Dr. Süha Oğuz ALBAYRAK Devlet Personel Uzmanı
Kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen insan kaynaklarının etkili yönetimi ile verimlilik arasında doğru orantılı bir ilişki vardır. Kamu örgütleri, hizmetlerinin sunumunda beklenen verimliliği sağlayabilmek için genellikle personelin istihdam koşullarını özel kurallarla düzenlerler. Bu kuralların bütünü kamu personel sistemlerini oluşturur.
Dünyada kamu personel sistemlerinin en önemli sorun alanlarından birisi de kamu çalışanlarının görevleri süresince ilerleyip yükselebilecekleri kariyer basamaklarının düzenlenmesidir. Kamu hizmetine girdikten sonra personele sunulan ilerleme ve yükselme basamakları onun çalışma performansını büyük ölçüde etkiler.
Bu çalışmada amaç Türkiye de memurların görevde yükselme sisteminin incelenmesi ve bu sistemin işleyişinin verimliliğe etkisinin ortaya konulmasıdır. Çalışma olgusal analiz yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. İlgili alan yazın ve mevzuat taranmış sonra süreç analizi ile tespitler yapılmıştır.
Çalışma aşağıdaki başlıklarla sunulacaktır: Görevde yükselmede tarihsel arka plan - 1999 öncesi - 1999 sonrası Görevde yükselmenin içeriği - Genel hükümlere göre görevde yükselme - Kurumsal düzenlemelere göre görevde yükselme
Görevde Yükselme Sisteminde Sorunlar - Memurluk sistemi olağan kariyer basamakları içermemektedir. - Üst düzey kadrolara atanmada tek ölçü öğrenim ve kıdemdir. - Üst düzey kadrolara atanmada ilan ve sınav uygulaması söz konusu değildir.
1999 Öncesi 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 1965 yılında yürürlüğe konulan ilk hali sınıflandırma esasında kurgulanmıştı. Kamu hizmetleri nitelikler, meslekler ve devlet için taşıdıkları değer esas alınarak sınıflandırılacaktı.
Kanun, memurların özlük haklarından, görevde yükselmelerine kadar tüm ayrıntıların düzenlenmesini bilahare yürürlüğe konulacak sınıf tüzüklerine bırakıyordu. Bu amaçla başlangıçta (329) adet hizmet sınıfı oluşturulması öngörüldü. Bilahare bu sayı (42) adede indirilerek Bakanlar Kuruluna sunuldu.
Hazırlanan sınıf tüzüklerinde her memurun kendi sınıfı içinde en yüksek dereceye kadar yükselmesine imkân tanınıyor; memurların hizmete girişinden, çalışma koşullarına ve görevde yükselme için girmeleri gereken yarışma ve yeterlik sınavlarına kadar tüm ayrıntılar sınıf tüzüklerinde düzenleniyordu.
Küçük İklim Rasat Hizmetleri Sınıfı, Müezzin-Kayyum Sınıfı, Mübaşir Sınıfı, Sıhhi Tesisat ve Kalorifer Bakım Onarım Hizmetleri Sınıfı, Binek Otomobili Şoförleri Sınıfı, Yabancı Dil Yazar Daktilo Hizmetleri Sınıfı, Vergiciler Sınıfı,
Müzik Kopistleri Sınıfı, Opera Koro Hizmetleri Sınıfı, Mit Analiz Dokripto Hizmetleri Sınıfı, Astronomlar Sınıfı, Hidrografi Uzmanlığı Sınıfı, Balerinler Özel Sınıfı, Jeologlar Sınıfı, Planlama İhtisası Sınıfı, Yönetici Sınıfı, Sekreterler sınıfı
Sınıf tüzüklerinden vazgeçilmesiyle Devlet Memurları Kanununun içi boşaltılmış oldu. Yeni durumda memurların görevde yükselmesi konusu, sadece üstü kapalı biçimde kademe ilerlemesi ve derece yükselmesi başlıkları altında düzenlenerek, öğrenim ve hizmet süresi şartlarına bağlandı.
Yeni durumda, en az 12 yıl hizmeti olan lisans öğrenimi görmüş tüm memurların müdür, şube müdürü, il/bölge müdürü, daire başkanı, genel müdür vb. kadrolara atanması mümkün kılındı.
1999 yılında, Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik yürürlüğe konuldu. Genel Yönetmelikle, şube müdürü ile bu seviyenin altındaki memur kadroları için yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki atamalar eğitim ve sınav şartına bağlandı.
Yapılan düzenleme tüm memurlara bir kariyer planı getirmiyordu. Sadece şube müdürü eşdeğeri ve daha alt hiyerarşik unvanlara atama yapılması sınav şartına bağlanıyordu.
Türkiye de memurların görevde yükselme sisteminin kapsamı Devlet Memurları Kanunuyla çizilmiştir. Bu kapsam esas olarak iki başlık altında belirlenebilir. Birincisi, görevde yükselmeye ilişkin genel kurallar. Bu kurallar unvan ve derece ayrımı gözetmeksizin tüm devlet memurları için geçerlidir.
Görevde yükselmenin kapsamına ilişkin ikinci başlık ise özel kurumsal kurallardır. Burada kurumlara özgü görevde yükselme kuralları belirlenmiştir. Ancak bu belirlenimde genellikle şube müdürü ve altındaki hiyerarşik kadrolar için belirlenimde bulunulmuştur.
Taylorcu sınıflandırma sisteminden vazgeçilmesiyle beraber Devlet Memurları Kanununda görevde yükselme sistemine ilişkin olarak 64. ve 68. Maddeler olmak üzere iki temel hüküm kaldı.
Bu hükümler de ayrıntılı bir düzenleme içermeksizin sadece genel kurallar koydu ve görevde yükselmede iki temel ölçüt belirledi: 1) Hizmet süresi, 2) öğrenim şartı. Şu andaki düzenlemeye göre üst derecelerdeki bir kadroya atanmak için aranan iki temel koşul, kanunun öngördüğü hizmet süresini sağlamak ve asgari öğrenim seviyesine sahip olmaktır.
Üst düzey kadrolara atanmak için kurumların kendi kurumsal mevzuatlarında özel bir düzenleme yoksa sadece genel hükümlere göre atama yapılabilir. Dolayısıyla üst dereceli daire başkanı, genel müdür, müsteşar yardımcısı ve müsteşar gibi kadrolara atanmada her bir unvana özel liyakat ölçütleri düzenlenmemiştir.
Kimin liyakatli olduğunu ve bunun ölçütlerini belirleme yetkisi tamamen atamaya yetkili amire (bakan, müsteşar, başkan ya da genel müdür vb) bırakılmıştır.
1999 yılında yürürlüğe konulan genel yönetmelikle, müdür ve daha alt düzey kadrolara görevde yükselme mahiyetindeki atamalar için çeşitli kurallar getirdi.
Genel yönetmelik görevde yükselme konusunda şu kuralları getirmiştir: 1) Müdür ve daha alt görevlere atanmak için sınav şartını yerine getirmek, 2) Görevde yükselme sınavına girebilmek için sınava konu kadro unvanının gerektirdiği öğrenime sahip olmak, 3) Sınava konu kadro unvanının gerektirdiği niteliğe sahip olmak,
4) Sınava konu kadro için gereken asgari hizmete sahip olmak, 5) Sınava konu kadronun bulunduğu kurumda belirli süre çalışmış olmak.
1. Memurlara Kariyer Öngörülmemektedir Devlet Memurları Kanunu memur kadrolarını derecelere ayırmıştır. Ancak derece sistemi anlamını yitirmiştir. Kanunun başlangıçtaki Taylorcu sınıflandırma anlayışı her memur için kendi sınıf tüzüğünde bir kariyer planı öngörülmesini zorunlu kılıyordu.
Kanunun şu an uygulanmakta olan biçimde her kadro unvanına özel bir kariyer planı mevcut bulunmayıp, sadece genel olarak derece yükselmesi sistemi geçerlidir. Sadece derece yükselmesi yapılması memurlar için esaslı bir kariyer planı öngörmemektedir.
Yani görevine mühendis olarak başlayan bir devlet memuru aynı unvanın birinci derecesinden emekli olacaktır. Avukat, kütüphaneci, biyolog ya da matematikçi için de durum aynıdır. Kadrosu birinci dereceye kadar yükseltilmeyen memur, şoför, sekreter, aşçı, hizmetli gibi unvanlarda bulunanlar için durum daha vahimdir. Onlar memuriyetleri süresince beşinci derecenin üzerine çıkamazlar.
2. Atamalarda tek ölçü öğrenim ve kıdemdir: Üst düzey yöneticiliklere atanmada iki temel koşul vardır: asgari 12 yıl hizmet süresine sahip olmak, lisans seviyesinde öğrenim görmüş olmak.
3. Üst düzey atamalarda sınav ve ilan koşulu aranmaz Görevde yükselme kapsamında olmayan üst düzey atamalarda ise sınav ve ilan koşulu yoktur. Karayolları Genel Müdürlüğüne, Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına, bakanlık müsteşarlıklarına ya da genel müdürlüklerine ilanla ve sınavla memur ataması söz konusu değildir.
ABD ve İngiltere de hangi düzeyde olursa olsun yöneticilik kadrolarına atanma herkese açık duyuru ve sınavla yapılır. İlan edilen yöneticilik kadrosuna kurum içinden ya da bir başka kamu kurumundan adaylar başvurabileceği gibi hiç kamu hizmeti olmayan özel sektör çalışanı da müracaat edebilir.
Tek ölçü görev için belirlenmiş özel koşulları taşıyor olmaktır. Türkiye de ise üst düzey kadrolara ilan ve sınavla atama yapılmaz. Statü hukukunun içinden olmak belirleyici kılınmıştır.
Verimlilik artışı için: Üst düzey kadrolar için hizmet şartları belirlenmelidir. Üst düzey atamalarda tüm kurumlara açık ilan şartı getirilmelidir Üst düzey kadrolara atamada sınav şartı getirilmelidir
Merkezi personel örgütü (Civil Service Comission benzeri biçimde) üst düzey atamalarda özel bir görev alabilir. Üst düzey kadrolar sadece atamaya yetkili amirin takdirinde olmaktan çıkarılmalıdır.