Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi

Transkript

1 Türkiye de Enerji Etkinliğini Sağlama ve Çevresel Kirlenmeyi Engellemede Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranlarının Etkisi Deniz AYTAÇ Özet Enerji vergilerinin toplam vergiler içindeki payının yüksek olması, enerji etkinliği ya da çevresel korumasına öncelik atfedildiğini göstermez. AB, uygulanan vergilerle enerji etkinliği ve çevresel kirlenme arasındaki ilişkiyi incelemede, enerji üzerindeki zımni vergi oranlarının tanımlanmasını önermektedir. Bu çalışmada, Türkiye için enerji üzerindeki zımni vergi oranı hesaplanmış ve vergi uygulamalarının enerji etkinliği ve çevresel kirlenme üzerindeki etkileri incelenmiştir. Sonuçta, AB ülkelerinin aksine yüksek olan zımni vergi oranlarına rağmen vergilerin enerji etkinliği ve çevresel kirlenme üzerinde olumlu etkisinin olmadığı görülmüştür. Anahtar Kelimeler: Enerji Vergileri, Çevresel Dışsallıklar, Enerji Etkinliği, Zımni Vergi Oranları The Impact of Implicit Energy Tax Rate on Implementing Energy Efficiency and Preventing Environmental Pollution in Turkey Abstract A high ratio of energy tax revenue to total taxation as such does not necessarily represent an indication of a priority being attributed to energy efficiency and environmental protection. EU suggests the introduction of an implicit tax rate on energy for examine the relation between taxes, energy efficiency and environmental pollution. In this study implicit tax rate on energy was calculated for Turkey and the impacts of tax applications on energy efficiency and environmental pollution were Maliye Doktoru, aytac.deniz@gmail.com 392

2 D. AYTAÇ examined. Eventually in contrast to EU countries, despite of the high implicit tax rates, positive effect on energy efficiency and environmental pollution was not seen. Key Words: Energy Taxes, Environmental Externalities, Energy Efficiency, Implicit Tax Rates JEL Classification Codes: Q48, H2,H23 Giriş Günümüz ekonomilerinin enerji ile ilgili temel sorunlarından ikisinin; giderek artan çevresel kirlenme ile mücadele ve talep karşısında kıt bir kaynak olan enerjinin güvenli bir şekilde sağlanabilmesi için ekonomilerin enerji bağımlılığını azaltacak etkinlik artışlarının sağlanması olduğu söylenebilir. Bu iki temel sorun olan çevresel kirlilik ve enerji koruma politikaları kapsamında, enerji verimliliğinin artırılmasını ve enerji yoğunluğunun düşürülmesini sağlamada ülkeler birçok farklı araçtan yararlanmaktadır. Ülkeler bu hedefleri doğrultusunda, emisyon izinleri ticaret sistemi, sübvansiyonlar, araştırma geliştirme harcamaları, teşvikler, yol fiyatlandırma sistemleri ve farklı vergi türleri gibi birçok aracın değişen ağırlıklarda kullanımı ile oluşturulan sitemlere başvurmaktadır. Bununla birlikte, piyasa başarısızlıklarının giderilmesinde ve özellikle üretimde ve tüketimde ortaya çıkan dışsallıkların içselleştirilmesinde, enerji koruma politikaları kapsamında enerji etkinliğinin ve verimliliğinin artırılmasında başvurulan temel devlet müdahalelerinin başında ise vergiler gelmektedir (Aşık, 2003:254). Enerji vergileri diğer vergilerle karşılaştırıldığında, yönetim açısında kolay, enerji türlerinin düşük fiyat elastikiyeti nedeni ile dengeli ve yüksek gelir sağlayan vergiler (Wirl, 1993:256) olmaları nedeni ile kamu tarafından tercih edilen finansman kaynağı olmaktadır. Önemli bir kamu finansman kaynağı olan enerji vergilerinin toplam vergi gelirleri içindeki payının yüksek olması ise salt bu özellik nedeni ile vergilere çevresel koruma ya da etkinliği sağlama önceliğine sahip olma niteliğini kazandırmaz. Ülkeler için oluşturulan enerji vergi sistemi ile çevre ve enerji koruma (enerji etkinliğinin sağlanması) politikaları kapsamında daha düşük çevresel kirlilik ve enerji yoğunluğu hedeflerine ulaşabilmek açısından, hedeflerle kullanılan araçlar arasındaki uyum önem kazanmaktadır. Çevre ve enerji koruma (enerji etkinliğinin sağlanması) politikaları doğrultusunda enerji yoğunluğu ve çevre kirliliğindeki düşüşler, ulaşılmak istenen politik hedeflerdir ve bu hedeflerin birer gösterge olarak ölçümü mümkündür. Bu hedef göstergelerle enerji vergileri arasındaki ilişki, enerji vergilerinin toplam vergiler ve GSYİH (Gayrisafi Yurtiçi Hasıla) içindeki payı, nominal zımni enerji vergi oranları ve reel (deflate edilmiş) zımni enerji vergi oranları gibi oranlar yardımı ile incelenmektedir. Bu noktada Avrupa Birliği enerji etkinliğinin sağlanmasında diğer araçlar yanında enerji vergi uygulamalarının etkili olup olmadığının araştırılmasında zımni enerji vergi oranları ile enerji yoğunluğu arasındaki ilişkinin incelenmesini önermektedir (EC, 2010:1-54). Bu paralelde yapılacak çalışmada, öncelikle ülkelerin enerji söz konusu olduğunda devletin piyasaya müdahale nedenleri olan çevresel dışsallıklar ve enerji koruma politikaları kapsamında enerji etkinliği üzerinde durulacak, bu politikalar kapsamında belirlenen hedeflere ulaşmada kullanılan farklı enerji vergi türlerine değinilecektir. Daha sonraki aşamada, uygulanan enerji vergilerinin enerji etkinliği 393

3 ve çevresel kirlenme üzerinde etkili olup olmadığının değerlendirilebilmesi için Türkiye zımni enerji vergi oranları yılları için hesaplanarak, sonuçlar Avrupa Birliği üye ülke oranları ile karşılaştırılacak, uygulanabilecek politika önerileri üzerinde durulacaktır. 1. Çevresel Dışsallıklar Enerji söz konusu olduğunda ülkelerin karşı karşıya oldukları temel sorunlarından biri çevresel dışsallıklardır. Üretimden tüketime kadar olan birçok aşamada enerjinin negatif dışsallığı söz konusudur. Bugün dünyanın en temel çevre problemlerinin başında sera gazı ve iklim değişikliği gelmektedir. Başta karbondioksit (CO 2 ), metan (CH 4 ), diazotmonoksit (N 2 O) olmak üzere, insan faaliyetlerinden kaynaklanan ve sera gazları olarak tanımlanan gazların atmosferde doğal dengeyi bozacak şekilde birikmesi, atmosferde ortalama sıcaklığın artmasına ve küresel ısınmaya neden olmakta ve iklim değişikliği, ormanların ve bitki çeşitliliğinin azalması gibi sorunlar doğurmaktadır (Tüzüner, 2007:6). Bu sorunların temelinde ise yıllar itibarıyla sürekli artış gösteren sera gazı emisyonu yer almaktadır. Hükümetler arası iklim değişikliği paneli III. Çalışma Grubu raporunda 1970 ile 2004 yılları arasında sera gazı emisyonunun %80 oranında arttığı ve bu artışın %77 sinin insan kaynaklı nedenlere bağlı olduğu, sera gazı emisyon artışının en yüksek olduğu sektörün enerji olduğu ve yılları arasında enerji kaynakları nedeni ile sera gazlarının %145 arttığı belirtilmiştir (IPCC, 2004:3-4). Enerji kaynaklarının üretim-tüketim zincirinin her halkasında farklı ağırlıklarla dışsallıklar ortaya çıkmakta, fakat bu dışsallıklar fiyat mekanizması dışında üretici ve tüketicilerin fayda ve maliyet fonksiyonlarını etkilemektedir. Enerji maliyetleri içinde dışsallıklar yer almadığından fiyatlandırılamamakta ve dolayısıyla negatif dışsallık yaratanlar maliyetine katlanmadığından etkin üretim düzeyini aşarak, sosyal refahı olumsuz yönde etkileyebilmektedir. Enerji kaynaklarının üretim-tüketim zinciri içinde çevresel dışsallıklar nedeniyle oluşacak kirlenme ile mücadelede kamu, enerji vergilerini önemli araç olarak kullanmaktadır. 2. Enerji Koruma Politikaları ve Enerji Etkinliği Günümüz ekonomilerinin yaşadığı bir diğer temel sorun ise düşük enerji etkinliğidir. Bu nedenle enerji koruma politikalarının temelini enerjinin etkin ve dikkatli kullanımı oluşturur. Bu etkin ve dikkatli kullanım gereğinin arkasında enerjinin kıtlık sorunu yatmaktadır. Kıtlık ise beraberinde enerji fiyat yükselişlerini getirmektedir. Bu açıdan ele alındığında enerji korumacılığı uluslararası öneme sahiptir. Korumacılık ile kıtlığı ya da maliyeti artan enerji kaynağının kullanım ihtiyacını azaltmak ve uluslararası ticarete konu olan enerjinin fiyatlarındaki ani yükselişlerden ve kıtlıktan kaynaklanan enerji ve ekonomik krizlerden kurtulmak amaçlanmaktadır (Eden vd., 1981:307). Enerji korumacılığı ise birbiri ile ilişkili unsurlar setini içermektedir. Bu unsurlar: Kıtlığı ekonomik ve sosyal olarak olumsuz etkiler yaratacak olan enerji kaynaklarının tükenme oranlarının belirlenmesi ve optimal birincil (ana, baz) enerji kaynaklarının seçimi, Önemsiz enerji israfından kaçınılması, 394

4 D. AYTAÇ Enerji etkinliğini geliştirecek teknolojik ve idari değişiklerin yapılması, Enerji tüketim oranını azaltacak talep modellerine ya da alternatif ürünlere doğru değişimin sağlanmasıdır (Eden vd., 1981:291). Değinilen unsurlardan oluşan enerji korumacılığı hedeflerine ulaşmak için: Yaşam standartlarının düşürülmesi, Etkinliğin artırılması, Yakıtların elverişli maliyetli yakıtlarla ikame edilmesi, uygulamaları alternatifler arasındadır. Fakat enerji korumasının amacı olan enerji tasarrufu ekonomik büyümeden ve yaşam koşullarından ödün vererek enerjinin az kullanılması değil enerji yoğunluğunun düşürülmesidir (Ulutanır, 1998:215). Bu noktada enerji etkinliği mal ve hizmet üretimi için ihtiyaç duyulan enerji miktarını azaltma olarak tanımlanırken, enerji yoğunluğu ise enerji etkiliğinin ekonomideki ölçütüdür ve GSYİH birimi başına enerji olarak hesaplanır (IEA, 2006:177). Ekonomik çıktı başına enerji kullanımı anlamına gelen enerji yoğunluğu, enerji koruma politikası kapsamında özellikle gelişmiş ülkelerde düşürülmektedir (IEA, 2006:177). Enerji korumacılığı paralelinde enerji etkinliğinin sağlanması ve enerji yoğunluğunun azaltılması gibi hedeflere ulaşılabilmesi için piyasaya devlet çeşitli araçlarla müdahale etmektedir. Prensipte, enerjinin doğru fiyatlandırıldığı (ki bu fiyatlama, faktörlerin tükenme maliyetlerinin, çevresel kirlenmenin ve ulusal güvenliğin hesaba dahil olduğu marjinal maliyet fiyatlandırmasıdır) durumlarda enerji koruması ile ilgili bir kamu politikasına ihtiyaç duyulmayabilir. Piyasa faaliyetleri kişilerin sadece ihtiyaçlarını gidermek için yeterli miktarda tüketeceğini (israfın olmayacağının) garanti eder. Aksi durumda devlet, yurttaşların ve ekonominin davranışlarını etkileyebileceği müdahale araçlarına başvurabilir (Landsberg, 1979: ). Bu müdahalelerin başında enerji vergi uygulamaları gelmektedir. 3. Enerji Vergileri Enerji vergileri gerek enerji korumacılığı paralelinde enerji etkinliğinin sağlanmasında gerekse enerji dışsallıklarının içselleştirilmesinde başvurulan önemli mali araçların başında gelmektedir. Ülkeler, enerji ile ilgili politikalarını yönetirken ve politik ve ekonomik hedeflerine ulaşmaya çalışırken, farklı enerji vergi türlerinden yaralanmaktadır. Enerji politikaları kapsamında çeşitlenen hedeflere ulaşabilmek için ülkeler genellikle farklı enerji vergi türlerinden oluşan bir vergi sistemi uygularken, kamu finansmanı odaklı yaklaşımlar genellikle dolaylı, tüketim vergisi ağırlıklı bir sisteme yönelebilmekte ve vergi sistemleri arasında farklılıklar doğurabilmektedir. Kamu, diğer araçlar yanında uyguladığı enerji vergileri sayesinde kimi zaman enerji etkinliği ve çevresel kirlenme hedeflerine ulaşırken kimi zaman ise kullanılan araçların uygun olmaması nedeni ile hedeflerden uzaklaşmaktadır. Bir sonraki bölümde ele alınacak zımni vergi oranları ile enerji etkinliği ve çevresel kirlilikle arasındaki sebep sonuç ilişkisinin değerlendirilebilmesi amacı ile çalışmanın bu bölümünde farklı enerji vergi uygulamalarına değinilecektir. Enerji vergileri genellikle farklı enerji formları üzerine koyulan satış vergileri, ham petrol ve kömür gibi kaynakların yurt içindeki üretimleri üzerinden alınan paylar, enerji ithalatı üzerinden alınan vergiler ve enerji şirketlerinin kârları üzerinden alınan gelir vergileri şeklinde uygulanabilmektedir. 395

5 Enerji kaynaklarının üretiminde ve tüketiminde yukarıda değindiğimiz çevresel dışsallıklarının içselleştirilmesinde temel vergi türlerinin başında Pigoucu vergiler gelmektedir. Dışsallıklar sosyal maliyetler ile özel maliyetler ve sosyal yarar ile özel yarar arasındaki fark olarak tanımlanabilirken, vergiler bu farkların giderilmesini hedefler. Pigou, negatif bir dışsallığın varlığı durumunda, olumsuz dışsallık yaratan faktör ya da malın tüketim ya da kullanımı üzerine, optimal kirlilik düzeyini belirleyen marjinal çevresel ziyana denk olacak seviyede, uygun bir verginin konmasının optimaliteyi sağlama açısından gerekli olduğunu belirtmiştir (Pigou, 1952: , McMorran ve Nellor, 1994:2-3). Böyle bir vergi uygulaması ile dışsallıkların içselleştirilmesi, fiyatların marjinal sosyal maliyete daha yakın bir seviyeye ulaşması hedeflenmektedir (Kovancılar, 2001:13). Durumu bir grafik yardımı ile açıklayacak olursak: $ MSC=MPC+MD MPC+cd i d MPC j c MD 0 Q* MB Q Kaynak: Rosen, H.S. (1998), Public Finance, McGraw-Hill, 94. Grafik 1: Pigoucu Vergilendirme Grafik 1 de MSC marjinal sosyal maliyeti, MPC marjinal özel maliyeti, MD ise marjinal ziyanı temsil etmektedir. Etkin çıktı düzeyi olan Q*düzeyinde marjinal ziyan, MSC ile MPC arasındaki fark olduğundan grafikte cd uzaklığı ile ifade edilmektedir. Pigoucu verginin temeli olan marjinal ziyana denk olacak düzeyde bir verginin konması durumunda kirleticinin efektif marjinal maliyeti yükselecek ve kirletici MPC ile cd düşey toplamından elde edilen bir marjinal maliyet eğrisine sahip olacaktır. Kâr maksimizasyonu, marjinal yararın marjinal maliyete eşit olduğu noktaya kadar üretimin yapılmasını gerekli kıldığından, etkin üretim miktarı: MPC+cd ile marjinal yararın (MB) kesiştiği nokta olan Q* da gerçekleşecektir. Böylece Pigoucu bir vergi kirleticiyi neden olduğu negatif dışsallığın maliyetlerini hesaba katmaya zorlayacak ve üretilen her id birim başına cd değerinde verginin 396

6 D. AYTAÇ konması ile ijcd dikdörtgeninin alanına eşit vergi hasılatı sağlayacaktır (Rosen, 1998:93-94). Bu vergi türüne temel eleştiri nedeni ise ziyanın ölçüm maliyetlerinin oldukça yüksek olmasıdır. Bu noktada öncelikle ölçüm maliyetlerini ele aldığımızda, uygulama ve sonuçları değerlendirmek açısından 1992 yılında İsveç de uygulanmış doğrudan emisyon ölçümüne dayanan NOx (nitrojen oksit) emisyon vergisini incelemekte yarar vardır. Bu vergilemede yakıt yanma işlemi sırasında salınan NOx ile kullanılan girdi karakteristikleri ve faaliyet düzeyi arasında statik bir ilişki olmadığından, doğrudan ölçüme ihtiyaç duyulmuştur. Fakat kaynak başına ölçüm maliyeti oldukça yüksek tutarda gerçekleşmiştir. İnceleme ve kontrol aygıtlarının da içinde bulunduğu yıllık ölçüm maliyeti fabrika başına yaklaşık 30,000 sterlin olarak tahmin edilmiştir. Vergi oranı ise kilograma eş değer nitrojen dioksit başına 40 isveç kronu olarak belirlenmiş ve emisyon vergilerinin ölçüm maliyetlerindeki bu yüksek oran vergilerin uygulama olanağını kısıtlamıştır (Smith, 1998:71-72). Emisyon vergileri arasında diğer bir uygulama karbon vergileridir. Karbon vergileri de yukarıda değindiğimiz gibi enerji kaynaklarının sebep olduğu karbon emisyonunun yarattığı marjinal ziyan oranında bir vergi olarak tatbik edilebilmektedir. Fakat bu vergileme değindiğimiz zorlukları nedeni ile yakıtların üretildiğinde ya da ithal edildiğinde veya sanayi ve hane halkına (nihai tüketici) enerji tüketiminde kullanmak için satışında, fosil yakıtlar üzerine tüketim vergisi şeklinde bir karbon vergisi konulması gibi farklı uygulamaları beraberinde getirmektedir. Bu farklı uygulamalar içinde emisyonların vergilendirilmesi ile emisyona neden olan ürünlerin vergilendirilmesi arasındaki tercih ise karbondioksit emisyonlarının sebep olduğu ziyanın boyutları ile ürün tüketimi arasında doğrudan ilişki kurulabildiğinde mümkündür (Cuerva, vd., 1998:17). Bu noktada karbondioksit emisyonunu azaltacak tüketim vergisi uygulamalarında birinci en iyi sonuç, yakıtların içerdikleri karbon oranına göre vergilendirilmesidir. Bu vergiler BTU (İngiliz ısı birimi) veya petrol eş değeri olarak ifade edilen enerji birimi başına salınır. Böylece farklı fosil yakıtları enerji başına farklı oranlarda vergilendirilebilecek, enerji başına yüksek oranda karbon içeren yakıtların vergi yükü artarken, düşük oranda karbon içeren yakıtların vergi yükü azaltılabilecektir (Smith, 1998:72). Karbon vergileri değindiğimiz özelliklere sahip olmakla birlikte uygulamada farklılıklar ortaya çıkmış ve enerji türleri bu vergi türüne göre içerdikleri karbon oranı nedeniyle kömür, petrol ve doğal gaz sıralanması ile yüksek orandan daha düşük orana doğru vergilendirilmeleri gerekirken, ülkeler arası uygulamalarda sosyal ve ekonomik çekinceler nedeniyle vergi oranları farklılaşmıştır. Enerji türlerinin üretim ya da tüketim aşamasında vergilendirilmesinde ise istihsal, harcama vergilerinden de yararlanılmaktadır. Üretim, kaynakta ya da üretim tüketim zincirinin daha ileriki bir aşaması olan perakende aşamasında vergilendirilebileceği gibi tüketim aşamasında da dolaylı bir özel veya genel tüketim vergisine konu olabilmektedir. Enerji vergileri genelde birincil girdi vergileri olmakla birlikte, üretim ve tüketim üzerine de salınabilmektedir. Vergi teorisi bozucu etkinin tüketim ile sınırlandırılıp üretimin bu etki dışında tutulması gerekliliğini tartışmaktadır. Piyasa başarısızlıkları ve dışsallıkların olamadığı bir durumda ideal verginin dolaylı bir Katma Değer Vergisi (KDV) olması gerekliliği ileri sürülmektedir. Bu noktada ideal enerji vergilerinin farklı oranlardaki KDV 397

7 uygulaması ile sağlanabileceği savunulmaktadır (Newberry, 2005:7). Böylece üretim-tüketim zincirinin farklı aşamalarında vergi alınıp, ödenen vergiler daha sonraki aşamalarda mahsup edilebilmekte ayrıca sosyo-ekonomik faktörler göz önüne alınarak, farklı gelir grupları ve farklı mal ve hizmetler farklı oranlarda vergilendirilebilmektedir. Bunun dışında özellikle dışsallıkların içselleştirilmesi konusunda diğer enerji vergilerine de başvurulmakta ve enerji vergileri karması diğer vergilerin ve KDV nin özellikleri göz önüne alınarak uygulanmaktadır. Enerji türlerinin kapsadığı karbon veya emisyon oranı doğrultusunda, tüm enerji türlerini kapsayan geniş tabanlı vergi uygulaması bir taraftan vergi gelirlerini diğer taraftan -enerji temel bir üretim girdisi olduğundan- ekonomideki birçok sektörün maaliyetini artırmaktadır (Boyd, vd., 1991:258). Uygulamada maliyet artırıcı etkilerin yanında sosyo-ekonomik nedenlerle de enerji vergileri ile enerji türlerinin tüketimi sonucu ortaya çıkan emisyon oranı arasındaki ilişkinin zayıfladığı ve geniş tabanlı vergilerden daha dar tabanlı vergilere geçişler olabildiği görülmektedir. Enerji söz konusu olduğunda karşılaşılan örneklerden biri de petrol tüketim vergileridir. Petrol tüketim vergileri petrol ithalat vergileri ile karşılaştırıldığında daha fazla kamu gelir artışı sağladığı görülmüştür. Bu etkinin yanı sıra yurt içi, ithal petrol ve yüksek oranda petrol içeren ürünler üzerinden alınacak bir tüketim vergisinin petrol ithalat vergisine benzer etkiler yaratacağı belirtilmiştir. Tüketim vergileri de petrol fiyatlarını yükselterek yurt içi petrol tüketimini ve dolayısı ile petrol ithalat oranını düşürmüş, diğer enerji kaynaklarının gelişimini desteklemiştir (Gerardi, 1984:295). Enerji ithalatçısı ülkelerin ithalat bağımlılıklarını azaltıp, enerji arz güvenliğini sağlamak, temiz enerji kaynaklarına yönelimi artırmak için kullandıkları bir diğer müdahale aracı ithalat vergileridir. Daha önceki başlıklarda değindiğimiz gibi enerji de tükenebilir kıt bir kaynaktır. Diğer tükenebilir kaynaklar gibi enerjide de (özellikle petrol ve gaz) kıtlık rantı söz konusudur. Rekabet şartlarında ve çıkarım maliyetlerinin kalan stoktan bağımsız olduğu durumda kaynağın rantı faiz oranında yükselecektir. Rantın büyüklüğü ise kaynağa olan talebe bağlıdır. Bu nedenle enerji vergileri talebi düşürerek, rantı kaynak sahiplerinden tüketicilere transfer eder (Newberry, 2005:10). Bu transferi sağlayan vergilerden biri de ithalat vergileridir. İthalat vergileri enerji fiyatını dünya fiyatı üzerine çıkararak, yurt içi enerji kullanımını azaltıp, yurt içi enerji üretimini ve yatırımını, kamu ve özel sektör enerji stok artışlarını teşvik etmeyi hedefler. Sağlanan stok artışları ileride karşılaşılabilecek arz ve fiyat dengesizliklerine karşı arz güvenliği sağlayacaktır (Gerardi vd., 1984:290). Enerji üretimi ve tüketimi üzerindeki olağan vergiler dışında, ekonomi-politik uygulamalar ya da kamu düzenlemelerinden kaynaklanan özel olağanüstü kârların vergilendirilmesi de söz konusu olabilmektedir. Enerji üretiminde olağanüstü kârların vergilendirilmesi (windfall profit tax) ilk olarak 1970 li yılların başında yaşanmıştır lerin başında OPEC tarafından uygulanan yüksek petrol fiyatlarına karşı alınan petrol ambargosu neticesinde keskin bir biçimde yükselen petrol fiyatları enerji şirketlerinin kârlarını artırmış ve olağanüstü vergileri şirketlerin bu fiyat artışından elde ettikleri fayda üzerine yönelmiştir (Websters New World Finance and Investment Dictionary, 2003). Petrol fiyatlarının yükselmesi ve bunun sonucu olarak petrol şirketlerinin elde ettikleri yüksek kârlar kamuoyunun dikkatini çekmiş ve bu kârlar aşırı-haksız olarak adlandırılmış, sonrasında petrol 398

8 D. AYTAÇ şirketlerinin bu aşırı kârları (akaryakıt fiyatlarının yükselmesinin nedeni olarak değerlendirilerek), özel olağanüstü kâr vergisi kanunu çıkararak, vergilendirilmiştir (Küçüksözen, 2004:181). Söz konusu vergiler, enerji fiyat kontrolüne dayalı politikalardan dekontrol politikalarına geçişte yaşanan fiyat yükselmeleri sonucu oluşan kârları da kapsayabilmektedir (Weltzler, 1980:322). Enerji tüketim vergileri içinde yer alabilecek fakat spesifik yakıtlara yönelmiş bir diğer vergi ise akaryakıt vergileridir. Akaryakıt tüketim vergisi benzin, dizel ve fuel oil gibi ağırlıklı olarak motor yakıtlarını ve taşımacılıkta ağırlıklı olarak kullanılan yakıtları kapsamaktadır. Motor yakıtlarının tüketiminin petrol tüketiminin %40 ından fazlasını kapsıyor olması vergi ağırlığının bu yakıtlara dönmesindeki nedenlerden biri olarak ileri sürülebilir. Bu yakıtların yakın ikamelerinin bulunmaması ise esnekliklerinin düşük olmasına sebebiyet vermekte ve bu yakıtlar vergi geliri açısından uygun yakıtlar olmaktadır. Vergi geliri sağlama açısından uygun olmakla birlikte bu yakıtlar neden oldukları dışsallıkların içselleştirilmesi nedeniyle vergilendirilmektedir (Gerardi, 1984:299). 4. Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Yükü, Enerji Etkinliği ve Çevresel Kirlenme İlişkisi Çevrenin korunması, dışsallıkların içselleştirilmesi, enerji korumacılığı ve buna bağlı olarak enerji etkinliğinin sağlanması ve enerji yoğunluğunun azaltılması gibi hedeflere ulaşmada 3. Bölümde değinilen farklı enerji vergileri uygulamalarından yararlanılmaktadır. Ülkeler enerji etkinliğinin sağlanması ve çevresel kirliliğin azaltılması gibi hedeflere ulaşırken diğer politika araçlarının yanında enerji vergilerini kimi zaman tek bir vergi türü olarak uygulamakta, kimi zaman ise yukarıda ele alınan vergi türlerinin birkaçından oluşan bir vergi sistemini kullanmaktadır. Kullanılan bu söz konusu araçla hedefler arasında etkili bir ilişkinin olup olmadığının sınanabilmesi için ise etkili göstergelere ihtiyaç vardır. Bu doğrultuda çevre ve enerji koruma politikaları hedeflerine ulaşmada bir araç olan enerji vergileri uygulamaları ile söz konusu hedefler arasında bağlantı kurabilmek amacı ile farklı göstergelerden yararlanılmaktadır. Enerji etkinliği için enerji yoğunluğu, çevresel dışsallıklar için sera gazı salınımı vb. parametrelerden yaralanılırken, enerji etkinliği ile etkinliği sağlamak için uygulanan bir politika aracı olarak, enerji vergileri arasındaki etkileşim; enerji vergileri açısından kullanılan farklı göstergeler yardımı ile incelenebilmektedir. Bu göstergeler; enerji vergilerinin toplam vergiler ve GSYİH içindeki payı, nominal zımni enerji vergi oranları ve deflate edilmiş zımni enerji vergi oranları olarak sıralanabilir. Bu noktada başvurulacak temel referans kaynaklarından biri olarak Avrupa Birliği, vergilendirme politikaları kapsamında çevre ve enerji etkinliği politikaları ile enerji vergileri arasındaki bağlantı açısından ideal olan göstergenin reel (deflate edilmiş) zımni vergi oranları olduğunu belirtmekte ve diğer göstergelerin kullanımının yaratabileceği eksiklikleri tanımlamaktadır (EC(a), 2010:154). Öncelikle; çevre, enerji etkinliği ve enerji vergileri arasındaki ilişki incelenirken, kullanılabilecek zımni enerji vergileri dışındaki göstergelerin kullanımının yaratabileceği noksanlıklar üzerinde durmakta fayda vardır. İlk olarak, enerji vergilerinin toplam vergiler ya da GSYİH içindeki payını ele alırsak, bu göstergelerin yüksek oranlara varması çevre ve enerji koruma politikalarına atfedilen önceliğin bir sonucu olmayabilmektedir. Enerji vergilerinin toplam vergiler içindeki 399

9 payının giderek yükselmesi, enerji vergilerinin çevre amaçlı olmayan ve öncelikli olarak gelir artırıcı maliye politikası aracı olarak kullanılmasından kaynaklanmaktadır. Ayrıca bu gösterge, çevre politikası hedeflerine örneğin çevresel dışsallıkların içselleştirilmesi amacına ulaşma konusuna bir açıklık getirmezken, enerji vergi gelirlerindeki artış enerji yoğun ve daha yüksek kirliliğe neden olan üretim tüketim yapısındaki değişimden kaynaklanabilmekte (EC(a), 2010:154), böylece enerji vergi uygulamaları ile çevresel kirliliğin engellenmesi ve enerji yoğunluğunun düşürülmesi hedeflerine ulaşılması zorlaşmaktadır. Enerji vergilerinin GSYİH içindeki payının gösterge olarak kullanılmasında ise iki temel problemle karşılaşılabilmektedir. Bunlardan ilki, çevresel dışsallıkların içselleştirilmesinde kullanılacak yeşil vergiler olarak nitelendirilen enerji vergilerinin çevreyi olumsuz etkileyecek enerji türleri ve malların tüketiminde etkin engelleyici olarak rol oynadığı takdirde ortaya çıkmakta ve vergi gelirlerinin kademeli olarak düşmesi, vergi tabanının aşınması sonucunu yaratmaktadır (EC(a), 2010:154). Ek olarak, çevre dostu ürün veya süreçlerde uygulanacak vergi indirimleri ise vergi gelirlerinde düşüşe yol açacaktır. Her iki durumda da çevre bazlı enerji vergilerinin GSYİH içindeki payı azalırken, çevre korumada artış sağlanacaktır. Bunların dışında üzerinde durulması gereken bir diğer nokta ise enerji vergilerinin GSYİH içindeki payının düşmesinde kullanılan politik araçlardaki yeniliklerin etkileridir. Örneğin, uygulanacak yol fiyatlandırma sistemleri beraberinde götürü araç vergilerindeki düşüşü getirebilmekte, yol ücretleri vergi gelirleri arasında tasnif edilmediğinden vergi gelirleri düşebilmektedir. Enerji vergilerinin gerek toplam vergi gelirleri gerekse GSYİH içindeki payının bir gösterge olarak kullanılması, değinilen sorunlar yaratacağından Avrupa Komisyonu, çevresel kirlilik, enerji etkinliği ile enerji vergi uygulamaları arasındaki ilişkide etkili bir gösterge olarak, zımni enerji vergi oranları kullanımını önermektedir (EC(a), 2010:155). Eurostat enerji üzerindeki tüm vergileri kapsayan zımni vergi oranını (implicit tax rate), enerji kullanımı üzerine salınan vergileri ölçmede kullanılan gösterge olarak tanımlamakta ve enerji vergi gelirleri ve nihai enerji tüketimi arasındaki oran olarak ifade etmektedir( tsien040_esms.htm/17/07/2010). Ölçümde kullanılan enerji vergi gelirleri, enerji ürünleri üzerindeki vergiler toplamını, nihai enerji tüketimi ise enerji dönüşüm sektörü dışındaki, ulaşım, sanayi, ticaret, tarım, kamu ve hanehalkı enerji tüketimlerini kapsamaktadır. Enerji vergileri 1000 euro, enerji tüketimi ise enerji üretim ve tüketim hesaplamaları içinde uyum sağlamak amacı ile kullanılan ve bir ton ham petrol eşdeğeri olarak tanımlanan Tep cinsinden olup, elde edilen oran Tep başına euro olarak ifade edilmektedir ( ITY_SDDS/en./tsien040_esms.htm/17/07/2010). Bu tanım doğrultusunda oluşturulan zımni enerji vergi oranları, vergilerin caydırıcı etkisinden kaynaklanan erozyondan etkilenmeyecek ve etkili bir gösterge olarak kullanılabilecektir. Bu gösterge politik tutumla vergilendirme arasındaki ilişki yönünden uygun bir ölçüdür. Bu gösterge tanımlanırken, altı çizilen bir diğer nokta, zımni vergi oranlarının tüm enerji tüketim cinsleri için çevresel etkilerine bakılmaksızın aynı olmasıdır. Böylece hidroelektrik santrallerinde üretilen enerji ile kömür santrallerinde üretilen elektrik enerjisinin hesaplamadaki ağırlığı aynı olmaktadır. Birçok Avrupa Birliği ülkesinde ise yenilenebilir enerji kaynakları daha 400

10 D. AYTAÇ düşük oranda vergilendirilmekte, fosil yakıt tüketiminin azaltılması için çevre dostu enerji kaynakları teşvik edilmektedir. Bu uygulamalar sonucunda yenilenebilir enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelerde enerji üzerindeki zımni vergi oranları karbon bazlı enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelere oranlara düşmektedir (EC(a), 2010:155). Enerji tüketiminin üzerindeki zımni vergi oranları ile ilgili olarak değinilecek bir diğer husus, nominal zımni vergi oranları yerine reel zımni vergi oranlarının kullanımıdır. Nominal zımni vergi oranlarının reel zımni vergi oranlarından farkı hesaplamada nihai talep deflatörü ile deflate edilmiş vergi gelirleri yerine nominal vergi gelirlerinin kullanılmasıdır (EC(a), 2010:156). Nominal vergi gelirlerinin kullanımında ortaya çıkabilecek sorunlar ise: 1) Euro alanı dışında kalan ülkelerin kur hareketlerinin vergilendirme düzeyinde değişim olmasa bile zımni vergi oranlarında artışa neden olabilmesi, 2) Euroda pozitif bir enflasyonun varlığı durumunda ise oranın sabit değerinin reel olarak vergilendirmedeki yavaş düşüşü ifade edebileceği, şeklinde özetlenmekte ve bu nedenlerle Birlik çevresel kirliliğin azaltılması, enerji etkinliğinin sağlanması ve enerji yoğunluğunun düşürülmesi gibi hedeflere ulaşmada bir gösterge olarak reel zımni vergi oranlarının kullanılmasını önermektedir (EC(a), 2010: ). Bu doğrultuda, çalışmanın bu aşamasından sonra kullanılan zımni vergi oranları reel zımni vergi oranlarını temsil edecektir. Tüm bu açıklamalar ışığında, öncelikle Avrupa Birliği ülkelerinde (27 ülke ortalaması için) zımni enerji vergileri ile enerji yoğunluğu arasındaki ilişkiyi incelemekte yarar vardır. Tablo 1: Avrupa Birliği Ülkelerinde (27 Ülke Ortalaması için) Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranları ve Enerji Yoğunluğu İlişkisi Kaynak: Eurostat Enerji İstatistiklerinden elde edilmiştir. ( 401

11 Tablo 1 de görüldüğü üzere, Avrupa Birliği ülkelerinde (27 ülke ortalaması için) yılları arasında zımni enerjinin vergi oranlarında hızlı bir yükseliş olmuş, aynı dönemde enerji etkinliğinin ölçülmesinde bir parametre olarak kullanılabilecek enerji yoğunluğu ise hızla düşmüştür yılından sonra ise reel enerjide vergi düşmeye başlamış, enerji yoğunluğundaki hızlı düşüş de bu paralelde yavaşlamıştır. Bu veriler ışığında, diğer yapısal faktörlerin yanında, enerji vergilerinin enerji koruma politikaları üzerinde etkisinin olduğu görülmektedir yılından sonra ise enerji vergi yükü azalmasına rağmen enerji yoğunluğu hızlanarak düşmeye devam etmiştir (EC(a), 2010:158) ve 2007 yılları arasında Avrupa Birliği AB ülke ortalamasında enerji vergilerinin GSYİH içindeki payı karşılaştırıldığında, dönemlerarasında %18 oranında bir düşüşün olduğu görülür. Bu dönemde, hem enerji tüketimi hem de enerji vergilerindeki artış GSYİH artışının altında kalmış, böylece 2001 yılındaki ani düşüş dışında zımni vergi oranları sürekli bir düşüş yaşamıştır. Bu düşüşte etkili olan üç faktör bulunmaktadır. Bunlardan ilki, enerji yoğunluğundaki düşüş (enerji yoğunluğu her birim GSYİH başına tüketilen enerji miktarı ile ölçülür) ikincisi vergi dışındaki araçların kullanımındaki artış ve üçüncüsü de düşük enerji vergilerine konu olan yenilenebilir enerji kaynakları kullanımındaki yükseliştir (EC (a), 2010: ). Tablo 2: Avrupa Birliği Ülkelerinde (27 Ülke Ortalaması için) Sera Gazı Salınımı Sera Gazı Salınımı (Milyon Ton) Kaynak: Eurostat Enerji İstatistiklerinden elde edilmiştir. ( Sera gazı salınımları ele alındığında ise yılları arasında enerji üzerindeki zımni vergi yükü artış ve azalışlarına olumlu tepkiler verdiği görülmektedir ve 2002 yıllarında enerji üzerindeki zımni vergi yükü artarken, sera gazı emisyonu azalmış; 2001 yılında ise enerji üzerindeki zımni vergi yükü azalırken, sera gazı emisyonu artmıştır yılından sonra ise kullanılan vergi dışı enstrümanların etkisi ile sera gazı salınımları sürekli olarak azalan bir seyir izlemiştir. 402

12 D. AYTAÇ Görüldüğü üzere, enerji yoğunluğu, enerji vergi gelirleri ve karbon emisyonu arasında karşılıklı bir etkileşim bulunmaktadır. Enerji vergileri enerji koruma politikaları kapsamında diğer politika araçları ile birlikte enerji yoğunluğunun düşmesini sağlarken, enerji yoğunluğundaki düşüş ise belli bir dönem içinde enerji vergi gelirlerinin azalmasına neden olabilmektedir. Enerji vergileri ise bir taraftan enerji yoğunluğunun azalmasına neden olurken, azalan enerji yoğunluğu da karbon emisyon azaltımı için olumlu katkı sağlayabilmektedir. Azalan karbon emisyonu ise Pigouvian vergiler içinde yer alan emisyon bazlı vergi gelirlerini düşürmektedir (EC, 2008:105). Söz konusu değişkenlerin birbiri ile ilişkisinin ele alınan şekilde olması beklenirken, Türkiye açısından farklı sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Tablo 3: Türkiye de Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranları, Enerji Yoğunluğu ve Sera Gazı Salınımı İlişkisi Enerjide Zımni Vergi Oranı (Euro/Tep) Enerji Yoğunluğu Sera Gazı Salınımı (MilyonTon) Kaynak: Sera gazı emisyonu TUİK verileri ( doğrultusunda oluşturulmuştur. Enerji yoğunluğu verileri Eurostat enerji istatistiklerinden ( Zımni enerji vergi oranları AB eurostat tanımı paralelinde tarafımızdan hesaplanmıştır. Vergi gelirlerinin hesaplanmasında akaryakıt ve LPG vergi gelirleri konusunda PETDER yayınlarından ( ve Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı gelir istatistiklerinden ( faydalanılmıştır. Elektrikten elde edilen vergi gelirleri ise TEDAŞ üretim ve tüketim istatistikleri doğrultusunda tarafımızdan hesaplanmıştır. Nominal olarak hesaplanan zımni vergi oranları AB uygulaması paralelinde deflate edilerek, reel zımni vergi oranlarına ulaşılmıştır. Tablo 3 de görüldüğü gibi, Türkiye de enerji tüketimi üzerindeki zımni vergi oranları 2000 yılına kadar artan bir yükseliş sergilemiştir yılında ise zımni vergi oranları ekonomik kriz nedeni ile yaşanan düşüşten ve 2003 yılında 2002 de yürürlüğe giren Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) nin de bir katkısı olarak yorumlanabilecek yükselişten sonra, 2008 yılına kadar genelde paralel bir seyir izlemiştir. Bu süreç içinde enerji yoğunluğu nerede ise sabit denebilecek şekilde çok az değişmesine rağmen, 2000 yılına kadar zımni enerji vergi oranlarındaki artışa 403

13 enerji yoğunluğu beklenenin tersine yükselişle cevap vermiş, 2005 ve 2008 yıllarındaki vergi oranı artışlarına ise hafif düşüşler ile tepki göstermiştir. İzlenen süreç içindeki bu değişimler, diğer unsurların yanında enerji vergi uygulamalarının enerji yoğunluğu üzerinde nerede ise hiç etkisinin olmadığı sonucunu doğurmaktadır. Bu noktada AB ile Türkiye arasında bir karşılaştırma yapıldığında ise, enerji etkinliği ölçüsü olarak enerji yoğunluğun 2008 yılı itibarıyla Türkiye de Avrupa Birliği ortalamasının %50 fazlası olduğu, zımni enerji vergi oranlarının da Birliğin çok üstünde seyrettiği görülür. Zımni enerji vergi oranları Türkiye de Avrupa Birliği üye ülkelerinin ortalamasından 1998 yılında yaklaşık %23 oranında geride iken sürekli artış ile 2008 yılı itibarıyla %27,23 fazlasına ulaşmış, bu artışa rağmen AB uygulamasının aksine vergilerin enerji yoğunluğu üzerindeki olumlu bir etkisi nerede ise hiç görülmemiştir. Sera gazı salınımları açısından zımni enerji vergi oranları ile ilişki ele alındığında ise 2002 yılı enerji tüketiminde ekonomik krize bağlı olarak yaşanan üretim düşüşü nedeni ile ortaya çıkan emisyon azalımı dışında, sera gazı salınımlarının enerji vergi uygulamaları ve alınan tüm diğer önlemlerden nerede ise hiç etkilenmeden artarak artmaya devam ettiği görülmektedir. Türkiye özeli incelendiğinde, sera gazı salınımları ile enerji tüketimi üzerindeki zımni enerji vergileri arasındaki ilişkinin zayıflamasında önemli bir husus, enerjideki kayıp ve kaçak oranlarıdır. Kayıp ve kaçak oranlarındaki artış, bir taraftan çevresel kirliliği olumsuz yönde etkilerken diğer yandan vergi gelirlerinin düşmesine sebebiyet vermektedir. Bu konuda ülkemizde özellikle elektrik ve akaryakıt kayıp ve kaçak oranlarının oldukça yüksek olduğu bilinmekle birlikte, kaçak (vergilendirilmeye tabi tutulmamış yasa dışı yollarla yurt içine sokulup satılan) akaryakıt ile ilgili olarak alınabilecek kesin bir oran veya rakam bulunmamaktır (Cengiz ve Üngörmüş, 2003:24-25). Buna karşılık elektrik söz konusu olduğunda, kayıp ve kaçak oranları yıllık olarak hesaplanmış ve oranların yıllar itibarıyla azalan bir seyir izlediği, 1998 yılında %21,5 olan oranın, 2008 yılında %17 ye gerilediği görülmüştür (Ek Tablo1). Fakat bu gerilemeye rağmen, elektrikteki kayıp ve kaçak oranları, 2008 yılı Avrupa Birliği ortalaması olan %9 oranının ( oldukça üzerinde seyretmektedir. Enerji kayıplarının bu oranlara varması enerji tüketimi üzerine salınan vergilerle ulaşılmak istenen hedeflerden olan sera gazı salınımlarının azaltılmasını engelleyici rol oynayabilmektedir. Bu noktada hesaplamalara elektrik kaçakları (kesin veriler elektrik kaçaklarını kapsadığı için) dahil edildiğinde Türkiye de enerji tüketimi üzerindeki zımni vergi oranlarının düştüğü fakat bu düşüşe rağmen enerji vergi uygulamaları ile amaçlanan sera gazı salınımını düşürücü etkinin oluşmadığı görülmektedir (Ek Tablo2). Elde edilen bu sonuçlar doğrultusunda, Türkiye için uygulanan enerji vergilerinin etkinliğinin artırılmasında, kaçak enerji kullanımını engelleyici politikalara ağırlık verilmesi önem kazanmaktadır. İncelemeye vergi uygulamalarının özellikleri doğrultusunda devam edildiğinde ise Uluslararası Enerji Ajansının 2009 yılı Türkiye değerlendirmesinde uygulanan enerji vergilerinin tüketim üzerinden alınan dolaylı vergilerden oluştuğu ve gelir amaçlı olduğu, özel çevresel bileşenlere sahip olmadığı tespitinde bulunulduğu, tüketim vergilerinin birim enerji başına alındığının belirtildiği görülür (IEA, 2009:20). Nitekim bu bilgiye paralel olarak, Türkiye de enerji vergi gelirlerinin nerede ise tamamı Özel Tüketim ve Katma Değer Vergisi gelirlerinden meydana 404

14 D. AYTAÇ gelmekte ve sadece akaryakıt ve LPG den elde edilen tüketim vergileri toplam vergilerin %16-%18 ini oluşturmaktadır. Bu noktada uygulanan gelir elde etme amacına dayalı enerji vergi politikalarında, enerji etkinliğini sağlama açısından bir sorunun olduğu açıktır. Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği vergileme eğilimlerini ele aldığı yayınında, enerji yoğunluğu, sera gazı emisyonu ile enerji vergileri ve diğer yapısal önlemler arasında uyum olduğunu tespit etmiştir. Türkiye den farklı olarak, bu ülkelerde var olan uyumun nedeni tek yönlü tüketime ağırlık veren bir vergi uygulaması yerine doğrudan vergilerin ağırlığının olduğu, emisyon, diğer çevre ve gelir vergileri ile birlikte tüketim vergilerinin bir kompozisyonunun uygulandığı sistemler olmaları olduğu ileri sürülebilir. AB nin ortak enerji vergilendirme sisteminin temeli olan Avrupa Komisyonunun 2003 yılındaki (2003/96/EC) Direktifi kapsamında, AB ülkelerinin ülkeler arası oran farklılıkları olmakla birlikte, enerji kaynaklarından aldıkları KDV dışında dolaylı vergiler uyguladığı belirtilmiştir. Tüketim bazlı bu dolaylı vergilerin dışında tüm Birlik ülkelerini kapsamasa da karbon vergisi uygulamaları 1991 yılında Finlandiya da başlamış ve birçok Birlik ülkesine yayılmıştır. Birlik üyeleri arasında farklı türlerde enerji vergileri uygulama konusunda İngiltere önemli bir örnek olabilmektedir. Bir ülke örneği olarak İngiltere de karbon ve tüketim vergileri yanında kıyı ötesi petrol şirketlerine kurum vergisi dışında ek vergi olarak %20 oranında vergi uygulanmaktadır. Bunun yanında kıta sahanlığında petrol ve doğal gaz üretiminden elde edilen gelirlere yönelik olarak %50-%75 arasında değişen petrol gelir vergisi de uygulanmaktadır. Ayrıca karbon emisyonlarını sınırlandırmak için kilometre başına karbondioksit tüketimlerine göre araçlar çeşitli kademelerde vergilendirilmektedir (IEA, 2006:110-70). Bu yapı içinde Türkiye deki durumun aksine AB ülke ortalamasında, enerji vergileri enerji etkinliği ve sera gazı salınımı üzerinde olumu etki yaparken, 2002 yılından itibaren zımni enerji vergilerinin enerji tüketimi üzerindeki oranı giderek azalmıştır. Bu azalıştaki en önemli etkenlerin başında enerji vergilerinin uluslararası rekabete etkileri gelmektedir. Uluslararası rekabet göz önüne alındığında ise temel bir üretim girdisi olan enerji fiyatlarının vergiler dolayısı ile artışının yaratabileceği olumsuz ekonomik etkiye karşı ülkeler özelikle karbon vergisi uygulamalarından düşük oranlı vergi uygulamalarına yönelmektedir (Goulder, 1994:65). Bu nedenle, enerji vergi uygulamaları alternatif politikalarla da desteklenmektedir. Enerji yoğunluğundaki ve sera gazı salınımındaki düşüşü sağlayabilmek için üretim sürecini daha az enerji yoğun hale getiren teknolojik avantajlardan (ki bu avantajlar enerji tüketimini ve vergi tabanını daraltmaktadır) yararlanmak önemli bir alternatiftir (EC(b), 2010:28). Bu teknolojik avantajların elde edilmesinde ise araştırma geliştirme harcamaları önemli bir yere sahiptir. Bilgiye genellikle kamusal mal olma özelliği isnat edildiğinden, bilgi üretmek için gerekli kaynak miktarı hakkındaki karar tamamıyla özel sektöre bırakıldığında bilgi miktarı optimal düzeyin altında kalabilmektedir (Bohi, 1991:3). Araştırma geliştirme (Ar-Ge) yatırımlarının özel sektör tarafından finanse edildiği durumlarda, yatırım düzeyinin temel enerji politikası amaçlarını gerçekleştirmede yetersiz kalacağı çekincesi ile bir bütün olarak araştırma geliştirme (Ar-Ge) bütçeleri içinde devletin önemli bir paya sahip olduğu görülmektedir. Kamu Ar-Ge harcamaları düşüş seyrine girmesine rağmen daha sonraları çevre ve enerji arz güvenliğinin sağlanması, enerji koruma politikaları ve enerji etkinliği kapsamında harcamalar 405

15 artış yönlü seyir izlemiştir. Bu kapsamda 2005 yılı (2005 yılı fiyatları ve kuru ile) itibarıyla en büyük kamu Ar-Ge bütçesine sahip OECD/IEA ülkesi milyon dolar ile Japonya dır. Amerika ise milyon dolar ile ikinci sırada yer almaktadır. Bu sıralamayı 513,2 milyon dolar ile Fransa izlerken, OECD ülkeleri içinde en düşük kamu enerji Ar-Ge bütçesi 1,3 milyon dolar ile Türkiye (IEA, 2006:369) nindir. Bu paralelde uygulanabilecek bir diğer kamusal araç olan araştırma geliştirme çalışmaları da düşük harcama oranları nedeni ile vergi uygulamaları yanında enerji yoğunluğu ve sera gazı salınımlarının engellenmesinde etkin bir sonuca varılmasını sağlayamamaktadır. AB ülkelerinde enerji tüketimi ve sera gazı emisyonu üzerinde etkili bir diğer enstrüman ise ticareti yapılan emisyon izinleridir (EC(b), 2010:328). Emisyon izinlerinin uygulamadaki yansımaları ise Avrupa Birliği (AB) iklim politikaları çerçevesinde ele alınabilir. İklim politikaları çerçevesinde AB Emisyon Ticaret Sisteminde (ETS) temel mantık, karbondioksit salınımına bir tavan getirilmesine dayanmaktadır. Buna göre bir emisyon pazarı oluşturulacak ve kendi kotasını aşmayan işletmeler ellerinde kalan fazla kirletme izinlerini bu pazarda satabilecektir (Ilgaz, 2009:2-3). Böylece farklı enerji vergilerinden oluşan vergi sistemi, araştırma geliştirme harcamaları ve uygulanan emisyon izinleri ticareti sistemi gibi temel bazı örnek uygulamalar ile desteklenmekte ve bir taraftan sera gazı salınımı ve enerji yoğunluğunun düşürülmesi sağlanırken, diğer taraftan uluslararası rekabette olumsuz etki yapabilecek enerji vergilerinin zımni oranı düşürülmeye çalışılmaktadır. Oysa çalışmada görüldüğü üzere, Türkiye de yılları arasında zımni enerji vergileri oranı nerede ise sürekli olarak artarak Avrupa Birliği ortalamasının %27 fazlasına varmıştır. Fakat bu arada emisyon ve enerji yoğunluğu oranları da artmış, enerji yoğunluğu AB ortalamasının %50 fazlasına ulaşmıştır. Bu noktada Türkiye uyguladığı tüketim bazlı enerji vergileri ile enerji etkinliğini artırma ve kirlenmeyi engelleme konusunda olumlu gelişmeler sağlayamamaktadır. Emisyon ticaret sistemi oluşturulmasa dahi araştırma geliştirme harcamalarındaki artış ve uygulanacak teşviklerle gelecek teknolojik yenilikler enerji etkinliğini olumlu yönde etkileyebilecektir. Vergisel teşviklerle yenilenebilir enerji kaynağı kullanımının artırılması ise enerji etkinliği yükseltme, kirlenmeyi azaltma ve böylece enerji üzerindeki zımni vergi yükünün düşürülerek, ülkenin rekabet gücünün artmasında önemli rol oynayabilecektir. Enerji üzerinde salt tüketim vergisi ağırlıklı bir yapı yerine emisyon vergilerini de kapsayan karma bir vergi sistemi ise çevresel dışsallıkların içselleştirilmesinde katkı sağlayabilecektir. Sonuç ve Değerlendirme Avrupa Birliği ülke ortalaması incelendiğinde, enerji tüketimi üzerindeki vergi yükü enerji yoğunluğu ve sera gazı salınımı azaltımında diğer uygulamalarla birlikte olumlu bir rol oynamış, fakat uluslararası rekabeti olumsuz etkileyebileceği endişesi ile özellikle 1998 yılından itibaren nerede ise sürekli bir azalış seyri izlemiştir. Türkiye özelinde ise zımni enerji vergilerinin oranı AB ortalamasının %27 fazlası olmasına rağmen, enerji vergilerinin fiyatlar içindeki önemli payı ile mevcut yapı kamu geliri yaratma açısından kullanılmaktadır. Fakat çevresel kirlenme ile mücadelede hedef, enerji tüketimini ve dolayısı ile karbon emisyonunu azaltmak olduğunda, mevcut vergi sisteminin sadece tüketime dayalı yapısı bu hedefe hizmet 406

16 D. AYTAÇ etmemektedir. Bu hedefin gerçekleşmesi için emisyon vergilerinin de dahil olduğu farklı vergi türlerinden oluşan bir sistemin uygulaması daha doğru bir politika olacaktır. 4. Bölümde belirtildiği gibi, enerji yoğunluğu, enerji vergi gelirleri ve karbon emisyonu arasında karşılıklı bir etkileşim bulunmaktadır. Enerji vergileri enerji koruma politikaları kapsamında diğer politika araçları ile birlikte enerji yoğunluğunun düşmesini sağlamaktadır. Böylece bir taraftan enerji yoğunluğu azalırken, azalan enerji yoğunluğu da karbon emisyon azaltımı için olumlu katkı sağlayabilmektedir. Bu yapının Türkiye içinde işlerlik kazanabilmesi için sadece tüketime dayalı bir vergilendirme yerine enerji vergilerine çeşitlilik getirilebilir. Bu çeşitliliğin yanı sıra enerji vergileri ile çevresel sorunlar üzerinde olumlu etki yaratılmasında enerji kayıp ve kaçaklarını engelleyici politikalara ağırlık verilmesi, Türkiye açısından önemli olan bir diğer noktadır. Enerji etkinliğinin sağlanması ise özelikle enerji konusunda dışa bağımlı gelişmekte olan bir ekonomide vazgeçilmez bir hedeftir. Türkiye enerji vergi uygulamaları ile etkinlik artırıcı sonuçlara varamazken, bu durum üzerinde etkili bir diğer nokta da etkinliğin sağlanmasında vergi dışı araçların kullanımındaki eksikliklerdir. Etkinlik artışı için Ar-Ge harcamaları önemli bir araç olabilecekken, Türkiye de kamunun toplam ve enerji Ar-Ge harcamaları içindeki payı çok düşük düzeylerde kalmaktadır. Tüm bunların yanı sıra daha önce de değinildiği üzere, birçok Avrupa Birliği ülkesinde yenilenebilir enerji kaynakları daha düşük oranda vergilendirilmekte, fosil yakıt tüketiminin azaltılması için çevre dostu enerji kaynakları teşvik edilmektedir. Bu uygulamalar sonucunda, yenilenebilir enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelerde enerji üzerindeki zımni vergi oranları karbon bazlı enerji kaynaklarının payının yüksek olduğu ülkelere oranla düşmektedir. Türkiye de zımni enerji vergi oranlarının yüksek olmasının bir diğer önemli nedeni yenilenebilir kaynak kullanımındaki düşük oranlardır. Bu noktada yenilenebilir kaynak kullanımının diğer teşvikler yanında düşük vergi oranları ile desteklenmesi sonucunda gerçekleşecek artış ile çevresel kirlilik azalırken, zımni vergi oranlarında düşüşü de beraberinde getirebilecektir. Sonuçta özellikle uluslararası rekabet söz konusu olduğunda, mevcut zımni enerji vergi oranlarındaki yüksekliğin Türkiye açısından olumsuz sonuçlar doğurmasını engelleyebilmek için uygulanacak vergi ve diğer politik araçlar çeşitlendirilerek, enerji yoğunluğu ve sera gazı salınımı azaltılmalı ve bu azalışla birlikte zımni vergi oranları da düşürülmelidir. Kaynakça Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Ankara: Akçağ Yayınları. Aşık, T. S. (2003), Enerji Vergileri Üzerine Bir Değerlendirme, Dünya Enerji Konseyi Türk Milli Komitesi Türkiye 9. Enerji Kongresi. Bohi, D. R. ve Dramstadter, J. (1991), Is National Energy Planning Oversold?, Journal of American Planning Assosiation, 57(3), 1-8. Cuerva, J. ve Gandi, V. (1998), Carbon Taxes: Their Macroeconomic Effects and Prospects for Global Adaptation-A Survey of the Literature, IMF Working Paper, May Çelik, C. ve Üngörmüş, A. (2003), Akaryakıt Satışlarının Teknolojik Olarak Denetlenmesine Bir Örnek, Vergi Dünyası, Kasım 2003(267),

17 EC (2008), Taxation Trends in the European Union, European Commision-Taxation and Customs Union, Publication Office of EU, France. EC(a) (2010), Taxation Trends in the European Union, European Commision- Taxation and Customs Union, Publication Office of EU, France. EC(b) (2010), Environmental Statistics and Accounts in Europe, European Commision, Publication Office of EU, France. Eden R., Posner, M., Bending, R., Crouch, E. ve Stanislaw, J. (1981), Energy Economics Growth, Resources and Policies, Cambridge University Press, USA. Gerardi, G. ve Toder, E. (1984), Energy Tax Alternatives, National Tax Journal, 37, Goulder, L. (1992), Carbon Taxes Design and US Industry Performance, Tax Policy and the Economy, National Bureau of Economic Research, MIT Press. IEA (2006), Energy Policies of IEA Countries the United Kingdom 2006 Review, International Energy Agency, France. IEA (2009), Energy Policies of IEA Countries Turkey 2009 Review, International Energy Agency, France. Ilgaz, M. (2009), Kopenhag COP15 Toplantısı Öncesi AB İklim Stratejisi ve Türkiye, İKV Değerlendirme Notu No:11, Aralık IPCC (2007), Climate Change 2007 Mitigation Intergovermental Panel on Climate Change, New York: Cambridge University Press. Kovancılar, B.(2001), Küresel Isınma Sorununun Çözümünde Karbon Vergisi ve Etkinliği, Yönetim Ekonomi, 8(2). Küçüksözen, C. (2004), Finansal Bilgi Manipülasyonları: Nedenleri, Yöntemleri, Amaçları, Teknikleri, Sonuçları ve İMKB Şirketleri Üzerine Amprik Bir Çalşıma, AÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayınlanmamış Doktora Tezi. Landsberg, H. H. (1979), Energy: The Next Twenty Years, USA: The Ford Foundation. Mc Morran, R. T. ve Nellor, D. C. L. (1994), Tax Policy and the Environment: Theory and Practice, International Monetary Fund, Working Paper No:94/106. Newberry, D. M. (2005), Why Tax Energy? Towards a More Rational Policy, The Energy Journal, 26(3). Pigou, A.( 1952), The Economics of Welfare, Transaction Publishers. Rosen, H. S. (1998), Public Finance, McGraw-Hill. Smith, S. (1998), Environmental and Public Finance Aspects of Taxation of Energy, Oxford Review of Economic Policy, 14(4). TEDAŞ, Elektrik İstatistikleri (çeşitli yıllara ait). Türk, İ. (2002), Kamu Maliyesi, Ankara: Turhan Kitabevi. Tüzüner, S. (2007), İklim Değişikliği ve Enerji, Emo Enerji, 3, 6-9. Ulutanır, M. Ö. (1998), 21. Yüzyıla Girerken Türkiye nin Enerji Stratejisinin Değerlenmesi, İstanbul:TÜSİAD, Yayın No:TÜSİAD-T/98-12/239. Websters (2003), New World Finance and Investment Dictionary, London:Webster. Wetzler, J. (1980), Energy Excise Taxes as Substitutes Journal, for Income Taxes, National Tax, 33. Wirl, F. (1993), Energy Pricing When Externalities Are Taxed, Resources and Energy Economics, 15, /96/EC, Restructuring The Community Framework For The Taxation of Energy Products and Electricity, Council Directive, European Commision, Brussels. 408

18 ( ( ( ( ( ( ( D. AYTAÇ 409

19 EKLER Ek Tablo 1: Türkiye de Elektrik Kayıp ve Kaçak Oranları Kaynak: Ek Tablo 2: Türkiye de Enerji Üzerindeki Zımni Vergi Oranları ve Sera Gazı Salınımı İlişkisi (Elektrik Kaçakları Dahilinde) Kaynak: Sera gazı emisyonu TUİK verileri ( doğrultusunda oluşturulmuştur. Zımni enerji vergi oranları hesaplamasına Ek Tablo 1 deki elektrik kayıp oranları dahil edilmiştir. 410