TERCÜME ULUSLARARASI PARA FONU Türkiye 2011 Madde IV Görüşmeleri IMF Heyetinin Değerlendirmesi 19 Eylül 2011 A. Arka plan 1. İlk aşamadaki sınırlı kırılganlıklar ve 2008-09 küresel krizine karşı geliştirilen esnek politikalar, takip eden dönemde büyümede sergilenen güçlü toparlanma açısından büyük önem taşımıştır 1. Güçlü sermaye yapısı, düşük miktardaki doğrudan yabancı para pozisyonu ve esasen yurt içi mevduatlara dayanan finansman yapısıyla bankalar ile düşük borçlulukları ve uzun döviz pozisyonlarıyla hanehalkı, Türkiye nin krizin başlarındaki küresel ölçekli bilanço küçülmelerine ve döviz kuru dalgalanmalarına karşı durabilmesine imkan sağlamıştır. Büyük ölçekli faiz indirimlerine gidilmesi ve bankalara likidite desteği sağlanması yönündeki politika tedbirleri, aşağı yönlü etkileri daha da sınırlamıştır. Vaktinde alınan genişletici maliye politikası tedbirleri, iç talebi artırmış ve ekonominin yaşanan kısa ancak derin daralmadan hızlı ve güçlü bir şekilde toparlanmakta olduğunun anlaşılmasıyla, 2009 yılı ortalarına gelinirken normale döndürülmüştür. 2. O dönemden itibaren Türkiye nin toparlanma hızı etkileyici olmakla birlikte, artan bir şekilde iç talep ve ithalata dayalı bir görünüm arz etmeye başlamıştır. 2010 yılında yüzde 9 büyüdükten sonra, ekonomik aktivite daha da ivmelenmiş ve 2011 yılı ortaları itibarıyla, kriz-öncesi zirvesinin çok üzerine çıkmıştır. İç talep çok yüksek bir hızla artmış ve bunun finansmanı, tarihsel olarak düşük seviyelerde seyreden faiz oranları ile kısa vadeli sermaye girişlerindeki artışın mümkün kıldığı kuvvetli kredi büyümesiyle sağlanmıştır. Talebin yerli üretimden daha hızlı büyümesiyle ithalat artmış ve 2011 yılı ortaları itibarıyla, cari işlemler açığı GSYH nin %9,25 i seviyelerine ulaşmıştır. Geçtiğimiz on yıl boyunca ticaret ortaklarına göre yüksek seyreden enflasyon oranları rekabet gücünü zayıflatmış ve ithalat talebini güçlendiren bir unsur olmuştur. 3. Artan dengesizliklere karşılık olarak, 2010 yılı sonlarından itibaren, para politikası alanında yeni bir politika bileşimi uygulamaya konulmuştur. Çok kısa vadeli sermaye girişlerini caydırmak amacıyla, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) para piyasası faizlerindeki oynaklığın artmasına zemin hazırlamış ve politika faiz oranını sınırlı bir şekilde indirmiştir. Kredi hacmindeki büyümenin, aracılık maliyetlerinin artırılması suretiyle yavaşlatılması amacıyla, zorunlu karşılık oranları birkaç adımda yükseltilmiş ve bu adımları destekleyici mahiyette olmak üzere, bankalara, kredi hacmindeki büyümeye dair bir yönlendirme yapılmıştır. Bu tedbirler, Türk Lira sında kademeli ve ciddi boyutta bir nominal değer kaybı ile sonuçlanmış ve gecikmeyle de olsa kredi hacminde son zamanlarda gözlenen yavaşlamaya katkı sağlamıştır. 1 Krize karşı geliştirilen politikalara ilişkin IMF uzmanlarının ayrıntılı değerlendirmeleri için bakınız: 2010 Madde IV ve Program Sonrası İzleme Raporu. 1
4. Diğer politika tedbirleri ise ya daha uzun zaman içinde yürürlüğe konulmuş ya da sınırlı kalmıştır. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK) 2011 yılı başlarında, konut ve ticari gayrimenkul kredilerinde, kredi miktarı /taşınmazın değeri oranı için yeni tavanlar tanımlamıştır. En hızlı büyüyen kredi kalemi olan genel amaçlı krediler içinse karşılık oranları ve risk ağırlıkları Haziran ayı ortalarında yükseltilmiştir. Bu düzenleme, faiz oranları üzerinde ani ve büyük bir etki yaratmıştır. Çok güçlü milli gelir ve ithalat artışı ile kapsamlı vergi yeniden yapılanmasından elde edilen geçici gelirlerin de katkısıyla, kamu maliyesi dengeleri kayda değer şekilde iyileşmiştir. B. Başa Çıkılması Gereken Hususlar ve Geleceğe İlişkin Görünüm 5. Türkiye, zayıf bir küresel görünüm ve yurtiçi talepteki yavaşlama işaretlerine rağmen, kademeli bir biçimde sürdürülebilir ve dengeli bir büyüme patikasını gerçekleştirme ihtiyacı ile karşı karşıyadır. 6. Türk ekonomisi, çoğu ekonomiden daha sağlıklı bir görünüm arz etmektedir, ancak son dönemde gözlenen yüksek iç talep artışı bazı alanlarda dayanıklılığı etkilemeye başlamıştır. Kamu mali dengesi, kamu borcunun GSYH ye oranını aşağı yönlü bir patikaya geri döndürecek şekilde iyileşmeye devam etmektedir. Ancak, bu güçlü performans, yurt içi ve yurt dışındaki makroekonomik gelişmelere bağlıdır. Yüksek cari işlemler açığı, dış finansmanda doğrudan yabancı yatırımların ve uzun vadeli borçlanmanın payının düşük olması, bankacılık sektöründeki artan kredi/mevduat oranı (söz konusu oran % 100 e yaklaşmaktadır) ve şirketlerin net döviz yükümlülüklerinin yüksek oluşu nedeniyle Türkiye, uluslararası finansal piyasalarda yaşanacak sıkıntılara karşı tamamen bağışık değildir. Özel sektördeki tasarruf açığını yansıtan bu durum, Türkiye yi küresel likiditedeki dalgalanmalara ve risk iştahındaki değişimlere açık hale getirmektedir. 7. Türkiye, iç talebin bileşimini dengelemeyi ve cari işlemler açığını azaltmayı hedeflemektedir. Türk Lirası nın ABD Doları ve Avro dan oluşan sepete göre, 2010 yılı sonundan bu yana nominal olarak %25 değer kaybetmesi, bu hedef için bir temel oluşturmaktadır. Ancak, güçlü büyümeyi koruyarak cari işlemler dengesinde dikkate değer bir düzeltme sağlayabilmek için; döviz kurundaki değişikliklerin fiyatlar genel düzeyine geçişkenliğinin sınırlı kalması, diğer ülkelerle olan enflasyon farklarının düşük olması ve yurt içi üretimin bu değişikliklere güçlü ve pozitif bir karşılık vermesi gerekmektedir. Dış talepteki daralma, ithal ikamesindeki teknik kısıtlar ve rekabet gücü kazanımlarındaki olası aşınma dikkate alındığında; dış dengedeki iyileşme sınırlı kalabilecektir. Ayrıca, döviz kurlarındaki düzeltme ile TCMB nin enflasyon hedefleri arasında zıt yönlü bir ilişki söz konusu olabilmektedir. 8. Dolayısıyla, ekonomik görünüm dış tasarrufların elverişliliğine ve Türkiye nin ithal ikame kapasitesine bağlıdır. Yukarı ve aşağı yönlü alternatif sonuçlar mümkün olsa da, IMF nin 2012 yılı için temel senaryosu Türkiye nin yüksek cari açığına karşılık daha kısıtlı bir dış finansman ve daha olumsuz bir küresel görünüm üzerine bina edilmiştir. Bu durumun ithalatı baskı altına alması ve kredi büyümesini sınırlaması beklenmektedir. İthalat, yurt içinde üretilen katma değerin önemli bir girdisi olduğu için, büyümenin yavaşlayarak 2011 yılındaki %7,5 lik düzeyinden 2
2012 yılında %2,5 düzeyine inmesi beklenmektedir. 2011 yılında GSYH nin yaklaşık %10 u düzeyinde olması öngörülen cari işlemler açığının, 2012 yılında GSYH nin %7,5 ine gerilemesi beklenmektedir. Bunun ardından, son dönemde Türk lirasında görülen reel değer kaybı neticesinde ithal mallara yönelik talebin yurt içinde üretilen ikame mallara daha fazla kayması ve büyümeyi artırması beklenmektedir. Ancak, son dönemde rekabet gücünde elde edilen kazanımlar korunamazsa bu etki geçici olacaktır. C. Politika Önerileri 9. Politika çerçevesinin yeniden şekillendirilmesi, Türkiye nin dalgalı sermaye akımlarına dayalı bir konjonktüre sahip olma eğilimini azaltabilir. Bu ise; kamu maliyesi, makro ihtiyati ve yapısal politikaların daha etkin kullanımını gerektirmektedir. Daha sıkı bir yapısal kamu maliyesi pozisyonu ve makroekonomik riskleri azaltmaya yönelik finansal politikalar; para politikasının, geleneksel enflasyon hedeflemesi uygulayan diğer ülkeler ile aynı enflasyon ve politika faiz düzeylerini koruyabilmesine imkan verecek ve kısa vadeli spekülatif para hareketlerinin cazibesini azaltacak biçimde uygulanmasını kolaylaştıracaktır. İşgücü piyasasının etkinliğini artıran, kayıtdışı ekonomiyi kayıt altına alan ve yatırım ortamını iyileştiren yapısal politikalar, yurt içi üretimin canlanmasına yardımcı olacak ve ithalata bağımlılığı azaltacaktır. Bu politika ayarlamaları, milli gelirin daha dengeli ve daha az dalgalı bir seyir izlemesini sağlayacak ve Türkiye nin büyüme perspektifine daha fazla güven duyulmasını temin edecektir. Maliye Politikası 10. Güçlü bir yapısal faiz dışı fazla hedefi (geçici gelirler hariç), enflasyonla mücadeleyi destekleyecek ve büyük gelir şoklarına karşı koruma sağlayacaktır. Maliye politikasının odağı, kamu borç sürdürülebilirliği hedefinin ötesinde ekonomideki iniş-çıkış döngülerine yol açan kısa vadeli sermaye girişlerinin etkilerini sınırlandırma amacını da kapsayacak şekilde genişletilmelidir. Bu, Türkiye nin enflasyon ve politika faiz oranlarının, benzer yükselen piyasa ekonomilerinin enflasyon ve faiz oranları ile kıyaslanabilir seviyeye gelmesini sağlayacak yükseklikte bir yapısal faiz dışı fazla (FDF) hedefi ile gerçekleştirilebilir. Her ne kadar bu makroekonomik amaçlara ulaşılabilmesi için söz konusu FDF hedefinin dönemsel olarak gözden geçirilmesi ve düşük enflasyon oranlarının kökleşmesi ile birlikte FDF hedeflerinin kademeli olarak gevşetilmesi gerekecek olsa da; en son 2007 yılında gözlemlenen yapısal FDF düzeyi uygun bir hedef olarak alınabilir. 11. Bu hedefe ne kadar çabuk ulaşılacağı, ekonomik aktivitenin hızına bağlıdır. Her ne kadar kamu maliyesinde yapısal sıkılaşmanın gerçekleştirileceği en uygun zaman ekonominin genişleme dönemi olsa da, mali uyumun ertelenmesi ekonomiyi sermaye akımlarına hassas bir hale getirebilir. Mali uyumun hızı, sıkılaşmanın büyüme üzerinde yaratacağı baskı ile geçtiğimiz yıllarda görülen yapısal gevşemeyi tersine çevirme ihtiyacı arasında bir denge kurmalıdır. Büyümenin, beklentilerin önemli ölçüde altında kalması halinde, yapısal uyumun daha yavaş olması faydalı olacaktır. Yapısal FDF hedefine yakınsayabilmek için önümüzdeki bir kaç yılda ilave önlemlerin alınması gerekecektir. 3
Para Politikası 12. Para politikası, şeffaf ve tutarlı bir operasyonel çerçeve içinde fiyat istikrarına tekrar odaklanmalıdır. Gelişmiş ülkelerin para politikalarında benzeri görülmemiş bir genişleme ile karşı karşıya kalan TCMB yenilikçi bir yaklaşımla, eş zamanlı olarak enflasyonu ve kredi büyümesini sınırlamayı ve kur dengesizliğinden kaçınmayı amaçlayan bir politika bileşimini benimsemiştir. TCMB, son dönemde Avro bölgesi kaynaklı finansal risklerin yayılması endişeleri ve yurt içi ekonomik aktivitedeki yavaşlamayı dikkate alarak, politika faizlerini indirirken, kurdaki aşırı hareketlerden kaçınmak için çeşitli önlemler almıştır. Ancak, halihazırdaki gibi bazı durumlarda, bu farklı hedefler ve politika önlemlerinin bağdaştırılması güç olabilecektir. 13. Enflasyon hedeflerinin güvenilirliğinin yeniden tesis edilmesi, gelecek seneye ait TÜFE tahminlerinin o döneme ait enflasyon hedefinden farklılaşması halinde, politika faizlerinin yeniden ayarlanmasını gerektirir. Mevcut enflasyon tahminlerimiz (2011 yılı sonu için %8,5 ve 2012 yılı sonu için %5,75) gelecek yılın hedeflenen enflasyon oranının tutturulabilmesi için bir miktar parasal sıkılaşmanın gerekli olabileceğini göstermektedir. Küresel risk iştahının azalması yönündeki beklentiler doğrultusunda ve politika araçlarındaki tutarsızlıktan kaçınmayı sağlayacak şekilde bu sıkılaşmanın en iyi şekilde ifası, politika faiz oranlarında artışa gidilmesi ve para piyasası faizlerinin bu yeni politika faiz oranı ile mütenasip bir şekilde gelişimine müsaade edilmesiyle mümkündür. Küresel riskin azalması halinde ve TL nin baskı altında olmaması şartıyla, düşük enflasyon ve küresel ölçekte yaygın bir parasal genişleme ortamı altında politika faizlerinde bir miktar gevşeme gerekebilecektir. Zorunlu karşılıklar da dahil olmak üzere diğer politika araçlarında yapılacak değişiklikler, politika faizlerine ilişkin kararları destekler mahiyette olmalıdır. 14. Döviz satışlarının durması, zor elde edilmiş rezervleri koruyacaktır. Son birkaç hafta içinde TCMB rezervleri; döviz satışları, yabancı para cinsi yükümlülüklere daha düşük zorunlu karşılık uygulanması, kur değişimleri ve dış borç ödemeleri nedeniyle 6 milyar ABD Doları kadar azalmıştır. Bu azalışın bir kısmı, bankaların, TL yükümlülüklerine uygulanan zorunlu karşılıkların %10 una kadar olan bölümünü döviz cinsinden tutulabilmesine imkân veren yeni düzenleme ile karşılanabilecektir (Bu imkânın bankalarca tümüyle kullanılması halinde ilave 3,7 milyar ABD Doları rezerv sağlanacaktır). Küresel riskin azalmaması halinde (yukarıda belirtildiği şekilde), fazla hızlı değer kaybını önlemek amacıyla politika faiz oranlarının artırılması tavsiye edilmektedir. 15. Zaman içerisinde ve kayda değer ölçüde daha sıkı bir yapısal mali duruş sağlanması halinde, enflasyon (belirsizlik) bandının daraltılması ve enflasyon hedeflerinin düşürülmesi mümkündür. Hedefler, diğer yükselen piyasa ekonomilerinin çoğunun hedeflerinden yüksektir ve ±%2 lik tolerans aralığı, emsal ülkelere göre oldukça geniştir. Bu durum, daha yüksek enflasyon sonuçlarının kabul edilebilir olarak değerlendirilebilmesine yol açmaktadır. Dahası, bandın üst seviyesi de sıklıkla aşılmaktadır. Pozitif enflasyon farklılıklarının sonuçları, rekabet gücünde aşınma olarak etkisini sürdürmektedir. İlk adım olarak tolerans aralığının daraltılması ve sürekli hedef uygulamasına geçilmesi, fiyat istikrarına bağlılığı tekrar canlandıracaktır. Akabinde, sıkı bir maliye politikası ile desteklenmesi halinde, ılımlı 4
reel ve nominal politika faiz oranları ile daha düşük bir enflasyon düzeyi erişilebilir olacaktır. Finansal Sektör Konuları 16. Bankacılık sektörü güçlü bir sermaye yapısına sahip olmakla birlikte; sektörün kısa vadeli dış finansmana olan artan bağımlılığının, likidite şoklarını reel ekonomiye aksettirmesi muhtemeldir Türk bankaları, düşük faiz farkları ile sendikasyon kredilerine erişim sağlamakta ve bankaların yabancı para likidite yönetim uygulamaları ihtiyatlı görünmektedir. TCMB, olası bir fonlama şokunun etkilerini azaltmaya yönelik olarak, zorunlu karşılıkları gevşetmek gibi politika araçlarıyla hem TL, hem de yabancı para cinsinden borç verebilmektedir. BDDK nın, döviz likidite oranları ve bilanço içi ve dışı döviz net açık pozisyonlarına ilişkin sıkı kuralları içeren düzenleyici çerçevesi ihtiyatlı görülmektedir. BDDK, karşı döngüsel bir önlem olarak, bankaların temettü dağıtımlarına da sınırlamalar getirmekte ve bu suretle, bankaların ortalama %17 seviyelerine gerilemekle birlikte halen güçlü görülen- sermaye yeterlik oranlarını desteklemektedir. Bununla birlikte, uluslararası piyasalarda yeniden gündeme gelen fonlama sıkıntıları dikkate alındığında; yakın zamandaki yüksek kredi artışının finansmanında kısa vadeli dış kaynaklara daha fazla başvurulmasının, önemli bir kırılganlık teşkil ettiği düşünülmektedir. Ayrıca, sektörün yapısal vade uyumsuzluğunu azaltmak için de ilave adımlar atılmalıdır. Bir ekonomik daralma döneminde, bankaları özel sektöre açılan kredileri kısmaya zorlayabilecek borç çevirme baskılarını hafifletebilmek için, fonlama vadelerinin ve buna koşut olarak da kredi vadelerinin uzatılması gerekmektedir. Zorunlu karşılıkların vadeler itibarıyla farklılaştırılması sayesinde, mevduatların vadeleri de uzamaya başlamıştır. BDDK nın, faiz riskini kontrol altına almak amacıyla yeni yürürlüğe koyduğu, büyük vade uyumsuzluklarına ilave sermaye yükümlülüğü öngören tedbirler, vade uyumsuzluklarının azaltılmasına yardımcı olacaktır. Asgari likidite oranlarının 3 ay vade için uygulanmaya başlanması (hâlihazırda üst sınır 1 aydır) mevduatdışı fonlamanın vadesinin uzatılmasına katkı sağlayacaktır. 17. Yeni Finansal İstikrar Komitesi (FİK), finansal denetime sistemik bir yaklaşım getirilmesine imkan sağlamakta ve bu suretle, tüm risklerin önleyici bir biçimde kontrol altına alınması için daha elverişli bir zemin yaratmaktadır. FİK in yakın zamanda kurulmasının amacı; ortaya çıkabilecek sistemik risklerin daha iyi tespit edilmesi, daha hızlı ve daha eşgüdümlü bir politika uygulamasının sağlanması ve üye kurumların mikro ve makro-ihtiyati işlevlerinin daha iyi bütünleştirilmesidir. Böyle bir yapı oluşturan tüm ülkelerde olduğu gibi kararların eşgüdümünün sağlanması ile ilgili kurumların hedef ve araç bağımsızlıklarının korunması arasında bir denge tesis edilmesi başa çıkılması gereken bir husus olacaktır. 5
18. Finansal Sektör Değerlendirme Programı (FSAP) güncellemesi, düzenleme ve denetlemenin daha da sıkılaştırılmasının gerekliliğini ortaya koymuştur. Bankaların oldukça güçlü sermaye yapıları, kısa süreli makroekonomik şokları massedebilecek nitelikte görünmektedir; ancak uzun dönemli bir şok söz konusu olduğunda, sıkıntıların çok daha büyük olacağı değerlendirilmektedir. BDDK, Bankacılık Kanunu nun tam olarak uygulanması için ihtiyaç duyulan çok sayıda destekleyici düzenlemeyi hayata geçirmiştir. Bununla birlikte, denetleyici çerçevenin, değişen risk yapısını daha iyi karşılayabilmek için özellikle likidite risklerini, operasyonel riskleri, bankaların risk yönetimi çerçeveleri ile modellerini daha sıkı bir şekilde denetlemesi ve finansal sistem gruplarını daha kapsamlı bir şekilde gözetim altına almasına ihtiyaç bulunmaktadır. Bu alanların tümüne ilişkin çalışmalar devam etmektedir. BDDK ayrıca, giderek karmaşıklaşan bankacılık sistemini daha etkin bir şekilde denetleyebilmek için uzman personeli cezbetmeye ve kadrolarında tutmaya ihtiyaç duymaktadır. Yapısal Politikalar 19. Kayıtlı işgücü piyasasının daha esnek hale getirilmesi, istihdamı artıracak, yurtiçi üretimi destekleyecek ve büyümeden elde edilen kazanımları daha dengeli bir biçimde dağıtacaktır. Geçici ve yarı zamanlı istihdamdaki sınırlamaların azaltılması ve kıdem tazminatı reformu, kayıtlı sektördeki yeni istihdamı ve iş hareketliliğini destekleyecektir. Ücretler politikasının enflasyon hedefleriyle uyumlu tutulması, rekabet gücünü artıracak ve enflasyon ataletini azaltacaktır. İş gücünün eğitim seviyesinin yükseltilmesi (istihdam edilen işçiler için medyan okullaşma süresi 5 yıldır) ve eğitimin içeriğinin, işverenlerin ihtiyaçlarına daha iyi cevap verecek şekilde düzenlenmesi (mesleki eğitim suretiyle), orta vadede işgücü verimliliğini yükseltecek, beceri uyumsuzluklarını azaltacak, istihdam ve gelir artışını hızlandıracaktır. 20. Güçlü büyümeyi muhafaza ederken, cari işlemler açığını kalıcı şekilde düşürebilmek, geniş kapsamlı yapısal reformları gerektirmektedir. Yurtiçinden daha fazla ara-mamul girdi temini için iş ortamının iyileştirilmesine özen gösterilmelidir. Bu amaca yönelik olarak, kayıtlı istihdam ve faaliyetlerin vergi yükünü azaltabilmek amacıyla kayıt dışı ekonomi ile mücadele edilmelidir. Diğer bir önemli unsur da, tüketim de verimliliği desteklemek suretiyle enerji ithalatına bağımlılığın -toplam ithalatın %20 si- azaltılmasıdır. Dünya fiyatlarındaki ve döviz kurlarındaki değişimlerin enerji fiyatlarına zamanında yansıtılması, enerji sağlayıcılarına ve kullanıcılarına doğru saikleri verecektir. Yerel sermaye piyasalarının daha da derinleşmesi ve yeni kişisel tasarruf araçlarının geliştirilmesi, yurt içi tasarrufları teşvik edecek ve Türkiye nin küresel finansal koşullardaki dalgalanmalara karşı direncini artıracaktır. Ankara ve İstanbul daki Türk yetkililerine ve özel sektör temsilcilerine, bizleri aydınlatan görüşmeleri ve sergiledikleri misafirperverlikleri için teşekkür ediyoruz. 6