Onbirinci Ders: Norm Kadro Uygulamaları. Dersin Amacı. Dersin İçeriği NORM KADRO SİSTEMİNİN KAPSAMI

Transkript

1 Onbirinci Ders: Norm Kadro Uygulamaları Dersin Amacı Bu dersin amacı, kamu kurumlarının örgüt yapısını ve insan kaynaklarını yeniden yapılandırmak amacıyla yürütülen norm kadro çalışmaları hakkında bilgiler vermektir. Dersin İçeriği Norm Kadro Sisteminin Kapsamı Norm Kadro Uygulaması ve Aşamaları o Örgüt Analizi ve Örgütün Yeniden Yapılanması o İş Analizi ve Kadroların Yeniden Yapılanması Yerel Yönetimlerde Norm Kadro Uygulaması o Belediyelerde Norm Kadro Uygulaması o İl Özel İdarelerinde Norm Kadro Uygulaması Bir kurumda örgüte ve insan kaynaklarına ilişkin sorunların pek çoğunun çözümünde kullanılabilecek yöntemlerden birisi de norm kadro uygulamasıdır. Norm kadro uygulamasının iki önemli ayağını oluşturan örgüt ve iş analizi süreçlerinin sonucunda, örgütsel yapı reorganize edilmekte, kuruma ait iş süreçleri analiz edilerek gözden geçirilmekte, her bir personele ilişkin görev tanımları yapılmakta, iş ölçümü çalışmalarına bağlı olarak birimlerde çalışacak personelin sayı ve niteliği belirlenebilmektedir. İlk önceleri sadece Kamu İktisadi Teşebbüslerinde uygulanan norm kadro çalışmaları, 2000 yılında çıkarılan Bakanlar Kurulu kararıyla tüm kamu kurumlarına yaygınlaştırılmıştır. Ancak belli bir takvime göre tüm kurumlarda yapılması öngörülen çalışmalar uygulamaya geçmeden durdurulmuştur. Reform kanunlarında yer alan düzenlemelerle norm kadro yerel yönetimlerde süreklilik kazanmıştır. NORM KADRO SİSTEMİNİN KAPSAMI Norm kadro sisteminin gelişimine ve uygulamasına geçmeden önce, onun teorik arka planını oluşturan daha önceki derslerde ayrıntılı olarak ele aldığımız işe yönelmiş personel sistemini (kadro sistemi) kısaca tekrar etmekte yarar bulunmaktadır. Bilindiği gibi, kamu kesiminde uygulanan personel rejimi, ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Bunun temelinde ülkenin kendine özgü şartlarının yanında, kariyer düşüncesi yatmaktadır. Kariyer düşüncesinin uygulanış biçimine göre personel sistemleri temelde iki kısma ayrılmaktadır: Rütbe sistemi ve kadro sistemi. 1

2 Rütbe sisteminde kariyerin anlamı memurluğun meslek haline getirilmesi dir. Burada işten çok kişi önemlidir. Genç yaşta kamu hizmetine giren kişi, kıdemine, eğitim düzeyine ve genel yeteneklerine göre bir rütbe kazanır. Hizmete giriş düzeyini kişinin öğrenim düzeyi-diploması belirler. Yükselmelerde kıdem en belirleyici ölçüttür. Ücret performans ve başarıdan çok diploma ve kıdeme göre belirlenmektedir. Aynı işi yaptıkları halde, öğrenim düzeyi ve kıdemi farklı olanlar farklı ücret alabilirler. Personelin rütbesiyle (unvanı ve kadro derecesi) üstlendiği görev arasında (fiili çalışma unvanı) doğrudan bir ilişki yoktur; yani kişi, aynı rütbede çok değişik görevleri yerine getirmeye yeterli sayılmaktadır. Sisteminin dayandığı anlayışa göre örgüt, öz olarak insanlardan oluşur. Örgütün yapısı, örgüte verilen görevlere ve bireylerin yeteneklerine göre biçimlenir. Görevle görevi yerine getirecek kişi arasında sıkı bir ilişki vardır. Görevi kişiden ayrı düşünmek ve önceden ayrıntılı olarak saptamak olanaksızdır. Kadro sisteminde ise görevle onu yerine getirecek kişi birbirinden ayrılabilir. Kadro ya da pozisyon, kişiden bağımsız soyut bir tanımlamadır. Örgütler, belli ödev, yetki ve sorumlulukların önceden tanımlandığı kadro/pozisyonlardan meydana gelmektedir. İşler-görevler arasında güçlük ve sorumluluk itibarıyla var olan ayrılıklar (farklılıklar) gerçeğe yakın biçimde belirlenebilir. Özel ve kamu kesimi arasında geçişlere imkan veren sistemde, işe göre eleman alınır. Belirli bir kadroya atanabilmek için, o kadro için belirlenmiş iş gereklerine uygun spesifik bir uzmanlık eğitimine, özel bilgi, deneyim ve yeteneğe sahip olmak gereklidir. Yükselmelerde başarı ve performans en önemli ölçüttür. Benzer veya aynı işi yapanlar aynı ücreti alırlar, yani eşit işe eşit ücret ilkesi egemendir. Kadro sisteminde, istihdam gerçek ihtiyaçlara dayanmaktadır. Yapılacak işler/görevler ayrıntılı olarak tanımlandığından, örgüt içerisinde hangi birime, hangi niteliklerde ve sayıda eleman alınacağı önceden belirlenebilmektedir. Yukarıda ana hatlarıyla kısaca ele alınan ve birbirinden oldukça farklı olan iki sistemden birincisi, yani rütbe sistemi halen ülkemizde uygulanmakta olan personel rejimimizin esasını teşkil etmektedir. Kamu kurumlarında yeni uygulanmaya başlayan norm kadro sisteminin teorik arka planını ise kadro sistemi oluşturmaktadır. Dolayısıyla norm kadro çalışmalarının başlatılmasıyla, personel rejimimizin teorik temelini oluşturan rütbe sistemi nden kadro sistemi ne doğru bir geçiş de başlatılmış olmaktadır. En genel anlatımıyla norm kadro, bir kurumun amaçlarına ulaşabilmek için yerine getirmesi gereken görev ve hizmetlere ait iş yükünün belirli tekniklerle belirlenmesi, iş yükü ile orantılı olarak o kurumda istihdam edilmesi gereken personel sayısının ve niteliklerinin belirlenmesidir. Başka bir ifade ile norm kadro, bir kuruluşun görevlerini, amaca yönelik biçimde, etkin ve verimli olarak yerine getirebilmeleri için, ihtiyaç duydukları optimal (ne az, ne çok) kadroların, unvan, sayı ve atanacak personelde aranacak nitelikler yönünden, standart bir şekilde belirlenmesi dir. NORM KADRO UYGULAMASI VE AŞAMALARI Norm kadro uygulaması, sadece örgütte çalışacak optimal personel sayısını belirlemeye yönelik bir çalışma değildir. Aynı zamanda mevcut örgüt yapısının ve kadro sisteminin yeniden yapılanmasını içeren bir süreçtir. Bu kapsamda norm kadro çalışmasının aşamalarını kısaca şöyle özetleyebiliriz: 2

3 Örgüt Analizi ve Örgütün Yeniden Yapılanması Örgütler canlı birer organizmadır ve zaman içinde ortam ve koşullarda ortaya çıkan olumsuz durumlar, bilim ve teknolojideki gelişmeler ve üretim yöntem ve tekniklerindeki yenilikler nedeniyle etkinliklerini yitirmektedirler. Bu durumlarda, mevcut örgüt yapısının gözden geçirilmesi, değişen koşul ve teknolojilere göre yeniden yapılandırılması gerekmektedir. Örgüt analizi aşamasında, örgüte ilişkin mevzuat taranmakta, örgütün kurulmasını gerektiren amaç ve politikalar saptanmakta ve örgütün yerine getirmesi gereken tüm görev ve hizmetler ortaya konmaktadır. Anket ve görüşme yöntemleriyle orta ve üst düzey yöneticilerden gerekli bilgiler alınmaktadır. Bu kapsamda birimlerin görevleri, birimler arasındaki görev geçişmeleri, ortada kalan görevler, hiyerarşik bağlılıklar, kaldırılması, birleştirilmesi ya da yeni oluşturulması gereken birimler, evrak akışı ve görevi aksatan sorunlar ortaya konulmakta ve çözüm önerileri tartışılmaktadır. Örgüt analizi sonucunda, örgütlenmeye ilişkin ilke ve esaslar doğrultusunda mevcut örgüt yapısında değişikliğe gidilmesi gerektiği kanaatine varılırsa, örgüt şeması yeniden düzenlenmekte, ana hizmet birimleri ile yardımcı ve kurmay birimler belirlenmekte, yeni düzenlemeye bağlı olarak birimlerin görev tanımları yapılmaktadır. En son olarak da Örgüt Analizi Raporu ile Organizasyon El Kitabı hazırlanmaktadır. İş Analizi ve Kadroların Yeniden Yapılanması Örgüt analizi aşaması tamamlandıktan sonra iş analizi çalışmalarına geçilmektedir. İş analizi aşamasında, birimlerde yapılan işler/görevler ile bunları yerine getirecek personelde bulunması gereken niteliklere ilişkin ayrıntılı bilgiler toplanmaktadır. Bilgilerin toplanmasında anket, görüşme ve yerinde gözlem teknikleri kullanılmaktadır. Bunların yanında, örgütteki mevcut belge ve dokümanlardan da yararlanılmaktadır. İş analizi çalışmalarının sonucunda her bir kadro için Görev/İş Tanımı Formu hazırlanmaktadır. Görev/iş tanımı formlarında, görev/işin kısa tanımı, görev/iş, yetki ve sorumluluklar, çalışma koşulları ile kadroya atanacak personelde aranacak nitelikler yer almaktadır. Görev/iş tanımları yapıldıktan sonra iş ölçümü çalışmaları yapılmakta ve norm kadro sayıları belirlenmektedir. İş analizi sürecinin sonucunda iş süreçleri basitleştirilmekte, gereksiz kadrolar kaldırılmakta, unvan standardizasyonu sağlanmakta, mevcut personelin hizmet-içi eğitim ihtiyaçları sağlıklı bir şekilde saptanmaktadır. Görev, yetki ve sorumluluklar net bir şekilde ortaya konulduğu için, sorumluluktan kaçma önlenmekte, personel objektif bir biçimde değerlendirilebilmekte ve performansı ölçülebilmektedir. Norm kadro ve aşamaları ile ilgili olarak verilen bu kısa bilgilerden sonra şu değerlendirmeleri yapmak mümkündür. Ülkemizde norm kadro çalışmalarının sağlıklı bir şekilde yapılmasına ve uygulanmasına ilişkin alt yapı henüz oluşturulamamıştır. Yukarıda açıklandığı üzere, norm kadro çalışmalarının başlatılmasıyla, personel rejimimizde adı tam olarak konulmamış köklü bir reform da başlatılmış olmaktadır. Norm kadro uygulamasının etkili ve kalıcı olabilmesi için, merkezi 3

4 düzeyde bir takım alt yapı çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Burada en önemli görev Devlet Personel Başkanlığı na düşmektedir. Bunlar içerisinde en önemlisi, merkezi olarak bir sınıflandırma ve kadro standardizasyonu çalışmasının yapılmasıdır. Norm kadro, temel olarak kadroların sınıflandırılmasını esas almaktadır. Kadro sınıflandırması (position classification), Amerika Birleşik Devletleri ndeki devlet ve yönetim anlayışına, ferdiyetçi felsefeye, liberal ekonomiye, özel sektörün idare ile olan ilişkilerine uygun bir temel üzerine kurulmuştur. Ülkemizdeki mevcut devlet ve yönetim anlayışı, eğitim sistemi, işgücü piyasası, kamu-özel sektör ilişkileri, kadro sisteminin klasik biçimiyle uygulanmasına imkan vermemektedir. Bu nedenle sınıflandırma çalışmalarında, ülkemize özgü şartların da dikkate alınması gerekmektedir. Kadro sınıflandırmasında, sadece kadro/pozisyonları belirlemek yeterli olmamakta, ortak ve benzer özellikler taşıyan kadrolardan sınıflar meydana getirilmekte, işler güçlük ve sorumluluk düzeylerine göre derecelendirilmektedir. Bu yönüyle kadro sınıflandırma sistemi, oldukça ayrıntılı ve uzun bir çalışma gerektirmekte, teknik bilgi ve uzmanlık istemektedir. Oysa ülkemizde 10 sınıftan oluşan bir sınıflandırma sistemi bulunmaktadır. Sınıflar, rütbe sisteminin özelliklerine göre son derece geniş olarak düzenlenmiştir. Öte yandan kadrolara ilişkin bir standardizasyon da bulunmamaktadır. Devlet Personel Başkanlığı nca sınıfların yeniden düzenlenmesi, kadro/pozisyon unvanlarında standardizasyona gidilmesi gerekmektedir. Böylece, farklı kurumlarda farklı ekiplerce yapılan norm kadro çalışmalarında, merkezi olarak yapılan sınıflandırma ve kadro standardizasyon çalışmalarından yararlanılacaktır. Norm kadro çalışmasıyla gerçekleştirilen kurum içi kadro standardizasyonu, kurumlar arasında da sağlanmış olacaktır. Merkezi olarak yapılması gereken diğer bir önemli çalışma da, ücret sisteminin yeniden yapılandırılmasıdır. Norm kadronun temelini oluşturan kadro sınıflandırması nın en önemli özelliği, ücretlerin eşit işe eşit ücret ilkesi doğrultusunda belirlenmesidir. Norm kadro çalışmaları sonucunda ortaya çıkan kadro standardizasyonunun daha anlamlı bir hale gelebilmesi için, kadrolar için belirlenen görev, yetki ve sorumluluklar, çalışma koşulları ve görev gereklerinin ücretle ilişkilendirilmesi gerekmektedir. Böylece kamu kesiminde daha adil bir ücret sistemi oluşturulmuş olacaktır. YEREL YÖNETİMLERDE NORM KADRO UYGULAMASI 2005 yılında yapılan yerel yönetim reformu sonrasında, belediyeler ve il özel idareleri ile bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine norm kadro çerçevesinde karar verme yetkisi belediye meclisine tanınmıştır. Belediyelerin ve il özel idarelerinin teşkilat yapıları ile personel sayı ve unvanları Norm Kadro İlke ve Standartları na göre şekillenmektedir. Norm kadro ilke ve standartları, İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken yönetmelikle belirlenmektedir. Belediyelerde Norm Kadro Uygulaması Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik te, belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri, hukuki durumları 4

5 ve hizmet özelliklerine göre altı ana gruba ayrılmıştır. Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-1 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Tasnif Cetvellerinde; belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birliklerinin ait oldukları alt gruplar ile bu alt gruplarda bulunmalarına esas teşkil eden niteliklerden hangilerine sahip oldukları ve grup yükselme adımları gösterilmiştir. Her grup Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yapılan 2009 yılı adrese dayalı nüfus sayımında belirlenen nüfuslara göre alt gruplara ayrılmış; (B), (C) ve (D) gruplarındaki belediyeler; ilçe merkezi, sanayi veya ticaret ve turizm niteliklerinden birini taşıması durumunda bir üst, iki özelliğe sahip olması durumunda iki üst, üç özelliğe sahip olması durumunda üç üst nüfus grubuna çıkarılmıştır. (E) grubunda yer alan belediye bağlı kuruluşları ile (F) grubunda yer alan mahalli idare birlikleri hizmet özelliklerine göre tasnif edilmiştir. Ana gruplar ve alt grup sayıları şöyledir: 1. (A) Grubu: Büyükşehir Belediyeleri (5 alt grup), 2. (B) Grubu: İl Belediyeleri (9 alt grup), 3. (C) Grubu: Büyükşehir İlçe Belediyeleri (19 alt grup), 4. (D) Grubu: İlçe ve Belde Belediyeleri (16 alt grup), 5. (E) Grubu: Belediye Bağlı Kuruluşları (8 alt grup), 6. (F) Grubu: Mahalli İdare Birlikleri (2 alt grup), Belediyeler, Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde her alt grup için belirlenen standarda uygun olarak kadrolarını tespit ederler. İl Özel İdarelerinde Norm Kadro Uygulaması İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik te, özel idareler hukuki durumları ve hizmet özelliklerine göre üç ana gruba ve her grup da kendi içinde nüfusuna göre alt gruplara ayrılmıştır. Ana gruplar ve alt grup sayıları şöyledir: (A) grubu il özel idareleri (büyükşehir belediyesi olan iller) (6 alt grup), (B) grubu il özel İdareleri (diğer iller) (8 alt grup), (C) grubu ilçe özel idareleri (Bozcaada ve Gökçeada) (1 alt grup), İl özel idareleri, Yönetmeliğin ekinde yer alan EK 2: Özel İdareler Norm Kadro Standartları Cetvellerinde her alt grup için belirlenen standarda uygun olarak kadrolarını tespit ederler. 5