler Başkontrolörüdür. Gelirler Genel Müdürlüğü Denetim Hizmetleri Grubu Başkan Yardımcısı, Gelirler Kontrolörleri Eğitim Birimi Başkanı, TASİŞ Genel Müdürlüğü Daire Başkanı ve Genel Müdür Yardımcısı, Almanya Essen Maliye Ataşesi, Gelirler Kontrolörleri Başkan Yardımcısı ve Maliye Bakanlığı Vergi Konseyi Üyesi olarak görevler yapmıştır. 1

2 2 özgürlükçü-demokratik bir düzen vermek amacıyla kabul edilmişti. Anayasa da Alman halkından, kendi serbest iradesiyle Almanya nın birliğini ve özgürlüğünü gerçekleştirmesi isteniyordu. 1 Anayasa nın tekrar birleşme ereği 1990 da gerçekleşmiş ve başlangıç bölümü ile son maddesi değiştirilerek tüm Almanya da geçerli hale getirilmiştir. 2 Anayasa da yeralan demokratik ilke ile egemenliğin tümüyle halkın olduğu ve halk egemenliğini, seçimler ve oylamalar aracılığıyla ve yasama, yürütme ve yargı yetkileriyle donanmış özel organlar eliyle kullanacağı saptanmıştır. 3 Öncelikle yasama görevi olan Anayasa organları, Federal Meclis (Der Bundestag) ile Federal Konseydir (Der Bundesrat). Yürütme görevini, Federal Cumhurbaşkanı ile Federal Başbakan yönetimindeki Federal Hükümet (Der Bundesregierung) ile Federal Cumhurbaşkanı (Der Bundespräsident) yerine getirmektedir. Anayasa düzeyinde yargı fonksiyonu Federal Anayasa Mahkemesi nin (Des Bundesverfassungsgerichts) yetkisindedir. Bu çalışmada, Almanya nın devlet yapısı ve bu yapı içinde vergi sisteminin yeri ve esasları Anayasa hükümleri çerçevesinde incelenmiştir. Devletin yapısı, devlet düzenini oluşturan ilkelere uygun biçimde şekillendiğinden, bu ilkelerin özellikleri ile yasama, yürütme ve yargı organlarının mahiyeti, görev, yetki ve fonksiyonları ana hatlarıyla açıklanmıştır. Diğer taraftan, vergileme, devletle fertlerin karşılıklı hukuki ilişkileri içinde gerçekleştirildiği için vergileme ile ilgili hukuki ilkelerin de anayasa ve anayasa hukukundan kaynaklanması gerekmektedir. Bu nedenle, vergi idaresi ile denetimini, vergi yasalarını ve vergi yargısını kapsamına alan vergi sistemi, sistemi taşıyan vergi hukuku ilkeleriyle birlikte, anayasal dayanakları yönünden incelemeye tabi tutulmuştur. 4 1 Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, Tatsachen über Deutschland, Societäts-Verlag,Frankfurt/ Main, 1998, s Alman Anayasa sında 2002 yılı sonuna kadar 51 yasayla çok sayıda madde değiştirilmiş, yeni maddeler eklenmiş ve bazı hükümler yürürlükten kaldırılmıştır. 3 Anayasa nın 20. maddesindeki bu hükmün değiştirilemeyeceği 79. maddede düzenlenmiştir. 4 İsmail CAN, Ekonomik Krizlere Karşı Uygulanması Gereken Vergi Politikası, Maliye Dergisi, Maliye Bakanlığı, Araştırma Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı, Sayı: 142, Ocak-Nisan 2003, s.89. 2

3 3 II-ALMANYA DA DEVLET DÜZENİNİN İLKELERİ: Almanya da devlet düzeni anayasa ile beş temel ilkeye dayandırılmıştır. Bu ilkeler Anayasa nın 20. maddesinde Almanya Federal Cumhuriyeti, demokratik ve sosyal bir federal Devlettir hükmüyle birlikte yine aynı maddede yer alan hukuka bağlılıktır. 5 Cumhuriyetçi devlet şekli yukarıda belirtildiği üzere, kaynağını Anayasa daki Almanya Federal Cumhuriyeti ifadesinde bulmaktadır. Devlet Başkanı Anayasa nın 54. maddesi uyarınca seçimle gelen bir federal Cumhurbaşkanı dır. Demokratik devlet şeklinin temeli, halkın egemenliği esasına dayanmaktadır. Anayasa, egemenliğin tümüyle halka ait olduğunu ve halkın egemenliğini, seçimler ve oylamalar aracılığıyla, yasama, yürütme ile yargı yetkileriyle donatılmış özel organlar eliyle kullanacağını 20. maddesinin ikinci fıkrasında hüküm altına almıştır. Halk oylaması ve referandum gibi dolaysız demokrasi şekli, Anayasa nın 29. maddesine göre, federal toprakların yeniden düzenlenmesi gibi istisnai durumlarda uygulanmaktadır. Anayasa daki federal devlet ilkesi, devlet niteliğine federal devletle birlikte 16 federe eyaletin de sahip olduğu esasına dayanmaktadır. Eyaletlerin de bazı alanlarda kısıtlı egemenlik hakları bulunmaktadır. Eyaletler bu haklarını kendi yasama, idare ve yargı erkleri ile kullanmaktadırlar. 6 Ancak yasamanın ağırlığı merkezde, yani federal devlette; yasaların uygulaması olan idari görevler de eyaletlerde bulunmaktadır. 7 Anayasa da vücut bulan hukuk devleti ilkesinin temelini, hukukun egemenliği fikri oluşturmaktadır. Bu egemenliğin gerçekleşmesi de kuvvetler ayrılığına dayanmaktadır. Kuvvetler ayrılığı, devlet hakimiyetinin karşılıklı denetim ve sınırlama esasına göre yürütülmesi anlamına gelmektedir. Bu suretle fertlerin özgürlüğü sağlanmış ve korunmuş olmaktadır. 8 Anayasa nın 20. maddesinin üçüncü fıkrasında, 5 Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit.,s Ibid., s Anayasa nın 30. maddesi Bu Anayasadaki özel hükümler saklı kalmak üzere, devlet yetkilerinin kullanılması ve görevlerinin yerine getirilmesi eyaletlere aittir. hükmüne amirdir. 8 Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit.,s

4 4 yasamanın anayasal düzene, yürütme ve yargı organlarının ise yasa ve hukuka bağlı oldukları ifade edilmiş bulunmaktadır. 9 Almanya da sosyal devlet ilkesi, hukuk devleti fikrini tamamlayıcı bir unsur olarak değerlendirilmektedir. Bu ilke devleti, sosyal bakımdan zayıf kimseleri korumak ve sosyal adaleti sağlamakla yükümlü kılmaktadır. 10 Yukarıda açıklanan ve Alman Anayasasının 20. maddesinde yer alan esaslara ilişkin bir anayasa değişikliğinin caiz olmadığı, Anayasanın 79. maddesinde hüküm altına alınmıştır. 11 III- ALMANYA FEDERAL CUMHURİYETİNDE DEVLETİN YAPISI: Anayasa nın 20. maddesi, devlet egemenliğinin halktan geldiğini belirterek; halkın egemenliğini, seçimler ve oylamalar aracılığıyla ve yasama, yürütme ve yargı yetkileriyle donanmış özel organlar eliyle kullanacağını hüküm altına almıştır. Federal düzeyde yasama görevini Federal Meclis ve Federal Konsey yerine getirmektedir. Yürütme görevi, Federal Cumhurbaşkanı ile Federal Başbakan yönetimindeki Federal Hükümet tarafından gerçekleştirilmektedir. Federal düzeyde yargı fonksiyonu Anayasa Mahkemesi ile temyiz mercii olarak çeşitli mahkemelerin yetkisindedir. Eyalet düzeyinde de çeşitli yasama, yürütme ve yargı organları bulunmaktadır. Bunlara aşağıda ayrıntılı olarak yer verilmiştir. A-YASAMA: Yasa yapma yetkisi Federal Devlet, eyaletler ve mahalli idareler düzeyinde çeşitli meclisler aracılığıyla kullanılmaktadır. Anayasa da kural olarak hangi seviyede ne tür düzenleme yapılacağı belirlenmiştir. Ancak bu yetkilerin daha üst organlarca kullanılmaması halinde daha alt 9 Bu prensip hükmünü Anayasa nın 1/3, 19/4, 28/1, 79/3, 80/1, 93, 97/1 ve maddelerinde de görmek mümkündür. Peter SCHADE, Grundgesetz Mit Kommentierung, 6.Auflage, Walhalla-Fachverlag, Regensburg, Berlin, 2003, s Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit.,s Anayasanın 79/3. maddesi uyarınca Federasyonun eyaletlere bölünmesine, eyaletlerin yasamaya esasen katılmasına veya Anayasanın insanın onur ve haysiyetinin korunması na ilişkin 1. ve devletin ana ilkelerine ilişkin 20. maddelerinin değiştirilmesi mümkün olmayıp, diğer hükümlerin değiştirilmesi Federal Meclis üyelerinin üçte ikisinin onayına ve Federal Konseyin oylarının üçte ikisine bağlı bulunmaktadır. 4

5 5 organlarca kullanılması mümkün bulunmaktadır. Aşağıda çeşitli düzeyler itibariyle bu organların mahiyeti ve yetkileri ana hatlarıyla açıklanmıştır. 1-Federal Devlet Düzeyinde Yasama Organları: Almanya da Federal Devlet düzeyinde iki yasama organı bulunmaktadır. Esas organ Federal Meclis olup, eyaletlerin mali ve yönetsel konularına ilişkin yasalarda Federal Konsey adını alan bir diğer organın da onayı gerekmektedir. a-federal Meclis: Federal Devletin yasama organı olan Federal Meclis in oluşumundan yasama faaliyetlerine kadar ki esaslar Anayasa nın çeşitli maddelerinde ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. aa-meclis Üyeliğine Seçilme, Üyelerin Yasal Konumu ve Meclis Çalışmaları: Anayasa nın 39. maddesi çerçevesinde Federal Meclis, dört yıl için seçilmekte ve görevi yeni meclisin toplanmasıyla sona ermektedir. Yeni seçim, yasama döneminin başlangıcından itibaren en erken 46 ay ve en geç de 48 ay geçtikten sonra yapılmaktadır. Federal Meclisin feshi halinde, yeni seçim 60 gün içinde yapılacaktır. Milletvekilleri genel, doğrudan, serbest, eşit ve gizli oyla seçilmektedir. Milletvekilleri bütün milletin temsilcileri olup, kimseden emir ve talimat almazlar, yalnızca vicdanlarına karşı sorumludurlar. 12 Meclisin süresinden önce dağılması, Anayasa nın 68. maddesine göre, güven oyu talebi reddedilen Federal Başbakanın önerisi üzerine Federal Cumhurbaşkanınca 21 gün içinde feshi halinde mümkün olabilmektedir. Federal Meclisin en önemli görevleri yasa koymak, federal başbakanı seçmek ve hükümeti denetlemektir. Federal Meclis üyelerine ilişkin seçim sistemi kişiselleştirilmiş nispi temsil usulü olarak nitelendirilmektedir. Önseçim bulunmamaktadır ve adaylar usulen partiler tarafından belirlenmektedir. Ancak, bağımsız aday olunması da mümkündür. Her seçmen iki oy kullanmaktadır. Birinci oy ile seçim bölgesinin adayı, ikinci oy ile de partilerin eyalet listesinde 12 Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s

6 6 belirlenen adaylar seçilmektedir tarihindeki 15. seçim döneminde seçilen 603 üyenin 304 ü seçim bölgesi adayları arasından 299 u da listeden seçilmişlerdir. 14 Partilerin mecliste temsil edilebilmeleri için yüzde beş barajı olarak adlandırılan sisteme göre kullanılan geçerli oyların en az yüzde beşini almaları veya seçim bölgesinden doğrudan seçilmiş üç üyesinin bulunması gerekmektedir. Anayasa nın 48. maddesi uyarınca, Federal Meclise seçilmek için aday olan herkesin, seçim hazırlığı için gereken izini talep etme hakkı bulunmaktadır. Aynı maddede, Seçilenlerin görevini kabul ve yerine getirmesine engel olunamaz. Bu nedenle bir iş sözleşmesinin feshi veya ilgilinin işine son vermek yasaktır. hükmüne yer verilmiştir. Milletvekillerinin mali bağımsızlığı, milletvekilliği görevinin önemine uygun bir aylık ödenmek suretiyle sağlanmaktadır. En az sekiz yıl milletvekili olanlar yaş sınırına eriştiklerinde emekli aylığı almaktadır. 15 Ayrıca, milletvekilleri devletin bütün ulaştırma araçlarından karşılıksız faydalanma hakkına da sahiptirler. Milletvekillerinin dokunulmazlığını düzenleyen Anayasa nın 46. maddesi uyarınca, milletvekilleri Federal Meclis veya onun komisyonlarından birinde verdiği oy veya açıkladığı bir düşüncesinden dolayı, adli veya disiplin yönünden kovuşturmaya tabi tutulamazlar ve Federal Meclis dışında bir başka şekilde hesap vermeye çağrılamazlar. Bu dokunulmazlık sövmeli hakaretlerde uygulanmamaktadır. Milletvekilleri suçüstü halinde veya ertesi günü tutuklanmış olmadıkça cezayı gerektiren eylemlerinden dolayı ancak Federal Meclisin izniyle hesap vermeye çağrılabilmekte veya tutuklanabilmektedirler. 13 Ibid., s.191; Bundes Wahlrecht Madde 1; Rupert SCHICK-Wolfgang ZEH, The German Bundestag, NDV Neue Darmstädter Verlagsanstalt, Rheinbreitbach, 1999, s inci Dönem Alman Parlamentosu seçimlerinde 603 sandalyenin 251 ini SPD, 248 ini CDU/CSU, 55 ini İttifak 90/Yeşiller, 47 sini FDP ve 2 sini de PDS aldı. Milletvekillerinin 196 sı kadındır ve kadınlardan ikisi Türk asıllıdır. Deutscher Bundestag, Unsere Abgeordneten, Media Consulta Deutschland GmbH, Berlin, 2003, s.4; Deutscher Bundestag, Kürschners Volkshandbuch Deutscher Bundestag 15.Wahlperiode, 95. Auflage, Berlin, 2003, s. 56, 59 ve 86; Deutscher Bundestag, Der Deutsche Bundestag, JVA Geldern, 2003, s Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s.174; 2003 itibariyle aylık huzur hakkı, vergiye tabi taban aylığı 7009 ve vergiden istisna götürü ödenek 3503 dır. (Harenberg Lexikon Verlag, Aktuel 2004 Mit aktuellem Landerlexikon, Dordmund, 2003, s.116.) 6

7 7 bb-yasama Faaliyetleri: Federal Meclis in yasama yetkilerinin sınırları ile yasa önerilerinin yapılışına ilişkin hükümler de Anayasa da aşağıda belirtildiği gibi ayrıntılı bir şekilde tespit edilmiştir. (i) Federal Meclisin Yasama Yetkilerinin Sınırları: Federasyon ile eyaletler arasındaki yetki ve görevlerin sınırı Anayasa nın maddelerinde yasama yetkilerine ilişkin hükümlerle belirlenmiştir. Dış politika, savunma, seyahat özgürlüğü, göç, para rejimi, gümrük ve ticaret birliği, posta ve telekomünikasyon gibi ülkenin tamamını ilgilendiren konularda Federal Meclis e ait bulunmaktadır. Bu konular Anayasanın 73. maddesinde 11 bent halinde sayılmıştır. Belirtilen konularda eyaletlerin, ancak federal bir yasanın kendilerine açık bir şekilde izin vermesi halinde ve o yasanın öngördüğü ölçüde yasama yetkileri bulunmaktadır. Vergide yasama yetkisine Anayasanın 105. maddesinde yer verilmiş olup, bu konudaki hükümler aşağıda ilgili bölümde açıklanmıştır. Anayasanın 74. maddesinde 26 bent halinde sayılan ve genellikle mahalli işleri ilgilendiren konular ile 74a maddesinde belirtilen kamu hizmeti, aylık ve emeklilik rejimi konularında federasyonun öncelikli yasama hakkı bulunmaktadır. Federasyonun bu yasama hakkını kullanmadığı hallerde ve ölçüde, eyaletler yasama yetkisine sahiptirler. Ancak, Anayasa nın 72. maddesinin 2 numaralı fıkrası uyarınca, Federasyon, öncelikli yasama yetkisine, Federasyon topraklarında eşdeğer yaşam şartlarının sağlanması veya hukuki ve ekonomik birliğin muhafazası bir federal düzenlemeyi yüksek devlet yararının gerektirdiği hallerde ve ölçüde sahip bulunmaktadır. (ii) Yasa Önerilerinin Yapılması ve Yasama Süreci: Yasa önerileri Anayasanın 76. maddesi uyarınca Federal Meclise, Federal Hükümet, Federal Meclis üyelerince veya Federal Konsey tarafından sunulabilmektedir. Federal Hükümetin yasa tasarıları önce Federal Konseye sunulmakta, buradan normal olarak altı hafta içinde alınacak görüşle birlikte Federal Meclise intikal ettirilmektedir. 7

8 8 Federal Konseyin yasa tasarıları, Federal Hükümetçe, kendi görüşü ile birlikte normal olarak 6 hafta içinde Federal Meclise sunulmaktadır. Federal Meclis te bulunan siyasi parti grupları ve Meclis üyeleri tarafından da yasa teklifinde bulunulabilmektedir. 16 Yasaların ön çalışmaları, genellikle açık olmayan oturumlarla meclis komisyonlarında yapılmaktadır. Bu çalışmalarda, siyasal irade ile uzmanların konuya ilişkin bilgileri arasında uyum sağlanmaya çalışılmaktadır. 17 Federal Mecliste 15. seçim dönemi sonrasında 21 daimi ihtisas komisyonu kurulmuştur. 18 Yasa tasarı ve teklifleri Federal Mecliste 3 defa görüşülmekte ve usulen bir defa yetkili komisyonlara gönderilmektedir. Üçüncü görüşmede oylamaya konulan ve verilen oyların çoğunluğunu alan yasa (Anayasa değişiklikleri hariç) kabul edilmektedir. Ancak, eyaletlerin görevleri ile ilgili yasaların Federal Konseyin onayına sunulması gerekmektedir. 19 Onaylanan yasalar Başbakanlıkça Federal Cumhurbaşkanlığına gönderilmekte ve Cumhurbaşkanlığınca tasdiki uygun görülenler Başbakanlıkça Resmi Gazete de yayımlattırılmaktadır. 20 b-federal Konsey: Federal Konsey, federal düzeyde ikinci meclis olarak eyaletleri temsilen yasal düzenlemelere katılmaktadır. Bu organın oluşumu ve yasamadaki rolleri Anayasa nın maddelerinde ayrıntılı olarak belirlenmiştir. 16 Deuscher Bundestag, Kürschners Volkshandbuch Deutscher Bundestag 15.Wahlperiode, 95. Auflage, Berlin, 2003, s Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s Bu komisyonlar ve üye sayıları: Seçim Denetimi, Dokunulmazlık ve İçtüzük (15), Dilekçe (25), Dışişleri (37), İçişleri (37), Spor (15), Adalet (33), Maliye (33), Bütçe (44), Ekonomi ve İstihdam (42), Tüketiciyi Koruma, Beslenme ve Tarım (30), Savunma (30), Aile, Yaşlılar, Kadın ve Gençlik (30), Sağlık ve Sosyal Güvenlik (40), Ulaşım, İnşaat ve İskan (40), Çevre Koruma, Doğayı Koruma ve Nükleer Güvenlik (33), İnsan Hakları ve İnsani Yardım (17), Eğitim, Araştırma ve Teknoloji Değerlendirme (33), Ekonomik İşbirliği ve Gelişme (23), Turizm (15), Avrupa Birliğ İşleri (33), Kültür ve Medya İşleri (15); 19 Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s Deutscher Bundestag, Die Gesetzgebung des Bundes, JVA Geldern, 1999, s

9 9 aa-oluşumu: Federal Konsey, ABD ve İsviçre gibi diğer federal devletlerdeki senato sisteminin aksine, seçilmiş halk temsilcilerinden değil, eyalet hükümetlerinin üyeleri ya da onların temsilcilerinden meydana gelmektedir. Bu üyeleri, eyalet hükümetleri atayıp görevden alabilmektedir. 21 Federal Konseyde eyaletlerin oyu nüfus sayısına göre belirlenmektedir. Her eyaletin en azından üç, nüfusu iki milyondan fazla olan eyaletlerin dört, nüfusu altı milyondan fazla olanların beş ve nüfusu yedi milyondan fazla olanların ise altı oyu bulunmaktadır. 22 Her eyalet sahip olduğu oy sayısı kadar üye gönderebilmektedir. Bir eyaletin oyları ancak tek yönde ve yalnız hazır olan üyeler veya onların temsilcileri aracılığıyla kullanılabilmektedir. Federal Konsey, eyalet başbakanlarından birisini, belirli bir sıraya göre bir yıl için başkan seçmektedir. Başkan, Anayasa nın 57. maddesi uyarınca, Federal Cumhurbaşkanı nın bir mazereti olduğu zamanlarda ve süresinden önce boş kalması halinde cumhurbaşkanlığına vekalet etmektedir. bb-yasamada Rolleri: Almanya daki yasaların yarıdan fazlasının yürürlüğe girebilmesi için Federal Konseyin onayı gerekmektedir. Özellikle eyaletlerin mali ve idari egemenliklerini ilgilendiren yasalar Anayasa nın 77. maddesi çerçevesinde onaya muhtaçtır ve Federal Konseyin onayı olmadan yada reddine rağmen yürürlüğe girememektedir. Alman federalizminin tarihi gelişimi içinde Federal Anayasa nın yazıldığı dönemde çok iyi işleyen ve yasaların %10 unu geçmeyen bu onay sisteminin günümüzde %60 ın üzerine çıkmasının yasaların yapılmasını zorlaştırır hale getirdiği düşüncesiyle federal yapıda modernizasyon çalışmaları başlatılmıştır Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s Halen CDU/CSU nun hakim olduğu 9 eyalette 41 ve SPD nin hakim olduğu 7 eyalette de 28 oy sözkonusudur. (Harenberg Lexikon Verlag, Aktuel 2004 Mit aktuellem Landerlexikon, Dordmund, 2003, s.113.) 23 The Economist, Germany s federal constitution Untangling the system, V.369, N.8349, November 8th-14th 2003, p.27. 9

10 10 2-Eyalet Parlamentoları: Her eyaletin bir kendi anayasası (Verfassung), parlamentosu, hükümeti ve yargısı mevcuttur. Eyalet parlamentosu (Landtag) 16 eyalette doğrudan seçilen parlamenterlerden oluşmaktadır. 24 Eyalet parlamentolarının dört önemli fonksiyonu bulunmaktadır. Bunlar, yasa yapma, eyalet başbakanını seçme, hükümet üyelerini seçme veya onaylama ve hükümetin icraatını inceleyerek denetlemedir. 25 Eyaletlerin kanun koyma yetkisi Anayasa da belirtilmemiştir. Yasa yapma konusunda Anayasanın 70. maddesi uyarınca eyaletler, Federasyona yasama yetkisi tanınmayan hallerde yasama yetkisine sahip bulunmaktadırlar. Federal Meclis ile ilgili açıklamalar sırasında belirtildiği üzere, Federasyonun yasama yetkilerinin kullanılmadığı hususlarda Eyalet Parlamentoları yasama yetkilerini kullanmaktadırlar. Daha önce de belirtildiği üzere, bazı yasama alanları, devletin çerçeve hükümleri içinde eyaletlere bırakılmıştır. Bu alanlar arasında yüksekokullar, doğanın bakımı, çevre düzeni ve sular idaresi yer almaktadır. İlgili bölümde ayrıntılı olarak açıklandığı üzere eyaletler, federal yasayla düzenlenen vergilerle aynı cinsten olmayan yerel tüketim ve gider vergileri konusunda yasama yetkisine sahip bulunmaktadır Mahalli İdarelerde Yasama: Almanya da mahalli idareler esas olarak belediyeler ve ilçeler olmak üzere iki basamaktan meydana gelmektedir. İlçeler, küçük belediyeler tarafından yerine getirilemeyen hizmetler ile belediyeler arası özelliği bulunan görevleri yerine getiren mahalli idare birimi ve merkezi yönetimin taşra teşkilatıdır. Bu nedenle mahalli idarenin ana unsurunu belediyeler teşkil etmektedir. 27 Anayasa nın 28. maddesinde, eyaletlerdeki anayasal düzenin Federal Anayasa da belirlenen cumhuriyetçi, demokratik ve sosyal hukuk devleti ilkelerine uygun olması zorunluluğu belirtilerek; 24 Bu parlamento, Bremen ve Hamburg da Bürgerschaft, Berlin de Abgeordnetenhaus adını almaktadır. 25 Charlie JEFFERY; Ruth WHITTLE,Germany Today, JW Arrowsmith Ltd, Bristol, 1997, s..34, Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit, s.182. Anayasa Madde 74, Doç. Dr. Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMİR, Mahalli İdareler, Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş., Ankara, 2001, s

11 11 eyaletlerde, ilçe ve belediye ile köylerde genel, doğrudan, serbest, eşit ve gizli oylamaya dayanan bir seçimle oluşturulan ve halkı temsil eden kurumların bulundurulacağı hükmüne yer verilmiştir. Aynı maddenin ikinci fıkrasında ise aşağıdaki hüküm yer almaktadır: Belediye ve köylerine, yasalar çerçevesinde, kendi sorumlulukları içinde yerel topluluğun bütün işlerini düzenleme hakkı verilmelidir. Belediye ve köy birlikleri de, kendi yasal görev yetki sınırları içinde, yasalara uygun olarak yerel yönetim hakkına sahiptirler. Yerel yönetimin güvence altına alınması onun mali sorumluluğunun temellerini de kapsar; bu temellere, belediye ile köylerin matrah belirleme hakkına sahip olup, ekonomik gücüne bağlı olan bir vergi kaynağı dahildir. Günümüzde Almanya da mahalli idare birimi olarak, ilçeler, ilçeden bağımsız büyükşehirler ve belediyeler bulunmaktadır. Bu birimlerin de karar mercii olarak meclisleri vardır. a-ilçe Meclisleri: Eyaletlerin tamamında ilçenin en üst organı ilçe meclisidir. Bu meclis, ilçenin ve ilçe halkının siyasal temsilcisidir. Anayasanın 28. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, doğrudan seçimle oluşmaktadır. İlçe meclisi, anayasa hukuku anlamında bir parlamento mahiyetinde değildir. Bu itibarla da üyeleri yasama dokunulmazlığından yararlanamazlar. Ancak, görevi özgürce yapma ilkesi onlar için de geçerlidir. 28 Kamu hizmetlerinin önemli bir bölümü ilçe ve belediyeler tarafından yerine getirilmektedir. İlçelerin birden fazla belediye üzerinde etkileri olduğundan, belediyeler üstü görevleri bulunmaktadır. Anayasa nın 28. maddesi hükümleri çerçevesinde, ilçe meclislerine yerine getirecekleri yerel ve ortak nitelikli hizmetleri nasıl üretecekleri konusunda yetki verilmiştir. 29 Bütçenin karara bağlanması, yönetici memurların atanması ve yasal düzenlemelerin yapılması meclislerin görevleri arasındadır Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adenauer Vakfı, Almanya da Yerel Yönetimler, Grafik Stüdyo Ltd.Şti., Ankara, 1992, s Doç. Dr. Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMİR, op.cit., s.64; Charlie JEFFERY; Ruth WHITTLE, op.cit., s Kadir KOÇDEMİR, Yönetim Hakkı, Türk Erdem Vakfı Yayınları, Nurol Mat. A.Ş., Ankara, 1998, s

12 12 b-şehir Meclisleri: İlçelerden bağımsız büyükşehirler, belediye hizmetleriyle ilçe görevlerini birlikte yürüten, herhangi bir ilçeye bağlı olmayan mahalli idarelerdir. Bunların yönetim modeli ile hak, yetki ve sorumlulukları ilçe vesayetindeki belediyelerle aynıdır. Fakat, görevleri belediyelerle ilçelerin görevlerinin toplamını oluşturmaktadır ve büyükşehir belediye başkanı hem belediye meclisine başkanlık etmekte, hem de şehri temsil yetkisine sahip bulunmaktadır. 31 c-belediye Meclisleri: Alman idari yapılanması içinde beldeler çok önemli bir kademeyi oluşturmaktadır. Beldelerdeki yönetim organizasyonu, temel yapısal özellikleri itibariyle, ilçelerden bağımsız büyük şehir belediyelerinin dışında üç değişik belediye modeli şeklinde ortaya çıkmaktadır. Ancak, aynı model kapsamında bulunan belediyelerde bile yapılanma farklılıklarına rastlanmaktadır. Bu teşkilatlanma şekillerini aşağıdaki gibi belirtmek mümkündür. aa- Güçlü Belediye Başkanı Sistemi: Güney Almanya meclis sistemi olarak da adlandırılan bu sistemin uygulandığı beldelerde(32) esas organlar belediye başkanı ve belediye meclisidir. Belediye başkanı, doğrudan halk tarafından seçildiği için meşruiyeti ve gücü fazla olup, aynı zamanda idarenin de başıdır. Belde meclisi temel karar organıdır ve beldenin bütün önemli işlerinde yetkilidir. Özellikle mahalli yasaların çıkarılması, bütçenin kabulü ve belediye vergi, resim ve harçlarının kararlaştırılması gibi konularda belediye meclisi kararı gerekmektedir. 33 Belediyelerin yeni vergi koyma yetkileri bulunmayıp, kanunların verdiği sınırlar içinde vergi düzenlemesi yapma yetkileri bulunmaktadır. bb- Lider Esasına Dayalı Sistem: Kuzey Almanya meclis sistemi olarak da ifade edilen bu sistemde 34 temel organ belediye meclisidir. Meclis üyeleri, belde sakinleri tarafından doğrudan seçilmek suretiyle oluşturulmaktadır. Belediye başkanı ise meclisin kendi üyeleri arasından seçilmektedir. Bu itibarla belediye başkanının yalnızca temsil görevi bulunmaktadır. 31 Doç. Dr. Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMİR, op.cit., s Bu sistem esas olarak Baden Württenberg ve Bayern eyaletlerinde uygulanmaktadır. 33 Ibid.,s Nordrhein-Westfalen ve Niedersachsen eyaletlerinde uygulanmaktadır. 12

13 13 Bu sistemde de belediye meclislerinin görev ve yetkileri güçlü belediye başkanı sistemi belediye meclisleri ile aynıdır. cc- Belediye Encümeni Sistemi: Hessen de ve Schleswig-Holstien in kent belediyelerinde uygulanan bu sistemde belediye meclisinin yanında belediyenin yönetim fonksiyonunu yerine getiren ve Magistrat denilen kollektif bir yürütme kuruluşu mevcuttur. Belediye başkanı meclis üyelerinden birisi olup eşitler arasında birincidir. Bu sistemde de temel karar organı meclistir ve ilke olarak diğer sistemlerdeki görevleri yerine getirir. 35 B-YÜRÜTME: Almanya da yürütme görevi, aşağıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, Federal Devlet düzeyinde Federal Cumhurbaşkanı ve Federal Başbakanla Federal Hükümet tarafından yerine getirilmektedir. Eyalet yönetimi Eyalet Başbakanı ile eyalet hükümetlerince gerçekleştirilecektir. Mahalli idareler ise belediye başkanlarınca veya bazı eyaletlerde belediye encümenince kollektif biçimde idare edilmektedir. Yürütme asıl olarak federal hükümet ve federal idare, eyalet hükümetleri ve eyalet idareleri ile belediyelerin görevidir. 1-Federal Devlet Düzeyinde Yürütme Organları: a-federal Cumhurbaşkanı: Federal Cumhurbaşkanı, Anayasa nın 38. maddesine göre sırf bu maksatla toplanan Federasyon Kongresi (Die Bundesversammlung) tarafından görüşmesiz olarak, 5 yıl süre ile Federal Meclis seçimlerinde oy hakkı olan ve 40 yaşını doldurmuş bulunan Alman vatandaşları arasından seçilmektedir. Federasyon Kongresi, Anayasa nın 54. maddesi uyarınca, Federal Meclis üyelerinden ve toplam aynı sayıda eyalet parlamentolarının nisbi seçim sistemine göre seçecekleri üyelerden oluşmaktadır. Federal Cumhurbaşkanı, uluslararası planda federasyonu temsil etmekte; federal yargıçları, federal memurları, subay ve astsubayları tayin ve azletmekte; mahkumları affedebilmekte; yasaların Anayasaya uygun olup olmadığını inceleyip onayladıktan sonra Resmi Gazete de 35 Ibid., s

14 14 (Bundesgesetzblatt) yayımlamakta; Başbakanı belirleyerek onun önerisiyle federal bakanları göreve atamakta veya görevden almakta; Federal Meclisi olağanüstü toplantıya çağırabilmekte ve Hükümetin güvenoyu alamaması halinde Federal Başbakanın önerisi üzerine 21 gün içinde Federal Meclisi feshedebilmektedir. 36 Federal Cumhurbaşkanının en önemli görevi devleti temsil etmek olmasına rağmen, denge sağlayıcı, tarafsız bir güç olarak günlük siyasal faaliyetler üzerinde büyük bir kişisel otorite kazanabilmektedir. Ayrıca, güncel konulara ilişkin görüşlerini açıklamak suretiyle günlük siyasi işlerin ötesinde halkı olumlu yönde etkiliyebilmektedir. 37 b-federal Hükümet: Federal Hükümet (Bundesregierung), Anayasa nın 62. maddesinde belirtildiği üzere Federal Başbakan (Bundeskanzler-Şanşölye) ve Federal Bakanlardan oluşmaktadır. Anayasa nın 63. maddesi uyarınca, Federal Başbakan, Federal Cumhurbaşkanının önerisi üzerine Federal Meclis tarafından görüşmesiz olarak seçilmektedir. Federal Meclis üyelerinin oylarının çoğunluğunu elde eden aday seçilmekte ve Federal Cumhurbaşkanınca ataması yapılmaktadır. Önerilen adayın seçilememesi durumunda, Federal Meclis, oylamayı izleyen 14 gün içinde üyelerin salt çoğunluğu ile bir Federal Başbakan seçebilmektedir. Bu süre içinde bir seçim yapılamamışsa, yeni bir seçim turu daha yapılarak oyların çoğunluğunu alan aday seçilmektedir. Çoğunluk oyu ile seçilen adayı Federal Cumhurbaşkanı 7 gün içinde atamak durumundadır. Seçilen aday çoğunluğu sağlayamamışsa, Federal Cumhurbaşkanı adayı atayabileceği gibi Federal Meclisi feshedebilecektir. 22 Eylül 2002 seçimlerinden sonra Federal Hükümeti, 603 milletvekilinin oluşturduğu Parlamentoda toplam 306 sandalyesi bulunan SPD ile İttifak 90/Yeşiller Partisi kurmuştur. Hükümet halen 6 sı bayan olmak üzere 13 bakandan oluşmaktadır. Bu bakanlıklar şunlardır: Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s.170; Harenberg Lexikon Verlag, Aktuel 2004 Mit aktuellem Landerlexikon, Dordmund, 2003, s.113. Anayasa, Madde 39/3, 58, 59, 60, 63, 68 ve Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit.,s Bundesregierung, Deutschland, Aralık 2002/Ocak 2003, Societäts-Verlag, s

15 15 1-Dışişleri Bakanlığı (Auswärtiges Amt) (Bakan aynı zamanda Başbakan Yardımcısıdır), 2-İçişleri Bakanlığı (Bundesministerium des Innern), 3-Maliye Bakanlığı (Bundesministerium der Finanzen), 4-Adalet Bakanlığı (Bundesministerium der Justiz), 5-Savunma Bakanlığı (Bundesministerium der Verteidigung), 6-Eğitim ve Araştırma Bakanlığı (Bundesministerium für Bildung und Forschung), 7-Tüketiciyi Koruma ve Tarım Bakanlığı (Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft), 8-Aile, Yaşlı, Kadın ve Gençlik Bakanlığı (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend) 9-Sağlık ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung), 10-Çevre ve Doğa Koruma Bakanlığı (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz u. Reaktorsicherheit) 11-Ulaştırma, İnşaat ve Konut Bakanlığı (Bundesministerium für verkehr, Bau-und Wohnungwesen), 12-Ekonomi ve İstihdam Bakanlığı (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit), 13-Kalkınma ve İşbirliği Bakanlığı (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung). Bakanların sayısını ve görev alanlarını kural olarak Başbakan belirlemektedir. Ancak, bazı Bakanlıklar Anayasa da belirtilmiştir. Bu bakanlıklar, Dışişleri Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Savunma Bakanlıklarıdır. 39 Bunlardan son üçünün kurulması anayasal bir zorunluluktur. 40 Federal bakanlıkların idari yapısı genellikle aynıdır. Başbakanlık dahil tüm bakanlıkların bir veya iki idari (memur) müsteşarları vardır. Ancak, Dışişleri, İçişleri, Maliye ve Ulaştırma Bakanlıklarının idari müsteşar yanında parlamento müsteşarları da bulunmaktadır. Federal Dışişleri Bakanına bağlı iki parlamento müsteşarı Devlet Bakanı düzeyindedir. İdari müsteşarlar sadece bakana vekalet etmekle kalmayıp, özel idari tecrübeleri nedeniyle çoğunlukla bakanın yakın danışmanları durumundadır. 39 Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s Anayasa Madde 65a Savunma Bakanlığını;Madde 96, 98 Adalet Bakanlığını; Madde 108,112 ve 114 Maliye Bakanlığının yetkilerini belirlemiş olup,bu bakanlıklar anayasal kurum olarak tespit edilmişlerdir. 15

16 16 Bakanlıklar görevlerinin kapsamına göre genel müdürlüklere ve dairelere ayrılmışlardır. Her bakanlıkta I. Kısım Genel Müdürlük olarak, çoğunlukla idari işler, organizasyon ve personel işleri ile muhasebe işlemlerine bakmaktadır. Genel müdürlükler ve daireler organizasyon olarak özel kalem müdürlüğü bürosuna bağlıdırlar. Bu büro hem bakanlık içi koordinasyonu ve hem de diğer bakanlıklarla ilişkileri sağlamaktadır. 41 Federal Başbakan, güçlü bir konumdadır ve bu gücünü hükümet politikasının ilkelerini belirleme yetkisinden almaktadır. Bu suretle, Federal Başbakan tespit ettiği politikanın sorumluluğunu da üstlenmektedir. Her federal bakan kendisinin çalışma alanını, belirlenen hükümet politikası çerçevesinde kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yönetmektedir. Federal Bakanların görüş ayrılıkları konusunda Federal Hükümet karar vermektedir. Federal Başbakan hükümet işlerini, Anayasa nın 65. maddesi uyarınca federal hükümetçe kabul edilmiş ve Federal Cumhurbaşkanınca onaylanmış bir iç tüzüğe (Geschäftsordnung) göre yönetmektedir. Koalisyon hükümetlerinde, Başbakan siyasal uygulamalarda koalisyon ortağı ile yapılan anlaşmaları dikkate almak durumundadır. Anayasa nın 66. maddesine göre, hükümet üyelerinin bağımsızlığının sağlanması bakımından, Başbakan ve bakanların maaşlı bir görevde bulunmaları, sanat ve meslek icra etmeleri, ticari veya sınai faaliyette bulunmaları yasaklanmıştır. Federal Meclisin onayı olmadan kâr amacı güden bir işletmenin denetim kuruluna katılmaları da yasak kapsamına alınmıştır. Federal Başbakan, kabinenin Meclis tarafından seçilmiş tek üyesi olduğundan, Meclise karşı yalnızca o sorumludur. Başbakanın bu konumu nedeniyle, Almanya daki hükümet sistemine başbakan demokrasisi denilmektedir. Anayasa nın 67. maddesine göre, Federal Meclis, Federal Başbakana güvensizlik oyunu ancak, üyelerinin salt çoğunluğuyla ona bir halef seçmek ve Federal Cumhurbaşkanından azlini istemek suretiyle verebilmektedir. Bu yapıcı güvensizlik oyu (Konstruktives Miβtrauensvotum), yalnızca hükümeti reddetme görüşünü paylaşan, ancak bir alternatif program konusunda birleşemeyen 41 Federal Alman Uluslar arası Gelişme Vakfı (Deutsche Stiftung Für Internationale Entwicklung) nın Katma Değer Vergisi konusunda Berlin de 30 Ocak-16 Nisan 1977 tarihlerinde düzenlediği ve bizim de katıldığımız Eğitim Programı na Dr. Franz BABEL tarafından sunulan Federal Almanya Cumhuriyetinde Hükümet ve İdare ye ilişkin teblig. 16

17 17 muhalif grupların hükümeti düşürmelerine engel olma amacına yöneliktir. 42 c-federal İdare: Anayasa nın 86. maddesine göre Federasyon, yasaları federal idare aracılığıyla uygulayabileceği gibi Federasyona doğrudan doğruya bağlı kamu tüzel kişileri veya kamu kurumları aracılığıyla da uygulamaya koyabilir. Anayasanın 87. maddesinde, dışişleri, federal maliye idaresi ile 89. maddesinde belirtilen şartları taşıyan su yolları ve deniz taşımacılığının, kendi altyapısı ile donatılmış federal idare tarafından yürütülecek faaliyet konuları olduğu belirtilmiştir. Yine 87. maddede, federal yasayla, federal sınır muhafızlığı makamları ile polis istihbarat ve hizmetlerini, Anayasayı koruma amacıyla bilgi ve gerekli belgeleri toplama hizmetlerini ve Federal Almanya Cumhuriyetinin dış çıkarlarını şiddet uygulayarak veya buna yönelik hazırlık eylemleriyle tehlikeye düşüren faaliyetlere karşı koruma hizmetlerini veren birimleri kurma imkanı getirilmiştir. Ayrıca, Anayasaya da eklenen 87a maddesi ile silahlı kuvvetlerin kurulması ve 87b maddesi ile de silahlı kuvvetlerin idaresi; de eklenen 87d maddesi ile hava ulaşımı yönetimi; de eklenen 87e maddesi ile federal demir yollarının idaresi ve de eklenen 87f maddesi ile de posta ve iletişim alanındaki egemenlik görevlerinin Federasyona ait birimlerce yürütülmesi öngörülmüştür. Anayasa ya da eklenen 87c maddesi ise atom enerjisi üretimi ve ondan yararlanmanın federasyon adına eyaletlerce uygulanması esasını getirmiştir. Almanya da kamu yönetiminin etkinliği ve verimliliğini artırmak üzere, birleşme sonrası başlatılan reform çalışmaları çerçevesinde, 1991 yılından sonra bakanlıklardaki 3400 kadro ve federal seviyedeki 600 makamın 150 si iptal edilmiş; 300 bölüm ve alt seviyedeki 800 büro kaldırılmıştır. Orduda gerçekleştirilen idari reformla da 350 şube lağvedilmiştir. Bütün bu düzenlemelerin devlet bütçesine kazancı 1998 yılında 5.4 milyar mark olarak hesaplanmıştır Prese-und Informationsamt der Bundesregierung, op.cit., s.177; Federal Hükümet, İşte Almanya, Societatsverlag, 2000, s.156; Peter SCHADE, op.cit., s Yapıcı Güvensizlik Oyu 1972 de Willy Brandt a, 1982 de de Helmut Schmidt e karşı iki defa denenmiş ve yalnızca birisinde Helmut Schmidt düşürülerek yerine Helmut Kohl seçilmiştir. 43 Onur ÖYMEN, Geleceği Yakalamak Türkiye de ve Dünyada Küreselleşme ve Devlet Reformu, Remzi Kitabevi, İstanbul, 2000, s

18 18 Almanya da yılları itibariyle kamu hizmeti görevini yürütenlerin sayıları aşağıda Tablo:1 de ayrıntılı olarak gösterilmiştir. Tabloda yer alan 2000 yılına ilişkin toplam sayının %37.9 u memur, yargıç ve asker, %47.8 i sözleşmeli personel ve %0.71 i de işçi statüsündedir. Yine toplam içinde %52.3 ü kadınlardan oluşmaktadır. 44 Maliye idaresinin toplam personel sayısı 1996 da iken 2001 yılında e inmiştir. 45 Tablo:1 KAMU KESİMİNDE ÇALIŞANLARIN SAYILARI (İlgili Yıl Haziran Ayı Sonu İtibariyle-1000 kişi) MEMURİYET ALANI Federasyon, Eyalet, Mahalli İdareler (**) 2000 YILI TOPLAMI 2001 YILI TOPLAMI 2002 YILI KAMU KURUMLARI BAĞIMSIZ TOPLAM TOPLAM MERKEZİ ÖZEL ÜNİTELER BÜTÇE BÜTÇE (*) Federasyon Eyalet Mahalli İdare (**) Dolaylı Hizmet Bilim, Araştırma ve Kalkınma Kur GENEL TOPLAM Yarın-Gün Çalışan. Tam-Gün Çalışan (*)Deutsche Telekom AG nin dışındaki Özel Hukuki Statüde bulunan kuruluşlar ve belli süreye bağlı çalışanlar dahil. Telekom un 65 ülkede çalışanı bulunmaktadır. ( (**)Mahalli otoritelere ait birlikler ile özel amaçlı birlikler dahil. Kaynak: 44 Federal Hükümet, op.cit., s Harenberg Lexikon Verlag, Aktuel 99 Dortmund, 1998, s.68; Harenberg Lexikon Verlag, Aktuel 2004 Mit aktuellem Landerlexikon, Dordmund, 2003, s

19 19 Aralık 1999 yılında, hükümet tarafından geleceğe kucak açmak ve yenilenmek sloganıyla başlatılan Modern Devlet-Modern Yönetim (Moderner Staat-Moderne Verwaltung) programı ile kapasitesi yüksek, maliyeti düşük ve şeffaf bir kamu yönetimi ile motivasyonu yüksek kamu personeli oluşturacak şekilde resmi kurum ve kuruluşların yeniden yapılandırılması amaçlanmış olup, bu program halen sürdürülmektedir. 46 Bu yenileşme çalışmaları sırasında işsizliğin azaltılamaması ve ekonomik büyümenin de çok düşük seviyelerde seyretmesi üzerine, Hükümet 14 Mart 2003 tarihinde Gündem 2010 (Agenda 2010) adıyla yeni bir reform paketini ortaya koymuştur. Bu paketle ekonomi, sağlık, vergi, emeklilik, mahalli idareler ve işgücü piyasasında düzenlemeler ile tüm kamu kesiminde e-devlet e geçiş öngörülmektedir yılı sonuna kadar, gerekli yasal düzenlemelerin üçte ikisi tamamlanmıştır Eyalet İdareleri: Daha önce de belirtildiği üzere, Almanya 16 eyaletten oluşmaktadır. Bu eyaletler aynı zamanda egemen birer devlettirler ve her eyaletin kendi anayasası bulunmaktadır. Eyaletlerin bir çoğunda idari yapılanma üç kademelidir. Eyalet hükümeti ve eyalet bakanlıkları en üst eyalet birimleridir. Bölge yönetimleri orta seviyede eyalet idari birimlerindendir. En alt eyalet birimleri ise ilçeler ve bir ilçeye bağlı olmayan büyükşehirlerdir. 48 Anayasa nın 83. maddesi Bu Anayasada aksine bir hüküm bulunmadıkça veya izin verilmedikçe, eyaletler federal yasaları kendi görevleri olarak yürütürler. hükmüne amirdir. Yasaların eyaletler tarafından uygulanmasına ilişkin esas da Anayasanın 84. maddesinde belirlenmiş olup, bu hükme göre, idari örgütlenme ve idari usullerin düzenlenmesi, Federal Konseyce onaylanmış federal yasalarda aksine bir hüküm bulunmadıkça, eyaletlere aittir. Anayasada yer alan görev ve gider ayrımı ilkesinin istisnası da Anayasa ya sonradan eklenen 91a ve 91b maddeleri ile getirilmiştir. 49 Bu 46 Die Bundesregierung, Modern State- Modern Administration, Progress Report 2002, Bonifatius Druck-Buch-Verlag, Paderborn, 2002, s The Federal Government, Agenda 2010 Questions and Answers, Brochure, Berlin February Hamburg, Berlin ve Bremen gibi şehir devletlerinin özel idari yapılanması, Schleswig- Holstein ve Saarland ın da orta kademe idari birim noksanlığı sözkonusudur. 49 Bu maddeler Anayasa ya da eklenmiştir. 19

20 20 maddelerle bazı görevlerin merkez ve eyaletler tarafından birlikte yerine getirilmesi sağlanmıştır. Bu suretle merkezi hükümet, eyaletlerin aleyhine bazı görevleri üzerine almıştır. Bunların başlıcaları, üniversite ve yüksek okullarla üniversite hastanelerinin genişletilmesi ve inşası, bölgesel ekonominin altyapısının ıslahı, tarımsal altyapının ve kıyıların korunmasıdır. Eyaletlerde genel idare birimleri yanı sıra, sadece kanunların öngördüğü konularda görev yürüten özel idari birimler de mevcuttur. Teşkilatlanma bakımından eyaletler arasında farklılıklar olmakla birlikte, iki eyalet dışında 50, üst, orta ve alt kademe biçiminde üç kademeli organizasyon tipi bulunmaktadır. 51 a-üst Kademe Yönetim: Eyaletlerin Başbakanlığı ve görev alanlarına giren kültür ve eğitim politikası (okul ve kilise sorunları, sanat ve bilim, radyo ve televizyon) ve güvenlik (polis) işleri gibi konularda çeşitli bakanlıkları vardır. Genellikle bu bakanlıklar, İçişleri, Maliye, Adliye, Kültür, Tarım, Ulaştırma ile Çalışma ve Sosyal İşler Bakanlıklarıdır. Eyaletlerin yasa çıkarmaya yetkili oldukları konularla ilgili idareleri vardır ki bu alanda merkezin eyalet idarelerine yön verme yetkisi bulunmamaktadır. b- Orta Kademe Yönetim: Orta kademede eyalet idareleri il lere ayrılmıştır ve başında il müdürü bulunmaktadır. Bunlar, özel bir idari kuruluşu olmayan tüm konulara bakmaktadırlar. Orta kademe birimlerin ana görevi merkezi birimler arasında koordinasyonu sağlamak ve alt birimlerle mahalli idare birimlerinin denetimlerini gerçekleştirmektir. İl müdürü prensip itibariyle eyalet içişleri bakanına bağlıdır. Ancak, ilgili görevleri sebebiyle diğer bakanlıklara da bağlılığı söz konusudur. 52 c- Alt Kademe Yönetim: Devlet örgütünün alt kademesini bağımsız iller ve ilçe idareleri oluşturmaktadır. Bu bağımsız il statüsünün, tarihsel gelişim sonucu, belli 50 Schleswig-Holstein ve Saarland Eyaletlerinde orta kademe idare bulunmamaktadır. 51 Kadir KOÇDEMİR, op.cit., s.28, Ibid., s.29; Dr. Franz BABEL tarafından sunulan Federal Almanya Cumhuriyetinde Hükümet ve İdare ye ilişkin tebliğ. 20