B.ÖZDEMİR Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı Dr. Biltekin ÖZDEMİR * Özet Türk Vergi Sistemi nin çeşitli yönlerden eksiklikleri olduğu bilinmektedir. Bunlardan birisi de tüketim üzerinden alınan vergilerin (başka bir anlatımla, dolaylı vergilerin) toplam vergiler ve dolayısıyla GSYH içindeki payının yüksek oluşudur. Bu makalede, konunun OECD ve AB deki durumu, avantaj ve dezavantajları ve toplam vergi yükleri ülkemizle karşılaştırmalı olarak ele alınmakta ve toplam vergiler içinde, sosyal güvenlik pirimleri hariç, %65 leri aşan bir düzeye yükselmiş olan dolaylı vergiler payının, dolaysız vergiler alanında yapılacak düzenlemelerle telafi edilmesi koşulu ile en az 10 puan aşağıya çekilmesinin gerekli olduğu değerlendirilmektedir. Anahtar Kelimeler: Türk Vergi Sistemi, Dolaylı Vergiler, Dolaysız Vergiler, Karşılaştırmalı Analiz. Shift in the Tax Systems from Indirect Taxes to the Direct Taxes or Increasing Importance of the Consumption Taxes Abstract It is known that Turkish Tax System has some deficiencies in various aspects. One of these aspects is the high share of taxes levied on the consumption (i.e. indirect taxes) in the total taxes and therefore in the GDP. This article includes a comparative analysis between our country and the OECD and EU situation in terms of current advantages and disadvantages, and total tax burden; and it is seen * Maliye Bakanlığı E.Müsteşarı; 20. Dönem Samsun Milletvekili ve TBMM Plan-Bütçe Komisyonu Başkanı; Onursal Maliye Müfettişi. Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 1
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı necessary that high share of the indirect taxes in the total amount of taxes, which exceeds 65 percentage excluding social security premiums, should be reduced at least by 10 points provided that some compensations are made through regulations in the direct taxes. Key Words: Turkish Tax System, Indirect Taxes, Direct Taxes, Comparative Analysis. JEL Classification: H21, H71 1. Küreselleşme ve Vergi Sistemleri Küreselleşme ve uluslararası birleşmeler artık ülkelerin kendi başlarına tam bağımsız maliye politikaları uygulamalarını ve özellikle bu alanın en duyarlı ögesini oluşturan vergi sistemlerini çok büyük ölçüde yönlendirmekte, hatta kısıtlamaktadır. Bunun temel nedenleri şunlardır : Ekonominin uluslararası rekabet gücünü artırmak, Makro-ekonomik ve sosyal hedeflerin gerçekleştirilmesine ve ekonomik dengelerin kurulmasına zemin sağlamak, Kayıt dışı ekonomiyi kayıt altına alarak vergi kayıp ve kaçağını gidermek, Toplumun aşırı tüketim eğilimlerini caydırarak, tasarrufları özendirmek. Bu durum karşısında, aynı zamanda, ülkelerin ekonomik kalkınmaları için büyük önemi haiz, en başta sermaye ve nitelikli işgücü olmak üzere, kimi üretim faktörlerinin uluslararası mobilitesini (hareketliliğini) de şiddetle etkilemesi dolayısıyla, çok yönlü amaçları olan çağdaş bir vergi sistemininin, yatırım ortamını ve ülkelerarası serbest rekabeti bozan haksız vergi rekabetini ve bu amaca yönelik vergi cennetlerinin önlenmesini sağlayıcı özelliklere de sahip olması gerektiği muhakkaktır. Farklı vergi sistemlerinden kaynaklanan farklı sorunların ortak çözümlere kavuşturulması elbette zordur. Ancak, yapılan çalışmalar ve tavsiyelerin ve bunların gerekçelerinin tüm ülkeler için yararlı yaklaşımlar oluşturduğu da bir gerçektir [1]. Çok önemli bir nokta şudur; Küreselleşme, yarattığı güçlüklerin ve sorunların yanında, değişen koşulların ve iç ve dış gelişmelerin etkisi ve hatta zorlamasıyla, ancak bu suretle, sanılanın aksine, yeni politikalar için değişime dönük fırsatlar da yaratarak, ülkelere yabancı sermayenin ve doğrudan yabancı yatırımların gelişini artırabilmektedir. Önemli olan, küreselleşme gerçeğini kabullenerek, ulusal ve yerel isabetli uygulamaların hayata geçirilebilmesidir. 2. Uluslararası Vergi Sistemleri Bağlamında OECD nin Hedefleri Vergi sistemleri arasındaki parelliği kurarak, küreselleşmenin bu alandaki sorunlarını asgariye indirip, yararlarını azamileştirmek amacıyla, başta OECD olmak üzere, uluslararası düzeyde yürütülen çalışmaların vergilerle ilgili konu başlıkları ve kısaca mahiyetleri şöyledir [2]. [1] Owens 2005: 1-18; OECD Studies No:16 2001: 9-11. [2] OECD; http://www.oecd.org/topic/0,3373,en_2649_34551_1_1_1_1_37427,00.html 2 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR 2.1. Tüketim Vergilerine Kayış Bu tür vergiler, başta KDV olmak üzere, tüm dünya ülkeleri için önemli bir vergi toplama aracı olarak kullanılmaktadır. OECD de 30 ülkeden 29 unda KDV uygulanmaktadır ve uzun dönemde tüketim üzerinden alınan vergilerin vergi hasılatı içindeki payında artış eğilimi görülmektedir. Bu yazımızda, asıl üzerinde duracağımız husus tüketim vergileri yönlü eğilimin değerlendirilmesi olacaktır. 2.2. Haksız Vergi Rekabeti ve Zararlı Vergi Uygulamaları Rekabetçi ekonomiden yana olanlar ülkeleri yatırımcılara daha çekici vergi sistemleri sunmaları konusunda teşvik edici çabalar içindedirler. Nobel ekonomi ödülü sahibi James M. Buchanan a göre; vergi rekabeti yerine vergi uyumlaştırma tercihi, üretim faktörlerinin en etkin kullanılacakları bölge veya firmalara gitmesini engelleyerek, üretimde ve tahsiste etkinliği azaltacak, uzun yıllardır sürdürülen refah devleti uygulamalarının kaynağı olan üye ülkeler ve bölgeler arasındaki rekabetin azalması, yaşam kalitesini düşürecek ve uzun dönemde yoksulluğa yol açacaktır [3]. Vergi rekabetinin yararlı olduğu yönündeki görüş sahiplerine göre; - Vergi rekabeti ulus devletlerin vergileme yetkisini kötüye kullanmalarını engeller. - Vergi oranlarının aşağıya çekilmesi yönünde baskı oluşturur. - Yerel yönetimleri, bir taraftan vergi oranlarını azaltırken, diğer taraftan sınırlı vergi kaynakları ile daha iyi hizmet sunma gayretine yöneltir (Tiebout Hipotezi) [4]. - Vergi rekabeti vatandaşlara yerleşim özgürlüğü (freedom of movement) sağlar. - Vergi oranlarında indirimler ekonomik büyüme ve kalkınma üzerinde olumlu sonuçlar ortaya çıkarır ve aynı zamanda vergi gelirlerini artırır (Laffer Eğrisi) [5]. Aksi görüşte olanlara, yani vergi rekabetinin yararlı olmadığı yönündeki görüş sahiplerine göre ise; - Uluslararası vergi rekabeti mobil üretim faktörlerini kendi ülkelerine çekebilmek için ülkelerin firmalara daha düşük vergileme ve vergilemede kolaylıklar sunması ile sonuçlanan bir yarışa neden olur. - Daha az vergi ve bunun sonucunda daha az ve kalitesiz kamusal mal ve hizmet sunumuna yol açılır. [3] http://www.gmu.edu/jbc/faculty_bios/buchananbio.html [4] Peggy B. Musgrave ın özel sektördeki rekabetin yarattığı sonuçları vermeyeceğini ifade ederek karşı çıktığı Tiebout Hipotezi nin özü şudur : (Peggy B. Musgrave, Tax Policy in The Global Economy: Selected Essays. Cheltenham: Edward Elgar, 2002, s.311 vd.) Liberal iktisat görüşünden yola çıkan Tiebout a göre, ülkelerin birbirinden farklı vergi oranları uygulaması mükelleflere tercih hakkı sunar, hükümetler üzerinde etkinlik açısından baskı oluşturur. Tam mobilitenin ve devletlerin bütçe ve alternatif politikaları hakkında tam bilgiye sahip olmanın var olduğu, kamu faaliyetlerinin dışsallık yaratmadığı, merkezi-yerel idareler arasında bireylerin istediği hizmetleri bulabilecek derecede farklılık bulunduğu bir ortam vatandaşların yararınadır. (Bkz. Charles M. Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures., Journal of Political Economy, LXIV (5), October 1956, s.419 vd.) [5] İbni Haldun un 1377 yılında Mukaddime sinde işaret ettiği günden beri ilkeleri bilinen ve Arthur Laffer tarafından genelleştirilen Laffer Eğrisi, vergilendirilebilir gelir esnekliği için kullanılan bir açıklama biçimi olup, hükümetlerin vergi oranlarını optimum bir düzeyde belirlemeleri halinde vergi gelirlerini azamileştirecekleri görüşüne dayanır. (http://en.wikipedia.org/wiki/image:laffer-curve.svg) Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 3
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı - Gerçek yaşamda üretim faktörlerinin mobilitesi farklıdır. Sermaye mobil iken emek değilse, vergi sisteminde sapmalar ortaya çıkar. Vergi rekabeti emek üzerindeki vergi yükünü artırır. - Bu ise işsizliği şiddetlendirir. - Tanınmış kamu maliyesi uzmanlarından Richard Musgrave de, uluslararası vergi rekabetinin mali etkinliği sağlamayacağını ileri sürer [6]. Bununla birlikte, kimi uygulamalar rekabeti bozucu, haklı rekabeti ve vergi sistemlerine güveni tahrip edici niteliktedir. Haksız vergi rekabetinin ne gibi etkileri olur? Haksız vergi rekabeti; - hem yatırım kararlarının, hem mali istikrarın bozulmasına ve - bu duruma maruz kalan ülkelerin vergi tabanlarının erozyonuna yol açmakta, - bunun sonucu olarak ücretler üzerindeki vergi yükünün yükseltilmesine neden olmakta, - ayrıca: saydam olmayan ya da ayırımcı nitelik taşıyan veya kişi veya kuruluşları gerçek dışı yerleşme alanlarına çeken ve yasa dışı davranışları ve vergi kaçakçılığını kolaylaştıran olumsuz sonuçlar yaratmaktadır. Haksız vergi rekabetinin önlenmesi için de, OECD üyesi olsun veya olmasın, ülkeler, saydamlığı ve etkili bilgi alış verişini sağlayıcı önlemler üzerinde birlikte çalışmaktadırlar. Çalışmaların en önünde ülke içinde yerleşiklerle, dışarıda yerleşikler arasında ayrımcılık yaklaşımlarından ileri gelen haksız ve zararlı vergi rekabetinin (Harmful Tax Practices) [7] önlenmesi için : - vergi cennetleri, - kıyı bankacılığı (off-shore merkezleri), - serbest bölgeler, - çok-uluslu kuruluşlar ve transfer fiyatlaması [8] (transfer pricing), - kurumlar vergisi barınakları (corporate tax shelters) ve [6] (Yeni Ekonomi ve Rekabet- http://www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?sbj=ic&id=2435); (Buchanan, James M; Musgrave, R.A. Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State, The MIT Press, Cambridge, 1999) [7] Zararlı Vergi Rekabeti nedir? Eğer bir ülkenin vergi sistemi; * Diğer ülkelerin vergi sistemleri üzerinde büyük boyutlarda tahribata yol açıyorsa, * Diğer ülkelerin vergi matrahlarını eritiyorsa, * Küresel alanda mükellefler arasında eşitlik ve adaleti zedeliyorsa, * Ticaret ve yatırımların yönünü değiştiriyorsa, * Mobilitesi yüksek sermaye hareketlerinin kolaylıkla ülkeye çekilmesini sağlıyorsa, o ülke, küresel alanda zarar verici vergi rekabeti oluşturuyor demektir (Yüksel Karaca; "Zararlı Vergi Rekabetinden Zararlı Vergi Uygulamalarına: OECD Projelerine İlişkin 2001 İlerleme Raporu", Vergi Sorunları, Ocak 2002, S. 160, s. 45). [8] Çok uluslu şirketler, malların, maddi ve gayrı maddi değerlerin (intangibles) ve hizmetlerin ülkeler arasında transferi suretiyle kârlarını diğer ülkelerde bulunan bağlı şirketleri arasında kaydırarak, vergiden kaçınmayı sağlaya[bilmektedirler. Bu durumda, her bir vergilendirme bölgesi (tax jurisdiction) için vergi sorumluluğunun belirlenmesi gerekmekte, cereyan eden ticari işlemlerin doğru değerlendirilebilmesi için OECD nin koyduğu ve emsal bedel olarak düşünebileceğimiz normal fiyat ya da emsal fiyat (arm s length price) uygulanması (transfer pricing) suretiyle örtülü iktisadi ilişkilerin önlenmesi hedeflenmektedir. 4 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR - tercihli-özel vergi rejimleri, gibi sorunlu alanların düzenlenmesi gelmektedir. Bu meyanda, efektif vergi oranları bağlamında, dar bir vergi tabanı üzerine uygulanan yüksek vergi oranlarının istenmeyen ekonomik sapmalara ve bozulmalara ve kayıt dışı ekonomiye yol açmasının önlenmesi için vergi oranlarının azaltılması suretiyle, daha büyük bir tarafsızlık sağlanması ve vergi tabanının genişletilmesine yönelik çalışmalar da önemli yer tutmaktadır. Doğal olarak, küresel ticaret ve yatırımlar arttıkça, sınır ötesi sorunlar ve uyuşmazlıklar da artmakta, mükerrer vergilendirme söz konusu olabilmekte ve sorunların ve uyuşmazlıkların mümkün mertebe asgari düzeye indirilmesi ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. 2.3. Çevrenin Kirletilmesi ve Yeşil Vergiler Doğal çevrenin korunması ve hava kirliliğinin önlenmesi için kirleten öder ilkesi dahilinde konulan çevre vergileri ve harca tabi kullanım ruhsatları konusunda yapılan çalışmalar da ayrı ve önemli bir gündem maddesi haline gelmiş bulunmaktadır[ 9 ]. 2.4. Bilgi Değişimi Ülkeler arasında karşılıklı bilgi alış verişi de artık aralarında neredeyse sınır kalmayan ülkelerin vergi kanunlarına uyumu sağlayabilmeleri bakımından önemli bir araç haline gelmiştir. 2.5. Vergi Yönetimi Vergi kaçakçılığı ile mücadele, karşılıklı iş birliği, etkin bir vergi yönetimi, vergi yasalarına uyumun sağlanmasına gibi konular vergi yönetimi konusuna da çok karmaşık ve önemli boyutlar katmıştır. Elektronik ticaretin vergilendirilmesi ve elektronik paraya ilişkin meseleler de önemli bir gündem maddesi oluşturmaktadır. 2.6. Maliye Politikaları OECD, maliye politikaları ile ilgili olarak, kamu finansmanı ve uzun vadeli dış politika tercihlerini etkileyici değerlendirmelerde bulunmaktadır. 2.7. Vergilendirme ve Vergi Politikaları OECD bu konuyu temel politikalar üzerindeki genel gözetim yetkisinin bir parçası olarak değerlendirmekte ve vergi yapısının ve politikalarının ekonomik etkinliğe ve gelir dağılımına tesirini ülkeler itibarıyla karşılaştırmalı analizlere tabi tutmaktadır. 2.8. Vergi Politikalarının Analizi Bu konudaki çalışmalar, vergi politikalarına karar vereceklerin amaçlarına yardımcı olmak üzere, vergi politikalarının geçmişte karşılaşılmış ya da gelecekte karşılaşılabilecek etkilerinin tanımı ve değerlendirilmesi hususlarını içermektedir. 2.9. Vergi Anlaşmaları Çifte vergilendirmeyi önleme anlaşmaları yolu ile mükellefin, evrensel vergi sorumluluğunun azaltılması yanında, ülkeler arasındaki vergi oran farklılıklarının istismarı anlamına gelen vergi arbitrajı nın (tax arbitrage) ve vergi kaçakçılığının önlenmesi de hedeflenmektedir. [ 9 ] Bu konuda ayrıntılı bilgi almak için bakınız: Dr.Biltekin Özdemir; Küresel Kirlenme, Sürdürülebilir Ekonomik Büyüme ve Çevre Vergileri, Maliye Dergisi,Ocak-Haziran 2009, Sayı:156. Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 5
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı 2.10. Yolsuzluk ve Rüşvet Gelirlerinin Vergilendirilmesi Yolsuzluk, bir ülkede : demokratik süreci, iyi yönetişimi, sürdürülebilir kalkınmayı ve dürüst ticari ilişkileri, yıpratmaktadır. Bu nedenle, OECD yabancı ülkelerde verilen rüşvetlerin vergiden indirilmesini önermiş ve bu öneri ilgili hükümetlerce mevzuatlarına dahil edilmiştir. OECD 2009 yılında yolsuzlukla mücadele konusunda vergi otoritelerinin rolünü daha da güçlendirmek üzere yeni bir TAVSİYE kararı almıştır[ 10 ]. 2.11. Vergilendirme Gücünün Merkezi-Yerel Paylaşımı Verimlilik kayıplarını gidermek için harcama yetkisinin ve vergilendirme gücünün merkezi ve yerel idareler arasında paylaşımına yönelik çalışmalar da üzerinde durulan çok önemli bir konu olarak algılanabilir. 3. Vergi Sistemleri Bağlamında Avrupa Birliği nin (AB) Hedefleri Gümrük Birliği esasına dayanan Avrupa Birliği (AB) de, OECD nin üzerinde durduğu konuları aynen benimsemekte, ayrıca doğal olarak üye ülkeler vergi sistemleri arasındaki farklılığı giderecek yaptırım gücü de olan düzenlemeler uygulamaya koymaktadır. Bu bağlamda alınan önlemleri, üzerinde durulan temel konuları ve yaklaşımları ana hatları ile şöyle gösterebiliriz. 3.1. Dolaylı Vergiler İçin Vergi Uyumlaştırılması Vergilemenin uluslararası ticaret üzerindeki etkisinin üye ülkeler açısından tarafsız hale getirilmesi ve böylece AB dışındaki ülkelere karşı homojen ve uyumlu tek ve büyük bir AB piyasasının oluşturulması hedef alınılmıştır. Bu suretle ölçek ekonomilerinden yararlanılarak birlik üyesi firmaların rekabet üstünlüğü artırılacaktır. Bu yaklaşımın üye ülkelerin mali politika esnekliğini kısıtladığı ve vergi sistemlerinin özgünlüğünü ve farklılığını büyük ölçüde törpüleyerek diğer üyelere karşı üretim faktörlerini cezbetme aracı olarak kullanılma niteliğini büyük ölçüde zayıflattığı ileri sürülse bile, bu kadar büyük bir tek pazar için sakıncalarının sınırlı kaldığı da bilinmelidir. Bu amaca yönelik olarak, kuralların başında Dolaylı Vergilerin Topluluk İç Pazarı İçin Uyumlaştırılması (harmonisation) zorunluluğu öngörülmüştür. Bu kuralın işlerliğini sağlamak üzere de Ayırımcılık Yasağı (Ayırımcılığın Kaldırılması) getirilmiştir. Yerli ve yabancı yükümlüler arasındaki ayırımcılığın önlenmesine yönelik olarak: Fark Giderici Vergi Alınması, Miktar Kısıtlamalarının Yasaklanması, Aşırı Vergi İadesinin Yasaklanması, Devlet Yardımları, Dolaysız Vergiler ve Teşviklerle de Koruma Yapılmasının Yasaklanması, gibi düzenlemeler yürürlüğe konulmuştur. [ 10 ] OECD; http://www.oecd.org/topic/0,3373,en_2649_34551_1_1_1_1_37427,00.html. 6 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR 3.2. Dolaysız Vergiler İçin Vergi Yakınlaştırılması Dolaysız Vergilerin Yakınlaştırılması tercih edilerek dolaysız vergilerde uyumlaştırma değil, vergi rekabeti öngörülmüştür. Uluslararası Haklı Vergi Rekabeti sadece kaçınılmaz değil, belli bir ölçüde gerçekleştiği ölçüde, aynı zamanda, şayanı arzudur. Çünkü, bu anlayış hükümetleri belli bir vergilendirme seviyesinde işletmelere en iyi olası koşulları sunmaya zorlamaktadır. 3.3. Vergi Kaçakçılığının ve Çifte Vergilendirmenin Önlenmesi Dolaylı vergilerle dolaysız vergiler için öngörülen yukarıda belirtilen kuralların tam randımanla işleyebilmesi ve amaçların gerçekleştirilebilmesi için ülkeler arasında çifte vergilendirmenin önlenmesi anlaşmaları yapılması gerekmektedir. 4. Avrupa Topluluğu Kurucu Antlaşması nın Vergi İle İlgili Hükümleri Roma Antlaşması ndan başlayarak, Amsterdam Antlaşması ile bugünkü düzenine kavuşan Avrupa Topluluğu Kurucu Antlaşması nın, konumuzla ilgili yürürlükteki hükümlerinin eski ve yeni madde numaraları, konu başlıkları ve madde konuları da belirtilerek, aşağıda topluca sunulmaktadır : Tablo 1: AT Kurucu Antlaşması nın Vergi İle İlgili Hükümleri Yeni Madde Eski Madde Konu ve Madde Başlığı veya Madde Konusu MALLARIN SERBEST DOLAŞIMI Teşebbüslere İlişkin Hükümler 81-86 85-90 Devlet Yardımları Yasağı 87 92 Devlet Yardımları İle İlgili Diğer Hükümler 88-90 93-94 VERGİ HÜKÜMLERİ Ayırımcı Vergileme Yasağı 90 95 İhracatta Aşırı Vergi İadesi Yasağı 91 96 İhracatın Teşviki veya İthalatın Güçleştirilmesi Amacı İle Dolaysız Vergiler ve Diğer Mali Yükümlülük ve Teşvikler Şeklinde Alınabilecek Önlemlerin Ancak Konseyin Nitelikli Çoğunlukla Alacağı Ön Kararına Bağlı Olduğu Konseyin Dolaylı Vergiler Konusunda İç Pazarın Gerekli Kıldığı Mevzuat Uyumlaştırılmasına İlişkin Düzenlemeler Yapabilmesi MEVZUATIN YAKINLAŞTIRILMASI Konseyin Oybirliği İle Üye Ülkeler Yasalarının, Tüzüklerinin ve İdari Düzenlemelerinin Yakınlaştırılması Konusunda Direktif Yayınlanması Yakınlaştırma İle İlgili Diğer Hükümler TOPLULUKTA ÇİFTE VERGİLENDİRMENİN KALDIRILMASI Üye Ülkelerin (Çifte Vergilendirmenin Kaldırılması Dahil)Aralarında Vatandaşlarının Yararına Görüşmelerde Bulunmaları 92 98 93 99 94 100 95-97 100a- 102 293 220 5. Vergi Türlerinin Geleceği Tüketim Üzerinden Alınan (DOLAYLI) Vergiler mi? Gelir Üzerinden Alınan (DOLAYSIZ) Vergiler mi? Tüm ülkeler, eğitim, sağlık, sosyal güvenlik, savunma hizmetleri başta olmak üzere, kamunun üstleneceği hizmetlerin gerektirdiği kamu finansman gereksinimi Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 7
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı karşısında vergileri azaltamamaktadırlar. Bununla birlikte, 2008 ve 2009 da hükümetlerin Eylül 2008 sonrası oluşan finansal kriz dolayısıyla vergileri keserek toplam talebi destekleyici kararlı tutumları sonucu, 2008 de düşmüş olan vergi yüklerinin, 2009 da %½ daha düşeceği tahmin olunmaktadır. Tablo 2: Türkiye de, OECD de ve AB nde Toplam Vergi Yükleri (2007) (GSYH ya oranı itibarıyla,%) SOSYAL GÜVENLİK PRİMLERİ DAHİL TÜRKİYE 23,7 AB-27 39,8 OECD Avrupa 38,0 OECD Toplam 35,8 SOSYAL GÜVENLİK PRİMLERİ HARİÇ TÜRKİYE 18,6 AB-27 27.4 OECD Avrupa 27,5 OECD Toplam 26,7 Kaynak : Revenue Statatistics 1965-2008, OECD 2009 adlı yayından da yararlanılarak tarafımdan hazırlanmıştır. Avrupa Birliği ne dahil ülkelerde de vergilendirme düzeyi ve vergi yapıları birbirinden büyük farklılıklar taşımakta ve toplam vergi yükü sosyal güvenlik pirimleri hariç tutulduğunda %18-20 (Türkiye, Slovakya, Yunanistan) ile %48 (Danimarka) arasında, sosyal güvenlik pirimleri dahil edildiğinde ise %30 (Yunanistan) ile %50 (Danimarka, İsveç) arasında değişmektedir. OECD ülkelerinde ise vergi yükünün en düşük olduğu ülkeler Meksika ve Türkiye dir. Tablo 3 de görüleceği üzere kriz öncesi yıllarda AB-27 de toplam vergi yükü ufak da olsa artış trendi göstermektedir[ 11 ]. [ 11 ] Avrupa Birliği (AB) : 1/1/1995-30/4/2004 tarihleri arasında 15 Üye Ülkeden (AB-15), 1/5/2004-31/12/2006 tarihleri arasında 25 Üye Ülkeden (AB-25), 1/1/2007 tarihinden itibaren de 27 Üye Ülkeden (AB-27) oluşmaktadır. Diğer taraftan, 1/1/2009 dan itibaren Euro kullanan 16 üye ülke Avrupa Bölgesi (Avrupa Bölgesi-EA) olarak isimlendirilmektedir. 1/2/2007 tarihinden itibaren, 27 Avrupa Birliği Ülkesi (AB-27) şunlardır: 1. Almanya 2. Avusturya 3. Belçika 4. Bulgaristan 5. Çek Cumhuriyeti 6. Danimarka 7. Estonya 8. Finlandiya 9. Fransa 10. Hollanda 11. İngiltere 12. İrlanda 13. İspanya 14. İsveç 15. İtalya, 16. Kıbrıs Rum Kesimi 17. Letonya 18. Litvanya 19. Lüksemburg 20. Macaristan 3 Avrupa Birliği Aday Ülkesi ise şunlardır: 1. Hırvatistan 2. Makedonya 3. Türkiye 21. Malta 22. Polonya 23. Portekiz 24. Romanya 25. Slovakya 26. Slovenya 27. Yunanistan 8 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR OECD Genel Sekreteri Angel Guria ya göre, Vergi hasılatındaki düşüşler, kriz sonrası ekonomik toparlanma sağlandığında, ülkelerin sağlıklı kamu finansmanını sürdürme konusunda göstermekte oldukları mücadelenin ağırlık ve önemini çok artıracaktır. [ 12 ] Yukarıdaki haritada Avrupa Birliği ülkeleri gösterilmektedir. Ülkemize çıkarılan onca güçlükler yanında, İsviçre, Norveç ve İzlanda nın kendi tercihleri ile AB ülkeleri içinde yer almadığını önemle vurgulamak gerekir. Konu ile ilgili soru şudur: Dolaylı vergiler mi, dolaysız vergiler mi? Ne tür vergiler konulacaktır? Nasıl uygulanacaktır ve bunlar halkı nasıl etkileyecektir?[ 13 ] 1. Hükümetler son zamanlarda ve giderek artan bir biçimde, bu harcamaları finanse etmek üzere satış vergileri ve KDV gibi tüketim üzerinden alınan vergilere, yani dolaylı vergilere, daha çok ilgi duymaya başlamışlar[ 14 ] ve son 10 yıllık dönemde dolaylı vergiler artış göstermiştir. 2. Vergi gelirlerinin dolaysız vergiler ve dolaylı vergiler olarak bölüşümü gelir dağılımı ve ekonomik büyümeye etkileri bakımından önemli sonuçlar doğurmaktadır. 3. Tartışmalar dolaylı vergilere kayışın olası avantajları ile bu çerçevede KDV yi yükseltmenin gelir dağılımı eşitsizliğini artırıcı ve fakirlerin hayat standardını azaltıcı bilinen dezavantajları üzerinde yoğunlaşmaktadır. [ 12 ] OECD; http://www.oecd.org/topic/0,3373,en_2649_34551_1_1_1_1_37427,00.html. [ 13 ] http://www.oecd.org/dataoecd/45/6/39495382.pdf. [ 14 ] AB-27'de, ülkeler arasında farklılıklara rağmen, örneğin 2006 yılı için ortalama %50,5 - %49,5 aralığında oluşan dolaylı-dolaysız vergi yelpazesinin bizdeki bugünkü yaklaşık %65-%35 seviyesinden en az %60- %40 aralığına ve zamanla %55-%45 aralığına çekilmesi kanımızca zorunlu bulunmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 9
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı Tablo 3: Ülkeler İtibarıyla AB de Vergi Yüklerinin (Sosyal Güvenlik Pirimleri dahil) GSYH ya Oranı, % 2000 2006 2007 AB-27 40.6 39.7 39.8 1. ALMANYA 41.9 39.2 39.5 2. AVUSTURYA 43.2 41.7 42.1 3. BELÇİKA 45.2 44.5 44.0 4. BULGARİSTAN 32.5 33.2 34.2 5. ÇEK CUMHURİYETİ 33.8 36.7 36.9 6. DANİMARKA 49.4 49.6 48.7 7. ESTONYA 33.9 36.5 37.1 8. FİNLANDİYA 47.2 43.5 43.0 9. FRANSA 44.1 43.9 43.3 10. HOLLANDA 39.9 39.1 38.9 11. İRLANDA 31.6 32.1 31.2 12. İTALYA 41.8 42.1 43.3 13. İNGİLTERE 36.7 36.9 36.3 14. İSPANYA 34.6 31.3 32.1 15. İSVEÇ 51.8 49.0 48.3 16. KIBRIS RUM CUM. 30.0 36.5 41.6 17. LETONYA 30.1 29.4 29.9 18. LİTVANYA 29.5 30.4 30.5 19. LÜKSEMBURG 39.1 35.8 36.7 20. MACARİSTAN 38.5 37.2 39.8 21. MALTA 28.2 33.7 34.7 22. POLONYA 32.6 33.8 34.8 23. PORTEKİZ 34.3 35.9 36.8 24. ROMANYA 30.4 28.6 29.4 25. SLOVANYA 37.5 38.4 38.2 26. SLOVAKYA 34.1 29.4 29.4 27. YUNANİSTAN 31.3 31.3 33.1 Avrupa-16 (Euro Bölgesi EA-16) 41.2 40.3 40.4 TÜRKİYE 24,2 24,4 24,2 1. Kaynak : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ity_public/2-22062009 AP/EN/2-22062009-AP-EN.PDF;http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/. 2. Euro Bölgesi ülkeleri: Belçika, Almanya, İrlanda, Yunanistan, İspanya, Fransa, İtalya, Kıbrıs, Lüksemburg, Malta, Hollanda, Avusturya, Portekiz, Slovenya, Slovakya, Finlandiya. 10 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR Tablo 4: Türkiye de, OECD de ve AB nde Vergi Yükleri (1999-2009) (GSYH ya oranı itibarıyla, %) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 SOSYAL GÜVENLİK PRİMLERİ DAHİL TÜRKİYE 23,1 24,2 26,1 22,3 23,8 24,1 24,3 24,5 23,7 23,5 AB-27 40,8 40,6 39,7 39,0 39,0 38,9 39,2 39,7 39,8 OECD Avrupa 38,3 38,4 38,0 37,7 37,6 37,5 37,9 38,0 38,0 OECD Toplam 35,9 36,1 35,7 35,4 35,3 35,2 35,7 35,8 35,8 35,2 SOSYAL GÜVENLİK PRİMLERİ HARİÇ TÜRKİYE 18,5 19,6 19,9 17,6 18,7 18,1 18,8 18,6 18,6 18,1 AB-27 27.9 27.8 27.0 26.5 26.3 26.2 26.6 27.2 27.4 OECD Avrupa 27,8 27,8 27,9 27,9 27,7 27,4 27,3 27,3 27,4 OECD Toplam 26,8 26,9 26,7 26,3 26,3 26,5 26,6 26,8 26,7 26,5 Kaynak: http:www.oecd.org/document/47; http:/www.gib.org.tr. Revenue Statatistics 1965-2008, OECD 2009. T.C.Maliye Bakanlığı, Yıllık Ekonomik Rapor,2009, Sh.84. 2008 rakamları geçicidir. GSYH ağırlığına göre. Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 11
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı 4. Bu tartışmalar yeni sorular da yaratmaktadır. Acaba, özellikle KDV olmak üzere, daha yüksek hacimde tüketim vergilerine kayış, kaçınılmaz mıdır? Bu yaklaşım ekonomik büyümede artışa yol açacak mıdır? Rekabet gücünü artıracak mıdır ve iş imkanlarını koruyacak mıdır? Zenginler ve fakirler arasındaki açığı (gelir dağılımı bozukluğunu) ne ölçüde artıracaktır? OECD de ülkeler ekonomik etkinlik ile gelir dağılımı bozuklukları konusundaki endişeler arasında kurulması gereken ZOR DENGENİN nasıl bulunacağı üzerinde çalışmalarda bulunmaktadırlar. Konu ile ilgili açıklamaları şu başlıklarla sunabiliriz: 5.1. Tüketim Üzerindeki Vergiler (Dolaylı Vergiler) Nelerdir? 5.2. Tüketim Vergileri (Dolaylı Vergiler) Ekonomik Büyümeyi Özendirmekte midir? Bu Vergiler Ekonomik Rekabet Gücünü Artırmakta mıdır? 5.3. Gelir Dağılımı ve Zenginler ve Fakirler Arasındaki Açık Ne Oluyor? 5.4. OECD de Trendler Nasıldır? 5.5. AB de ve Türkiye de Dolaylı-Dolaysız Vergi Dengesi ve Vergi Adaleti Nasıldır? 5.6. Türkiye de Gelişmelere Yakından Bakış ve Önerimiz 5.1. Dolaylı Vergiler (Tüketim Üzerindeki Vergiler) Nelerdir? Tüketim üzerindeki vergiler genel olarak iki türe ayrılır: Geniş sayıda mal ve hizmetler üzerine konulan genel tüketim vergileri. Bunlar genellikle KDV veya satış vergileri şeklinde olur. Taşıt yakıtları, tütün ve tütün mamulleri ve alkollü içkiler (ülkeye dışarıdan gelen mallar üzerine konulan ithal vergileri dahil) gibi spesifik mal ve hizmetler üzerine konulan özel tüketim vergileri. Tüketim üzerinden alınan vergiler çok kere dolaylı vergiler olarak anılır (dolaylı vergiler; üretim ve ithalatla bağlantılı vergiler olup, üretim birimleri üzerinden alınan vergileri, KDV, ithalde alınan vergiler, ulaştırma ve sigorta gibi hizmetler, finansal işlemler ve sermaye işlemleri üzerinden alınan diğer spesifik vergileri ve üretimden alınan sair vergileri kapsar.) Buna karşılık dolaysız vergiler gelir üzerine konulur (gelir ve kurumlar vergileri, servet üzerinden alınan vergiler, sosyal güvenlik pirimleri (bunlar işverenlerle işçilerin pirimlerini, kendi hesabına çalışanların ve bir işverene tabi olmaksızın çalışanların pirimlerini kapsar) bordro üzerinden kesilen vergiler ve sermaye vergileri). Şu duruma göre, vergilerin tüketim üzerinden veya gelir üzerinden alınması konusundaki tercih aynı zamanda dolaysız vergilerle dolaylı vergiler arasında kurulacak dengenin de tercihi anlamına gelir. Vergilerin, tüketim üzerinden alınan vergiler ve gelir üzerinden alınan vergiler biçimindeki genel ayırımı içinde ve fakat ayrı ayrı isimlerle yer alacak vergi türlerinin dizaynı ve ekonomik etkileri bakımından da önemli farklar olduğunu unutmamak gerekir. Bu bağlamda, vergi gelirleri gelirler, kazançlar ve sermaye gelirleri (Kategori 1000), sosyal güvenlik katkıları (Kategori 2000), ücretler ve diğer kesintiler 12 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR (Kategori 3000), mülkiyet üzerinden alınan vergiler (Kategori 4000), mal ve hizmetlerden alınan vergiler (Kategori 5000) ve diğer vergiler (Kategori 6000) biçiminde verginin konusuna bağlı olarak 6 üst grup halinde sınıflandırılmaktadır. Vergilerin ana gruplar itibarıyla (sosyal güvenlik pirimleri dahil) toplam gelirlere oranları şöyle oluşmaktadır (Tablo:5). Tablo 5: OECD de Vergi Yapıları ve Vergilerin Toplam Vergi Gelirleri İçindeki Payları (1965-2006) (%) 1965 1975 1985 1995 2005 2006 2007 Gelir Vergisi 26 30 30 27 25 25 25 Kurumlar Vergisi 9 8 8 8 10 11 11 Sosyal Güvenlik İşçi İşveren 18 6 10 22 7 14 22 7 13 25 8 14 25 8 14 25 8 14 25 9 15 Bordrolular 1 1 1 1 1 1 1 Emlak Vergileri 8 6 5 6 6 6 6 Genel Tüketim Vergileri (KDV) 12 13 16 18 18 19 19 Özel Tüketim Vergileri (ÖTV) 24 18 16 13 13 11 11 Diğer Vergiler (resim ve harçlar) 2 2 2 3 2 2 3 100 100 100 100 100 100 100 TOPLAM Kaynak: Data on tax structures in OECD countries; http:/www.gib.org.tr. Revenue Statatistics 1965-2008, OECD 2009 http://www.oecd.org/document/47/0,3343,en_2649_34533_44115887_1_1_1_37427,00.html Sosyal Güvenlik pirimleri hariç tutulduğunda, 2007 yılı için, durum aşağıdaki gibi oluşmaktadır (Tablo: 6) Tablo 6: OECD Bölgesinde Vergi Gelirlerinin Ana Başlıklar İtibarıyla Toplam Vergi Gelirleri İçindeki Payı (2007) Gelirler ve Mülkiyet Üzerinden (Dolaysız Vergiler) Sosyal Güvenlik Kaynak: http:/www.oecd.org. Revenue Statatistics 1965-2008, OECD 2009. Tüketim (Mal Ve Hizmetler) Üzerinden (Dolaylı Vergiler) Türkiye 27,5 21,7 50,8 OECD Toplam 43,0 25,2 32,0 OECD Avrupa 39,3 28,1 32,3 Tüketim vergileri ile ilgili iki temel vergi çeşidine yukarıda değindik. Gelir üzerinden alınan vergilerden gelir vergileri genellikle artan oranlı (progressiveyüksek gelir dilimlerinde daha yüksek vergi oranları) olduğu halde, sosyal güvenlik pirimleri ya gelirin sabit bir oranında düz oranlı, ya da azalan oranlı (regressive- Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 13
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı ric i-, düşük gelirlerden daha yüksek oranda alınan) özellik taşırlar. Özel tüketim vergilerinin ise KDV den bile daha ric i bir özellik taşıdığı saptanmıştır. [15] Geçen 40 yıllık dönemde OECD ülkelerinde başlıca vergi kategorilerinin payları köklü değişiklikler göstermiştir (Tablo 5 ve 6). Türkiye deki son dönemdeki hızlı değişim de Tablo 6 ve 7 de görülmektedir. 1980'li yıllarda %60'ların üzerinde olan dolaysız vergilerin payı, 1990'lı yıllarda %50'lere gerilemiş, Tablo 7 de görüldüğü üzere, bu gerileme 1999'da ve özellikle 2000'de çok yüksek olmuş, bozulma 2002 yılından itibaren daha da hızlanarak, dolaysız vergilerin payı 2005'te %32,2'ye kadar düşmüştür. 2009 Kasım ayı gerçekleşmelerine göre ülkemizde dolaylı vergilerin payı, krizin tüketim üzerindeki negatif etkisi ile %63,8, dolaysız vergilerin payı ise %36,2 olmuştur[ 16 ]. Tablo 7: Türkiye de Başlıca Vergilerin Vergi Gelirleri İçindeki Payları (%) (1999-2008) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (Kasım) 1. Gelir Vergisi 33,1 23,4 28,9 23,0 20,2 19,8 19,2 21,0 22,2 21,2 21,9 2. Kurumlar Vergisi 3. Mülkiyet Ü.Vergisi 4. Katma D. Vergisi 2,9 10,3 3,9 9,7 3,1 9,3 3,8 8,1 9,2 10,1 11,4 10,1 4,3 8,9 4,5 9,2 4,9 9,3 2,2 2,2 2,3 2,9 28,1 31,6 31,3 34,1 32,1 30,4 28,4 30,0 33,8 32,5 26,2 Dahilde KDV 16,4 16,9 18,3 19,3 18,3 13,1 11,7 11,5 16,9 16,3 11,2 İthalde KDV 11,7 14,7 13,0 14,8 13,8 17,3 16,7 18,5 16,9 16,2 15,0 5. Özel T.V. - - - 14,8 26,4 28,9 30,3 26,8 23,0 22,7 25,6 6. Harçlar ve 24,4 31,6 25,7 15,9 7,1 8,1 9,0 11,9 9,0 11,2 12,0 Diğer Vergiler Kaynak: Maliye Bakanlığı Kamu Hesapları Bültenlerinden yararlanılarak tarafımızca hazırlanmıştır. Tüketim üzerinden alınan vergilerin payındaki bu azalmalar gelir üzerinden alınan vergilerin payındaki artışlarla dengelenmiştir. Artışlar özellikle sosyal güvenlik pirimlerinin payındaki yüksek artışlardan gelmiştir. Gelir vergisinin payı önce artmış, sonra azalmış olmakla birlikte, bu dönemde gelir ve kurumlar vergilerinin payı bir değişiklik göstermemiştir. Buna karşılık, (tüketim üzerinden veya gelir üzerinden alınan vergilerden hangisine dahil edileceği güçlükler taşıyan) emlak vergilerinde küçük bir düşüş oluşmuştur. [ 15 ] (http://www.iser.essex.ac.uk/msu/emod/workingpapers/em701.pdf). MODELLING THE REDISTRIBUTIVE IMPACT OF INDIRECT TAXES IN EUROPE: AN APPLICATION OF EUROMOD; Cathal O'Donoghuea, Massimo Baldinib and Daniela Mantovanic. [ 16 ] http://www.maliye.gov.tr/ 14 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR 5.2. Tüketim Vergileri (Dolaylı Vergiler) Büyümeyi Özendirmekte midir? Bu Vergiler Rekabet Edebilme Gücünü Artırmakta mıdır? Genel Olarak[ 17 ] a. Bir kere şu hususu işin başında vurgulamak uygun olur. Genel olarak, mevcut vergi politikalarının AB büyüme performansı bakımından tatminkar olmadığı ileri sürülmektedir. Dolayısıyla, vergi ve sosyal güvenlik sistemlerindeki reformların büyüme ve istihdam performansını olumlu etkileyip etkilemediği kesinlik kazanmamıştır ve hala dolaysız vergilendirmeden dolaylı vergilendirmeye (özellkle KDV ye) kayışla ilintili tartışmalar devam etmektedir. b. Diğer taraftan, tüketim üzerine vergi kaydırmalarının ekonomik büyüme üzerine etkisi de hala kesinleşmiş değildir. Değişik görüşte olanlar vardır ve kimileri de yaratılan etkilerin marjinal düzeyde kaldığını ileri sürmektedirler. Dolayısıyla, dolaysız vergilendirmeden dolaylı vergilendirmeye kayışın makro ekonomik etkilerinin tartışılması üzerinde önemle durulması gereken bir husustur. c. İlk bakışta, vergi düzeyleri ile rekabet edebilirlilik performansı arasında bağıntı olduğuna dair açık bir kanıt görünmemektedir. Yine, teoride yüksek vergilerin büyümeyi dizginlediği görüşü hakimse de, IMF henüz bunun da kesinlik kazanmadığı görüşündedir. d. KDV gibi tüketim vergilerindeki artışlardan sağlanan gelirler karşılığında dolaysız vergiler ve sosyal güvenlik pirimlerinin indirilmesi suretiyle uğranılan gelir kayıplarının telafi edilmesi konusu özellikle politika karar vericilerinin yakın ilgisini çekmektedir. e. Ayrıca, vergi türlerindeki yeni yaklaşımlara rağmen, vergi yükünde özellikle 2000 li yılların başından itibaren hem dolaylı, hem dolaysız vergiler için sağlanan azalışlar henüz kayda değer ağırlıkta olmamıştır. f. Azalışlar son 10 yıldır özellikle yeni üye ülkelerde toplam vergiler içinde tüketim üzerinden alınan vergilerin (dolaylı vergilerin) payının artışı yönünde bir eğilim göstermiştir. Tüketimden Alınan Vergilere Kayışın Ekonomik Büyüme Açısından Daha Faydalı Olduğu a. Tüketimden alınan vergilerin gelirden alınan vergilere göre ekonomik büyüme için daha faydalı olduğu sıkça ileri sürülmektedir. Bu yönlü iddialar farklı vergilerin tasarrufları ve işgücü arzı ile ilgili kararları etkileme özellikleri ile ilişkilendirilmektedir [ 18 ]. b. Kimi araştırmalar işgücü üzerindeki vergilerin istihdama zararlı olduğu ve dolayısıyla dolaylı vergilere kayışın yararlı olabileceği, istihdam üzerindeki vergi yükü azaltılırsa işgücüne katılım oranının yükseleceği yönündedir. OECD ülkelerinde %70 dolaylarında olan işgücüne katılım oranı ülkemizde 2002 yılında %52,3 iken, 2007 sonunda %46,2 ye, 2008 sonunda ise %46,9 olarak teşekkül etmiş [ 17 ] Macroeconomic Effects Of A Shıft From Dırect To Indirect Taxation: A Sımulatıon For 15 EU Member States ; Avrupa Birliği yetkililerinin, OECD Vergi Politika Analizleri ve Vergi İstatistikleri 2 No.lu Çalışma Grubu nu n 72 inci toplantısında sunduğu not; Paris, 14-16 Kasım 2006. (http://www.google.com.tr/search?hl=tr&q=lee+and+gordon+corporate+taxe+reduction+social+contribut ion&meta) [ 18 ] Macroeconomıc Effects Of A Shıft From Dırect To Indırect Taxatıon: A Sımulatıon For 15 EU Member States : Note presented by the European Commission services (DG TAXUD) at the 72nd meeting of the OECD Working Party No. 2 on Tax Policy Analysis and Tax Statistics, Paris, 14-16 November 2006. http://www.oecd.org/dataoecd/43/56/39494151.pdf Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 15
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı olup, genelde %50 nin altında dalgalanmaktadır[ 19 ]. 1995 2006 döneminde işgücüne katılım oranı OECD Ülkeleri genelinde ortalama 2.46 puan artmış, İrlanda da bu artış %9,5 olmuştur. 29 OECD ülkesi içinde işgücüne katılım oranı azalan sadece 5 ülke vardır ve bunlardan biri de Türkiye dir. Üstelik Türkiye %5,75 puan azalışla en olumsuz konuma gelmiştir. c. Eğer vergi kaydırmaları fiyatlarda artış sonucunu doğurmazsa olumlu etkisi daha yüksek beklenir. Örneğin, ücretler üzerindeki vergi yükünün %1 azaltılması ve bunun KDV deki artışlarla telafi edilmesi halinde bile, üretimde %0,54 artış yarattığı hesaplanmıştır. d. İşgücü üzerindeki vergi yükü azalışları net ücret gelirinde artışa yol açar. Ayrıca, özellikle alt gelir gruplarında gelir dağılımını iyileştirir. Bu ise çalışmayı ve istihdamı teşvik eder. e. Avrupa da ve Türkiye de vergi tıkaçları (tax wages) çok yüksektir. Örneğin 2003 de ücretlerden kesilen vergi ve primlerin oranı (yani, vergi tıkacı) Belçika da %54,5, Türkiye de %42,7, Kore de ise %14,1 dir. Bu oran İrlanda da %24,5 ise de, ücretten yapılan kesintiler içinde en büyük payı sosyal güvenlik primleri oluşturur. f. Ülkemizde, memnuniyetle işaret edelim ki, vergi tıkaçı, asgari geçim indirimi ile ilgili yeni düzenlemelerin yürürlüğe girdiği 1/1/2008 tarihinden itibaren bekar yükümlüler için %34,5 e kadar düşmüştür [ 20 ]. g. Sosyal güvenlik primlerindeki ve kurumlar vergisindeki indirimlerin GSMH büyümesine en yüksek oranda olumlu etkide bulunduğu, öteki dolaysız vergilerin etkilerinin daha küçük olduğu[ 21 ], örneğin %10 kurumlar vergisi indiriminin %1-2 GSMH artışına yol açacağı, ücretlerden alınanlar dahil diğer vergilerdeki indirimlerin bu açıdan zayıf olduğu ileri sürülmektedir[ 22 ]. Aynı şekilde, rekabet gücünün vergi türlerine farklı tepki verdiği, kurumlar vergisindeki indirimlerin uluslararası rekabet üzerinde doğrudan etkili olduğu, bu yüzden Nordik ülkelerinde gelir vergisi ve tüketim vergilerinin daha yüksek, kurumlar vergisinin ise daha hafif olduğu rapor edilmiştir[ 23 ]. h. Yine, sosyal güvenlik işveren primlerindeki indirimlerin kısa dönemde istihdama en yüksek katkıyı vereceği, işçi primlerindeki indirimlerin ise daha az katkıda bulunacağı ifade edilmektedir. i. Şayet istihdam üzerindeki vergiler azaltılır, bunu telafi etmek için KDV yükseltilir, buna karşılık mal ve hizmet fiyatları da aynı oranda artarsa, bunun istihdama mutlak bir katkısı olmayacağı ve çalışanların davranışlarının değişmeyeceği aşikardır. [ 19 ] http://www.tuik.gov.tr/gosterge.do?metod=ilgiligosterge&id=3490 [ 20 ]Asgari ücret 1/1/2010 tarihinden itibaren 729,00 TL olarak belirlenmiş olup, bekar mükelleflerin eline geçecek miktar 571,01 TL olacaktır. 156,73 TL. işveren katkısı eklendiğinde, asgari ücretin işverene maliyeti 729,00+156,73=885,73 TL. olmaktadır. (Sigorta pirimi işveren payı %19,5, işsizlik sigortası pirimi işveren payı ise %2 dir.).asgari ücret 1/7/2010 tarihinden itibaren 760,50 TL ye yükseltilecek, ele geçen miktar 599,00 Tl., işverene maliyeti de 924,01 TL. olacaktır. [ 21 ]Bassilière et al. (2005). (http: www.aeaf.minfin.bg/documents/francis_bossier_paper_cmtea 2005.pdf.) [ 22 ]Lee Y. and Gordon R. Tax structure and economic growth, Journal of Public Economics 89 (2005). www.oecd.org/dataoecd/43/56/39494151.pdf - [ 23 ]IMD World Competitiveness Yearbook 2005, 13 May 2005 - Lausanne, Switzerland; Prof.Stéphane Garelli, IMD.(http://www.imd.ch/about/pressroom/pressreleases/IMD-World-Competitiveness-Yearbook- 2005.cfm?bhcp=1) 16 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR Bu sonuçlar vergilerde kayışları destekler niteliktedir. Yine de eğer dolaysız vergilerdeki indirimlerin dolaylı vergilerle telafisi söz konusu olursa, bunun vergi yükünü işgücüne yansıtarak istihdama ve büyümeye negatif etkide bulunacağı da unutulmamalıdır. Dolaylı Vergilere Kayışın İleri Sürülen Diğer Üstünlükleri Dolaysız vergilerden dolaylı vergilere kayışın şu üstünlüklerinden de bahsedilmektedir: a. Tüketim üzerinden alınan vergilerin kaçırılması kolay değildir. Fiyatın içinde gizlenmiş olmaları da bu amaca yardımcı olur. Ancak, bu durumun kayıt dışı ekonomiye yönelişi artıracağı da bulgular arasındadır. b. KDV nin tarafsız oluşu ve ihracatta iade edilmesi dış ticarette pozitif etkide bulunması sonucunu doğuracaktır. O nedenle, KDV diğer tüketim vergilerine nazaran da tercihe şayandır. c. Uluslararası ticaret ve rekabet gücü açısından, gelir üzerinden alınan vergilerde azalış sağlayıp, KDV de artışların kullanılmasının bir ülkenin uluslararası rekabet gücünü geliştirdiği ileri sürülmektedir; çünkü, değindiğimiz üzere, ihracattta evvelce ödenmiş vergiler iade edilecek, ithalat ise KDV ye tabi tutulacaktır. Bu ise, ihracatı artırmak, ithalatı ise azaltmak suretiyle ekonomik büyümeyi ve istihdamı artıracaktır. d. Şüphesiz, eğer tüm ülkeler birbirlerine karşı serbestçe dalgalanan döviz kuru politikası (tam dalgalı kur sistemi) uygularlarsa, bunun, bazı sanayileri diğerlerine karşı favori etme dışında, sadece kısa vadeli etkileri olacaktır; zira, genel mahiyette bir rekabet etkisi oluşursa bunun sonunda döviz kurundaki dalgalanmalarla telafi edilecektir. Bununla birlikte, tüm ülkelerde tam dalgalı bir kur sistemi uygulanmamaktadır ve (Euro bölgesi gibi) bazı ülke grupları ortak para birimi kullanmaktadırlar. e. Tüketim üzerinden alınan vergilerin uluslararası rekabet edilebilirliği geliştirdiği iddiası en güçlü biçimde KDV ile Kurumlar Vergisi karşılaştırılarak yapılmaktadır. Kurumlar Vergisi sermayenin ve bu nedenle üretimin maliyetini artırmakta, bunun sonucu olarak da ilgili kurumların dış pazarlarda rekabet edebilmesini daha da güçleştirmektedir. Bunun aksine, KDV ihracatta iade edildiğinden, ihracatçı yerli firmalara olumsuz bir etkisi olmayacaktır. f. Tabii, KDV nin, sosyal güvenlik işveren pirim katkılarının düşürülmesi ve böylece ihracatçı firmaların maliyetlerinin azaltılması amacıyla kullanılması da bir argüman olarak ileri sürülebilir. Bu argüman büyük ölçüde kısa vadede ve işsizliğin yüksek düzeyde olduğu ekonomiler için geçerlilik taşımaktadır. Böyle bir yaklaşım istihdamı artıracak ve yukarıda değinilen ekonomik büyümeye ilişkin etkilere katkıda bulunacaktır. Bununla birlikte, bu durumun işssizliğin düşük düzeyde olduğu ülkelere uygulanması pek de mümkün görülmemektedir; çünkü, bu tür ekonomilerdeki işgücü kıtlığı ücretlerde, sosyal güvenlik pirimlerindeki azalışlar miktarında, artışlara güç kazandıracak ve yeni ücret artışlarına yol açacaktır. g. Tasarrufların vergilendirilmesine yaklaşım biçimi iki vergi türü açısından anahtar rol oynamaktadır; tasarrufları konu edinen gelirden alınan vergilerin tasarrufları tüketim üzerinden alınan vergilerden daha ağır vergilendirdiği düşünülmektedir. Toplam gelirleri değiştirmemek üzere, gelir üzerinden alınan vergilerden tüketim üzerinden alınan vergilere kayış tercihinin, yatırımların artışına ve büyümeye önayak olan tasarrufları teşvik edeceği beklenebilir. Son on yıllık Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 17
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı dönemlerde dolaylı vergilerinin payı yüksek olan ülkelerin daha hızlı büyüme eğilimi içinde oldukları görülmektedir. h. Gelir üzerinden alınan vergiler çok kere hem tasarruf edilmiş geliri hem de tasarruflardan sağlanan geliri vergi kapsamına alır. Bunun tersine, tüketimden alınan vergiler tasarrufları vergi dışı tutar ve gelirden sağlanan tasarrufları ancak harcandığında vergilendirir. Kuşkusuz, gelir üzerinden alınan vergilerin hepsi tasarruflara bu biçimde yaklaşmaz; gelir vergisi sistemleri bazen tasarruflara ve sosyal güvenlik pirimlerine muafiyet ve istisnalar öngörebilir. i. Dolaylı vergilerdeki artışın uzun vadede sermaye birikimine ve böylece işgücü verimine, buradan da ekonominin dış rekabet gücünde artışa yol açacağı söylenebilir. Kısa vadede ise, tüketimde azalmaya, böylece ithalatın azalmasına ve cari açığın düşürülmesine katkıda bulunacağı söylenebilir. Dolaylı Vergilere Kayışın İleri Sürülen Dezavantajları a. Dolaylı vergilere kayışın mutlaka yararlı olacağı konusunda bir uzlaşı (concensus) ve görüş birliği de bulunmamaktadır. b. Dolaylı vergilerin nihai manada tamamen işçiler ve çalışanlar tarafından yüklenildiği için, uzun vadede işgücü piyasasının bu yönlü tercihe tepkisi tüketim vergilerine kayışı etkisiz hale getirecektir. Etkisizleşmenin nedeni de işcilerin gerçek vergi yüklerinin değişmemiş olması ile ilgilidir. Denilebilir ki, bu konuda, milli gelirin dağılımı, vergiden kaçınmanın ve kayıt-dışı ekonominin derecesi ve sermaye vergilendirilmesinin özellikleri önemli rol oynamaktadır. c. İşgücü arzının çalışanların sadece ücret gelirleri üzerindeki vergi yüküne değil, toplam vergi yüküne bağlı olduğu, bu nedenle vergi indirimlerinin gelir üzerinden tüketime kaydırılmasının işsizliğe olumlu yönde etkili olamayacağı ifade edilmektedir. d. Gelir üzerindeki vergileri azaltıp, bunun KDV de artışlarla telafisi, yüksek gelirliler üzerindeki vergi yükünü azaltmakta, buna karşılık alt ve orta gelirliler üzerindeki vergi yükünü artırmaktadır. Bu durum düşük gelirli niteliksiz işgücünün işe girme isteklerini de olumsuz etkilemektedir. e. Dolaysız vergileri azaltıp, mukabilinde dolaylı (tüketim) vergilerin artırılması daha düşük düzeyde vergi konusu olan tasarrufları koruyacaktır. Bu ise, toplam talebe (efektif talebe) aynen yansıyacak olan tüketimi kısarak GSMH yı azaltıcı bir çelişik durum yaratacaktır. f. Ayrıca, tüketim üzerine odaklanma tüketim eğilimi çok düşük olan yüksek gelirlilerin vergilerden uzak durmasına yol açacaktır. Onların birikmiş servetleri hiç tüketilmeyecek ve miras olarak gelecek nesillere intikal edecektir. g. Vergi sisteminde, ücretlerden kesilen yüklerin azaltılarak, bunun yerine tüketim vergilerinin artırılması şeklinde yapılacak değişikliklerin denge işsizliğini (equilibrium unemployment) etkilemeyeceği ileri sürülmektedir. Bartlett (2004), sosyal güvenlik primlerinin istihdam üzerindeki düşük olumsuz etkisini dikkate getirerek, ücretler üzerindeki kesintilerin KDV ile yer değiştirmesinin ekonomik büyümeye etkisinin çok düşük olacağını mütalaa etmektedir. Nitekim, bir panelde 1970-2002 dönemi için sunulan 18 ülke verilerinden esinlenerek yapılan bir IMF değerlendirmesine göre, dolaysız vergilerden dolaylı vergilere yüksek düzeyde kayışın büyümeye, yatırımlara ve işsizliğe negatif etkisi olduğu 18 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009
B.ÖZDEMİR değerlendirilmiştir[ 24 ]. Görülmüştür ki, dolaysız vergilerin toplam gelirler içindeki payında %3 lük bir azalış aynı oranda dolaylı vergilerdeki artışlarla telafi edildiğinde, büyümede %0,25 artış sağlanmaktadır. 5.3. Gelir Dağılımı ve Zenginler ve Fakirler Arasındaki Açık Ne Oluyor? 1. Tüketim üzerinden alınan vergilere kayış tasarruf saikini geliştirebilir, ama (karlar ve rantlar gibi, sermaye gelirleri üzerindeki verginin düşürülmesi suretiyle de) gelir eşitsizliğini artırır. 2. Gelir dağılımı vergi reformlarına bağlı olarak büyük ölçüde değişmekte ve özellikle modellerde kabul edilen varsayımlar yelpazenin oluşumunu büyük ölçüde etkilemektedir. Üç veya daha fazla çocuklu ailelere tanınan indirimlerin her yönden en etkili sonuçlar yarattığı, diğer tür aile indirimlerinin de kısmen etkili olduğu, KDV ve elektirik tüketim vergisindeki indirimlerin ise gelir dağılımına daha az olumlu katkılarda bulunduğu saptanmıştır[ 25 ]. 3. Başka bir açıdan denilebilir ki, bu yönlü vergi kayışlarından yüksek gelirliler daha çok yararlanacaklar, orta ve alt gelir gruplarının ise vergi yükü artacaktır. 4. Ücret-gelir kısır döngüsü yaratılması ve fiyat-ücret yarışına yol açılması olasılığı da başka bir sakınca olarak karşımıza çıkabilecektir. 5. Ancak, bilinmelidir ki, vergi sistemi ve içinde yer alan (her türlü muafiyet, istisna, vergi indirimi, vergi tavizleri gibi) gelir dağılımı konusunda hala önemli etkileri olan vergi-kolaylıkları konusundaki düzenlemelerle gelir eşitsizliği üzerindeki bu etkilerin bazıları telafi edilebilir. Vergi kolaylıkları ile vergi eşitsizliğinin %40 a varan oranda azaltılabildiği belirlenmiştir[ 26 ]. Örneğin, bilindiği gibi, bir çok ülke fakirler üzerindeki vergi yükünü hafifletmek için kimi zaruri ihtiyaç maddeleri üzerindeki KDV oranlarını düşük tutmaktadırlar. Bütün bunlara rağmen, zenginler bu tür maddeleri fakirlerden daha çok kullandıkları için, bu yaklaşım sorunun çözümünde göreceli olarak yetersiz kalacak, tüketici tercihi çarpıtılmak suretiyle de başka zararlı durumlarla karşılaşılabilecektir. 6. Gelir dağılımı eşitsizliği üzerindeki olumsuz etkilerin dengelenmesi olasılıklarına rağmen, fakir olan herkes bir şekilde müşkül duruma düşmüştür ve bunun aksini garanti etmek güçtür. Tüketim vergilerinin geniş çaplı kullanımına en büyük muhalefetin nedeni de duyulan bu endişedir. Gerçekten de, OECD ülkelerinden bazıları ekonomik büyümeyi geliştirmek amacıyla dolaysız vergilendirmeden daha çok dolaylı vergilendirmeye kayış imkanını düşünmüş, fakat daha sonra gelir dağılımı üzerindeki etkinin sosyal bakımdan kabul edilemez olduğunu farketmiştir. 5.4. OECD de Trendler Nasıldır?[ 27 ] Kuşkusuz, OECD ortalamaları tüm tabloyu göstermemektedir ve az sayıda kimi ülkeler dönem boyunca tüketimden alınan vergileri artırarak OECD trendlerinin aksine gelişme göstermişlerdir. [ 24 ] http://www.oecd.org/dataoecd/43/56/39494151.pdf OCTOBER 2007. [ 25 ] Jørgen Aasness Andreas Benedictow Mohamed F. Hussein ; Distributional Efficiency of Direct and Indirect Taxes.(http://www.oecd.org/dataoecd/43/53/39494113.pdf.) [ 26 ] (http://www.iser.essex.ac.uk/msu/emod/workingpapers/em701.pdf ). MODELLING THE REDISTRIBUTIVE IMPACT OF INDIRECT TAXES IN EUROPE: AN APPLICATION OF EUROMOD; Cathal O'Donoghuea, Massimo Baldinib and Daniela Mantovanic. [ 27 ] CONSUMPTION TAXES: THE WAY OF THE FUTURE? Policy Brief. (www.oecd.org/dataoecd/ 45/6/39495382.pdf -). Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009 19
Vergi Sistemlerinde Dolaysız Vergilerden Dolaylı Vergilere Kayış ya da Tüketim Vergilerinin Artan Ağırlığı KDV nin geçen 40 yılı aşkın sürede tüketim vergilerinin gelişmesinde oynadığı role bakmak ilginç görünmektedir. KDV bir genel tüketim vergisidir, ama perakende satış vergisinden farklıdır; şöyle ki, KDV sadece nihai satış noktasında değil, üretim ve dağıtım zincirinin her aşamasında alınan bir vergidir. 1965 e dönüp baktığımızda, OECD ülkelerinde uygulanan tüketim vergileri perakende satış vergisi biçiminde idi ve Fransa gibi sadece birkaç ülke KDV uyguluyordu; ama bugün 30 ülkeden (A.B.D. hariç) 29 unda KDV uygulanmaktadır. Dünyada KDV uygulayan ülkelerin sayısı da 130 dolayındadır. KDV uygulayan ülkeler arttıkça, toplam gelirler içinde genel tüketim vergilerinin (KDV nin) payı artmış, ama, özel tüketim vergileri (ÖTV) ile diğer spesifik vergilerdeki azalışlar sonucu, toplam tüketim vergilerinin payı azalmıştır. Gerek genel olarak, gerek genel tüketim vergileri (KDV) bağlamında, tüketim vergilerinin payı ülkeler arasında büyük farklılıklar göstermektedir (Tablo 8). KDV uygulamayan ABD gibi veya düşük oranlı KDV uygulayan Japonya gibi, genel tüketim vergilerinin payı düşük ülkelerde toplam tüketim vergilerinin payı da düşüktür. Bununla birlikte, tüm ülkeler için bu durum geçerli değildir ve örneğin iki ülkede, özel tüketim vergilerinin ağır derecede uygulandığı Türkiye ve Meksika da, yüksek KDV söz konusu olmadığı halde durum tersinedir. Bütün bunlara rağmen, eğer son 10 yıllık dönemde tüketim üzerinden alınan farklı vergilerin toplam gelirler içindeki paylarında oluşan gelişmelere bakarsak (Tablo 9 ve 11), güçlü bir yapı ile karşılaşıyoruz. Türkiye hariç, diğer ülkerde tüketim üzerinden alınan artan vergiler içinde genel tüketim vergilerinin (KDV nin) payı artış göstermiştir. Aynı zamanda, toplam gelirler içinde genel tüketim vergilerinin payı azalan kimi ülkelerde genel tüketim vergilerinden sağlanan payların arttığını görüyoruz. Görülüyor ki, genel olarak OECD de, genel tüketim vergilerinden (ve özellikle KDV den) sağlanan gelirler tüketim üzerinden alınan toplam vergilerden daha hızlı artış kaydetmektedir. 20 Maliye Dergisi Sayı 157 Temmuz-Aralık 2009