Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirmesi

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirmesi * 1. GİRİŞ Ülkeler arasındaki gelir düzeyi farklılığı bütçeleri ciddi olarak etkiler. Gelir düzeyi düşük ülkelerde yetersiz gelir yeteri kadar kaynak mobilize edilememesine yol açar. Belirsizlik ise harcama ve gelir akımlarının kontrol edilememesi demektir. Gelir rahatlığı ve tahmin edilebilirlik belli bir bütçe bazında küçük küçük tedrici değişiklikler olmasına yol açar. Tedrici değişme orantılı değişme veya önceliklere göre artış olarak kendini gösterebilir. Bu da bütçenin tahmin edilebilirliğine ve bütçe belgesinin istikrarlı bir çerçeveye sahip olmasına yol açar. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla, mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması hedefiyle yola çıkılmıştır. Kanunun felsefesi, kurduğu çatı ortaya konulacak; eksiklikleri, ve önerilerimiz de bölümler halinde yer alacaktır. 2. 5018 SAYILI KANUNUN HEDEFİ VE KANUNUN GEREKÇESİ 2.1. 5018 Sayılı Kanunun Hedefi Bütçeleme ve bütçenin kontrol mekanizmalarına bakıldığında, dünyada tipik bir takım sistemlerin bulunduğunu görürüz: 1) İngiliz Sistemi: Birleşik Krallık'da ve kolonilerinde, bazı Asya, Afrika ve Karaip ülkelerinde bulunmaktadır. Bazı özellikleri, özellikle harcama kontrol yöntemleri Orta Doğu ülkelerinde de görülür. En yakın örneği Yeni Zelanda'da görülmektedir. Bütçe süreci ampirisizmi ve pragmatizmi yansıtır. : 1973 Konya doğumlu olup Ankara Üniversitesi Siyasay Bilgiler Fakültesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü mezunudur. Halen Maliye Bakanlığında Maliye Müfettişi olarak görev yapmaktadır. 122

Bütün gelir ve giderlerin konsolide bir fonda toplanması; bütçenin esas olarak harcama bakımından yapılması ve gelir yanından ayrılmış olması; harcamacı kurumların bütçe uygulaması sırasında farklı derecede denetime tabi olmasıdır. 2) Fransız Sistemi: Fransa'da ve eski Fransız sömürgelerinde benimsemiş sistemdir. Esas olarak, güçlü bir mali denetim sisteminin ve merkezi bir hazinenin varlığı gibi iki ilke üzerine oturur. Denetim sistemi üç düzeyde işler. Harcamacı kurumlara bağlanmış ve mali işlemlerden, paranın toplanmasından ve dağıtımından sorumlu saymanlar ve daha yüksek yetki ve sorumluluğa sahip denetçiler. Fransız hazinesi sadece nakit yöneticisi değil aynı zamanda kredi veren bir bankerdir. Kamu kuruluşlarının mevduatını da kabul eder. 3) Avrupa Sistemleri: Ana sistemler Hollanda, İtalya ve Portekiz sistemleridir. Bu sistemler bu üç ülkeninkine paralel olarak Endonezya, Somali ve eski Portekiz kolonilerinde çeşitli derecelerde kabul edilmiştir. Hollanda sistemi bütçelemede amortisman ayrılması, tahakkuku temel alan muhasebe sistemi gibi ticari ilkelere daha çok dayanır. İtalyan bütçe sisteminde mali yılın ötesine uzanan fonların varlığı, Genel denetim organı tarafından ayrıntılı denetim önemli özelliklerdir. Portekiz sistemi diğerlerinden daha büyük ölçüde bütçeye yasal yaklaşım ve bütçe tahsislerinin yıllık olarak yasaya bağlanması özelliklerine sahiptir. Almanya'nın sistemi diğer Avrupa ülkelerindekinden pek farklı değildir, başka bir ülke sistemini de etkilememiştir. 4) ABD Sistemi: Temel özelliği harcamaların ve gelirlerin genel bütçe ve yasal onaya tabi olmayan çok sayıda fondan oluşmasıdır. 1980'lerde analitik amaçla, genel bütçe, nakit bütçesi ve milli hesaplar çerçevesinde yapılmış bütçeden oluşan bütünleştirilmiş bütçe yapılmaya başlanmıştır. 5) Uzak Doğu Sistemi: Japon sisteminden etkilenmiştir. Bütçe sistemi genel bütçe, yarı ticari ve ihtisaslaşmış faaliyetlerin özel bütçeleri ve en önemlisi yatırım borçlanması programı olan bütçe dışı fonları kapsar. Bütçe özel hesaplara transferleri konsolide etmeden gösterir. Bu uygulamalar Güney Kore, Filipinler ve Tayland'da da görülür. Filipinler 1950'lerde bütçe sistemini Amerikan sistemine uyarladı, fakat fon uygulamasını korudu. 6) Latin Amerika Sistemi: Aslında bir ölçüde amorf, orijinal İspanyol etkisinden sonra kendi deneyimleriyle şekillenmiş bir sistemdir. Temel özellikleri gelirlerin tahsisi (earmarking), kamu faaliyetlerinin özerk kuruluşlarca yürütülmesi biçimindeki ademimerkeziyetçilik, nakite dayanmayan temel, muhasebe ve denetim mekanizmalarının birleştirildiği mekanizmanın varlığıdır. 1 Türkiye, bütçeleme sistemini, yıllardır olumsuz etkileyen teknik ve politik etkenlerin etkisiyle, yeni bir mali yönetim ve denetim anlayışı ihtiyacını hissetmiş; nihayet 11.10.1995 tarihinde Maliye Bakanlığı ve Dünya Bankası 1 İhsan GÖREN, 23/Kasım/1999 Tarihinde İstanbul/Divan Otel de Düzenlenen, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay Konulu Seminer, www.tesev.org.tr 123

arasında "Kamu Mali Yönetim Projesi"nin "Harcama Yönetimi" sistemini çözümlemeye yönelik bir proje anlaşması imzalanmıştır. Ardından, IMF İcra Direktörleri Kurulu nun 6 ncı gözden geçirmeyi onaylayabilmesi için Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Yasa Tasarısının yasalaştırılması ön şart olarak ileri sürülmüştür. Daha sonra, Avrupa Birliği ne uyum sürecinde, yasa tasarısı Maliye Bakanlığı tarafından Avrupa Birliği ve uluslararası standartlarla uyumlu bir kamu iç kontrol sistemi oluşturulması amacıyla, 3 Ağustos 2002 tarihinde T.B.M.M. ne sunmuştur. Seçim döneminde kadük olan tasarı, 58. Hükümet Acil Eylem Planında da ilk altı aylık tedbirler arasında yer almış ve 59. Hükümetçe tekrar Meclis e sunulmuştur. Yönetişim uygulamaları çerçevesinde, yasanın hazırlanmasında ve yönetişim toplantılarında TESEV, TOBB, TÜSİAD ve Uluslararası Yerel Yönetim Birliği (IULA) de hazır bulunmuştur. 2 2.2. 5018 Sayılı Kanunun Gerekçesi Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması, bazı malî işlemlerin bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının malî yılla sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin başlıca eksiklikleri olarak ön plana çıkmaktadır. Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla, mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması amaçlanmış; diğer taraftan Kanunla, bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, malî yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu malî yönetim sisteminin oluşturulması öngörülmüştür. Bu çerçevede özetle, - Bütçe türleri uluslararası standartlara kapsamında yeniden tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır. Katma bütçe kaldırılmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve malî statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir. Ayrıca, döner sermaye işletmeleri ve fonların gelir ve giderlerinin ilgili oldukları idare bütçesine dahil edilmesi sağlanmakta; bunların belirli bir süre sonunda tasfiye edilmesi öngörülmektedir. - Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderlerinin bütçelerinde yer alması sağlanmakta, bütçe dışında gelir elde edilmesi ve gider yapılması önlenmektedir. 2 A.Alpay DİKMEN, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler, Cumhuriyet, 7.11.2003 124

- Genel idareye dahil kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin Merkezi İdare Bütçe Kanununun ekinde yer alması esası öngörülmektedir. - Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklükleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulmaktadır. - Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, Kanunda sayılan sınırlı sayıdaki maddeye tâbi olmakla birlikte genel olarak Kanun kapsamı dışında tutulmakta; malî özerkliklerini zedeleyecek herhangi bir hükme yer verilmemektedir. - Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli Merkezi İdare Bütçe Kanununa eklenmektedir. - Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması amacıyla, bütçe hazırlama çalışmalarına daha erken başlanılmakta, kamu idarelerinin bütçeleri üzerinde daha ayrıntılı hazırlık ve sağlıklı tahmin yapması sağlanmakta ve malî yönetimde çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmektedir. Bu çerçevede, plan-bütçe ilişkisi güçlendirilerek kamu idarelerinin stratejik plan hazırlamaları ve bütçelerini bu plana dayandırmaları öngörülmekte, amaçların ve hedeflerin bütçe büyüklükleri ve sürdürülebilir finansman planı düzeyinde hangi ekonomik koşullarda gerçekleştirileceğine ilişkin olarak kamu idarelerine orta vadeli program ve malî plan ile yol gösterilmektedir. - Diğer taraftan bir iç kontrol sistemi oluşturulmakta ve kamu idarelerinin bütçe uygulama sürecindeki inisiyatiflerinin artırılması hedeflenmektedir. Kamu idarelerine bütçe hazırlama ve uygulamaya ilişkin görevlerine ek olarak, harcama öncesi kontrol yetkisi verilmekte ve iç denetçilik müessesesi oluşturulmaktadır. - Kamu idarelerinin malî işlemleri, kurulacak malî hizmetler birimleri tarafından yapılacak, bütçe sınıflandırmasında ödenek tahsis edilen yöneticiler harcama yetkilisi olarak karar vermeye yetkili olacak, iş ve işlemler harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı üzerine gerçekleştirme görevlileri tarafından yerine getirilecektir. Saymanların ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapma görevleri sona erdirilerek, bunun yerine kamu idaresi başkanına bağlı olarak çalışacak malî kontrol yetkilisine, harcama sürecinin belirli aşamalarında kontrol görevi verilmektedir. - Kanun ile malî yönetimde şeffaflığın sağlanması ve sağlıklı bir hesap verme mekanizmasının kurulması, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılması sırasında gerekli bilginin gerekli zamanda verilmesi suretiyle kamuoyu denetiminin sağlanması, kamu hesaplarının uluslararası standartlara uygun bir muhasebe düzenine göre tutulması sağlanmaktadır. Diğer taraftan, kamu idarelerince idare faaliyet raporu, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca değerlendirme raporu ve Maliye Bakanlığınca genel faaliyet raporu düzenlenmesi öngörülmekte, ayrıca diğer yöntemlerle malî yönetim verilerinin ve malî istatistiklerin düzenli olarak kamuoyuna açıklanması hedeflenmektedir. - Sayıştayın harcama öncesi vize ve tescil işlemleri kaldırılmakta, Maliye Bakanlığınca yapılan taahhüt ve sözleşme tasarılarının vizesi işlemi ise 125

yönetsel sorumluluk ve malî kontrol yetkisinin paylaştırılması ilkesi çerçevesinde kamu idarelerine bırakılmaktadır. Böylece bir yandan bütçe işlemlerine hız kazandırılırken, diğer yandan Sayıştay'ın dış denetim organı olarak sadece harcama sonrası denetime odaklanmasına imkân tanınmaktadır. Ayrıca genel idareye dahil kamu idarelerinin tamamı, dış denetim kapsamına alınmaktadır. 3 3. 1982 ANAYASASININ BÜTÇE İLE İLGİLİ HÜKÜMLERİ 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 4 nın dördüncü kısmının birinci bölümü (md. 161-164) bütçeleme sürecine ayrılmıştır. Anayasa, Devletin ve kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağını bildirmiştir. Bütçe kanunlarının, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabileceği; ancak bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı belirtilmiştir. Ayrıca, bütçenin TBMM de Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunulamayacağı hükme bağlanmıştır. Bakanlar Kurulunun, genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az yetmiş beş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunacak; bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenecektir. Bütçe Komisyonunun elli beş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve mali yıl başına kadar karara bağlanacaktır. Anayasada genel ve katma bütçe kavramlarından bahsedilmiş; bunlara verilen ödeneğin, harcanabilecek miktarın sınırını göstereceği; harcanabilecek miktarın sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamayacağı; Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemeyeceği; cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunlu olduğu bildirilmiştir. Kesin hesap kanunu tasarılarının, ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak, en geç yedi ay sonra Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı; Sayıştay ın, genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesin hesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunacağı belirtilmiştir. Kesin hesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte Bütçe Komisyonu gündemine alınır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesin hesap kanunu tasarısını Genel Kurula birlikte sunar, Genel Kurul, kesin hesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar. 3 Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692), Dönem : 22, Yasama Yılı : 2, TBMM (S. Sayısı : 302) 4 09.11.1982 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 126

Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştay tarafından sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez. 4. KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNUN BÜTÇE İLE İLGİLİ HÜKÜMLERİ 4.1. Tanım 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu 5 (Kanun olarak nitelendirilecektir), kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, 1. Kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, 2. Kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, 3. Tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemek üzere hazırlanmıştır. Görülüyor ki, Kanunun düzenlenme amacı, mali işlem ve eylemler hakkında doğru ve kapsamlı bir çerçeve çizmektedir. Ancak, bir mali usul kanunu niteliğindeki Kanunun 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 6 ndan farklı olarak mali yönetim yapısı da düzenlediği anlaşılmaktadır. 1050 sayılı Kanun esas olarak mali usul düzenlemekte, mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler olarak tanımlanmakta idi. 7 Öte yandan, 1050 sayılı Kanunda sebebiyle yer almamış ve yerleştirilmemiş olan mali saydamlık, hesap verebilirlik ve raporlama işlevlerinin 5018 sayılı Kanunda yer aldığı gözükmektedir. Mali işlemlerin uzantısı olarak görünebilecek bu faaliyetlerin, görevin/hizmetin ölçümlenebilmesi bakımından pekala idari-siyasi nitelikli faaliyetler olduğu, konunun mali hukuk konusu olmaktan çok, yönetim hukuku sorunu olduğu da ileri sürülen bir düşüncedir. Konu, sadece 5018 sayılı Kanunun amaç ve tanım maddesinde değil, Kanunun hemen hemen tüm maddelerine sirayet etmiş, deyim yerindeyse ruhunu oluşturmuş bir konu durumundadır. Kanun, 1. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü 5 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 6 09.06.1927 tarih ve 906 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 7 Doğan BAYAR, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?, Maliye Dergisi, sayı:144, s.47 127

2. Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolünü (uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla) 3. Düzenleyici ve denetleyici kurumları (sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 43, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76 ncı maddeleri) kapsamaktadır. 1050 sayılı Kanunda bütçe rejiminin üçe ayrıldığı gözükmektedir: genel bütçe, katma bütçe ve mahalli idare bütçeleri. Kamunun büyümesi ile birlikte uygulamalarına yenileri katılmış, ancak bunlar 1050 sayılı Kanun kapsamına alınmamışlardır. Buna rağmen, 1050 sayılı Kanunun 2709 sayılı Anayasaya birebir uyum sağladığı görülmektedir: Zira, Anayasa, 126 ve 127 inci maddelerde de belirtildiği gibi, merkezi yönetim ve yerinden yönetim ilkesine bağı kalmış, merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yönünden yönetimlerini katma bütçede ve mahalli idare bütçelerinde toplamıştı. 5018 sayılı Kanun, 1050 sayılı Kanunda yer almayan hemen tüm kamu birimleri saymak suretiyle önemli bir adım atmış, ancak sistematik ve kapsamda yeni hatalar oluşturulmuştur: 8 İlk olarak, Devlet tüzel kişiliğine dahil dairelerin genel bütçe içinde toplandığı ifade edildiği halde, (I) sayılı cetvelde (bkz. EK-1) TCK, DSİ, SHÇEK gibi ayrı tüzel kişiliğe sahip idareler de dahil edilmiştir. Kanun ifadesi değiştirilmeyecek ise, tüzel kişiliğe sahip bu idarelerin tüzel kişilikleri ile ilgili yasal düzenlemenin tanzimi gerekmektedir. İkinci olarak, özel bütçeli idareler için iki ayrı cetvel yapılmasıdır. Yukarıda belirtildiği gibi, Anayasal anlamda özel bütçeli idarelerin tümü, merkezi yönetime idari vesayet bağı ile bağlı, hizmet yönünden yerinden yönetimlerdir. İdari vesayetin konusu, kapsamı, araçları, uygulaması ve derecesi bu kurumların kuruluş kanunları ile belirlenmelidir ve belirlenmiştir. Bu sebeple derecesi ne olursa olsun, idari vesayete tabi olmayan hiçbir kamu kuruluşu olamaz. Aksi takdirde, bunlar yürütme yetkisini doğrudan kullanan bağımsız otoriteler haline gelirler. Bu durum, Anayasanın 8 inci maddesindeki yürütme yetkisi ve görevi ile 123 üncü maddesindeki idarenin kuruluş esaslarına açıkça aykırılık teşkil etmektedir. 5018 sayılı Kanunla mali usul düzenlemesi yapılırken, Anayasaya da aykırılık teşkil edecek biçimde yeni bir yürütme ve idare tanımı getirilmektedir. 1050 sayılı kanunda merkezi idarenin vesayet yetkisi, büyük ölçüde bu konuda yetkili ve görevli olan Maliye Bakanlığı na bırakılmıştı, 5018 sayılı Kanunla bu yapılanma kaldırılmaya çalışılmış ancak 1050 sayılı Kanunun ruhunu mündemiç olan Anayasanın ilgili maddeleri bırakılmıştır. Anayasa hükümlerinin değiştirilmesi bahis konusu değilse, Anayasanın üstün yasa olması nedeniyle, bu anlamda 5018 sayılı Kanunun aykırılık oluşturduğunu belirtmeliyiz. 8 Doğan BAYAR, a.g.m., s.50 128

İdari yapılanmanın yeri Anayasa ve teşkilat kanunlarıdır. Bunların dışında mali usulü düzenlemek amacıyla çıkarılan bir kanunda bu ilişkilerin yeniden ve farklı bir mantıkla yapılandırılması doğru olmayacaktır. Diğer taraftan düzenleyici ve denetleyici kurumların, Kanun kapsamına alındığı belirtildikten sonra, Kanunun bütçeleme, ödenek, harcama, gelir, taşınır/taşınmaz mal işlemleri, iç kontrol sistemi, yaptırımlar gibi fevkalade hükümlerinin uygulama dışı bırakılması izahı yapılamayacak kadar büyük bir eksiklik olarak karşımıza çıkmaktadır. 4.2. Bütçe İlkeleri Kanunla, bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde Makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması, Harcama yetkisinin görev ve hizmetle uyumluluğu, İdarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerinin ve faydamaliyet analizinin dikkate alınması Çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi Hükümetin malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesinin temini Gayrisafilik esası Ademi tahsis ilkesi Denklik ilkesi Bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmemesi Uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır. Açıklık, doğruluk ve malî saydamlık Genellik ilkesi uygulanması hedeflenmiştir. Büyük bölümü doktrinde de yer alan bu ilkelerden birincisinin, fevkalâde sübjektif bir ilke olduğunu, kişilere ve hükümetlere bağlı olarak değerlendirilebileceğini, bir ilke olmaktan çok siyasiekonomik bir hedef olduğunu belirtmek gerekir. 1050 sayılı Kanun un 28 ile 59 uncu maddeleri arasında yukarıda sayılan iki unsur dışında diğer ilkelerin var olduğu gözükmektedir. İlk defa karşımıza 5018 sayılı Kanunla çıkan yenilikler ise, (1) makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması ve (2) çok yıllı bütçeleme esasıyla bütçenin izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Her iki yeni ilkenin modern bütçeleme anlayışı ile uyumlu ve sağlıklı planlama temeli üzerine oturduğu görülmektedir. 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, bütçenin yıllık yapılmaması bu Kanuna özgüdür. 1050 sayılı Kanunda, Kanunun 3 üncü maddesinden hareketle, hesap dönemi, mali yıl ve yönetim dönemi kavramlarından oluşmaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bu anlayışın yer almadığı görülmektedir. 129

4.3. Bütçe Türleri ve Kapsamı Kanunla ilk defa farklı bütçe isimleri bir terim olarak değerlendirip kullanılmıştır. Buna göre, Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesinden Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesinden Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesinden Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesinden oluşmaktadır. Anayasamızda, genel, katma ve özel bütçelerin (ayrıca, KİTlerin özerk bütçeleri) tarifi yapılmış, bunun dışında bir tanımlama getirilmemiştir. 5018 sayılı Kanunla tanımlandırılan merkezi yönetim bütçesi, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ibarelerinin de Anayasada yer bulmamaları sebebiyle bir Anayasa değişikliği getirilmeyecek ise bu durumun, anayasaya aykırılık teşkil ettiğini söylemek haksız bir tespit olmayacaktır. 4.4. Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu 4.4.1. Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı Merkezî yönetim bütçe kanunu, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini göstermesi, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin vermesi düzenlenmiştir. Merkezî yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, malî yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alacaktır. Bir sonraki başlıkta da ele alacağımız gibi, çok yıllı bütçeleme esasının bir gereği olarak bütçe kanununda izleyen iki 130

yılın da (üç yıllık bütçeleme) bütçesi üzerinde kimi hususların değerlendirilmesi esas alınmıştır. 4.4.2. Orta Vadeli Program, Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi Merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından Maliye Bakanlığı sorumlu tutulmaktadır. 1050 sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların bütçe taslaklarının Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderilmesi yer almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli programın DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun Mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. (Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede yayımlanır.) Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli malî plan, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır. Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanarak Haziran ayının sonuna kadar Resmî Gazetede yayımlanır. Burada hemen hemen aynı nitelikte, orta vadeli planlamanın ve bütçe çağrılarının DPT ve Maliye Bakanlığına paylaştırılmış olması ilginçtir. 540 sayılı KHK ile kurulan ve büyük bölümü istişari görevlerle donatılmış DPT ye ciddi yürütme görevleri yüklenmiş, bu amaçla bütçe hazırlık süreci Maliye Bakanlığı ile paylaştırılmıştır. İstişari görevlerle donatılmış, yürütme ehliyeti ve kadrolarına sahip bulunmayan bir kurumun, hangi kaygılarla bütçe sürecine bu etkinlikte katılımının sağlandığını anlayabilmek zordur. Bundan daha önemlisi, Avrupa Birliği ve ciddi uluslar arası ülke örnekleri cari-yatırım bütçesi gibi bir bütçeleme ayırımı getirmemiştir. Bir bütçe vardır ve onun da sahibi belli olmalıdır, aksi durum, Kanunun tasarımı ve yapımında şikayet konusu edilen mali disiplinsizliği (md. 16, 17, 18, 25) vahim noktalara taşıyabilecek önemli bir risktir. Bu riskin, ülke içinde kurumsal prestij kaygılarıyla alınabilmesi şaşırtıcıdır. Son olarak, yatırım bütçesini hazırlama ile görevlendirilen DPT nin kuruluş kararnamesinin buna göre dizaynı yada yanlıştan dönülerek yatırım bütçesi hazırlama sürecinin DPT den alınması gerekmektedir. 131

4.4.3. Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, İdarenin performans hedefleri, dikkate alınacaktır. Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri 1050 sayılı Kanundan farklı olarak ilgili idarelerce hazırlanır. Gider teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca belirlenmiş, analitik bütçeleme esasına göre, kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine; gelir teklifleri ise ekonomik sınıflandırma sistemine uygun olarak hazırlanır. Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına verilir. Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. Burada olumlu bir unsur olarak, kamu idarelerine kendi bütçeleri hakkında gereken inisiyatifin verildiğini belirtmek gerekir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar ise, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacak, 16 ncı maddede belirtilen orta vadeli plan ve programlara, bütçe rehberlerine bağlı kalmayacaklardır. Ancak, teklifleri DPT ve Maliye Bakanlığına iletilecektir. 4.4.4. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasarısı ile millî bütçe tahmin raporu, malî yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacaktır. Merkezî yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere; Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi, Yıllık ekonomik rapor, 132

Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, Kamu borç yönetimi raporu, Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri, Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri, Kamu iktisadi teşebbüsleri ile kamu şirketi niteliğindeki kuruluşlar hariç olmak üzere, merkezî yönetim kapsamındaki idarelerin, hizmet amaçlarıyla ilgili olan diğer kurum ve kuruluşlarından Maliye Bakanlığınca belirlenecek olanların bütçe tahminleri, Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, ekleyeceklerdir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. Kapsam genişlemesi dolayısıyla 1050 sayılı Kanundan reel olarak getirilen farklı düzenlemenin Kamu Borç Yönetimi Raporu olduğu gözükmektedir. Bu yepyeni bir belgedir; zira 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 9 un 14 üncü maddesinde, Devlet borcu ve Hazine garantilerinin uygulama sonuçları Hazine Müsteşarlığınca hazırlanarak ilgili yıl kesin hesap cetveli ile birlikte Hazine genel hesabına dahil edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderileceği, ilgili bütçe yılı içinde sağlanan iç ve dış finansman imkanları, sağlanan Hazine garantileri, Risk Hesabı, alınan ve verilen hibeler, dış borcun devri, dış borcun ikrazı ve dış borcun tahsisine ilişkin bilgilerle finans piyasalarına ve borç yönetimine ilişkin değerlendirmelerin yer aldığı Kamu Borç Yönetimi Raporunun üçer aylık dönemler itibariyle Plan ve Bütçe Komisyonuna havale edilmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına, Bakanlar Kuruluna sunulmak üzere Başbakanlığa, Maliye Bakanlığına, Sayıştay Bakanlığına ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığına gönderileceği bildirilmiş; Hazineden sorumlu Bakanın, Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonunu özel gündemle yapılacak toplantı ile yılda bir defadan az olmamak üzere bilgilendireceği hüküm altına alınmıştır. Bu raporlama, borç yönetiminde şeffaflık yönünde bir adım olarak değerlendirilmelidir. 4.4.5. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Görüşülmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezî yönetim bütçe kanunu malî yıl başından önce Resmî Gazetede yayımlanır. 1050 sayılı Kanunun 35 inci maddesi ile bu düzenlemenin paralellik arzettiği görülmektedir. 1050 sayılı Kanundan kapsam itibariyle doğan farklı bir düzenleme, kamu yatırım programının, merkezî yönetim bütçe kanununa uygun olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanması ve anılan 9 09.04.2002 tarih ve 24721 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır. 133