konusu, adaylık sürecinde Topluluk tarafından Türkiye için hazırlanan temel belgelerde bir eleştiri konusu olarak yer almıştır.

Transkript

1 GİRİŞ Gelişen uluslararası ilişkilerin ekonomik alandaki etkisi sonucunda yurtiçi sanayiinin sınırları da kaçınılmaz olarak uluslararası alana doğru kaymaya başlamıştır. Böyle bir oluşum ile ortaya çıkan rekabet unsuru, yatırımcıları başta hammadde ve işçilik olmak üzere, üretim maliyetinin düşük olduğu, teşvik sistemlerinin yaygın olarak uygulandığı; ülke içindeki ve dışındaki cazip faaliyet merkezleri arayışına yöneltmiştir. Bu süreç içerisinde, ülkeye yabancı sermaye ve teknoloji girişine imkan sağlamak, yerli sanayiinin ihtiyaç duyduğu bazı hammadde ve ara malların dünya piyasasındaki fiyatlardan, istenilen miktarda ve zamanında kolaylıkla teminine zemin hazırlamak, sağlanan teşvik ve avantajlarla ihracatı ve buna bağlı olarak da döviz girişini artırmak için serbest bölgeler olarak tanımlanan alanlar oluşturulmuştur. Genel olarak ihracatı artırarak ekonomiye olumlu katkı sağlamak amacıyla dünyanın birçok ülkesinde kurulmuş olan serbest bölgeler uygulamasının Türkiye ve Avrupa Topluluğu mevzuatı bakımından incelenmesi bu araştırmanın konusunu teşkil etmektedir. Ortaklık ilişkisi bakımından son dönem sayılan gümrük birliğinin oluşturulmasına ilişkin 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı nın 28. maddesi ile gümrük birliğinin işleyişine doğrudan etki eden hususlar kapsamında gümrük mevzuatının Topluluk gümrük mevzuatına uyumu hüküm altına alınmıştır. Diğer taraftan, Helsinki Zirvesi sonucunda adaylığın tescillenmesiyle bu Kararın kapsadığı alanlar dışındaki alanlarda da Türkiye için uyum yükümlülüğü doğmuştur. Topluluk gümrük mevzuatına karşılık gelen Türk mevzuatı ile serbest bölgeler konusundaki hükümlerde uyum sağlanmış olmakla birlikte, farklı mevzuatların varlığı ve uygulamadaki değişiklikler nedeniyle serbest bölgeler 1

2 konusu, adaylık sürecinde Topluluk tarafından Türkiye için hazırlanan temel belgelerde bir eleştiri konusu olarak yer almıştır. Bu araştırma çerçevesinde, serbest bölgeler konusundaki ulusal mevzuat ve Topluluk mevzuatı hükümlerinin ortaya konulması, uygulamadan örnekler verilmesi ve konunun adaylık yükümlülükleri çerçevesinde incelenmesi yoluyla, serbest bölgeler konusunun tam üyelik çalışmaları çerçevesinde tam uyum sağlanması gereken bir konu olup olmadığı ve uyum sağlanması durumunda ele alınması gereken hususlar ortaya konmaya çalışılacaktır. Bu doğrultuda, Birinci Bölümde serbest bölgelerin tanımı yapılarak, ekonomik bir olgu olarak serbest bölgelerin tarihsel gelişimine kısa bir şekilde değinilmiştir. Kuruluş amaçlarındaki ve uygulamalardaki farklılığa bağlı olarak serbest bölgeler konusunda tam uzlaşma sağlanan bir tanım bulunmadığından genel kabul gören tanımlarla serbest bölgeler konusunda genel bir bakış açısı oluşturmaya çalışılarak, serbest bölgelerin oluşturulmasının temelinde yatan amaç ve yaratılmak istenen ekonomik fayda açıklanmaya çalışılmıştır. İkinci Bölümde ise, serbest bölgeler konusundaki ulusal mevzuatlar aracılığıyla uygulamanın ortaya konması amaçlanmıştır. Bu konudaki temel düzenleme olan 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu ve Yönetmeliği yanında konunun Topluluk mevzuatıyla paralel bir şekilde Gümrük Kanunu ve Yönetmeliğiyle de düzenlenmiş olması ve eleştiri konusu olan ulusal mevzuattaki hüküm farklılıklarının ortaya konması amacıyla söz konusu mevzuatlardaki serbest bölgelere ilişkin hükümler de ele alınmıştır. Ulusal mevzuatın ve işleyişin anlatılmasının ardından, Üçüncü Bölümde Türkiye deki uygulamalardan örnekler verilmiştir. Bugün itibarıyla faaliyet gösteren 21 adet serbest bölge bulunması ve her bir serbest bölgenin ele alınmasının bu araştırmanın kapsamını aşacağı düşünüldüğünden, tarihsel olarak ve kapasiteleri bakımından genel bir değerlendirmeye imkan vereceği düşünülen sekiz serbest bölge ele alınmış ve serbest bölgeler için verilen istatistiksel bilgilerle serbest 2

3 bölgelerde gerçekleştirilen faaliyetlerin niteliği ve bölgelerde gerçekleştirilen ticaretin yönü konusunda genel bir bakış açısı ortaya konmaya çalışılmıştır. Serbest bölgelere ilişkin ulusal mevzuatın ve uygulama örneklerinin ortaya konmasının ardından, araştırmanın diğer ayağını teşkil eden Topluluk mevzuatı ve uygulamalarına değinilmiştir. Bu çerçevede, Dördüncü Bölümde öncelikle Topluluk gümrük mevzuatının temel yasaları niteliğindeki Topluluk Gümrük Kodunu oluşturan 2913/92 sayılı Konsey Tüzüğü ve Gümrük Koduna ilişkin uygulama hükümlerini ihtiva eden 2454/93 sayılı Komisyon Tüzüğü nün serbest bölgelere ilişkin hükümleri incelenmiştir. Ayrıca, Topluluk tarafından kabul edilmek üzere olan, Türkiye tarafından da onay işlemlerinin başlatıldığı Revize Kyoto Sözleşmesi nin serbest bölgelere ilişkin hükümlerini içeren Özel Ek/D Bölüm 2 ele alınmıştır. Aynı bölümde, ilgili AB mevzuatının ortaya konulmasının ardından, AB ülkelerindeki uygulamalara ilişkin İngiltere ve İrlanda daki serbest bölge örnekleri üzerinde durulmuştur. Ayrıca, AB deki serbest bölge uygulamalarında sağlanan muafiyet ve teşvikler bakımından özel uygulamalara tabi olan Azor, Madeira ve Kanarya Adaları ele alınarak, Türkiye de kimi çevrelerce, Topluluk tarafından eleştirilen ulusal uygulamanın devamı için örnek gösterilen bu uygulamaların farklılıkların dayanağı ve bu dayanak noktalarının Türkiye deki serbest bölgeler için uygulanabilir olup olmadığı ortaya konmaya çalışılmıştır. Son Bölümde ise öncelikle, farklı ulusal mevzuatlar arasındaki uyuşmazlıklara değinilmiş, daha sonra da bu mevzuatlardan 3218 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu yla Topluluk mevzuatı karşılaştırılarak, farklılıklar tespit edilmiştir. Genel anlamda, Topluluk Gümrük Koduna karşılık gelen Gümrük Kanunu yla Topluluk gümrük mevzuatına uyum sağlanmış olmakla birlikte, serbest bölgeler konusunda var olan özel bir Kanun niteliğindeki bu mevzuatın uygulanması sonucu, Topluluk tarafından yapılan eleştiriler ve uyum sağlanması öngörülen hususların belirtildiği belgeler olan Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporları gibi belgelerde konuyla ilgili vurgulanan hususlar ortaya konmuştur. Ayrıca, 1/95 sayılı OKK dışında, serbest bölgeler konusunun tam üyelik çerçevesinde uyum sağlanması gereken bir alan olup olmadığının tespit edilmesi amacıyla diğer aday ülkelere ilişkin bu tür belgelerde yer alan hususlar tespit edilmeye çalışılmıştır. 3

4 Araştırmanın temel konusunu teşkil eden serbest bölgelerin, gerçek anlamda uygulamanın başladığı 1980 li yıllarda yoğun olarak araştırma konusu yapıldığı ancak, daha sonraki dönemlerde konuya aynı önemin verilmemiş olduğu gözlemlenmiştir. Bu nedenle, konunun ulusal boyutuna ilişkin güncel veriler daha çeşitli kurumların yayınları ve web sayfaları ile makalelerden temin edilmiştir. Topluluk mevzuatı ve uygulamaları için de, daha çok Avrupa Komisyonu belgelerinden ve internet aracılığıyla üye ülkelerden ve gümrükle ilgili web sayfalarından temin edilen dokümanlardan yararlanılmıştır. Ayrıca, mevzuatın ortaya konulması için Avrupa Toplulukları ve Türkiye Cumhuriyeti Resmi Gazetelerine de başvurulmuştur. 4

5 BİRİNCİ BÖLÜM SERBEST BÖLGE KAVRAMI I. SERBEST BÖLGELERİN TANIMI Dünyada birçok ülkede kurulmuş olan ve genellikle ihracatı artırma amacı taşıyan ve tek bir uygulamanın söz konusu olmaması nedeniyle birden çok tanımı olan serbest bölgeler, ihracatı artırmak amacıyla kurulan ve ülkenin siyasi sınırları içinde olmakla birlikte, gümrük uygulamaları bakımından gümrük hattı dışında sayılan ve ülkenin diğer kesimlerine göre ekonomik anlamda bazı avantajları olan bölgeler olarak tanımlanabilir. Ülkenin siyasi sınırları içinde olmakla beraber, gümrük hattı dışında sayılan, ülkede geçerli ticari, mali ve iktisadi alanlara ilişkin hukuki ve idari düzenlemelerin uygulanmadığı veya kısmen uygulandığı, sınai ve ticari faaliyetler için daha geniş teşviklerin tanındığı ve fiziki olarak ülkenin diğer kısımlarından ayrılan yerler olarak tanımlamak da mümkündür sayılı Gümrük Kanununda ise, Türkiye Gümrük Bölgesi nin parçaları olmakla beraber; a) Serbest dolaşımda olmayan eşyanın herhangi bir gümrük rejimine tabi tutulmaksızın ve serbest dolaşıma sokulmaksızın, gümrük mevzuatında öngörülen haller dışında kullanılmamak ya da tüketilmemek kaydıyla konulduğu, ithalat vergileri ile ticaret politikası önlemleri bakımından, Türkiye Gümrük Bölgesi dışında olduğu kabul edilen, b) Serbest dolaşımdaki eşyanın, bir serbest bölgeye konulması nedeniyle normal olarak eşyanın ihracına bağlı olanaklardan yararlandığı 1 Yüksel Akça, Serbest Bölgeler ve Serbest Bölge Faaliyetlerinin Esasları DTM Dergisi, Sayı: 9, Yıl:3 (Nisan 1998) s.1 5

6 yerler olarak tanımlanmaktadır. Dünya Gümrük Örgütü nün Mart 2003 tarihli 174. toplantısının 8. gündem maddesine ilişkin çalışma belgesinde 2 ise serbest bölge, bu bölgeye koyulan malların ithalat vergileri ve harçlar bakımından gümrük bölgesinin dışında sayılmakla birlikte, Taraf ülkenin gümrük bölgesinin bir parçası olarak tanımlanmaktadır. Avrupa Topluluğu nda, Topluluk gümrük bölgesi içinde özel yerler olarak kabul edilen serbest bölgelere 3 ilişkin olarak birçok tanımın varlığı, bu bölgelerdeki uygulama ve mevzuat farklılığından kaynaklanmaktadır. Değişik ülkelerdeki serbest bölge uygulamaları arasında gümrük hattı dışında sayılma ve özel teşviklerin sağlanması gibi ortak özellikler bulunmakla beraber, ülkelerin ekonomi ve ticaret politikalarının yanısıra, sosyal ve siyasal durumlarına göre de bazı farklılıklar bulunabilmektedir. Serbest bölge uygulamaları arasındaki bu farklılıklar nedeniyle serbest bölge ile ilgili terminolojide büyük bir çeşitlilik bulunmaktadır. Halen yirmiye yakın terim genellikle serbest bölge olarak bilinen uygulamayı tanımlamak için kullanılmaktadır. Benzer anlamda olan terimlerin bazıları şunlardır: -Serbest bölge (free zone) - Serbest liman (free port) - Gümrüksüz bölge (customs free zone) - İhraç ürünleri işleme bölgesi (export processing zone) - Dış ticaret bölgesi (foreign trade zone) - Serbest ekonomik bölge (free economic zone) - Serbest üretim bölgesi (free production zone) - Serbest ticaret bölgesi (free trade zone) - Endüstriyel serbest bölge (industrial free zone) - İkiz fabrika (maquiladora) - Özel ekonomik bölge (special economic zone) 2 World Customs Organization, PC0118E1,Brussels, February 2003 s.1 3 Reform of the customs procedures with economic impact, end use and free zones, European Commision -TAXUD/702/2001-EN, Brussels, 19 January 2001 s.4 6

7 - Vergisiz ticaret bölgesi (tax free trade zone) - Vergisiz bölge (tax free zone) - Gümrüksüz havaalanı (customs free airport) Bazı ülkelerin bir gümrük rejimi olarak, bazı ülkelerin ise bir ekonomi ve dış ticaret politikası uygulaması olarak kullandıkları serbest bölgeler, yalnızca gelişmekte olan ülkelerin kullandıkları bir uygulama değildir. Ancak, gelişmekte olan ülkelerdeki serbest bölgeler genelde üretim ağırlıklı ihraç ürünleri işleme bölgeleri iken, gelişmiş ülkelerdeki serbest bölgeler ise ticaret ağırlıklı serbest ticaret bölgesi şeklinde kurulmuştur. 4 II. SERBEST BÖLGELERİN TARİHSEL GELİŞİMİ A) TÜRKİYE DE SERBEST BÖLGELER Türkiye de serbest bölge kurulması ile ilgili somut girişimler 1980 li yıllarda başlamış olmakla birlikte, bundan önceki çalışmaların tarihi Osmanlı dönemine kadar uzanmaktadır. Örneğin, bugün Romanya sınırları içinde kalan, Tuna Nehri nin Karadeniz e döküldüğü yerdeki Sulina Limanı nın serbest bölge olması için 1870 yılında teşebbüse geçildiği bilinmektedir. Bu liman bugün halen serbest bölge olarak kullanılmaktadır. Diğer taraftan, Cumhuriyetin ilk yıllarında, 22 Haziran 1927 tarihinde 1132 sayılı Serbest Mıntıka Kanunu kabul edilmiş, 17 Mayıs 1946 tarihinde ise 4893 sayılı Şark Halı ve Kilimleriyle Benzerleri ve Hayvan Postları İçin Kurulacak Serbest Yer Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuştur. Ancak, Türkiye de serbest bölge konusunda 3218 sayılı Kanundan önce atılan en önemli adımın 21 Aralık 1953 tarihinde kabul edilen 6209 sayılı Serbest Bölge Kanunu olduğu söylenebilir. Bir serbest bölge kurulmasına yönelik kanuni 4 Akça, DTM Dergisi, op.cit., s.3 7

8 çerçeveyi hazırlamış olan bu Kanuna dayanılarak 1956 yılında Serbest Bölge Nizamnamesi çıkarılmıştır. Daha çok Doğu Akdeniz ve İskenderun a yönelik olan bu Kanun daha sonra ülkenin diğer yerlerine de serbest bölge kurulabilmesine ve transit ticaret dışında başka faaliyetler yapılabilmesine imkan vermek amacıyla geniş kapsamlı bir çerçeve kanun haline getirilmiştir. Bu çerçevede, 5 Kasım 1956 tarih ve 8160 sayılı Kararname ile İskenderun da serbest bölge kurulmuş ancak, işlerlik kazanamadığı için kapatılmıştır sayılı Kanunun uygulamada bekleneni vermemesi üzerine mevzuata ilişkin başka girişimler gerçekleştirilmiş ancak, çalışmalar daha çok ülkedeki ekonomik politikaların değiştiği dönem olan 1980 li yıllarda ivme kazanabilmiştir yılında çıkarılmış olan 6209 sayılı Serbest Bölgeler Kanunu nun yerine geçecek yeni yasa taslağı Özel İhtisas Komisyonu nda saptanan ilkeler doğrultusunda hazırlanarak 3 Mayıs 1985 günlü Bakanlar Kurulu toplantısından geçirilmiş ve Türkiye Büyük Millet Meclisi ne sunulmuştur. Yasa tasarısı Mayıs ayı sonunda Meclis Komisyonlarında görüşülürken, serbest bölgeler konusu basında tekrar yer almaya başlamıştır. Kurulacak olan dört serbest bölgede kişiye iş imkanı yaratılacağı, sadece Mersin Serbest Bölgesinin ekonomiye 55 milyon dolarlık katma değer sağlayacağı, bu dönemde üzerinde durulan serbest bölgeleri temel savunma mesajları olmuştur sayılı Serbest Bölgeler Kanunu nun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren serbest bölge kurma çalışmalarının hukuki temelleri oluşmuş ve serbest bölgelerin ufku açılmıştır. Bu olumlu atmosfer içinde ilk olarak arazileri ve altyapı harcamaları devlet tarafından karşılanacak olan serbest bölgelerin kurulması çalışması Mersin ve Antalya da başlatılmış ve bunların sonuçları 1988 yılında alınmıştır. Yeni bir yasa hazırlanmasının gerekçesini, 6209 sayılı yasadaki hükümlerle Türkiye de, çevre ülkelerdeki serbest bölgelerle yarışabilecek bir serbest bölgenin kurulamayacağı oluşturmuştur sayılı yasanın gelir ve kurumlar vergisi muafiyetine, serbest bölgede sigortacılık, bankacılık, ticari denetim gibi serbest bölgeler için zorunlu hizmetlere olanak vermemesi gibi nedenler yeni bir yasayı gerektirmiştir. Yeni yasa ile faaliyet alanı daha geniş tutulmuş, Ekonomik İşler 8

9 Yüksek Koordinasyon Kurulunca uygun görülen her türlü ticari, sınai ve hizmet faaliyetlerinin yapılmasına olanak tanınmıştır. 5 B) DÜNYADA SERBEST BÖLGELER Dünyada ilk olarak serbest bölge niteliğinde kabul edilebilecek uygulamalar yaklaşık 200 yıl öncesinin eski Yunan ve Roma medeniyetlerine dayanmaktadır. Yunanistan ın Pire ve Challis limanları bu örneklerin ilkini oluşturmaktadır. Günümüzdeki yapıya benzer serbest bölgeler ise 18.yy dan itibaren Gibraltar Adası (1704), Singapur (1819) ve Hong-Kong da (1842) faaliyet göstermeye başlamıştır. Tarihsel olarak serbest bölgelerin, Fransa sınırlarında bulunan ancak sadece İsviçre den girişin mümkün olduğu Pays de Gex; İtalya sınırlarında bulunan ve Avusturya ile Slovenya için Akdeniz e serbest giriş imkanı veren Trieste örneklerinde olduğu gibi farklı ülkeler arasındaki barış antlaşmalarının bir sonucu olarak da ortaya çıktıkları görülmüştür Dünya Savaşı sonrasında, 1929 ekonomik bunalımınına çözüm yolu olarak serbest bölgelere yönelme eğilimi ağırlık kazanmıştır larda ABD de yoğunluk kazanan serbest bölgeler Avrupa da da kurulmaya başlanmıştır li yıllara kadar 80 ülkede yaklaşık 450 serbest bölge kurulmuştur. Bugün serbest bölgelerin yoğunluğu açısından 123 serbest bölge ile Amerika kıtası, 25 serbest bölge ile Akdeniz Bölgesi ve 20 serbest bölge ile Asya ülkeleri dikkat çekmektedir. 7 5 Tolga Kök, Türkiye de Serbest Bölgelerin Tarihçesi-Türkiye ve AB de Serbest Bölgelerin Statüsü Uzmanlık Tezi, T.C. Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığı, Eylül 1998, Ankara, s.25 6 Michael Lux, Free Zones in The European Community, Journal of Flagstaff Institute, Volume XXIII, Number 1,( April 1998) s.5 7 Hüsnü Erkan ve Rezan Tatlıdil, Serbest Bölgelerde Uygulanacak Teşvik Tedbirlerinin Sektörlere Katkıları Yönünden Değerlendirilmesi, Ankara, TOBB Yayınları N0.175,1990, s.2 9

10 Yaşanan bu gelişmelere bağlı olarak 1978 yılında Birleşmiş Milletler Örgütü tarafından Filipinler in başkenti Manila da kurulan Dünya Serbest Bölgeler ve İhracat İşleme Bölgeleri Kuruluşu- WEPZA, 8 İhracat İşleme Bölgelerinin (İİB) geliştirilmesinde tecrübeli 29 ülkenin katılımıyla oluşan bir kuruluştur. Uygulamadaki farklılıklar nedeniyle bir süre sonra yapısını değiştirerek, 1985 yılında bağımsız ve kar amacı taşımayan ve bir kuruluş olan WEPZA, periyodik olarak bilgi değişimi ve paylaşımı amacıyla gerçekleştirilen konferans ve çalışma toplantıları, pazar araştırmaları, maliyetleri azaltmak amacıyla taşımacılık alanında işbirliği düzenlemeleri gibi programlarla İİB lerin geliştirilmesi için çalışmaktadır. Bugün, 38 ülkedeki 150 yatırım merkezinde in üzerinde dış ticaret çalışanıyla, 30 ekonomik bölge kuruluşunun üyeliği söz konusudur. Birlikte çalıştığı Flagstaff Enstitüsü nün gerçekleştirdiği ve sağladığı bilgi bankası, eğitim seminerleri, bülten ve konferanslar aracılığıyla İİB lerin etkinliği ve önemi konusunda bilgilendirme çalışmaları gerçekleştirilmektedir yılında WEPZA Sekreterliği nin oluşturulmasından bu yana WEPZA, üyelerinin ihracat işleme bölgelerinin etkinliği ve başarısının artırılması için çalışmaktadır yılından beri üyesi olduğumuz WEPZA nın 9. Genel Kurul Toplantısı ve 21. Yüzyılda Serbest Bölgeler Küresel Ağı konulu 17. Uluslararası Konferansı 5-8 Ekim 1997 tarihlerinde, 38 ülkenin katılımıyla İstanbul da yapılmıştır. 11 Söz konusu kuruluş, serbest bölgeler konusunda uluslararası alanda girişimlerde bulunan kuruluşlardan sadece biri olup, uluslararası örgütler ve devletler bazında serbest bölgelere ilişkin karar alma sürecinde etkin olmaya çalışarak, serbest bölgelerin devamına yönelik girişimlerde bulunmaktadır. 8 WEPZA- World Association of Free Zones ans Export Processing Zones WEPZA Bulletin, Number One, January 2003, s.5 11 The Global Network of Free Zones In the 21 st Century, The Flagstaff Institute, 1998,s.3 10

11 III. SERBEST BÖLGELERİN EKONOMİK BOYUTU A) EKONOMİK ETKİLERİ Serbest bölgelerin dünyanın pek çok yerinde farklı uygulamaları olmakla birlikte, bu bölgelerden beklenen genel amacın ihracatın artırılması olduğu söylenebilir. Ülkeler ekonomik amaçlarına, coğrafi konumlarına ve sosyal durumlarına göre kurulacak serbest bölge tipini ve bölgelerde gösterilecek faaliyetleri seçme şansına sahiptirler. 12 Üçüncü ülkelerle ticaretin gümrük vergilerine, diğer ithalat ve ihracat kısıtlamalarına ve gümrük prosedürlerine tabi olması, ülkeye giren ya da çıkan malların işlemlerindeki maliyeti artırmaktadır. Bu durum, gümrük formaliteleri nedeniyle transit olarak gelen ya da geçici olarak depolanan mal için de söz konudur. Ayrıca, gümrük vergileri ve ticari düzenlemeler, üretim ihtiyaçları için gerekli yakıt, lastik ya da pamuk gibi ithal mallara ihtiyaç duyan endüstrileri, dünya ticaretindeki işlem görmüş malları satın almak istediklerinde, rekabetçi bir dezavantaj içinde bırakırlar. Sonuçta, ticaret yapan kişiler ve sanayiciler bu tür bölgelerden kaçarak, daha uygun koşullardaki yerlerde yatırım yapmayı tercih ederler. Uluslararası rekabet, buralarda işlenmiş ya da depolanmış mallar için dokunulmazlık statüsü sağlayan serbest bölgelerin varoluşunun bir diğer önemli nedenidir. 13 Ülkemizdeki serbest bölgelerin kuruluşunda, ihracat için yatırım ve üretimi artırmak, yabancı sermaye ve teknoloji girişini hızlandırmak, ekonominin girdi ihtiyacını ucuz ve düzenli bir şekilde temin etmek ve dış finansman ihtiyaçlarından daha fazla yararlanmak amaçlanmaktadır. Bu yolla, ülkeye yabancı sermaye ve 12 Semiha Güvercinci, Serbest Bölgeler ve Türkiye de Serbest Bölge Uygulamalarına İlişkin Mevzuat Gümrük Dergisi, Yıl: 7, Sayı: 27 (Aralık 1998). s Örneğin, Hamburg Serbest Limanı, uluslararası ticaretin daha geniş bir parçasını cezbetmek ve doğrudan denize açılamama dezavantajını telafi etmek amacıyla yaratılmıştır. Bu bağlamda, Hamburg 1888 yılında serbest liman özelliğini koruyarak Alman Gümrük Birliğine (German Zollverein) katılmıştır. 11

12 teknoloji girişi için uygun bir zemin yaratılması, sanayiinin ihtiyaç duyduğu hammadde ve ara malların kolaylıkla, istenilen miktarda ve zaman kaybı olmadan temin edilebilmesi, Türkiye dışından gelen malların transit olarak diğer ülkelere satılması ve yeni istihdam olanaklarının yaratılması hedeflenmektedir. Serbest bölgeler, gelişmekte olan ülkelerde ihracatın artırılması, yabancı yatırımların özendirilmesi, teknoloji ve bilgi transferi ve yerli işgücüne istihdam olanakları yaratılması gibi amaçlarla oluşturulmaktadır. Gelişmiş ülkelerdeki serbest bölgelerde ise, üretimden çok dış ticaret ön plana çıktığından, bu bölgeler Serbest Ticaret Bölgesi veya Dış Ticaret Bölgesi (Foreign Trade Zone) olarak adlandırılmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerdeki serbest bölgelerde ise, ihracata yönelik üretim yapıldığından genellikle Serbest Üretim Bölgeleri (Free Production Zone:FPZ) veya İhracatı Geliştirme Bölgesi (Export Processing Zone) olarak tanımlanmaktadır. Bu çerçevede, günümüzde 100 e yakın ülkede sayıları 700 e yaklaşan serbest bölgeler halen bir çok gelişmekte olan ülke için ihracat ve istihdam açısından önemini korumaktadır. 14 Bununla birlikte, serbest bölge uygulamalarının tespit edildiği bu ülkelere bakıldığında, serbest bölgeler ile ülkede uygulanan siyasi rejim ve ekonomi politikası arasında doğrudan bir bağlantı olmadığı gözlemlenmektedir. ABD ve Almanya gibi liberal ekonomi politikaları uygulayan gelişmiş batı ülkelerinde olduğu gibi, Çin ve Vietnam gibi kapalı ekonomi politikalarını benimsemiş ülkelerde de serbest bölgeler bulunmaktadır. Sovyetler Birliği nin dağılması sonucu bağımsızlığına kavuşan ülkelerin liberal ekonomiye geçişinde, yabancı sermaye yatırımlarını ülkeye çekmek ve dış ticareti geliştirmek amacıyla serbest bölgeler etkili bir teşvik enstrümanı olarak kullanılmaya başlanmıştır. Bu tür ekonomik faydalardan yola çıkarak, genel anlamda, serbest bölgede faaliyette bulunmanın aşağıdaki firmalar için daha avantajlı olduğu söylenebilir: - Ülke içindeki vergisel nitelikli mali yüklerden ve bürokrasiden kurtulmak isteyen firmalar, 14 Lütfü Öztürk, Avrupa Birliği Sürecinde Serbest Bölgeler, Dış Ticaret Dergisi, Yıl: 8, Sayı:28, (Nisan 2003) s.63 12

13 - İthal girdi kullanarak ürettiği ürünleri dış pazarlara satan firmalar, - Emek yoğun sektörlerde faaliyette bulunan firmalar, - Transit ticaret, re-eksport ve takas ticareti faaliyetinde bulunan firmalar, - Dövizle işlem yapmak isteyen üreticiler, toptancılar, bankalar ve sigortacılar, - Altyapısı hazır, modern iş ortamı arayan firmalar. 15 B) SAĞLADIĞI AVANTAJLAR Genel anlamda serbest bölgelerin kuruluş amaçları, yabancı sermaye yatırımlarını ve dış ticareti artırmak, yerli üreticilerin dünya piyasalarındaki fiyattan girdi temin etmelerini sağlayarak uluslararası rekabet güçlerine katkıda bulunmak, ihracata dönük sanayilerin gelişmesini teşvik etmek suretiyle ihracatı ve döviz girişini artırmak, yeni iş imkanları yaratarak istihdam sorunun çözümüne yardımcı olmak, gelişmiş üretim ve yönetim tekniklerinin yurtdışından ülkeye getirilmesi suretiyle ekonomik standartları yükseltmektir. Ülkedeki vergi ve teşvik mevzuatına göre getirdiği avantajların farklılık gösterdiği serbest bölgelerin ülkemizde sağladığı avantajlar aşağıdaki şekilde sıralanabilir; Serbest bölgelerde vergi, resim, harç, gümrük ve kambiyo mükellefiyetlerine dair mevzuat hükümleri uygulanmaz. Firmalar, bölgedeki faaliyetleri nedeniyle elde ettikleri gelirlerle ilgili olarak; gelir, kurumlar ve KDV dahil bütün vergilerden muaftır. Ayrıca, işçi ücretleri üzerinden gelir vergisi ödenmediği için işçilik maliyeti de düşüktür. Serbest bölge faaliyetlerinden elde edilen kazanç ve gelirler hiç bir izne ve vergiye tabi olmaksızın yurt dışına veya Türkiye ye transfer edilebilir. 15 Serdar Akar, Serbest Bölgeler ve AB, Dış Ticarette DURUM, Türkiye Dış Ticaret Derneği, Sayı: 52, (Nisan 2003) s.83 13

14 Türkiye deki tam ve dar mükellef gerçek ve tüzel kişilerin serbest bölgelerdeki faaliyetleri dolayısıyla elde ettikleri kazanç ve iratlar, kambiyo mevzuatına uygun olarak, Türkiye ye getirilmesi halinde de gelir ve kurumlar vergisinden muaftır. Serbest bölgeler gümrük hattı dışında sayıldığından, serbest bölgeler ile Türkiye nin diğer yerleri arasında yapılan ticarette dış ticaret rejimi hükümleri uygulanır. Başka bir deyişle, Türkiye den serbest bölgeye satılan mallar ihracat rejimine, serbest bölgeden Türkiye ye satılan mallar ise ithalat rejimine tabi olup, serbest bölge kullanıcıları Türkiye den ihraç fiyatına (KDV siz) mal ve hizmet satın alabilirler. Diğer taraftan, serbest bölge ile diğer ülkeler ve diğer serbest bölgeler arasında dış ticaret rejimi hükümleri uygulanmaz. Serbest bölgeye getirilen Türkiye veya AB menşeli ya da buralarda serbest dolaşımda bulunan malların, serbest dolaşımda bulunma statüsü değişmediğinden, Türkiye ye veya AB üyesi ülkelere girişinde gümrük vergisi ödenmez. Ayrıca, üçüncü ülke menşeli malların serbest bölgeye girişinde ve bu malların Türkiye veya AB üyesi ülkeler dışındaki üçüncü ülkelere gönderilmesi halinde de gümrük vergisi ödenmez. Ancak, serbest bölgeden Türkiye ye veya AB üyesi ülkelere gönderilen serbest dolaşım durumunda olmayan üçüncü ülke menşeli mallar için Ortak Gümrük Tarifesi nde belirtilen oran üzerinden gümrük vergisi ödenir. Serbest bölgeler Türkiye-AT Gümrük Birliği Gümrük Bölgesi nin parçası sayıldığından; serbest bölgelerden Türkiye veya AB menşeli ürünler ile Türkiye de serbest dolaşım durumunda bulunan ürünler A.TR Belgesi 16 düzenlenerek AT ye gönderilebilir. Üçüncü ülke menşeli ürünler ise Ortak Gümrük Tarifesi nde belirtilen oran üzerinden Serbest Bölge Gümrük Müdürlüğüne gümrük vergisi ödenerek serbest dolaşıma sokulduktan sonra A.TR Belgesi düzenlenerek AT ye gönderilebilir. 16 A.TR Dolaşım Belgesi, Türkiye ile Topluluk arasındaki sanayi ürünleri ve işlenmiş tarım ürünleri ticaretinde kullanılan, eşyanın Türkiye veya Toplulukta serbest dolaşımda olduğunu gösteren ve eşyanın tercihli rejiminden faydalanmasını sağlayan bir belgedir. Bkz. İhracatta Pratik Bilgiler ve Gerekli Adresler, Bursa Ticaret ve Sanayi Odası, Şubat 2003,Bursa S.5 14

15 Serbest bölgede sağlanan teşvik ve avantajlardan yerli ve yabancı bütün firmalar eşit olarak yararlanır. Mallar serbest bölgede süre sınırlaması olmaksızın kalabilir. Fiyat, kalite ve standartlarla ilgili olarak kamu kurum ve kuruluşlarına verilen yetkiler serbest bölgelerde uygulanmaz. Serbest bölgedeki faaliyetlerle ilgili her türlü ödemeler dövizle yapılır. Böylece, bölgedeki firmaların enflasyondan olumsuz etkilenmeleri engellenir. Serbest bölgelerden Türkiye ye yönelik mal satışına ve serbest bölge ile diğer ülkeler arasında yapılacak takas ticaretine kısıtlama getirilmemiştir. Başvuru ve faaliyet süresince her türlü bürokrasi en aza indirilmiştir. Serbest bölgeler özel sektör şirketlerince işletilmektedir. Serbest bölgeler; AB ve Orta Doğu pazarlarının yakınında, Akdeniz, Ege ve Karadeniz deki büyük limanlara, uluslararası havaalanlarına, karayolu ağlarına, kültür, turizm ve eğlence merkezlerine yakın yerlerde kurulmuştur. 17 Liman bağlantılı bölgelerde, giren ve çıkan mal için verilecek mal hizmetleri karşılığı yapılacak ödemeler, Türkiye liman tarife ücretlerinden fazla olmadığı gibi, genelde asgari %10 düşük olarak belirlendiğinden bu konu da kullanıcı yararınadır. 18 Türkiye de veya yurtdışında halen faaliyette bulunan firmaların serbest bölgede faaliyette bulunmak için ayrıca yeni bir şirket kurmalarına gerek yoktur. Söz konusu firmalar ya mevcut ticaret unvanlarında hiçbir değişiklik yapmadan ya da oluşturacakları serbest bölge şubesi aracılığı ile serbest bölgelerde faaliyette bulunabilirler. Ancak, her iki durumda da şirket merkezinin muhasebe kayıtları ile serbest bölge faaliyetlerine ilişkin muhasebe kayıtlarının ayrı tutulması zorunludur Civan,Nazmi, Ekonomik Kalkınma Modeli Olarak Serbest Bölge Olgusu, İstanbul, Aşama Matbaacılık, Ocak 2003,s.40 15

16 Ayrıca, serbest bölgede faaliyette bulunan firmalar hiçbir şekil ve surette serbest bölge dışındaki faaliyetlerini serbest bölge faaliyetleri ile birleştiremez. 19 Serbest bölgelerin altyapısı gelişmiş ülkelerdeki benzerleri ile aynı standarttadır. Açık ve kapalı alan kiraları diğer ülkelere göre düşüktür. Genel olarak bölgelerimizin sahip olduğu su, elektrik, ulaşım, haberleşme imkanları, alt ve üstyapılar gelişmiş ülkeler standartlarındadır Akça, DTM Dergisi, op.cit., s Kürşad Tüzmen, Rekabet Avantajı Teorisi Çerçevesinde Serbest Bölgelerimizin İncelenmesi Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı, Araştırma-İnceleme Dizisi-30, Ekim 1993, (Uzmanlık Tezi) s

17 İKİNCİ BÖLÜM SERBEST BÖLGELER MEVZUATI I. SERBEST BÖLGELER KONUSUNDAKİ ULUSAL MEVZUAT VE SERBEST BÖLGELERİN İŞLEYİŞİ Gümrük ve genel olarak dış ticaret mevzuatının 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile büyük ölçüde AB müktesebatına uyuma yönelik olarak yeniden düzenlenmiş olması nedeniyle, Ulusal Mevzuat başlığı altında ilk olarak 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararının ele alınmasının faydalı olacağı düşünülmektedir. Türkiye ile Topluluk arasındaki ortaklık ilişkisini resmi olarak başlatan ve tam üyeliği hedef alan Anlaşma, 25 Haziran 1963 te Brüksel de parafe edilmiş, 12 Eylül 1963 te Ankara da imzalanmış ve 1 Aralık 1964 te yürürlüğe girmiştir. Anlaşmanın 2.maddesi Türkiye-AET ortaklık ilişkisinin amaçlarını saymış, 21 gümrük birliğinin madde 3, 4 ve 5 te gösterilen şartlara uygun olarak kurulmasını öngörmüş ve ortaklık ilişkisini hazırlık, geçiş ve son dönem olarak üçe ayırmıştır. Ayrıca, 6 maddeyle, bir Ortaklık Konseyi kurulması öngörülmüş, 24. maddeyle de bu Konseye çalışmalarında kendisine yardımcı olmak üzere her türlü komiteyi kurma yetkisi verilmiştir. Bu maddeye dayanılarak, Ortaklık Konseyi nin 3/64 ve 2/69 sayılı Kararları ile Ortaklık Komitesi ve Gümrük İşbirliği Komitesi kurulmuştur. 27. maddeyle de, Katma Parlamento Komisyonu oluşturularak ortaklığın tüm organları tesis edilmiştir. Ankara Anlaşması nda öngörülen 5 yıllık hazırlık döneminin ardından 23 Kasım 1970 de Katma Protokol imzalanmıştır. 22 Katma Protokolün yürürlüğe girmesiyle Türkiye nin 12 ve 22 yıllık listeler halinde düzenlenen vergi indirim takvimine uyum yükümlülüğü başlamıştır. Topluluk ise, 1 Eylül 1971 yılında 21 Türkiye ekonomisinin hızlandırılmış kalkınmasını ve Türk halkının çalışma seviyesinin ve yaşama şartlarının yükseltilmesini sağlama gereğini tümü ile göz önünde bulundurarak, Taraflar arasındaki ticari ve ekonomik ilişkileri aralıksız ve dengeli olarak güçlendirmeyi teşvik etmektir. 22 Bu dönem en az 5 yıl, en çok 10 yıl olarak öngörülmüş olup, ilk 5 yıllık dönemin sonunda Türkiye nin uzatma talebinde bulunmaması nedeniyle bir sonraki dönem olan geçiş dönemine geçilerek Katma Protokol hükümleri işletilmeye başlanmıştır. 17

18 yürürlüğe giren Ara Anlaşma ile bazı ürünler hariç 23 sanayi ürünlerine uygulanan gümrük vergisi ve eş etkili vergileri kaldırmıştır. Aynı anlaşma ile Topluluk tarafı Türkiye çıkışlı sanayi ürünlerine uyguladıkları kotaları da kaldırmıştır. Aslında, Türkiye ve Topluluk mevzuatının uyumu ilk defa 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile öngörülmüş değildir. Katma Protokolün 6. maddesi Türkiye-Avrupa Topluluğu arasındaki ortaklığın işleyebilmesi açısından tarafların hukuki ve idari hükümlerinin yakınlaştırılmasını talep etmekte ancak, işlevsel olarak bu hüküm o dönem için derin bir anlam içermemekteydi. Bunun sebebi ise, bir yandan aşama aşama gerçekleşecek bir gümrük birliğinin öngörülmüş olması diğer yandan da Topluluk içinde de gümrük mevzuatının uyumlaştırılması sürecinin başlangıcında olunmasıydı. 24 A) 6 MART 1995 TARİHLİ ORTAKLIK KONSEYİ KARARI (1/95) 25 Gümrük birliği sürecinde son dönemi başlatan söz konusu Karar, Ortaklık Konseyi nin 6 Mart 1995 tarihli toplantısında alınmıştır. Karar, gümrük birliğinin tamamlanmasına ilişkin hususlar yanında, gümrük birliğinin tamamlanmasından sonra Türkiye-AT ilişkilerinin güçlendirilmesi yönünde temenniler içeren tavsiye kararı ve mali işbirliği konularını da içermektedir. Malların serbest dolaşımı ve ticaret politikasına ilişkin 1. kısımda (Madde 2-27) serbest dolaşım ilkesi uyarınca, Topluluk ve Türkiye arasındaki mal ticaretinde -tarım ürünleri hariç- tüm gümrük vergileri ve eş etkili vergiler ile miktar kısıtlamaları ve eş etkili tedbirlerin kaldırıldığı belirtilmekte ve 3. madde ile; 23 Tekstil ürünleri ve bazı petrol ürünleri, perakende satışa arz edilmeyen pamuk ipliği, diğer işlenmiş pamuklu dokuma ve yün ya da ince hayvan kılından yapılma makine halıları hariç tutulmuştur. 24 Didem Dirlik, Topluluk Hariçte İşleme Rejiminin Mevzuat, Uygulama ve Sorunlar Açısından İncelenmesi ve Türkiye nin Uyum Çalışmaları Uzmanlık Tezi, T.C. Başbakanlık Gümrük Müsteşarlığı, Eylül 1998, Ankara. s Official Journal of the European Communities, 13 February 1996, L 35 18

19 - Toplulukta veya Türkiye de serbest dolaşımda bulunan üçüncü ülke çıkışlı ürünlerin tamamen veya kısmen kullanılmasıyla elde edilen veya üretilen mallar da dahil olmak üzere, Topluluk veya Türkiye de üretilen mallar ile, - Topluluk veya Türkiye de serbest dolaşımda bulunan üçüncü ülke çıkışlı malların gümrük birliği bölgesi içinde hiçbir kısıtlama olmaksızın tam bir serbesti içinde hareket edebileceği hüküm altına alınmaktadır. Bu konuda tek istisna (madde 7) kamu düzeni, kamu ahlakı, kamu güvenliği; insan, hayvan, bitki sağlığının korunması; sanatsal, tarihi veya arkeolojik değer taşıyan ulusal değerlerin korunması maksadıyla getirilen kısıtlamalardır. Topluluk tarafından tekstil sektörüne ilişkin kısıtlamalar da Türkiye nin fikri, sınai ve ticari mülkiyet hakları ile rekabet devlet yardımları dahil Topluluk mevzuatına uyum ve tekstil sektöründeki anlaşma ve düzenlemeleri benimseyeceği taahhüdüyle kaldırılmıştır. 26 Topluluğun ticaret politikasının Türkiye tarafından üstlenilmesi bağlamında, hem ticaret politikası önlemlerinin iç hukuka aktarılması hem de Topluluğun tercihli rejim uyguladığı ülkeler ile imzaladığı serbest ticaret anlaşmaları ile tek taraflı uyguladığı otonom rejimlerin de benimsenmesi hüküm altına alınmıştır. Öte yandan, söz konusu Karar ın gümrük hükümlerine ayrılan, 28. maddesi ise Topluluk Gümrük Kodu ve Gümrük Kodu Uygulama Yönetmeliği ne atıfta bulunarak mevzuat uyumunu öngörmüştür. Bir gümrük birliği gümrük bölgesi içinde malların dolaşımını doğrudan ilgilendiren hususlar, başlıklar altında sayılarak kuralların yeknesaklığı amaçlanmıştır. Türkiye ve Topluluk mevzuat uyumunun gerçekleştirilmesi sürecinde, 1/95 sayılı AT-Türkiye OKK nın uygulanmasını göstermek amacıyla köprü mevzuat olarak adlandırılan 1/96 sayılı Gümrük İşbirliği Komitesi Kararı 27 ise tarihinde yürürlüğe girmiş olup, taraflar arasında uygulanacak hükümleri 26 Didem Dirlik, Gümrük Birliği Süreci ve Türk Gümrük Mevzuatının AT Gümrük Mevzuatına Uyumlaştırılması Yüksek Lisans Tezi, AÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü, Haziran 1997, Ankara. s Decision 1/96 of the EC-Turkey Customs Cooperation Committee of 20 May 1996laying down detailed rules for the application of Decision No 1/95 of the EC-Turkey Association Council, OJ of the European Community L 200,

20 saptamıştır. Köprü mevzuat tarafların birbirinden farklı gümrük mevzuatlarının uyumu sürecinde tesis edilen bir ara mevzuat olarak dikkat çekmektedir. 28 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararının uygulama hükümlerini gösteren ve nihai şeklini 20 Mayıs 1996 tarihinde gerçekleştirilen 17. Dönem Gümrük İşbirliği Komitesi toplantısında alan kararın yürürlüğe girmesi ile Türkiye-AT gümrük birliğinin işleyişindeki esaslar açıklığa kavuşmuştur. 29 1/95 sayılı Kararın 28. maddesinde Topluluk Gümrük Kodu ve Uygulama Yönetmeliği ne atıfta bulunularak belirtilen hususlar; a) malların menşei, b) malların gümrük kıymeti, c) malların gümrük bölgesine girişi, d) gümrük beyannamesi, e) serbest dolaşıma giriş, f) ekonomik etkili gümrük rejimleri ve askıya alma düzenlemeleri, g) malların dolaşımı, h) gümrük borcu, ı) itiraz hakkı olarak sayılmıştır. Ancak, Kararın 51. maddesi ile, Ortaklık Konseyi ne, Taraflara bu Kararın kapsamına girmeyen ancak Ortaklığı doğrudan etkileyen alanlarda veya bu Kararın kapsamında olmakla birlikte Karar çerçevesinde özel düzenlemeye bağlanmamış alanlarda, mevzuat, yönetmelik veya idari düzenlemelerini birbirine yaklaştırmak üzere önlem almaları yönünde tavsiyede bulunma yetkisi verilmiştir. 54. maddeyle de, bu Kararın I. ila IV. Kısımlarında yer alan diğer yükümlülükler saklı kalmak kaydıyla gümrük birliğinin işleyişiyle doğrudan ilgili alanlardaki Türk mevzuatının Topluluk mevzuatına mümkün olduğu ölçüde uyumlu hale getirilmesi öngörülmüş ve gümrük birliğinin işleyişiyle doğrudan ilgili alanlar; ticaret politikası, üçüncü ülkelerle imzalanan ve sanayi ürünleri itibarıyla ticari boyutta olan anlaşmalar, sanayi ürünleri ticaretindeki teknik engellerin kaldırılmasına ilişkin mevzuat, rekabet, sınai ve fikri mülkiyet hukuku ile gümrük mevzuatı olarak sayılmıştır. Ayrıca, gümrük birliğinin doğrudan işleyişiyle 28 Dirlik, Topluluk Hariçte İşleme Rejiminin Mevzuat, Uygulama ve Sorunlar Açısından İncelenmesi ve Türkiye nin Uyum Çalışmaları op.cit., s /95 Sayılı AT-Türkiye Ortaklık Konseyi Kararının uygulanmasına ilişkim ayrıntılı kuralların belirlendiği 1/96 sayılı AT-Türkiye Gümrük İşbirliği Komitesi (GİK) Kararını değiştiren 1/2001 sayılı AT-Türkiye GİK kararını değiştiren 1/2003 sayılı 30 Ocak 2003 tarihli AT-Türkiye GİK Kararı tarih ve sayılı Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 20