T.C. MALİYE BAKANLIĞI Muhasebat Genel Müdürlüğü Devlet İstatistikleri ve Ulusal Hesaplar Sistemi Arasındaki Bağlantılar Selçuk ADIGÜZEL - Devlet Muhasebe Uzmanı JOINT VIENNA INSTITUTE 02-06 Mayıs 2011 Viyana - AVUSTURYA
GİRİŞ 15.04.2011 tarihli Bakanlık Makamı Olur uyla Avusturya, Viyana Ortak Enstitüsünde Devlet İstatistikleri ve Ulusal Hesaplar Sistemi Arasındaki Bağlantılar konulu seminere katılım sağlanmış; yapılan çalışmalar, edinilen bilgiler ile görüş ve öneriler bu raporun konusunu oluşturmuştur. Söz konusu seminer 2 Mayıs 2001 Pazartesi saat 09.30 da başlamış ve 6 Mayıs 2011 Cuma günü saat 12.00 de sertifika töreniyle sona ermiştir. Seminer programı sabah 09.30 öğle 12.30 ve öğle 13.30 akşam 17.00 arasında devam etmiştir. Seminerde GFSM 2001, SNA 93 ve ESA 95 sistemleri arasındaki bağlantılar hazırlanan slaytlar aracılığıyla anlatılmış, Ulusal Ekonominin Sektörleri ve Genel Yönetim Sektörü konulu ve bilanço hazırlanmasına ilişkin uygulamaların yer aldığı bir atölye çalışması yapılmıştır. Bulgaristan, Moldova, Yunanistan ve Rusya deneyimlerine ilişkin olarak ilgili ülke katılımcıları sunum yapmış ve ülke deneyimlerini aktarmışlardır. Ayrıca seminerde tartışma bölümlerine yer verilmiş ve katılımcıların sorularına ilgili kurum uzmanlarınca verilen cevaplarla devam edilmiştir. Bu rapor Genel Müdürlüğümüz görevleri ile ilgili olan kısımları ihtiva etmekte olup, Devlet İstatistikleri ve Ulusal Hesaplar Sistemi arasındaki bağlantılar; genel yönetim sektörünün kapsamı, sistemlerdeki hesapların yapısı, hazırlanan istatistik tabloları arasındaki bağlantılar ve sistemlerin genelindeki temel benzerlik ve farklılıklar çerçevesinde sunulacaktır. Raporun son bölümünde, Uluslararası İstatistik uygulaması çerçevesinde Genel Müdürlüğümüz rolünü de içeren değerlendirmeler yapılacaktır. 1. GENEL YÖNETİM SEKTÖRÜ KAPSAMININ BELİRLENMESİ AÇISINDAN SİSTEMLER ARASINDAKİ BAĞLANTILAR Genel Yönetim Sektörü kapsamının ve alt sektörlerin belirlenmesinde SNA 93, ESA 95 ve GFSM 2001 sistemlerinde benimsenen kriterler açısından birebire yakın entegrasyon mevcut olup, Genel Yönetim Sektörü ve alt sektörlerin sunumunda bazı farklılıkların olduğu görülmüştür. ESA 95 de kapsam kriterleri açısından daha spesifik tanımlamalara yer verilmiş, % 50 kuralı şeklinde bir kriter geliştirilmiştir. GFSM 2001 de ulusal ekonomiden daha çok devlet hesaplarının raporlanmasına yönelik bir sistem geliştirilmiş, ancak kapsam tanımlamasında ekonominin diğer aktörlerine de yer verilmiştir. ESA 95 ve SNA 93 sistemleri kapsam belirleme ve diğer uygulamalar açısından birebir bütünleşik bir yapıda olup, ESA 95 sisteminin daha fazla detay içerdiği görülmüştür. Söz konusu sunum farklılıkları, ilgili şemalar yardımıyla ilerleyen bölümde açıklanmaya çalışılacaktır.
1.1 SNA 93 (Ulusal Hesaplar Sistemi) Sisteminde Ulusal Ekonominin ve Genel Yönetim Sektörünün Sunulması Sistem gözden geçirildiğinde ulusal ekonominin ana sektörlerinin hane halkı, kamu ve özel şirketleri ile dernek, vakıf sendika gibi kar amacı gütmeyen kuruluşlar ve genel yönetimden oluştuğu görülmektedir. Sistem, söz konusu diğer sistemlerden farklı olarak hane halkı dışındaki ekonomik aktörleri yasal kurumlar olarak adlandırmaktadır. Alt sektör sunumu incelendiğinde, şirketlerin mali ve mali olmayan şirketlerden oluştuğu, genel yönetim sektörünün merkezi yönetim, mahalli idareler, eyalet yönetimi ve sosyal güvenlik kurumları alt sektörlerinden oluştuğu görülmektedir. Ayrıca sistemde, diğer sistemlerden farklı olarak ekonomik bölge ve ekonomik dünyanın dışı gibi kavramlar yer almaktadır. Ekonomik bölge ve coğrafi sınırlar arasında kavram farklılığı bulunmaktadır. Ekonomik bölge coğrafi sınırlar dışındaki elçilikler, konsolosluklar, askeri üsler, bilimsel istasyonlar, araziler, hava sahası, karasuları da içermektedir. Yabancı ülke elçi ve konsoloslukları ile uluslararası kuruluşlar ise ekonomik bölge tanımı dışında kalmaktadır. Söz konusu kriterler çerçevesinde tanımlanan ekonomik bölge kavramının dışında kalan her unsur da ekonomik dünya dışındaki unsur olarak tanımlanmaktadır. 1.2. GFSM 2001 (Devlet İstatistikleri) Sisteminde Ulusal Ekonominin ve Genel Yönetim Sektörünün Sunulması GFSM 2001 sistemi, kapsam açısından diğer sistemlerle paralellik arz etmekle birlikte genel yönetim sektörü hesaplarının izlenmesi ve raporlanmasına yoğunlaşan bir sistemdir. SNA 93 ve ESA 95 sistemleri ise tüm ekonomik sektörleri izlemek ve raporlamak suretiyle Gayri Safi Yurtiçi Hasılayı ortaya koymaya çalışan sistemlerdir.
ALTERNATİF GFSM 2001 sisteminde ekonomik alt sektörlerin sunumunda, diğer sektörlerden farklı olarak Kamu Sektörü şeklinde bir sunum mevcuttur. Bilindiği gibi genel yönetim sektörü tüm kamuyu karşılamayan bir kavram olup, kamu sektörünün ortaya konmasında kamu mali şirketleri (kamu bankaları gibi) ve kamu mali olmayan şirketlerinin (KİT ler gibi) de kapsama dâhil edilmesi öngörülmektedir. Aşağıda yer alan şemada daha net bir açıklama yapılmaktadır. 1.3 ESA 95 (Avrupa Ulusal Hesaplar Sistemi) Sisteminde Ulusal Ekonominin ve Genel Yönetim Sektörünün Sunulması ESA 95 sisteminde; mal ve varlık sahibi olabilen, yükümlülük altına girebilen ve kendi hesaplarına diğer birimlerle ekonomik faaliyette bulunabilen ve işlem yapabilen ekonomik
birimler kurumsal birim olarak tanımlanmış, Sistem in amaçları dâhilinde, kurumsal birimler beş kurumsal sektöre ayrılmış ve bunlar aşağıdaki birim türlerinden meydana gelmiştir. olmayan şirketler şirketler Genel devlet Hane Halkları Hane Halkına hizmet eden kâr amacı olmayan kurumlar Bu beş sektör, bir arada toplam ekonomiyi oluşturmaktadır. Her bir sektör aynı zamanda alt sektörlere ayrılmaktadır. Genel Yönetim sektörünün, diğer sistemlerde olduğu gibi, merkezi yönetim, mahalli idareler, eyalet yönetimi ve sosyal güvenlik kurumları alt sektörlerinden oluştuğu görülmektedir. ESA 95 sistemi, diğer iki sisteme göre, genel yönetim kapsamına girecek birimlerin belirlenmesi için bazı özel kriterler geliştirmiştir. Bunlardan en önemlisi % 50 kriteri olarak adlandırılan gelirlerin giderlerin ne kadarını karşıladığına ilişkin kriterdir. Kritere göre bir genel yönetim biriminde piyasada fiyatlandırılabilir mal ve hizmet satışlarından elde edilen gelir, giderlerin % 50 si ve fazlasını karşılaşıyorsa, söz konusu birim Genel Yönetim sektörüne dâhil edilmeyecektir. 2. ESA 95, SNA 93 ve GFSM 2001 SİSTEMLERİNDEKİ HESAPLARIN YAPISI ARASINDAKİ BAĞLANTILAR 2.1. ESA 95 ve SNA 93 Sistemlerinde Hesapların Yapısı Her iki sistemde hesapların yapısı açısından bütünleşmiş durumdadır. Hesaplar; cari hesaplar, birikim hesapları ve bilanço şeklinde üç bölüme ayrılmaktadır. Cari hesaplar; üretim hesabı ve gelir hesabı olarak iki bölüme ayrılmaktadır. Üretim hesabında üretimde girdi olarak kullanılan gider kalemleri, gelir hesabında ise üretimden elde edilen gelirlerin anlaşılması gerekmektedir. Aradaki fark ise Gayrisafi Yurtiçi Hasılaya ilişkin katma değer kalemini ifade etmektedir. Birikim hesapları; mali - mali olmayan varlıklar ve yükümlülüklerin dönem başı ve dönem sonu bilançoları arasındaki akım değerleri ile diğer ekonomik akımlardan oluşmaktadır. Diğer ekonomik akımlar, işlem niteliğinde olmayan elde tutma kazanç ve kayıplarıyla değer ve miktar değişimlerini ifade etmektedir. Bilanço mali varlıklar, mali olmayan varlıklar, yükümlülükler ve net değerin dönem başı ve dönem sonundaki stok değerlerini ifade etmektedir.
2.2 GFSM 2001 Sisteminde Hesapların Yapısı: GFSM 2001 sistemi stok ve akım hesaplarından oluşmaktadır. İşlemlerin ve diğer ekonomik akışların GFS sisteminde kapsamlı olarak ele alınması açılış ve kapanış bilânçolarının bağdaştırılmasını sağlar. Yani bir muhasebe döneminin başında varlık ve yükümlülüklerin stok değerine yine varlık ve yükümlülüklerdeki dönem içi akım değeri eklendiğinde, varlık ve yükümlülüklerin dönem sonu stok değerine ulaşılması gerekmektedir. STOKLAR AKIMLAR STOKLAR AÇILIŞ BİLANÇOSU İŞLEMLER Gelir DİĞER EKONOMİK AKIMLAR Elde Tutma Kazanç ve Kayıpları daki Diğer Miktar Değişimleri KAPANIŞ BİLANÇOSU eksi NET DEĞER Gider NET DEĞER = NET FAALİYET SONUCU eksi NET DEĞER DEĞİŞİMİ NET DEĞER DEĞİŞİMİ = (NET BORÇLANMA / BORÇ VERME) eksi Toplam Net Değer Değişimi 13 Sistemde stoklar, dönem başı ve dönem sonu bilançolarındaki varlık, yükümlülük ve net değerin stok değerlerini ifade etmektedir. Akımlar, işlemler ve diğer ekonomik akımlar olarak iki bölüme ayrılmaktadır. İşlemler, tahakkuk bazlı yıllık gelir ve giderler ile karşılığında o yıl için varlık ve yükümlülük hesaplarına yazılan tutarların bileşiminden oluşmaktadır. İşlemler aynı zamanda ESA 95 ve SNA 93 sistemlerinde tanımlanan üretim hesabını (giderler), gelir hesabını ve birikim hesaplarını (varlık ve yükümlülük akımları) birebir karşılamaktadır. Diğer ekonomik akımlar, ESA 95 ve SNA 93 sistemlerindeki elde tutma kazanç ve kayıplarıyla değer ve miktar değişimlerini birebir karşılamaktadır. 3. ESA 95, SNA 93 ve GFSM 2001 SİSTEMLERİNDEKİ HESAPLARIN YAPISI ARASINDAKİ BAĞLANTILAR Her üç sistemde de genel yönetim sektörü için hazırlanan istatistiki tablolardan bulunan temel dengeler ve tablo içeriği büyük ölçüde uyumlu olup, aynı veri tabanından alınan muhasebe bilgilerinin farklı sunumlarından ibarettir. Konuyu örneklendirmek gerekirse;
ESA 95 ve SNA 93 Sisteminde: (Gelir hesapları) - (Üretim hesapları) = Tasarruf GFSM 2001 Sisteminde: (Gelirler) - (Giderler) = Faaliyet Dengesi denkliği şeklinde ifade edilmekte, tasarruf veya faaliyet dengesi olarak bulunan tutarlar arasında kavramsal olarak hiçbir farklılık bulunmamaktadır. Aynı şekilde; ESA 95 ve SNA 93 Sisteminde: (Tasarruf) - ( Varlık Edinimleri) = Net Borçlanma/Ödünç Verme GFSM 2001 Sisteminde: Borçlanma/Ödünç Verme (Faaliyet Dengesi) - ( Varlık Edinimleri) = Net denklikleri şeklinde ifade edilmekte, net borçlanma/ödünç verme olarak bulunan tutarlar arasında kavramsal olarak hiçbir farklılık bulunmamaktadır. Hazırlanan istatistik tabloları kıyaslanarak, sistemler arasındaki entegrasyonu daha net görmek mümkün olacaktır. Aşağıdaki tablodan söz konusu mukayese yapılabilecektir. Hazırlanan Tablolardaki Benzerlikler GFS Tabloları (ye Bakanlığı) ESA Tabloları (TÜİK) EDP Tabloları (TÜİK) Finansal Hesaplar Tabloları (Merkez Bankası) olmayan (Bilanço) Tablo 6 Tablo 26 Yok Yok (Bilanço) Tablo 6 Tablo 0700 Yok Yok (Bilanço) Tablo 6 Tablo 0700 Yok Yok Gelirler Tablo 1 Tablo 0200/0900 Tablo 2A,2C,2D Yok Giderler Tablo 2/Tablo7 Tablo 0200/1100 Tablo 2A,2C,2D Yok (İşlem) Tablo 3 Tablo 0200/1100 Yok Yok (İşlem) Tablo 3 Yok Tablo 3A,3C,3D Tablo 610 (işlem) Tablo 3 Yok Tablo 3A,3C,3D Tablo 610 Elde Tutma Kazanç ve Kayıpları Tablo 4 Yok Yok Tablo 0611 Değer ve Miktar Değişimleri Tablo 5 Yok Yok Tablo 0612 Net Borçlanma / Borç verme NLB B9 EDP B9 B9F
4. ESA 95, SNA 93 ve GFSM 2001 SİSTEMLERİNDE GENEL OLARAK BENZERLİKLER VE FARKLILIKLAR 4.1 Sistemlerdeki Temel Benzerlikler Sistemlerdeki Temel Benzerlikler GFSM 2001 SNA 93 ESA 95 Hesapların Yapısı X X X Ulusal Ekonomi Kapsamı (5 sektör) X X X Kayıt Zamanı (Tahakkuk Esası) X X X Değerleme (Piyasa Fiyatı) X X X Çift Taraflı Kayıt X X X Yerleşiklik esası X X X 4.2 Sistemlerdeki Temel Farklılıklar GFSM 2001 sisteminde emekli maaşları veya diğer emeklilik fonları tahsilatları yükümlülük artışı olarak, SNA 93 sisteminde ise gelir olarak kayıt altına alınır. GFSM 2001 sisteminde mal ve hizmetlerin satışı 4 alt kategoride değerlendirilmekte, SNA 93 sistemi bu kadar detay sunmamaktadır. GFSM 2001 sisteminde kendi hesabına sermaye oluşumları (Bakanlıklardaki maden ve döşeme atölyelerinde yapılan giderler gibi), maddi duran varlıklara yapılan bakım ve onarım giderleri içerisinde değerlendirilmezler. SNA 93 sisteminde sübvansiyonlar, ürün ve üretim üzerinde olmak üzere 2 kategoride değerlendirilirler. GFSM 2001 sisteminde ise alınan kurumsal birimlere göre bir ayrım yapılmaktadır. GFSM 2001 sisteminde emekli maaşları veya diğer emeklilik fonları ödemleri yükümlülük azalışı olarak, SNA 93 sisteminde ise gider olarak kayıt altına alınır. GFSM 2001 sisteminde faiz ödemeleri, yerleşik olmayanlardan, genel yönetim dışındaki yerleşiklerden ve genel yönetimden şeklinde 3 alt kategori vardır. SNA 93 sisteminde ise faiz ödemelerine ilişkin yerleşik olmayanlardan şeklinde bir tanımlama bulunmamaktadır. GFSM 2001 sistemi, mali olmayan varlıkların edinimi, sabit varlıklar kaleminde diğer sistemlere göre daha fazla detay vermektedir. GFSM 2001 sisteminde mali varlık edinimi ve yükümlülük ödemesi ulusal ve yabancı şeklinde ayrıma tabi tutulurken, diğer sistemlerde böyle bir ayrım bulunmamaktadır.
GENEL DEĞERLENDİRME Devlet İstatistikleri ve Ulusal Hesaplar Sistemi Arasındaki Bağlantılar konusunda düzenlenen seminerde, anlatılan konular ve yapılan pratik çalışmalar çerçevesinde, Bakanlığımızca hazırlanan GFS tabloları ile Türkiye İstatistik Kurumu tarafından hazırlanan ESA tablo 2, 9, 11 ve EDP tabloları, T.C. Merkez Bankası tarafından finansal hesaplara ilişkin hazırlanan tablo 6 ve 7 ile Hazine Müsteşarlığı tarafından hazırlanan ESA tanımlı Genel Yönetim borcu arasında gerek kapsamın belirlenmesi, gerekse kullanılan hesapların niteliği ve diğer uygulamalar konusunda farklılık olmadığı, Devlet Planlama Teşkilatınca hazırlanan ve OECD ye gönderilen Genel Devletin Dengesi İstatistiklerinin; (OECD nin SNA 93 manuel i çerçevesinde hazırlanması gerektiği yönündeki tavsiyesi göz önünde bulundurulduğunda) GFS tabloları, ESA tabloları ve EDP tablolarıyla kapsam ve hesaplama açısından paralellik taşıması gerektiği, GFSM 2001 çerçevesinde hazırlanan Genel Yönetim dengesi ve Devlet Planlama Teşkilatınca hazırlanan ve OECD ye gönderilen Genel Devletin Dengesi İstatistiklerinin mukayese edilebilirliğinin ve gerekli eşgüdümün sağlanması gerektiği, Genel Müdürlüğümüzün EDP tabloları hazırlığında aktif rol üstlendiği ve çalışmaların büyük bir bölümünde lokomotif görevi gördüğü, ancak Resmi İstatistik Programında sorumlu kuruluş olarak Türkiye İstatistik Kurumunun kabul edildiği, EDP tabloları hazırlığında sorumluluğun Resmi İstatistik Programı çerçevesinde Genel Müdürlüğümüzce üstlenilmesi gerektiği ya da ilgili kuruma ham muhasebe verilerinin sağlanması suretiyle aktif rolün Türkiye İstatistik Kurumuna devredilmesi gerektiği, 2014 yılından itibaren Uluslararası Para Fonu (IMF) tarafından kamu sektörü mali istatistiklerinin derlenmeye başlanacağından, sorumluluk makamında olan Genel Müdürlüğümüzün, Kamu Sektörüne dâhil olan Kamu Şirketleri ve Kamu Şirketleri mali istatistiklerinin derlenmesine yönelik gerekli alt yapıyı kurması gerektiği, Uluslararası kuruluşlara gönderilen mali tabloların dilimize tercüme edilerek yerel kamuoyu ile paylaşılmasının faydalı olacağı, Sonuç ve kanaatine varılmıştır.