Av. Seher KIRBAŞ CANİKOĞLU* Avrupa Konseyi Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu, Venedik te toplandığı için daha yaygın ve bilinen adıyla Venedik Komisyonu, anayasal konularda Avrupa Konseyi nin danışma organıdır. Venedik Komisyonu nun rolü, Komisyonun üyesi ülkelere hukuki öneriler oluşturmak ve daha spesifik olarak da, hukuki ve kurumsal yapılarını demokrasi, insan hakları ve hukuk alanlarındaki uluslararası deneyimler ve Avrupa standartlarına uygun standartlar çizgisine getirmek isteyen devletlere yardımcı olmaktır. Komisyon aynı zamanda, uyuşmazlık ve ihtilafların yönetiminde de rol oynayarak ve devletlere geçiş dönemlerinde acil anayasal yardım sağlayarak, ortak bir anayasal mirasın yaygınlaşması ve konsolide olmasını sağlamaya yardımcı olur. Komisyon, 18 Avrupa Konseyi üye devleti tarafından, Mayıs 1990 da kurulmuştur. Halihazırda Komisyona üye 61 ülke vardır ve 2017 itibariyle, üye ülkelerin toplam nüfusu 3 milyarın üzerindedir. Bu ülkeler, 47 Avrupa Konseyi üyesi ülke (Arnavutluk, Andora, Ermenistan, Avusturya, Azerbaycan, Belçika, Bosna Hersek, Bulgaristan, Hırvatistan, Kıbrıs, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Estonya, Finlandiya, Fransa, Gürcistan, Almanya, Yunanistan, Macaristan, İzlanda, İrlanda, İtalya, Letonya, Liechtenstein, Litvanya, Lüksemburg, Malta, Monako, Karadağ, Hollanda, Norveç, Polonya, Portekiz, Moldavya, Romanya, Rusya, San Marino, Sırbistan, Slovakya, Slovenya, İspanya, İsviçre, İsveç, Makedonya, Türkiye, Ukrayna, İngiltere) ve Ankara Barosu.
14 de Avrupa Konseyi üyesi olmayan ülkelerdir (Cezayir, Brezilya, Şili, Kosta Rika, İsrail, Kazakistan, Güney Kore, Kosova, Kırgızistan, Fas, Meksika, Peru, Tunus, ABD). Belarus yedek üye, Arjantin, Kanada, Papalık, Japonya ve Uruguay gözlemci üyedir. Fransızca Konuşan Ülkeler Anayasa Mahkemeleri Birliği, Güney Afrika, Avrupa Birliği ve Filistin özel statüdedir. Avrupa Birliği ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı, Komisyonun çalışmalarına katılım sağlayan iki uluslararası partnerdir. Komisyonun genel kurul toplantılarına, Avrupa Komisyonu ve Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Bürosu da katılır. Komisyonun Daimi Sekreteryası, Fransa Strazburg daki Avrupa Konseyi Genel Merkezi nde bulunmaktadır. Genel Kurul toplantıları ise Mart, Haziran, Ekim ve Aralık aylarında olmak üzere yılda 4 kere İtalya Venedik teki Scuola Grande di San Giovanni Evangelista ta yapılmaktadır. Komisyonun bireysel üyeleri; uluslararası hukuk ve kamu hukuku alanında üniversite profesörleri, yüksek yargı ve anayasa mahkemesi yargıçları, ulusal parlamento üyeleri ve devlet memurlarından oluşmaktadır. Bu bireysel üyeler, komisyona üye ülkeler tarafından dört yıllığına atanır ve bireysel olarak faaliyet gösterirler. Her üye ülke tarafından, bir asil ve bir veya iki yedek üye atanır. Aralık 2009 dan bugüne kadar, komisyonun başkanlık görevi, Gianni Buquicchio tarafından yürütülmektedir. Komisyonun faaliyetleri, aynı zamanda Avrupa Komisyonu nun da faaliyetlerinin temelini oluşturan üç ana ilke olan demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğünü temel alır. Bu ilkeler ışığında, Komisyonun üç ana faaliyet alanı, aşağıdaki şekildedir: Demokratik kurumlar ve temel haklar Anayasal haklar ve tabi haklar Seçimler, referandumlar ve siyasi partiler Bu faaliyet alanlarına dair, Komisyon tarafından görüşler, çalışmalar, raporlar hazırlanır, seminerler ve konferanslar düzenlenir. Venedik Komisyonunun temel hedefi, bir yandan Avrupa nın temel değerleri nezdinde kıtanın anayasal mirasının yayılmasına katkıda bulunmak, diğer yandan da ülkelere anayasal ilkyardım yapmaktır. 346 Ankara Barosu Dergisi 2017/ 3
Av. Seher KIRBAŞ CANİKOĞLU Komisyon, bu hedef doğrultusunda, dört alanda faaliyet göstermektedir. Bunlar: Anayasa hazırlanması sürecine yardım etme, Seçimler, referandumlar ve siyasi parti düzenlenmelerine yardımcı olma, Anayasa mahkemeleriyle ve ombudsmanlarla işbirliği yapma, eşitli uluslararası konularda çalışmalar yapma, raporlar hazırlama, seminerler düzenleme. Venedik Komisyonu, özellikle Berlin Duvarı nın çöküşü sonrası Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin anayasa hazırlama sürecinde ihtiyaç duydukları yardımı sağlamış ve bu ülkelerin Avrupa standartlarına uygun anayasalar hazırlamalarında öncü rol üstlenmiştir. Venedik Komisyonu nun ana görevi, devletlerce incelemesi için iletilen taslak mevzuat veya halihazırda yürürlükteki mevzuata dair hukuki görüş hazırlamaktır. Komisyon tarafından, aynı zamanda çeşitli çalışmalar ve raporlar da hazırlanır. Komisyon üyelerinden oluşan gruplarca hazırlanan taslak görüşler ve çalışmalar, genel kurul toplantılarında tartışılarak son haline getirilir. Komisyon tarafından, bir anayasa mahkemesi veya Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi nin talebi üzerine, bir mevzuat için sadece anayasaya uygunluk değil, karşılaştırmalı anayasal hukuk ve uluslararası hukuk yönlerinden bilirkişi raporları da hazırlanabilmektedir. Üye ülkelerin parlamentoları, hükümetleri, devlet başkanları, Avrupa Konseyi Genel Sekreteri, Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi, Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, Avrupa Birliği, AGİT Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Bürosu ve Komisyonun çalışmasında yer alan diğer uluslararası kuruluşlar, Komisyondan görüş talebinde bulunabilirler. Komisyon dan görüş isteme talebi, e-posta, faks veya posta yoluyla Komisyon başkanına veya Komisyon Sekreteryasına yapılabilmektedir. Komisyon, hazırladığı görüşlerdeki çözümler konusunda empoze edici bir yaklaşım göstermez. Bunu yerine, üye devletlerin deneyim ve uygulamalarını paylaşmayı önceleyen ve diyaloğu temel alan bir yaklaşım kullanır. Bunu sağlamak için, paydaşlarla görüşmek ve konuyu mümkün olduğunca objektif şekilde ele almak için, bir çalışma grubu tarafından ilgili ülke ziyaret edilir. Ülkenin ilgili yetkililerince de, Komisyona raporun taslak haline dair görüşler iletilebilir. Bu sebeplerde dolayı, Komisyon tarafından hazırlanan görüşler, ilgili ülke tarafından genellikle dikkate alınır. Komisyon tarafından bir görüşün hazırlanma süreci, aşağıda özetlendiği şekildedir: 2017/3 Ankara Barosu Dergisi 347
Görüş talep edilen mevzuata dair Komisyona talepte bulunulması Sekreterya desteğiyle, raportör üye ve uzmanlardan oluşan bir çalışma grubu kurulması Mevzuatın uluslararası standartlara uyumluluğu üzerine taslak görüş hazırlanması İlgili ülkenin yetkililer, sivil toplum ve diğer ilgili paydaşlarla görüşmek üzere ziyaret edilmesi Nihai taslak görüşün hazırlanması Nihai taslak görüşün genel kurul toplantısı öncesi Komisyonun tüm üyelerine sunulması Taslak görüşün bir alt-komisyonda ve ulusal yetkililerle görüşülmesi (bu adım sadece gerekli bazı durumlarda uygulanır) Nihai taslak görüşün genel kurul toplantısında görüşülmesi ve düzenlenerek son haline getirilmesi Oluşan nihai görüşün, görüş talep eden organa iletilmesi Nihai görüşün, Komisyonun web sitesinde yayımlanması Demokrasinin kalitesi sadece yasaların kalitesine değil, aynı zamanda uygulamaya da bağlı olduğu için, Komisyon tarafından anayasa mahkemeleri, parlamentolar, merkezi seçim kurulları ve üniversitelerle birlikte, çeşitli seminer ve konferanslar da düzenlenmektedir. Komisyon tarafından bugüne kadar 50 dan fazla ülke ve 80 den fazla çalışma üzerine, 500 den fazla görüş oluşturulmuştur. Onlarca üniversite ve mahkeme ile birlikte, 250 seminer ve konferans düzenlemiştir. İnsan hakları ve idari mevzuatla ilgili, 3000 in üzerinde devlet memuruna eğitim verilmiştir. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, 2002 yılından bugüne kadar 90 ın üzerinde davada, Venedik Komisyonu nun görüşlerine atıfta bulunmuştur. Komisyon, Avrupa Konseyi ülkelerinde kabul edilmiş standartları ve iyi uygulamaları, komşu ülkeler başta olmak üzere, sınırların ötesinde paylaşmaktadır. 348 Ankara Barosu Dergisi 2017/ 3
Av. Seher KIRBAŞ CANİKOĞLU Komisyonun amaçları arasında, farklı kıtalardaki ülkeler arasındaki diyalog yollarını geliştirmek de bulunmaktadır. Buna bağlı olarak da, 2002 yılında genişleyerek, Avrupa kıtası dışındaki birçok ülkeyi de tam üye olarak kabul etmiştir. Böylelikle, Orta Asya, Güney Akdeniz ve Latin Amerika ülkeleriyle işbirliği programları geliştirilebilmiştir. Venedik Komisyonu tarafından Orta Asya da anayasa, yargı sistemi ve seçim sistemi reformları alanlarında, birçok proje geliştirilmiştir. Bu bağlamda, Tacikistan, Kırgızistan ve Kazakistan daki ulusal yetkililer, Komisyonla oldukça olumlu bir diyalog geliştirmişlerdir. Arap Baharı sonrasında, Komisyon ile Fas ve Tunus arasında çok olumlu bir diyalog kurularak başarılı projeler yürütülmüş, bu durum da bölgedeki diğer ülkelerden Mısır, Ürdün ve Libya ile diyalog yollarını açmıştır. Latin Amerika ülkeleri, demokrasiye geçiş, anayasa ve seçim mevzuatı gibi konularda Avrupa ile her zaman deneyim paylaşımı yapmak istemişler, Venedik Komisyonu da bu konulardaki diyaloğu mümkün kılmada önemli bir rol üstlenmiştir. Son yıllarda Komisyon tarafından Brezilya, Meksika, Şili ve Peru ile başarılı faaliyetler ve projeler yürütülmüştür. Venedik Komisyonu, bu bölgelerdeki uluslararası çeşitli kuruluşların ve ülkelerin yetkili makamlarının bağımsız, tarafsız, yetkin ve güvenilir bir partneri olarak, saygınlığını kanıtlamıştır. Türkiye de özellikle son yıllarda hukuk ve demokrasi konularında bir geriye gidişin olduğunu, mevzuatta yapılan değişiklikler ve mahkemelerce verilen kararların bu geriye gidişi pekiştirdiğini görmemek mümkün değildir. Venedik Komisyonu, Türkiye deki önemli mevzuat değişiklikleri ve bu değişikliklerin hukuka ve demokrasiye etkileri konusunda hükümet yetkilileri, sivil toplum örgütleri, muhalefet partileri ve ilgili olabilecek diğer paydaşlarla görüşmeler yapmış, bu görüşmeler sonucunda düzenlemelerin ulusal ve uluslararası hukuka uygunluğu, demokrasi ve insan haklarına etkileri üzerinden değerlendirmelerde bulunmuş ve tavsiyelerine yer vermiştir. Komisyon tarafından bu konularda yayımlanan görüşlerden özellikle son dönemlerde ülke gündemini uzun süre meşgul eden ve gelecekte de etme potansiyeli olan, hukuku, insan haklarını ve demokrasiyi etkileyecek olanların Ankara Barosu Dergisi nde yer almasının önemli olduğu kanaatindeyiz. Bu sebeple, aşağıdaki görüşleri yayımlamanın uygun olacağına karar verdik: Türkiye Büyük Millet Meclisi Tarafından 21 Ocak 2017 Tarihinde Kabul Edilen ve 16 Nisan 2017 Tarihinde Referanduma Sunulacak Olan Anayasa Değişikliği Teklifi Hakkında Görüş (13 Mart 2017) 2017/3 Ankara Barosu Dergisi 349
Anayasa nın 83. Maddesinin 2. Fıkrasının Askıya Alınması/Yasama Dokunulmazlığının Kaldırılması Hakkında Görüş (14 Ekim 2016) Son Dönemde Çıkarılan KHK larda Yer Alan Medya Özgürlüğüne İlişkin Tedbirler Üzerine Görüş (13 Mart 2017) Sulh Ceza Hakimliklerinin Görev, Yetki ve İşleyişleri Hakkında Görüş (13 Mart 2017) Sokağa Çıkma Yasaklarının Yasal Çerçevesi Hakkında Görüş (13 Haziran 2016) 15 Temmuz 2016 Başarısız Darbe Girişimi Sonrasında Çıkarılan 667 ila 676 Sayılı Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri Hakkında Görüş (12 Aralık 2016) Türk Ceza Kanunu nun 216, 299, 301 ve 314. Maddeleri Hakkında Görüş (15 Mart 2016) Meslektaşlarımıza faydalı olması dileklerimizle 350 Ankara Barosu Dergisi 2017/ 3