YENİ TEŞVİK PROGRAMI: STOKASTİK SINIR ANALİZİ İLE BİR DEĞERLENDİRME

Ekonomik Yaklaşım, 24(89), 1-23 YENİ TEŞVİK PROGRAMI: STOKASTİK SINIR ANALİZİ İLE BİR DEĞERLENDİRME Celal TAŞDOĞAN * 15 Ocak 2014 tarihinde alındı; 30 Haziran 2014 tarihinde revize edildi; 10 Temmuz 2014 tarihinde kabul edildi. doi:10.5455/ey.35300 Özet 2012 yılından itibaren bölgesel yatırım teşvik uygulamalarında bir taraftan desteklenen bölge sayısı artmış diğer taraftan da stratejik yatırım uygulaması ile birlikte destek unsurları genişletilmiştir. Bu çalışmada tüm illeri kapsayan yeni teşvik programının etkinliği stokastik sınır analizi ile tartışılmış ve 26 bölge kapsamında değerlendirilen illerin katma değerinde etkinsizlik tespit edilmiştir. Elde edilen bulgulara göre etkinsizliğin ortadan kaldırılabilmesi için de teşvik sisteminde istihdam, işgücüne katılım oranı ve girişim sayısının artırılmasını sağlayacak tedbirlere daha fazla yer verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır. Anahtar Kelimeler: Teşvik programı, bölgesel teşvikler, stokastik sınır analizi, etkinlik. JEL Sınıflaması: D21, D22, D24. An Evaluation of New Incentive Program by Stochastic Frontier Analysis Abstract Received 15 January 2014; revised 30 June 2014; accepted 10 July 2014. doi:10.5455/ey.35300 In implementation of regional investment incentive in 2012, while one side the number regions have being increased the other side strategic investment * Yrd. Doç. Dr., Gazi Üniversitesi, Bankacılık ve Sigortacılık Yüksekokulu.

2 Celal TAŞDOĞAN application with subsides elements was extended. In this study the effectiveness of the new incentive program covering all provinces has been discussed in stochastic frontier analysis and the added values of the 26 regions considered within the cities have been found the inefficiency. According to the findings obtained, the necessary measures must be ensured the increasing of the labor force participation rate, the number of initiative and employment in order to eliminate the inefficiency Keywords: Incentive program, regional ıncentives, stochastic frontier, efficiency. JEL Classification: D21, D22, D24. 1. Giriş Teşvikler, ülke içindeki bir kısım ekonomik faaliyetlerin diğerlerine kıyasla daha hızlı gelişmesini sağlamak için kamu otoritesi tarafından verilen maddi destek, yardım ve özendirmeler olarak bilinmektedir (DPT, 2007: 1). Piyasa mekanizmasına müdahale niteliğinde olan ve haksız rekabet yarattığı iddia edilen teşviklerin uygulanmaya devam etmesinin geri planında ekonomik ve sosyal amaçlar yatmaktadır. Bunun yanı sıra ekonomiye doğrudan enjekte edilen teşviklerin etkilerinin hızlı bir şekilde görülebilmesi, uygulamaların geniş bir alana yayılmasına neden olmaktadır. Teşviklerin diğer kamusal müdahale araçlarına göre daha fazla eleştiri almasının nedeni sistemin seçicilik esasına göre uygulanmasından kaynaklanmaktadır. Kamu otoritesi her ne kadar kamusal öncelikleri dikkate alarak teşvik sistemini uyguladığını iddia etmiş olsa da sistemin dışında kalanlar tarafından eleştirilere maruz kalmaktadır. Bir diğer önemli eleştiri de teşviklerin başarısını kontrol edebilecek veri ve bilgi sağlama imkânının yetersizliği nedeniyle ortaya çıkmaktadır. Verilen desteklerin yarattığı dışsal faydalar ile kamusal maliyetlerin karşılaştırılması oldukça güç gözükmektedir (Çiloğlu, 2000: 29-30). Teşvik programlarına yapılan eleştiriler nedeniyle verilen desteklere ilişkin amaçların ve içeriklerin sürekli yenilendiği görülmektedir. Bu çerçeveden değerlendirildiğinde Türkiye de yaklaşık son 10 yılda uygulanan teşvik programlarının da özel sektörden gelen talepler dikkate alınarak sürekli değiştiği söylenebilir. 2004 yılındaki 5084 ve 2006 yılındaki 5035 sayılı teşvik kanunların amacı bazı illerde vergi ve sigorta primi teşvikleri uygulamak, enerji desteği sağlamak ve yatırımlara bedelsiz arsa ve arazi temin etmek suretiyle yatırım ve istihdam imkânını artırmak şeklinde sıralanırken 2009 daki teşvik sisteminin amacı Kalkınma Planları ve Yıllık Programlarda öngörülen hedefler ile uluslararası anlaşmalara uygun olarak tasarrufları katma değeri yüksek yatırımlara yönlendirmek, üretimi ve istihdamı artırmak, yatırım eğiliminin devamlılığını ve

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 3 sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak, uluslar arası rekabet gücünü artıracak teknoloji ve araştırma-geliştirme içeriği yüksek büyük ölçekli yatırımları artırmak, bölgesel gelişmişlik farklılıklarını gidermek çevre korumaya yönelik yatırımlar ile araştırmageliştirme faaliyetlerini desteklemek şeklinde ifade edilmiştir. 2012 de başlayan sistemin amacı ise cari açığın azaltılması, üretimin ve katma değerin artırılması, en az gelişmiş bölgelerde kalkınmanın sağlanması, destek araçlarının etkinliğinin artırılması, bölgesel eşitsizliklerin giderilmesi, kümelenmeleri ve ileri teknoloji yatırımlarını destekleyerek küresel rekabet gücünün artırılmasıdır. Tüm bunlardan hareketle çok sayıda amacın eşanlı olarak gerçekleştirilmeye çalışıldığı ve sistemin sürekli değiştiği söylenebilir (Acar ve Çağlar, 2012: 2). Teşvik programlarının 10 yıl gibi kısa bir sürede dört defa değişmiş olması uygulanan teşviklerin etkin olup olmadığı sorusunu akla getirmektedir. Gelinen noktada 2012 yılında son olarak güncellenen programın Türkiye de ki tüm illeri kapsayacak şekilde altı bölgeyi kapsaması ve teşvik unsurlarının da genişletilmiş olmasından hareketle bu çalışmada 2012 yılı teşvik uygulamasının etkinliği tartışılmaktadır. Çalışma TÜİK tarafından hazırlanan IBBS de (İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması) yer alan Düzey 2 deki 26 bölgeye ait illerin tamamı için stokastik sınır analizi uygulamakta ve etkinsizliğe neden olan değişkenlerin derecelerini hesaplamaktadır. Elde edilen bulgular ve ampirik uygulama açısından çalışmanın ilgili yazına katkı yapabileceği düşünülmektedir. Çalışmanın takip eden bölümünde Türkiye de bölgesel kalkınma temelinde uygulanan teşvik sistemleri hakkında genel bir bilgi verilerek özellikle 2004 yılından 2012 yılına kadar değişen teşvik programlarındaki farklılıklar karşılaştırılmaktadır. Buna ek olarak 2012 yılı teşvik programının detayları hakkında bilgi sunulmaktadır. Bunun ardından ampirik uygulamanın dayandığı metodoloji ile yazın taramasına yer verilerek sırasıyla çalışmadaki ampirik uygulama, elde edilen bulgular ve sonuç bölümü yer almaktadır. 2. Türkiye de Bölgesel Kalkınma Temelinde Teşvik Sistemi Türkiye de 1920-1960 döneminde kalkınma kavramı ulusal nitelikte olurken 1960 tan itibaren bölgesel kalkınma kavramı öne çıkmıştır. Birincisi 1963 te başlayan ve günümüze kadar devam eden Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı da dahil olmak üzere tüm planlarda bölgelerarası gelişmişlik farklılıklarını gidermeye çalışan politikaların öne çıktığı görülmektedir (Yavan, 2011b:128-129). 1960 lı yıllarda kamu projelerinin tüm ülkeye yayılması düşüncesi ve 1970 li yıllardaki Kalkınmakta Öncelikli Yöreler (KÖY) in desteklenmesi ile bölgesel kalkınma planlarının temeli oluşmuştur. 1980 li yıllarda dışa açık kalkınma modeli çerçevesinde ulusal politikalar öne çıkmakla birlikte bölgesel kalkınma planları

4 Celal TAŞDOĞAN önemini korumaya devam etmiş ve 1990 lı yıllardaki GAP projesi döneme damgasını vurmuştur (Eraydın, 2004:146). 2000 li yıllarda ise özellikle 1999 yılındaki AB ye adaylık statüsünün verilmesi ardından Türkiye nin bölgesel politikalarında AB politikalarının etkisi olduğu görülmüştür. Bu dönemde AB nin bölgesel kalkınma kriterlerine uyum sağlamak maksadıyla bir taraftan İstatistiki Bölge Sınıflandırması- İBBS (NUTS) ile yeni bölge tanımları oluştururken diğer taraftan Bölgesel Kalkınma Ajansları nı kurulmuştur (Yavan, 2011b: 130). Buna ek olarak yatırımların ve istihdamın artışını hızlandırmak ve bölgesel kalkınmada özel sektörün ağırlığını artırmak amacıyla yeni teşvik tedbirleri uygulamaya başlanmıştır. 2004 yılındaki 5084 Sayılı Kanun ile önce 36 ilde başlayan teşvik uygulaması bir yıl sonra 49 ili kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Bu bağlamda KÖY kapsamındaki iller için 2001 yılı kişi başına geliri 1.500 dolardan az olan ve 2003 yılı SEGE (Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi) değeri eksi olan illerde yer alan işletmelere istihdam şartına bağlı olarak çalışanlar üzerindeki gelir vergisi ve SSK ödemelerinde indirimler uygulanmıştır. Bunun yanı sıra Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) devam ederken, Zonguldak-Bartın-Karabük Bölgesel Gelişme Projesi (ZBK), Doğu Karadeniz Bölgesel Gelişme Planı (DOKAP), Doğu Anadolu Projesi Ana Planı (DAP) ve Yeşilırmak Havza Gelişim Projesi (YHGP) uygulamaları başlatılmıştır (DPT, 2006: 46-47). Yatırımların ve İstihdamın Teşviki ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması hakkındaki 5084 sayılı kanun 2004 yılında yürürlüğe girmekle birlikte bu kanunla getirilen teşvik tedbirlerinin 1998 yılında kabul edilen 4325 sayılı kanun ve 99/12478 sayılı karar çerçevesinde uygulandığı görülmektedir. Bu nedenle 5084 sayılı kanun yeni bir kanun olarak değil daha önceki teşvik tedbirlerinin belirli ölçülerde genişletilerek veya birleştirilerek uygulandığı bir düzenleme şeklinde tanımlanmaktadır. Buna ek olarak 5084 sayılı kanun 2006 yılında 5035 sayılı kanun ile yeniden genişletilmiş ve 2010 yılına kadar yedi defa değiştirilmiştir (Eser, 2011:106). 5084 sayılı kanunun süresinin 2009 yılının sonunda bitmesi nedeniyle 2009 yılı içinde yayınlanan 2009/15199 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile, uluslar arası yükümlülükler ve kararda belirtilen sektörel ve bölgesel önceliklere göre mal ve hizmet üretimine, Ar-Ge ve çevre koruma faaliyetlerine yönelik yatırımların çeşitli teşviklerle desteklenmesini sağlayacak yeni teşvik sistemi yürürlüğe girmiştir (Eser, 2011: 135). Son olarak 2009 yılından beri devam eden bölgesel teşvik sistemine yönelik değişiklik talepleri dikkate alınarak 2012 yılı 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yeni teşvik sistemi yeniden düzenlenmiştir. 2009 yılındaki 4 bölge sayısı 6 bölgeye çıkarılarak 2011 yılı itibari ile azalan destek oran ve sürelerinin artırılması, desteklenen yatırım konularının yeniden değerlendirilmesi,

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 5 stratejik ve teknolojik dönüşümü sağlayacak yatırımların desteklenmesi ve az gelişmiş bölgelerde yatırımların daha fazla desteklenmesi öngörülmüştür (Gümüş, 2013: 90). Tablo 1: 2004-2012 Döneminde Teşvik Sistemindeki Değişimler Bölgesel Kapsam Teşvik Araçları Destek oranları Bölgelere Göre Farklılaşıyor mu? Sektör Seçimi Yatay Alanlar Büyük Yatırımlar Kümelenme Desteği 5084 Sayılı Kanun 36 il 1.Vergi ve sigorta primi indirimi 2.Enerji desteği 3.Bedelsiz arsa tahsisi 5035 Sayılı Kanun 2009 Sistemi 2012 Sistemi 36 ile ek 13 il ile toplam 49 il İBBS Düzey 2 * Temelinde Gelişmişlik Derecesine göre 4 Bölge Türkiye Geneli İBBS Düzey 3** Temelinde Gelişmişlik Derecesine göre 6 Bölge 1.Vergi ve sigorta primi indirimi 2.Enerji desteği 3.Bedelsiz arsa tahsisi 1.Vergi ve sigorta primi indirimi 2.Yatırım yeri tahsisi 3.Gümrük vergisi muafiyet 4.KDV istisnası, 5.Faiz desteği 1. KDV istisnası, 2.Gümrük Vergisi Muafiyeti 3.Vergi İndirimi, 4. Sigorta Primi desteği (asgari ücret üzerinden) 5.Faiz Desteği, 6.Yatırım Yeri Tahsisi, 7.Gelir Vergisi Stopajı Desteği 8. KDV İadesi Kaynak: Acar ve Çağlar, 2012: 10; * 81 ili kapsayan 26 bölgeden oluşmaktadır; ** İllerin tamamını kapsayan 81 bölgeden oluşmaktadır. Tablo 1 de görüldüğü gibi teşvik araçları ve kapsamları hızla değişmiştir. 5084 sayılı kanun ile teşvik araçlarının sayısı üç iken 2009 yılında beş ve 2012 yılında sekiz olmuştur. Bunun yanı sıra 2009 dan itibaren KÖY kapsamında değerlendirilen 49 il yerine bölge temelli teşvik sistemine geçilmiş ve bölge sayısı 2009 da dört iken 2012 de tüm 81 ili kapsayacak şekilde 6 bölgeye ayrılmıştır. Bunun yanı sıra 2012 deki teşvik sisteminde tüm sektörleri etkileme potansiyeli bulunan eğitim, ulaştırma gibi yatay alanların her bölgede stratejik yatırımlar olarak desteklenmesi ile kümelenme olarak bilinen Organize Sanayi Bölgelerinin daha fazla desteklenmesi dikkat çekmektedir (Acar ve Çağlar, 2012: 3-4).

6 Celal TAŞDOĞAN 3. 2012 Yılı Teşvik Sistemi 2012 tarih ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe giren yeni teşvik sistemi; kalkınma planları ve yıllık programlar çerçevesinde tasarrufları yüksek katma değer yaratan sektörlere yönlendirmeyi, üretimi ve istihdamı artırmak, uluslar arası rekabet gücüne katkı yapma potansiyeli olan teknoloji ve Ar-Ge düzeyi yüksek stratejik yatırımların bölgesel ve büyük ölçekte gerçekleştirilmesini özendirmeyi, doğrudan yabancı yatırımları artırmayı, bölgesel eşitsizlikleri ortadan kaldırmayı, kümelenme ve çevre korumaya yönelik yatırımları desteklemeyi ve ekonominin ithalata bağımlılığını azaltarak cari açık sorununu ortadan kaldırmayı hedeflemektedir (Gümüş, 2013: 90). Tablo 2: 2012 Yılı Teşvik Sistemindeki Destek Unsurları Destek Unsurları Genel Teşvik Uygulamaları Bölgesel Teşvik Uygulamaları Büyük Ölçekli Yatırımların Teşviki Stratejik Yatırımların Teşviki KDV İstisnası Gümrük Vergisi Muafiyeti Vergi İndirimi Sigorta Primi İşveren Hissesi Desteği Gelir Vergisi Stopajı Desteği* Sigorta Primi Desteği* Faiz Desteği** Yatırım Yeri Tahsisi KDV İadesi*** Kaynak: Ekonomi Bakanlığı, 2012 Teşvik Sistemi, www.ekonomi.gov.tr, Erişim Tarihi: 02.10.2013; * 6. Bölgedeki yatırımlar için uygulanmaktadır, Yatırımlar 3,4,5, ve 6. Bölgelerde gerçekleşmesi durumunda uygulanmaktadır, *** Sabit yatırım tutarı 500 milyon TL üzerinde olan yatırımlar için uygulanmaktadır. Tablo 2 de görülen teşvik uygulamaları genel teşvik uygulamaları, bölgesel teşvik uygulamaları, büyük ölçekli yatırımların teşviki şeklinde 2009 yılındaki sistemde var olan uygulamaları devam ettirmekle birlikte stratejik yatırımların teşviki uygulaması ile bir önceki sistemden ayrışmaktadır. Söz konusu teşvik sisteminde cari açığın azaltılması amacıyla ithalat oranı yüksek ara ve nihai malların üretimine yönelik yatırımlar stratejik yatırımlar olarak tanımlanmaktadır. Yeni teşvik sistemi 2009 yılındaki teşvik sistemine benzemekle birlikte ithal ikamesi yaklaşımı ile cari açığı azaltma strateji açısından farklılık göstermektedir. Buna ek olarak Ekonomi Bakanlığı tarafından geliştirilen Girdi Tedarik Strateji (GİTES) çerçevesinde uluslar arası rekabet gücünü artırma

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 7 potansiyeline sahip Ar-Ge içeriği yüksek, ileri teknoloji ve yüksek katma değerli yatırımları teşvik etmek amaçlanmaktadır (Aras, Öztürk ve Erdoğan, 2012: 99). Stratejik yatırım kapsamında değerlendirilecek yatırımların koşulları; Asgari sabit yatırım tutarının 50 milyon TL olması, yatırım konusu ürünle ilgili yurtiçi toplam üretim kapasitesinin ithalattan az olması, yatırımla sağlanacak asgari katma değerin %40 olması, üretilecek ürünle ilgili toplam ithalat değeri son 1 yıl itibariyle en az 50 Milyon $ olması şeklinde sıralanmaktadır. Büyük ölçekli yatırımlar bölge ayrımı yapılmaksızın faiz desteği dışında diğer bölgesel desteklerden yararlanabilmektedir. Asgari 50 milyon TL yatırım tutarı olan sektörlerde yapılan yatırımlar büyük ölçekli yatırımlar olarak kabul edilmektedir. Rafine edilmiş petrol ürünleri imalatı, Kimyasal madde ve ürünlerinin imalatı, Liman ve liman hizmetleri, Motorlu kara taşıtlarının imalatı, ana ve yan sanayi, Demiryolu ve tramvay lokomotifleri veya vagon imalatı, Transit boru hattıyla taşımacılık hizmetleri, Elektronik sanay, Tıbbi alet, hassas ve optik aletler imalatı, İlaç üretimi, Hava ve uzay taşıtları veya parçaları imalatı, Makine imalatı, Metal üretimine yönelik yatırımlar olmak üzere on iki farklı sektördeki yatırımlar büyük ölçekli yatırımlar olarak tanımlanmaktadır. Genel teşvik uygulamaları ise teşvik mevzuatına göre desteklenmeyen veya teşviki için aranan şartları taşımayan yatırım konuları dışında asgari sabit yatırım tutarı ve kapasiteler üzerindeki yatırımları bölge ayrımı yapılmaksızın desteklemektedir (Ekonomi Bakanlığı, 2012). Bölgesel teşvik uygulamalarında Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan 2011 yılı Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Endeksi (SEGE) çerçevesinde 81 ilin gelişmişlik derecesine göre 6 farklı bölge sınıflandırılması esas alınmaktadır. SEGE, 2011 çerçevesinde oluşturulan 6 bölgeye ait iller EK 1 de görülebilir. Bu teşvik uygulamasında her ilde desteklenecek sektörler, illerin potansiyelleri ve ekonomik ölçek büyüklükleri dikkate alınarak tespit edilmekte ve bölgelerin gelişmişlik düzeylerine göre yatırımlar yoğunlukları farklılaşmaktadır. 2004 ve 2006 teşvik kanunlarında görece dezavantajlı bölgelerin desteklenmesi anlayışının terk edilerek 2009 ve 2012 teşviklerinde tüm illerin teşvik kapsamına alınması ile özel sektöre verilen desteklerin il ayrımı yapmaksızın sürdürüleceğini göstermektedir. Bu çerçevede verilen destek unsurları ise şu şekilde tanımlanmaktadır. Katma Değer Vergisi İstisnası: Teşvik belgesi kapsamında yurtiçi ve yurtdışından temin edilen yatırım malı makine ve teçhizat için katma değer vergisinin ödenmemesi şeklinde uygulanmaktadır. Gümrük Vergisi Muafiyeti: Yurt dışından temin edilecek yatırım malı makine ve teçhizat için gümrük vergisinin ödenmemesi şeklinde uygulanmaktadır. Vergi İndirimi: Gelir veya kurumlar vergisi yatırım için öngörülen katkı tutarına ulaşıncaya kadar indirimli olarak

8 Celal TAŞDOĞAN uygulanmaktadır. Sigorta Primi İşveren Hissesi Desteği: Teşvik belgesi kapsamı yatırımla sağlanan ilave istihdam için ödenmesi gereken sigorta primi işveren hissesinin asgari ücrete tekabül eden kısmının bakanlık tarafından karşılanmasıdır. Gelir Vergisi Stopajı Desteği: Teşvik belgesi kapsamı yatırımla sağlanan ilave istihdam için belirlenen gelir vergisi stopajının terkin edilmesidir. Sadece 6. bölgede gerçekleştirilecek yatırımlar için düzenlenen teşvik belgelerinde öngörülür. Sigorta Primi Desteği: Teşvik belgesi kapsamı yatırımla sağlanan ilave istihdam için ödenmesi gereken sigorta primi işçi hissesinin asgari ücrete tekabül eden kısmının Bakanlıkça karşılanmasıdır. Sadece 6. bölgede gerçekleştirilecek bölgesel, büyük ölçekli ve stratejik yatırımlar için düzenlenen teşvik belgelerinde öngörülür. Faiz Desteği: teşvik belgesi kapsamında kullanılan en az bir yıl vadeli yatırım kredileri için sağlanan bir finansman desteği olup, teşvik belgesinde kayıtlı sabit yatırım tutarının %70 ine kadar kullanılan krediye ilişkin ödenecek faizin veya kâr payının belli bir kısmının bakanlıkça karşılanmasıdır. Yatırım Yeri Tahsisi: Teşvik Belgesi düzenlenmiş yatırımlar için Maliye Bakanlığınca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yatırım yeri tahsis edilmesidir. Katma Değer Vergisi İadesi: Sabit yatırım tutarı 500 milyon Türk Lirasının üzerindeki Stratejik Yatırımlar kapsamında gerçekleştirilen bina-inşaat harcamaları için tahsil edilen KDV nin iade edilmesidir (Ekonomi Bakanlığı, 2012). Görüldüğü gibi 2012 yılındaki yeni teşvik sisteminde hem teşvik uygulamaları Stratejik Yatırımların eklenmesi ile genişletilmiş hem de teşviklerin verildiği 81 il için bölge tanımları artırılarak destek unsurlarının sayısı sekize çıkarılmıştır. Oldukça geniş kapsamlı bu yatırım teşvik uygulamasının ise etkin olup olmadığı sorusu bu çalışmanın ilgi alanı olmuştur. Bu kapsamda takip eden bölümlerde stokastik sınır analizi yardımıyla 2012 yılı verileri kullanılarak yatırım teşviklerinin etkinliği ve tespit edilen etkinsizlik etkilerinin derecelerinin hesaplanması için ampirik uygulama yapılmıştır. 4. Metodoloji Uluslar arası yazında teşvikler ile ilgili yapılan ampirik çalışmaların sonuçları oldukça çelişkili gözükmektedir. Bartik, (1992); Loh, (1995); Goss ve Phillips (1999); Bondonio ve Greenbaum, (2007) teşvik verilen bölgelerde büyüme ve istihdam üzerinde teşviklerin olumlu etkileri olduğunu tespit ederken Borello, (1995); Ayale (2006) teşviklerin ortaya çıkardığı etkileri sınırlı veya önemsiz olduğunu iddia etmektedirler. Türkiye de ise Yavan (2011a) bölgesel teşviklerin büyüme üzerinde olumlu etkisi olduğunu tespit etmiş, Akan ve Arslan (2008) teşviklerin Doğu Anadolu daki istihdamı artırdığını göstermiş, Ay (2005) yapılan teşviklerin ulusal düzeydeki sabit sermaye yatırımlarını pozitif yönde etkilediğini

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 9 hesaplamıştır. Erden ve Karaçay-Çakmak (2005) ise teşviklerin özel sektör yatırım kararlarını etkilemediğini iddia etmiştir. Bunlara ek olarak Gürler-Hazman (2010) mali nitelikteki teşviklerin doğrudan yabancı sermayeye etkisini nedensellik testi ile incelemiştir. Yapılan analizde verilen mali teşvikler ile doğrudan yabancı sermaye girişi arasında kuvvetli bir ilişki olmadığı tespit edilmiştir. Şahin ve Uysal (2011) Türkiye de 2002-2009 döneminde düzenlenen yatırım teşvik belgelerinin bölgesel dağılımlarını incelemişler. Çalışmalarında söz konusu dönemde az gelişmiş bölgelerin teşvik dağılımından yeterli pay almadıkları sonucuna ulaşılmıştır. Görüldüğü gibi sınırlı sayıda çalışma bulunmakla birlikte teşviklerin yatırım, büyüme, gelir ve istihdam üzerindeki etkileri hakkında farklı sonuçlara ulaşılmaktadır. Ampirik uygulama sonuçları farklılık göstermekle birlikte teşvik politikasının başarısını belirleyen en önemli etkenlerden birinin, teşviklerin hedeflenen alanlara arzulanan oranda yatırımı kanalize etme gücü, bir başka deyişle etkinliği olduğu düşünülmektedir. Türkiye de teşvik programı hazırlanırken hangi alanların teşvik edileceği, belirlenen alanların ne derecede desteğe ihtiyaç duyduğu, programın tahmini süresi, kaynak tahsisi, programın maliyeti ve ön koşulları gibi teknik hesapların yeterince yapılmadığı görülmektedir. Bu anlamda teşvik sistemini verimlilik, etkinlik ve yararlılık açısından analiz eden teorik ve ampirik araştırmalar kısıtlı kalmaktadır. Söz konusu alanlarda araştırmaların yetersizliğinin nedenlerinden birincisi, yatırım teşvik tutarları ve kullandırılan teşvik miktarları ile ilgili verilerin yetersizliği, ikincisi teşvikleri organize eden kurumların sürekli değişmesi neticesinde kurumsal birikimin oluşmaması ve üçüncüsü uygulayıcı kurumların çokluğu ve bunlar üzerinde denetim yapacak bir üst birimin bulunmamasına dikkat çekilmektedir (Duran, 2002: 8-9). Bu olumsuzluklara rağmen yatırım teşviklerinin etkinlik analizi ilgi çeken bir başka ampirik uygulama alanı doğurmuştur. Bu noktada Çiftçi (2007) 1980-2007 döneminde verilen teşviklerin etkinliğini Veri Zarflama Analizi kullanarak incelemiş ve teşviklerin istihdama katkısı temelinde 2000 yılı öncesi ile sonrasını karşılaştırmıştır. Şengül, Eslemian ve Eren (2013) Düzey 2 de yer alan 24 bölge için Veri Zarflama Analizi kullanarak bölgelerdeki teşviklerin etkinliğini incelemiştir. Çalışmada bölgelerde yer alan illerin etkinliğinin kamu yatırımlarına, verilen teşvik belgelerine, teşviklerin yarattığı istihdama ve dış ticaret dengesine bağlı olduğu tespit edilmiştir. Buna ek olarak teşvik belgeli yatırımların büyüklüğünün etkinlik skorlarını etkilemediği ve yatırım teşviklerinin yarattığı istihdamın illerin etkinliğini artırdığı bulunmuştur. Battese ve Coelli (1995) e göre etkinlik analizlerinde Veri Zarflama yöntemi çoklu girdi ve çıktı kullanmakta ve uygulama açısından kolaylıklar sağlamakla birlikte bir fonksiyonel forma dayandırılmaması nedeniyle teorik açıdan zayıf bir

10 Celal TAŞDOĞAN yöntem olarak görülmektedir. Bunun yanı sıra girdi ve çıktı değişkenleri arasındaki ilişkiyi tanımlarken hata terimini dikkate almaması yöntemin bir başka eksikliği olarak bilinmektedir. Dolayısıyla bu çalışmada belirli bir üretim fonksiyonu temelinde oluşturulan ve etkinsizlik etkilerini hesaplamak amacıyla hata terimini etkileyen farklı değişkenlerin kullanılabildiği stokastik sınır analizi kullanılmıştır. Veri Zarflama Analizlerine göre daha üstün bir yaklaşım olarak bilinen söz konusu analiz Farrell (1957) in etkin üretim sınırını hesaplayan çalışmasıyla birlikte önem kazanan stokastik üretim sınırı tahmin modelleri eş zamanlı olarak Aigner, Lovell ve Schmidt, (1977) ve Meeusen ve Van den Broeck (1977) tarafından yapılan stokastik üretim fonksiyonu tahminleri ile başlamış ve konuyla ilgili yazında söz konusu çalışmalar farklı uygulamalara temel oluşturmuştur. Stokastik üretim sınırının ilk tahmin modelleri Aigner ve Chu (1968) çalışmasında kullanılan veri bir endüstride N sayıda firmanın yatay kesit verilerinden hareketle matematiksel programlama tekniği ile yapılan tahminleri (Aigner vd.,1977, p. 22) esas almakla birlikte zaman içersinde panel veri setleri ile yapılan analizlerde geliştirilmiştir (Pitt ve Lee, 1981; Cornwell, Schmidt ve Sickles, 1990; Kumbhakar, 1990; Kumbhakar, Ghosh ve McGuckin, 1991). Stokastik sınır tahminlerinde yatay kesit verilerinin doğrusal ve quadratik programlama teknikleri ile hesaplanması karar verme biriminin kontrolü dışında olan ve üretim sürecinde ortaya çıkan rassal şokların dikkate alınmasını engellemektedir. Dolayısıyla yapılan hesaplamalar veri girdi düzeyinde birkaç sınırlı değişken ile olası maksimum çıktı düzeylerini test etmekte ve etkin sınır değerlerinin gerçekten uzak hesaplanmasına neden olmaktadır (Pitt ve Lee, 1981: 44). Stokastik üretim fonksiyonlarının tahmininde panel veri seti, yatay kesit verilerine kıyasla daha fazla gözlem değeri kullandığı için bilinmeyen değişkenlerin teknik etkinlik değerleri üzerindeki etkilerinin belirlenmesinde daha iyi sonuçlar elde edilmesine imkân vermektedir. Buna ek olarak hata teriminden etkinsizlik etkilerini ayrıştırarak analizde yer alan değişkenlerin katı varsayımlarını gevşetebilmekte, serbestlik derecesini artırarak teknik etkinlik tahminlerinin tutarlılığını artırmakta ve belirli bir zaman diliminde üretim teknolojisinde ortaya çıkan etkinlik değişimlerinin tespit edilmesini sağlamaktadır (Coelli, Rao ve Battese, 2005: 275). Stokastik üretim fonksiyonu tahminleri karar verme birimlerinin belirli seviyede bir çıktı üretirken teknik etkinsizlik ile karşılaştığı varsayımından hareket etmektedir. Tahmin modellerinde firmaların veri bir girdi bileşimi kullanırken bilinen girdilerin parametrik fonksiyonu, bilinmeyen parametreler, rassal hata terimi ve hata terimi ile ilişkili diğer faktörler tarafından sınırlandığı varsayılmaktadır. Dolayısıyla söz konusu bu değişkenlerin etkilerinin büyümesi stokastik üretim fonksiyonun teknik etkinsizliğinin artmasına neden olmaktadır. Üretim fonksiyonun

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 11 stokastik sınırı ile ilgili teorik çalışmaların çoğu teknik etkinsizlik etkilerini uygun açıklayıcı değişkenler ile tanımlayamamaktadır. Ampirik çalışmalar değerlendirildiğinde ise teknik etkinsizlik etkileri Kalirajan (1981) ve Pitt ve Lee (1981) nin çalışmaları ile öne çıkmıştır. Bu makalelerde teknik etkinsizlik etkileri için iki aşamalı bir yaklaşım kullanılmıştır. Birinci aşamada stokastik üretim fonksiyonunun sınırı belirlenmekte ve etkinsizlik etkilerinin özdeş olarak dağıldığı varsayımı altında etkinsizlik etkileri tahmin edilmektedir. İkinci aşamada ise teknik etkinsizlik etkileri bir regresyon denklemi ile tahmin edilmektedir (Battese ve Coelli, 1995: 325-326). Kalirajan (1981) etkinsizlik etkilerinin ikinci aşamasındaki tahmininde hata teriminin normal dağıldığı varsayımını kullanmaktadır. Pitt ve Lee (1981) ise endüstriyi bir bütün olarak kabul ettiğinden tek bir firmanın etkinlik düzeyinin tespit edilebilmesi için firmaların kendi özelliklerine göre etkinliklerinin değişeceğini iddia ederek firmanın kurumsal yapısı, yaşı ve ölçeğini farklı sabit katsayılar şeklinde regresyon denkleminde kullanmaktadır. Dolayısıyla firmaların karşılaştığı etkinsizliğin kaynağını farklı sabit katsayılar ile açıklamaktadır. Bunlara ek olarak Kumbhakar vd., (1991) teknik etkinsizlik etkileri ile çiftçilerin eğitim seviyesi ve faaliyetlerinin ölçeği arasında istatistiksel olarak anlamlı bir ilişki olduğunu tespit etmiştir. Reifschnider ve Stevenson (1991) ile Huang ve Liu (1992) teknik etkinsizlik etkilerinin firma özellikleri ile ilişkisinin tahmininde yatay kesit verileri kullanarak analizler yapmıştır. Battese ve Coelli (1995) ise stokastik üretim fonksiyonunda etkinsizlik sınırını panel veri seti ile incelemektedir. (1) Burada, i firmasının (i = 1,2,,N) t gözlem dönemindeki (t = 1,2,, T) üretimini temsil etmektedir. i firmasının t gözlem dönemindeki üretiminin ilişkili olduğu diğer açıklayıcı değişkenler ve üretimde kullanılan girdilerin bilinen fonksiyonlarının değer vektörüdür. tahmin edilmeye çalışılan parametrelerin bilinmeyen vektörüdür. rassal hata terimini temsil etmekte biçiminde den bağımsız dağılmaktadır. negatif olmayan rassal değişkenleri temsil etmekte biçiminde bağımsız dağılmaktadır. belirli bir dönemde firmaların üretimlerindeki teknik etkinsizlikle ilişkili açıklayıcı değişkenlerin vektörü olarak tanımlanmaktadır. katsayı vektörünü temsil etmektedir.

12 Celal TAŞDOĞAN Denklem 1 deki stokastik sınır modelinin teknik etkinsizlik etkileri ( gösterilmektedir. ) şu şekilde (2) Burada rassal değişkeni sıfır ortalama ve varyansa sahip kesikli ve normal biçimde dağılmaktadır. Modeldeki teknik etkinsizlik ve stokastik sınır parametrelerinin eşanlı tahmini için en yüksek olabilirlik yöntemi önerilmekte ve i firmasının t gözlem dönemindeki üretiminin teknik etkinliği şu şekilde hesaplanmaktadır. (Battese ve Coelli, 1995: 326-328) (3) Modelde tanımlanan ekonomik değişkenleri (sermaye ve işgücü) temsil ederken teknik etkinsizliğe neden olduğu düşünülen ekonomik ve sosyal değişkenleri temsil etmektedir. 5. Ampirik Uygulama Bu çalışmada Battese ve Coelli nin (1995) çalışması yatay kesit verilerine uygulanmış ve 2012 yılı için TÜİK tarafından belirlenen 81 ili kapsayan 26 bölge sınıflandırması temel alınmıştır. Söz konusu bölgeler için seçilen değişkenlerin verileri 2012 Yılı Seçilmiş Göstergelerle Türkiye 2012 yayında yer alan 81 il ve IBBS 2. Düzey deki 26 bölge verilerinden derlenmiştir. Buna ek olarak Ekonomi Bakanlığı tarafından yayınlanan yatırım teşvik istatistiklerinden yararlanılmıştır. Türkiye de nüfus, coğrafya, bölgesel kalkınma planları, temel istatistik göstergeler ve illerin sosyoekonomik gelişmişlik sıralaması dikkate alınarak Düzey 1 de 12, Düzey 2 de 26 ve Düzey 3 te 81 bölge tanımı yapılmıştır. Çalışmada etkinsizlik etkilerini ölçmek için kullanılan değişkenlere ait veriler Düzey 2 temelinde elde edilebildiği için il bazındaki yatırım teşvik verileri de 26 bölge grubuna göre toplulaştırılmıştır. AB ülkelerinde kalkınma planları Düzey 2 bölgeleri baz alınarak yapılmakta ve bu düzeyde ortak sorunlara sahip, sosyoekonomik ve kültürel olarak birbirine yakın ve coğrafi olarak benzer özellikler gösteren iller

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 13 gruplandırılmaktadır. Çalışmada kullanılan TÜİK in hazırladığı İBBS Düzey 2 de 26 bölgeden oluşan iller EK 2 de gösterilmektedir. Çalışma translog üretim fonksiyonu kullanarak maksimum olabilirlik yöntemi ile söz konusu bölgelerin üretim fonksiyonunda teknik etkinsizliğe neden olan değişkenlerin etkilerini tahmin etmektedir. Tahminde kullanılan translog üretim fonksiyonu Tahminde kullanılan teknik etkinsizlik etkileri Tahminde yer alan değişkenler; : Bölgelerin yarattığı katma değerler (Milyon TL) : Bölgelerin maddi mallarla ilişkin brüt yatırım değeri (Milyon TL) : Bölgelerin istihdam sayısı (Bin kişi) : Bölgelerin nüfusu (Bin kişi) : Bölgelerdeki işgücüne katılım oranları (işgücü/aktif nüfus) : Bölgelerdeki iş kayıtlarına göre girişim sayıları : Bölgelere göre teşviklerin yarattığı istihdam (Bin kişi) : Bölgelere göre yapılan teşviklerin değeri (Milyon TL) 26 bölge için 2012 yılına ilişkin stokastik üretim sınırı parametre tahminleri Tablo 5 te gösterilmektedir. Parametre tahminleri Frontier 4.1. programı kullanılarak en yüksek olabilirlik yöntemi ile test edilmiştir (Coelli, 1994). Tablo 3 te yer alan gözlemlerin varyans parametreleri sonucuna bakıldığında tahmin denkleminin hata terimlerinin varyansı değerinin 0,74 olduğu ve istatistiksel olarak anlamlı olduğu görülmektedir. Buna ek olarak hata terimleri varyansından hesaplanan ve teknik etkinsizliğin varlığını test eden katsayısı 0,93 ve istatistiksel olarak anlamlı olduğu hesaplanmıştır. Söz konusu katsayıların sıfır

14 Celal TAŞDOĞAN olması teknik etkinsizliğin olmadığı anlamına geldiğinden yapılan analizde kullanılan denkleme göre teknik etkinsizliğin varlığı kabul edilmektedir. Bölgelerin ortalama etkinlik değerinin 0,86 olduğu sonucunu da bu çerçevede değerlendirdiğimizde üretim fonksiyonunda teknik etkinsizliğin söz konusu olduğu düşünülmektedir. Son olarak teknik etkinsizliğin varlığı ile ilgili stokastik üretim fonksiyonu tahmin hipotezleri için genelleştirilmiş en yüksek olabilirlik testi (Likelihood Ratio Test) uygulanmıştır (Battese ve Coelli, 1995: 330). LR test sonucu 41,3 olarak tespit edilmiş ve bu değer yüzde 5 hata payı ile kritik değer 1 olan 13,40 ın üzerinde olduğu için üretim fonksiyonunda etkinsizliğin varlığı kabul edilmiştir. Tablo 3: Bölgelerin Etkin Üretim Sınırı Tahmin Sonuçları Değişkenler Parametreler Katsayılar Standart Hata t istatistiği Sabit 0,1 0,03 3,33* -0,083 0,01-8,30* 0,43 0,24 1,79** 0,13 0,11 1,18 0,54 0,1 5,40* 0,36 0,13 2,77* Sabit 0,11 0,06 1,83** -0,25 0,11-2,27** -0,65 0,32-2,03** -0,59 0,24-2,46** -0,44 0,21-2,10** 0,37 0,46 0,80 Variance Parametreleri 0,74 0,083 8,92* 0,93 0,19 4,89* * %1 ve ** % 5 düzeyinde t istatistik tablosuna göre anlamlılık düzeyi Bu sonuca göre Tablo 3 te yer alan bölgelerin maddi varlıklara ilişkin brüt yatırımlarını temsil eden değişkenin işareti negatif ve yüzde 1 düzeyinde 1 % 5 düzeyinde karma Ki kare ( ) tablo değeri (Kodde ve Palm, 1986: 1246)

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 15 istatistiksel olarak anlamlı bulunmuştur. Söz konusu değişkenin katsayısı düşük olmakla birlikte bölgelerin maddi varlıklarına ilişkin yapılan brüt yatırım miktarındaki artışın etkinsizliği artırdığı söylenebilir. Battesi ve Coelli (1995) çalışmasında değişkeninin beklenen işareti pozitif olarak öngörülmekle beraber ampirik uygulamalarda üretim fonksiyonunda yer alan işgücü ve sermaye değişkenleri katsayılarının negatif işaretli olduğu çalışmalarda bulunmaktadır. Miller ve Upadhyay (2000) düşük gelir grubundaki ülkelerde beşeri sermayenin toplam faktör verimliliğindeki katkısının negatif olduğunu, gelir seviyesi yüksek ülkelerde ise pozitif katkısı olduğunu tespit etmiştir. Bir başka çalışma olan Ghosh ve Mastromarco (2013) OECD ülkeleri için yapmış oldukları analizde işgücü değişkeninin negatif işaretli olduğu görülmektedir. Shadmehri, Fathi ve Ovisi (2013) üretim fonksiyonunda yer alan sermaye değişkeninin beklenenin aksine negatif işaretli olduğunu göstermiştir. Bu tür ampirik çalışmalarda girdi değişkenlerinin işaretleri beklenenden farklı olabilmekte ve bunun da incelenen ülke gruplarının yapısal koşullarından kaynaklandığı iddia edilmektedir. Bu bağlamda değerlendirildiğinde brüt yatırımları temsil eden değişkenin işaretinin negatif olması incelenen dönem ve veri setinden kaynaklandığı düşünülmektedir. Ekonomi bakanlığı tarafından yayınlanan 2012 yılı teşvik raporlarına bakıldığında teşvik belgelerine göre öngörülen sabit yatırım tutarının yüzde 45 i en gelişmiş bölge olarak tanımlanan I. Bölge ye gittiği ve görece dezavantajlı olan V. VI. Bölgelerde ise sırasıyla bu oranın yüzde 7 ve 8 olduğu tespit edilmiştir. Buna ek olarak verilen teşvik belgelerinin ağırlıklı olarak ilave katma değer yaratacak yeni yatırımlardan ziyade modernizasyon, yenileme ve entegrasyon tamamlama yatırımlarını desteklediği görülmektedir. Dolayısıyla verilen teşvik belgelerinin illerin karşılaştığı teknik etkinsizliği azaltmak yerine belirli bölgelerde sermaye yoğun olan sektörlere ait yatırımları desteklediği söylenebilir. Bu bilgiler ışığında brüt yatırım miktarındaki değişmenin toplam faktör verimliliği üzerinde beklenenin aksine negatif bir etkisi olduğu görülmüştür. ile temsil edilen istihdam edilen kişi sayısı değişkeninin katsayısı pozitif ve yüzde 5 düzeyinde istatistiksel olarak anlamlı hesaplanmıştır. Buna göre işgücü kullanımındaki artışın teknik etkinsizliği azalttığı düşünülmektedir. Türkiye de 2009 yılındaki durgunluk ile ortaya çıkan işsizlik sorunu da göz önüne alındığında ortaya çıkan sonucun teşvik uygulamalarında önemle üzerinde durulması gereken bir konu olduğu söylenebilir. Söz konusu bulgu ile özellikle emek yoğun sektörlere yapılan teşvikin teknik etkinliği artıracağı değerlendirmesinde bulunulabilir. ile temsil edilen bölgelerin nüfus katsayısı negatif ve istatistiksel olarak anlamlı görülmektedir. Katsayının negatif değer alması nüfus arttıkça etkinsizliğin azaldığı şeklinde yorumlanabilmektedir. Nüfusun yoğun olduğu

16 Celal TAŞDOĞAN bölgelerin aynı zamanda ekonomiye önemli katkı yapan illerden oluştuğu da dikkate alındığında söz konusu bölgelerin nüfusu az olan bölgelere kıyasla daha etkin olabileceği beklenen bir durum olarak görülmektedir. ile temsil edilen işgücüne katılım oranları katsayısı negatif ve anlamlı olarak bulunmuştur. İlgili değişkenin katsayısının diğerlerine kıyasla daha büyük olmasını da göz önünde bulundurarak işgücüne katılım arttıkça teknik etkinsizliğin azaldığı düşünülmektedir. Tahmin denkleminde yer alan ile temsil edilen girişim sayısı katsayısının negatif ve istatistiksel olarak anlamlı olduğu hesaplanmıştır. Buna göre girişim sayısındaki bir artışın teknik etkinsizliği azaltacağı söylenebilir. Hem işgücüne katılım oranı hem de girişim sayısı katsayılarının negatif olması üretimde etkinliğin artırılabilmesi açısından teşvik uygulamalarında dikkate alınması gereken bulgular olarak değerlendirilebilir. Buna ek olarak ile temsil edilen teşviklerin yarattığı istihdam değişkeninin katsayısı negatif ve istatistiksel olarak anlamlı hesaplanmıştır. Bu durum teşvikler sonucu ortaya çıkan ek istihdamdaki artışın etkinsizliği azalttığı şeklinde bir diğer ipucu olarak görülmektedir. Elde edilen bulgularda dikkati çeken bir husus ise ile temsil edilen bölgelere göre yapılan toplam teşvik miktarının istatistiksel olarak anlamlı olmamasıdır. Ekonomi bakanlığı tarafından sunulan verilerde teşvik belgelerine göre teşvik miktarlarının ilan edildiği ve söz konusu belgelerin ne kadarının gerçekleştiğine dair bir veri bulunmaması, söz konusu değişkenin daha detaylı incelenmesini engellemektedir. Dolayısıyla istatistiksel olarak anlamsız görünen bu değişken için çalışmada ek bir tartışma yapılamamaktadır. 6. SONUÇ Teşvikler kamunun gerek makroekonomik gerekse sanayi, çevre, teknoloji, eğitim, enerji, sosyal ve bölgesel politika hedeflerine ulaşabilmek için kullandığı araçlardan biri olarak görülmektedir. Özel sektörün teşviki Türkiye Cumhuriyeti nin kuruluşundan bu yana aralıksız sürdürülmüştür. 1960 lı yıllara kadar ulusal düzeyde gerçekleşen özel sektör teşvikleri 1960 sonrası bölgesel düzeyde uygulanmıştır. 2004 yılından itibaren ise 5084 sayılı kanun ile KÖY kapsamında değerlendirilen görece dezavantajlı kabul edilen iller için teşvikler uygulanmış ve 2006 yılında da KÖY kapsamındaki illerin sayısı artarak 49 a kadar çıkmıştır. 5084 sayılı kanunun 2009 yılında sona ermesi ile birlikte yeni teşvik sistemi özel sektörün talepleri ile şekillendirilerek 81 ili kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Bu teşvik sisteminde SEGE, (2003) çerçevesinde illerin gelişmişlik derecesine göre dört bölge oluşturulmuş ve genel teşvik, bölgesel teşvik ve büyük ölçekli teşvik uygulamaları kapsamında illere destekler verilmiştir. Son olarak 2012 yılında yeni teşvik

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 17 sistemi yenilenerek SEGE, (2011) e göre oluşturulan 81 il için altı bölgeden oluşan bir sınıflandırma yapılmıştır. Burada stratejik yatırımlar tanımı ile var olan uygulamalara ek yeni bir uygulama başlatılarak yüksek katma değer yaratan ve ileri teknoloji yatırımları yapılan illere bölge sıralamasına bakılmaksızın destek verilmeye başlanmıştır. Buna ek olarak teşvik destek unsurları da sekize çıkarılarak destekleme araçları artırılmıştır. Bugüne kadar uygulanan en geniş kapsamlı teşvik sistemi olan 2012 yılı teşviklerinde öne çıkan amacın giderek artan cari açık sorununu azaltmak olduğu görülmektedir. İthalatta dışa bağımlılığı azaltarak ithal ikameci bir anlayışla kullanılan yeni teşvik sistemi teşvik belgeleri üzerinden Ekonomi Bakanlığı tarafından verilmekte ve uygulamalar takip edilmektedir. Her ne kadar Bakanlık tarafından verilen teşvik belgeleri ve yaratılan istihdam istatistikleri yayınlansa da teşvik uygulamaları sürekli eleştiri konusu olmaya devam etmektedir. Teşviklerin siyasi güç ve rant aracı olarak kullanılma olasılığı, yararlanılanların seçimindeki kriterler, öncü sektörlerin seçimi, kontrol ve denetimin ne ölçüde yapılabildiği gibi eleştiriler her dönem olduğu gibi günümüzde de sürmektedir. Bütün bunların yanı sıra yeni teşvik sistemindeki geniş bir destekleme uygulamasının yatırımları ne derecede etkileyeceği veya özendireceği ve ekonomiye ne kadar katkı yapacağı konusu belirsiz gözükmektedir. İlgili yazında teşviklerin yatırımlar üzerindeki etkileri konusunda birbirinden farklı sonuçlara ulaşan ampirik çalışmalara rastlanmaktadır. Hem ulusal hem de uluslar arası çalışmalara bakarak teşviklerin özel yatırımları özendirdiğine dair kesin bir yargı oluşturmak mümkün gözükmemektedir. Bir taraftan teşviklerin yatırımlar üzerindeki etkisi belirsizliğini korurken diğer taraftan da yapılan teşviklerin üretimde bir etkinlik sağlayıp sağlamadığına dair tartışmalarda devam etmektedir. Bu çalışmada 2012 yılı yatay kesit verileri kullanılarak TÜİK tarafından Düzey 2 temelinde hazırlanmış 81 ili kapsayan 26 bölge için stokastik sınır analizi ile etkinlik testleri yapılmış ve hipotez testleri ile söz konusu bölgelerin üretim fonksiyonunda etkinsizlik olduğu tespit edilmiştir. Bu sonuçtan hareketle de üretim fonksiyonunda etkinsizliği etkileyen alternatif değişkenler test edilerek bazı çıkarımlara ulaşılmıştır. Elde edilen bulgulara göre üretim fonksiyonunda sermaye değişkeni olarak tanımlanan bölgelerin maddi varlıklara ilişkin brüt yatırımlarındaki artışın etkinsizliği artırdığı sonucuna ulaşılmıştır. Bunun aksine istihdam edilen kişi sayısındaki artışın ise teknik etkinsizliği azalttığı görülmüştür. Buradan hareketle teşvik politikalarının istihdam yaratma potansiyelinin parasal desteklerden daha çok katkı yaptığı ve verilen teşviklerin istihdam artışına bağlı olarak uygulanması durumunda bölgelerde etkinliğin artmasına neden olacağı söylenebilir.

18 Celal TAŞDOĞAN Bölgelerin nüfus katsayısı negatif ve istatistiksel olarak anlamlı görülmektedir. Katsayının negatif değer alması nüfus arttıkça etkinsizliğin azaldığı şeklinde yorumlanabilmektedir. Nüfusun yoğun olduğu bölgelerin aynı zamanda ekonomiye önemli katkı yapan illerden oluştuğu da dikkate alındığında söz konusu bölgelerin nüfusu az olan bölgelere kıyasla daha etkin olabileceği beklenen bir durum olarak görülmektedir. İşgücüne katılım oranları katsayısı negatif ve anlamlı olarak bulunmuştur. İlgili değişkenin katsayısının diğerlerine kıyasla daha büyük olmasını da göz önünde bulundurarak işgücüne katılım arttıkça teknik etkinsizliğin azaldığı düşünülmektedir. Buna paralel girişim sayısı katsayısının da negatif ve istatistiksel olarak anlamlı olduğu hesaplanmıştır. Hem işgücüne katılım oranı hem de girişim sayısı katsayılarının negatif olması üretimde etkinliğin artırılabilmesi açısından teşvik uygulamalarında dikkate alınması gereken bulgular olarak değerlendirilebilir. Son olarak teşviklerin yarattığı istihdam değişkeninin katsayısı negatif ve istatistiksel olarak anlamlı hesaplanmıştır. Bu durum teşvikler sonucu ortaya çıkan ek istihdamdaki artışın etkinsizliği azalttığı şeklinde bir diğer önemli bulgu olarak görülmektedir. Tahmin denkleminde yer alan bölgelere göre yapılan toplam teşvik miktarının istatistiksel olarak anlamlı olmadığı görülmüştür. Geçmiş dönemlerde uygulanan teşvik politikalarının bölgeler arasındaki gelişmişlik farklarını azaltmadığı bilakis bu farkların artarak devam ettiği görülmüştür. Tüm teşviklere rağmen özel kesimin yatırım tercihini gelişmiş bölgelerden yana kullandığı bilinmektedir. Dolayısıyla teşvik politikaları ile bölgesel farlılıkların giderilemediği düşünülmektedir (Eşiyok ve Sekmen, 2012:43). Gelinen noktada teşvik belgelerinin ağırlıklı olarak gelişmiş bölgelere verildiği, sermaye yoğun olan sektörlere diğerlerine kıyasla daha fazla kaynak aktarıldığı, 2012 teşvik sisteminde stratejik yatırım olarak tanımlanan alanda yalnızca bir adet teşvik belgesi verildiği, teşviklerin yeni yatırımlara kıyasla var olan yatırımların modernizasyonu ve yenileme yatırımlarına daha fazla destek verildiği görülmektedir (Teşvik Raporu, 2012: 4). Sonuç olarak bölge ve sektör kapsamı genişletilerek uygulanan yeni teşvik sisteminin etkinliği yeterince sağlamadığı düşünülmektedir. Verilen teşviklerin yeni yatırımları özendirmede ve bölgeler arasındaki dengesizliği gidermede yetersiz kaldığı söylenebilir. Bununla birlikte çalışmanın bulgularının da desteklediği gibi teşviklerin istihdamı, işgücüne katılım oranını ve girişim sayısını artırıcı tedbirlerle uygulanması durumunda etkinsizliğin azalacağı görülmüştür.

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 19 KAYNAKLAR Acar, O. & Çağlar, E. (2012). Yeni Teşvik Paketi Üzerine Bir Değerlendirme, TEPAV yayınları, www.tepav.org.tr, (Erişim Tarihi: 17.09.2013). Aigner, D.J. & Chu, S.F. (1968). On Estimating the Industry Production Function, American Economic Review, Vol. 58, 826-839. Aigner D.J., Lovell, C.A.K. & Schmidt, P. (1977). Formulation and estimation of stochastic frontier production function models, Journal of Econometrics, 6(1), 21-37. Akan, Y. & Arslan, İ. (2008). Türkiye de Sektörel Yatırım Teşvik Belgeleri ile İstihdam Analizi: Doğu Anadolu Bölgesi Üzerine Bir Uygulama (1980-2006), Çalışma ve Toplum, 1, 107-119. Aras, O.N., Öztürk, M. & Erdoğan, E. (2012). Türkiye nin Cari Açık Sorunu ve Soruna Çözüm Noktasında Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin Değerlendirilmesi, Ekonomi Bilimleri Dergisi, 4:1, 91-104. Ay, H.M. (2005). Yatırım Teşviklerinin Sabit Sermaye Yatırımları üzerindeki etkisi, Selçuk Üniversitesi Karaman İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, 5:2, 176-184. Ayele, S. (2006). The Industry and Location Impacts of Investment Incentives on SME s tart-up in Ethiopia, Journal o f International Development,18, 1-13. Bartik, T. J. (1992). The Effects of State and Local Taxes on Economic Development: A Review of Recent Research, Economic Development Quarterly, 6: 1, 102-110. Battese, G.E. & Coelli, T.J. (1995). A Model for Technical Inefficiency Effects in a Stochastic Frontier Production Function for Panel Data, Empirical Economics, 20(2), 325 332. Bondonio, D. & Greenbaum, R. T. (2007). Do Local Tax IncentivesAffect Economic Growth? What Mean Impacts Miss in The Analysis of Enterprise Zone Policies, Regional Science and Urban Economics, 37, 121-136. Borello, J. A. (1995). Regional Development and Industrial Promotion in Argentina: A eview of Events and Writings, International Journal o f Urban and Regional Research, 19:4, 576-592. Coelli, T. J. (1994). A Guide to FRONTIER Version 4.1: A Computer Programme for Stochastic Frontier Production and Cost Function Estimation, CEPA Working Paper 96/07, Centre for Efficiency and Productivity Analysis, University of New England, Australia.

20 Celal TAŞDOĞAN Coelli, T.J., Rao, D.S.P. & Battese, G.E. (2005). An Introduction to Efficiency and Productivity Analysis, Kluwer Academic, Boston. Cornwell, C., Schmidt, P. & Sickles, R.C. (1990). Production Frontiers with Cross- Sectional and Time-Series Variation in Efficiency Levels. Journal of Econometrics, 46(1 2), 185 200. Çiftçi, H. (2007). 1980-2007 Teşvik Belgeli Yatırımların Teşvik Bölgeleri Açısından Analizi, Çukurova Üniversitesi İİBF Dergisi, 11:2, 11-23. Çiloğlu, İ. (2000). Teşvik Politikalarının Yönlendirme Gücü, Hazine Dergisi, 13, Ocak, 29-48. DPT (2006). Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), DPT Yayınları, Ankara. DPT (2007). Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013): Devlet Yardımları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, http://ekutup.dpt.gov.tr/ekonomi/politika/oik682.pdf, (Erişim Tarihi: 20.10.2013). Duran, M. (2002). Türkiye de Yatırımlara Sağlanan Teşvikler ve Etkinliği, Hazine Müsteşarlığı, 32, Ankara. Ekonomi Bakanlığı. (2012). Yeni Teşvik Sistemi, www.ekonomi.gov.tr, (Erişim Tarihi: 02.10.2013). Eraydın, A. (2004). Bölgesel Kalkınma Kavram, Kuram ve Politikalarında Yaşanan Değişimler, Kentsel Ekonomik Araştırmalar Sempozyumu Bildiriler Kitabı İçinde (ss. 126-146), Cilt I, DPT Yayınları, Ankara. Erden, L. & Karaçay-Çakmak, K. (2005). Türkiye'de Yerel Kalkınma ve Devletin Rolü: Bir Yöresel Panel Veri Analizi, Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 23:2, 13-32. Eser, E. (2011). Türkiye de Uygulanan Yatırım Teşvik Sistemleri ve Mevcut Sistemin Yapısına Yönelik Öneriler, DPT Yayını, Ankara. Eşiyok, A.B. & Sekmen, F. (2012). Türkiye Ekonomisinde Bölgesel Gelişmişlik Farkları, Doğu Anadolu nun Bölgesel Gelişmedeki Yeri ve Çözüm Önerileri, Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Müdürlüğü, Kalkınma Bankası A.Ş. Farrell, M.J. (1957). The Measurement of Productive Efficiency, Journal of The Royal Statistical Society, Series A, Vol 120, No:3, 253-281. Ghosh S. & Mastromarco, C. (2013). Cross-border Economic Activities, Human Capital and Efficiency: A Stochastic Frontier Analysis for OECD Countries, The World Economy, 761-785.

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 21 Goss, E.P. & Phillips, J. M. (1999). Do Business Tax Incentives Contribute to A Divergence in Economic Growth, Economic Development Quarterly, 13:3, 217-228. Güler Hazman, G. (2010). Türkiye de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Bir Değerlendirme, Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran, 263-277. Gümüş, E. (2013). Son Değişiklikler Çerçevesinde Yeni Teşvik Sistemi, Mali Çözüm, Ocak-Şubat, 89-132. Huang C.J. & Liu, J-T. (1994). Estimation of a non-neutral stochastic frontier production function, Journal of Productivity Analysis, 5(2), 171-180. Kalirajan, K. (1981). An econometric analysis of yield variability in paddy production, Canadian Journal of Agricultural Economics, 29(3), 283-294. Kodde, D. A. & Palm, F. C. (1986). Wald Criteria for Jointly Testing Equality and Inequality Restrictions, Econometrica, 54(5), 1243 1248. Kumbhakar, S.C. (1990). Production Frontiers, Panel Data and Time-Varying Technical Efficiency, Journal of Econometrics, 46(1 2), 201 211. Kumbhakar S.C., Ghosh, S. & McGuckin, J.T. (1991). A generalized production frontier approach for estimating determinants of inefficiency in US dairy farms, Journal of Business and Economic Statistics, 9(3), 279-286. Loh, E. S. (1995). The Effects of Jobs-targeted Development Incentive Programs, Growth and Change, 24, 365-383. Meeusen W, & Van den Broeck, J. (1977). Efficiency estimation from Cobb- Douglas production functions with composed error, International Economic Review, 18(2), 435-444. Miller, S. & Upadhyay, M. (2000). The Effects of Openness, Trade Orientation, and Human Capitalon Total Factor Productivity, Journal of Development Economics, 63,(2), 399 423. Pitt M.M. & Lee, L-F. (1981) The measurement and sources of technical inefficiency in the Indonesian weaving industry, Journal of Development Economics, 9(1), 43-64. Reifschneider D. & Stevenson, R. (1991). Systematic departures from the frontier: A framework for the analysis of finn inefficiency, International Economic Review, 32(3), 715-723. Shadmehri, M.T.A., Fathi, B. & Ovisi, M. (2013). An Efficiency and Total Factor Productivity Analysis of the Islamic Azad University, Current Research Journal of Economic Theory 5(2), 25-31.

22 Celal TAŞDOĞAN Şahin, M. & Uysal, Ö. (2011). Bölgesel Kalkınma Çerçevesinde Shift-Share Analizi, Maliye Dergisi, Sayı 160, Ocak-Haziran, 111-138. Şengül, Ü. S. Eslemian & Eren, M. (2013). Türkiye de İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflamasına Göre Düzey 2 Bölgelerinin Ekonomik Etkinliklerinin VZA Yöntemi ile Belirlenmesi ve Tobit Model Uygulaması, Yönetim Bilimleri Dergisi, 11: 21, 75-99. Teşvik Raporu, (2012). Yatırım Teşvik Bülteni, Aralık 2012, www.ekonomi.gov.tr, (Erişim Tarihi: 01.02.2013). Yavan, N. (2011a). Teşviklerin Sektörel ve Bölgesel Analizi, Ekonomik Yaklaşım, 22:81, 65-104. Yavan, N. (2011b). Yeni Yatırım Teşvik Sisteminin Kalkınma Politikaları Çerçevesinde Değerlendirilmesi, 5. Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu Bildiri Kitabı içinde (ss. 125-154), TEPAV Yayınları, Ankara. EK 1: Gelişmişlik Düzeyine Göre İllerin Dağılımı (SEGE, 2011) I. Bölge II. Bölge III. Bölge IV. Bölge V. Bölge VI. Bölge Ankara Adana Balıkesir Afyonkarahisar Adıyaman Ağrı Antalya Aydın Bilecik Amasya Aksaray Ardahan Bursa Bolu Burdur Artvin Bayburt Batman Eskişehir Çanakkale Gaziantep Bartın Çankırı Bingöl İstanbul Denizli Karabük Çorum Erzurum Bitlis İzmir Edirne Karaman Düzce Giresun Diyarbakır Kocaeli Isparta Manisa Elazığ Gümüşhane Hakkari Muğla Kayseri Mersin Erzincan Kahramanmaraş Iğdır Kırklareli Samsun Hatay Kilis Kars Konya Trabzon Kastamonu Niğde Mardin Sakarya Uşak Kırıkkale Ordu Muş Tekirdağ Zonguldak Kırşehir Osmaniye Siirt Yalova Kütahya Sinop Şanlıurfa Malatya Tokat Şırnak Nevşehir Tunceli Van Rize Yozgat Sivas 8 İl 13 İl 12 İl 17 İl 16 İl 15 İl Kaynak: Ekonomi Bakanlığı, 2012 Teşvik Sistemi, www.ekonomi.gov.tr, Erişim Tarihi: 02.10.2013

Yeni Teşvik Programı: Stokastik Sınır Analizi ile Bir Değerlendirme 23 EK 2: İBBS 2. Düzey Bölge Sınıflandırması Bölgeler İller 1 İstanbul 2 Tekirdağ, Edirne, Kırklareli 3 Balıkesir, Çanakkale 4 İzmir 5 Aydın, Denizli, Muğla 6 Manisa, Afyon, Kütahya, Uşak 7 Bursa, Eskişehir, Bilecik 8 Kocaeli, Sakaya, Düzce, Bolu, Yalova 9 Ankara 10 Konya, Karaman 11 Antalya, Isparta, Burdur 12 Adana, Mersin 13 Hatay, Kahramanmaraş, Osmaniye 14 Kırıkkale, Aksaray, Niğde, Nevşehir, Kırşehir 15 Kayseri, Sivas, Yozgat 16 Zonguldak, Karabük, Bartın 17 Kastamonu, Çankırı, Sinop 18 Samsun, Tokat, Çorum, Amasya 19 Trabzon, Ordu, Giresun, Rize, Artvin, Gümüşhane 20 Erzurum, Erzincan, Bayburt 21 Ağrı, Kars, Iğdır, Ardahan 22 Malatya, Elazığ, Bingöl, Tunceli 23 Van, Muş, Bitlis, Hakkari 24 Gaziantep, Adıyaman, Kilis 25 Şanlıurfa, Diyarbakır 26 Mardin, Batman, Şırnak, Siirt Kaynak: TÜİK, www.tuik.gov.tr, Erişim Tarihi: 02.10.2013

24 Celal TAŞDOĞAN