2016 MART-NİSAN - SEKTÖREL KIRSALDA KALKINMA YERELDEN BAŞLAR: LEADER YAKLAŞIMI Gözde SEVİLMİŞ Giriş Avrupa Birliği 2007 2013 yıllarına ait bütçe dönemiyle birlikte aday ülkelere sağladığı mali yardım mekanizmasında değişikliğe gitmiş olup aday ve potansiyel aday ülkelere yapılan mali yardımları Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) adı altında birleştirilmiştir. Temel amacı aday ülkenin AB ye üye olma yolundaki ihtiyaç ve önceliklerine hizmet eden projelerin desteklenmesi olan IPA kapsamında projeler aracılığıyla kullandırılan fonlar, AB müktesebatına uyumu ve bu uyum için gerekli idari kapasite oluşturulmasını hedeflemektedir. IPA nın beşinci bileşeni olan Kırsal Kalkınma (IPARD) bileşeninin; AB Ortak Tarım Politikaları ile ilgili AB Mevzuatının uygulanmasına yardımcı olmak ve bu çerçevede çevre, hayvan sağlığı, bitki sağlığı ve gıda güvenliği gibi konularda AB standartlarının benimsenmesine destek olmak, tarım sektörü ve kırsal alanların sürdürülebilir kalkınmasına destek sağlamak şeklinde iki temel amacı bulunmaktadır. IPARD Programının uygulanmasından sorumlu olan Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu (TKDK) vasıtasıyla programın 2007-2013 yıllarını kapsayan ilk döneminde, projeler 42 ilde 854,6 Milyon Avro hibe ile desteklenmiştir. IPARD ın destek kapsamına giren bu iller; Amasya, Afyonkarahisar, Balıkesir, Çorum, Diyarbakır, Erzurum, Hatay, Isparta, Kahramanmaraş, Kars, Konya, Malatya, Ordu, Samsun, Sivas, Şanlıurfa, Tokat, Trabzon, Van ve Yozgat, Ağrı, Aksaray, Ankara, Ardahan, Aydın, Burdur, Bursa, Çanakkale, Çankırı, Denizli, Elazığ, Erzincan, Giresun, Karaman Kastamonu, Kütahya, Manisa, Mardin, Mersin, Muş, Nevşehir ve Uşak tır. IPARD desteklerinin 81 ile yaygınlaştırılmasını sağlamaya yönelik program hazırlanması hususunun yer aldığı 2016 Yılı Eylem Planı, 10.12.2015 tarihinde açıklanmıştır. Böylece ilerleyen günlerde İzmir in de aralarında olduğu 39 ilin IPARD Programı desteklerinden yararlanabilmesinin önü açılacaktır. LEADER Yaklaşımı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı koordinasyonunda ilgili kamu kurumları ile sivil toplum kuruluşlarının katkılarıyla hazırlanan IPARD Programının 2014-2020 yıllarını kapsayan ikinci dönemi 27 Ocak 2015 tarihinde Avrupa Komisyonu tarafından onaylanmıştır. IPARD Programının ikinci dönemi kapsamında kırsal alanlar için sürdürülebilir kalkınma stratejilerinin hazırlanması ve uygulanmasında yerel katılım ve ortaklığı teşvik etmek suretiyle kırsal politikaları geliştirme kaynağı olan LEADER yaklaşımı pilot olarak uygulanmaya başlamıştır. 10
LEADER (Liason Entre Actions pour le Developpement de L'Economie Rurale), Türkçe ye Kırsal ekonominin kalkındırılması için faaliyetler arasındaki bağlantılar olarak çevrilen sözcüklerin kısaltılmasından ortaya çıkmıştır. LEADER, kırsal alanlar için sürdürülebilir kalkınma stratejilerinin hazırlanması ve uygulanmasında yerel katılım ve ortaklığı teşvik etmek sureti ile kırsal politikaları geliştirmek için çok değerli bir kaynak olduğu kanıtlanmış ir yaklaşımdır. Yeniliklere açık ve tabandan tavana doğru LEADER yaklaşımı, saha bazını esas almakta ve fonların yerel-mahalli yönetimler tarafından yönetilmesi prensiplerine göre uygulanmaktadır. LEADER yaklaşımı, yerel aktörlerin kendi yerel bölgelerinde uygulanacak projeler ve gerçekleştirilecek strateji ile ilgili olarak karar alma süreçlerine katılmaları anlamına gelmekte olup yedi temel özelliği bulunmaktadır. Şekil-1: LEADER Yaklaşımının Yedi Temel Özelliği Bu yaklaşımın temel özellikleri; 1. İşbirliği ve dayanışmayı uygulamalarda gerçekleştirmek, 2. Yerel düzeyde özel ortakların mali destek dahil, kamu ve özel ortaklığı ve sorumluluk paylaşımı, 3. Yerel bilgi ve kaynakların kullanımı yoluyla yerel kalkınma stratejisi oluşturmak, 4. Aşağıdan yukarıya çalışmaya dayanmak, 5. Bütünleşmiş ve çok sektörlü faaliyetler gerçekleştirmek, 6. Farklı uzman ve kişilerle deneyim paylaşımı ve ağlar oluşturmak, 7. Kırsal kalkınmada yenilikler üzerinde durmaktır. 11
Temel özellikler ayrı ayrı sıralanmakla birlikte hepsi bir arada bir araç takımı olarak düşünülmelidir. Her bir özellik, kırsal alanlardaki dinamikler ve kendi problemlerini çözme yetenekleri üzerinde uzun sureli etkiler meydana getirerek, tüm uygulama sureci boyunca diğer bir özelliği tamamlamakta ve onu olumlu yönde etkilemektedir. AB de LEADER Yaklaşımı LEADER yaklaşımı, kırsal alanların varlıklarını devam ettirmesi için rekabetçi yapıya kavuşturularak sürdürülebilirliğin sağlanması, yaşlanma problemi, düşük hizmet sağlama düzeyleri ve işgücü fırsatlarının eksikliği gibi karşılaşılan sorunların üstesinden gelinmesi konusunda teşvik edici bir role sahiptir. Avrupa Birliği nin kırsal kalkınmayı sağlamak için kullandığı önemli bir araç olan LEADER yaklaşımı, 1991 yılında başlatılmış olup topluluk düzeyinde seçilmiş alanlarda entegre bir kırsal kalkınma için pilot uygulamaları teşvik etmektedir. 1990 lı yıllardan önce denenen farklı kırsal kalkınma yaklaşımları ise başlıca çiftçilere odaklanmış ve tarımda yapısal değişiklikleri teşvik etmeye yardımcı olan tipik sektörel programlar olmuştur. AB ülkelerindeki deneyimler göstermektedir ki, LEADER yaklaşımı kırsal kesimde yaşayan insanların yaşamlarına önemli değişiklikler getirmektedir. Bu yaklaşım, kırsal sorunlar için yenilikçi çözümler üretilmesini teşvik etmekte ve yerel toplulukların ihtiyaçlarını karşılamak için önemli bir görev üstlenmektedir. LEADER programları ile yenilikçi ve katılımcı yerel programların geliştirilmesine ayrı bir ivme kazandırılmış ve kırsal kalkınmaya farklı bir yaklaşım getirilmiştir. LEADER yaklaşımı şimdiye dek 3 dönemden geçmiştir. Bunlar; 1991-1993 yılları aralığında uygulanan LEADER I, 1994-1999 yılları aralığında uygulanan LEADER II ve 2000-2006 yılları arasında uygulanan LEADER + olarak adlandırılan dönemlerdir. 2007 yılından itibaren ise LEADER yaklaşımı, AB nin tüm kırsal kalkınma politikası içerisine entegre edilmiştir. 2007 yılından itibaren LEADER programının desteklenmesi Kırsal Kalkınma için Avrupa Tarım Fonu tarafından her bir üye ülke için tahsis edilmiş durumdadır. LEADER yaklaşımının uygulandığı AB kırsal alanlarında, LEADER grupların sayısı ve tahsis edilen fon miktarı LEADER in uygulanmaya başlandığı 1991 yılından günümüze kadar sürekli bir artış gözlemlenmiştir. Tablo-1: AB de LEADER Projelerine Ayrılan Fon Miktarı LEADER Yaklaşımı Yerel Eylem Grubu Sayısı Kapsanan Alan (km 2 ) AB Finansmanı (Milyon Avro) LEADER I (1991-1994) 217 367.000 442 LEADER II (1994-1999) 906 1.375.144 1.755 LEADER + (2000-2006) 893 1.577.386 2.105 LEADER Ekseni (2007-2013) 2.224 AB 27 5.400 Kaynak: Altundağ, H. Tabloda da yer aldığı üzere LEADER yaklaşımı, zaman içerisinde daha büyük miktarda Avrupa toprağı üzerinde uygulanmaya başlamış, bu yaklaşım için ayrılan AB finansmanı yaklaşık 13 kat artarak 5, 4 Milyar Avro ya ulaşmış ve bu yaklaşım, AB kırsal kalkınma politikasının ayrılmaz bir parçası haline gelmiştir. 12
LEADER Yaklaşımının Ülkemizdeki Uygulamaları LEADER yaklaşımı IPARD ın ikinci dönem programında, 202-Yerel Kırsal Kalkınma Stratejilerinin Hazırlanması ve Uygulanması tedbiri kapsamında ele alınmakta olup Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası ve Kırsal Kalkınma Politikasının uygulanması için programa dahil edilmiştir. Amaç, yaşam koşullarının iyileştirilmesi, sivil toplumun geliştirilmesi, iyi yönetişimin kolaylaştırılması, istihdamın desteklenmesi, insan kaynaklarının geliştirilmesi ve yerel toplumun kırsal kalkınma sürecine katılımını sağlayarak kırsal alanda yaşayanların memnuniyetinin artırılmasıdır. IPARD Programının halihazırda uygulandığı 42 ilde gerçekleştirilecek olan LEADER yaklaşımının uygulama alanları kademeli olarak açılacaktır. Yerel kırsal kalkınma stratejilerinin hazırlanması ve uygulanması konusunda deneyim kazanmak amacıyla, ilk olarak biri Şanlıurfa ili Birecik ilçesinde ve diğeri Çorum ili İskilip ilçesinde olmak üzere iki pilot Yerel Eylem Grubu oluşturulmuştur. Türkiye nin kuzeyi ve güneyindeki bu kırsal alanlar, sahip oldukları yerel ürünler ve turizm potansiyelleri nedeni ile seçilmiştir. Pilot uygulamaların genel hedefi, il ve ilçe merkezinde LEADER yaklaşımı ile ilgili bilgileri ve beceriyi geliştirmektir. Bu kapsamda; Kırsal alanlardaki yerel kalkınma sorunlarının tespiti ve çözümüne yönelik çalışmalar için kamu-özel sektör ortaklığının yani Yerel Eylem Gruplarının oluşturulması, Yerel Eylem Gruplarının yerel ortaklarla beraber bölgesel analiz ile güçlü, zayıf yönler, fırsatlar ve tehditler (SWOT) analizini de içerecek şekilde Yerel Kalkınma Stratejilerinin hazırlanması, Yerel Kalkınma Stratejisi kapsamında proje başvurusunda bulunabilecek potansiyel faydalanıcıların proje kapasitelerinin geliştirilmesi ve Yerel Eylem Gruplarını işletmekle ilgili kuralların tespiti yürütülecek çalışmalar olarak sıralanmaktadır. Seçilmiş Yerel Eylem Gruplarının kapasitesinin geliştirilmesi, harekete geçirilmesi, yetenek kazandırılması ve işletme maliyetlerinin tamamı LEADER tedbiri kapsamında desteklenecektir. Bu kapsamda, IPARD ın 2014-2020 yıllarını kapsayan ikinci dönemi için AB tarafından tahsis edilen 801 Milyon Avro nun % 3 üne karşılık gelen 24,03 Milyon Avro su LEADER yaklaşımının ülkemizde uygulanması için ayrılmış durumdadır. 13
Tablo-2: 2014-2020 Yıllarında LEADER Yaklaşımı Tedbiri Bazında AB Katkısı (Avro) Yıllar Yerel Kalkınma Stratejilerinin Uygulanması (LEADER Yaklaşımı) 2014-2015 2.070.000 2016 4.140.000 2017 4.400.000 2018 4.400.000 2019 4.470.000 2020 4.470.000 2014-2020 24.030.000 Kaynak: IPARD Programı (2014-2020) Özetle, LEADER yaklaşımı her tür kırsal alanı hedef alan ve alan temelli bir yaklaşıma sahip olup bu yaklaşım, Yerel Eylem Grubu tarafından hazırlanan ve uygulanan bir iş planına dayanmakta, ekonomik ve sosyal özellikler taşıyan her türlü faaliyeti (tarım, çevre, daha geniş anlamda kırsal ekonomi, yaşam kalitesi, kültürel kaynaklar gibi) bütüncül ve çok sektörlü bir şekilde desteklemekte, yenilikçi faaliyetlere ve kırsal gruplar içerisinde ağ oluşturma ve işbirliği ile bilgi paylaşımına öncelik tanıyıp grubun kendi saptadığı önceliklere göre dağılımını yaptığı bir toplu bütçeye sahiptir. Halihazırda bu tür bir yaklaşım konusunda Türkiye de edinilmiş bir tecrübe bulunmamaktadır. Sosyo-ekonomik analizlerde; geçimlik çiftçilerin ek kaynak ihtiyacının yanısıra kırsal alanlarda ekonomik aktivitelerin çeşitliğinin yetersizliği ve ülkenin farklı yerlerindeki köylerin özel koşullarına uyum sağlamış küçük ölçekli faaliyetlerin geliştirilmesi ihtiyacında yerel düzeyde kapasite ve yönetişim anlamında ciddi zayıflıklar tespit edilmiştir. Avrupa nın bu yöndeki tecrübesi LEADER yaklaşımının hem orta gelir düzeyindeki alanlarda hem de daha düşük gelir düzeyindeki yörelerde bu tür problemleri çözmekte oldukça başarılı olduğunu kanıtlamıştır. Mevcut kısıtlı kaynakları; eğitim, çalıştay, bilgilendirme yoluyla yerel düzeyde kapasite ve kaynak oluşturarak yerel kalkınma stratejilerinin uygulanması için hazırlanmasına ve Yerel Eylem Gruplarının işletme giderleri ve işbirliği projeleriyle birlikte yerel kalkınma stratejileri temel alınarak seçilen Yerel Eylem Gruplarının desteklenmesine yoğunlaştırmaktır. Değerlendirme ve Öneriler Kırsal kalkınmada temel amaçlar; kırsal alanların varlığının devam ettirilmesi, kır ile kent arasındaki farklılıkların azaltılması, doğal kaynak potansiyellerinden çevreye duyarlı bir biçimde yararlanmanın geliştirilmesi, sivil toplum örgütleri ve yerel yönetimlerin katılım ve katkılarının artırılması, kentli kesime göre ekonomik ve sosyal olanakları kısıtlı olan ve esas olarak gelirinin büyük kısmını tarımdan ve tarıma dayalı faaliyetlerden sağlayan kırsal toplumun yaşam standardının iyileştirilmesi için entegre sürdürülebilir bir kırsal yaşamın sağlanması gibi geniş bir yelpazeye sahiptir. Geçmiş kırsal kalkınma proje tecrübelerinde, politika ve uygulamaların merkezden planlandığı ve uygulandığı, kırsal alandaki tüm paydaşların sürece katılımını sağlayacak bir yöntemin izlenmediği görülmektedir. 14
Yerelde çözülebilecek sorunların merkezden çözülmeye çalışılması, proje ve program hazırlamada sorun tanımlanırken ve öncelikler belirlenirken ilgili tarafların ve özellikle de yerel aktörlerin katılımının yeterli düzeyde sağlanamaması gibi nedenlerle, kırsal kalkınma alanında geçmişte uygulanmış proje ve programlar yeterince başarılı olamamıştır. Fakat uygulamalar göstermektedir ki; yerel halkın katılımını dışlayan ve merkezi karar organları tarafından belirlenen politika, plan ve uygulamalarla kalıcı başarılar sağlanamamaktadır. Bu nedenle, IPARD ın 2014-2020 yıllarını kapsayan ikinci dönem programında yer alan 202- Yerel Kırsal Kalkınma Stratejilerinin Hazırlanması ve Uygulanması tedbiri (LEADER yaklaşımı) büyük önem taşımaktadır. LEADER yaklaşımı, kırsal kalkınmanın yerel kırsal topluluklar aracılığıyla gerçekleştirilmesi ve bunlar içerisinde harekete geçirilmesi için bir metot olarak tanımlanmaktadır. Bir kırsal alanın kültürü, kimliği ve coğrafyası bu alan özgü karakteri oluşturur. Böyle bir kırsal alan özel bir kimliğe sahip ortak bir alan olarak da tanımlanabilir. Ayrıca her bir kırsal alanın kendine ait tarihsel ve coğrafi geçmişi, sosyo-ekonomik güçlükleri, özel, yerel ve geleneksel ürünleri ve ortak ihtiyaçları bulunmaktadır. Yerel aktörlerin kendi yerel bölgelerinde uygulanacak projeler ve gerçekleştirilecek strateji ile ilgili olarak karar alma süreçlerine katılmaları anlamına gelen LEADER yaklaşımında; ekonomik ve sosyal ortaklar ile çiftçiler, kırsal alanda yaşayan kadınlar, gençler ve bunların dernekleri gibi sivil toplumun diğer temsilcileri karar verme düzeyinde bir ortaklık yapısı oluşturmaktadırlar. LEADER uygulamalarının zaman alması nedeniyle başarılı sonuçların gözlemlenmesi ancak uzun dönemde mümkün olmaktadır. Fakat bu yaklaşımın başarıyla uygulanması halinde kırsal sorunlar için yenilikçi çözümler üretilebilecek ve yerel toplulukların ihtiyaçları karşılanabilecektir. LEADER yaklaşımı bölge için ortak bir kimlik aidatının güçlendirilmesi kadar yeniliği teşvik eden yeni iş ve girişimciliğin oluşumuna da neden olan yaklaşımları ön plana çıkaracaktır. AB nin LEADER uygulamalarına bakıldığında düşük ve orta gelirli bölgelerde kırsal sorunların isabetli bir şekilde tespit edildiği ve başarılı çözümlerin geliştirildiği görülmektedir. Bu yaklaşım üzerine kazanılmış tecrübenin azlığı ve bu tarz bir yaklaşımın anlaşılması ve faaliyete geçirilmesi için gereken kapasitenin geliştirilmesinin uzun zaman alması nedeniyle, Yerel Eylem Gruplarının yürütülmesine yönelik beceri edinme ve eğitim için bir başlangıç dönemi öngörülmesi yararlı olacaktır. Kaynaklar Dizini: Altundağ, H., 2008, AB Kırsal Kalkınma Politikasında LEADER Yaklaşımının Yeri ve Türkiye de Uygulamaya Yönelik Yapılan Çalışmalar, Uzmanlık Tezi, T.C. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı Dış İlişkiler ve Avrupa Birliği Koordinasyon Dairesi Başkanlığı. Çelik, Z., Planlı Dönemde Türkiye deki Kırsal Kalkınma Politika ve Uygulamaları Üzerine Bir Değerlendirme, http://www.spo.org.tr/resimler/ekler/b13b2203029ed80_ek.pdf (Erişim tarihi: 14.04.2016) 15
Ekmen, E., Kırsal Kalkınmada Örgütlenme, http://www.tarimgozlem.com/index.php/kirsalkalkinmada-orgutlenme-i/ (Erişim tarihi: 15.04.2016) T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi, http://www.tarim.gov.tr/trgm/link/1/kirsal-kalkinma-plani-_kkp_ (Erişim tarihi: 12.04.2016) T.C. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Avrupa Birliği Katılım Öncesi Yardım Aracı Kırsal Kalkınma Programı (IPARD) (2014-2020) http://www.tkdk.gov.tr/ipard/ipardprogrami (Erişim tarihi: 13.04.2016) T.C. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Katılım Öncesi Yardım Aracı Kırsal Kalkınma (IPARD) Programı (2007 2013), http://www.tkdk.gov.tr/ipard/ipardprogrami (Erişim tarihi: 12.04.2016) Sevilmiş, G., 2015, IPARD Kırsal Kalkınma Desteklerinde Yeni Dönem, İzmir Ticaret Odası Ar&Ge Bülten. Şerefoğlu, C. ve Kantar, F., 2011, AB Kırsal Kalkınma Programında LEADER Yaklaşımı ve Türk Tarım Politikalarında Yaratacağı Etki, 1. Uluslararası Bölgesel Kalkınma Konferansı. 16