BELEDİYE ŞİRKETLERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME

Transkript

1 BELEDİYE ŞİRKETLERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME Mustafa MEŞE Sayıştay Uzman Denetçisi GİRİŞ Belediye şirketleri, bazı yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, belediyeler tarafından kurulan ya da ortak olunan, bağımsız bütçeli özel hukuk tüzel kişileri şeklinde tanımlanabilir.1982 Anayasasının 127. maddesine göre belediyeler, mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulan kamu tüzel kişileridir. Anayasa nın belirlediği sınır çerçevesinde, belediyelerin hizmet alanı, belediye mücavir alan sınırlarında olmak üzere ve mahalli müşterek hizmetlerin gerçekleştirilmesiyle sınırlanmıştır. Belediyeler bu hizmetleri yerine getirirken, yasalarla verilen yetki ve sorumluluk sınırlarına uymak durumundadırlar. Türkiye de birçok belediye, bu hizmetleri kurdukları Belediye İktisadi Teşebbüsleri vasıtasıyla, daha çok şirketler kanalıyla gerçekleştirme çabasındadır. Ancak, belediye şirketleri günümüzde farklı amaçlara hizmet eden kuruluşlar haline dönüşmüş olup; yerel hizmet aracı olmaktan çok, belediye kaynaklarını kullanan, ilgililerin denetim dışı harcama yapmasına olanak sağlayan teşekküller haline dönüşmüşlerdir. Bu çalışmada, şirketlerin kurulmasına izin veren mevzuatla birlikte şirketlerin kuruluş amaçları, kuruluş amaçlarına uygun hizmet sunup sunmadıkları, özellikle belediye ihaleleri ve personel istihdamı yoluyla bir nevi siyasetin finans kaynağı haline gelmeleri ve denetim dışı kalmalarının olumsuz sonuçları üzerinde durulacaktır. 1. ŞİRKETLERLE İLGİLİ YASAL DÜZENLEMELER 1930 tarih ve 1580 Sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe girmeden önce, kentsel hizmetler (elektrik, su, havagazı, tramvay, telefon gibi), imtiyazlı şirketlerce yürütülmekteydi yılından sonra bu şirketler önce 203 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

2 Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme devletleştirilmiş, daha sonra da belediyelere bağlı idareler şekline dönüştürülmüştür. Bunların yönetimlerine kısmen özerklik sağlanarak yeni bir yapıya dönüştürülmüşlerdir: İETT ve ESHOT bu tür işletmelere örnektir 1. Belediyelerin yerel hizmetlerin yürütülmesi amacıyla iktisadi teşebbüsler kurabilme yetkisinin hukuki dayanakları, ilk önce 1580 sayılı Belediye Kanunu ile düzenlenmiş olup, söz konusu Kanunun 19. maddesiyle, belediyelerin zorunlu görev ve hizmetleri yerine getirdikten sonra, belde sakinlerinin ortak ve medeni ihtiyaçlarını karşılayacak her türlü girişimde bulunabilmelerine imkan tanınmıştır.1984 yılında yürürlüğe giren 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında KHK nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 8. maddesinde, Büyükşehir ve ilçe belediyeleri, görevli oldukları konularda, 1580 sayılı Belediye Kanunu ve diğer ilgili mevzuat hükümleri ile belediyelere tanınan hak, yetki, imtiyaz ve muafiyetlere sahiptir denilmek suretiyle, Büyükşehir ve ilçe belediyelerine de ortak ve medeni ihtiyaçları karşılayacak her türlü girişimde bulunma yetkisi tanınmıştır yılında yürürlüğe giren 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu nun(ttk) 18. maddesinde, kendi kuruluş kanunları gereğince, özel hukuk hükümleri dairesinde idare edilmek veya ticari şekilde işletilmek üzere devlet, vilayet, belediye gibi amme hükmi şahısları tarafından kurulan teşekkül ve müesseseler, ticaret şirketleri ve ticari işletme işleten derneklerle birlikte tacir olarak addolunmuştur. Bu anlamda belediye şirketleri, TTK açısından özel ticari şirketler gibi değerlendirilmiştir. Aynı Kanunun 275. maddesi ile, devlet, vilayet, belediye gibi amme hükmi şahıslarından birisine, esas mukaveleye dercedilecek bir kayıtla, pay sahibi olmasa dahi konusu kamu hizmeti olan anonim şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında temsilci bulundurma hakkının verilebileceği hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla, TTK ile, gerek şirket kurulması, gerek bunların yönetim ve denetim kurullarında görev alınması hususunda herhangi bir sakınca görülmemiştir. Bu hükümlere istinaden kurulan birçok Belediye İktisadi Teşebbüsü günümüzde faaliyetlerine devam etmektedir yılında yürürlüğe giren 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 26. maddesinde, Belediyeler ve diğer mahalli idareler 1 Berk Ahmet Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri. ile bunların kurdukları birlikler tarafından, ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar kurulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması Bakanlar Kurulunun iznine tabidir denilmek suretiyle şirket kurulması ve sermaye katılımında bulunulması izne tabi tutulmuştur sayılı Kanun çıkıncaya kadar belediye şirketleri doğrudan belediye meclisi kararlarıyla kurulmakta iken; söz konusu Yasanın yürürlüğe girmesiyle, Bakanlar Kurulu izni zorunlu hale gelmiştir. Öncelikle Bakanlar Kurulu izni alınacak; daha sonra meclis kararı ile kuruluş gerçekleşecektir. Bu anlamda 4046 sayılı Yasa ile şirket kurmanın zorlaştırıldığı söylenebilir. Ancak uygulamadaki bu zorluğa karşın belediye idareleri yeni şirket kurmaktan ziyade mevcut şirketlere sermaye artırımı yoluyla kaynak aktarıp, şirketleri büyütme eğilimine girmektedirler sayılı Yasa, yeni şirket kurulması veya şirketlere sermaye katılımında bulunulmasını Bakanlar Kurulu iznine tabi tutarken, mevcut belediye şirketlerinin sermaye artırımına gitmeleri konusunda hüküm getirmemiştir. Dolayısıyla şirket yönetim kurulları sermaye artırımı kararı aldığında, belediyeler payları oranında buna katılmak durumundadırlar ve 3030 sayılı Yasaların yürürlükten kaldırılmasının ardından belediyelerin bu tür girişimlerde bulunma yetkileri 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile tekrar ihdas edilmiştir sayılı Belediye Kanununun 70. maddesi ile belediyelere kendi görev ve yetkisi alanında şirket kurabilme imkanı tanınmış, 71. madde ile de, belediyelere özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini, Bakanlar Kurulu izniyle, bütçe içinde işletme kurarak gerçekleştirme imkanı sağlanmıştır sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu nun 26. maddesine göre; Büyükşehir belediyesi kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarında yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, kendine ait büfe, otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerlerin belediye veya bağlı kuruluşlarının % 50 sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin % 50 sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın 204 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

3 Mustafa MEŞE belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletilmesini devredebilir sayılı Yasa ile, Büyükşehir belediyelerine sermaye şirketi kurma yetkisi yanında, yönetici personelin bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında yer alması imkanı da verilmiştir. Bunun yanında, ihale mevzuatına bağlı kalınmaksızın, Büyükşehir belediyelerine ait büfe, otopark, çay bahçesi gibi gelir getirici faaliyetlerin şirketlere devredilmesi imkanı getirilmiştir. Ancak, Yasa metnine konulan bu hükmün ileride sebep olabileceği sorunlar gözden kaçırılmıştır. 2. FAALİYET ALANLARI Gerek 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 70. maddesi, gerek 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu nun 26. maddesi, belediyelere, kendi görev ve yetkileri alanında şirket kurma imkânı tanımaktadır. Dolayısıyla kurulan şirketlerin faaliyet alanlarının, belediyelerin görev ve yetki alanıyla sınırlı olması zorunludur. Günümüzde belediye şirketleri, temizlik, park bahçe, peyzaj, bilgi işlem, akaryakıt, turizm, mühendislik, müşavirlik, toplu konut, unlu mamüller, kaynak suları, ulaşım, altyapı, taşıt, yedek parça, doğalgaz, katı atık, kömür, beton elemanları, hayvan borsası, otopark, kültür, sanat, spor, organizasyon işlerinin alım, satım, ihracat, ithalat, tesis kurma, işletme ve benzeri faaliyetlerde bulunmaktadırlar. Bir başka deyişle, bu şirketleri, neredeyse tüm ticari faaliyetlerin içinde görmek mümkündür. Mahalli ve müşterek ihtiyaçları karşılamak temel amaç ve görevine sahip olan belediyelerin, sahibi oldukları şirketlerin faaliyet alanlarına bakıldığında, bu faaliyetlerin ne kadarının mahalli müşterek hizmet ile sınırlı olduğu kuşkuludur. Diğer yandan, 5216 sayılı Kanun un 26. maddesi ile Büyükşehir Belediyelerine, belediyeye ait büfe, otopark ve çay bahçelerini doğrudan işletebilme ya da sahibi oldukları şirketlere ihale mevzuatına tabi olmadan, belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle işletmelerinin devredilebilmesi imkânı tanınmıştır. Tamamen yasal olan bu uygulamaların ne kadar hakkaniyete uygun olduğu da tartışmalıdır. Bu tür uygulamalar ile belediye şirketleri haksız rekabete sebep oldukları gibi, belediye kaynaklarını da denetim dışı kullanma imkânlarına sahiptirler. Uygulamada, bu şekilde işletilen yerlerden, belediye bütçelerine katkı sağlanması da sık rastlanılan bir durum değildir. Bugün belediye şirketlerinin faaliyet gösterdiği alanlarda çalışan özel sektör firmaları, haksız rekabetle karşı karşıyadır. Bir yandan devleti küçültme politikaları uygulanırken, diğer yandan, ticari hayatın neredeyse tüm alanlarında faaliyet gösteren belediye şirketleri mevcuttur. Bu alanların mahalli müşterek ihtiyaçlara yönelik alanlar olduğu söylenebilir ise de, özel teşebbüsün iş imkânlarının, kamu kaynağı kullanan şirketler nedeniyle azaldığı da bir gerçektir. Kısaca, özelleştirme uygulamaları, neredeyse yerel hizmetlerin bu şirketlere havalesi şekline dönüşmüştür. Günümüzde belediyelerin, özellikle ekmek gibi temel ihtiyaç maddeleri açısından, piyasa fiyatlarını bir anlamda dizginleyen fonksiyonları takdire değer ise de, belediye kaynakları ile özel teşebbüsün iş imkânlarına el koyması da eleştirilmelidir. Örneğin, akaryakıt, mühendislik, turizm gibi alanlarda faaliyet gösteren ve rekabet kurallarına uygun çalışan yüzlerce özel firma mevcut iken, belediye şirketlerinin bu alanlardaki faaliyetleri, belediyeye kaynak yaratma ya da karlılık dışında bir sebeple tasvip edilemez. Oysa uygulamada, daha önce de değinildiği gibi, bu şirketlerin belediyelere kaynak yaratma fonksiyonları sadece sözde kalmaktadır. Diğer yandan, belediye şirketleri kendi içlerinde yeni şirketler kurarak, holdingleşme eğilimine girmişlerdir. Örneğin; Ankara Büyükşehir Belediyesinin yüzde 99,67 sine sahip olduğu Bel-Ko Limited Şirketi, Belplas, Belpa, Belso, Belya, Anfa şirketlerinin de yüzde 90 ın üzerinde hissesine sahiptir. Belediyelerin şirket kurarken Bakanlar Kurulundan izin alma zorunlulukları mevcutken, şirketlerin kendi bünyelerinde yeni şirket kurmaları durumunda, bu zorunluluktan kurtulmaktadırlar. Şirketlerdeki holdingleşme eğilimlerinin bu nedenle hız kazandığı söylenebilir. Mahalli müşterek ihtiyaçlarla ilgili olarak, belediye görev ve yetki alanlarında kurulması gereken şirketlerin kontrolü de, bu karmaşık yapı nedeniyle kolay değildir. 3. KURULUŞ AMAÇLARI VE UYGULAMA SONUÇLARI Belediye şirketlerinin, mevzuat çerçevesinde mahalli müşterek ihtiyaçları karşılama temel amacıyla kurulan belediyelerin yapacağı bazı yerel hizmetlerin, mevzuatta ve uygulamada karşılaşılan bazı sorunları aşmak güdüsüyle kuruldukları söylenebilir. Belediyelerin şirket kurma yoluna gitmelerinin en önemli nedenlerinden birisi de, belediyelerin kaynak arayışlarıdır. 205 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

4 Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 59. maddesi (h) bendinde, her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler belediye gelirleri arasında sayılmıştır. Bu anlamda, belediye şirketlerinin sağladığı kaynakların bir şekilde belediye bünyesine girmesi amaçlanmaktadır. Ancak şirketlerin yıl sonu karlarının belediye bütçesine aktarılması hedefi, uygulamada gerçekleşmemektedir. Çeşitli nedenlerle şirketler zaten kar elde etmediği gibi, karlı çalışan şirketlerin belediyelere aktaracağı tutarlar da sermaye artırımı yoluyla şirketlere aktarılmaktadır. Bu şirketlerin karlılığı temel kuruluş amacı olmamakla birlikte, çok sayıda belediye şirketinin zarar etmesi de düşündürücüdür. Belediyeler, 5393 sayılı Yasa nın 59. maddesinde yer alan her türlü girişim, iştirak ve faaliyetlerden sağlanacak gelirler bölümüne bütçelerinde genellikle çok düşük tutarlar belirterek aslında bu tür gelir beklentilerinin gerçekleşmeyeceğini baştan kabul etmektedirler. Diğer yandan, şirket karlarının sermaye artırımı yoluyla genelde şirketlerde kaldığı, belediye bütçesine dönüşünün olmadığı da bir vakıadır. Kaldı ki şirketlerin karlılığına bakılmaksızın, yönetim kurulu kararıyla sermaye artırımına gidildiğinde, belediye, şirketin büyük hissedarı olarak önemli sayılabilecek kaynaklarını şirkete aktarmak durumundadır sayılı Kanun da, sermaye artırımı ile ilgili düzenleme olmaması nedeniyle yukarıda da değinildiği gibi, belediye idareleri (genellikle şirket yönetim kurulu üyeleridir), yeni şirket kurma çabalarını azaltmakta; mevcut şirketleri sermaye artırımı yoluyla büyütme yolunu seçmektedirler sayılı Kanun un 60. maddesi de şirket kuruluş ve ortaklık payı giderlerini belediye gideri olarak kabul etmiş olduğundan mevzuatta bu durumu önleyici bir hüküm de bulunmamaktadır. Diğer yandan belediye şirketleri, yine belediye kaynaklarını kullanarak, kendi içlerinde yeni şirketler kurmakta, bu anlamda holdingleşme yoluna gitmektedirler. Bütün bu uygulamalara kaynak yaratma açısından bakıldığında şirketler kaynak yaratma yerine, belediyelerin giderlerini artıran kamburlara dönüşmektedirler. Belediyeleri şirket kurmaya iten önemli nedenlerden biri de yine kaynak yaratma arayışı çerçevesinde kredi kullanım kolaylıklarıdır. Belediyelerin borçlanma ve faiz ödemeleri ile ilgili giderlerine 5393 sayılı Yasa nın NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

5 Mustafa MEŞE maddesi ile cevaz verilmiş ise de, belediyelerin borçlanma konusunda çok rahat hareket alanları olduğu söylenemez. Bu anlamda belediyelerin İller Bankası dışında borçlanabilecekleri alanlar sınırlıdır. Hazine kefaletini haiz kredi kullanma imkânları, hazinenin kefalet vermemesi nedeniyle son yıllarda sıkıntıya girmiştir. Belediyelerin sorumsuzca ve verimsiz olarak kredi kullanması, kredi borçlarını ödeyememe ya da ödememesi üzerine, borç ödemeleri hazinenin üzerine kalmakta, hazine ise bunları dikkate alarak kefalet vermemektedir. Belediye şirketleri ise TTK ya tabi olduklarından borçlanma konusunda daha rahat hareket imkânına sahip olmaktadırlar. Belediyelerin kaynak arayışları, bürokratik işlemlerden kaçınma çabaları gibi unsurlar yanında, şirketleşme çalışmalarının en önemli nedenlerinden birisi de siyasi finansman sağlama çabalarıdır. Bu anlamda, belediye şirketlerinde personel istihdamı ve belediye ihaleleri açısından şirketlerin durumu incelemeye değerdir. 4.İSTİHDAM UYGULAMALARI Son yıllarda, kamu kuruluşlarında istihdamın azaltılmasına yönelik politikalar nedeniyle, belediye personeli sayısında özellikle işçi personel- ciddi oranda azalma olmuştur. Ancak, belediyelerin hizmetlerini yürütebilmesi için gerekli olan personel sayısında fiili olarak azalma söz konusu değildir. Bu anlamda belediyeler, personel ihtiyaçlarını belediye şirketleri ve diğer taşeron şirketler kanalıyla karşılamaktadır. Belediyelerin, özellikle nitelikli personeli mevcut maaş sisteminde istihdam edebilmesi kolay değildir. Bu nedenle belediyeler, nitelikli bürokrat personelini, özellikle şirket üst yönetimlerinde görevlendirmek suretiyle, hem bu personelin yüksek ücret almasını sağlamakta, hem de şirketleri bu personel eliyle belediye başkanlarının güdümünde çalışan, profesyonel yönetilen bir ticari şirket olmaktan çok, belediye üst yönetiminin isteklerini yerine getiren kurumlar haline getirmektedir. Bunun yanında belediyeler, siyasetin çok yoğun yaşandığı yerlerdir. Belediye yönetiminin, gerek siyasi nedenlerle, gerek gerçekten ihtiyaç duyulması nedeniyle, personel istihdam edeceklerinde, kolaylıkla şirketler kullanılmaktadır. Seçim çalışmalarında verilen iş bulma ya da işe alma sözleri, eş, dost, tanıdık vesilesiyle üst yönetime ulaşan istihdam ve yardım talepleri gibi nedenlerle, belediye yönetimleri baskı altında kalabilmek- 207 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

6 Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme Bu uygulama, belediyelerde toplam fiili istihdamı azaltmamış, aksine artırmış olduğu halde, belediyelerin kadrolu personel sayısı azalmıştır. Bazı belediyelerde, istihdam edilen belediye şirketi ve diğer taşeron şirket çalışanlarının sayısı, kadrolu olarak istihdam edilen personel sayısının çok üzerindedir. Kamu hizmetlerinin asli unsuru olan memurların sayısı ise, hızla azalmaktadır. Memurlar eliyle yürütülmesi gereken birçok asli hizmet, işçi personel (kadrolu ya da şirket işçisi) eliyle yürütülmektedir. tedir. Bu talepleri karşılamak için, belediye imkânlarını kullanmak genellikle mümkün olmadığından, şirketler bu anlamda belediyelerin can simidi olmaktadır. Kamu kurumlarındaki istihdam azaltma çabalarına dönük politikalar, belediye hizmetlerinde azalmaya yol açmadığından, belediyelerin işgücü ihtiyacında da azalma olmamaktadır. Belediyelerin yasayla belirlenen görevlerinin yürütülmesi için gerekli olan işgücüne sahip olmaları ise, mevcut sistemde her zaman mümkün olmamaktadır sayılı Yasa nın 49. maddesinde yer alan Belediyelerin yıllık personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanunu na göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde, aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda, personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz hükmü ve bu oranların aşılması sonucu oluşacak kamu zararının belediye başkanından tahsil edileceğinin belirtilmesi karşısında, belediyeler gerçekten ihtiyaç duymaları halinde dahi personel alamamaktadır. İstihdam sorunu, belediyeleri, hızlı bir şekilde, ihale yöntemiyle belediye hizmetlerinin özelleştirilmesine götürmüştür. Belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ise, genellikle belediye şirketleri veya yandaş taşeron şirketler aracılığıyla yapılmaktadır. Özellikle temizlik hizmetleri, park bahçe hizmetleri, fen işleri, asfaltlama çalışmaları gibi belediyelerin yürüttüğü ana hizmetler, son yıllarda ihale yöntemiyle belediye şirketleri ya da diğer taşeron firmalara devredilmiş durumdadır. Özellikle niteliksiz personelin yürüteceği hizmetlerle ilgili olarak, kamu işçilerinin toplu sözleşmeyle belirlenen ücretleri belediye imkanlarını çok zorladığından, bu hizmetlerin özelleştirme yöntemiyle yapılması daha rasyonel olabilir. Belediye şirketi veya taşeron şirket işçileri kadrolu işçilere oranla daha düşük ücretlerle çalışmakta olduğundan, bu uygulama, belediye kaynaklarının daha verimli kullanılmasını da sağlayabilir. Ancak uygulamada, belediyelerin asgari ücretin oldukça üzerinde fiyatlarla yaklaşık maliyetler belirleyerek ve yüklenici firmaların, personeline asgari ücretin üzerinde ödeme yapmaları şartını şartnamelerine koyarak, belediye kaynaklarını rasyonel kullanmadıkları görülmektedir. Nitelikli personel için asgari ücretin üzerinde ücret ödenmesi doğal olabilir. Sosyal devlet anlayışı içinde, çalışanlara yüksek ücret verilmesi de insani olabilir. Ancak, ülke şartları dikkate alındığında ve belediyelerin kaynak sorunu düşünüldüğünde, bu tür uygulamalarda belediyelerin karlılığı düşünmeleri gerekir. Oysa belediyeler, bu tür taşeron işlerinde, belediyenin karlılığını değil, çalışanların ve taşeron firmaların karlılığını düşünmektedir. Bunun sebebi, tüm iyi niyetli yaklaşımların yanında, tanıdık ya da yandaşlardan gelen istihdam baskıları sonucu oluşan bu yapıda, tanıdık ya da yandaş çalışanlara ve firmalarına kaynak aktarımı olarak görülebilir. İstihdam politikalarının şirketler üzerinden yürütülmesi, belediye yönetimine ciddi anlamda hareket serbestîsi de getirmiş olmakla birlikte, gelişigüzel istihdam uygulamaları fiili olarak belediye bütçelerine zarar vermektedir. Belediye şirketlerinde ve diğer taşeron şirketlerde çalışanlara yönelik asgari ücretin üzerindeki ücret politikaları, çalışanların daha iyi koşullarda yaşayabilmeleri gerekçesi yanında, yüklenici karlarının yüksek tu- 208 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

7 Mustafa MEŞE tulması, daha az personelle yapılabilecek hizmetlerin daha çok personel eliyle yürütülmesi ve bunlara ücret ödenmesi gibi yollarla, belediye üst yönetiminin, kendi siyasetlerine bir anlamda finansman sağlaması olgusunu da beraberinde getirmektedir. Diğer yandan, şirket çalışanlarının iş güvencelerinin olmaması, gerektiğinde işten çıkarılmalarının kolay olması, çalışanları yasal haklarını aramaktan dahi alıkoymaktadır. Çalışanlar lehine, ücretlerin tam ve zamanında ödenmesi gibi hükümler şartnamelere konulmakla birlikte, fiili olarak, çalışanlara imza attırılmasına rağmen ücretlerinin tam ödenmediği durumlar gerçekleşmekte, işten atılma korkusu bunların hak arama yollarını tıkamaktadır. Sonuç olarak, kamudaki istihdamı azaltma çabaları, yerel hizmet sunma gerekliliğini azaltmadığından, istihdam ihtiyacı bu şekilde çözülmektedir. Kaldı ki, bir yandan kadrolu personel atamalarında, atama izni yetkisi merkezi idarenin inisiyatifinde olduğundan, normal yollarla belediyeler istedikleri kadroları almakta ve atama yapmakta zorlanırken, diğer yandan, belediye idareleri, şirketler kanalıyla istedikleri personeli istedikleri görevde çalıştırma imkanına sahip olduklarından, bu durumdan rahatsız olmamaktadırlar. Yani, telafi mekanizmalarının çekiciliği, belediyelerin bu durumdan şikâyetçi olmalarını engellemektedir. 2 Mevcut sistemde belediyeler, hizmet gören konumundan hızla çıkmakta, hizmet gördüren konumuna geçmektedir. Belediye personeli içindeki kamu görevlisi sayısı azalmakta, Anayasanın, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi ilkesi, geçerliliğini yitirmektedir. 3 Dolayısıyla, mevcut durum, bu yönüyle Anayasaya aykırı görüntü vermekte iken, bir başka açıdan, belediyelerde çalışan personel yapısına ilişkin rakamsal büyüklüklerin kayıt altına alınmasını da güçleştirmektedir. Belediye bünyesinde çalışanlar ile, bağlı kuruluş, şirket, işletme gibi kuruluşlarda çalışan personelin topluca görülebilmesi de zordur. Bu anlamda belediyelerin holdingleşme eğilimleri istihdam edilen gerçek personel sayısına ulaşmayı da büyük ölçüde engellemektedir. 4 2 Karahanoğulları Onur Belediye Personelinin Hukuki Yapısına İlişkin Gözlemler. 3 Karahanoğulları Onur Belediye Personelinin Hukuki Yapısına İlişkin Gözlemler. 4 Diğer yandan, bu uygulamalar vesilesi ile siyasi finansman sağlandığı iddiası boş bir iddia değildir. Bunu belediyelerden ihale alan belediye şirketleri yanında, belediyelerden ihale alan müteahhit firmaların, genellikle belediye üst yönetimi ile paralel ideolojileri paylaşan firmalar olduğu düşüncesiyle birlikte değerlendirmek gerekmektedir sayılı Kamu İhale Kanunu ile getirilen usuller bir yana, yeterli yasal şartları taşıyan her firmanın, belediyeden ihale alabilme fiili yeterliliğine sahip olmadığı, uygulamada sıklıkla görülmektedir. 5. İHALE UYGULAMALARI Belediyelerin, belediye şirketlerine kaynak transferlerinin en önemli aracı, belediye ihaleleridir. Özellikle temizlik hizmetleri, park bahçe hizmetleri, güvenlik hizmetleri gibi belediyelerin asli görevi niteliğindeki hizmetler, ihale yöntemiyle yerine getirilmekte, bu yöntemde aslan payını belediye şirketleri almaktadır sayılı Kamu İhale Kanunu nun, belediye şirketlerinin, belediye ihalelerine katılmalarını engellememiş olması, bu hususta söylenebilecek olumsuzlukların temelini oluşturmaktadır sayılı Kanun un 11. maddesinde yer alan, ihaleyi yapan idare bünyesinde bulunan veya idare ile ilgili her ne amaçla kurulmuş olursa olsun, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar ile bunların kurmuş oldukları veya ortak oldukları şirketler bu idarelerin ihalelerine katılamazlar hükmü, 4964 sayılı Kanun ile değiştirilmiş olup, ihaleyi yapan idare bünyesinde bulunan veya idare ile ilgili her ne amaçla kurulmuş olursa olsun, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar ile bu kuruluşların ortak oldukları şirketler bu idarelerin ihalelerine katılamazlar şekline dönüştürülmüştür. Bu maddedeki bunların sözcüğü yerine, bu kuruluşların ibaresinin getirilmesi, söz konusu yasaklamanın, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar tarafın- 209 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

8 Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme dan ortak olunan şirketleri kapsadığı hususunun açıklığa kavuşturulması amacıyla getirildiği, madde gerekçesinde açıklanmaktadır. Madde gerekçesinde, yasağın kimleri kapsadığı açıklanmakta ise de, kanaatimizce, madde metninin ilk halinde yer alan bunların sözcüğünün, ilgili idareleri de kapsadığı düşünülmektedir. Bu anlamda, belediyelerin kurduğu veya ortak olduğu şirketlerin, belediyelerin ihalelerine girmesi bu maddeyle yasaklanmış iken, yasaklama kararı, metne bu kuruluşların ifadesi getirilerek, vakıf, dernek, birlik, sandık gibi kuruluşların şirketlerine indirgenmiştir. Çünkü, belediye şirketlerinin belediye ihalelerine katılmalarının yasaklanması, bu şirketlerin varlıklarını devam ettirme imkanlarını ortadan kaldıracağı gibi, belediye idarelerinin, şirketler üzerinden istihdam sağlama ve kaynak aktarma imkanlarını da ortadan kaldıracaktır. Bu madde değişikliği ile bunun önüne geçildiği kanaatindeyiz. Diğer yandan, 4734 sayılı Kanun un 11. maddesi (f) bendinde yer alan ortaklık ve sahiplik ilişkisi nedeniyle, ihaleyi yapan idarenin sahibi veya ortağı olduğu şirketlerin ihaleye girmeleri de engellenmemektedir. Belediye başkanları, şirket ortaklar kurulunda yer almayarak bu engel aşılmaktadır. 5 Kanun un 11. maddesi (c) bendinde ihaleyi yapan idarenin ihale yetkilisi kişileri ile bu yetkiye sahip kurullarda görevli kişiler, (d) bendinde, ihale işlemlerini hazırlamak, yürütmek, sonuçlandırmak ve onaylamakla görevli olanlar, (e) bendinde de, (c) ve (d) bendinde sayılanların eş ve üçüncü dereceye kadar kan ve ikinci dereceye kadar kayın hısımları ve evlatlıkları, ilgili idarelerin ihalelerine girmekten yasaklanmış ise de, çok sayıda şirkete sahip belediyelerde, yönetim ve denetim kurulu üyeliklerinin bu yapıya uygun dağıtılması çok zor değildir. Kaldı ki, 5216 sayılı Kanun un 26. maddesi ile, genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlarda yöneticilik sıfatını haiz personelin, bu şirketlerin yönetim ve denetim kurullarında görev almalarına izin verilmiştir. Bu açıklamalar ışığında, bu şirketlerin belediye ihalelerine girmesinde yasal engel olmadığı söylenebilir. Ancak, fiili olarak, ihaleyi yapan idare ile ihaleyi alan şirketin sahibi aynı olduğu gerçeği ortadadır. Dolayısıyla, Kanun un 5. maddesinde yer alan temel ilkelere uyumun nasıl sağlanacağı kuşkuludur. Nitekim 5. maddede yer alan saydamlık, eşit muamele, rekabetin sağlanma- 5 Gök Yaşar Sorular ve Cevaplarla Açıklamalı Kamu İhale Kanunu. sı, kaynakların verimli kullanılması gibi ilkeler, sadece yasa metninde kalmakta, fiilen uygulanamamaktadır. Belediye şirketleri, belediye ihaleleri ilişkisinde, değişik yöntemlerle şirketlere ihale verilmektedir sayılı Kanunun 22. maddesinde yer alan Doğrudan Temin usulü ya da Pazarlık Usulü başlıklı 21. maddenin (b) bendinde yer alan Doğal afetler, salgın hastalıklar, can veya mal kaybı tehlikesi gibi, ani ve beklenmeyen veya idare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması üzerine, ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması hükmüne istinaden, ihale onay belgelerinde, ihalenin ivedi olarak yapılması gerektiği teziyle pazarlık usulü ile ihaleler verilmektedir. Çünkü, 21. maddenin (b) bendine göre yapılan ihalelerde, ilan yapılması zorunlu olmayıp, en az üç istekli davet etmek şartıyla ihalenin yapılması mümkündür. Dolayısıyla bu usulle yapılan ihalelerde, davet edilen firmalar, idarenin istediği firmalar olmaktadır. Yani idareler, yasal zorunluluk nedeniyle üç firma davet etmekte, bir anlamda, yasanın istediği şekil şartına uymaktadırlar. Kanun hükmü en az üç istekli şartı getirmiş olup, üst sınır belirlememiştir. Buna göre idarelerin çok sayıda firmayı davet imkânı varken, en az üç firma kuralına titizlikle uyma çabası içinde olmaktadırlar. Davet edilen firmalar dışında, başka bir firma ihaleye girmek istediğinde, doküman verilmemesi dâhil, birçok engelleyici unsur kullanılmaktadır. Yani 4734 sayılı Kanun un zorunlu tuttuğu rekabet ilkesi açıkça ihlal edilmektedir. Bu tür uygulamalar, Kamu İhale Kurumuna şikâyet edilmiş, Kamu İhale Kurulu bir kararında, yasal zorunluluklar yerine getirildiği gerekçesiyle ihaleyi çoğunluk kararı ile onaylamış ise de, idarenin iyi niyetli olmadığı gerekçesiyle idari soruşturma yapılmasını temin için, konuyu İçişleri Bakanlığına bildirmiştir. Benzer uygulamalarda, Kamu İhale Kurumunun verdiği iptal kararları da mevcuttur. Ancak 5812 sayılı Yasa ile Kamu İhale Kurumunun re sen inceleme yetkisinin kaldırılmış olması nedeniyle, bu tür muvazaalı uygulamaları KİK re sen inceleyememekte, firmaların aralarında anlaşmaları halinde şikayet mekanizması da işlememektedir. Bu usulle yapılan ihalelerde, davet edilen firmalardan, ihaleyi alacak olan firma dışındakiler, ya teşekkür mektubu vererek teklif sunmamakta, ya yüksek fiyat içeren teklifler sunmakta, ya da gerekli belgeleri tamamlamadığı için belge noksanlığı nedeniyle ihale dışı kalmaktadır. Kısacası, bu uygulamada Kanuna karşı mu- 210 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

9 Mustafa MEŞE vazaa yoluna sık olarak başvurulmaktadır. Kaldı ki, bu yöntemle yapılan çok sayıda ihale, 21. maddenin (b) bendinde sayılan can ve mal kaybı tehlikesi, önceden öngörülememe, ivedi olarak ihale yapılmasının zorunlu olması gibi şartları taşımamaktadır. Örneğin bir Büyükşehir Belediyesinde yapılan bazı yapım ihalelerinde, olası deprem gerekçe gösterilerek bu usulle ihale yapılmıştır. İlin deprem beklediği tezi doğru ise de, bu maddeye göre olayın ortaya çıkması şartı arandığından, beklenti üzerine bu yöntemle ihale yapılamaz. Bu tür uygulamalar, 832 sayılı Sayıştay Kanunu çerçevesinde, Sayıştay yargısı açısından genellikle usül hatası olarak kabul edilmiş ve idari soruşturma talebiyle İçişleri Bakanlığına bildirilmiştir. Ancak, idari soruşturmaların da bu durumu engellemediği, yapılan uygulamalardan anlaşılmaktadır. Diğer yandan, 4734 sayılı Kanuna uygun olarak Açık İhale Usulü ile yapılan ihalelerde de, belediye şirketlerinin talip olduğu ihalelere dışarıdan başka istekli girmemekte ya da idari ve teknik şartnamelere konulan engelleyici hükümler nedeniyle girememektedir. Bunun sebebinin, müteahhit firmaların, belediye ile ilişkilerini bozmama eğilimi olduğu da düşünülebilir. Belediye idarelerine karşı durarak, ihalelere girdiklerinde ise, hak edişlerini alamama ya da çok geç alma korkusu yanında, yaptıkları işi kabul ettirmede yaşadıkları zorluklar da ihaleye talip olmamalarında etkili olmaktadır. Ayrıca, şartnamelere konulan engelleyici hükümler nedeniyle de belediye şirketlerinin alacağı ihalelere başka firmalar katılamamaktadır sayılı Kanun un 5. maddesi gereği ayrı ayrı ihale edilmesi gereken işler birleştirilerek, yaklaşık maliyet olabildiğince yüksek tutulmakta, bu nedenle ilgili mevzuat gereği istenen ekonomik ve mali yeterliliğe ilişkin belgeler diğer firmalarca sunulamamaktadır. Özellikle, temizlik hizmetleri, park bahçe hizmetleri ve asfaltlama ihaleleri düzenli olarak bu şirketlere verildiğinden, diğer firmaların istenen büyüklükte benzer iş deneyim belgesine sahip olması söz konusu olmamaktadır. Sadece, belediyenin kendi şirketi (önceki yıllarda da aynı ihaleyi aldığı için) bu tür iş deneyim belgesine sahip olmakta, dolayısıyla ihaleye, belediye şirketi tek istekli olarak katılmakta ve ihaleyi cüz i bir indirimle almaktadır. Kaldı ki belediye şirketi, aldığı bu işi kendisi yapmamaktadır. Şartnamelere konulan hükümlerden faydalanarak, ihale konusu işler alt yüklenicilere yaptırılmaktadır. Kamu İhale Kanunu nun 15. maddesinde, ihale ko- 211 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

10 Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme nusu işin özelliği nedeniyle, ihtiyaç duyulması halinde, ihale aşamasında isteklilerden alt yüklenicilere yaptırmayı düşündükleri işleri belirtmeleri, sözleşmeden önce de, idarenin onayına sunmalarının istenebileceği hükmü yer almaktadır. Bu maddeye göre, işin yüklenici tarafından teknik özellikleri nedeniyle yapılamayacak belli kısımları, alt yüklenicilere yaptırılabilir. Belediyelerde, ekstra özelliği olmayan işlerde alt yüklenici çalıştırılmasına izin verilmesi, yandaş taşeron firmalara belediye şirketi kanalıyla iş dağıtılması ve taşeron firmaların belediye şirketine yaptığı indirim oranında paranın, belediye bütçesinden şirket bünyesine aktarılması sonucunu doğurmaktadır. Yukarıda yer alan ihale uygulamalarına ilişkin sıkıntılar, ne yazık ki diğer kurumlar için de geçerlidir. Yani bu uygulamalar sadece belediyelere özgü değildir. Kamu İhale Yasası nın ilgili hükümleri bu anlamda istismara açık olup, bu tür uygulamaları gerçekten önleyecek cezai müeyyidelerden yoksundur. 6. DENETİM SORUNU Belediye şirketleri, özel hukuk hükümlerine tabi olduğu için, bu şirketlerin denetiminde ciddi anlamda boşluk bulunmaktadır. Denetimde parçalı ve dağınık bir yapı söz konusudur. 6 Başbakanlık müfettişleri ve maliye müfettişleri, yerel yönetimlerin kurduğu ve ya ortak olduğu şirketlerin hesap ve işlemlerini idari yönden denetlemek yetkisine sahiptirler. Bunun yanında, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Teftiş Kurulunun, Ortaklıkların Denetimine Dair Tüzük hükümleri uyarınca denetim yetkisi mevcuttur. Aynı zamanda, bu şirketler vergi mükellefi olduklarından, vergi inceleme yetkisine sahip olan Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu ve Gelirler Kontrolörlerinin, vergi incelemesi yönünden denetimine tabidirler. Ancak, uygulamada, bu birimlerin görev alanlarının genişliği ve denetim elemanı sayısının azlığından olsa gerek, bu şirketlerin düzenli olarak denetlendiği söyle- 6 Genç Selim Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si 212 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

11 Mustafa MEŞE nemez. 7 Ayrıca, belediye şirketleri, özel hukuk hükümlerine tabi oldukları için, idari vesayet denetimi de söz konusu değildir. Şirketlerin denetimindeki en önemli eksiklik, 832 sayılı Kanunun uygulanması sürecinde, tek dış denetim kurumu olan Sayıştayın denetimi kapsamı dışında kalmış olmalarıdır. Mahalli idareler 5018 sayılı Yasanın yürürlüğe girmesine kadar özel bütçeli kuruluşlar durumunda olduğundan, bu anlamda Sayıştay denetimine tabi tutulmamış ise de, 832 sayılı Sayıştay Kanunu nun geçici 8. maddesi ile, il özel idareleri ve belediyelerin mali işlemlerinin denetlenmesine dair kanun yürürlüğe girinceye kadar, 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu ve bu Kanuna ek Kanunların il özel idareleri ve belediyelere ait hükümleri yürürlükte kalır hükmü getirilerek, mahalli idarelerin Sayıştayca denetlenmesi sağlanmıştır. Geçici 8. maddede sözü edilen Kanuna ilişkin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu yürürlüğe girinceye kadar herhangi bir gelişme olmamıştır. Sayıştay yıllarca, Geçici 8. madde gereğince mahalli idarelerin denetimini yapmıştır sayılı Kanunla mahalli idareler genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri arasına alınmış olup, Sayıştay ın dış denetimine tabi tutulmuşlardır sayılı Yasa ile birlikte, daha önce Sayıştay denetimi dışında bulunan, özel yasa ile kurulan ve belediyelerden ayrı tüzel kişiliğe sahip olan, İSKİ, İETT, ASKİ, EGO gibi kurumlar Sayıştay denetimine girmiş olup, 2006 yılı itibarı ile hesapları Sayıştayca incelenmeye başlanmıştır. Ancak, şirketlerin denetimine ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmadığından, belediye şirketleri 2006 yılı sonrasında da Sayıştay denetimi dışında kalmıştır sayılı Kanun çıkıncaya kadar bu durum devam etmiştir. Bu şirketlerin sermayeleri, belediyeler tarafından konulmakta, dolayısıyla kamu kaynağı kullanmaktadırlar. Bu anlamda, Ticaret Kanununa göre kurulan diğer özel şirketlerden ayrı değerlendirilmeleri gerekmektedir. İlke olarak, kamu kaynağı kullanan hiçbir birimin, Sayıştay denetimi dışında tutulması, söz konusu olmamalıdır. Kaldı ki, bu şirketler, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu nun 2. maddesi (d) bendi ile, Kamu İhale Kanunu kapsamına dahil edildiklerinden, yapacakları tüm ihalelerde, bu Kanuna tabidirler. Belediye şirketle- 7 Genç Selim Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si rinin 4734 sayılı Kanun kapsamına alınmalarının sebebi, kamu kaynağı kullanıyor ve kamu hizmeti görüyor olmalarıdır. Bu anlamda, Kamu İhale Kanunu na tabi olan kurumların, Sayıştay denetimine tabi olmamaları anlaşılabilir bir durum değildir sayılı Yasa çıkana kadar Sayıştay, belediye tarafından, sermaye artırımı yapılması, ihale verilmesi ve diğer yollarla şirketlere transfer edilen paraların, transfere kadar olan aşamalarını denetleyebilmiş, şirket bünyesine giren paraların nasıl harcandığı hususu veya şirketlerin performansı ile ilgili denetim yapamamıştır. Belediye şirketlerinin kamu kaynağı kullanmasından hareketle, bu şirketlerin mutlaka dış denetime tabi olmalarının zorunluluk arz etmesi hususu, kalkınma planlarında da yer almıştır. Bu ihtiyaç, 8. BYKP-2005 yılı programında, belediye şirketlerinin Sayıştay denetimi dışında olmasının sakıncaları nedeniyle, yerel yönetimlerde, birlikleri ve şirketleri de kapsayacak şekilde, hizmetlerin yerinde, verimli ve etkin bir biçimde yürütülmesini sağlayan denetim anlayışı yerleştirilecektir cümlesiyle yer almıştır. Yine, 8. BYKP-2005 yılı programında, yerel yönetim birlikleri ve şirketlerine yönelik yasal çerçeve yeniden belirlenecektir kaydı yer almaktadır. Ancak, geçen süre içinde, 6085 sayılı Yasaya kadar, somut bir adım atılamamıştır. DPT tarafından hazırlanan Yerel Yönetimler İhtisas Komisyonu Raporunda da, belediye şirketlerinin kamu denetimi dışında olduğu ve yerel yönetimlerin bağlı olduğu genel kurallara bağlanmaları gerektiği vurgulanmıştır. 8 Nitekim, 2010 yılı Aralık ayında yürürlüğe giren 6085 sayılı Sayıştay Kanunu nun Denetim Alanı başlıklı 4. maddesi (a) ve (b) bentlerinde, Sayıştay ın, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarını, mahalli idareleri, sermayesindeki kamu payı doğrudan doğruya ve ya dolaylı olarak % 50 den fazla olan özel kanunlarla kurulmuş anonim ortaklıkları, (% 50 den az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) diğer kamu idarelerini, (kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç) bu idarelere bağlı veya bu idarelerin kurdukları veya doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak ortak oldukları her çeşit idare, kuruluş, müessese, birlik, vakıf, işletme ve şirketleri (kanuni payının yarıdan az olması halinde ortaklık hakları yönüyle) denetleyeceği belirtilmiştir. 8 Genç Selim Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si 213 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

12 Belediye Şirketleri Üzerine Bir Değerlendirme 6085 sayılı Yasa nın 4. maddesinde yer alan bu hükmün madde gerekçesinde, 5018 sayılı Kanun ile, kamu idarelerinin tamamına yakınının Sayıştay denetimi kapsamına alınmış olması gösterilmiştir. Bu anlamda, 5018 sayılı Kanunda yer alan, kamu yönetiminde saydamlığın ve hesap verilebilirliğin gereğinin yerine getirilmesi amaçlanmıştır. Yeni Sayıştay Kanununun yürürlüğe girmesi ile şirketlerin bu anlamda dış denetimlerinin yapılması ihtiyacı ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. SONUÇ Belediye şirketlerinin, belediyelere verilen görev ve yetki alanlarında faaliyet göstermesi zorunludur. Bu anlamda, belediye görev ve yetki alanlarında faaliyet göstermeyen şirketlerin tasfiyesi gerekir. Ancak, neredeyse hayatın tüm alanlarında hizmet sunması beklenen belediyelerin görev ve yetki alanları düşünüldüğünde, şirketlerin de hayatın tüm alanlarında faaliyet göstermesi çok yadırganacak bir durum değildir. Serbest piyasa ekonomisinin uygulandığı ülkemizde, bu şirketlerin rekabete açık olarak faaliyetlerini sürdürmeleri, hem belediyeler, hem hizmeti alan vatandaşlar açısından olumlu olabilir. Bazı temel ihtiyaçların karşılanması konusunda, fiyat artışlarını önleyici etkisi olan şirketlerin, bu anlamda desteklenmesi de gerekir. Ancak uygulamada, haksız rekabet ve diğer özel sektör firmaları karşısındaki avantajları nedeniyle, bu şirketler olumlu görüntü vermemektedir. Belediye şirketleri ile ilgili olarak açıklanan sorunlar, aslında Türkiye deki kamu yönetimi sistemindeki yapısal sorunlardır. 9 Şirketlere neden ihtiyaç duyulduğu ve uygulamalardan nasıl sonuçlar çıktığı iyi tahlil edilmelidir. Şirketleşme faaliyetlerinin altında, kötü niyetli yaklaşımlar bir yana bırakılırsa, belediyelerin kaynak yaratma imkânlarının çok sınırlı olması, personel rejimindeki sıkıntılar, belediyelerin görevlerini yaparken ihtiyaç duydukları mali ve teknik donanımlarının yetersizliği gibi konular ön plana çıkmaktadır. Bu sorunların aşılması için, merkezi idarenin, yerel idarelere daha çok kaynak aktarması ya da kendi kaynaklarını artırma imkânlarını sunması gerekmektedir. Türkiye de bu şirketlerin yapılanması çok karmaşık bir hal almıştır ve bu karmaşa nedeniyle şirketlerin sayısı dahi net olarak bilinmemektedir yılı için İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü verilerine 9 Bozlağan Recep Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesinde Temel Sorun. göre şirket sayısı 176 iken, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı verilerine göre bu sayı 337 dir. 10 Şirketler konusundaki önemli sorunlardan biri, bu şirketlerin belediye kaynaklarını kullanıyor olmalarına karşın, özel hukuk hükümlerine tabi olmaları ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu çıkıncaya kadar dış denetime tabi olmamaları olmuştur. Ana sermaye ve kuruluş giderleri yanında, ihaleler ve sermaye artırımı gibi yollarla, sürekli belediye kaynaklarının transfer edildiği şirketlerin, kamu kaynağı kullanmaları görmezden gelinerek, 2010 yılı sonuna kadar Sayıştay denetimi dışında tutulmaları, anlaşılabilir bir durum değildir sayılı Kamu İhale Kanunu ile, kendi yapacakları ihalelerde Kamu İhale Kanununa tabi tutulan şirketlerin, Kanun kapsamına alınma nedenlerinin başında, kamu kaynağı kullanmaları gelmektedir. Bu nedenle, Kamu İhale Kanununa tabi olan şirketlerin, tüm faaliyetlerinin Sayıştay denetimi dışında kalmasının izahı yoktur. Açıklanan olumsuz uygulamalar nedeniyle, belediye şirketleriyle ilgili olarak, TBMM üyelerince meclis araştırma önergeleri verilmektedir. Bu önergelerde, yerel yönetimlerin kendi şirketlerine ihale vermeleri sonucu, bu şirketler kanalıyla diğer taşeron şirketlere ihalesiz işler verildiği, şirketlerin bu anlamda haksız rant dağıtımının aracı olarak kullanıldığı gibi hususlara dikkat çekilmektedir. Ne yazık ki, TBMM de bu önergeler konusunda somut adımlar atılmamaktadır. Bunun nedenlerinin, Türkiye de mevcut olan siyasal yapıda aranması gerekmektedir. Nereden bakılırsa bakılsın, mevcut sistemde, ihaleyi yapan idare ile ihaleyi alan şirket, aynı makamca yönetilmektedir. Bu durumun yürürlükteki mevzuat hükümlerine uygun olduğunu söylemek mümkün ise de, etik, hukuki ve genel hakkaniyet kurallarına uygun olduğunu söylemek mümkün değildir. Bu nedenle, belediye şirketlerinin, belediye ihalelerine girmesi mutlaka yasaklanmalıdır. Bu şirketlerin belediye ihalelerine girmekten yasaklanması dışındaki çözüm arayışları, yaşanan olumsuzlukları ortadan kaldırmakta yetersiz olacaktır. Ayrıca, 5216 sayılı Kanunun 26. maddesi ile Büyükşehir belediyelerine verilen, büfe, otopark, çay bahçesi gibi yerlerin işletmelerinin ihalesiz olarak şirketlere verilebilmesi imkanı kaldırılmalı, bu işler için de ihale zorunluluğu getirilmelidir. 10 Ertan Serkan - Belediye İktisadi Teşebbüsleri. 214 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

13 Mustafa MEŞE Diğer yandan, 5393 sayılı Kanunun 56. maddesiyle belediye başkanlarına belediyelerin faaliyet raporunu hazırlama görevi verilmiş olup, hazırlanacak raporda, bağlı kuruluş ve işletmeler ile belediye ortaklıklarına ilişkin söz konusu bilgi ve değerlendirmelere yer verilmesi zorunluluğu getirilmiştir. Ancak uygulamada bu hükmün yerine getirildiği söylenememektedir. Her ne kadar 5018 sayılı Kanunun 2. maddesi kapsamına alınmamış olsalar da, belediye şirketlerinin kamu kurumu niteliğinde olduğu gerçeği yadsınamaz. Dolayısıyla bu şirketlerin yönetimlerinin, stratejik plan ve performans programı hazırlamaları sağlanmalı, faaliyetleri bu çerçevede yürütülmelidir. Bütün bunların gerçekleşmesi için, kalkınma planlarında da yer aldığı üzere, belediye şirketlerinin hukuki yapılanmaları net olarak ortaya konulmalı, ilgili mevzuattaki boşluklar hızla giderilmelidir yılı Aralık ayında yürürlüğe giren 6085 sayılı yeni Sayıştay Kanunuyla ilgili ikincil mevzuat çalışmaları halen devam ettiğinden, Sayıştay denetimi bu gün itibarıyla gerçekleşmemiş ise de, bu şirketlerin Sayıştay denetimine alınması, mevcut olumsuzlukların aşılmasına yönelik iyi bir başlangıç olmuştur. Sayıştay ın denetimi sonucu hazırlanacak olan raporlarda, bu sorunların yer alması ile, belediye şirketlerinin hukuki durumları daha net olarak ortaya konulacaktır. Denetim raporlarında yer alacak aksaklıkların gerek kurum aracılığıyla düzeltilmesi, gerek TBMM ye ve kamuoyuna bildirilmesi ile daha verimli kaynak kullanımının sağlanacağı umulmaktadır. KAYNAKÇA Karahanoğulları Onur - Belediye Personelinin Hukuki Yapısına İlişkin Gözlemler-Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi Cilt 47, Sayı 1-4 Ankara 1998 Bozlağan Recep -Belediye İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesinde Temel Sorun Mevzuat Dergisi, Sayı- 73, Ocak 2004 Berk Ahmet - Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsleri Sayıştay Dergisi, Sayı- 49 Keskiner Yusuf Emrah Belediye Şirketlerinde Stratejik Plan Zorunluluğu Türk İdare Dergisi Sayı 451, Haziran 2006 Leba Reyhan -Türkiyede Belediyelerin Ekonomik Girişimleri ve Ortaya Çıkardığı Sorunlar Uludağ Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt 17, Sayı 3, Ekim 1999 Ertan Serkan - Belediye İktisadi Teşebbüsleri Yayınlanmamış Çalışma Gök Yaşar Sorular ve Cevaplarla Açıklamalı Kamu İhale Kanunu Aralık 2003 Sezgin Engin - Belediye İstihdam Öyküleri Genel İş Emek Araştırma Dergisi, 2006 Genç Selim- Belediye Şirketlerinin Denetlenme(me)si Stratejikboyut.com, Aralık sayılı Sayıştay Kanunu R.G / VIII. BYKP-2005 Yılı Proğramı Belediyeler Yasa Tasarısı Komisyon Kararları-Haziran NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011