Yerel Yönetimler ve Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeler Kamu Hizmetlerinin Yönetim Usulleri Nuri Tortop * Kamu hizmetlerinin yönetiminde merkezi veya yerel yönetime ağırlık veren devletlerde doğrudan yönetim biçimine veya dolaylı yönetim biçimine yer verilmektedir. Hizmetin doğrudan ilgili idare tarafından yürütülmesi veya özel kesime yaptırılması bölgesel, yerel veya merkezden yönetim biçiminde de olanaklıdır. Ancak bu kuruluşlar herşeyi tam denetime sahip olamadıkları gibi, tüm sorumlulukları da devredemezler. Çeşitli aşamalarda sorumlulukları devflm e der, kesin olarak bu sorumluluk ortadan kalkmaz. Kamu Hizmetinin Doğrudan Yönetimi Kamu hizmetinin doğrudan yönetilmesi demek, ilgili yerel idarenin mal veya hizmeti kendi bütçesinde yazılı özkaynakları ve yine emriride çalışan personeli ile yönetmesi demektir. Personel, ulusal düzeyde örgütlenmiş personel de olabilir. Kamu hizmetinin doğrudan yönetilmesi iki biçimde gerçekleştirilebilir. ı. İlgili birime hiçbir mali veya yönetsel özerklik tanınmaz. Özel bir organ ve ayrı ve farklı bir personeli de yoktur. Yerel idareye bağlı olarak hizmet yürütülür. Ancak yerel idare tarafından seçilen bir komisyon denetim yapar. Eğer hizmet endüstriyel veya ticari özellik taşıyorsa gelir ve giderlerinin bilinebilmesi amacı ile bütçede ayrı olarak yer alır. Böylece bütçelerinin gelir ve gider dengesinin denetimi sağlanır. 2. İkinci tür yönetim biçiminde ise, yerel idarenin tercihine göre tüzel kişilik ve mali özerkliğe sahip bir kuruluş tarafından hizmet üretilir. Bu tür yönetim biçimi kısmen dolaylı bir yönetim biçimidir: 1 Kamu hizmetlerinin doğrudan ilgili yönetim tarafından yürütülmesi çok başvurulan bir yöntemdir. Ancak yeni gelişmeler yavaş yavaş yerel yönetimlerin doğrudan yönetim biçimini terk ettiği doğrultusundadır. ÖzeJleştirme, ihale Prof. Dr., Devlet Denetleme Kurulu Üyesi. J J. Biancerelli, La Communaute Europeenne et Les Collectivites. RFAP, 1991. No. 60. s. 515. Çağdaş Yerel Yönetimler. Cilt 7 Sayı J Ocak 1998. s. 71-77.
72 Çağdaş Yerel Yönetim/er. 7 (i) Ocak /998 yöntemi ve karma ekonomi teşebbüsleri yöntemlerine başvurulması dolayısıyla doğrudan yönetim sistemi azalmaktadır. Doğrudan yönetim olması gereken polis ve trafik hizmetlerinin bile yerel yönetim dışındaki kuruluşlara ihale edildiği görulmektedir. Örneğin İrlanda'da şehir polis hizmeti, Lizbon şehrinde trafik hizmeti yerel idarenin dışında özel kuruluşlara ihale ile verilmektedir. 2 Fransa'da hizmetin gerçek maliyetini ortaya çıkarmak için ayrı bir. hesap a çılması yoluna gidilmekte ve yine belediye meclisince kabul edilen ve esas belediye bütçesine eklenen bir özel ek bütçe hazırlanmaktadır. Bu ek özel bütçenin gelir ve giderleri birer kalem halinde belediye bütçesinde gösterilmektedir. Bir tür işletme bütçesi niteliğindedir. İşletme bütçesi belediye başkanı ve belediye meclisinin emri altında belediye işletme meclisi ve bir işletme müdürü tarafından yönetilir. İşletme müdürü, işletme meclisinin görüşü de almarak belediye başkanı tarafından atanır ve görevden alınabilir. Özerk Yönetim Usulü Bu yönetim sisteminde ilgiji birimin tüzel kişiliği ve mali özerkliği vardır. Bunlar yerel idare meclisinin kararı ile kurulmuştur. Yukarda belirttiğimiz Fransa örneğinde olduğu gibi bir işletme müdürü ve işletme meclisi tarafmdan yönetnir. Bunlar belediye meclisinin otoritesi altındadır. İşletme meclisi üyeleri belediye meclisince seçilir ve azledilebilirler. İşletme müdürü de aynı şekilde seçilir ve görevine belediye meclisince son verilebilir. İşletme personeli belediye personelinden ayrıdır. Atamaları bütçede yazılı kurallar çerçevesinde işletme müdürü tarafından yapılır. Almanya'da (STADTWERKE) denilen çok yönlü belediye teşebbüsleri orta ve büyük yerleşim yerlerinde bulunmaktadır. Genel kuralolarak bu tür teşebbüsler elektrik, su, gaz, ısıtma dağıtımı ve toplu taşım hizmetleri ile yükümlüdürler. STADTWERKE, muhasebe olarak belediye bütçesinden farklıdır. Ticari muhasebe sistemine göre kar ve zarar hesapları ve bilançosıııııı hazırlar. Açıkları belediye bütçesinden yapılan yardımlarla kapatılır. Bazı hallerde STADTWERKE'leri biraraya getiren toplu taşım birlikleri ve demiryolları için federal bir şirket kurulur. Gelirleri toplanır ve iiye birlikler arasında bölüştürülür, açıkları ise yıne ilgili belediyeler tarafından kapatılır. Müteahhit, Karma Teşebbüs ve Bil"lik Yolu ile Yönetim Usulü Bir tür temsilci veya vekil yolu ile bir hizmetin yürütülmesi demek olan bu u sulde, yerel idareden ayrı bir birim tarafıııdan yerel idare ve ilgili birimle yapı 2 L. H. Sergent, Les Finances Locales, RFAP, 1991, s. 529.
Yerel Yöneıimler ve KOBi 'ler 73 lan bir sözleşmeye göre hizmetler müteahhit, dernek, karma ekonomi teşebbüsii veya yerel yönetimler birliği aracılığı ile yürütülmektedir. 3 Müteahhitlik yöntemi, bir iş veya hizmetin yapılmasınııı, koşulları beliıiilen bir şartname ilkelerine göre özel veya tiizel kişilere ihale ile verilmesidir. Kamu veya özel kişi ve tüzel kişi olabilir. Bu yöntemle bir hizmetin yürütülmesinde yerel idare, hizmetin yapılması sorumluluğundan kurtulur, fakat denetim hakkı vardır. Bir diğer yararı, yatırım ve işletme masraflarından tasarruf eder. Buna karşılık tüketiciler için hizmetin maliyetinin artması durumu ile karşılaşılabilir. Karma ekonomi yöntemi, birçok ülkede yararlanılan bir yönetim sistemidir. Ticaret hukuku kurallarına göre hizmet yürütülür. İlgili mahalli idarenin hizmetin iyi işlemesiııi denetleme hakkı vardır. Fransa'da mahalli karma ekonomi şirketleri için özel bir statü vardır. Mahalli idareler genel çıkarlarla ilgili bir faaliyetin veya ticari, sınai hizmetlerin işletilmesini, yapımını karma ekonomi şirketlerine verebilir. Şirket sermayesine gerekli görürse iştirak de edebilir. İştirak etmezse sermayenin tamamı şirket tarafından taahhüt edilir. Belçika'da karma ekonomi şirketleri kamu hukuku tüzel kişiliği sayılırlar. Yönetim ve denetim organlarında, sermayeleri ne olursa olsun, oyların çoğunluğu mahalli idare kuruluşuna aittir. Şirketin yönetiminde rutin yönetim görevi, bir tür ihale ve müteahhitlik yöntemi ile birinci derecede hissedar olan özel hissedara verilmiştir. Bu Hir yönetim biçimi su, gaz ve elektrik dağıtım işleri ile sağlık işleri ve çöplerin işlenmesinde kullal11lmaktadır. Hollanda'da karma ekonomi şirketlerine, anonim şirket biçiminde, bölgesel düzeyde rastlanmaktadır. Elektrik üretimi alanında kanunla belirlenen beş şirket bulunmaktadır. İrlanda'da otelcilik, park yerleri, ticari merkezlerin gerçekleştirilmesi alanlarında karma ekonomi şirketleri bulunmaktadır. ingiltere'de ulaşım hizmetlerinin sağlanması alanında karma ekonomi şirketlerine başvurulmaktadır. Danimarka'da söz konusu şirketlerin daha özel bir durumu vardır. Bunlar kooperatif veya anonim şirket biçimindedir. Mahalli idareler kamu yolları boyunca kanalizasyon ve kablolar konulmasına izin verirler. Nitelikli ve sürekli ü retim güvencesi isteyebilirler. Yüklenici, teknik olarak mümkün olan hizmetleri götürmek yükümlülüğü altındadır. Mahalli idareler yatırımcılara genellikle güvence verirler. Bu tür şirketlere özellikle ısıtma, elektrik ve su sağlanması a lanlarında rastlanmaktadır. Daha önce değinildiği gibi, Almanya'da bazı STADTWERKE'lerde özel şirket katılımları vardır. Bu yöntem belediye teşebbüslerinin bir tur özelleştirilmesi anlamına gelmektedir. 3 P. R. Lcmas, Interventions Economiques des Collectivitcs Locııles en "'rancc, RFAP. 199 J, s. 629.
74 Çağdaş Yerel Yönelimler, 7 (1) Ocak 1998 Katılımcı Yönetim veya Dernekler Yolu ile Yönetim Fransa, Belçika ve İngiltere'de bir hizmetin yönetimi derneklere verilebilmektedir. Fransa'da 1901 tarihli Dernekler Yasası' na göre büyükşehirlerde bazı kamu hizmetlerinin dernekler aracılığı ile yaptırılması yöntemine rastlanmaktadır. Bazı mahalli idareler ihale yolu ile kamu hizmetlerinin yönetimini tüketlci derneklerine vermektedir. Örneğin bir okul kantini yönetiminin, öğrenci velilerinin kurduğu bir dernek tarafından yönetilmesi gibi. Dernek bir özel hukuk kişisi olduğu için bu yöntemle genel muhasebe kurallarına uymak yükümlülüğünden kurtulunmaktadır. Ancak dernek bir mahalli idare biriminden yardım aldığı için yerel idarelerle ilgili yerel denetim kuruııarı tarafından denetlenmektedir. Belçika'da kar amaçlı' olmayan dernekler, özel kesimin ticari amaçlı olmayan faaliyetlerini kapsayan yönetim biçimidir. İdari vesayet ve katı muhasebe kurallarının dışında kalma gibi yararh yönleri vardır. Personelini serbestçe alabilir. Mali kaynakları yardım biçiminde mahalli idarelerden gelir. Fakat kar a maçlı olmayan bir yerel idare derneği, diğer derneklerden farklı olarak bir yönetselotorite niteliğindedir. Bu yönetim biçimi Fransa'da 16 Temmuz 1973 tarihli bir kanun ile de, özellikle kültürel hizmet ve kurumlar ile altyapılarm yönetimi alanında desteklenmiştir. Yani daha ziyade kultürel ve spor alanlarında dernekler yolu ile katılımh yönetim biçimine rastlanmaktadır. İngiltere'de mahalli idareler gönüllü ve özel girişimlere destek vermektedir. Mahalli idareler bu gönüllü ve özel girişimlerin yönetim kurullarında temsil e dilmektedir. Bu tür yardım ve destekler aynı koşullarla özel girişimlere de yapılmaktadır. Dernekler, gönüllü kuruluş ve özel girişimler yolu ile katılımh yönetim biçimi, sanat galerileri, müze ve diğer kültürel faaliyetler alanında uygulanmaktadır. Yerel İdareler Arasında İşbirliği Bu yöntemde ilgili yerel idareler bir hizmetin yürütülmesi ve organizasyonunda kaynak ve araçlarını kullanmak için ortak hareket ederler. Amaç, tek başına yerel idarelerin karşılayamadığı bazı hizmetleri, imkanları birleştirerek birlikte çözümlemektir. Fransa'da yerel idareler bu tür hizmetler için kamu Inırumu kurabilmektedir. Mali özerklik ve tüzel kişiliğe sahip bir kuruluş kurulmaktadır. Yerel idarelerden ayrı bir kamu kurumu kurulmakta, fakat yine yerel idarelere bağlı bulunmaktadır. Yerel idareler tek amaçlı veya çok amaçlı belediye sendikalarına ve karma sendikalara katılabilmekte veya şehirsel veya bölgesel birlikler kurabilmektedir. Şehir düzenlemeleri ve planlamaları, toplu taşım, su, gaz ve elektrik
YereL YönetimLer ve KOBi'/er 75 hizmetleri alanında bu yönetim biçimlerine başvurulmaktadır. Kamu kurumları kurulması halinde bunların bir karar organı bulunmaktadır. Görev ve yetkileri yasa veya tüzüklerle saptanmıştır. Kamu kurumu, kuruluş amacına uygun olarak kendisine tanınan yetkileri serbestçe kullanır. İlgili yerel yönetimler bu kamu kurumunda temsil edilir. Ancak çok sınırlı yetkileri vardır. Belçika'da belediyelerarası birlikler ve işbirliği yolu ile kamu hizmetlerinin yönetimine, su, gaz, elektrik, sağlık ve çöplerin işlenmesi alanlarında başvurulmaktadır. Lüksemburg'da da benzeri uygulamalar vardır. İspanya ve Portekiz'de de bazı kamu hizmetlerinin yürütülmesi için yerel idareler arasında çeşitli birlik veya kurumlar oluşturulması yoluna gidilmektedir. 4 Yukarıda incelediğimiz örneklerde görüldüğü gibi, kamu hizmetlerinin giderek genişlemesi ve artması dolayısıyla yerel idareler bazı alanlarda bunlara tek. başına yetmemektedir. Örneğin, kamu düzeninin korunması, çevre korunması sınırlarının ötesinde işbirliği sağlanması, genç ve yetişkinlerin eğitimi gibi a lanlarda tek bir yerel idarenin çabası yeterli olmamaktadır. Diğer bir yerel idare devlet, vatandaş veya özel kuruluş veya demek işbirliğini gerektirmektedir. Bunun için yerel idareler mevzuatı yetmediği gibi hatta bir engeloluşturmaktadır. Yerel idarelerin kamu hizmetlerini gereği gibi yürütebilmeleri için yerel idare mevzuatı dışındaki hukuksalolanaklardan yararlanmaları gerek'inektedir. Ülkenin yönetim sisteminin hizmetlerin daha iyi karşılanması için çabukluk ve kolaylık sağlayacak, bürokratik engelleri, mali denetim ve katı muhasebe kurallarını aşacak doğrultuda iyileştirilmesi gereklidir. Belediyelerin Ekonomik ve Ticari Teşebbüsleri Anayasa'nın 12711 maddesine göre yerel idareler, il, belediye ve köy halkının yerel, ortak gereksinmelerini karşılamak amacı ile kurulmuşlardır. Belediye Kanunu'nun ı. maddesi de belediyelerin belde ve belde sakinlerinin yasal nitelikte, ortak ve uygar gereksinmelerini düzenlemek ve yanıtlamakla yükümlü tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olduğunu belirtmiştir. Yine Belediye Kanunu'nun 19. maddesinde, belediyelerin kendilerine verilen görev ve hizmetleri yaptıktan sonra belde sakinlerinin ortak ve uygar gereksinmelerini giderecek her türlü girişimi yapabilecekleri belirtilmiştir. ' Belediyelerin yukarıda belirttiğimiz girişimleri yapabilmeleri için şu koşuııar aranmaktadır: a) yasal görevlerini yapmış olması, b) yapılacak yeni ekonomik teşebbüslerin ortak gereksinme kapsamına girmesi ve c) uygar nitelikte olması. 4 P. F. Romero, J. P. Almeida, Interventions Economiques des Collectivites Locales, RFAP, 199 ı, Espagne, s. 619, Portugal, s. 675.
76 Çağdaş Yerel Yönetimler. 7 {LJ Ocak 1998 Belediyeler, yerel nitelikte olmayan, kamu yararı bulunmayan, başka idarelere (devlet, il gibi) bırakılmış olan ve kamu niteliğinde olmayan ve özel kesime bırakılan ekonomik teşebbüsler yapamazlar. Bu ilkelere aykırı teşebbüsler yargı denetimi yolu ile iptal edilebilir. Belediyeler, özel durumlar gerektiriyor ise, ö zel kesim böyle bir hizmeti yapmıyor veya yetersiz ve niteliksiz ise o hizmetleri yapabilirler. Öte yandan kamu yararı bir hizmetin yapılmasını gerektiriyorsa (tiyatro, sinema vb.) o alanlara da el atabilirler. Yalnız özel kesimin boşluğunu doldurmak için değil, onu yönlendirmek için belediyeler girişimde bulunabilir (örneğin fiyatları tanzim için kasaplık yapabilir, ekmek üretebilir). Halk yararına olmak üzere kamu hizmetlerini kendi sorumluluktarı altında diizenlemek ve yönetmek hakkına sahiptirler. Belediyeler, ı 991 yılında Türkiye tarafından da onaylanan Avrupa Konseyi Özerklik Şartı gereğince başka bir kuruluşa açık olarak bırakılmayan tüm hizmetleri üstlenebilirler, teşebbüste bulunabilirler. KOBİ'lerin Ekonomik Ağırlığı, Yerel Yönetimler Yönünden Önemi Küçük ve orta ölçekli işletmeler Avrupa Birliği'ndeki bütün teşebbüslerin % 99,8'ini, istihdamın % 66'sını ve toplam cironun % 65'ini oluşturmaktadır. E konomik büyüme ve istihdam yaratma yönünden en büyük ağırlığı taşımaktadırlar. KOBİ'ler, üretim ve yönetim esneklikleri nedeniyle değişen koşullara kısa sürede ayak uydurabilirler. Rekabete daha çabuk intibak edebilirler. Bu suretle KOBİ'ler istihdam olanağı ve rekabet ortamının yaratılması yönünden kilit roloynamaktadırlar. Ekonomik büyümede, bölgesel kalkınma ve sosyal dayanışma ve kaynaşmada büyük önem taşımaktadırlar. Türkiye'de de tüm işletmelerin % 99,6'sınl 1-49 işçi çalıştıran küçük işletmeler oluşturmaktadır. % 0,2'sini ise, 50-99 işçi çalıştıran orta ölçekli işletmeler oluşturuyor. Tarım kesimi dışındaki toplam istihdamın da % 76,Tsi yine bu küçük ve orta ölçekli işletmeler tarafından sağlanmaktadır. Toplam imalat sanayii işletmeleri içinde, 1-49 işçisi olan küçük işletmeler çok önemli bir ağırlığa sahip olup % 98-4 i 'ini teşkil etmekte ve bu sektördeki istihdamın % 56,3'ünü oluşturmaktadır. Ekonomide yukarıda' açıkladığımız gibi, ulusal gelir ve istihdam yönünden büyük ağırlığı olan küçük ve orta ölçekli işletmeler, bulundukları beldelerde belediyelerimize dolaylı ve dolaysız önemli katkılarda bulunmaktadırlar. Beldenin nüfus artışında, imarında, çeşitli gelir kalemlerinin artmasında önemli bir etkendir. Bu yönden 'yerel yönetimler küçük ve orta ölçekli işletmelerin karşı karşıya kaldıkları güçlüklerle ilgilenmelidirler. Yalnız kendilerini ilgilendiren konularda değil, başka kuruluşlarla ilgili sorunlarının çözümlenmesinde de yardımcı olmalıdırlar.
Yerel Yöneıimler ve KOBİ'ler 77 KOBİ'lerin Yer Sorunu ve Yerel Yönetimler Küçük ve orta ölçekli işletmeler' genellikle dağınık, altyapı yönünden yetersiz ve düzensiz bölgelerde çalışmalarını yapmaktadırlar. Yerleşim yerlerinin çözümlenmesinde yerel yönetimlere önemli sorumluluklar düşmektedir. Organize sanayi bölgeleri oluşturmak isteyen kuruluşlara 1961 yılından beri düşük faizi i ve uzun vadeli krediler verilmekte, sanayiciler için altyapıları bitmiş sanayi parselleri hazırlanmaktadır. 1962-1995 yılları arasında Türkiye'de 8.582 hektar genişliğinde 36 tane organize sanayi bölgesi hizmete konulmuştur. Organize sanayi bölgeleri, ödenek ve nakit olanaklarının sınırlı olması yüzünden daha geç işletmeye açılmakta, kamulaştırma işlemleri de bu gecikmeye neden olmaktadır. KOBİ'lerin kötü sağlık koşullarında çalışmalarını sürdürmeleri, çevre kirliliğini artıran önemli bir etkendir. Ayrıca verimlilik ve işbirliği olanaklarını da sınıriamaktad ır. Buna çare bulmak için 1965-1995 yılları arasında 273 adet küçük sanayi sitesi kurulmuş ve 66.335 işyerinde 398.000 kişiye elverişli koşullarda çalışma olanakları sağlanmıştır. Ödenek yetersizliği, bunların tamamlanmalarını bazen geciktirmekte, altyapı.geciktiği için, küçük sanayiciler işyerlerine taşınamamakta ve bu nedenlerle kredilerinin geri ödenmesi de gecikmektedir. Tüm site inşaatı sona ermeden ruhsat verijmemektedir. Ruhsat verilmediği için biten işyerleri de kullanılamamakta ve bu yüzden kullanılmadan yıpranmaktadır. Sonuç KOBİ'ler ülke ekonomisinde büyük ağırlığı olan kuruluşlardır. Ancak çalışmalarmda çok sayıda bürokratik engeilerle karşılaşmaktadırlar. Bu engellerin giderilmesi için herkes çaba göstermelidir. Bunların rekabet güçlerinin artırılması, karşılaştıkları engellerin azaltılmasıııa bağlıdır. Araştırma, buluş, bilgi teknolojisi ve eğitim programlarından daha fazla yararlanmaları için yerel yönetimler de katkılarda bulunmalıdırlar. Küçük sanayi siteleri uygulamasında, yerel yönetimlerin etkililiğini, yetki ve sorumluluklarını artırarak onların küçük sanayi siteleri projelerinde daha aktif olarak işin içine girmeleri sağlanmalıdır.