5. Bölüm Devlet Faaliyetlerine İlişkin Yaklaşımlar 1
Devlet Anlayışındaki Değişikliğin Tarihi Seyri ve Sebepleri Sosyal bir varlık olan devletin ilk olarak ne zaman ve nasıl ortaya çıktığı kesinlikle bilinmemektedir. İlk çağlardan günümüze dek, bütün insan toplumlarında bir örgütün ve otoritenin varlığını tespit etmişlerdir. Bu örgütün görevi, insanların toplu halde yaşamaları sebebiyle meydana gelen kollektif karakterdeki bazı ihtiyaçları karşılamaktır. Sınırlı toplumsal ihtiyaçlar, sosyal hayatın ve ilişkilerin gelişmesi sonucu giderek çoğalmış, ve bu gelişmeye paralel bir seyir takip ederek XV. ve XVI. yüzyıllarda bugünkü modern devlet belli bir düzeye ulaşmıştır. XX. yüzyılda, devlet artık toplum hayatının en gelişmiş şeklidir. 2
Devlet Anlayışındaki Değişikliğin Tarihi Seyri ve Sebepleri 1936 yılı bilindiği gibi, J.M. Keynes'in Genel Teorisinin yayınlandığı tarihtir. Bazı yazarlar ise, asıl dönüm noktasının 1929 Dünya İktisadî Krizi olduğu kanısındadırlar. 1929 İktisadî Buhranına kadar geçen dönemde iktisat ve maliye politikalarına hâkim olan liberal görüş devlet anlayışını da etkilemiştir. Devlet fonksiyonlarının bugüne oranla sınırlı kalmasına sebep olmuştur. 1930'lara kadar geçen dönemde devletin iktisadî alanda tarafsızlığı savunuldu. Kamu ekonomisinin millî ekonomi içindeki hissesinin giderek büyümesi ekonomik açıdan tarafsız devletin yerini müdahaleci devlete bırakmasının bir sonucudur. Bu sonuncu anlayışına "sosyal devlet" ya da A.C. Pigou'dan esinlenmek suretiyle "refah devleti" adı da verilmektedir. 3
1- Merkantilizm (1500-1750) Merkantilizmin temel düşüncesi; ulusal ekonomilerin zenginliğidir. Ülkelerin zenginliğin ölçütü, ülkenin sahip olduğu altın ve gümüş stokudur. Ülkelerin zenginleşmesinde en önemli rol dış ticarete verilmiştir. Onlara göre, dünya serveti sabit olduğundan dış ticaretten yalnızca bir ülke kazançlı çıkmaktadır. Dış ticaret fazlası veren ülkede altın ve gümüş stoku artacak, dolayısıyla ülke zenginleşmiş olacaktır. Bu nedenle ithalat yasaklanmış, ihracat teşvik edilmiştir. Dış ticaretin bu yönde geliştirebilmesi için devlet, ekonomiye müdahale etmeli ve gerekli önlemleri almalıdır. Bu dönemde devlet müdahalesi sonucu ülkelerde kamu harcamaları artmış, mülk (mamelek) gelirleri en önemli finansman kaynağı olmuştur. Vergilerin, kamu harcamalarının finansmanında en önemli gelir kaynağı olması Klasik iktisadi döneme rastlar. 4
1- Merkantilizm (1500-1750) En önemli temsilcileri, Jean Bodin, J. B. Colbert, Thomas Mun, Antonia Serra, Montaigne dır. Aynı dönemde Almanya ve Avusturya da ortaya çıkan görüşe Kameralizm denir. Bu görüş, devletin kaynaklarının artırılmasını ve en iyi şekilde kullanılarak hükümdarların güçlü tutulmasını savunur. Dönemin temsilcilerinden Von Justi, hükümdarın vergi hakkını ülkenin zenginleşmesine engel olmayacak şekilde kullanılması gerektiğini savunur. Mamul mal ithalatının yasaklanması gerekir, ancak ucuz hammadde ithalatı ise serbesttir. Dış ticaretin sağlıklı bir şekilde yürütülmesi için güçlü ordu ve donanmaya sahip devletin varlığı gerekli görülmüştür. 5
2- Fizyokrasi (1750-1776) 18. yüzyılın ikinci yarısında Fransa da ortaya çıkmış olan bu görüş, klasik liberal düşünceye öncülük etmiştir. F. Quesnay ve J. Turgot un öncülüğünde ortaya çıkan fizyokratlar, devletin ekonomiye müdahalesine karşıdırlar. Bırakınız yapsınlar, bırakınız geçsinler ilkesi bu görüş tarafından ortaya atılmıştır. Bu görüşün temsilcileri, ekonomik ve sosyal hayatı yöneten doğal düzen in varlığına inanırlar ve onlara göre doğal düzen ancak devletin müdahalesi ile bozulur. 6
2- Fizyokrasi (1750-1776) Fizyokratlar, kamu harcamalarının kısılmasını, Vergilerin ise tek ve dolaysız bir şekilde tarım sektöründen alınmasını, Borçlanmaya gidilmemesini savunurlar. Bu görüşün temsilcileri, tarım dışındaki tüm sektörleri kısır sektör olarak görmekte ve tek verginin de bu sektörden alınmasını önermektedir. 7
3- Klasik İktisat Teorisi (1776-1936) Klasik iktisadi yaklaşıma göre, devletin ekonomiye müdahalesi minimum düzeyde olmalı, devletin faaliyet alanı ve fonksiyonları mümkün olduğu kadar sınırlı tutulmalıdır. Bu yaklaşımda, piyasa ekonomisinin işleyişine önem verilir. Ekonomik ve sosyal sorunlar geçicidir. Fiyat mekanizması, bu sorunları kendiliğinden çözer. Devletin kamu harcamaları ve vergileri kullanarak ekonomik faaliyetlere müdahalesine karşı çıkılır. Devlet zorunlu fenadır ve üretken değildir. Devlet, sadece iç - dış güvenlik ile adalet, diplomasi gibi temel kamu hizmetleriyle ilgilenmelidir. Kamu harcamaları mümkün olduğu kadar az olmalı; vergiler, düşük oranlı ve objektif ölçütlere göre alınmalıdır. 8
3- Klasik İktisat Teorisi (1776-1936) Devlet bütçesi denk olmalıdır. Borçlanmaya ise sadece olağanüstü du rumlarda gidilmelidir. Tarafsız maliye anlayışı savunulur. Bu anlayış; devletin kamu harcamaları ve vergileri kullanmak suretiyle bireyler ve firmaların iktisadi kararlarını olumsuz etkilememesini ifade eder. En önemli temsilcileri, A. Smith, D. Ricardo, J. S. Mill, T. Malthus, J. B. Say dir. 1929 Büyük buhranı ve klasik iktisadi yaklaşımın eleştirilmesi 1929 Büyük Buhrana kadar geçerli olan Klasik liberal anlayışın ayırt edici özelliği devletin ekonomiye müdâhalesine karşı olmasıydı. Yaşanan ekonomik krizle bu yaklaşım yerini, Keynes in görüşleriyle yeşeren müdahaleci yaklaşıma bırakmıştır. 1929 Büyük Buhranı, Klasik liberal yaklaşımın ileri sürdüğü görüşün aksine ekonomide sürekli olarak tam istihdam dengesinin sağlanamadığını göstermiştir. 9
3- Klasik İktisat Teorisi (1776-1936) Klasik liberal yaklaşıma göre, piyasa ekonomisinde fiyat mekanizması her zaman tam istihdamı sağlamaktaydı. Piyasa ekonomisinin olağan hali tam istihdam dengesidir. Bu dengeden geçici olarak sapması durumunda ortaya çıkan işsizlik, geçici işsizliktir. Klasiklere göre, ücret, fiyat ve faizlerin esnekliği altında işleyen tam rekabet mekanizması ekonomiyi her zaman tam istihdam dengesine taşıyacak yegâne güçtür. Say/Mahreçler yasasıyla(her arz kendi talebini yaratır) emek piyasası dahil tüm piyasaların dengede olacağını ileri süren bu görüş, 1929 Buhranı ile geçerliliğini yitirmiştir. Büyük Buhranla birlikte birçok ekonomide yaygın ve kalıcı bir işsizlik ortaya çıkmıştır. Keynes e göre, o dönemde çözümlenmesi gereken en önemli sorun, kalıcı ve yaygın hale gelen işsizliktir. Bu nedenle devlet; durgunluk dönemlerinde ekonomiye müdahale ederek ekonomiyi tam istihdam dengesine kavuşturmalıdır. 10
4- Keynesyen Görüş: Müdahaleci Devlet (1936-1960) Bu yaklaşım, Klasik liberal yaklaşımın aksine, ekonominin talep yanına önem verir. Onlara göre, bir ekonomide milli gelir düzeyi, üretim ve istihdam toplam talebe bağlıdır. Bir ekonomide, toplam talep yetersizliği durumunda işsizlik; toplam talep fazlalığı durumunda ise enflasyon baş gösterir. Devlet, kamu harcamaları ve vergilerin miktar ve bileşiminde yapacağı iradi değişliklerle ekonomiyi istikrara kavuşturabilir. Klasik liberal yaklaşımdaki denk bütçe ile sınırlı borçlanma ve tarafsız maliye anlayışı bu yaklaşımla terk edilmiştir. 11
4- Keynesyen Görüş: Müdahaleci Devlet (1936-1960) Keynes e göre tam istihdam özel, eksik istihdam ise genel durumdur. Durgunluk dönemlerinde ortaya çıkan işsizlik problemine karşı bütçe açığı (genişletici politika uyg.); genişleme dönemlerinde ortaya çıkan enflasyon problemine karşı, bütçe fazlası (daraltıcı politika uyg.) verilmelidir. Devlet kamu harcamaları ve vergileri kullanmak suretiyle ekonomik ve sosyal hayata müdahale edebilir. Firma ve bireylerin iktisadi (tüketim, yatırım ve tasarrufa ilişkin) kararlarını etkileyebilir. Toplam talep, kapalı bir ekonomide milli gelire karşılık gelen özel kesim tüketim ve yatırım harcama talebi kamu kesimi harcama talebinin toplamını ifade eder. 12
4- Keynesyen Görüş: Müdahaleci Devlet (1936-1960) Bütün dünyayı saran 1929 krizinin evvelce sanıldığının aksine strüktürel bir takım sebeplerden ileri geldiği anlaşılınca devletin İktisadî ve sosyal alanlarda tam bir tarafsızlığa sahip olamayacağı artık kesinlikle kabul edilmiş ve tarafsız devlet anlayışı yerini müdahaleci devlet anlayışına bırakmıştır.. A.B.D. krizi ancak 1933 yılında ve Başkan Rooselvelt'in yürürlüğe koyduğu New Deal Plânı nın yardımıyla atlatabilmiştir.. Krizin asıl sebebinin tüketim harcamalarındaki diğer bir deyimle talepteki azalmadan ileri geldiği kabul ediliyor ve her ne pahasına olursa olsun tüketimin devlet müdahalesiyle arttırılması öngörülüyordu. New Deal Plânı bu yoldaki teorik görüşleri "açığa dayalı harcama" ve "pump priming" politikaları ile uygulamaya koymuş ve oldukça başarılı sonuçlara ulaşmıştır. J.M. Keynes, kısa devreli statik bir tahlil olmasına rağmen, Genel Teorisinde, müdahale ile elde edilmek istenilen sonucun kapitalist bir ekonomi modelinde nasıl bir para ve maliye politikası ile gerçekleşebileceğini ilmî bir şekilde incelemiş ve önemini hâlâ muhafaza eden görüşler ileri sürmüştür. Keynes ayrıca, klâsikler gibi ekonomiye yön vermede para politikasını yeterli bulmamış, maliye politikası araçlarından da önemle ve öncelikle yararlanılması gerektiği görüşünü savunmuştur. 13
5- Monetarist Yaklaşım (1955-1965) Serbest piyasa ekonomisinin işleyişine önem veren bu yaklaşıma göre, ekonomik istikrarsızlıkların temel nedeni hükümetin uyguladığı yanlış para ve maliye politikalarıdır. M. Friedman a göre, yanlış uygulanan genişletici politikaların nihai sonucu enflasyondur. Bu sorunun önlenmesi ve ekonominin istikran için para arzının milli gelirin büyüme oranı kadar artırılması gerekir. Buna sabit parasal artış kuralı da denir. Örneğin, milli gelirin % 5 büyümesi halinde, para arzı % 5 artırılmalıdır. Eğer milli gelirin %5 büyümesine karşın para arzı %10 artırılırsa, uygulanan bu politika %5 lik bir enflasyona neden olacaktır. Monetaristlere göre, vergi indirimine veya kamu harcaması artışına dayalı maliye politikası etkin değildir. Örneğin, devletin kamu harcama larını artırmak amacıyla borçlanması veya vergileri artırması durumun da özel kesim yatırım harcamalarında bir azalma oluşacaktır. Bu duruma dışlama etkisi (crowding out) denir. 14
5- Monetarist Yaklaşım (1955-1965) Friedman a göre, en iyi vergi kaynaktan kesilen (stopaj) artan oranlı gelir vergisidir. Monetaristler, sınırlı devlet anlayışını savunur. Devlet güvenlik, adalet ve diplomasi gibi temel hizmetleri üstlenmelidir. Devlet mümkün olduğu kadar küçültülmek, denk bütçe uygulanmalıdır. Politikanın etkin olmaması, üretim, istihdam ve reel milli gelir düzeyini artırmaması anlamına gelir. Zira milli gelir doğal seviyesindedir. Dışlama etkisi (crowding out); kamu harcamalarındaki bir artışın, kişi ve firmalardan borçlanma yolu ile finanse edilmesi durumunda, faiz oranlarını yükselterek eşit miktarda özel yatırım harcamalarını azaltmasıdır. Bu durumda uygulanan politikadan beklenen genişletici etki ortaya çıkmaz. 15
6- Yeni Klasik Yaklaşım Yeni Klasiklere göre; devletin vergi ve kamu harcamalarını kullanmak suretiyle yürüttüğü politikalar ekonomi üzerinde etkili olamaz. Devletin ekonomi politikaları hakkında her türlü bilgi ve değerlendirme yeteneğine sahip olduğu varsayılan bireylerin ve firmaların, (rasyonel beklenti varsayımı) devletin yürüteceği politikalar karşısında aktif tavır alarak bu politikaları etkinsiz hale getirebilmesidir. (Politika etkinsizliği) Muth, Lucas, Barro, Sargent ve Wallace önemli temsilcileridir. Onlara göre, Keynesyen iradi (aktif) politikalar terk edilmelidir ve en iyi politika politikasızlıktır. Devlet ekonomi politikalarını önceden belirlemeli ve bunları sık sık değiştirmemelidir. Kurala dayalı para ve maliye politikası uygulanmalı ve bu politikaları önceden ilan etmelidir. Sınırlı devlet anlayışını savunulur. Devlet güvenlik, adalet ve diplomasi gibi temel hizmetleri üstlenmelidir. 16
7- Arz Yanlı Yaklaşım Arz yanlı yaklaşım temelde, 1973 yılında yaşanan petrol krizinin ardından ortaya çıkan stagflasyona karşı politika önerisi getirmektedir. Stagflasyon, durgunluk İçinde enflasyon veya enflasyon ile işsizliğin bir arada görülmesi' anlamına gelir. Bu yaklaşım, Keynesyen yaklaşımın aksine ekonominin arz yanına önem verir. 1970 li yıllarda ekonomilerde yaşanan enflasyonun nedeni kamu harcamalarındaki artış; durgunluğun nedeni ise üretim ve yatırımları olumsuz etkileyen yüksek vergi oranlandır. En önemli temsilcisi Arthur Laffer dir. 17
7- Arz Yanlı Yaklaşım Laffer e göre, enflasyonun önlenmesi için kamu harcamaları azaltılmalı; üretimi teşvik etmek ve artırmak için üretim ye çalışma üzerindeki her türlü vergi ve sigorta primlerinin düşürülmesi gereklidir. Yüksek vergi oranları karşısında mükelleflerin vergi kaçırma ve vergiden kaçınma eğilimleri de artacaktır. Laffer e göre, vergi oranları ile vergi hasılatı arasında yakın bir ilişki bulunmaktadır. Laffer eğrisi olarak isimlendirilen bu eğriye göre, vergi oranları ile vergi gelirleri arasındaki ilişki optimal noktaya kadar doğru orantılı; optimal nokta aşıldıktan sonra ise ters orantılıdır. 18
Laffer Eğrisi A. Laffer (Haldun-Laffer Eğrisi) A. Laffer tarafından vergi oranları ile vergi gelirleri arasındaki ilişkiyi gösteren eğriye laffer eğrisi adı verilmektedir. 14. yy da İbn i Haldun tarafından da bu konu gündeme getirildiği için Haldun Laffer eğrisi de denmektedir. İlk olarak vergilerin yükseltilmesi, vergi gelirini artıracaktır.. Sonrasında ise vergiler artırılmaya devam edince, vergi geliri düşecektir.. B noktasına kadar vergi oranı artınca vergi geliri artar B noktasından sonra vergi artışı, vergi gelirini düşürür C noktasında vergiler % 100 olduğunda ise vergi geliri sıfırdır 19
8- Anayasal İktisat Görüşü Devletin ekonomik faaliyetlere ilişkin müdahale yetkisinin anayasal hükümlerle sınırlandırılmasını ifade eder. Devlet vergileme, borçlanma, para basmak başta olmak üzere, faiz, döviz, kamu harcamalarında devlet otoritesi istediği gibi davranmamalıdır.. Serbest piyasa sisteminde devletin mal ve hizmetlerin üretimi dışındaki ekonomik faaliyetlere karışmaması gerekir.. Bu görüşün altında yatan neden; iktisadi politikalar yapılırken bir sınır konulmaması halinde politikacı ve bürokratların yetkilerini kötüye kullanacaklarını iddia etmeleridir.. Bu görüşe göre, vergi, borçlanma ve para politikaları gibi temel iktisat politikalarının ekonominin işleyişini bozmayacak şekilde anayasa maddeleri ile belirlenmeli ve sınırlamalara bağlanması gerekmektedir. Devletin iktisadi sorunlar karşısındaki davranışı anayasal kurallara bağlanmalıdır. Enflasyon, işsizlik, bütçe açığı, borç yükü gibi sorunlar devletin ekonomiye müdahalesinin bir sonucudur. Devlet ekonomiye müdahale etmemeli; hükümleri anayasada belirtilmelidir. Örneğin vergilerin ve kamu borçlarının GSMH içindeki payının belli bir değeri aşamayacağının anayasada yer alması gibi. 20
Devlet Türleri 1- Jandarma, Liberal, Tarafsız Devlet Başta Adam Smith olmak üzere Klasik Maliyecilerin ve Klasik iktisatçıların savunduğu jandarma, liberal, veya tarafsız devlet sadece kamusal mal üretir. Ekonomiye ekonomik ve sosyal amaçla müdahale etmez. 2- Sosyal, Müdahaleci Devlet Başta Keynes olmak üzere Modern Maliyecilerin ve Keynesyen iktisatçıların savunduğu modern veya müdahaleci devlettir. İstikrar, büyüme, kalkınma gibi ekonomik amaçlarla veya gelir dağılımında adaleti sağlamak gibi sosyal amaçlarla aktif biçimde ekonomik ve sosyal hayata müdahale eder. 21
Devlet Türleri 3- Organik Devlet Organik devlet, devlet için birey felsefesine dayanır. Bireylerin sosyal, toplumsal ihtiyaçları hissetmesinin mümkün olmadığını, toplumu oluşturan bireylerden ayrı ve üstün bir kişiliği olan devletin bu ihtiyaçları hissedebileceğini varsayar. Bu varsayım ışığında organik devlet, toplumun ihtiyacı olan erdemli malları üretebilmektedir. Paternalizm; bireylerden daha üstün bir kişiliğe sahip olan ve onların ihtiyaçlarını daha iyi hissedebilen ve bu ihtiyaçlara ilişkin mal ve hizmet üreten devlet anlayışı paternalizm olarak da adlandırılmaktadır. Paternalistik devlet, sosyal faydayı dikkate alarak aşı, temel eğitim ve yeşil kart gibi erdemli mal ve hizmetlerin tüketimini zorunlu kılacağı gibi, kapalı alanlarda sigara içmenin yasaklanması ve içki tüketimine yaş sınırlamasının getirilmesi gibi yasaklayıcı önlemler alabilmektedir. 22
4- Mekanik Devlet Mekanik devlet, minimal, muhafazakar, sosyal demokrat gibi türleriyle birey için devlet felsefesine dayanır. Sosyal, toplumsal ihtiyaçların ancak bireylerin özgür iradeleri ile katıldıkları seçim süreçlerinde oluşan devlet tarafından saptanarak karşılanabileceğini savunur. Devletin ekonomik hayata müdahalesinin altı temel gerekçesi vardır. Bu gerekçeler aynı zamanda kamu kesiminin ekonomik mantığını açıklar: Sosyal ihtiyaçları karşılamak/sosyal faydayı maksimize etmek, Kamusal malları yeterli derecede sunmak, Dışsallıkları düzenlemek, Doğal tekelleri (monopolleri) düzenlemek, Asimetrik bilgiyi gidermek, tam bilgiyi sağlamak, Ekonomik istikrar, büyüme, kalkınma ve gelir dağılımında adaleti sağlamak 23
SORU 1: 24
SORU 2: 25
SORU 3: 26
SORU 4: 27
SORU 5: 28
SORU 6: 29
SORU 7: 30
CEVAPLAR 1- B 2- D 3- C 4- C 5- E 6- E 7- D 31