T.C. MALİYE BAKANLIĞI

Transkript

1 T.C. MALİYE BAKANLIĞI Muhasebat Genel Müdürlüğü Kontrolörlüğü Sayı:104/İR.1/1 İNCELEME RAPORU Yılmaz ÖZTÜRK Muhasebat Kontrolörü RAPORUN KONUSU Yürürlükte bulunan yasalar ve diğer idari düzenlemeler çerçevesinde, Amerika Birleşik Devletlerinin kamu mali yönetim yapısının ve bu yapı içerisinde ki sorumluluklar ve kontrol sürecinin incelenmesi.

2 I- İNCELEME KONUSU ABD de kamu harcama süreci, görev ve sorumluluklar. II-İNCELEME KONUSUNUN ÖĞRENİLMESİ İnceleme konusu, Denetim Birimi Başkanlığının 17/05/2007 tarih ve B.07.0.MGM.0.01/884 sayılı yazısı ekinde yer alan 14/05/2007 tarih ve B.07.0.MGM.0.01/10 sayılı görev onayı ile öğrenilmiştir. III-YAPILAN İNCELEME VE DEĞERLENDİRME Yürürlükte bulunan yasalar ve diğer idari düzenlemeler çerçevesinde Amerika Birleşik Devletlerinin kamu mali yönetim yapısı ve bu yapı içersinde ki sorumluluklar ile kontrol süreci aşağıdaki başlıklar altında incelenmiş ve değerlendirilmiştir. DEVLET BÜTÇESİ Bütçe ve Ödenek Tahsis Kanunları Günümüzde her devletin kendine özgü bir idari yapılanma ve yönetim biçimi olsa da mali yönetim alanında sistemler ve standartlar ülkeler itibariyle oldukça benzer bir hal almış durumdadır. Federal düzeyde gerçekleştirilen savunma, istihbarat, adalet, kamu güvenliği, sosyal güvenlik ödemeleri, federal kurumlar ve bakanlıklar çalışanlarının aylıkları, hazine borç ödemeleri, eyaletler ve bağımsız kuruluşlara yapılan transferler, bilimsel araştırmalar gibi kamu harcamaları, tüm dünyada olduğu gibi ABD de yasama erkinin bu konuda yürütmeye kanunla yetki vermesi ile başlamaktadır. Bazı farklılıklarla bütçenin kanunlaşması, ülkemizde de olduğu gibi yürütme ve yasama organlarının karşılıklı çalışmasıyla gerçekleşmektedir Tarihli Birleşik Devletler Bütçe ve Muhasebe Kanunu na göre Başkan her yıl şubat ayının ilk pazartesi, bir önceki mali yılın sonucunu ile içinde bulunulan mali yılın tahmin edilen sonucunu da içeren bütçe kanun tasarısını kongreye sunar. Başkan tarafından kongreye sunulan bu harcama planı mart ayı içersinde Senato ve Temsilciler Meclisi tarafından görüşülür ve harcamacı kurumlarla irtibata geçilmek suretiyle eylül ayının sonuna kadar, söz konusu yasma organları tarafından son haline getirilir. Kongre tarafından kabul edilerek yasalaşan bu tasarı Başkan tarafından eylül ayının 30 una kadar imzalandıktan sonra yürürlüğe girer ve içinde bulunulan yılın ekim ayının 1 i itibariyle yeni mali yıl başlamış olur. Bütçe Kanunu içersinde ifadesini bulan federal harcamaları üç ana başlık altında incelemek mümkün bulunmaktadır. 1. İhtiyari kamu harcamaları: Her yıl program bazında kongre tarafından belirlenen bu kamu harcamaları tarım, güvenlik, eğitim ulaştırma, askeri, çevre koruma vb. harcama kalemlerini içermektedir. 2

3 2. Zorunlu kamu harcamaları: Zorunlu sağlık ve işsizlik sigortası gibi yapılması kanunla emredilen kamu harcamalarını kapsamaktadır. 3. Vergi giderleri: Vergi kredisi ve vergi indirimleri gibi yalnızca hak sahiplerine ödenen ve federal gelirlerin azalmasına neden olan harcamalardır. Ancak ihtiyari olarak nitelendirilen kamu harcamalarının gerçekleştirilmesi bütçe kanunu yanında ödeneklerin dağılımını gösteren bir dizi kanunun varlığını da gerektirmektedir. Tahsis kanunu olarak bilinen bu kanunlar aynı bütçe kanunu gibi mali yılın başlangıcı olan 1 ekim tarihine kadar yasalaşmak zorundadır. Her yıl değişik ödenek tahsis komisyonları ertesi yıl bütçesinden gerçekleştirilecek olan harcamalar için kendi komisyonunu ilgilendiren tahsis miktarlarının yasalaşmasını sağlamak zorundadır. Her komisyona kendi faaliyet sahalarında ilgili programlarda harcanmak üzere belli bir para tahsisi kongre tarafından yapılmaktadır. Örneğin, sağlık araştırmaları ve sağlık programları kapsamındaki ödenekler bir tahsis komisyonuna erken çocuk eğitimi, yüksek eğitim programları kapsamındaki ödenekler de bir tahsis komisyonuna verilir. Bu arada her bir ödenek tahsis komisyonu ilgili oldukları harcama türüyle alakalı olarak ilgili federal kuruluşları temsil etmektedir. Yani ödenekler söz konusu kanunlarla ilk ayrım olarak program bazında ikincil ayrım olarak da kurum bazında tahsis edilmektedir. Ödeneklerin tahsisine ilişkin bu kanunlar Mali Yılın başlangıcı olan 1 ekim tarihine kadar Başkan tarafından onaylanmaz ise Kongre bir önceki mali yılın var olan kanunlarının geçici bir süre ile devamını sağlayacak bir yasal düzenleme yapmaya yetkilidir. Birleşik Devletler Anayasasının Kanunla yapılan tahsis dışında hiçbir para hazinden çekilemez... hükmünün sonucu olarak federal bütçenin yönetimi ve kaynakların elde edilmesi, harcanması, yönetilmesi ve kontrolü hususunda kurumlar arasında uygulama birliğini sağlamak amacıyla bir yasalar ve düzenlemeler bütünü geliştirilmiştir. Federal Tahsis Yasaları, Government Accountibility Office-GAO (Birleşik Devletler Sayıştayı) kararları ve Office of Management and Budget-OMB (Bütçe ve Yönetim Ofisi) nin A-11 sayılı genelgesi kurum bütçelerinin hazırlanması, sunulması ve icra edilmesi hususunda geçerli bir rehber oluşturmakta ve aynı zamanda bütçe yönetimi hususunda genel devlet politikasını ortaya koymaktadır. Bütçenin Hazırlık Süreci Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) A-11 sayılı genelgesi uyarınca, federal devletin her kurumu ayrı ayrı bütçe tahminlerini ve istediği ödenek miktarlarını içeren tasarıyı hazırlamak zorundadır. Ayrıca, bu genelge uyarınca kurumlar tahsis edilen ödenek miktarını aşmayacak ve bunu zorlamayacak bir bütçe uygulama sistemini oluşturmak zorundadırlar. Söz konusu süreç şu başlıklar altında incelenebilir: 1- Rehberlik; Haziran ayı içinde, Başkana bağlı Bütçe ve Yönetim Ofisi (OMB) kurumlara stratejik planlarını ve bütçe taleplerini nasıl hazırlayacakları konusunda rehberlik eder. 3

4 2- Strateji: Kurumun diğer programlarının çerçevesini belirleyen mevcut stratejik planı güncellenir yok ise bir stratejik plan geliştirilir. 3- Ağustos ayı içinde bütçe talebi kuruma sunulur. Programlar ve masrafları planlanmaya başlanır. 4- Aynı ay içinde kurumun gelecek bütçe yılı içinde neleri satacağını kararlaştırması ve bunun gerçekleşme olasılığını belirlemesi ve ayrıca Bütçe ve Yönetim Ofisi (OMB) ile müzakereleri nasıl gerçekleştireceği hususunda bir strateji belirlemesi gerekmektedir. 5- Eylül ayında, kurumun bütçe talebi Bütçe ve Yönetim Ofisine (OMB) iletilir ve böylece harcamaya ve satışlara ilişkin kurum kararları resmiyet kazanmış olur. 6- Kasım ve aralık aylarında Ofis kurumların bütçe taleplerine ilişkin başkanlık kararlarını ve kendi tavsiyelerini harcamacı bu kurumlara iletir. Kurumların bu süreçte itiraz hakları mevcuttur. Yapılan görüşmeler neticesinde kurumlar bütçelerine son şeklini verirler. 7- Ertesi yıl şubat ayında kurumlarca Bütçe ve Yönetim Ofisine (OMB) sunulmuş bu bütçe talepleri birleştirilerek Başkanlık Bütçesi adı altında Kongreye sunulur. 8- Ertesi yıl mart ve nisan aylarında Temsilciler Meclisi ve Senato bu talebe ilişkin görüşmeler başlatır ve Kongre konuya ilişkin gerekli bilgileri kurumlardan almak suretiyle bütçe rakamlarının gerçekliğini tespit etmeye çalışır. 9- Haziran ayına kadar kurumlardan gelen cevaplar ile üyelerin ve görevlilerin sormuş oldukları soruların kayıt altına alınması işlemi tamamlanır. 10-Temsilciler Meclisi ve Senato da komisyonlarda veya alt komisyonlarda görüşülerek son halini alan bütçe tasarısı görüşerek eylül ayı sonuna kadar karara bağlar. 11- Bütçe teklifi Kongre tarafından kabul edilerek yasalaşır. Bundan sonraki aşama federal bütçenin Başkan tarafından onaylanması veya veto edilmesi aşamasıdır. Başkan tarafından kabul edilen Bütçe Yasası 1 ekim olan mali yılın başında yürürlüğe girer. MALİ YÖNETİM VE KONTROL Federal Mali Yönetim Sistemleri Departmant of Treasury (Birleşik Devletler Hazinesi) verilerine göre, federal kurumlar her yıl kendilerine tahsis edilen ödenekler ile hak sahiplerine yaklaşık iki trilyon dolar civarında ödeme yapmaktadır. Tüm kurumlardaki mali yöneticiler ve program yöneticileri bu kaynaklardan ve uyguladıkları program sonuçlarından mali açıdan sorumludurlar. Dolayısı ile söz konusu yöneticilerin görevlerini doğru olarak yapabilmeleri, yani kurum bütçesini hazırlamaları, programlara ilişkin işleri ve uygulamaları takip edebilmeleri veya performansı raporlayabilmeleri için en kolay şekilde ayrıntılı mali verilere ulaşmaları gerekmektedir. Bu hususta her kurumun kendi içinde etkin bir mali yönetim ve kontrol mekanizmasına sahip olması ile mümkün olabilecektir. 4

5 Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) 127 sayılı genelgesi, Federal Mali Yönetim Sistemleri ne ilişkin genel politikaları belirlemiştir. Buna göre her bir kurum bir bütünlük içinde kendi mali yönetim ve kontrol sistemini kurmak ve işletmek zorundadır. Her kurum, genel kabul görmüş federal muhasebe ilkelerini oluşturan, Federal Accounting Standards Advisory Board-FASAB (Kamu Muhasebe Standartları Kurulunca) belirlenmiş esaslara uyum göstermekte olan bileşenleri içeren bir mali yönetim sistemine sahip olmak zorundadır. Söz konusu sistemler, vergi mükelleflerinin, Kongrenin ve yöneticilerin ihtiyaç duyduğu bilgileri doğru ve onların anlayacağı tarzda kendilerine aktararak, ödenen vergilerin nasıl harcandığı ve devlet malının nasıl idare edildiğini göstermek suretiyle genel anlamada hesap verilebilirliği amaçlamaktadır. Ayrıca, Kongreye, kurum ve program yöneticilerine mali sonuçları ve program verilerini içeren raporlar üretmek suretiyle, karar alma, tahmin ve takip süreçlerinde doğruluğu hedeflemektedir. Söz konusu sistemler ile aynı zamanda kamu yararı için mal ve hizmet üretiminde etkinliğin, verimliliğin ve ekonomikliğin arttırılması arzulanmaktadır. Bu anlamada kurumlarca işletilecek bu mali sistemler: muhasebe standartlarına uygun olmak, her yönetim kademesinde karar almada kullanılmak üzere tam, güvenilir ve zamanında bilgi üretmek, iç kontrole olanak vermek, güvenliği ve hesap verilebilirliği sağlamak, hesap denetimine elverişli olmak, bilgi paylaşımı ve şeffaflık hususlarında gerekli donanıma sahip olmak ve ayrıca Federal Mali Yönetim ve Kontrolün Geliştirilmesi Kanunu başta olmak üzere diğer yasalar ile Bütçe ve Yönetim Ofisi (OMB) ve Hazine tarafından yapılan diğer düzenlemelere uygun olmak zorundadır. Ayrıca, söz konusu bu mali sistemler, her kurum için Bilanço, Net Maliyet Tablosu, Net Durum Değişiklik Tablosu, Bütçe Kaynakları Tablosu, Finansman Tablosu ve Gözetim Altındaki Faaliyetler Tablosunu defteri kebirden Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) düzenlemelerine uygun bir şekilde işletilmektedir. Bütçe Yetkisi ve Uygulama Planı Geleneksel bütçe uygulama sürecinin ilk aşaması olan bütçe yetki sürecinde kurum içi yasal harcama limitleri belirlenir ve kurumun devlet bütçesinden kaynaklanan mali kaynakları kayıt altına alınır, uygulamada bu hususlar uygulama planları ile gerçekleştirilmektedir. Uygulama planı, kurumların harcama birimlerince kullanılacak kaynaklar ve para miktarları ile birlikte hangi kaynağın hangi amaçla kullanılacağını belirten bir bütçe uygulama belgesidir. Bu plan 1993 tarihli Kamu Performans Sonuçları Kanunu na göre hazırlanan ve her yıl kullanılabilir kaynaklara uygun olarak güncellenen yıllık planı da içermektedir. Bu uygulama planı çeşitli uygulayıcı birimler arasında da alt bölümlere ayrılmak zorundadır. Bu ayrım sırasında her birim kendisine tahsis edilen ödenekler için tahsise ilişkin olarak önceden belirlenmiş olan kurallara ve kısıtlamalara uymak zorundadır. Uygulama planına ilişkin olarak alınmış olan kararlar uygulayıcı birim görevlilerini ve yöneticilerini bağlamaktadır çünkü işlerini yaparken kullanabilecekleri para miktarından insan kaynaklarına kadar bir çok ayrıntı bu uygulama planın bir parçası olarak önceden belirlenmiş bulunmaktadır. 5

6 Söz konusu bu süreci desteklemesi amacıyla temel mali yapı içerisinde aşağıda belirtilen hususlara işlevsellik kazandırılmaktadır. - Bütçe uygulamasına ilişkin tahsis işlemini ilgilendiren ödeme emirleri gibi belgelerin kayıt altına alınması, - Bütçe uygulama dokümanlarında yer alan tahsis kategorisi, ilgili olduğu yasa, program, yetki tipi gibi ödeneklere ilişkin özel bilgilerin kayıt altına alınması, - Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) A-11 sayılı genelgesinde yer almakta olan esaslara göre, direk tahsislerin, borçlanmaya yetkili olanların, sözleşmeye yetkili olanların ve harcamaya yetkili olanların kayıt altına alınması, - Her bir tahsis için birden fazla olacak şekilde kurum içi denetim kurallarının belirlenmesi, - Azalmalar, sözleşme iptalleri, saklı tutulan miktarlar, ek transferler, yeni programlar ve yasal sınırlamalar gibi bütçe yetkisinde meydana gelen değişimlerin kayıt altına alınması, - Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) A-11 sayılı genelgesinde yer almakta olan esaslara göre, bütçe yetkisinin süresini doldurmasının ve iptali durumunda iptalinin kayıt altına alınması, - Süregelen sözleşmelerin ve iş emirlerinin ve projelerin sürece dahil edilmesi ve ilgili olan ön ödemelerin, avans ve iadelerin gözlemlenmesi, - İade anlaşmaları çerçevesinde ödenek dengesinin hesaplanması, - Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) tahsis ve yeniden tahsise ilişkin SF-132 sayılı genelgesinde yer almakta olan esaslara göre, tahsis edilen ödeneklerin kayıt altına alınması. Ödeneklerin Uygulama Birimlerine Tahsisi Uygulama Planında yer almakta olan ödeneklerin kullanımı ve yönetimi hususundaki sorumluluk, kurumun bütçe uygulama birimleri arasında paylaştırılmak zorundadır. Bu yönetim kademeleri ya da bölümler sorumluluk merkezleri olarak anılmaktadır. Her kurumda, bu uygulama birimi yöneticileri kendilerine tahsis edilen bu ödenekleri harcama konusunda yetkilidir. Tahsis yöntemi ile bu birim idarecilerinin harcayabileceği para miktarı önceden belirlenmiş bulunmaktadır. Ayrıca bu süreç, kurum yönetimi içersinde daha alt kademelere de harcama yetkisinin devrini sağlaması sebebiyle çoklu ödenek kontrol mekanizmasının da oluşmasını sağlamaktadır. Söz konusu bu süreci desteklemesi amacıyla temel mali yapı içerisinde aşağıda belirtilen hususlara işlevsellik kazandırılmaktadır. 6

7 - Ödeneklerin kullanımına ilişkin yasal sınırlamaların ve kurumca empoze edilecek olan sınırlamaların belirlenmesi, - Yönetim kademesi içinde daha alt kademelere yapılan tahsislerin kayıt altına alınması, - Harcama yetkisinin devredildiği basamaklarda dahil olmak üzere 8 basamağa kadar olan ve ödenek konulan harcama kalemlerinin kayıt altına alınması, - Bir harcama kalemi için ödenek rakamı yazılırken bir üst basamakta yer alan ödenek rakamının aşılmasının engellenmesi, - Kurum içinde birden fazla harcama (bütçe uygulama) birimini ilgilendiren harcama kalemlerinde ve muhasebe sınıflandırmalarında meydana gelen değişikliklerin kayıt altına alınması, - Mali yıl sonunda veya talep üzerine(örneğin bir sözleşmenin iptali halinde), Treasury Account Symbol-TAS (hazine ödenek tahsis sembolleri) bazında henüz harcanmamış olan ödeneklerin veya alt tahsislerin iptalinin veya geri çekilmesinin kayıt altına alınması. Bu arda, hazine tahsis sembolleri federal kurumlarca girişilecek ve hazine tarafından ödenecek olan harcamalara ilişkin olarak nakit yönetiminde hazinenin kullanmakta olduğu kodlar bütünüdür. - Mali yıl sonunda veya talep üzerine(örneğin bir sözleşmenin iptali halinde), harcama (bütçe uygulama) birimi bazında henüz harcanmamış olan ödeneklerin veya alt tahsislerin iptalinin veya geri çekilmesinin kayıt altına alınması. Detaylı Harcama Planı Ödeneklerin harcanabilmesi kurumca yapılmış detaylı bir harcama planın varlığına bağlıdır. Ödeneklerin harcanmasına ilişkin detaylandırılmış bu plan yürütülmekte olan hizmetlere ilişkin uygulama planında yer almakta olan sınırlamaları içermek zorundadır. Harcamaya ilişkin plan bütçenin hazırlanmasından başlayarak program koşullarında ve gelir seviyesinde meydana gelen her değişimde yeniden güncellenir. Bütçenin hazırlanması ile başlayan bu ödeneklerin harcanmasına ilişkin ayrıntılı plan uygulama planı ile birlikte hazırlanır ve yıl içinde meydana gelen değişikliklere uygun olarak sürekli güncellenir. Bağışlar, özel anlaşmalar sonucu doğan taahhütler, mal ve hizmet alımları sonucu yapılan ödemeler bu planlama süreci ile belirlenir. Ödeneklerin tahsisinden hemen sonra artık para kullanılabilecek durumdadır. Bu aşamadan sonra ne satın alınacağına veya ne hizmetin görüleceğine karar vermek uygulama birimi yöneticisi olarak adlandırılan harcama yetkilisine aittir. Sınıflandırma Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB) A-127 sayılı genelgesi uyarınca, her kurum mali yönetim sisteminin, kuruma ilişkin mali bilgilerin sınıflandırılmasını yansıtması ve söz 7

8 konusu bu sınıflandırmanın da, spesifik program harcamalarının izlenmesine olanak veren ve bunlarla alakalı bilgileri içeren US Standard General Ledger-US SGL (Birleşik Devletler Hesap Standartlarına) uygun ve kurum genelinde geçerli olması gerekmektedir. Birleşik Devletler Hesap Standartları (US SGL), Birleşik Devletler Hazinesi tarafından federal kurumlar arasında uygulama birliğini sağlamak amacıyla belirlenmiş, muhasebe hesaplarını ve bu hesapların tanımları ile bu hesaplarda muhasebeleştirme işlemlerine ilişkin standartları içermektedir. Hesapların sınıflandırılması veya kodlarla ayrılması işlemi, mali işlemlere ilişkin bilgilerin birkaç boyutu ile birlikte kategorize edilmesine ve bu vesile ile mali yönetimin desteklenmesine ve raporlama sürecine katkıda bulunmaktadır. Kurumların ihtiyaç duyacağı ayrıntı kodları ve diğer veri düzeyleri ilgili kurumun mali tablolarını hazırlaması sırasında ki ihtiyaçlarına, ödenek kullanma yapılarına ve diğer yönetim ve raporlama ihtiyaçlarına bağlıdır. Dolayısı ile her kurum aynı hesap planına ve ayrıntı kodlarına ilişkin düzenlemeler tabi olmakla birlikte sadece kendini ilgilendiren hesapları ve ayrıntı kodlarını çalıştırmaktadır. Söz konusu sınıflandırma, Hazineyle tutarlılığı sağlaması açısından Hazine Hesap Sembollerini (Treasury Account Symbol-TAS), bütçe yılını, kurum içi ödenek kodunu, kurumun kodunu, program ve proje kodunu, gelir kaynağını, bütçe fonksiyonunu, bütçe alt fonksiyonunu ve muhasebeleştirme dönemine ilişkin bilgileri içermek zorundadır. Bunun dışında mali işlemlerin muhasebeleştirilmesinde 5 inci alt koda kadar kayıt yapılması gerekmektedir. Hesap Özeti Kaynağına bakılmaksızın mali olayları kayıt altına alan tüm işlemler mali sistemin merkezi fonksiyonu olan ve bir anlamda hesapların defteri kebir düzeyinde de sonuçlarını özetlemekte olan hesap cetveline kaydedilir. Diğer bilgi sistemlerinden kaynaklanmakta olan işlemler kurumun mali sistemine ilişkin yapılanmasına bağlı olarak bu hesap cetveline özet düzeyinde atılabilir, örneğin maaş otomasyonundan elde edilen veriler gibi. Ancak bu özet düzeyinde yansıtmanın raporlamaya olanak verecek derecede hesap kodu ayrıntılarını içermesi ve sınıflandırmaya uygun olması gerekmektedir. Mali sistemin merkezi fonksiyonu olan bu hesap cetveli, kurumun hesaplarını Birleşik Devletler Hesap Standarları (US SGL) nde yer almakta olan hesap ayrıntıları seviyesinde özetlemek ve sürdürmek durumundadır. Ayrıca her kurum kendi raporlama ve iç kontrol ihtiyacına cevap verecek şekilde yukarıda da söz edildiği üzere US SGL düzeyinde elde edilen sonuçları dağıtmamak şartıyla daha alt hesap düzeylerine inmek hususunda serbesttir. A-127 Sayılı genelge gereğince, Birleşik Devletler Hesap Standartları (US SGL) düzeyinde işlemlerin muhasebeleştirilerek mizana veya yevmiye yansıtılmasının yanında, tutarlılığın sağlanması amacıyla benzer işlemlerin aynı ayrıntı düzeyinde kaydının da temini gerekmektedir. Bu sebeple kurumlar standart işlemlere tanımlar getirmek zorundadır. Ayrıca, mali sistemin her veri girişi yapıldığında bunu söz konusu hesap cetveline anında yansıtacak ve hesabın mizanda derhal güncellenmesine olanak verecek tarzda dizayn 8

9 edilmesi gerekmektedir. Söz konusu güncelleme sonucunda, ilgili hesaba ilişkin ayrıntının, kurumun her yönetim seviyesinde ayrı ayrı gösterilmesi ve alt hesaplarla da tutarlı olması gerekmektedir. Ödeme Sistemleri Kurum ve kuruluşların yapılanma sistemine bağlı olarak harcamalara ilişkin bazı özel işlemler, ana mali sistem içersinde ödemenin ayrıntısını temel sisteme aktaran ve ödeme sistemi olarak adlandırılan diğer bazı sistemler tarafından gerçekleştirilmektedir. Örneğin, maaş otomasyon sistemi doğrudan çalışanların hesabına aktarma suretiyle ödemeyi gerçekleştirmekte ve masraf ve ödemeye ilişkin ayrıntılı bilgiliyi defteri kebir kayıtları, ödenek kontrolü ve maliyet yönetimi için ana sisteme ulaştırmaktadır. Söz konusu ödeme sistemlerinin çalışma biçimleri kurumdan kuruma farklılıklar göstermekle birlikte aşağıda özetlenen unsurları içermektedir. Kamuya mal ve hizmet sağlayan ve kendilerine ödeme yapılabilecek bireyler veya çeşitli kurum ve kuruluşlar alacaklı olarak adlandırılmaktadır. Bütünlük gösteren bir sistemde de her bir alacaklının, alacaklıyı tanımlayan ve ödeme dışında diğer süreçlerle de ilgi kurulmasına olanak sağlayan bir kimlik bilgisi olması lazımdır. Örneğin vergi kimlik numarası gibi, her hangi bir kamu kuruluşuna mal veya hizmet sağlayan alacaklının vergi kimlik numarası hem teslim aşamasında hem de ödeme aşamasında yaygın olarak alıcı kimlik numarası olarak bilgi sistemleri tarafından kullanılmaktadır. Söz konusu sistemlerle ilgili önemli bir diğer hususta kamuya mal ve hizmet sağlayan yüklenicilerin kayıtlı olduğu bir merkezi veri tabanıyla birlikte çalışıyor olmasıdır. Amerika Birleşik Devletlerinde kamuya federal düzeyde mal veya hizmet satabilmek için yüklenicilerin Central Contactor Registration-CCR (Merkezi Sözleşme Kayıt) bilgi sistemine dahil olması zorunludur. Yüklenici söz konusu sisteme dahil olur olmaz ona ilişkin bu bilgiler Merkezi Sözleşme Kayıt Birimi (CCR) tarafından onaylanır ve elektronik ortamda diğer bilgi sistemleri ile paylaşıma açılır. Böylece sistemde kayıtlı her bir yükleniciye ait bilgiler otomatik olarak diğer kamu kurum ve kuruluşlarının satın alama ve ödemeye ilişkin bilgi sistemlerine ve muhasebe birimlerine ulaşmış olur. Federal satın almalara ilişkin düzenlemelerde, merkezi hükümet birimleri için Merkezi Sözleşme Kayıt (CCR) bilgi sisteminden sözleşme yapan yükleniciye ilişkin bilgilerin nasıl ve ne şekilde elde edileceği düzenlenmiştir yılında Department of Defence-DOD Savunma Bakanlığı tarafından kurulan bu veri tabanında hali hazırda aktif kayıtlı satıcıya ilişkin veriler mevcuttur. Söz konusu veri tabanı ödeme sürecinde kurumlara ve saymanlıklara alıcılara ait banka hesap bilgilerini elektronik ortamda sağlayarak EFT işlemin gerçekleştirilmesinde önemli bir rol üstlenmektedir. Ayrıca her kamu kurum ve kuruluşu ödeme sisteminin, alacaklıya ilişkin Merkezi Sözleşme Kayıt (CCR) sisteminde yer alan bilgiler dışında alacaklının faaliyet gösterdiği endüstrinin çeşitli alt kollarına kadar endüstri kodlarını sisteminde muhafaza etmesi ve ayrıca Merkezi Sözleşme Kayıt (CCR) sisteminde süresi dolmuş veya men edilmiş olan 9

10 yüklenicilere ödeme yapılmasını engelleyecek mekanizmaları içermesi mevzuat ile zorunlu kılınmıştır. Bu bağlamda, Bütçe ve Yönetim Ofisi (OMB) yükleniciden alınan faturada yer alan, yükleniciye ait banka hesap bilgilerinin ve diğer bilgilerin Merkezi Sözleşme Kayıt (CCR) sisteminde yer alan bilgilerle doğruluğunun söz konusu yapı içerisinde karşılaştırılmasını zorunlu kılmıştır. Son olarak da ödeme işleminin Hazine tarafından gerçekleştirilmesi sebebiyle, kurumların hazinenin alacaklıya EFT yöntemiyle ödemeyi gerçekleştirebilmesi için gerekli dosya formatlarını oluşturması ve ödeme planlarını da bu sistem içersinde Bütçe ve Yönetim Ofisi (OMB) düzenlemelerine uygun şekilde oluşturması gerekmektedir. Bazı kurumlara çek ile ödeme yapma yetkisi verilmiş olsa da söz konusu ödemeler yapılırken kurumların bu konuda Hazinece yapılmış olan düzenlemelere uyması zorunludur. Ayrıca ödemelere ilişkin olarak belirtilmesi gereken diğer önemli bir konuda, kurumların sözleşme karşılığında alacaklılara yapılacak ödemelerin zamanında yapılması hususunda gerekli hassasiyeti göstermek, geciktiğinde yasal faizi ile birlikte ödemek, erken ödeme olması halinde ise gerekli indirimi yapmak ve sistemlerini buna uygun olarak işletmek zorunda oldukları hususudur. Hazine ile Nakit-Ödenek Dengesinin Takip Edilmesi Harcamacı kurumlar açısından ödeme işlemi, Fund Balance With Treasury-FBWT (Hazine ile nakit dengesini sağlama süreci) nin bir parçasını oluşturmaktadır. Söz konusu bu süreç, kurumun gelecekteki yasal yükümlülükleri için harcayabileceği para miktarını temsil etmektedir. Gerçektende, Hazine yaptığı düzenlemelerle, her kurumun ödeme emirleri, harcama sayılmayan transferleri ve yaptığı ödemeler gibi genel nakit durumunu değiştirecek her işlemin kayıt altına alınmasını sağlayarak her kumrun açısından nakit durumunun anlık olarak izlenmesini sağlamıştır. Bu bağlamda, Disbursing Office-DO (Saymanlık) tarafından ödeme işlemi hesaba aktarma veya çek ile gerçekleştirildikten sonra söz konusu bu işlemlere ilişkin saymanlık işlem fişi esas alınarak ilgili kurumlarla ödeme işlemi on-line olarak teyit edilmektedir. İç Kontrol ve Denetim Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB), yönetimlerin sorumluluğu ve iç denetim başlıklı 123 sayılı genelgede, kurumların söz konusu bu sistemleri, işlemlerin tutarlılığının ve bütünlüğünün, raporlanmasının ve bilgilerin doğruluğunun temini için uygun iç denetimlerle yürütmek zorunda olduğu hükme bağlanarak mali yönetim yanında iç kontrolün sağlanması da istenmiştir. Bunun sonucu olarak da her kurum mali yönetim sistemlerinin güvenli ve efektif biçimde işlerliğini temin edecek bir iç kontrol mekanizmasının uygulanmasından sorumludur, merkezi yönetim içinde ki kurumların tek bir birim tarafından mali olarak denetlenmesi söz konusu değildir. 10

11 Bütçe ve Yönetim Ofisi (OMB) düzenlemeleri doğrultusunda, her kurum harcama belgeleri sisteme giriş yapıldığında ilgili harcama kalemindeki ödenek miktarının aşılmasına engel olacak efektif bir kontrol mekanizmasına sahip olmak zorundadır. Ayrıca söz konusu kontrol mekanizması şu hususları da içermek zorundadır. - Yapılacak her ödeme işleminde ilgili harcama kaleminde yeterli miktarda ödeneğin bulunduğunu gösteren belgenin hazırlanması, - Ödeneklerin saklı tutulması amacıyla yükümlülüklerin kayıt altına alınması, - Gelecekte ödenmesi zorunlu olan bağlayıcı taahhütlerin yeterli miktarda ödeneğinin saklı tutulması amacıyla kayıt altına alınması, - Yapılan avans ödemelerinin kayıt altına alınması, - Harcama yetkisinin devredildiği her kurumsal seviye veya muhasebesel sınıflandırma düzeyinde ödenek kullanımının takibi, harcama yetkinsinin yani ödeneğin aşılması durumunda bu hususun reddedilmesinin veya ilgili kurum amirine bilgi verilmesinin sağlanması - Ödeme, avans verme, taahhüt ve yükümlülük doğuran harcama belgelerinin hazırlanması, - Ödeme, avans verme, taahhüt ve yükümlülük doğuran harcama belgelerinin hazırlanması sonucunu doğuran harcama işlemlerinin, harcama yetkisini gösteren basamaklardan daha alt basamaklarda muhasebe kayıtlarına alınması, - Sözleşmeler, iş emirleri, görevlendirmeler ve bağışlar ile transferler amacıyla yapılan ödenek kullanımı işlemlerini gözlemlemek, - İçinde bulunulan mali yılda önceki yıl bütçesinden yapılan işlemlerin kayıt altına alınması, - Uygulama ve Harcama planlarına aykırı olarak yapılan işlemlerin gözlemlenmesi, - Harcama işlemlerinin ve belgelerinin muhasebe kodlarına uygun olarak sınıflandırılması, - Ödeme, avans, taahhüt ve yükümlülüklerde meydana gelecek değişiklikleri izlemek, - Harcama belgelerinin sisteme girilmesinden önce ödeneğinin mevcut olduğunun onaylanması, - Verile emirlerinin, taahhüt tipini, alacaklının kimlik numarasını, kuzey Amerika endüstri sınıflandırma kodunu, standart endüstri sınıflandırma kodunu, ödeme şeklini ve onay tarihini içermesi, - Taahhüt tiplerinin tanımlanması, (geçici görev, maaş, satın alma gibi) - Alacaklının merkezi sistemde tanımlı satıcılardan olduğunun onaylanması, 11

12 - Verile emirlerinde yer alan alacaklı adının taahhüt belgelerinde ki isimle tutarlı olup olmadığının kontrolü, - Avans mahsup edildiğinde derhal kayıt altına alınarak ilgili harcama kaleminde yer alan ödenekten mahsup edilmesi. Kurumlarca hazırlanan mali tablolar ve faaliyet sonuçları 1990 tarihli Baş Mali Yönetici kanunu gereğince, Genel Kabul Görmüş Kamu Denetim Standartlarına uygun olarak varsa kurumun Inspector General-IG (Genel Müfettişliği) nce veya bunun uygun gördüğü bağımsız bir dış denetici tarafından, kumruda 1978 tarihli Genel Müfettiş Kanunu na göre atanmış bir Genel Müfettişin bulunmaması halinde üst yöneticinin belirleyeceği dış denetici tarafından denetlenmektedir. Denetim sonucunda düzenlenen rapor kurum üst yöneticisine sunulmaktadır. Düzenlen bu söz konusu denetim raporları ayrıca Sayıştayın da başkanı olan US Comptroller General-USCG (Birleşik Devletler Genel Deneticisi) tarafından da incelenebilmekte ve duruma göre Kongreye rapor edilebilmektedir. Başmüfettişler kurumlarda ülkemizde ki teftiş kurulu başkanlığına benzer bir yapı arz etmektedir. İstihdam edilen kendi alanlarında uzman müfettiş ve deneticilerle kurum içi inceleme, soruşturma ve mali denetim işlemlerini gerçekleştirmektedirler. Bütçe ve Yönetim Ofisinin (OMB), 50 sayılı genelgesi gereğince kurumlar gerek başmüfettişlikçe, gerek diğer tarzda bir idari denetim birimince gerekse üst yöneticinin talebi ile dışardan bağımsız bir kamu deneticisince hazırlanan raporların gereğini yerine getirmek gereken tedbirleri almakla yükümlü bulunmaktadır. NAKİT YÖNETİMİ Kamu Mali Yönetim Birimi Uygulamada her kurumda ki harcama yetkililerinin yapmış oldukları harcamaların ödemesi Birleşik Devletler Hazinesi bünyesinde bulunan Financial Management Service-FMS (Kamu Mali Yönetim Birimi) nce gerçekleştirilmektedir. Kamu Mali Yönetim Birimi (FMS), bakanlıklar ve federal kurumlar adına kişilere ve iş sahiplerine yapılan aktarmalarda esas dağıtıcıdır. Örneğin, sosyal güvenlik kurumlarınca kişilere yapılan sosyal güvenlik ödemeleri, gelir vergisi iadeleri ödemeleri ve iş sahiplerince devlete sağlanan mal ve hizmetlere ilişkin ödemeler bu kurum tarafından gerçekleştirilir. Ödemelerin çok önemli bir bölümü hesaba aktarma suretiyle gerçekleştirilse de çek ile de ödeme yapılması söz konusudur.. Hazine Kamu Mali Yönetim Birimi (FMS) söz konusu federal ödemeleri Austin, TX; Kansas City, MO; Philadelphia, PA; and San Francisco, CA da bulunan dört Regional Finance Center-RFC (ana bölgesel merkez) vasıtası ile gerçekleştirmektedir. Söz konusu bu dört merkez, Social Security Administration-SSA (Sosyal Güvenlik Kurumu) ve Internal Revenue Service-IRS (Gelir İdaresi) gibi ülkenin mali yapılanması içerisinde oldukça etkili sayılabilecek federal birimlerin bölgesel teşkilatlarıyla oldukça yakın bir şekilde çalışmaktadır. Örneğin Texas eyaletinde bulunan Austin Financial Center, Texas eyaletinde 12

13 bulunması sebebiyle NASA çalışanlarının aylıkları ile Federal Enerji Üst Kurulunun aylıklarını ödemektedir. Bunun yanında söz konusu merkez, Birleşik Devletler genelinde Gelir İdaresinin (IRS) yapmış olduğu vergi iadeleri ve vergi kredileri ile bütün Adalet Bakanlığı (Department of Justice) ödemelerini ve ayrıca ülke genelindeki gazi maaşlarını ödemekle görevlidir. Bunlara ilaveten kendi bölgesi içinde yer alan tüm federal kurumların mal ve hizmet tesliminden doğan borçlarını da ödemektedir. Kamu Mali Yönetim Birimi (FMS), ödeme işleminin yanı sıra 10 bin civarında finans kumrunu kapsamına alan elektronik sistemi ile yıllık 2.4 trilyon dolar civarında bireylerden ve kurumlardan gelir vergisi, kurumlar vergisi, gümrük vergisi, para cezası, devletçe sağlanan hizmet karşılıkları ve borç geri ödemelerini de tahsil etmektedir. Bunun yanı sıra, genel devlet hesabını kapsayan mali raporları çıkarmak, takipteki kamu alacaklarını izlemek ve tahsil etmek, mali yönetimin ve muhasebe sistemlerinin geliştirilmesi konusunda diğer federal kurumlara yardımcı olmak, kamu mali yönetiminin performansının arttırılması ve e-devletin daha da yaygınlaştırılması alanında çalışmalar yapmakta adı geçen birimin görevleri arasında yer almaktadır. Nakit Yönüyle Ödeme İşlemi Federal nitelikteki ödemeler, harcamayı gerçekleştiren kurum tarafından ödemeye ilişkin bilgilerin ve ödeme talebinin saymanlıklara aktarılmasıyla başlar. Saymanlık (DO) olarak adlandırabileceğimiz bu birimler aslında sadece işin ödeme kısmını gerçekleştirmektedirler. Bu birimlerin söz konusu federal harcamaların yaklaşık % 85 inin ödemesini gerçekleştiren dördünden raporun 3.A Kamu Mali Yönetim Birimi bölümünde bölgesel ödeme merkezleri (RFC) olarak bahis edilmişti geri kalan federal ödemeleri gerçekleştiren saymanlıklar (DO) ise kendisine hazine dışında ödeme yapma yetkisi verilmiş Birleşik Devletler Posta İşletmeleri (USPS) veya Savunma Bakanlığı (DOD) gibi kurumların ödeme işlemlerini gerçekleştiren birimlerdir. Hazine verilerine göre 2006 Mali Yılında söz konusu bölgesel merkezler (RFC) saymanlık olarak toplam 964 milyon EFT işlemi ile toplam 1.5 triyon dolar civarında bir ödeme gerçekleştirmişlerdir. Kurumlarda, kurum adına ödemede bulunmak üzere saymanlıktan talepte bulunmaya yetkili tek şahıs harcama yetkilisi olarak ifade edebileceğimiz, uygulama planı ile kendilerine ödenek tahsis edilmiş olan uygulama birim yöneticileridir. Söz konusu yetkililer onayladıkları her harcamanın doğruluğundan ve hukuka uygunluğundan dolayı sorumludurlar. Ayrıca söz konusu yetkililerin her biri için bunlara ait digital ve normal imza örneklerinin bulunduğu bir dosya kontrol amaçlı olarak Hazinede (FMS) muhafaza edilir. Ödeme talebi saymanlığa (DO) ulaştığında, Kamu Mali Yönetim Birimi (FMS) yetkilinin imzasının doğruluğu teyit eder, bundan sonra ödeme yetkilisi, harcama yetkilisinin direktifleri doğrultusunda alacaklının adını ve miktarını içeren ödeme işlemini başlatır. Kamu Mali Yönetim Birimine (FMS) bağlı ödeme merkezleri (RFC) ve diğer ödeme yapmaya yetkili kurum saymanlıklarınca (DO) yapılan ödemeler FED in New York şubesinde bulunan Hazine Genel Hesabından gerçekleştirilir. 13

14 Federal Hükümet nakit ve çekle ödemede dahil olmak üzere birkaç çeşit ödeme mekanizmasından yararlanma şansına sahip olsa da, 26 Nisan 1996 tarihinde Başkan Clinton tarafından imzalanarak yürürlüğe giren Borç Tahsilatının İyileştirilmesi ne ilişkin yasa uyarınca, vergi iadeleri dışında kalan federal ödemelerin büyük çoğunluğu 2 Ocak 1999 tarihinden itibaren EFT yoluyla gerçekleştirilmektedir. EFT yanında, transferlerden yararlanan kuruluşlara gerekli aktarmaları sağlamak üzere oluşturulmuş, ASAP ve PMS ise fonların söz konusu kuruluşlara elektronik ortamda aktarılmasını ve ihtiyaca göre kullandırılmasını sağlamakta olan elektronik sistemlerdir. 1 Ekim 2001 tarihinde, Hazine tarafından yayımlanan bir genelge ile kurumların veznelerden nakit olarak yapabilecekleri ödemelere ciddi kısıtlamalar getirilmiştir. Söz konusu genelge uyarınca birkaç istisna dışında veznelerden nakit ödeme yapılması mümkün bulunmamaktadır. Çek ile ödeme, harcamacı kuruluş onay amirinin talebi üzerine Hazine Kamu Mali Yönetim Birim Bölgesel Ödeme Birimlerince (RFC) tanzim edilen çeklerin alacaklının posta adresine gönderilmesi suretiyle gerçekleştirilir. Çekler genellikle anılan ödeme merkezleri (RFC) tarafından düzenlense de, diğer saymanlıklar (DO) ödeme yetkilileri de hazine çeki tanzim etmeye yetkilidir. IV- ÖZET VE SONUÇ Yürürlükte bulunan yasalar ve diğer idari düzenlemeler çerçevesinde ABD Kamu Mali Yönetim yapısı ve bu yapı içersinde ki sorumluluklar ve kontrol sürecinin incelenmesi neticesinde: 1. Federal yapı içersinde her bir bakanlığın veya kuruluşun kendi bütçesini hazırladığı, uyguladığı, muhasebeleştirme işlemleri de dahil olmak üzere saymanlık işlemlerini yürüttüğü, 2. Bir bütün olarak bütçe ve muhasebe işlemlerinin elektronik ortamlarda sürdürüldüğü ve diğer ilgili kurumlara ait bilgi sistemleriyle paylaşım içinde olunduğu, 3. Mali kontrolün kurumun kendisi tarafından belirlenen mekanizmalarla otomatik olarak ve ayrıca kurum iç deneticileri veya bağımsız kamu deneticileri vasıtasıyla yapıldığı, 4. Yasama adına Goverment Accountibility Office-GAO (Sayıştay) tarafından dış denetimin gerçekleştirildiği, 5. Ödemelerin özellik arz eden birkaç kurum hariç Hazine tarafından FED bünyesinde bulunan Hazine Genel Hesabından, hesaba aktarma suretiyle gerçekleştirildiği, 6. Harcama yetkililerinin ve program yöneticilerinin yapılan ödemelerin doğruluğundan ve hukuka uygunluğundan mali olarak sorumlu olduğu, nakit transferinden kaynaklanan sorumluluğun ödeme yetkilisine ait olduğu, 14

15 7. Kamu muhasebe standartları ile denetim standartlarının bulunduğu ve geniş ölçüde söz konusu standartlara uyulduğu, hususları tespit edilmiştir. Söz konusu bu tespitler neticesinde, coğrafi alan ve nüfus olarak oldukça büyük sayılabilecek Amerika Birleşik Devletlerinin ileri, hızlı ve güvenli bilgi ve iletişim teknolojilerine, bunun yanında oldukça güvenilir veri tabanlarına ve yetişmiş personele sahip olduğu; denetim ve kontrol alanlında her hangi bir karmaşa yaşanmadığı ve daha önceden belirlenerek sürdürülmekte olan bütçe ve kamu muhasebe standartlarına uygun olarak kurumlarca gerçekleştirilen mali işlemlerin, yine daha önceden belirlenmiş olan standartlara uygun biçimde denetlenmesi neticesinde, kamu mali yönetiminden elde edilen sonuçların güvenilir ve kullanışlı olduğu sonuçlarına varılmıştır. 27/11/2007 ANKARA Yılmaz ÖZTÜRK Maliye Bakanlığı Muhasebat Kontrolörü 15