TOPTAN VE PERAKENDE KİRALIK DEVRE HİZMETLERİNE İLİŞKİN PAZAR ANALİZİ HAKKINDA TELKODER GÖRÜŞLERİ

TOPTAN VE PERAKENDE KİRALIK DEVRE HİZMETLERİNE İLİŞKİN PAZAR ANALİZİ HAKKINDA TELKODER GÖRÜŞLERİ 23.03.2015 GENEL DEĞERLENDİRME Malumları olduğu üzere söz konusu pazar analizi, bir alternatif işletmecinin Türk Telekom a getirilen kısmi kiralık devre yükümlülüğü kapsamında ME kullanılması ve omurga (kısmi) kiralık devre hizmeti sundurulmasına ilişkin olarak talebinin Kurumunuzca reddedilmesini takiben açılan davanın sonuçlanması sebebiyle yinelenmektedir. Alternatif işletmecilerin bir önceki pazar analizi kapsamında talep ettikleri bu hizmetin Kurumunuzca kapsam dışı bırakılması sebebiyle, bir önceki pazar analizinden günümüze ve hatta işbu pazar analizinin sonuçlanmasına kadar olan sürede alternatif işletmeciler ek maliyetlere katlanmak durumunda bırakılmış, bu sebeple de mali zarara uğramıştır. Sektör adına önemli sonuçlar getiren bu dava, pazar analizlerinin ve bu analizler kapsamında getirilecek yükümlülüklerin önemini vurgulamıştır. Pazar analizinin ve getirilen yükümlülüklerin pazarda tamiri mümkün olmayan etkileri olabileceği Kurumunuzun da malumudur. Bu kapsamda, alternatif işletmecilerin pazar analizi kapsamındaki görüşlerinin değerlendirilmesinin ve rekabetçi bir pazar için makul bulunan taleplerin karşılanmasının elzem olduğu düşünülmektedir. Toptan ve Perakende Kiralık Devre Pazarı nda hâlihazırda mevcut rekabet sorunlarının giderilmesini teminen Kurumunuzca aşağıdaki tedbirlerin alınmasını arz ve talep etmekteyiz: 1. VPN hizmetinin ilgili pazar kapsamında değerlendirilerek erişim yükümlülüğü kapsamında işletmecilere toptan seviyede ve maliyet esaslı olarak sunulması, 2. Noktadan noktaya ATM ve noktadan noktaya Frame Relay hizmetinin ilgili pazar kapsamında değerlendirilerek erişim yükümlülüğü kapsamında işletmecilere toptan seviyede ve maliyet esaslı olarak sunulması, 3. Taşıma+sonlandırma zorunlu unsur olduğundan Pazar mutlaka bir bütün olarak değerlendirilmelidir. 1

4. Sektörün maliyetlerin azaltılmasına yönelik ihtiyaç ve itirazlarının, Türk Telekom un kendi inisiyatifinde bulunan ve alternatif işletmecilerin yatırım ve operasyon maliyetlerine ilişkin maliyetlerini etkileyen kampanyalara bağlanmış olması gibi çok önemli yapısal bir sorun çözülmesi için maliyet esaslılık yükümlülüğünün layıkıyla yerine getirildiğinin kontrol edilmesi ve pazar analizlerinden hareketle oluşacak Referans Teklif te maliyetleri yansıtacak şekilde tarifelerin güncellenmesi 5. 5 Mbps altındaki hızlarda toptan seviyede noktadan noktaya ME hizmeti sunulması, 6. Türk Telekom un hizmet seviyesi taahhütlerine uyumunun kontrol edilmesi, 7. Türk Telekom un kendi perakende birimi, iştiraki ve alternatif işletmeciler arasında ayrım yapıp yapmadığını denetlemek üzere temel performans göstergelerinin detaylandırılması, 8. Temel performans göstergelerinin kamuoyu tarafından erişilebilecek şekilde BTK web sitesinde yayımlanması, 9. Türk Telekom un toptan tarifelerinin maliyet esaslı belirlenip belirlenmediğine ilişkin denetim yapılması, 10. Türk Telekom ve iştirakine kiralık devre tarife ve kampanyalarında fiyat sıkıştırma testine tabi olma yükümlülüğü getirilmesi, 11. Ayrım gözetmeme yükümlülüğünün girdilerin eşitliği prensibine göre yeniden tanımlanması, 12. Türk Telekom dan daha önce alınmış olan toptan kiralık devrenin müşteri ucuna dokunmadan diğer ucunun kısmi kiralık devre oluşacak şekilde ilgili santrale aktarılabilmesine yönelik hizmet türü değişikliği/dönüşümü sürecinin geliştirilmesi. Toptan ve perakende kiralık devre pazarlarında rekabetin ancak Kurumunuzca bu tedbirlerin alınması halinde sağlanabileceği değerlendirilmekte olup görüşlerimizin nihai dokümanın oluşumunda dikkate alınmasını talep etmekteyiz. Soru 1 Toptan ve Perakende Kiralık Devreler pazar analizi sürecinde incelenecek hizmetlere ve hizmetlere ilişkin bilgilere katılıyor musunuz? Belirtilen hizmetlerin dışında söz konusu pazar analizi sürecinde değerlendirilmesinin gerekli olduğunu düşündüğünüz başka hizmetler var mıdır? 2

Kurumunuzca pazar analizi dokümanının bu bölümünde, 1997 yılında revize edilen 92/44/EC sayılı Avrupa Komisyonu Direktifi nin Tanımlar başlıklı 2 nci maddesinin 2 nci fıkrasında yer alan kiralık devreler tanımından da faydalanılarak kiralık devre hizmetlerinin özelliklerinin sıralandığı anlaşılmaktadır. Bununla beraber, söz konusu tanımda yer almadığı halde simetrik bağlantı özelliğinin kiralık devre hizmetleri için şart olduğu şeklinde yorumlanacak ifadelere yer verildiği anlaşılmaktadır. Kurumunuzca da alıntılanan 2014/710/EU sayılı Tavsiye Kararı nda da ifade edildiği üzere, asimetrik erişim ürünlerinin de kiralık devre hizmeti kapsamında değerlendirilebileceği düşünülmektedir. Bu bağlamda, Pazar Analizinin 11 inci sayfasında yer verilen simetrik bağlantı koşulunun metinden çıkarılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir. Yukarıda yer alan husus haricinde, Kurum tarafından ifade edilen değerlendirmelere katılmaktayız. Soru 2 İlgili pazar kapsamında olduğu değerlendirilen hizmetlere katılıyor musunuz? Belirtilen hizmetlerin dışında söz konusu pazar kapsamında değerlendirilmesinin gerekli olduğunu düşündüğünüz başka hizmetler var mıdır? İlgili Pazar tanımı incelendiğinde, Noktadan Noktaya ATM hizmetleri kullanımının düşmesi, bunun yan sıra Türk Telekom un perakende seviyede ATM devre sayılarının da sınırlı ve düşmekte olduğu hususu belirtilerek, Noktadan noktaya ATM hizmetinin Pazar tanımı kapsamında yer almaması gerektiği tespit edilmiştir. Yine benzer şekilde, Türk Telekom un perakende seviyede FR devre sayılarını sınırlı ve düşmekte olduğu gerekçe gösterilerek, söz konusu hizmetin Pazar tanımı kapsamında yer almaması gerektiği tespitine yer verildiği görülmektedir. Yine VPN hizmetlerine ilişkin kurumunuz değerlendirmeleri incelendiğinde, hizmetin isteğe bağlı anahtarlama ve yönlendirme özelliğinin olması ve genellikle noktandan çok noktaya, çok 3

noktadan çok noktaya bağlantıları içermesi nedeni ile ilgili Pazar tanımı içerisinde değerlendirilemeyeceği sonucuna ulaşıldığı görülmektedir. VPN Hizmetleri ilgili Pazar tanımı kapsamına alınmalıdır Yine benzer şekilde VPN hizmeti için de talep ve arz yönlü ikame edebilirlik konusunda, yukarıda bahse konu Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan dokümana da aykırı olacak şekilde, herhangi bir inceleme yapılmadığı, VPN hizmetlerinin Kiralık Devre Hizmetlerinin üzerinde herhangi bir rekabetçi baskı oluşturup oluşturmadığının değerlendirilmediği görülmektedir. Bu çerçevede de rekabetçi baskının varlığı, ilgili ürün veya hizmetin talep ve arz yönlü ikame durumunun incelenmesi ile potansiyel rekabet durumunun değerlendirilmesi ile ortaya konmalıdır. Ayrıca, bir ürün veya hizmetin ilgili pazar tanımı içerisinde yer alıp almayacağı ürün veya hizmetlerin birbiri yerine kullanıp kullanılmayacağı, hizmetlerin tüketicinin benzer ihtiyaçlarının karşılayıp karşılamadığı göz önüne alınarak değerlendirilmelidir. Öncelikle, VPN hizmetinin işlevsel açıdan ve tarife/fiyat açısından kiralık devre pazarında sayılan diğer hizmetlerle ikame edilebilirliği incelenmelidir. Şekil-1 de gösterilen topolojide, iki nokta arasında münferit olarak gözüken devrelerin aslında kurumsal bir şebeke oluşturmak için kurulmuş olduğu anlaşılacaktır. Günümüzde bu topolojinin yerini, Şekil-2 de yer alan VPN şebekeleri almaktadır. Hizmetin niteliği ve topolojisi açısından büyük bir fark olmadığından ve müşterilerin talepleri bakımından ikame edilebilir olduğu aşikardır. Tarife yapısı açısından bakıldığında ise, Türk Telekom un perakende seviyedeki tekliflerini içeren Tablo-1 de ve Tablo-2 de yer alan VPN ücretlerinin iki ile çarpılmasıyla belirlenen değerler 4

üzerinden yapılan değerlendirmede, geleneksel kiralık devrelerin fiyatlarında yapılacak küçük ama belirgin fiyat artışı karşısında kullanıcıların VPN hizmetini tercih edebileceği, bu ürünlerin özellikle de yüksek hızlarda ikame olduğu anlaşılmaktadır. Bu doğrultuda, VPN hizmetinin ilgili pazar kapsamında değerlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir. Tablo- 1: Geleneksel Kiralık Devre ve VPN hizmetleri perakende tarife karşılaştırması (il içi) 2 Hızı Geleneksel Kiralık Devre VPN (uç başına) 128 Kbit/sn 263,91 50,37 256 Kbit/sn 376,69 78,95 512 Kbit/sn 568,42 128,57 1 Mbit/sn 881,95 212,03 2 Mbit/sn 1.650,38 354,89 10 Mbit/sn 4.984,14 1.296,99 16 Mbit/sn 6.717,03 1.716,24 622 Mbit/sn 39.867,82 14.543,84 5 Gbit/sn 101.433,35 59.642,21 10 Gbit/sn 116.219,85 95.427,54 Tablo-2: Geleneksel Kiralık Devre ve VPN hizmetleri perakende tarife karşılaştırması (iller arası) 1 Hızı Geleneksel Kiralık Devre VPN (uç başına) 128 Kbit/sn 532,33 103,76 256 Kbit/sn 772,18 167,67 512 Kbit/sn 1.176,69 275,94 1 Mbit/sn 1.854,89 459,40 2 Mbit/sn 2.904,51 772,18 10 Mbit/sn 8.803,76 2.269,17 16 Mbit/sn 11.864,67 2.989,92 622 Mbit/sn 87.673,23 32.097,46 5 Gbit/sn 223.061,86 131.580,42 10 Gbit/sn 249.982,76 210.528,68 Kaldı ki, Son yıllarda, özellikle finans sektöründe olmak üzere pek çok Kurumsal kullanıcılar noktadan noktaya ATM, FR gibi nitelik olarak kiralık devre hizmetlerine benzer kabul edilen hizmetleri, geleneksel kiralık devre hizmetlerini terk ederek bunun yerine VPN ile hizmet almaya devam ettiği, kiralık devre hizmetlerini VPN hizmeti ile değiştirdikleri görülmektedir. Bu durum, bu hizmetlerin talep açısından ikame olduğunun en açık ispatıdır. Arz açısından ikame edilebilirliğe bakıldığında ise, perakende pazarda Türk Telekomünikasyon A.Ş. nin ( Türk Telekom ) noktadan noktaya ME yahut geleneksel kiralık devre yerine 1 Tüm vergiler hariç olarak gösterilen perakende tarifeler, Türk Telekom un web sitesinden alınmıştır: http://ttkurumsalurunler.turktelekom.com.tr/buyuk-kurumlar/hizmetler/ag-hizmetleri/ttvpn.aspx http://ttkurumsalurunler.turktelekom.com.tr/buyuk-kurumlar/hizmetler/ag-hizmetleri/ozel-hat-hizmetleri/yurticikiralik-devreler.aspx 2 Tüm vergiler hariç olarak gösterilen perakende tarifeler, Türk Telekom un web sitesinden alınmıştır: http://ttkurumsalurunler.turktelekom.com.tr/buyuk-kurumlar/hizmetler/ag-hizmetleri/ttvpn.aspx http://ttkurumsalurunler.turktelekom.com.tr/buyuk-kurumlar/hizmetler/ag-hizmetleri/ozel-hat-hizmetleri/yurticikiralik-devreler.aspx 5

kurumsal müşterilerine noktadan noktaya VPN kullandırdığı birçok örnek görülebilecektir. Türk Telekom, VPN hizmetinde tarife kontrolüne, hesap ayrımı ve maliyet muhasebesi yükümlülüklerine tabi olmamasını da suistimal ederek özellikle 5 Mbps altındaki hızlarda noktadan noktaya bağlantıları için VPN hizmetini kullanmaktadır. Türk Telekom un bu uygulaması, arz açısından da VPN hizmetinin kiralık devrelere ikame oluşturduğunu göstermektedir. İzah edilen sebeplerle, VPN hizmetinin de ilgili pazar kapsamında değerlendirilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Eğer ki VPN hizmeti sadece çok noktadan çok noktaya bağlantıları da içermesi sebebiyle kapsam dışı tutuluyor ise, VPN hizmetinin pazar analizi özelinde kapsamını daraltmak, bu hizmetin Noktadan Noktaya VPN Hizmeti olarak ilgili Pazar kapsamına alınması da mümkündür. Keza Türk Telekom VPN hizmetini noktadan noktaya özellikle de sıkça kullanmaktadır. Yukarıda izah edilen hususlar doğrultusunda, ilgili pazar kapsamında VPN hizmetinin de dahil edilmesi; asgari şartlar altında ise Noktadan Noktaya VPN Hizmeti nin ilgili pazar kapsamında değerlendirilmesi ve bu pazarda EPG ye sahip işletmecinin erişim yükümlülüğü kapsamında bu hizmeti maliyet esaslı olarak sunmaya başlamasını teminen Kurumunuz tarafından gerekli düzenlemelerin yapılmasını talep etmekteyiz. Noktadan Noktaya ATM ve FR Hizmetleri ilgili Pazar tanımı kapsamına alınmalıdır Noktadan Noktaya ATM ve FR hizmetlerinim kullanımın yıllara içerisinde düşmekte olduğu görülmekle birlikte, Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan Commission guidelines on market analysis and the assessment of significant market power under the Community regulatory framework for electronic communications networks and services 3 isimli dokümanda Pazar analizi kapsamı belirlenirken, bir ürün veya hizmetin belirli bir coğrafi alan içerisinde sunumunun ilgili Pazar tanımı oluşturup oluşturmayacağı, hizmet sağlayıcı firmanın fiyatlandırma davranışı üzerindeki rekabetçi baskının varlığı göz önüne alınarak belirlenmelidir. Bu çerçevede de rekabetçi baskının varlığı, ilgili ürün veya hizmetin talep ve arz yönlü ikame durumunun incelenmesi ile potansiyel rekabet durumunun değerlendirilmesi ile ortaya konulmalıdır. Ayrıca, yine aynı dokümanda, bir 3 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/txt/pdf/?uri=celex:52002xc0711(02)&from=en 6

ürün veya hizmetin Pazar tanımı içerisinde yer alıp almayacağı ürün veya hizmetlerin birbiri yerine kullanıp kullanılmayacağı, tüketici ihtiyaçlarının benzer ihtiyaçlarının karşılayıp karşılamadığı göz önüne alınarak değerlendirilmelidir. Hal böyle iken, Noktadan noktaya ATM ve FR hizmetlerinin kullanımlarındaki düşüş gerekçe gösterilerek Pazar tanımı içerisinden çıkarılması son derece yanlış bir değerlendirme olacaktır. Teknolojilerin kullanımının azalmış olması, söz konusu hizmetlerin kiralık devrelere ikame edilebilir olmadığını ispat eder nitelikte bir veri değildir. Bu veri yalnızca fiyat ve/veya teknoloji olarak diğer kiralık devre hizmetlerinin bazı müşteriler için daha cazip olduğunu göstermekle beraber, ATM ve FR kullanan müşterilerin kiralık devre hizmeti almadığı sonucunu doğurmaz. Bu sebeple bu hizmetler için de işlevsellik ve tarifeler açısından ikame edilebilirlik analizinin yapılmasının ve bu analiz sonucunda söz konusu hizmetlerin ilgili pazar kapsamında değerlendirilmesinin gerektiği değerlendirilmektedir. Bununla birlikte, Pazar analizi taslağında talep ve arz yönlü ikamenin sadece ME ve G.SHDSL hizmetleri için incelendiği görülmektedir. Oysaki yukarıda da bahsedildiği şekilde, Pazar kapsamında değerlendirilebilecek ürünlerin tamamı için talep ve arz yönlü ikamenin incelenerek bu sonuçlara göre Pazar tanımı ve kapsamının oluşturulması gerekmektedir. Ayrıca, taslak Pazar analizinde il içi kiralık devre hizmetlerinin sonlandırma pazarını oluşturduğu; iller arası kiralık devre hizmetlerinin ise kiralık devre taşıma pazarını oluşturduğu değerlendirilmektedir. Ancak bu değerlendirmeye katılmamız mümkün görünmemektedir. Zira Kiralık devre hizmeti niteliği gereği noktan noktaya sunulan bir hizmet olduğundan ve hizmetin sunulabilmesi için taşıma+sonlandırma zorunlu unsur olduğundan Pazar mutlaka bir bütün olarak değerlendirilmelidir. Soru 3 Yukarıda yer verilen ilgili coğrafi piyasa tanımına katılıyor musunuz? Taslak Pazar analizinde; Toptan ve Perakende Seviyede Ülke Genelinde Sunulan Kiralık Devre Taşıma (geleneksel kiralık devre, kısmi kiralık devre, omurga kiralık devre, noktadan noktaya Metro Ethernet ve TTünel, 7

kısmi Metro Ethernet devresi, omurga Metro Ethernet devresi, noktadan noktaya G.SHDSL ve Ekotünel, Fiberlink hizmetlerini içerecek şekilde) Toptan ve Perakende Seviyede Ülke Genelinde Sunulan Kiralık Devre Sonlandırma (geleneksel kiralık devre, kısmi kiralık devre, omurga kiralık devre, noktadan noktaya Metro Ethernet ve TTünel, kısmi Metro Ethernet devresi, omurga Metro Ethernet devresi, noktadan noktaya G.SHDSL ve Ekotünel, Fiberlink hizmetlerini içerecek şekilde) pazarları şeklinde değerlendirilmesinin uygun olacağı tespitinde bulunulduğu görülmektedir. Ancak pazarın neden bu şekilde alt pazarlara ayrıldığına ilişkin herhangi bir açıklama ya da gerekçeye yer verilmediği anlaşılmaktadır. Yukarıda 2. Soruya ilişkin değerlendirmelerimizde de belirtildiği üzere Kiralık devre hizmeti, niteliği gereği noktan noktaya sunulan bir hizmet olduğundan ve hizmetin sunulabilmesi için taşıma + sonlandırma zorunlu unsur olduğundan Pazar bir bütün olarak değerlendirilmeli; ilgili Piyasa Toptan ve Perakende Seviyede Ülke Genelinde Sunulan Kiralık Devre Hizmeti Pazarı olarak tanımlanmalıdır. Soru 4 Toptan ve perakende seviyede ülke genelinde kiralık devre sonlandırma pazarında ve kiralık devre taşıma pazarında öncül düzenleme yapılması gerektiği yönündeki değerlendirmelere katılıyor musunuz? Söz konusu pazarların öncül düzenlemeye tabi olması gerektiğine ilişkin Kurum değerlendirmelerine katılmakla birlikte Kurum görüşlerine ek olarak, yapılacak öncül düzenlemenin pazara etkisinin daha hissedilir olması için EPG ye sahip işletmecinin piyasa boşlukları yakalamasını engelleyecek daha etkili ve detaycı bir yaklaşım gerektiği değerlendirilmektedir. Şöyle ki, öncelikli olarak pazar analizi kapsamında ilgili pazar dahilinde değerlendirilecek hizmetlerin doğru saptanması, akabinde de getirilen yükümlülüklerin detaylı olarak açıklanması ve mümkün olduğunca piyasa boşluğu bırakılmaması kritiktir. Zira alternatif işletmecilerin perakende pazarda alabilecekleri pazar payı, toptan seviyede alabilecekleri hizmetlerin çeşitliliğine ve bu hizmetlerin ne şekilde alındığında (fiyat, hizmet seviyesi taahhüdü vb.) doğrudan bağlıdır. Dolayısıyla, pazar analizi aşamasında ilgili pazar kapsamında 8

değerlendirilen hizmetlerin çeşitliliği ve EPG ye sahip işletmeciye getirilecek yükümlülükler (erişim, ayrım gözetmeme, tarife düzenlemelerine tabi olma, referans teklif yayımlama vb.) kritik öneme sahiptir. Aksi takdirde pazarın gerçek potansiyelinin alternatif işletmeciler tarafından değerlendirilmesi engellenmektedir. Toptan ve perakende kiralık devre pazarında alternatif işletmecilerin pazar payı potansiyelini doğrudan azaltan ve bu sebeple de işletmecilerin toplam pazar potansiyelinden abone kazanmasını ve uzun vadede sürdürülebilir bir altyapı yatırım politikasını oluşturmasını engelleyen hususlar Şekil-3 te özetlenmiştir. Buna göre, bir önceki pazar analizinde yapılan ve kamuoyu görüşüne açılan yeni analiz kapsamında da tekrar edilmesi teklif edilen aşağıdaki hususların pazardaki rekabetin tesisini önleyerek alternatif işletmecilerin potansiyel pazar paylarının azalmasına ve pazarda gerçek ve sürdürülebilir rekabetin oluşmasına engel olduğu değerlendirilmektedir: Birinci Seviye: İlgili pazarın kapsamı belirlenirken arz ve talep seviyesinde birbirine ikame olduğu değerlendirilen VPN, Noktadan Noktaya ATM ve Noktadan Noktaya FR 9

hizmetlerinin ilgili pazar kapsamında değerlendirilmemesi ve bu sebeple toptan seviyede sunulmaması nedeniyle alternatif işletmecilerin pazardaki potansiyel payları azalmaktadır. İkinci Seviye: Pazar analizi ile getirilen yükümlülüklerin yeterince ayrıntılı olarak belirlenmemiş olması sebebiyle EPG ye sahip işletmecinin o toptan fiyatlarının maliyet esaslı olarak belirlenmesi yükümlülüğüne tabi olmasına ve teknolojinin ilerlemesiyle maliyetlerin düşmesine rağmen senelerdir güncellenmemesi, o yeni tesis, arıza ıslah ve kullanılabilirlik hizmet seviyesi taahhütlerinin detaylandırılmaması ve bunların gerçekleşmelerine ilişkin olarak yayınlanacak Temel Performans Göstergeleri nin yayımlanmasına ilişkin yükümlülüğün layıkıyla yerine getirilmemesi sebebiyle ayrım gözetmeme yükümlülüğüne uyumluluğunun denetlenememesi, o perakende seviyede sunduğu hizmetleri toptan seviyede sunmayarak rekabeti bozması (Türk Telekom tarafından 5 Mbps altındaki hızlarda ME hizmetinin perakende seviyede sunulmasına rağmen toptan seviyede sunulmaması), neticesinde alternatif işletmecilerin pazardaki potansiyel oyun alanları bir kez daha daraltılmakta ve potansiyel pazar paylarına ulaşmaları engellenmektedir. Üçüncü Seviye: Perakende pazarda hesap ayrımı ve maliyet muhasebesi ile tarife kontrolüne tabi olma yükümlülüklerine tabi olmasına rağmen EPG ye sahip işletmecinin yıkıcı fiyatlama politikası, kurumsal abonelere sunduğu bedava donanım içeren kampanyaları ve aldığı uzun süreli taahhütler nedeniyle, alternatif işletmeciler tarafından pay alınabilecek potansiyel pazar üçüncü defa daraltılmaktadır. Yukarıda izah edilen hususların çözümü için söz konusu pazarın öncül düzenlemeye tabi olması gerektiği, düzenlemelerin ise EPG ye sahip işletmecinin piyasa ve düzenleme boşluklarından yararlanmasına mahal vermeyecek detayda yapılmasının önemli olduğu değerlendirilmektedir. Zira EPG ye sahip işletmecinin toptan ve perakende pazardaki mezkur uygulamaları, pazarın sağlıklı işlemesini ve alternatif işletmecilerin sürdürülebilir yatırımlar yapmasını engelleyen faktörlerdir. 10

Yukarıda detaylıca ifade edilen ve alternatif işletmecilerin de pay alabileceği pazarın gerçek potansiyelini daraltan haller sebebiyle, özellikle de perakende pazarda alternatif işletmeciler pazar payı kazanamamış, EPG ye sahip işletmeci %80-90 seviyelerinde pazar payına sahip olmaya devam etmiştir. Bu durum, Kurumunuzca pazar analizi dokümanında yer verilen 2013 ve 2014 yılları pazar payı dağılımı grafikleri 4 ile de ortaya konmaktadır. Soru 5 Türk Telekom un yukarıda belirtildiği şekilde ilgili piyasalarda etkin piyasa gücüne (EPG) sahip işletmeci olarak belirlenmesi gerektiği değerlendirmesine katılıyor musunuz? Kurum değerlendirmelerine katılmaktayız. Ancak, yukarıdaki sorular kapsamındaki görüşlerimizde de bahsedildiği şekilde, ilgili Piyasanın Toptan ve Perakende Seviyede Ülke Genelinde Sunulan Kiralık Devre Hizmeti Pazarı olarak tanımlanması gerektiği değerlendirilmektedir. Bununla birlikte, Kurumunuzca söz konusu görüşün oluşturulması sırasında yapılan analiz kapsamında ortaya çıkan verilere dayalı olarak pazar analizi kapsamında aşağıdaki saptamaların da yapılması gerektiği değerlendirilmektedir: a. Pazar Payları Toptan pazarda Türk Telekom un pazar paylarının, kapasite, devre sayısı ve gelir bazında incelendiğinde hem iller arası hem de iliçi devrelerde %50 ve üzeri seviyede seyrettiği görülmektedir. Perakende pazarda ise durum daha vahimdir. Türk Telekom un pazar paylarının, kapasite, devre sayısı ve gelir bazında incelendiğinde hem iller arası hem de il içi devrelerde %50 ve üzeri seviyede olduğu; iller arası pazar payının iştiraki ile beraber %95 i bulduğu, il içi devrelerde kapasite ve devre sayısı bakımında pazar payının büyüdüğü görülmektedir. Söz konusu veriler, Türk Telekom a hem perakende hem de toptan pazarda getirilen yükümlülüklerin pazarda rekabeti tesis etmek adına yeterli olmadığının apaçık bir göstergesidir. 4 Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Kamuoyu Görüşü Alınmasına İlişkin Pazar Analizi Dokümanı, s.51-57. 11

b. Kolayca Tekrarlanamayan Altyapıların Kontrolü, Piyasaya Giriş Kolaylığı ve Potansiyel Rekabet Analiz kapsamında Türk Telekom un ekonomik olarak tekrarlanması güç olan mevcut altyapıyı kontrol ediyor olması nedeniyle bir avantaja sahip olduğu ifade edilmektedir. Söz konusu avantaj, sadece pazarın bugününü değil, yarınını da etkileyen bir avantajdır. Zira Türk Telekom un sahip olduğu mevcut pasif altyapı, ek bir kazı maliyetine katlanmaksızın bakırdan fiber optik altyapıya dönüşümü desteklemektedir. Böylelikle Türk Telekom, tesis paylaşımı ve geçiş hakkı düzenleme ve uygulamalarına muhtaç olan alternatif işletmecilerin aksine yeni nesil şebekesini rahatlıkla genişletebilmektedir. Türk Telekom un EPG liğini güçlendiren bir başka husus ise şebekesinin yaygınlığı sebebiyle kazandığı aboneleri uzun süreli (2, 3, 4 yıl) taahhütlerle bağlayarak abonelerin işletmeci değiştirmelerine engel olmasından ileri gelmektedir. c. Dikey Bütünleşme ve Kapsam Ekonomisi Türk Telekom Grubu perakende kiralık devre pazarında hem Türk Telekom hem de MTCTR Memorex Telekomünikasyon San. ve Tic. Ltd. Şti. ( Memorex ) unvanı altında hizmet vermektedir. Toptan seviyede EPG olan Türk Telekom, dikey bütünleşmenin getirilerinden her iki şirketin faaliyetlerinde de faydalanmaktadır. Soru 6 Toptan ve perakende düzeyde kiralık devre taşıma ve sonlandırma pazarında etkin rekabetin sağlanması amacıyla getirilmesi öngörülen yükümlülüklere ilişkin analizlere katılıyor musunuz? Toptan ve perakende pazarda EPG ye sahip işletmeci olduğu belirlenen Türk Telekom a Kurumunuzca pazar analizi kapsamında getirilmesi teklif edilen yükümlülüklerin elzem olduğunu değerlendirmekle birlikte, söz konusu yükümlülüklerin yeterli olmayacağı düşünülmektedir. Dördüncü soruya verilen cevabımız kapsamında da bahsedildiği üzere, pazardaki rekabet sorunlarının çözümü için pazar analizi ile getirilen yükümlülüklerin daha da detaylandırılmasına ve ek yükümlülüklerin getirilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. a. Erişim Sağlama ve Referans Teklif Yayımlama Yükümlülüğü 12

i. Kısmi Kiralık ME Devre ve Omurga Kiralık ME Devre Hizmetleri Türk Telekom a kısmi kiralık ME devre ve omurga kiralık ME devre hizmetlerini sunma yükümlülüğünün getirilmesi, tarafımızca da uygun bulunmaktadır. Söz konusu hizmetlerin sunulmaya başlaması ile alternatif işletmecilerin önemli oranlarda maliyet avantajı elde edeceği, buna bağlı olarak da işletmecilerin kendi fiber altyapıları ile Türk Telekom santrallerine giriş yapma ve kısmi devre kullanma iştahını arttıracağı değerlendirilmektedir. Halihazırda Türk Telekom dan alınan kısmi kiralık devre kapsamında sunulan (bir ucu trafik teslim noktasında diğer ucu işletmeci/işletmeci abonesinde sonlanan yurtiçi kiralık devre yahut TTÜNEL devre) ve sunulması planlanan (ME devre) hizmetler Türk Telekom dan yeni tesis edilecek devreler için geçerli olacaktır. Bununla beraber, mevcutta kullanılan yurtiçi kiralık devre ve ME devrelerinden kısmi kiralık devre topolojisine geçiş imkanı tanınmamaktadır. Yani mevcut devrenin müşteri ucuna dokunmadan (yeni devre almak zorunda kalmadan) diğer ucunun kısmi kiralık devre yapılacak santrale aktarılabilmesini teminen bir süreç bulunmamaktadır. Hizmet türü değişikliği/dönüşümü benzeri bir isimle anılabilecek bu sürecin tanımlanması halinde, tüketicinin asgari sürede hizmet kesintisi ile hizmet alması sağlanırken alternatif işletmecilerin asgari düzeyde bir topoloji değişikliği ile şebekesini yönetebilmesi ve bu sayede maliyet avantajı kazanması mümkün olabilecektir. Bu doğrultuda, referans teklife bu hususun da eklenmesinde fayda görmekteyiz. ii. Toptan Portföyün Genişletilmesi Malumları olduğu üzere, Nihai Pazar Analizi ile getirilen erişim yükümlülüğü ve referans erişim teklifleri hazırlama ve yayımlama yükümlülüğü gereğince yayımlanan Türk Telekom Kiralık Devre Referans Teklifi nde ME hizmeti, 5 Mbps hızdan başlayarak sunulmakta olup 5 Mbps altındaki hızlarda sunulmamaktadır. 5 Mbps altındaki hızlar için ME ye alternatif olarak gösterilen hizmetler, gerek teknoloji olarak daha eski olmaları, gerek daha maliyetli olmaları gerekse de ME kadar yaygın olmamaları sebebiyle gerçek anlamda ikame teşkil etmemektedir. Bu doğrultuda, ME hizmetinin 5 Mbps altındaki kapasiteler için de sunulması gerektiği değerlendirilmektedir. Zira 4 üncü soruya verilen cevapta da Türk Telekom un perakende seviyede sunduğu hizmetleri toptan seviyede sunmamasının rekabeti bozduğuna ilişkin tespitimiz mevcuttur. 13

Kurumunuzca pazar analizi dokümanında yer verilen talep ikamesi analizinde, noktadan noktaya ME hizmetlerinin fiyatlarının daha makul seviyelerde olduğu, geleneksel kiralık devreler ile arasındaki fiyat farkının yüksek hızlarda azaldığı ve bu hızlarda rekabet oluşabileceği ifade edilmektedir5. Hemen akabinde G.SHDSL ile kiralık devre hizmetleri karşılaştırılarak bunların da birbirleri üzerinde özellikle 2 Mbps ve altındaki hızlarda rekabetçi baskı oluşturabileceği tespitine yer verilmektedir6. Bu tespitler doğrultusunda, 2 ila 5 Mbps arasındaki hızlar için geleneksel kiralık devreden daha ucuz olması ve kullanım alışkanlıkları bakımından tercih edilmesi sebebiyle noktadan noktaya ME nin ön plana çıktığı anlaşılmaktadır. İzah edilen sebeplerle, noktadan noktaya ME hizmetinin 5 Mbps altındaki hızlarda (1,2,3,4,5 Mbps) da sunulması ve Referans Teklif e buna ilişkin tarifelerin eklenmesi gerekmektedir. Pazar analizinin 6.1. icni bölümüne son cümle olarak, toptan seviyede sunulacak hız portföyünün asgari olarak perakende seviyede sunulan hızları içerecek şekilde oluşturulması gerektiğinin de ilave edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir. Bu husus yalnızca erişim açısından değil, hizmetlerin teknik tekrarlanabilirliğinin (replicability) sağlanması için de elzemdir. İlaveten, mezkûr hızlarda toptan tarifelerin bulunmaması sebebiyle yaşanan rekabet sorunlarının ivedilikle giderilmesini teminen Türk Telekom a Teklifi nde söz konusu değişikliklerin yapması için verilecek sürenin de olabildiğince kısa olması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca, artan kapasite ihtiyaçları doğrultusunda, 10 ila 20 Mbps arasında kapasitelerde de toptan Metro Ethernet hizmetinin sunulmasında fayda görülmektedir. Yine, 1.000 Mbps üzerindeki kapasitelerde, tarife seçeneklerinde ara kapasitelerin bulunmadığı gözlemlenmekte olup 1.000 ila 10.000 Mbps kapasiteler arasında 500 Mbps artışlarla tüm kapasiteler için tarife bulunmasının (örneğin 3.500 Mbps, 6.000 Mbps gibi) daha uygun olacağı değerlendirilmektedir. b. Ayrım Gözetmeme ve Şeffaflık Yükümlülüğü i. Girdilerin Eşitliği Prensibi 5 Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Kamuoyu Görüşü Alınmasına İlişkin Pazar Analizi Dokümanı, s.33 6 Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Kamuoyu Görüşü Alınmasına İlişkin Pazar Analizi Dokümanı, s.34 14

Avrupa Komisyonu nun 11.9.2013 tarih ve Consistent Non-Discrimination Obligations and Costing Methodologies to Promote Competition and Enhance the Broadband Investment Environment başlıklı Tavsiye Kararı nda elektronik haberleşme sektöründe rekabet ortamının tesisini engelleyen en önemli faktörlerden birinin, EPG ye sahip dikey bütünleşik işletmecinin perakende seviyede faaliyet gösteren kendi iştirakine ayrıcalıklı davranarak fiyat ve fiyat dışı temelli ayrımcılık (diğer işletmecilere sunulan hizmetlerin kalitesini bozmak, hizmetleri geciktirmek, hizmet sunumunu usulsüz şartlara bağlamak ve iştirake ayrıcalıklı bilgi vermek gibi) yapması olduğu belirtilmiştir. Bu doğrultuda, ayrım gözetmeme yükümlülüğünün tam anlamıyla uygulanarak işletmecilere sunulan erişimin eşit olarak sağlanmasını temin etmenin ve yükümlü işletmecinin bu hususa uyumunun denetlenmesi ve tatbiki için etkili yöntemlerin benimsenmesinin önemi vurgulanmıştır. Ayrım gözetmeme yükümlülüğünün davranışsal bir yükümlülük olması sebebiyle uygulanmasının ve denetiminin zor olabileceği değerlendirilmekte, bu doğrultuda yükümlülüğün yerine getirilmesini teminen birtakım yapısal tedbirlerle desteklenmesi gerektiği düşünülmektedir. Komisyon, girdilerin eşitliği (equivalence of inputs - EoI) prensibinin ayrımcılıktan korunmanın en etkili yolu olduğunu ifade etmiştir; zira bu sayede yerleşik işletmeciden erişim hizmeti alan işletmeciler, EPG ye sahip dikey bütünleşik işletmecinin perakende iştiraki ile tamamen aynı toptan hizmetleri, aynı fiyatlarla ve aynı işlem ve süreçleri takip ederek alabilecektir. 7 Bu kapsamda, Ofcom ve Comreg öncülüğünde İngiltere ve İrlanda da uygulandığı üzere Türk Telekom un sistemleri (operational support system) üzerinden işletmecilere açtıkları arayüzün kendi birim ve iştiraklerine açtığı arayüz ile aynı özelliklere sahip olması ve söz konusu sistem üzerinden girilecek iş emirlerinin (yeni tesis, arıza ıslah vb.) Türk Telekom un birimi, iştiraki 7 (12) One the main obstacles to the development of a true level playing field for access seekers to electronic communication networks is the preferential treatment of the downstream business, for example the retail arm, of a vertically integrated operator with significant market power (SMP operator) through price and non-price discrimination (for example, discrimination regarding quality of service, access to information, delaying tactics, undue requirements and the strategic design of essential product characteristics). In this respect it is particularly difficult to detect and address non-price discriminatory behaviour through the mere application of a general non-discrimination obligation. It is, therefore, important to ensure true equivalence of access by strictly applying non-discrimination obligations and employing effective means to monitor and enforce compliance. (13) [ ]With regard to tackling and preventing non-price related discriminatory behaviour the Commission witnessed a considerable variation in the regulatory approach chosen by NRAs. The Commission considers that equivalence of inputs (EoI) is in principle the surest way to achieve effective protection from discrimination as access seekers will be able to compete with the downstream business of the vertically integrated SMP operator using exactly the same set of regulated wholesale products, at the same prices and using the same transactional processes.[ ] (s. 4) 15

yahut alternatif işletmeciden gelip gelmediğine bakılmaksızın ve herhangi bir önceliklendirme yapılmadan aynı havuza düşmesi sağlanmalıdır. Ayrıca, ayrım gözetmeme yükümlülüğüne ilişkin açıklamalara ilişkin olarak Nisan 2013 te yayımlanan Toptan ve Perakende Kiralık Devreler Nihai Pazar Analizi Dokümanı nda bulunan vefakat kamuoyu görüşüne açılan yeni versiyonda çıkarılmış olan, işletmecinin birimlerine sunduğu koşullarda hizmeti diğer işletmecilere sunması ifadesinin yeniden eklenmesinin önemli olduğu değerlendirilmektedir. Bu yükümlülük kapsamında, Türk Telekom un Kurumsal Satış ve Pazarlama birimlerine sunduğu 5 Mbps altındaki hızlardaki ME hizmetinin toptan seviyede tüm işletmecilere de sağlanması gerektiği değerlendirilmektedir. ii. Temel Performans Göstergeleri İlgili pazarda etkin piyasa gücüne sahip olduğu tespit edilerek ayrım gözetmeme ve şeffaflık yükümlülüklerine tabi kılınan işletmecilerin, kendisine, bağlı ortaklığına veya iştirakine ayrımcılık yapıp yapmadığının tespit edilmesi kapsamında temel performans göstergelerini raporlaması ve yayımlamasının elzem olduğu değerlendirilmektedir. Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan 11 Eylül 2013 tarihli Genişbant Yatırım Ortamının Geliştirilmesi ve Rekabetin Desteklenmesine Yönelik Ayrım Gözetmeme Yükümlülüğü ve Fiyatlandırma Metodolojileri Hakkında Tavsiye Karar 8, ayrım gözetmeme yükümlülüğünün ihlalinin tespiti konusunda yaklaşımları ortaya koymaktadır. Tavsiye karar özellikle fiyat dışı uygulamalarda ayrım gözetmeme yükümlülüğünün tespitinin önemli olduğunu vurgulamakta ve bu uygulamalara örnek olarak hizmet kalitesi, bilgiye erişim, geciktirme taktiklerine ilişkin ayrımcılığı göstermektedir. Tavsiye Karar a göre ayrım gözetmeme yükümlülüğünün korunması için düzenleyici kurumlar EPG ye sahip işletmecinin ayrım gözetmeme yükümlülüğüne uyup uymadığının tespitinde hizmet talebi ve tesisi, hizmetin sunulmaya başlanmasına ilişkin hükümler, hizmet Kalitesi (arızalar dâhil), arıza çözüm süresi, toptan erişim yöntemlerinde değişiklik gibi Temel Performans Göstergelerini kullanmalıdır. Anlaşılacağı üzere bu uygulama, sadece hizmet seviyesi taahhüdü ile sınırlı tutulmamış, mevcut performans ölçütlerinin tamamını içerecek şekilde kurgulanmıştır. 8 http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia_carried_out/docs/ia_2013/c_2013_5761_en.pdf 16

Bu bağlamda, kullanılabilirlik (availability) oranı, IP hizmet kalitesine ilişkin parametreler (gecikme (latency), paket kaybı (packet loss), gidiş dönüş gecikme (roundtrip delay), paket teslim oranı (packet delivery ratio), jitter), arıza takip ve ıslah süreleri gibi taahhütlerin yanı sıra, kurulum doğruluğu, arıza giderme kalitesi gibi yeni performans ölçütleri de takip edilmelidir9. Gerçekleşen temel performans değerlerinin Türk Telekom a ait olanlarının işletmecinin kendisine ait değerler, Memorex e ait olanlarının işletmecinin bağlı ortaklığına veya iştirakine ait değerler ve diğer tüm işletmecilere ait olanların işletmecilerin anonimliklerinin korunacağı şekilde işletmeci 1,2,3.. adı altında sıralanması gerektiği değerlendirilmektedir. Böylelikle, Türk Telekom un hem kendi perakende birimine hem de iştirakine pozitif ayrımcılık uygulayıp uygulamadığı kontrol edilebilecektir. Sektör için oldukça büyük öneme sahip olan bu verilerin yalnızca EPG işletmecinin web sayfasında değil aynı zamanda Kurumunuz web sayfasında da yayınlanması önemlidir. Zira gerek yatırımcılar, gerekse tüketiciler ve kamuoyu Kurumunuz tarafından yayınlanacak verilere itimat edeceklerdir. c. Tarife Düzenlemelerine Tabi Olma ve Hesap Ayrımı ve Maliyet Muhasebesi Yükümlülüğü i. Maliyet Esaslı Tarife Belirleme Yükümlülüğüne İşlerlik Kazandırılması Türk Telekom toptan pazardaki fiyatlarının maliyet esaslı olarak belirlenmesi yükümlülüğüne tabidir. Bununla beraber, teknolojinin ilerlemesiyle maliyetlerin düşmesine rağmen 2012 den beri toptan tarifeler güncellenmemiştir. Bu husus, söz konusu yükümlülüğün Türk Telekom tarafından yerine getirilmediğine ilişkin bir şüphe uyandırmakta olup Kurumunuz değerlendirmelerine sunulmaktadır. İlaveten, sektörün maliyetlerin azaltılmasına yönelik ihtiyaç ve itirazlarının, Türk Telekom un kendi inisiyatifinde bulunan kampanyalara bağlanmış olmasının yapısal bir sorun olduğu değerlendirilmektedir. İşletmeciler, Türk Telekom un düzenleyeceği kampanyalara muhtaç kalmaksızın erişim maliyetlerini yönetebilmelidir. Düzenlenen pazarlarda erişim maliyetlerinin yalnızca kampanyalar ile azaltılması, işletmecilerin yatırım ve operasyon planlarını ve gelir/maliyet beklentisi yönetimini güçleştirmektedir. Bu doğrultuda, maliyet esaslılık yükümlülüğünün layıkıyla yerine getirildiğinin kontrol edilmesinin ve pazar analizlerinden 9 Kurumunuzca kamuoyu görüşüne sunulan Temel Performans Göstergelerinin Raporlanması ve Yayımlanmasına ilişkin Usul ve Esaslar Taslağı na verdiğimiz görüşlerde söz konusu kriterlere detayları ile yer verilmiştir. 17

hareketle oluşacak Referans Teklif te maliyetleri yansıtacak şekilde tarifelerin güncellenmesinin gerektiği değerlendirilmektedir. ii. Fiyat Sıkıştırması Yükümlülüğü 5 inci soruya verilen cevap kapsamında da ifade edildiği üzere, Türk Telekom un perakende pazardaki pazar payının büyüklüğünün %95 e varması ve abone kazanma trendinin devam ediyor olması, Türk Telekom a hem perakende hem de toptan pazarda getirilen yükümlülüklerin pazarda rekabeti tesis etmek adına yeterli olmadığının bir göstergesidir. Bu bağlamda, Türk Telekom a ve iştirakine ek bir yükümlülük getirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. Pazar Analizi Yönetmeliği nin 10 uncu maddesinin 4 üncü fıkrası uyarınca, Kurum, biri diğerinin temel girdisi niteliğinde olan hizmetlerin veya dikey bütünleşik pazarların toptan veya perakende yönüne ilişkin gerçekleştirdiği pazar analizleri kapsamında etkin piyasa gücüne sahip olduğu tespit edilen işletmecilere aşağı/yukarı yönlü olarak bu maddenin ikinci fıkrasında sıralanan yükümlülüklerden birini, birkaçını veya tamamını getirebilir. Kurum un bu kapsamda getirebileceği yükümlülüklerden biri de tarife kontrolüne tabi olma dır. Nitekim Türk Telekom EPG olduğu perakende pazarda söz konusu yükümlülüğe tabi tutulmuştur. Kurumunuzca da ifade edildiği üzere, ayrı ve detayları tanımlı müstakil bir düzenlemenin yokluğu, tarife kontrolü yükümlülüklerinin etkin rekabeti tesis etmeye dönük bütüncül bir bakış açısıyla ele alınmasını güçleştirebilecektir. 10 Bu itibarla, söz konusu yükümlülüğe ek olarak Türk Telekom a ve iştirakine (Memorex) tüm tarife ve kampanyalarında fiyat sıkıştırması testine tabi olma yükümlülüğü nün getirilmesinin gerektiği değerlendirilmektedir. Kurumunuzca daha önce Sabit Şebekede Çağrı Başlatma Pazarı kapsamında getirilmiş olan mezkûr yükümlülük ile üst pazarda EPG ye sahip olan ve rakiplerine toptan seviyede ürün sağlayan dikey bütünleşik işletmecinin söz konusu toptan ürünlerin veya (kendisinin yahut iştirakinin) perakende pazarda sunduğu ilgili ürünlerin fiyatlarını rakiplerinin kâr edemeyeceği şekilde ayarlamasının önüne geçilmesi sağlanabilecektir. 10 Sabit Şebekede Çağrı Başlatma Pazarı Fiyat Sıkıştırması Yükümlülüğü, Nihai Doküman, Mart 2014. s. 2. 18