1 Avrupa Birliği Ülkeleri Eğitim Sisteminde Denetleme Ve Değerlendirme Yapısı Işığında Türk Eğitim Sisteminde Denetim Sisteminin Yeniden Düzenlenmesine İlişkin Öneriler. TEM-SEN İstanbul Şubesi tarafından 8 Mayıs 2004 tarihinde istanbul da düzenlenen Milli Eğitim Bakanlığı nda Yeniden Yapılanma ve Eğitim Denetiminde Yeni Yaklaşımlar konulu panelde sunulan bildiri EĞİTİMDE DENETLEME VE DEĞERLENDİRMEYE İLİŞKİN FARKLI YAKLAŞIMLAR VE TÜRKİYE DEKİ DENETİM SİSTEMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASINA İLİŞKİNÖNERİLER Giriş Eğitimin kalitesini sürekli olarak artırmak devleti yönetenlerin en temel görevlerinden birisidir. lere sunulan eğitimin kalitesini artırmada kullanılan araçlardan en önemli birisi ise denetleme ve değerlendirmedir. Çünkü bir eğitim sisteminin geliştirilmesi ve niteliğinin yükseltilmesi için verilecek kararlara, bunlara bağlı olarak yapılacak uygulamalara temel oluşturacak en önemi veriler, denetleme ve değerlendirme sonucunda elde edilen verilerdir. Bundan dolayı, ülkelerin birçoğunda, sistem içindeki yerleri ve işleyişleri birbirinden farklı da olsa, denetleme ve değerlendirme birimlerinin eğitim sistemlerinin en temel birimleri olarak örgütlendikleri görülmektedir. En genel anlamıyla denetleme ya da teftiş kamu ve kurum yararına insan davranışını kontrol etme süreci olarak tanımlanabilir (Taymaz, 1997, s.2). Yapılan çalışmaları denetlemek, değerlendirmek, daha verimli ve etkili hale getirmek amacıyla yapılan teftişin, sistemi geliştirmek için ilgililere önerilerde bulunmaktan, çalışanlara rehberlik etmek, onların hizmet içerisinde yetiştirilmesine katkıda bulunmaya
2 kadar geniş bir işlevi vardır. Ayrıca bizim ülkemizde bu işlevlerin yanında disiplin ve soruşturma işlevlerinin yürütülmesi de teftiş kapsamında değerlendirilmekte ve uygulanmaktadır. Yaşayan birer sosyal organizma olan kurum ya da kuruluşların amaçlarına ulaşarak yaşamlarını garanti altına almaları için, kaynaklarını kaliteli ürün ya da hizmet üretebilecek biçimde kullanmaları gerekir. Çünkü bir örgütün yaşayabilmesi büyük ölçüde insan ve madde kaynaklarını hizmetin niceliğini ve niteliğini sürekli artıracak biçimde planlaması ve kullanmasına bağlıdır. Bu da büyük ölçüde örgütü oluşturan sistem ve alt sistemlerin, üretim ve yönetim süreçlerinin belirli bir sistem bütünlüğü içerisinde denetlenmesi ve değerlendirilmesi ile olanaklıdır. Bu açıdan bakıldığında diğer örgütlerde olduğu gibi, eğitim kurumları için de denetleme ve değerlendirme yaşamsal bir öneme sahiptir. Bununla birlikte, bir örgütün ve bu örgütü oluşturan birimlerin kendilerinden beklenen işlevleri yürütebilmeleri ancak, bir sistem bütünlüğü içerisinde örgütlenmeleri ve yönetilmeleri ile olanaklı olur. Bunun için örgütler kurulurken yada yeniden yapılandırılırken, oluşturulacak birim ve bölümlerin örgütün temel amacına hizmet edebilecek biçimde; yetki ve sorumluluklarının açık ve net, birbirleriyle binişmeyecek biçimde ; uzmanlıkların kullanımına, çok yönlü iletişime ve işbirliğine olanak verecek biçimde yapılaştırılması büyük önem
3 taşımaktadır. Aksi takdirde örgütlerin bir sistem bütünlüğü içerisinde çalışması sağlanamayacağı gibi, sürekli çatışma ve buna bağlı olarak güç yitimine uğrama sözkonusu olacaktır. Bu tür sağlıksız yapılaşmalarda, denetim birimleri de zamanlarının çoğunu geliştirme ve rehberlik rollerini yerine getirmekten çok, örgüte yararı olmayan çatışmaları çözmeye ayırmak zorunda kalırlar. Hatta bazen eğitim sisteminin verimliliği ve etkililiği önünde engel de oluşturabilirler. Bu olumsuz durumun giderilmesi ancak sistemi nin en stratejik parçasını oluşturan denetim ve değerlendirme alt sisteminin çağdaş normlara ve ilkelere uygun bir biçimde yeniden yapılandırılması ile olanaklıdır. Eğitimde Denetleme ve Değerlendirme Eğitimde ve özellikle okullarında yürütülen denetleme ve değerlendirme etkinliklerini içsel ve dışsal olarak iki grupta ele almak olanaklıdır. İçsel değerlendirme; okul ile doğrudan ilişkisi olan okul müdürü, öğretmen, öğrenciler ya da okul faaliyetlerinden doğrudan etkilenen veliler veya yerel topluluklar tarafından yapılan denetleme ve değerlendirmedir. Son yıllarda okullarda performans değerlendirme çalışmaları kapsamında içsel değerlendirme etkinlikleri giderek büyük önem kazanmaktadır. Dışsal denetleme ve değerlendirme ise, okulun etkinlikleri ile doğrudan herhangi bir bağlantısı olmayan, ancak okulların
4 değerlendirilmesinden yerel, bölgesel ya da merkezi eğitim otoritelerine karşı sorumlu olan denetmenler tarafından yapılan denetleme ve değerlendirmelerdir. Değişik ülkelerdeki uygulamalara bakıldığında okulların içsel ve dışsal değerlendirmelerinin ülkeler bazında farklılıklar gösterdiği görülmektedir. Denetleme ve değerlendirmeye ilişkin görevleri eğitsel ve yönetsel olmak üzere iki ana grupta ele almak olanaklıdır. Eğitisel alanla ilgili olarak yapılan denetim bilgi ve becerilerin, sosyal davranış modellerinin hangi düzeyde öğrenildiği ve öğretildiği ile öğrencilerin bireysel gelişiminin ne düzeyde gerçekleştiğini belirlemeye yönelik olarak yapılır. Yönetsel denetim ise okulun insan ve madde kaynakları, bütçesi ve okul çevre ilişkilerinin yönetimini esas alır. Denetleme ve değerlendirme süreci sonucunda elde edilen veriler, bireysel düzeyde, ilgililere öneriler yapmada ya da ceza vermede; sistem düzeyinde ise sistemin tümü ile ilgili değerlendirme ve geliştirme etkinliklerinde kullanılmaktadır. Avrupa Birliğine Üye Ülkelerde Denetleme Yaklaşımları Avrupa birliğine üye ülkelerde dışsal denetleme ve değerlendirme sistemleri bakımından farklılıklar görülmektedir. Örneğin Fransa, İngiltere, irlanda, Estonya, Letonya, Slovakya, Danimarka ve Hollanda
5 gibi ülkelerde, okulların denetiminde ikiden fazla örgütün yer aldığı görülmektedir. MERKEZİ YÖNETİM IEN/IPR Rektör Chambre Des comptes MERKEZİ YÖNETİM Uzmanlık Birimi Müfettiş Başöğretmen Başöğretmen Fransa Denetleme ve Değerlendirme Sistemi Hollanda Denetleme ve Değerlendirme Sistemi MERKEZİ YÖNETİM Uzmanlık Birimi EVA MERKEZİ YÖNETİM HMIE BELEDİYELER Yönetim Takımı Danimarka Denetleme ve Değerlendirme Sistemi YEREL YÖNETİM Başöğretmen İngiltere: Scotland Şekil 1: Üçlü denetim sistemi uygulanan ülkelerden bazılarındaki denetim sisteminin yapısı Kaynak: Eurynıce: Evaluation of Schools Providing Complusory Education In Europe Fransa eğitim ve öğretim bakımından 28 akademik bölgeye ayrılmıştır. Her akademik bölgenin başkanı rektör olup, ilk ve orta dereceli okulların denetiminden sorumludur. Rektör denetim sorumluluğunu kendisine bağlı olan Bölge Eğitim Müfettişleri IPR-IA ve Milli Eğitim Müfettişleri IEN ile yerine getirir. Yine ulusal düzeyde doğrudan Bakana bağlı olan Milli Eğitim Yönetim Genel Denetleme
6 Kurlu IGAEN ve Milli Eğitim Genel Denetim Kurulu IGEN denetiminden sorumlu üst birimlerdir. Danimarka da ise merkezi hükümet adına denetlemeyi uzmanlık birimleri, Belediyeler ve Danimarka Değerlendirme Enstitüsü gerçekleştirir. Belediyeler yaptıkları denetleme ve değerlendirmelerin sonuçlarını uzmanlık birimlerine iletirler. Her okul belediye tarafından atanmış ya da aileler tarafından seçilmiş bir müfettişin denetiminde çalışır. Şekil 2ve3de de görüldüğü gibi, İngiltere, İsveç, Polonya, İzlanda, Avusturya, Macaristan ve Romanya da ise okulların denetleme ve değerlendirmesinden iki farklı birimin sorumlu olduğu anlaşılmaktadır. MERKEZİ YÖNETİM Bakan BELEDİYELER İzlanda Denetleme ve Değerlendirme Sistemi Şekil 2: İkili denetim sistemi uygulanan ülkelerden bazılarındaki denetim sisteminin yapısı Kaynak: Eurynıce: Evaluation of Schools Providing Complusory Education In Europe
7 MERKEZİ YÖNETİM NAE (Ulusal Eğitim Ajansı BELEDİYELER İsveç Denetleme ve Değerlendirme Sistemi Şekil 3: İkili denetim sistemi uygulanan ülkelerden bazılarındaki denetim sisteminin yapısı Kaynak: Eurynıce: Evaluation of Schools Providing Complusory Education In Europe İsveç te Merkezi düzeyde eğitimin denetlenmesi ve değerlendirmesinden Ulusal Eğitim Ajansı sorumludur. Belediyeler ise yerel düzeyde ise eğitimin denetlenmesi ve değerlendirilmesine katkıda bulunurlar. Bu örnekleri daha da artırmak olanaklıdır. Ancak bu farklı örgütlerin denetim alanları birbirinden farklı olmaktadır. Örneğin bir denetim grubu ya da birimi okulların eğitsel ve/ veya yönetsel bakımlardan denetlerken, diğer grup finansal ve ya başka bakımlardan denetim etkinliği yürütmektedir. Dışsal denetleme ve değerlendirmeyi amaçları bakımından da farklı kategorilere ayırmak olanaklıdır. Bunlardan birisi daha çok yeni eğilimler ışığında okullarda kalitenin geliştirilmesi ve içsel denetim
8 etkinliklerinin sağlıklı yürütülmesi konularında rehberlik ve öneri amaçlı denetlemedir. Diğeri ise okulların belirli standartlara ve yasal düzenlemelere uygun işleyip işlemediklerini kontrol etme amacını taşıyan klasik teftiş yaklaşımıdır. Dışsal denetimde tek bir yaklaşımı uygulayan ülkeler içerisinde ise Almanya, İspanya, Portekiz, Belçika, Lüksemburg u saymak olanaklıdır. Bu ülkelerden bazılarındaki denetim sisteminin yapısı da şekil 4 de yer almaktadır. LAND (Eğitim Bakanlığı) Müfettişi MERKEZİ YÖNETİM IGE Başöğretmen Başöğretmen Almanya Denetleme ve Değerlendirme Sistemi Portekiz Denetleme ve Değerlendirme Sistemi Toplum Müfettiş MERKEZİ YÖNETİM/ ÖZERK TOPLULUKLAR Müfettiş Başöğretmen Belçika: Flemenkçe konuşanlar İspanya Denetleme ve Değerlendirme Sistemi Şekil 4: tekli denetim sistemi uygulanan ülkelerden bazılarındaki denetim sisteminin yapısı Kaynak: Eurynıce: Evaluation of Schools Providing Complusory Educat In Europe
9 Avrupa Birliğine Üye Ülkelerde Denetleme ve Değerlendirme Sisteminin Örgütlenme Biçimleri: Diğer Hususlarda olduğu gibi, denetleme birimlerinin organizasyonu, yetkive sorumlulukları bakımından da tek tip bir modelden bahsetmek olanağı yoktur. Bununla birlikte ülkelerin çoğunda okulların denetlenme ve değerlendirilmesinden teftiş kurullarının sorumlu olduğunu ve bu kurulların da çoğunlukla merkeze ya da üst eğitim otoritelerine karşı sorumlu olduğunu söylemek olanaklıdır. Bir kısım ülkede ise denetleme birimlerinin aynı zamanda yerel otoriteye karşı sorumlulukları bulunmaktadır. Örneğin Fransa ve Romanya da Merkezi düzeyde örgütlenen denetim sistemi, bölgesel düzeydeki birimleri yoluyla sistemin denetimini gerçekleştirmektedir. Yine Estonya ve Litvanya da Devlet Denetleme Büroları aynı zamanda bölgesel otoriteye sorumlu olan Eğitim görevlileri ve müfettişlerinden oluşmaktadır. Avusturya da Eğitim denetiminin çekirdeğini merkeze bağlı örgütlenen Teftiş kurulu oluşturmakla birlikte, eğitim denetçileri eyalet ve bölge eğitim otoritelerine karşı sorumludurlar. Polonya da ise her bir ildeki okulların denetiminden Kuratoryz denilen bölge teftiş kurulları sorumludur. Bu kurullar Bakanlığın belirlemiş olduğu politikaları uygular ancak her ilin başındaki yetkiliye karşı sorumludurlar. Hollanda ve ingiltere de (Kuzey İrlanda hariç) Teftiş kurulları çok yüksek derecede özerkliğe özerkliğe sahiptir. Hollanda da teftiş kurulu Bakana sorumlu özerk bir birimdir. İngiltere de ise Ofsed adlı kuruluş Bakanlık dışı bir birim olup, parlementoya va başbakanlığa karşı sorumludur.
10 Gallerde Eğitim ve yetiştirme için Majestelerinin Müfettişleri (Estyn) özerktirler. Kuzey İrlanda da Eğitim ve Yetiştirme müfettişliği Bakanlığa bağlı bir birim olarak işlemektedir. Diğer yandan 2001 yılında bu yana İskoçya da Eğitim ve Yetiştirme Müfettişliği üst düzey bir büro haline getirilmiş, özerk bir birim olarak hizmet yapmaktadır. İsveçte denetim sorumluluğu Belediyeler ve Eğitim Bakanlığı ileulusal Eğitim bürosu arasında paylaşılmıştır. İzlanda da ise Bakanlık ve Belediyelerin denetimle ilgili örgütleri mevcuttur. Bu örneklerden de anlaşılacağı gibi Avrupa birliği ne üye ülkeler için eğitim denetimine yönelik olarak tek bir örgütlenme modelinden bahsetmek olanaksızdır. Avrupa Birliğine Üye Ülkelerde Denetmenlerin Nitelikleri ve Üstlendikleri Görevler Genel olarak bakıldığında, ülkelerin çoğunda denetim görevi verilecek kişilerde, denetleme ve değerlendirme yapacağı alanda öğretmenlik deneyiminin olmasına önem verildiğini söylemek olanaklıdır. Ayrıca ülkelerin yarısına yakınında denetmen olarak seçileceklerde, denetleme ve değerlendirme alanında bir kursa katılmaları ya da sınavdan geçmeleri ve ya her ikisini de gerçekleştirmiş olmaları beklenmektedir. Denetmenlerin hem eğitsel hem de yönetsel alanlarda denetleme yapmalarına hemen tüm ülkelerde önem verilmekle beraber, denetmenliğe atanmada yöneticilik deneyimi ya da yönetimsel uzmanlığa az önem verildiği anlaşılmaktadır. Buna belirli derecede önem verilen ülkelerde ise, uzmanlığın formal bir eğitime dayalı olmayıp, iş başındaki deneyimle kazanılmış olmasına önem verildiği görülmektedir. Ülkelerin çoğunda sistemin geliştirilmesine katılımlarını sağlamak için, denetmenlerden yapmış oldukları denetimler sonucunda elde ettikleri verilere dayalı olarak öneriler geliştirmeleri beklenmektedir. Bazı ülkelerde ise, denetmenlere, nadiren de olsa başarısız okul ve
11 öğretmenlere disiplin cezası verme yetkisi verilmektedir. Denetmenler bu rollerden başka ve daha fazla rehberlik ve danışmanlık rolleri de üstlenirler. Ülkelerin birçoğunda uzmanlık alanlarında eğit,im otoritelerine önerilerde bulunma ve eğitim politikalarının oluşturulmasında aktif rol üstlenirler. Sonuç Avrupa Birliği ne üye ülkelerdeki denetim ve değerlendirme sistemine yönelik olarak kaynaklarda yer alan bilgilerden aşağıdaki sonuçlara varmak olanaklıdır: -Avrupa birliği ülkelerini genel olarak temsil eden bir denetim modelinden bahsetmek olanaklı değildir. Her ülke kendi genel yönetim yapısı ve ihtiyaçlarına uyacak bir denetim modelini benimsemiştir. -Bazı ülkelerde birden fazla kurum ya da kuruluş eğitim sisteminin denetimi sorumluluğunu aralarında paylaşmışlardır. Ancak bu kurum ve kuruluşların yetki görev ve sorumlulukları birbirinden farklıdır. -Ülkelerin çoğunda okulların denetlenme ve değerlendirilmesinden teftiş kurulları sorumludur ve bu kurullar da çoğunlukla merkeze ya da üst eğitim otoritelerine bağlıdır. -Ülkelerin bir kısmında,türkiye deki sisteme benzer bir biçimde merkezi ve il düzeyinde ikili bir örgütlenme mevcuttur. -Son yıllarda birçok Avrupa ülkesinde denetim kurulları ve elemanlarının özerkliğini artırmaya yönelik çabalarda bir artış görülmektedir. Holanda ve İngiltere bu konuda önemli ilerlemeler kaydetmişlerdir. -Denetmen olarak görevlendirilenlerde aranılan niteliklerin başında öğretmenlik deneyimi yer almaktadır. Ayrıca az da olsa alan uzmanlığına önem verilmektedir.denetmenlerin eğitim yönetimi ve denetimi alanında formal eğitim almalarına gereken önem verilmemektedir.bu konuda iş başında yöneticilik deneyimi yeterli sayılmaktadır.
12 -Hemen hemen ülkelerin tümünde Denetmenlerin eğitim ve yönetim alanındaki tüm iş ve ve işlemleri denetleme sorumluluğu vardır. Ancak soruşturma görev ve sorumluluğu okul denetmenlerinde değildir. Denetmenlerde beklenen diğer görev ise rehberlik ve danışmanlık olarak belirlenmiştir. Türkiye de Denetleme ve Değerleme sisteminin Örgütlenme ye işleyişine yönelik öneriler Bilindiği gibi, Türkiye de denetim sistemi halihazırdaki durumuyla, üniversite sistemi hariç, ikili bir örgütlenme biçimi içerisinde uygulanmaktadır. Bu örgütlerden birisi Bakanlık düzeyinde yer alan Milli Eğitim Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, diğeri de İl Milli Eğitim Müdürlükleri Bünyesinde yer alan İlköğretim Müfettişleri Kurulu Başkanlığı dır. Bakanlık Teftiş Kurulu Başkanlığı, yetki itibariyle İlköğretim müfettişleri Kurulu ndan daha üst düzeyde yetkilerle donatıldığı gibi, görev itibariyle de İlköğretim Müfettişler Kurulu nun görev ve yetkilerine de sahiptir. Bu durum bir yandan görev ve yetki binişmesi ve karmaşası yaratırken diğer yandan da her iki birim arasında çatışmalara yol açabilmektedir. Bu ikili yapının işlevsel bir biçimde yeniden örgütlenmesi eğitim sistemimiz açısından büyük yarar sağlayacaktır. Kamu Yönetimi Temel Kanunu nda tasarısında yapılacak düzenlemelerle yıllardan bu yana devam eden denetim sisteminin örgütlenme sorunu çözüme kavuşturulabilir. Ancak sözkonusu yasa tasarısının bu haliyle soruna çözüm getirecek nitelikte olduğunu söylemek ne yazık ki olanaklı değildir. Çünkü tasarıda temel görevleri araştırma, geliştirme ve danışmanlık olan birimlerinin işlevi, sadece rehberlik danışmanlık ile sınırlandırılarak, denetim birimleri ana hizmet birimleri sınıfına alınmıştır. Halbuki bu birimin işlevinin önemine uygun bir biçimde, yine halihazırda olduğu
13 gibi özerk çalışmasını sağlayacak biçimde danışma birimleri kapsamında düşünülmesi ve örgütlenmesi uygun olacaktır. Bu bağlamda, Avrupa birliğine üye ülkelerdeki örgütenme biçimlerinden de yararlanılarak, yeniden yapılanma sürecinde, Milli Eğitim Sisteminde Denetim ve Değerlendirme İşlevinin ülke ihtiyaçlarına ve koşullarına uygun bir biçimde örgütlenmesi ve işletilmesi için aşağıdaki öneriler getirilebilir: 1-Yeni gelişme ve değişmelerin ışığında denetimin amaç ve işlevleri gözden geçirilmeli ve yeniden belirlenmelidir. 2-Eğitim sisteminde yıllardan beri sorun ürettiğinden şikayet edilen ikili sistem ülke gerçekleri ışığında yeniden ele alınmalı ve düzenlenmelidir. Bu bağlamda Bakanlık bünyesinde Danışma ve Denetim birimi niteliğinde bir Bakanlık Teftiş Kurulu Oluşturulmalı. Bu kurulda yeteri kadar Milli Eğitim Bakanlık Müfettişi İstihdam Edilmelidir. Bu kurul, Denetim politika ve uygulamaları ile ilgili ilke ve politikaların belirlenmesi, Merkez birimlerinin denetimi ve soruşturması ile İl, ilçe Milli Eğitim Müdürlüklerinin denetiminden sorumlu olmalıdır. İl düzeyindeki Tüm eğitim kurum ve kuruluşları İl düzeyinde örgütlenen İl Milli Eğitim Müfettişleri tarafından denetlenmelidir. Milli Eğitim Bakanlık Teftiş Kurulu ile İl Milli Eğitim Müfettişler Kurulu arasında organik bağ oluşturulmalıdır. İl Milli Eğitim Müfettişleri doğrudan Bakanlık Milli Eğitim Müfettişler Kurulu Başkanlığına bağlı olarak çalışmalıdır. Denetçilerin herhangi bir etki altında kalmadan karar verebilmelerini sağlayabilmek için, Teftiş Kuru Başkanlığı nın özerk bir yapıda kurulması için gerekli düzenlemeler yapılmalıdır. 4- Müfettişler denetleme yapacakları konularla ilgili olarak alanlarında uzman olan ve ayrıca Eğitim Yönetimi ve Denetimi Alanında Yüksek Lisans yapmış olanlar arasından seçilmelidir. Ayrıca halihazırda görevde bulunan müfettişlere Eğitim Yönetimi ve Denetimi alanında tezsiz yüksek lisans eğitimi alma olanağı sağlanmalıdır.
14 5- İl Milli Eğitim Müfettişleri denetleyecekleri alanlara göre kendi aralarında uzmanlık gruplarına ayrılmalıdır. Müfettişlerin her biri bir temel alan yanında iki yan alanda daha uzmanlık niteliği kazanmalıdır. 6-İl Eğitim Müfettişlerinin görevleri araştırma, inceleme, denetleme ve rehberlikle sınırlı olmalı, soruşturma görevleri Valilik bünyesinde bu amaçla oluşturulacak ve içerisinde eğitim alanından seçilen denetmenlerin de bulunduğu İl Soruşturma Kurulu na verilmelidir. 6- Her iki Teftiş biriminde görev yapan müfettişlerin özlük hakları birbirine eşit olacak şekilde düzenlenmeli, ayrıcalıklar önlenmelidir.