Belediyelerde Özelleştirme Uygulamaları

Transkript

1 Belediyelerde Özelleştirme Uygulamaları A. Serap Fırat * Kamusal alanın ve kamusal hizmetlerin tartışmaya açıldığı dönemin gelişmelerine ortam hazırlayan süreçleri kısaca üç başhkta sıralayabiliriz: 1 Birincisi, ö zellikle ABD, İngiltere, Fransa gibi ülkelerin öncülük ettikleri kamuyu küçültme ve özelleştirme düşüncesi, ikili ilişkiler ya da uluslararası finans kuruluşları nedeniyle azgelişmiş ülkelere başarıyla aktarılmış, hatta benimsetilmiştir. İkincisi, ülke içindeki siyasal gelişmelerle ilgili olarak, 1980 sonrası başlayan ekonomi-politika değişiklikleri, hükümet politikaları olarak devam etmiştir. Üçüncüsü, ülkede sağı ve solu temsil eden siyasal partiler arasında özelleştirme konusunda görüş ayrılıklarının azalmasıdır. Uygulamaların benimsenmesinde, "yerel yönetimlerin hizmet birimlerinde yeralan yanlış örgütsel birimler"2 de rol oynamıştır. Bu yanlış örgütlenmenin düzeltilmesi ve yerleşik yapınm değiştirilmesi güç ve masraflı olduğundan özelleştirme daha kolayeı bir yöntem olarak algılanmaktadır. Örneğin, Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu'nun "Yerel Yönetimlerin Harcamalarına ilişkin Öneriler" bölümünde kısa vadeli çözüm önerileri arasında, "bazı belediye hizmetleri özel sektöre verilmelidir" önerisi de yer almıştır. Buna göre, "sağlıklı istihdam politikasını temin ve hizmetlerin sağlıklı maliyetlerle yürütüımesi yönünde bazı hizmetlerin, ihale yöntemiyle özel sektöre yaptırılması uygulaması, kamu yararı ilkeleri doğrultusunda denenmelidir."" Böylece belediye hizmetlerinin yerine getirilmesinde kamu örgütlenmesinin terkedilerek, hizmetlerin özel firma ve taşeronlara yaptırılması "resmi" politika haline gelmiş 0lmaktadır. 4 Ancak bu görüşün yasal bir altyapı kazanması oldukça sancılı bir dönem çerçevesinde, yasama, yürütme ve yargının alan ve işlev çatışmalarına sahne olmak suretiyle bugünkü çerçevesine oturabilmiştir. Çankaya Belediyesi Müfettişi. i Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul, 1992, s Firuz D. Yaşamış, "Çukurova Projesi Deneyimleri lşıgında Belediyelerde Reorganizasyon ve ÖrgOtsel Gelişme", Türk İdare Dergisi, Mart 1988, s \ Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu... Belediye Hizmetlerinin ÖZelleştiritmesinde Adana Örnegi, DİSK-GENEL iş, Araştırma Dizisi 3, Ankara, 1996; s. 3. Çağdaş Yerel Yönetim/er. Ciit 7 Sayı J Ocak J998, s

2 Be/ediye/erde Özelleştirme Uygu/ama/arı 79 Yerel hizmetlerde özelleştirme uygulamalarının gelişimleri ve süreç içerisinde uygulamaların beklentileri karşılama düzeyine kısaca gözatma niteliğindeki bu yazı, belediye düzeyinde tüm özelleştirme uygulamalarını kapsama iddiasında değildir. Yazı başlıca hizmet alanlarında gerçekleştirilen birkaç örneği sunmak amacı gütmektedir. Süreç ve Yöntemler Özelleştirme yöntemleri olarak ihale, imtiyaz devri, fiyatlandırma, yasal ve kurumsal serbestleşme, şirket kurma ve devretme, kiralama vb. birçok yöntemden sözedilmekte, bazen de bu yöntemler birarada kullanılabilmektedir. Günümüzde belediyelerin, özellikle büyükşehir belediyelerinin, hizmet binalarının temizliğini ihale yoluyla özel sektöre yaptırması yaygın bir uygulama niteliğindedir. Ayrıca son yıllarda çeşitli belediyelerin çöplerin toplanıp taşınması işini, 2886 sayılı yasaya göre kapalı teklif usulü ile ihaleye çıkardıkları, bazı belediyelerin de "mezarlıkların temizliği, bakımı, ağaç dikilmesi ve sulanması, mezar kazımı, cenaze yıkanması, nakli ve defnedilmesi" işini gene 2886 sayılı yasaya göre kapalı teklif (eksiltme) usulü ile ihaleye çıkardığı görülmektedir. 5 Özelleştirmenin, "zabıta hizmetleri"nin özelleştirilmesi de dahilolmak üzere, "kolluk görevi" niteliğindeki hizmetlere kadar genişlemesi önerilerinin bulunduğu gözlenmektedir. Ancak sürecin asıl başlangıcının yasal ve kurumsal serbestleşme konusunda atılan adımlarla başlatıldığı, şirket kurma uygulamaları ve fiyatlandırma politikalarında değişik yaklaşımların benimsenmesiyle esas gelişimin sağlandığı ifade edilebilir. Belediye hizmetlerinin özelleştirilmesine ilişkin yasal kurumsal serbestleşme ile ilgili düzenlemeler, 1984 yılından itibaren yapılmaya başlanmıştır. Bunun i çin 1580 sayılı yasanın "belediye vazifeleri" başlıklı 15. maddesinde yapılan belediye hudutları değişikliklerle önce belediyelerce gerçek veya tüzel kişilerin içinde yaş meyve ve sebzelerin toptan alımı ve satımı için hal açmalarına İzin verilebilmesinin yolu açılmış ve özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerinin veya bunların kurduğu dernek ve birliklerin kendi özel mülkiyetinde hal kurmalarına olanak sağlanmıştır. Belediyeler düzeyinde yasal kurumsal serbestleşme ile gerçekleştirilen özelleştirme örneklerinden biri de, bazı mal ve hizmetlerin fiyatını belirleme yetkisinin belediyelerden alınarak meslek örgütlerine verilmiş olmasıdır. b Belediyelerin ancak kendi taşıma araçlarının ücret ve tarifelerini belirleyebileceği, fakat otomobileiler ve şaförler derneğine üye olanlara ait taksilerin ücretinin kendi 5 Turgut, Tan, "İdari Sözleşme Kurarnma ilişkin Gözlemler", AÜ SBF Dergisi, (Prof. Dr. Turan Güneş'e Armagan), Cilt 50, No: 34, flaziran-aralık 1995, s Ruşen Keleş, a.g.k., s

3 SO Çağdaş Yerel Yönetimler. 7 (i) Owk 1998 birliklerince belirleneceği yolunda yapılan düzenlemeler de bu çerçevede değerlendirilebilir. Bu bağlamda ilk kez Ankara Büytikşehir Belediyesi, 1990'lı yılların başında fiyat belirleme ve denetleme yetkisini esnaf derneklerine bırakmıştır. Ankara Büyükşehir Belediyesi'nin bu uygulaması şüphesiz olumlu bir gelişmedir. Zira böylece hem serbest piyasa ekonomisi gelişerek özelleştirme uygulamaları taban bulmakta hem de belediyelerin yükü hafiflemektedir. 7 Ancak uygulamanın kalite ve verimi artırma rolü gelişmelerle görülebilecektir. Belediyelerimiz ürettikleri hizmetleri fiyatlandırırken genelde piyasa şartlarını gözönünde bulundururlar. Özellikle ı 980'li yıllardan itibaren uygulamaya başlanan bu yöntemle, belediye otobüsleri i le (özel) dolmuş fiyatları arasında hemen hemen fark kalmamıştır. Öte yandan belediyelerin belirleyecekjeri su fiyatının içine en az % ı o kar payı koymaya yetkili kılınmaları ile de belediye hizmetlerinin sıfır maliyetle halka sunulması uygulaması terk edilmiştir. Fiyatlandırma yöntemi belediyeler için önemli bir finansman aracı olduğundan benimsenmiştir. Fiyatlandırma yöntemi, "hizmeti kullanan veya tüketen ödesin" mantığına dayanır. Ancak fiyatlandırma yapılırken hizmetin sosyal boyutu ve gelir düzeyi düşük kesimler unutulmamalıdır. Şirketleşme Uygulaması Yerel yönetimlerde özelleştirme uygulamalarının altyapısı, "şirketleşme" ile oluşmuştur. Yerel yönetimlerin ınali ve idari bakımdan güçlendirilmeleri çalışmalarını takip eden ı 980'li yıllarda hızlı bir şirketleşme dönemi yaşanmış, irili ufaklı birçok belediye şirket kurmuştur. Ancak süreç içerisinde belediyeler, "hizmet görmek" için varolduklarını adeta unutturacak boyutlarda şirketleşmiş; yani kamusal bir güce ve yetkiye dayanarak, "kamu hizmeti"ni, "ticari iş veya faaliyet" konumuna getirmişlerdir. Belediyenin yükümlüluğü altında bulunan hizmetlerin neredeyse tümü, doğrudan "kamu eliyle" görülmekten çıkmış, ticaret yasasına tabi şirketler eliyle ve fiyatlama yöntemiyle yürütülür olmuştur. Buna karşın etkinliğe, verimli ve ucuz hizmete yönelik söylem, gerek bu şirketlerde de cari harcamaların kısa dönemde gelirlerin üzerine çıkması, gerekse doğrudan veya dolaylı bazı girdilerin yine a na belediyece sağlanması, ancak bilançolarda bu giderlerin gösterilmemesi yollarıyla, beklenen anlamda "ticari" bir karlılık sağlayamamışlardır., Üstelik bu tür iktisadi teşebbüslerin denetlenmesinin, bu şirketlerin kendi organları tarafından yapılması da sorunların uzun süre açığa çıkmamasında rol oynayabilmiştir. Bu konuda, İçişleri Bakanlığı'nın denetim yetkisi bulunmakta ise de, bu denetim geniş aralıklı olarak ve bazen ihbar ya da istem üzerine ger 7 A.k., s. 357.

4 Belediye/erde Ozelleştiıme Uygu/ama/arı 8J çekleştiğinden, sorunların güncel boyutunun yakalanabilmesinde güçlük doğabilmektedir. Aynca daha önce doğrudan belediyece yürütülmekte.olan bir faaliyet, beledi-. ye encümeni ya da meclis kararı ile, öncelikle belediye şirketine ihale edilmekte, böylece prosedüre dayalı işlemlerde anlamlı olmayan bir artış sağlanırken, yükselen maliyet, "nasılolsa hizmet gelirini alacak olan şirket belediyenindir" yaklaşımı ile normal karşılanabilmektedir. Kaldı ki şirketleşmelerde oluşan kadroların belediyelerdedoğrudan istihdam edilen personel sayısının azalmasll11 sağladığı örnekler ise yok denecek kadar az olmuştur. Sonuçta bunların bir kısmı, yönetici kadro ve personel istihdamında serbestlik ve ücret farklılığı sağlayabilmek, 2886 sayılı yasanın kısıtlarını aşabilmek, işlem ve harcama serbestiyeti kazanmak, özel bankalardan kredi almak ve benzeri kaynak yönelimlerinde bulunabilmek yanında, "ticari riskleri" karşılamak bakımından da bir kamu kurumuna dayanabilmek avantajları ile "suiistimali" kolaylaştırır bir mahiyet kazanmıştır. s Benzer eleştirilerin dile getirildiği bir görüşe göre, "1580 sayılı yasa belediyelere, esas görevlerini yaptıktan sonra, belde halkının ortak ve medeni ihtiyaçlarını karşılamak için sınai ve ticari teşebbüste bulunmalarına olanak verdiği halde belediyeler, asli görevlerini de bu tür teşkilatlar aracılığıyla yerine getirme yolunu seçmektedirler. Oysa yasa belediyelere esas görevlerini yapabilmek için gerekli teşkilatı kurmak, memur ve işçi İstihdam etmek ve gerekli araç gereci satın almak olanağı vermektedir. Dolayısıyla belediyelerin asli görevlerini yürütmek amacıyla şirketleşmelerini 'hukuki' olarak değerlendirmek zordur ve yöntem belediyeler tarafından bir hakkın 'kötüye kullanımı'" biçiminde uygulanmaktadır. 1I Mevcut durumu ile İstanbul Büyükşehir Belediyesi 22, İzmir Büyükşehir Belediyesi 14, Ankara Büyükşehir Bdediyesi 8 şirkete iştirak etmiş bulunmaktadır. Biıgün değinilen sorunlara bir çıkış olarak ya da tümüyle günün koşullarına özgü "ticari faaliyetleri terk ederek daha kamusal alanlara yoğunlaşabilmek" a maçlan ile şirketlerin tümüyle ya da kiralama ve hizmet devir akdi yollarıyla "özelleştirildikleri" görülmektedir. Örneğin, Ankara Çankaya Belediyesi'ne ait "Belde AŞ", hem ihale bedeli hem.de yıllık gelir üzerinden belirlenen oran karşılığı yönetim devri sözleşmesi yapmıştır. 8 Şişli Belediye Başkanlığı bünyesinde yapıldığı ileri sürülen birçok yolsuzluğun, anılan belediyeye ait Şişli Pazarlama AŞ (ŞiPA) üzerinden yapıldığı, ŞiPA'nın paravan şirket olarak kullanıldığı yolundaki iddialar, sa dece bir örnek durumundadır. Bkz. Radikal Gazetesi, 23 Aralık 1997, s. 7. ii Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinde Adana Örne~i, s. 8.

5 82 Çağdaş Yerel Yönetimler. 7 (i) Ocak 1998 Bir başka özelleştirme yöntemi olan satış yöntemiyle belediyeler kurdukları veya kuruluşlara şirketleri veya iştirak ettikleri şirketlerdeki hisselerini özel kişi devretmektedirler. Bu yöntemle Adana Büyükşehir Belediyesi Çukurova Elektrik AŞ'deki hisselerini açık artırma ile satmıştır. to İstanbul'da Bayrampaşa Belediyesi, belediyeye ait BAYTAŞ tanzim satış mağazalarını, Toptan Kuru Gıdacılar Kooperatifine kiralamıştır. 10 yıl süre ile imzalanan kira sözleşmesine göre kooperatif karın % 60' ını kendine ayıracak, bu arada belediyeye ayda 35 milyar lira kira verecektir. Kira sözleşmesine göre, BAYTAŞ 'ın demirbaş eşyalarını kooperatif kullanabilecek, ancak buna karşılık kira süresinin sonuna kadar 20 milyar lira yatırım yapacaktır.ii öte yandan, Adana belediyelerinde yapılan özelleştirmeler, bu konudaki öncü ve başarılı uygulamalar olarak sunulduğundan, bu uygulamalara kısaca değinilmelidir. Genelolarak Adana belediyelerinde özelleştirilen hizmetler/ı özelleştirmenin hukuki yöntemleri ve hizmet yürütümünün özellikleri bakımından incelendiğinde ve özelleştirmeyi yapan kurumlara göre tasnif edildiğinde, Adana Büyükşehir Belediyesi 'nde kent içi ulaşım hizmetleri, temizlik, mezbaha, bilgi işlem, emlak vergisi tahakkuk ve tahsilat işleri, park bahçe ve sinekle mücadele hizmetlerinin başta ihale olmak üzere, imtiyaz devri, hizmet sözleşmesi ve işletme hakkının devri yöntemleriyle yapıldığı, temizlik işlerinde kullanılan bir kısım çöp arabaları ve mezbaha işlerinde kullanılan araç gerecin belediyeye ait olduğu, emlak vergisiyle ilgili çalışan personelin ise işlerini belediye binasında yürüttükieri anlaşılmaktadır. Adana Su ve Kanalizasyon İdaresi (ASKİ) de endeks okuma, sayaç açma kapama, kaçak su kullanımı takibi, kanalizasyon bakım ve onarımı ile içmesuyu borularının bakım ve onarımını özelleştirmiştir. Endeks okuma ve sayaç açma kapama ile kaçak takip işi hizmet sözleşmesiyle özel şirketlere yaptırılmış; çalışanların kişi başına aylık ücretleri bu şirketlerce ödenmiş; şirketlerin hizmetlerini ASKİ'nin binasında yurütmelerinin yanında işçilerin araç gereçleri ve kullandıkları motorlu araçlar ASKİ tarafından temin edilmiştir. Seyhan Belediyesi'nde ise temizlik, gelir toplama, yoj yapımı, atölye ve parkbahçe hizmetlerinin özeııeştirilmesinde, belediyenin hizmetleri kendi şirketine ihale ettiği, şirketin ise arz... ettiği şekilde alt taşeronlara verdiği, numarataj hizmetinin ise bir firmaya doğrudan verildiği, belediyenin araç ve gerecinin rahatlıkla kullanıldığı ifade edilmektedir. Yüreğir Belediyesi'nde de park-bahçe ve 10 Milliyet Gazetesi, 2 Nisan 1993, s. 5. II Milliyet Gazetesi, 2 Şubat 1993, s. 5. ıı Bu bölümde deginilen bilgiler, DİSK/GENEL-İş tarafından yapılan ve yukarıda açıklanan araştırmaya da yanmaktadır. Uygulamaları sendikacı gözüyle betimleyen bu görüşlere göre, kamu hizmet birimlerinin önemli bir ayagını oluşturan belediyelerde özelleştinne sonucunda, hem özelleştinne ile sendikal yapıda meydana getirilen boşluk ve işgörenlerin durumu, hem de emekçilerin temel yaşama alanları olan kentlerde belediye hizmetlerinin piyasa koşullarına terk edilerek kamusal hizmet alanlarının daraltılmasına dikkat çekilmiştir.

6 Be/ediye/erde Özelleştirme Uygulama/arı 83 vergi kayıt işlemlerinin ihale ve hizmet sözleşmesi ile sermayesinin yarıdan fazlasına sahip olduğu şirkete verildiği ve şirketin belediyenin araç gerecinden faydalanmaya devam ettiği anlaşılmaktadır.. Bütün bu açıklamalar sonucunda, Adana belediyelerinin özelleştirme uygulamalarının belediyenin imkanları kullanılmaya devam edilmek suretiyle gerçek bir verimlilik ve rekabet ortamının yaratılmasını amaçlamayan, sadece kamu kaynaklarının bazı özel sektör firmalarına devri için yaratılan bir sistem olduğu, yaratılan tasarrufa ait rakamların çelişki ve eksiklerle dolu olduğu, böylece al. datıcı sonuçlara varıldığı ileri sürülmektedir. Kaldı ki bir tasarruf söz konusu ise belediyenin olmayan bu tasarruf, sendikasızlaştırılan ve kötü çalışma koşullarına itilen işgörenlerden edinilmek suretiyle taşeronlaştırma yoluyla bazı kesimlere aktarılmaktadır. İçmesuyu ve Sayaç Okuma İşinin Özelleştirilmesi Belediyeler kendi tekelindeki bazı hizmetleri özel şirketlere imtiyazlı olarak verebilirler. İmtiyaz yöntemi 1580 sayılı kanunun muhtelif maddelerine dayanılarak gerçekleştirilmektedir. Kanunun 19. maddesinin 4. ve 5. fıkraları buna i zin vermektedir Anayasası ve 2576 sayılı Danıştay Kanunu'na göre, imtiyaz sözleşmelerinin Danıştay'ın incelemesinden geçmesi zorunludur yılından.önce elektrik, su, telefon gibi kentsel hizmetler imtiyazlı şirketler tarafından yerine getirilmekte idi. Bu şirketlerin çoğu Osmanlı Devleti zamanında kurulmuştu. Cumhuriyetin ilk yıllarında da imtiyazlı bazı şirketler kurulmuştur yılında 1580 sayılı kanunun yürürlüğe girmesi ve dönemin devletçilik anlayışıyla imtiyazlı şirketler önce devletleştirilmiş, sonra da belediyelere devredilmiştir. Ankara, istanbul, İzmir, Bursa gibi büyük kentlerde su, elektrik, havagazı, kentiçi ulaşım gibi hizmetleri yürüten imtiyazlı işletmeler, 1580'tsayllı belediye kanununun 157. maddesine göre -imtiyaz sözleşmesindeki satın alma hakkına dayanarak- devlet tarafından 1932 yılından itibaren karşılıklı anlaşmalarla satın alınmıştır. Söz konusu işletmeler bir süre geçici yönetimler tarafından idare edilmiş, sonra özel kanunlarla belediyelere devredilmiştir. t3 Belediyelerin belediye sınırları içinde su tesisatı kurmak ve işletmek veya kurulması ve işletilmesi için özel şirketlere imtiyaz hakkı verebilmesi, Ankara'da ASKİ, İstanbul'da iski, İzmir'de İzsu gibi kuruluşları yaratmıştır. Bugün bu kuruluşlar da hizmetlerini özelleştirmektedirler. Türkiye' de ilk özel su üretme ve dağıtma projesi, İzmit'te yap-işlet-devret yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Projeyi üstlenen şirketin en büyük ortağı, % 30'luk payla İzmit Belediyesi'dir. Şirketin diğer ortakları % 25'lik payla Gama Güriş ile İngiliz Thames Water ve % 1 O'luk kısmı ile Japon Mitsui Sumitoma 13 Tunay Köksal, Belediyelerde Özelleştirme Uygulamaları, DPT Yayını, Ankara, 1993, s. 163.

7 84 Çağdaş Yerel Yönetimler, 7 (i) Ocak 1998 şirketleridir. Yatırım projesi 705 milyon dolar olarak hesaplanan projenin sözleşmesine göre, bu şirketler tarafından ilgili su şebekesi 15 yıl süre ile işletildikten sonra yine aynı şirketler tarafından İzmit Belediyesi'ne devredilecektir. Bu proje için kurulan İzmit Su AŞ'nin sermayesi i 05 milyon dolar olarak belirlenmiştir. Geri kalan 600 milyon doların temini ise 125 milyon doları İngiliz ihracat kredisinden~ 200 milyon doları Japon ticaret kredisinden, 160 milyon doları diğer ticaret kredilerinden, 115 milyon doları ticari banka kredilerinden temin edilmiştir. 14 Projenin gerçekleşmesi için, inşa halinde olan Kirazdere-Yuvacık Barajının tamamlanması, günde 480 bin metreküp kapasiteye sahip su arıtma tesisinin kurulması ve yılda İzmit'e 140 milyon metreküp su pompalanması amaçlanmıştır. Su şebekesi için 140 km. boru hattı döşenmesi planlanmıştır. Projeye göre İzmit Belediyesi'ne su dağıtım şebekelerinin ıslahı, su kaybının önlenmesi, faturalama ve su bedelinin tahsili için teknik yardımda bulunulacaktır. Proje kapsamında, İzmitliler ı 5 yıl süre ile dolara endeksli ücret ödeyecektir. ls Öte yandan yerel idarelerce yap-işlet-devret adı altında Devlet İhale Kanunu'nun 51/g hükmüne göre, pazarlık usulü bir bayındırlık işi sözleşmesi ile birlikte bedel yerine yüklenicinin (müteahhit) teklif edeceği belirli bir süreyi kapsayan ve "hasılat kirası sözleşmesine benzer bir sözleşmenin" ayl1l zamanda yapıldığını belirten Bilgen'e göre, bunlar bir kamu hizmetinin kurulması ve işle. tilmesinin özel kişilere devrini içerdikleri için kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleridir. Oysa belediyelerin 1580 sayılı yasanın 19. maddesinde sayılanlar dışında kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi yapma yetkileri bulunmadığı da savunulmaktadır. 11I ASKİ Genel Müdürlüğü'nün su ve atıksu abonelerine ait sayaçlarının endekslerinin okunması, ödeme bildirimlerinin abonelere ulaştırılması, usulsüz kaçak kullanımların tespit edilmesi ve okuma liste bilgilerinin manyetik ortamda verilmesi işinin, ı itibariyle konut ve işyeri abonesini içerecek şekilde düzenlenen şartname uyarınca gerekli ihale işlemi yapılmıştır. Kamuya ait bir imtiyaz durumunda bulunan sayaç okuma işinin, bir yıllık süre ile ve abone birim fiyatı belirlenrnek suretiyle ihalesi bir kamu hizmeti sözleşmesi niteliğindedir. Bu konuda ı aboneli Yenimahalle, aboneli Sincan ve 5067 a boneli Gölbaşı ilçeleri olmak üzere toplam abonenin sayaç okuma, ö deme bildirim ve dağıtım işi abone başına belirlenen TL/AD üzerinden, Ad. X 5750 TL/AD X 8 Okuma Dönemi (45 günlük okumalarla, i 14 Milliyet Gazetesi, 5 Şubat 1993, s A.k., S. 5. iii Pertev Bilgen, "Yap-İşlet-Devret Sözleşmeleri Hakkında", Kamu Hukuku Bülteni, S. 3, Mart.990, s. 6'dan aktaran: Turgut Tan, "idari Sözleşme Kuramına ilişkin Gözlemler", a.g.k., s. 297.

8 Belediye/erde Özelleştirme Uygu/ama/arı 85 yıl) = TL KDV hariç bedelle ihale edilmiştir. Yüklenicinin performansına ve karşılıklı mutabakatla sözleşme süresinin 12 aylık 'sürelerle uzatılması mümkün kılınmış, sözleşme bedelinin artışının ise devlet memurları maaş artışı ile DİE'nin toplam eşya fiyat artışının ortalamasının üstünde olamayacağı, karara bağlanmıştır. Sayaç okuma ve ödeme bil~irim personelinin eğitim düzeyi, kıltk kıyafetine ilişkin kuralların yanında, yönetici durumundaki bir personelin ve yeteri kadar diğer personelin ASKt'de bulundurulacağı belirtilmekte, yüklenici personelinin çalışması için gerekli yer ve ortamın hazırlanması ASKİ'ye bırakılmakta ve, ASKİ'nin gerekli durumlarda personelin değişimini talep etme yetkisi de muhafaza edilmektedır. Burada en dikkati çeken husus ASKİ adına çalışacak olan personelin ASKİ personeli için geçerli olan tüm kurallara uyacağı ve çalışmaların ASKİ Abone İşleri Başkanlığının denetiminde yürüteceğine ilişkin hükümdür. Böylece yıllardır kamu kesiminde aynı görevi yapan 'memur-işçi ayırımına bir de kamu-özel sektör personeli yanyanalığı getirilmektedir. Ulaşım ve Raylı Sistemde Özelleştirme Ulaşım hizmetlerinin özelleştirilmesi bir imtiyaz hakkı niteliği taşıması yanında, ihale, götürü veya yap-işlet-devret gibi yöntemlere konu olabilmektedir. Bu bölümde kısaca bir yöntem olarak yap-işlet-devret modeline değinilerek daha sonra Ankara'da ulaşım hizmetlerine ilişkin örnekler verilecektir. Yap-işlet-devret modeli, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modelidir. Başka bir ifadeyle, bazı yatırım ve hizmetlerin, mali imkansızlıklar nedeniyle, yerli ve yabancı şirketler devreye sokularak, bunlar aracılığı ile yaptırılması, işletilmesi ve belli bir süre geçtikten sonra yapılanların idarelere devredilmesidir. Yap-işlet-devret modeline, ı 994 yılları bütçe kanunlarında i1k defa yer verildi ı 994 tarih ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun 'la yap-işlet-devret modeline bir düzenleme getirildi. Ayrıca bu hususta, "3996 Sayılı Kanunun Uygulama Usul ve Esaslarına Ilişkin Karar", tarih ve 9~/5927 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe girdi. Yap-işlet-devret modeli ile yaptırılabilecek işler, 3996 sayılı kanunun 4047 sayılı kanunla değişik 2. maddesinde birer birer sayılmıştır. Ancak bu düzenlemeler, belediyeler için dolaylı düzenlemeierdir. Bu nedenle yap-işlet-devret yönteminin sağlam bir yasal dayanağa oturtulabilmesi için 1580 veya 3030 sayılı yasalarda yeni bir düzenleme yapılmalıdır. İhale yöntemine en çok başvurulan hizmetlerden biri de ulaşım ve raylı sistemdir. 1980'li yılların başında 7 büyük kentimizde 22 adet şehir içi ulaşım ça

9 86 Çağdaş Yerel Yönetim/er, 7 (JJ Ocak /998 lışması özel şirketlere ihale edilmek suretiyle gerçekleştirilmiştir. Söz konusu ulaşım sistemlerinin yedisi İstanbul, dördü Ankara, ikişer tanesi İzmir, Adana, Bursa, Konya ve Kayseri'de, bir tanesi de Eskişehir'de gerçekleştirilmiştir. n Ankara Büyükşehir Belediyesi'nce 1989 yılı sonuna doğru "Ankarayi" olarak adlandırılan hafif raylı toplu taşıma sisteminin gerçekleşmesi için proje çalışmalarına başlanmıştır. Söz konusu proje için uluslararası bir ihale açılmıştır. İ halenin tahmini yatırım bedeli 300 milyon dolar olarak hesaplanmıştır. İhaleye gelen dört teklif arasında en uygunu Siemens'in önderliğindeki şirketler topluluğu olarak görülmüş ve bu şirketlere ihale verilmiştir. iii Bu çerçevede birinci etabı tamamlanan Ankaray faaliyete geçmiştir. Ankara metrosu Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından yap-işlet-devret yöntemiyle, biraraya gelen uluslararası birkaç şirkete verilmiştir. Ankara Büyükşehir Belediyesi, Kızılay-Batıkent arasında yapılacak olan metroyu yapişlet-devret modeline göre tamamı dış kredilerle gerçekleşmesi ve projesi DPT tarafından onaylanmadıkça harcama yapılmaması koşulu ile ilk kez 1989 yılı yatırım proğramına almıştır. Bütün giderleri yaklaşık 660 milyon ABD doları olarak hesaplanan metro çalışmalarına nisan 1990'da yüklenici şirketler tarafından başlanmıştır. Ancak ilgili belediye kredi sözleşmesi imzalanmadan metronun yapımını başlatmış, bu süre zarfında metro giderlerini yurt dışında sattığı tahvil gelirleri ile karşılamaya çalışmıştır. 19 Ancak Ankara metrosu daha sonra yap-işlet-4evret modelinden farklı birmodelle yapılmaya başlanmıştır. Eylül 1991 'de Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı 'nın (HDTM) önerisi üzerine, EGO, Konsorsiyum (UTDC Bombardier, SNC Lavalİn (Kanada), Gama-Gürİş UTDC Bombardİer, SNC Lavalİn (Kanada), Gama-Güriş şirketler topluluğu) ve HDTM'nİn katılımıyla metronun, götürü bedel karşılığında anahtar teslimi şeklinde ihale yöntemiyle yapılmasına karar verilm iştir. Ankara metrosu için bu yöntemin seçilmesinin nedeni kar amaçlı olmayıp, sosyal amaçlı olan metro yatırımına zarar endişesi ile özel şirketlerin yatırım yapmaktan kaçınmak istemeleri gösterilebilir. lo Toplam maliyeti 668 milyon dolar olan metro, hizmete girdiğinde, günde 500 bin yolcu taşıyabilecektir yılında hedeflenen yolcu kapasitesi ise 813 bin kişidir. 21 Metro ve Ankaray'ın işletmesi bir EGO şirketi olan BUGSAŞ'a devredilmiştir. EGO tarafından, gaz konusundaki yatırım ~aaliyetlerini hafifletmek üzere 17 EGO, Dördüncü Toplutaşım Kongresi, Ankara Büyükşehir Belediyesi Yayım, Ankara, 1992, s ııı A.k., s. ı A.k., s. ı ı. 20 Tunay Köksal, a.g.k., s II 1994'den 1997'ye EGO, Ankara Büyükşehir Belediyesi EGO Genel Müdortügü Yayını, s

10 , Be/ediye/erde Özelleştirme Uygu/ama/arı 'da Ankara Gaz Hizmetleri Proje Taahhüt Sanayi ve Ticaret AŞ (AGSAŞ) kurulmuştur. Bilahare büyükşehir belediye meclisinin kararı gereği yapılan ana sözleşme tadiliyle ulaşım faaliyetlerinde de görev üstlenmesiyle AGSAŞ, Başkent Ulaşım ve Doğalgaz Hizmetleri Proje ve Taahhüt AŞ ~BUGSAŞ) olmuştur. 22 Özellikle büyük kentlerimizde toplu taşıma sorununu raylı sistem projeleri ile çözmek için açılan uluslararası ihaleler sayesinde, kentlerimiz farklı ülke.lerin teknolojisini de kullanma imkanına sahip olabilmektedir. Örneğin Ankara'da Kanada,İstanbul'da İsveç, Konya'da Alman teknolojisinin kullanılması gibi. 13 Toplu Taşım Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Belediyeler, 1580 sayılı Beıediye Kanunu'nun ı 9. maddesi!lin 5. fıkrasına ve i 988 tarihli ve 3226 sayılı Finansal Kiralama Kanunu'na dayanarak toplu taşıma alanında özelteştirme yapabilmektedir. Bu çerçevede Adana Büyükşehir Belediyesi 1984 'te toplu taşıma araçlarını ve depo işletmelerini özel şirketlere kiralamıştır. Ankara Büyükşehir Belediyesi adına toplu taşım hizmeti yapmakla görevli o lan EGO Genel Müdürlüğü'nün, elindeki araçların yetersiz kalması ve artan toplu taşım ihtiyacında özel işleticilerden yararlanılması amacıyla 1997 yılı içerisinde açılan ihaleler ile 400 adet solo tipi otobüs hattı ile 95 adet çift katlı otobüsün çalıştırılmasının özelleştirme konusu edilmesinin incelemesi sonucunda; Ankara Büyükşehir Belediyesi'nce başvurulan uygulamada IO'yıl süre ile işletme hakkı devrinin gerçekleştirildiği anlaştlmaktadır. Aşağıda bu konuda ayrıntılı açıklama verilirken önce 400 adet otobüs hattı ihalesine değinilecek, çift katlı otobüsler konusunda İse önceki şartnameden farklı olan yönler incelenecektir. 400 Adet Solo Otobüs Hattının İhalesi EGO tarafından belirlenen 400 otobüs hattının ihale ve işletme şartnamesinin incelenmesinde özeloto işleticilerinin, EGO işletiminin tüm genel şartlarına tabi olduğu, ancak halka karşı sorumluluğun doğrudan işleticiye yöneltildiği ve EGO'nun sorumlu kabul edilmediği anlaşılmaktadır. Nitekim şartnamenin "sorumluluk" başlıklı maddesinde, tüm sorumluluğun işleticiye ait olduğu vurgulanarak, "belediye, EGO; İşleticilere hiçbir şekilde kefil değildir, kefilolmaz ve üçüncü şahıslara karşı bir taahhüt altına giremez" denmektedir Şartnamede EGO'nun 2886 sayılı yasaya tabi olmadığı vurgulandıktan sonra, İhalenin açık artırma yolu ile yapılacağı belirtilmiştir. ihale süresi ı O yılolarak 22 BUGSAŞ el broşuru, 13 EGO, a.g.k., s. 183.

11 88 Çağdaş Yerel Yönelimler, 7 (/) Ocak 1998 kabul edilmiş ve ayrıca EGO'ca belirlenecek bilet ücretlerinin %] O'unul1 EGO'ya teslimi öngörülmüştür Şartnamenin önemli bir maddesi de ihaleyi kazanan işletmecinin sözleşmenin imzalanmasından en geç 30 gün sbnrataşımacıhğa başlaması, bu sürede sipariş ettiği aracının yetişmemesi halinde belediyeden aylığı 50 milyon liradan otobüs kiralayabileceğine ilişkin maddedir. Bu uygulama 6 ayı geçemez. İşletici, sözleşme uyarınca, belediyenin tespit edeceği bilet fiyatlarını, dini bayramlarda ücretsiz taşıma, öğrenci ve öğretmen indirimi uygulama, belli saatler dışında 60 yaşın üstündekileri ücretsiz taşıma gibi yükümlülükleri otomatik olarak üstlenmiştir ve denetim konusunda EGO ve çaltşanları, tüm yetkilerini muhafaza etmişlerdir. Cezalar konusunda ise oldukça ayrıntılı bir liste mevcuttur. Şartname, çalıştırılacak araçların teknik özelliklerini oldukça ayrıntılıbir şekilde belirlemiş, aracın 0-5 yaş arasında olması ve ı O yaşı aşan araçların, ruhsatıarı yenilenmeyeceğinden kullanılamayacağını belirtmiştir Ayrıca işletici, çalışanların,aracm ve taşman yolcuların sigortalanması ile de yükümlüdür. Ancak firmalarla sözleşme yapılırken bu konuda eklenen bir fıkra ile "sigortaların EGO'nun belirteceği zamanda yapılacağı" belirlenmiştir. Madde 34 ise bir diğer önemli hükmü içermektedir. Bu maddeye göre, "İşleticiler, Ankara'da çalışan tüm özel toplu taşım araçlarının bir koordinasyon ve düzen i çerisinde çalıştırılması için UKOME (Ulaşım Koordinasyon Merkezi) ve Büyükşehir Belediye Meclisince alınacak kararlara ve çıkartılacak yönetmelik hükümlerine aynen uyar ve kabul ederler." 95 Adet çift Katlı Otobüsün Hattının İşletilmesi EGO tarafmdan belirlenen 95 hatta ise çift katlı otobüs çalıştırılması işi ayrıca ihale edilmiş, bu ihalede bazı farklı hükümlere yer verilmiştir. Çift katlı otobüste daha çok yolcu taşmacağı kabulünden kaynaklanan bazı ağırlaştlflcı şartlar belirli durumlarda bu yaklaşımla açıklanamamıştır. Örneğin, genel hatlarıyla önceki şartnamenin tüm temel mantığına sahip olan bu şartnamede, araçlarda aranacak temel özellikler ı,5 sayfalık bir yer içermektedir. Solo taşıtlarda ise aynalar, silecekler vb. tum ayrıntılarla 6,5 sayfalık bir'liste söz konusudur. En belirgin farkltlık ise, solo otobüsler için 10 yılolarak kabul edilen sözleşme süresine, çift katılıarda" ı O yıl daha uzatılabilmek" olanağının sağlanmasıdır. Solo otobüsler için dini bayramlarda ücretsiz yolcu taşıma zorunluluğu, çift katılıarda % 50 ile smırlandırılmış, 60 yaş ücretsiz taşıma uygulaması ise sözleşme konusu edilmemiştir. Solo otobüsler için para cezası ve parkaçekme konularında bir işletme yılı içinde 20'den fazla ceza ruhsat iptali sebebi olurken, çift katlılarda bu iimit 30'd~n fazla cezaya yükseltilmiştir. Aylık hareket programına uymama konusu ise tersine, solo araçlarda bir yılda ı O tekrara, çift katlılarda 5 tekrara bağlanmıştır.

12 Beledi~/erde Özelleştirme Uygulamalart 89 Araçlara reklam alınmasında, solo otobüslerde EGO, çift katılıarda ise işletici yetkili kabul edilmiştir. Büyükşehir Belediyesi, EGO ve ASKİ reklamlarmm a stlması zorunluluğunda ise, çift katlı otobüslere, içeride duyurulma imkanı sağlanmıştır. "EGO'nun, teknolojinin getirdiği her.türlü yeniliği özel toplutaşım a raçlarında uygulama hakkı" da yeterince detaylandırılmamış ve yükümlüilik tanımı haline getirilmemiş ise de, solo araçların şartnamesinde vurgulanmış, çift katlılarda ise bu hususa değinilmemiştir. Özetle, uygulamaların yer yer anlamlı ya da bir anlama dayanmayan farklılıklar içerdiği; yürütülen hizmetten halka ve üçüncü şahıslara karşı EGO,'nun değil, özel işleticinin sorumlu tutulmasının, özelleştirme ilkelerinden, "kamu hizmeti sorumluluğunun devredilemeyeceği" şeklindeki yorumuna uygunluk taşımadığı; ihaleyi alan firmaya devir hakkı tanınmasının ve bu hüküm çerçevesinde gerçekleşürilen uygulamalarm ise ihale uygulama ve bedelleri konusunda farklı yorumlara konu oluşturabileceği belirtilebilir. Uygulamanm bir ön hazırlığı olarak nitelenebilecek "özel halk otobüsleri"nde yaşanan sorunların, doğru gözlem ve tanlmla bu uygulamalarda gözönüne alınması da beklenirdi. Sonuç Belediyelerin hizmet alanlarının genişliği, özelleştirmeye konu alanlara ve yöntemlere de genişlik ve çeşitlilik kazandırmaktadır. Ancak bu durum dağınık ve koordinasyonsuz bir yapı arzettiğinden beklenen verim ve staiıdardı gerçekleştirememektedir. Aynı konuda farklı karar mekanizmaları, farklı teknoloji kullaııımı, farklı işbirliği alanları, etkinliği azaltmakta ve işlemlere güveni sarsmaktadır. Bunun önlenebilmesi için yasal, hukuksal, teknik ve idari zeminlerin yeniden ve sağlam bir şekilde oluşturulması sağlanmalıdır. Öte yandan yerel idarelerin özelleştirme uygulamaları farklı eleştirilere konıı olmaktadır. Özelleştirmeyi dar anlamda "ihalecilik" olarak niteleyen görüşlere göre, "kamu kesimini küçültmek amacıyla devlet mülkiyetindeki birikmiş varlıklan özel kesime aktarmayı öngören modelin belediyeler eliyle uygulandığı yoııardan biri de belediye hizmetlerinin özelleştirmesi ve tüm belediye yatırımlarınm ihale edilerek gerçekleştirilmesidir. Özelleştirme uygulamaları sınırlı düzeyde kalmış, ancak ihalecilik yalnızca 1988 yılında belediyeler eliyle özel sektöre bir trilyona ulaşan kaynak transferi sağlamıştır.~'24 Ayrıca oluşturulan borçlanma sistemi kentlerimizin geleceğini ipotek altına almış durumdadır. Diğer yandan özellikle düzenlenecek sözleşmeler bakımından önem taşıyan, yerel hizmetlerin özelleştiritmesi sözleşmelerinin hukuki çerçevesini çizmek birçok güçlliğü içermektedir. Son yıllarda yap-işlet-devret modeli de dahil olmak üzere, ortaya çıkan sözleşme türleri duraksamalara yol açmış, yasama or 24 Birgül Ayınan Güler, Yerel Yönetimler, Liberal Açı.klamalara Eleştirel Yaklaşım, TODAİE Yayını. Ankara, 1992, s

13 90 Çağdaş Yerel Yönetimler, 7 (1) Ocak 1998 ganının bunların hukuki rej imine ilişkin düzenleme girişimleri ise Anayasa Mahkemesi 'nin iptal kararı ile karşılaşmış; Danıştay da söz konusu sözleşmeleri imtiyaz sözleşmesi olarak niteleyip onun hukuki r~jimine sokmak istemiştir. Bir başka deyimle, kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesinin tek geçerli yolunun kamu hizmeti imtiyazı olduğu savunulmuştur. Bu yaklaşım, doğalolarak, i dari sözleşme türlerini sınırlandırma sonucu yaratmıştır. İdari sözleşmelerin gereğinden az çeşit ve sayıda oluşu, Danıştay yasalarında yer alan "idari sözleşme davası"na ilişkin hükmün pek dar anlaşılıp uygulanmakta oluşu kadar, idari sözleşme ölçütlerinin idari yargının görevalanının belirlenmesi açısından ele a lınıp kamu hizmetlerinin görülme biçimlerinden bağımsız düşünülmesidir.uyerel kadrolardaki teknik yeterlik düzeyi de bu sorunu artırmaktadır. Oysa günümüzde uygulama alanı çok daralmış imtiyaz usulünün büyük bir değişime uğradığı da kabul edilmektedir. İşte yargı organlarının bu yaklaşımının da etkisi ile bazı kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesine olanak sağlayan yasal düzenlemelerde yapılacak sözleşmelerin imtiyaz sözleşmesi olmadığı, hatta özel hukuk sözleşmesi oldukları açıkça öngörülmek yoluna gidilmiştir. Bu konuda izlenen yöntemlerin çeşitliliği ve dolayısıyla yapılan sözleşmeler arasındaki farklılıklar karşısında işlevsel ve bütünleştirici kavram olarak kamu hizmeti devir sözleşmeleri 'nden söz edihneye başlanmıştır. ltı Kaldı ki özellikle imtiyaz hakkı devri başta olmak üzere özelleştirme-rekabet ilişkisi büyük önem taşımaktadır. Özelleştirme, piyasaların daha rekabetçi hale gelmesine hizmet ettiği takdirde daha iyi bir sonuca götürür. Tek başına sırf mülkiyetin el değiştirmesi olarak bakıldığında, başarıyı garanti etmez. "Bu nedenle de' dünyada özelleştirm~den önceki kurallar yarım parmak kalınlığındayken, özelleştirmeden sonrası için 3-4 ciltlik düzenlemeler söz konusudur."17 Oluşan bu tablo, yerel bir kademe olan belediyelerde, hizmet götürme konusund~ çeşitlilik, ama aynı zamanda da karmaşa içeren bir görünüm arzetmektedir. Hem kubantlacak teknik bilgi, birikim, hem insan kaynağının etkin ve verimli kullanılması, hem de rasyonel çözümlere ulaşılması bakımından; "yerel hizmet" felsefesinin, bu felsefe gereği yönetime başarı getirecek yöntemlerin ve küresel ve bütüncül empozelerin etkisiyle, ufuklara bakmaktan önünü göremerne durumuna düşmeyecek bir akılcılığın gereği olarak; tüm kavramları yeniden tanımlamak, uygulamaları tekrar düşünmek ve kurumsa1 yapılanmayı sağlamlaştırmak gereğinin açık olduğu düşünülmektedir. ls Turgut Tan, "İdari Sözleşme Kurarnma İlişkin Gözlemler", a.g.k. ıti A.k., s ı7 Özer Ertuna, "KİT'lerin Misyonu Bitmedi", Panorama. 21 Haziran 1992.