Cilt / Volume: 21 Sayı / No: 2 ISSN

Transkript

1 Cilt / Volume: 21 Sayı / No: ISSN MARMARA ÜNİVERSİTESİ AVRUPA BİRLİĞİ ENSTİTÜSÜ YAYINI A PUBLICATION OF MARMARA UNIVERSITY EUROPEAN UNION INSTITUTE

2 I Cilt / Volume: 21 Sayı / No: İçindekiler / Contents Makaleler / Articles Sayfa / Page No German, No Love : Language Proficiency as a Condition for Visas of Turkish Spouses under EU Law Nanette Neuwahl... Avrupa Birliği Adalet Divanı nın Avrupa Birliği Vatandaşığı ile İlgili Son Yaklaşımları Gerçek Şahin Yücel... The Evolution of EU s Neighbourhood Policy Towards Eastern Europe Canan Ezel Tabur... Avrupa Komisyonu nun Meşruiyeti ve Siyasi Sorumluluğu Dilek Yiğit... Değişen Uluslararası Sistemde Türkiye nin Balkan Politikasının Türkiye - AB İlişkilerine Etkisi Emirhan Göral... Türkiye de Dış Politikanın Avrupalılaşması Ufuk Alkan... Insolvency Prediction in the Portuguese Construction Industry Elisabete S. Vieira Carlos Pinho Carla Correia... Adaptation of Turkey s Regional Policies to the EU Acquis: An Evaluation through Progress Reports ( ) Onur Sungur Hidayet Keskin Murat Ali Dulupçu... Evolution and Level of Agricultural Support in Turkey and in the European Union Özlem Toplu Yılmaz... ABD ve AB nin Yeni Ekonomik İşbirliği Stratejileri ve Türkiye ye Etkileri Işın Çelebi... Makale Yazım Kuralları / Notes For Contributors

3 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Volume 21 No: NO GERMAN, NO LOVE : LANGUAGE PROFICIENCY AS A CONDITION FOR VISAS OF TURKISH SPOUSES UNDER EU LAW Nanette NEUWAHL Abstract In this article, the author argues that the Ankara Agreement and its 1970 Additional Protocol, as well as Association Council Decision 1/80 can be used to set aside new German visa restrictions which would make family reunification of immigrants conditional on the passing of a language or integration test. The opportunity to establish this comes after questions to this effect have been raised by the Administrative Court of Berlin in requests for preliminary rulings Under Article 267 TFEU. After Case C-513/12, Aslihan Nazli Ayalti v. Federal Republic of Germany was withdrawn from the register, Case C-138/13, Naime Dogan v. Federal Republic of Germany still constitutes an opportunity for the Court of Justice to underline once more the importance of the Ankara Agreement in the relations between the European Union and Turkey. Keywords: EU, Ankara Agreement, Standstill Clause, Language Tests, Nondiscrimination, Family Reunification Özet ALMANCA YOKSA AŞK DA YOK AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKU UYARINCA TÜRK EŞLERİN VİZE İÇİN DİL YETERLİLİK KOŞULU Bu makalede yazar, Ankara Anlaşması ve onun 1970 tarihli Katma Protokolü ile 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı nın, göçmenlerin aile birleşimini dil ya da bütünleşme testinin geçilmesine bağlayan yeni Avrupa kısıtlamalarının iptal amacıyla ileri sürülebileceğini iddia ediyor. Buna ilişkin imkân, Berlin İdare Mahkemesi nce, ABİİA madde 267 uyarınca ortaya atılan ön karar müracaatından ileri gelmektedir. Ayaltı davası çerçevesinde başvurulan ön karar prosedürünün I would like to thank Dr. Rolf Gutmann, Lawyer in Stuttgart, for his comment on an earlier draft of this article. I am solely answerable for the ideas expressed. Jean Monnet Professor of EU Law, Université de Montréal and Director of Studies, College of Europe, nanette.neuwahl@umontreal.ca

4 2 NO GERMAN, NO LOVE geri çekilmesi üzerine, Doğan davası, ABAD ın AB ile Türkiye ilişkilerinde Ankara Antlaşmasının önemini vurgulaması açısından bir fırsat olarak devam etmektedir. Anahtar Kelimeler: AB, Ankara Antlaşması, Mevcudun Korunması Kuralı, Dil Testleri, Ayrım Yapmama, Aile Birleşimi Introduction Several EU Member States require foreigners who want to reside in their country to pass language tests, 1 sometimes combined with integration tests. Such tests act as a disincentive for third country nationals to settle there, and possibly as a barrier to migration into the European Union 2 as a whole. Even so, these tests are in principle justifiable in terms of the public good. Language training in particular can serve a number of objectives ranging from the boosting of the identity of a nation, the protection of minorities, integration, civil protection, reasonable accommodation. The matter is sensitive in the context of the EU. The EU has neither a harmonized immigration policy nor a harmonised language policy, but its primary law provides directly effective rights, in particular, for EU citizens who are lawfully resident in a Member State other than their own, and this entails a pressure on the policies of its Member States. EU citizens have a right to reside in a Member State other than their own conform the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). While a Member State can subject the exercise of certain jobs to a language requirement, they can do so only because of a derogation in the TFEU. For example, EU trained doctors can be required to undergo a language test before being allowed to practice in as far as this was in the interest of patients. 3 Although the tests are a restriction on the freedom of movement, they can be justified in the 1 Cf. R. Van Oers, E. Ersboll and D. Kostakopoulou, A Re-definition of Belonging? Language and Integration Test in Europe. Martinus Nijhoff Publishers 2010; Y. Pascouau, in collaboration with H. Labayle, Conditions for Family Reunification under Strain A Comparative Study in Nine EU Member States. European Policy Centre, November 2011, pp ; C. Carlitz, Language Skills as a Requirement for Family Reunification of Spouses in Germany : Respecting Respect for Family Life?, in : S. Morano-Foad and M. Malena, Integration for Third-Country Nationals in the European Union. The Equality Challenge. Edgar Elgar Publishing, 2012, pp See also G. Hogan-Brun, C. Mar- Molinero, P. Stevenson (eds.), Discourses on Language and Integration : Critical Perspectives on Language Testing Regimes in Europe. John Benjamins, Amsterdam The European Union (hereinafter : EU) is composed of 28 Member States : Austria, Belgium, Bulgaria, Croatia, Cyprus, Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, Malta, the Netherlands, Poland, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, Spain, Sweden, United Kingdom. 3 S. Borland, Doctors from the EU to Face Language Tests following Landmark Ruling, internet resource at (last visited 13 January 2014).

5 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 3 public interest if they are proportional. 4 Language requirements cannot be imposed in a blanket fashion on EU citizens who lawfully move within the EU. The situation of third country nationals is far less clear, with the possible exception of spouses of EU nationals that move within the EU under the Citizen s Directive. 5 Could passing a language test systematically be required from a third country spouse as a condition of residence when he or she wants to join an EU citizen who moves to another country? An effective interpretation of the Citizens Directive, article 24(1) would suggest that it cannot. 6 We shall come back to this later on. On a general level, however, it is most often assumed that Member States have retained the power to regulate immigration into their territory from outside the EU. Also, it is widely assumed that the social charter constituted by the European Union treaties, first and foremost grants rights to EU citizens and members of their family of whatever nationality. The EU institutions can however grant rights to some categories of third country individuals independently of any link to an EU citizen, for instance by international agreement or by secondary EU legislation, and general principles of law and the Charter of the European Union on fundamental rights protect all citizens against abuse of power by the Union or by its Member States when acting in the implementation of EU law. Today, the proliferation of EU legislation and the progressive refinement of EU law through jurisprudence exercise pressure on the law regarding third country nationals. This can be illustrated at the example of two recent requests for preliminary rulings submitted to the European Court of Justice by the Administrative Court of Berlin in connection with a practice whereby immigration to Germany was made contingent on passing a language test before entry onto the territory. 7 4 Case 379/87, Judgment of 28 November 1989, Groener v. Minister for Education and City of Dublin Vocational Education Committee, European Court Reports 1989, p Case C-424/97, Judgment of 4 July 2000, Salomone Haim v. Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, European Court Reports 2000, p. I-5123, operative part 3 of the judgment. 5 Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC (OJ 2004 L 158, p. 77, and corrigenda OJ 2004 L 229, p. 35 and OJ 2005 L 197, p. 34). 6 Cf. Case C-127/08, Judgment of 25 July 2008, Metock and others v. Minister for Justice, Equality and Law Reform, European Court Reports 2008, p. I Decision of 25 October 2012, Verwaltungsgericht Berlin, VG 29 K V. Case C-513/12: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin (Germany), lodged on 13 November 2012 Aslihan Nazli Ayalti v. Federal Republic of Germany, Official Journal C63 of 2 March 2013, p This case was withdrawn by decision (Beschluss) of 8 March 2013 revoking the decision of 25 to request a preliminary ruling is revoked (aufgehoben) when the claimant in the main proceedings was able to prove sufficient language skills and the need for a preliminary ruling no longer existed in this case.

6 4 NO GERMAN, NO LOVE 1. The Context of the Reference The facts of the first case are rather straightforward: The complainant in the first case, Mrs. Ayalti, was the wife of a Turkish worker in possession of a permanent residence permit in Germany. After the marriage took place in Turkey the woman applied for an entry visa to Germany for the purpose of family reunification, which was refused by the German embassy in Ankara on the grounds that the woman could not prove that she possessed, before immigration, the basic German language skills required since 2007 for immigration as a spouse. The woman appealed against this decision to the Verwaltungsgericht (administrative court) of Berlin, who then referred questions to the European Court of Justice. The request for a preliminary ruling was revoked when Mrs Ayalti passed the language test. The circumstances of the second case are very similar, with the exception that Mr. Dogan is a self-employed immigrant and his wife, the applicant, is analphabetic is analphabetic and unable to pass the written part of the test. It is to be noted that for the German authorities, the applicable law is first of all the German immigration law. A German judge will refer to EU law only if the German law is unclear or if there could be a conflict with EU primary or secondary law, including international agreements to which the EU is a party. In order to assist him, he may refer to the European Court of Justice under Article 267 TFEU, and this is what happened. The Berlin Verwaltungsgericht referred the following questions to the Court of Justice of the European Union, identical in both cases: 1. Do Article 41(1) of the Additional Protocol of 23 November 1970 to the Agreement of 12 September 1963 establishing an Association between the European Economic Community and Turkey for the transitional stage of the Association (AP) and/or Article 13 of Decision No 1/80 of the EEC-Turkey Association Council of 19 September 1980 (Decision No 1/80) preclude a provision of national law which was introduced for the first time after the abovementioned provisions had come into force and which makes the first entry of a member of the family of a Turkish national who enjoys the legal status under Article 6 of Decision No 1/80 conditional on the requirement that, prior to entry, the family member can demonstrate the ability to make himself or herself understood, in a basic way, in the German language? 2. If the first question is to be answered in the negative: does the first subparagraph of Article 7(2) of Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right However, a similar case referred by the same court is still pending : Decision of 23 February 2012, Verwaltungsgericht Berlin, VG 23 K V. Case C-138/13: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin (Germany), lodged on 19 March 2013 Naime Dogan v. Federal Republic of Germany, Official Journal C171 of 15 June 2013, p

7 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 5 to family reunification [1] preclude the provision of national law mentioned in Question 1? 1.1 German Law Provisions on Language Requirements for Spouses of Foreign Immigrants Under German law the obtention of the visa is governed by the following rules contained in the Federal Residence Act 8 (FRA): Section 4 requires a visa for residence by foreigners, unless it it is determined otherwise, notably by decree or by EU law or on the basis of the Association Agreement with Turkey. 9 4 Erfordernis eines Aufenthaltstitels (1) Ausländer bedürfen für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch Recht der Europäischen Union oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder auf Grund des Abkommens vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (BGBl II S. 509) (Assoziationsabkommen EWG/Türkei) ein Aufenthaltsrecht besteht. Die Aufenthaltstitel werden erteilt als 1. Visum im Sinne des 6 Absatz 1 Nummer 1 und Absatz 3, [ ] Section 6 of the FRA requires for longer term residence a federal visa that is awarded before entry onto federal territory Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz AufenthG), neugefasst durch Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl. I S. 162), zuletzt geändert durch Art. 1 und Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. Juni 2012 (BGBl. I S. 1224). 9 Translation into English by the author: Requirement of a title of residence (1) Foreigners need a title of residence in order to enter or stay in the territory of the Federation, unless something else is provides by European Union law or by regulation, or unless a right of residence exists by virtue of the Agreement of 12 September 1963 establishing an Association between the European Economic Community and Turkey [ ] The title of residence will be issued as 1. Visa in the sense of Section 6 [ ] 10 Translation into English by the author: Section 6 Visa [ ] (3) Longer term residence requires a Visa for federal territory (national visa), which shall be issued before entrance. This will be issued in accordance with the Community regulations regarding residence permits, the EU blue card, the right of establishment and the long-term residence permit [ ]

8 6 NO GERMAN, NO LOVE 6 Visum [ ] (3) Für längerfristige Aufenthalte ist ein Visum für das Bundesgebiet (nationales Visum) erforderlich, das vor der Einreise erteilt wird. Die Erteilung richtet sich nach den für die Aufenthaltserlaubnis, die Blaue Karte EU, die Niederlassungserlaubnis und die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG geltenden Vorschriften. [ ] Section 27 FRA contains a principle of family reunification in Germany, in the interest of the protection of the couple and the family in accordance with Article 6 of the Basic Law Grundsatz des Familiennachzugs (1) Die Aufenthaltserlaubnis zur Herstellung und Wahrung der familiären Lebensgemeinschaft im Bundesgebiet für ausländische Familienangehörige (Familiennachzug) wird zum Schutz von Ehe und Familie gemäß Artikel 6 des Grundgesetzes erteilt und verlängert. [ ] Section 30 FRA gives the wife or husband of a foreigner who has a right of residence the right to join the spouse if certain conditions are fulfilled, including the requirement that he or she is able to express him or herself at least in a simple way in the German language. The latter requirement is laid down in the second sentence of the first subsection of Section 30 and, according to subsections 2 and 3, is not applicable in all cases : it is not applicable to all foreigners (subsection 2) and not applicable if the spouse is ill or incapable (subsection 3) Translation into English by the author: Section 27 Principle of family reunification (1) The residence permit for the purpose of constituting and securing the family unit of foreign members of the family in the territory of the Federation (family reunification) will b issued and prolonged for the protection of the marriage and family in accordance with Article 6 of the Basic Law. [ ] 12 Translation into English by the author: Section 30 Spousal reunification (1) The spouse of a foreigner shall be issued with a residence permit when 1. both spouses have accomplished their 18 th year of life. 2. the spouse can express him/herself at least in a simple way in German and 3. the foreigner a. is in possession of a permit of establishment [ ] (2) Subsection 1 Nr. 2 is irrelevant for the issuance of a residence permit when 1. the foreigner is in possession of a residence permit in accordance with sections [for certain professional activities] and the marriage existed already at the moment when that foreigner moved his main life perspective to the territory of the federation [ ] (3) Subsection 3 is irrelevant for the issuance of a residence permit when

9 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 7 30 Ehegattennachzug (1) Dem Ehegatten eines Ausländers ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn 1. beide Ehegatten das 18. Lebensjahr vollendet haben 2. der Ehegatte sich zumindest auf einfache Art in deutscher Sprache verständigen kann und 3. der Ausländer a) eine Niederlassungserlaubnis besitzt, [ ] (2) Satz 1 Nr. 2 ist für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis unbeachtlich, wenn 1. der Ausländer einen Aufenthaltstitel nach den 19 bis 21 [für bestimmte Erwerbstätigkeiten] besitzt und die Ehe bereits bestand, als er seinen Lebensmittelpunkt in das Bundesgebiet verlegt hat [ ] (3) Satz 1 Nr. 2 ist für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis unbeachtlich, wenn 1. [ ] 2. der Ehegatte wegen einer körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung nicht in der Lage ist, einfache Kenntnisse der deutschen Sprache nachzuweisen, [ ] Thus, it appears that unless she was dispensed from the visa requirement, the complainant in the case before the Administrative Court needed to obtain a visa before entry, which she would obtain if she could prove either the possession of adequate language skills or the application of an exception based on illness or disability. The provisions of the FRA on the requirement of language skills as a criterion for the issuing of a visa are not applicable to European Union nationals 13 or their third country spouses. 14 They were inserted by a 2007 law for the transposition of certain EU directives on residence and asylum. 15 This was a new device. Neither the original version of the Residence Act of , nor the Aliens Act or 1965 had previously contained a similar disposition. The reason why it was introduced by the federal government was explained as follows : 18 Article 7 paragraph 2 of the EU family reunification directive provides for the possibility of making family reunification of third country nationals covered by that directive dependent on the 1 [ ] the spouse is not able to prove simple notions of German because of physical, mental or emotional illness or disability, [ ] 13 Cf. The German Federal Act on the free movement for EU citizens : Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern, FreizügG/EU vom 30. Juli 2004, BGBl. I S 1950, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember Section 2 subsection 4, 2 e of the Federal Act on the free movement for EU citizens and Section 11 of the RFA on the application of the FRA. 15 Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007 (BGBl. I S. 1970), Art. 1, paragraph 22, lit. a. 16 Cf. Aufenthaltsgesetz of 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950). 17 Cf. Ausländergesetz of 28. April 1965 (BGBl. I S. 353). 18 BTDrucks. 16/5065 S. 173.

10 8 NO GERMAN, NO LOVE fulfilment of integration measures. The new rule will motivate the persons concerned to acquire simple German language notions before immigration and thus facilitate their integration. Language proficiency, even of a basic level is an effective way to empower potential victims of oppression : in particular, the government has found that in-laws of victims of forced marriages purposefully or indirectly exploit a lack of language skills and prevent the victims from having an independent social life. The mere obligation to take part in language classes, says the government, does not remedy the lack of an independent social life, only the successful completion will be able to achieve this result. The obligation to prove language skills before immigration guarantees effectively that the basic language notions are available. The mere participation in a language class does not imply a successful completion. A pre-entry language test has much more preventive effect than a post-entry test when the victim may continue to be subject to pressure from the in-laws. Educated men and women are less attractive targets for those who practice these habits, because they are less easily controllable. Even simple language notions suffice in this respect. The Federal Ministry of the Interior considers that the requirement to be able to express oneself at least in rudimentary German corresponds to Language level A 1 of the Common European Framework of Reference which the Council of Europe adopts for languages. The German Federal Government furthermore held the position that the new disposition did not represent an unreasonable burden and was the least onerous, as well as weighing adequately the protected public goods : freedom to marry and to choose one s future, and indirectly, sexual self-determination and integrity of the body. 19 In its recent comments on the European Commission s Green Paper on the right to family reunification of third-country nationals living in the European Union, the Federal Government of Germany also refers to the availability of a hardship case provision in German law applying to sick and disabled persons and the existence of a broad range of language courses and options for taking a language proficiency test offered abroad (mainly by the Goethe Institutes) which ensure that the requirement to demonstrate a basic language proficiency is no unreasonable barrier to family reunification 20 : So as to compensate for hardships as required by the constitution, a temporary residence permit for language acquisition purposes may be granted in line with Section 16, subsection 5 of the Residence Act if the spouse wishing to immigrate subsequently cannot acquire the basic language skills for reasons beyond her control and if, at the same time, the spouse living in Germany is unable to establish marital cohabitation outside the federal territory for objective factual or legal 19 BT-Drucks. 16/5065, p Nr der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 (GMBl S. 878) VV AufenthG.

11 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 9 reasons, or if he or she cannot be expected to do so owing to particular circumstances. 21 The legality of the language condition has never been called into question by German courts ; until a communication from the Commission (to which we shall return) cast doubt on the matter. On the contrary. The Federal Administrative Court had expressly discarded the possibility of incompatibility with Article 41(11) of the Additional Protocol to the Ankara Agreement, with Article 13 of Decision 1/80 of the Association Council and with Article 7(2) of the EU Directive on family reunification. 22 In its judgment of 25 March 2011 the Federal Constitutional Court, while deciding that the decision of the Federal Administrative Court did not violate the German basic law 23 did not comment on the compatibility or otherwise with European Union Law. However, after becoming aware of a position paper 24 of the European Commission on the interpretation of Article 7(2) of the EU Directive on family reunification submitted to the Court by the European Commission in the Imran case (Case C-155/11 PPU), the Federal Administrative Court 25 held that the question of the compatibility of the requirement of basic German proficiency should have been referred to the European Court of Justice. The Court could not clarify the matter in that case because in the meantime (because the status of the person concerned had changed and the directive no longer applied to him) the question had become without an object and it had to be decided only on the costs. Interestingly, the Federal Administrative Court has subsequently decided in the case of a spousal reunification of a German national, that an interpretation in conformity with the federal Basic Law required that the condition could not be imposed before immigration if efforts were too onerous or not successful within a year. 26 By virtue of a provision in Section 28 of the Federal Residence Act, 27 the second point of the first sentence of subsection of Section 30 applies only «correspondingly». As a result, it cannot be used to effectively deprive a German of his constitutional right of settlement in his own country. The Federal Administrative Court has noted that the criteria for spouses of Germans are to be treated differently because the fundamental right laid down in Article 11 of the Basic Law guaranteed the right of residence only to Germans and not to foreigners. (Marginal 25 et seq.). Moreover, European Union law was not applicable in the case at hand because the German citizen in question had not moved in the European Union (Marginal 11). 21 COM doc final, 15 November Bundesverwaltungsgericht, judgment of 30 March C 8.09, BVerwGE 136, Bundesverfassungsgericht, decision of 25 March BvR 1413/11, NVwZ 2011, Sj.g (2011) , in the register of the Court of Justice under Nr Decision of 28 October 2011, 1 C 9.10, marginal Bundesverwaltungsgericht, judgement of 4 September C More precisely, the fifth sentence of the first subsection of Section 28.

12 10 NO GERMAN, NO LOVE It is finally in its Decision of 25 October 2012 that the Administrative Court of Berlin refers the question to the European Court of Justice as to the compatibility of the language condition with the 1970 Additional Protocol 28 to the Agreement Creating An Association Between The Republic of Turkey and the European Economic Community of 1963 ("Ankara Agreement"), 29 Association Council Decision 1/80 30 and the Council Directive on family reunification Main provisions of EU law of Relevance to the Question At the heart of the problem are two stand-still provisions : Article 41(1) of the Additional Protocol and Article 13 of Association Council Decision 1/80, as well as article 7 (2) 1 e of Directive 2003/86 on family reunification which allows Member States to prescribe integration measures. Article 41(1) of the Additional Protocol embodies a standstill clause which provides as follows: 1. The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide services. Article 13 of Association Council Decision 1/80 provides : The Member States of the Community and Turkey may not introduce new restrictions on the conditions of access to employment applicable to workers and members of their families legally resident and employed in their respective territories. These provisions need to be considered because the requirement of specific language proficiency evidence may constitute a new restriction on the economic freedoms mentioned therein. Whereas the meaning of both these clauses has progressively been clarified, the European Court of Justice has dealt with the notions of restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide services and of restrictions on the conditions of to the access to employment restrictively, in the sense of restrictions on the right to exercise an economic activity, largely in isolation from the right of family reunification. One could argue that this view is too restrictive and needs to be refined. 28 This additional protocol was signed on 23 November 1970 at Brussels and concluded, approved and confirmed on behalf of the Community by Council Regulation (EEC) No 2760/72 of 19 December 1972 and is published in Official Journal 1973, C113, p Official Journal of the European Communities 1973, C113, p Decision 1/80 of the Association Council of 19 September 1980 on the Development of the Association. Text available at (last visited 13 January Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification, OJ L 251, , p

13 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 11 Also at issue is article 7 (2) 1 e of Directive 2003/86 on family reunification a directive that applies to spouses of third country nationals residing in the EU who themselves have third country nationality. The article provides : Member States may require third country nationals to comply with integration measures, in accordance with national law. With regard to the refugees and/or family members of refugees referred to in Article 12 the integration measures referred to in the first subparagraph may only be applied once the persons concerned have been granted family reunification. The provision in the first sentence is ambiguous and the referring court has asked for its interpretation. Taken literally, it seems to allow Member States to ask spouses of foreign nationality to undertake language classes before immigrating. However, what is not clear is whether the Member State may make the successful conclusion of the language classes a condition for entry of the spouses of a third country national covered by the directive. Article 7 needs to be seen also in the context of the objectives of the directive, which are clear from several recitals in the preamble but which do not lay down rights directly applicable for private individuals : (2) Measures concerning family reunification should be adopted in conformity with the obligation to protect the family and respect family life enshrined in many instruments of international law. This Directive respects the fundamental rights and observes the principles recognised in particular in Article 8 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and in the Charter of Fundamental Rights of the European Union. (3) [. ] European Union should ensure fair treatment of third country nationals residing lawfully on the territory of the Member States and that a more vigorous integration policy should aim at granting them rights and obligations comparable to those of citizens of the European Union [..] (4) Family reunification is a necessary way of making family life possible. It helps to create socio-cultural stability facilitating the integration of third country nationals in the Member State, which also serves to promote economic and social cohesion, a cohesion, a fundamental Community objective stated in the Treaty. (5) Member States should give effect to the provisions of this Directive without discrimination on the basis of sex, race, colour, ethnic or social origin, genetic characteristics, language, religion or beliefs, political or other opinions,

14 12 NO GERMAN, NO LOVE membership of a national minority, fortune, birth, disabilities, age or sexual orientation. (6) To protect the family and establish or preserve family life, the material conditions for exercising the right to family reunification should be determined on the basis of common criteria. (7) Member States should be able to apply this Directive also when the family enters together. (9) Family reunification should apply in any case to members of the nuclear family, that is to say the spouse and the minor children. (15) The integration of family members should be promoted. For that purpose, they should be granted a status independent of that of the sponsor, in particular in cases of breakup of marriages and partnerships, and access to education, employment and vocational training on the same terms as the person with whom they are reunited, under the relevant conditions. (16) Since the objectives of the proposed action, namely the establishment of a right to family reunification for third country nationals to be exercised in accordance with common rules, cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale and effects of the action, be better achieved by the Community, the Community may adopt measures, in accordance with the principle of subsidiarity as set out in Article 5 of the Treaty. In accordance with the principle of proportionality as set out in that Article, this Directive does not go beyond what is necessary in order to achieve those objectives. Article 2 (d) of the directive provides that family reunification means the entry into and residence in a Member State by family members of a third country national residing lawfully in that Member State in order to preserve the family unit, whether the family relationship arose before or after the resident's entry. Furthermore, Article 3 of the Directive provides : 1. This Directive shall apply where the sponsor is holding a residence permit issued by a Member State for a period of validity of one year or more who has reasonable prospects of obtaining the right of permanent residence, if the members of his or her family are third country nationals of whatever status. Article 4 stipulates : 1. The Member States shall authorise the entry and residence, pursuant to this Directive and subject to compliance with the conditions laid down in Chapter IV, as well as in Article 16, of the following family members: the sponsor's spouse;

15 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 13 The provision of the Directive on which the Administrative Court needs clarification is more specifically contained in Chapter IV, entitled Requirements for the exercise of the right to family reunification, and is consequently among a range of specific requirements in articles 6, 7 and 8: Article 6 1. The Member States may reject an application for entry and residence of family members on grounds of public policy, public security or public health. 2. Member States may withdraw or refuse to renew a family member's residence permit on grounds of public policy or public security or public health. When taking the relevant decision, the Member State shall consider, besides Article 17, 32 the severity or type of offence against public policy or public security committed by the family member, or the dangers that are emanating from such person. [..] Article 7 1. When the application for family reunification is submitted, the Member State concerned may require the person who has submitted the application to provide evidence that the sponsor has: (a) accommodation regarded as normal for a comparable family in the same region and which meets the general health and safety standards in force in the Member State concerned; (b) sickness insurance in respect of all risks normally covered for its own nationals in the Member State concerned for himself/herself and the members of his/her family; (c) stable and regular resources which are sufficient to maintain himself/herself and the members of his/her family, without recourse to the social assistance system of the Member State concerned. Member States shall evaluate these resources by reference to their nature and regularity and may take into account the level of minimum national wages and pensions as well as the number of family members. 32 Article 17 provides : Member States shall take due account of the nature and solidity of the person's family relationships and the duration of his residence in the Member State and of the existence of family, cultural and social ties with his/her country of origin where they reject an application, withdraw or refuse to renew a residence permit or decide to order the removal of the sponsor or members of his family.

16 14 NO GERMAN, NO LOVE 2. Member States may require third country nationals to comply with integration measures, in accordance with national law. With regard to the refugees and/or family members of refugees referred to in Article 12 the integration measures referred to in the first subparagraph may only be applied once the persons concerned have been granted family reunification. Article 8 Member States may require the sponsor to have stayed lawfully in their territory for a period not exceeding two years, before having his/her family members join him/her. By way of derogation, where the legislation of a Member State relating to family reunification in force on the date of adoption of this Directive takes into account its reception capacity, the Member State may provide for a waiting period of no more than three years between submission of the application for family reunification and the issue of a residence permit to the family members. Finally, article 16, which is contained in the chapter on penalties and redress provides : 1. Member States may reject an application for entry and residence for the purpose of family reunification, or, if appropriate, withdraw or refuse to renew a family member's residence permit, in the following circumstances: (a) where the conditions laid down by this Directive are not or are no longer satisfied. When renewing the residence permit, where the sponsor has not sufficient resources without recourse to the social assistance system of the Member State, as referred to in Article 7(1)(c), the Member State shall take into account the contributions of the family members to the household income; (b) where the sponsor and his/her family member(s) do not or no longer live in a real marital or family relationship; (c) where it is found that the sponsor or the unmarried partner is married or is in a stable long-term relationship with another person. 2. Member States may also reject an application for entry and residence for the purpose of family reunification, or withdraw or refuse to renew the family member's residence permits, where it is shown that: (a) false or misleading information, false or falsified documents were used, fraud was otherwise committed or other unlawful means were used; (b) the marriage, partnership or adoption was contracted for the sole purpose of enabling the person concerned to enter or reside in a Member State.

17 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 15 When making an assessment with respect to this point, Member States may have regard in particular to the fact that the marriage, partnership or adoption was contracted after the sponsor had been issued his/her residence permit. 3. The Member States may withdraw or refuse to renew the residence permit of a family member where the sponsor's residence comes to an end and the family member does not yet enjoy an autonomous right of residence under Article Member States may conduct specific checks and inspections where there is reason to suspect that there is fraud or a marriage, partnership or adoption of convenience as defined by paragraph 2. Specific checks may also be undertaken on the occasion of the renewal of family members' residence permit. 2. Analysis 2.1 The Relationship between German Law and EU Law It is common ground that German law needs to be applied as far as possible in a way that is consistent with EU law, including agreements to which the EU is a party. This explains the reference to the European Court of Justice. Asking for an interpretation of the relevant EU provisions enables the national court to assess the legality of the application of the national law, respectively, to chose an interpretation of a provision of national law that is open to interpretation in such a way as to be conform EU law. The reference is to be welcomed, as it perfectly corresponds to the national Court s duties of loyal cooperation under article 4(3) TEU. 2.2 The Meaning of the Stand-Still Clauses The Administrative Court would like to be able to assess whether the stand-still clause in the Additional Protocol excludes the introduction, for entry visa purposes, of new mandatory language tests for spouses of Turkish nationals residing in Germany in the context of the freedom of establishment and the freedom to provide services The interpretation of Article 41(1) of the 1963 Additional Protocol to the Ankara Agreement Article 41(1) of the Additional Protocol provides as follows: 1. The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide services.

18 16 NO GERMAN, NO LOVE In the case Savaş, the European Court provided that Article 41 paragraph 1 of the Additional Protocol was directly applicable, 33 in the sense that it was clear and precise enough for national courts to apply. Private individuals could therefore invoke the article in order to avoid the application of new restrictions to their freedom of establishment and their freedom to provide services after the entry into force of the Additional Protocol. For example, in the beginning of 1973, when the protocol came into effect, Turkish nationals were allowed to settle in the UK without restrictions, including self-employment, and so the couple Savaş continued to hold this right in Similarly, in the Netherlands there existed no visa requirements for self-employment by Turkish nationals and so, the stand-still provision applies. 34 One may note that because the provision does not affect restrictive rules that were in place in any given Member State at the time of the entry into force of the Additional Protocol for the state concerned, rights of Turkish nationals are not uniform throughout the territory of the EU. In Soysal the Court ruled: 35 Article 41(1) of the Additional Protocol, [ ] is to be interpreted as meaning that it precludes the introduction, as from the entry into force of that protocol, of a requirement that Turkish nationals such as the appellants in the main proceedings must have a visa to enter the territory of a Member State in order to provide services there on behalf of an undertaking established in Turkey, since, on that date, such a visa was not required. On the basis of this judgment, any new German visa requirements for Turkish service providers, even if resulting from the implementation of Regulation 539/ constitute restrictions for the freedom to provide services in Germany and need to be replaced by exemptions. As regards self-employed persons the Court moreover generously held in Oguz 37 that : Article 41(1) of the Additional Protocol [ ] must be interpreted as meaning that it may be relied on by a Turkish national who, having leave to remain in a Member State on condition that he does not engage in any business or profession, nevertheless enters into self-employment in breach of that condition and later applies to the national authorities for further leave to remain on the basis of the business which he has meanwhile established. 33 Case C-37/98, Judgment of 11 May 2000, Savaş, European Court Reports 2000, p. I-2927, paragraphs District Court of The Hague, judgment of 14 February 2011, case 10/ Case C-228/06, Judgment of 19 February 2009, Soysal and Savatli, European Court Reports 2009, p. I-1031, operative part of the judgment. 36 Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, OJ L 81, , p Case C-186/10, Judgment of 21 July 2011, Oguz, not yet published. Operative part of the judgment.

19 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 17 Article 41(1) is therefore a powerful tool for protecting the status quo as regards visa free travel for service providers in those countries where no restrictions existed before If no visa requirements were in place in a Member State at the entry into force of the Protocol, they may not be introduced for whatever reason. 38 The Court has however also ruled that the adoption of new rules which apply equally to Turkish nationals and to nationals of EU Member States and that are administered evenhandedly in the sense that they are no disproportionate burden on the Turkish national are not inconsistent with any of the standstill clauses laid down in the fields covered by the Ankara Agreement : 39 The adoption of measures which apply in the same way to both Turkish nationals and citizens of the Union is not inconsistent with the standstill rules. If such measures applied to nationals of Member States but were not also imposed on Turkish nationals, Turkish nationals would be placed in a more favourable position than citizens of the Union, which would be clearly contrary to the requirement laid down in Article 59 of the Additional Protocol, under which the Republic of Turkey may not receive more favourable treatment than that which Member States grant to one another pursuant to the EC Treaty (see, to that effect, Soysal and Savatli, paragraph 61, and Sahin, paragraph 67). In the case under consideration, however, we are not concerned with measures that apply to EU nationals. Hitherto, the Court of Justice has not yet interpreted Article 41(1) as including the right to family reunification of Turkish couples, or as giving a right to visa-free residence, even if Soysal has increased pressures on the courts. 40 It has been argued that Soysal could be used to obtain the exemption of visas for Turkish tourists and other consumers of services where they were not previously required to obtain a visa since In EU law, the reception of services is considered a necessary corollary of the provision of services. 41 This line of thinking was cut short by the Court in 38 A rigorous conception of the stand-still clause would entail that not even the Association Council can allow any unilateral regression, because the Ankara Agreement is meant to progressively establish the approximation of the conditions of economic activity between the parties. 39 Case C-92/07, Judgment of 29 April 2010, Commission v. The Netherlands, European Court Reports 2010, p. I3683, paragraph V. Polat, L accord d Ankara et la libre prestation des services. De l effectivité de la clause de standstill, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles 2012, pp , at p E.g., Joined cases 286/82 and 26/83, Judgment of 31 January 1984, Graziana Luisi and Giuseppe Carbone v. Ministero del Tesoro, European Court Reports 1984, page 37; Case 186/87, Judgment of 2 February 1989, Ian William Cowan v. Trésor public, European Court Reports 1989, p. 195; Case C- 159/90, Judgment of 4 October 1991, The Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd v. Stephen Grogan and others, European Court Reports 1991, p. I-4685.

20 18 NO GERMAN, NO LOVE Demirkan, when it held that this matter is not covered by Article 41(1). 42 Demirkan must, however, be distinguished from the case under consideration, which falls squarely in the line of the accepted case law of the Court, to the effect that a notion contained in the Ankara Agreement or in an Association Council Decision needs to be understood by analogy to the interpretation of an identical provision in EU primary law or a provision of secondary law. 43 Thus, the Court has held in an important judgment on rights of workers: When determining the scope of the public policy exception [provided for in Article 14(1) of Decision 1/80], reference should, according to settled case-law, be made to the interpretation given to that exception in the field of freedom of movement for workers who are nationals of a Member State of the European Union (see, inter alia, Polat, paragraph 30). 56 The Court has always emphasised that that exception is a derogation from the fundamental principle of freedom of movement for persons, which must be interpreted strictly, and that its scope cannot be determined unilaterally by the Member States (see, inter alia, Polat, paragraph 33 and the case-law cited). 58 Furthermore, measures taken on grounds of public policy or of public security are to be based exclusively on the personal conduct of the individual concerned. Such measures can thus not be ordered automatically on general preventive grounds following a criminal conviction (Polat, paragraphs 31 and 35). 60 It is therefore for the national authorities concerned to assess on a case-by-case basis the personal conduct of the offender and whether it constitutes a present, genuine and sufficiently serious threat to public policy and security, and those authorities are also required to observe both the principle of proportionality and the fundamental rights of the person concerned. In particular, a measure ordering expulsion based on Article 14(1) of Decision No 1/80 may be taken only if the personal conduct of the person concerned indicates a specific risk of new and serious prejudice to the requirements of public policy (see Derin, paragraph 74). As regards the rights of people engaging in any business or profession to be accompanied or joined by a spouse, it comes naturally to compare the situation to the rights of the economically active who moves in the EU and whose spouse has the right to move with him or her. In relation to EU nationals who migrate within the European Union for work, establishment, or the provision of services, all EU 42 Case C-221/11, Judgment of 24 September 2013, Leyla Ecem Demirkan v. Federal Republic of Germany, European Court Reports 2013, p. I E.g., Case C-1/97, Birden v. Bremen, European Court Reports 1998, p. I-7747; Case C-275/02, Ayaz v. Land Baden-Württemberg, European Court Reports 2004, p. I-8765; Case C-303/08, Land Baden- Württemberg v. Metin Bozkurt, European Court Reports 2010, p. I Case C-303/08, Judgment of 22 December 2010, Land Baden-Württemberg v. Metin Bozkurt, European Court Reports 2010, p. I

21 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 19 institutions have recognised the right of such people to be accompanied by their immediate family, including a spouse of whatever nationality. This right is now codified in the Citizens Directive. 45 The right is in part based on an effective interpretation of the right of EU nationals to work anywhere in the European Union and corresponds to the consideration that EU nationals would not move across borders if they can be requested to leave their close family behind. One can easily understand that the same applies to Turkish nationals who may want to do the same: they are more ready to come to the EU, and Turkish companies will be more easily engaging in significant economic activity the more migration is liberalized. Similarly, the Court held that the provision of the EC Treaty on the freedom to provide services, read in conjunction with the fundamental right to respect of family life, can preclude a refusal by the Member State of origin of a provider of services established in a Member State and providing services to recipients established in other Member States, of the right to reside in its territory to that provider s spouse who is a national of a third country. 46 Nevertheless, as Christine Kaddous 47 rightly remarks, concepts of EU law cannot always automatically be copied and pasted to the context of the Ankara Agreement because that law has to be interpreted according to is own specific objectives and it is of course always necessary to take into account all of the provisions of the agreement as well as the decisions of the Association Council to establish its own interpretative context. Ségolène Barbou Desplaces also stresses that whereas the objective of the Ankara Agreement is the approximation of the rights of Turkish citizens and EU citizens, the actual rights, rather than being similar, can be variations on a theme. 48 Thus, in a recent judgment the Court has taken the position that the right of Turkish citizens under the Ankara Agreement can not be fully compared to those of citizens of the EU who move under Directive 45 Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC (OJ 2004 L 158, p. 77, and corrigenda OJ 2004 L 229, p. 35 and OJ 2005 L 197, p. 34). 46 Case C-60/00, Judgment of 11 July 2002, Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home Department, European Court Reports 2002, p. I-6279, operative part of the judgment. 47 Chr. Kaddous, Le rôle de la Cour de Justice dans l interprétation de l accord d Association CEE- Turquie, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles 2012, pp , at p S. Barbou des Places, La Cour de Justice et l Accord d Ankara : variations jurisprudentielles sur la vocation européenne des travailleurs turcs, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles 2012, pp

22 20 NO GERMAN, NO LOVE 2004/38. In the context of Article 14 of Association Council Decision 1/80 the Court has held: 49 [Since] protection against expulsion conferred by that provision on Turkish nationals does not have the same scope as that conferred on citizens of the Union under Article 28(3)(a) of directive 2004/38 [ ] the scheme of protection against expulsion enjoyed by the latter cannot be applied mutatis mutandis to Turkish nationals [ ] It had already appeared from the Demirel case 50 that a right to family reunification could not be based directly on the Ankara Agreement. The case concerned a Turkish woman whose husband had been working in Germany since In 1984 she applied for a visa wanting to join her husband for the purpose of family reunification. Because German Law since 1982 allowed family reunification of third country nationals only for workers who had spent eight years in Germany, she was able to obtain only a temporary visitor s permit, at the expiry of which in 1985 she was issued with an expulsion order. The Administrative Court in Stuttgart who had to judge her appeal against the order referred the matter to the European Court of Justice for decision. The Court of Justice, while establishing that it had the power to interpret the relevant provisions (since the Ankara Agreement was part of Community law), expressly denied their direct effect. In the Court s view Article 12 of the Ankara Agreement and Article 36 of the Additional Protocol were in the nature of an action plan and were not sufficiently precise, alone or in combination with Article 7 of the Agreement, to be directly effective. As a result, they could not be relied upon by the Demirel couple. In paragraph 24 of the Demirel Case the Court states that [I]t is not possible to infer from Article 7 of the Agreement a prohibition on the introduction of further restrictions on family reunification. Article 7, which forms part of Title I of the Agreement dealing with the principles of the Association provides in general terms that the contracting parties are to take all appropriate measures, whether general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising from the agreement and that they are to refrain from any measures liable to jeopardize the attainment of the objectives of the agreement. That provision does no more than impose on the contracting parties a general obligation to cooperate in order to achieve the aims of the agreement and it cannot directly confer on individuals rights which are not already vested in them by other provisions of the agreement. 49 Case C-371/08, Judgment of 8 December 2011, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg, European Court Reports 2011, p. I Operative part of the judgment. Cf. N. Neuwahl, Case C-371/08, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg, 20 Marmara Journal of European Studies (2012), Case 12/86, Judgment of 30 September 1987, Meryem Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd, European Court Reports 1987, p

23 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 21 One may object that Germany could have been jeopardising the attainment of the objectives of the agreement or undermining the very purpose of the agreement, but this was considered a matter for diplomacy, in other words, as a matter that was not for the court to determine. It is for this reason that the European Court of Justice, in Demirel, refused to evaluate the implications of Article 7 for family reunification. At the time, the question of the conformity with the standstill clauses was not referred to the Court. That question is posed head on in the case currently before the Court and will be examined hereafter, before dealing with the family reunification directive. (See below.) Whereas it thus becomes clear that a right to family reunification is not laid down in the Ankara Agreement, the fact remains that Article 41(1) of the Additional Protocol does lay down a standstill provision, according to which any regression affecting the rights of private individuals or companies - to establish themselves in the EU or in Turkey or to provide services is in principle forbidden. Thus, since the situation of EU professionals is similar to that of Turkish professionals, in both cases a new restriction on their family reunification is a setback. From this perspective, the introduction of new restrictions, in those Member States where spouses could freely join at the moment of the entry into force of the Additional protocol, would be a turnaround of the access to economic activity of Turkish nationals, forbidden by Article 41(1) of the Additional Protocol The interpretation of Article 13 of Association Council Decision 1/80 Article 13 is also a stand-still provision, and it relates to workers more specifically. It provides : The Member States of the Community and Turkey may not introduce new restrictions on the conditions of access to employment applicable to workers and members of their families legally resident and employed in their respective territories. The question is again, whether this provision rules out any new provisions requiring spouses to pass a language test before entry into the country. The standstill clause enacted in Article 13 prohibits generally the introduction of any new measure having the object or effect of making the exercise by a Turkish national of the freedom of movement for workers subject to more restrictive conditions than those which applied at the time when Decision No 1/80 entered into force with regard to the Member State concerned. 51 The standstill provision is 51 Case C-242/06, Judgment of 17 September 2009, Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie v. T. Sahin, European Court Reports 2009, p. I-8465, paragraph 63.

24 22 NO GERMAN, NO LOVE moreover not static. In Toprak, the Court has held that if after the entry into force a relaxation of the rules occurs, any regression is also forbidden. 52 The provision is to be understood in a wide sense, applying to the situation of all individuals, not only those that are invoking the restriction. The German Federal Social Court 53, for example, had interpreted the provision as narrow as possible, so that the resulting benefits would relate only to changes which come into force only after the entry of the person concerned to the country. As Gutmann observes, 54 this interpretation would lead to a difficult and practically almost unsolvable task of having to determine in every single case the actual legal situation that existed at the time of first entry of the person into the country. Consequently, the Court of Justice decided the other way around, namely that the standstill clause had the same legal consequences for all people and that these consequences were not based on the date of the individual s first entry. 55 Today it is common ground that the stand-still provision grants rights to those Turkish nationals who live in any Member State of the European Union or are admitted to enter a Member State for the purpose of working. The rights are granted not only to active workers, but also people who are not currently employed, but have the intention to take up paid employment in that Member State. 56 Thus, the provision rules out the introduction of new rules requiring a visa for Turkish workers or making it dependent on the passing of a language test, and the same applies for the introduction of new rules providing for visa conditionality for those family members having a right to employment under Association Council Decision 1/ Where are the limits? In a judgment of concerning Article 7 of the Association Council Decision, the Court of Justice has established that Turkish nationals had not obtained the right to move freely within the European Union, and that the right of family reunification was limited; however, this was before the 52 Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v. F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I Bundessozialgericht, Decision of 11 January 2000 B 11 AL 29/99 B. 54 R. Gutmann, Döner and the Customs Union, an Unwritten Standstill Clause. Internet resource at (last visited 13 January 2014). 55 Joined cases C-317/01 and C-369/01, Judgment of 21 October 2003, Eran Abatay and Others (C- 317/01) and Nadi Sahin (C-369/01) v. Bundesanstalt für Arbeit, European Court Reports 2003, p. I Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v. F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I One may even ask whether such measures can be introduced by the EU, or should be seen as a matter for agreement among all the parties to the Ankara Agreement. 58 Case C-351/95, Judgment of 17 April 1997, Kadiman, European Court Reports 1997, I-2133, paragraph 30.

25 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 23 adoption of the right to family reunification granted the latter right, and before the long-term resident directive granted circulation rights under certain circumstances. Those rights cannot normally be taken back. Also, the European Court of Justice has subsequently had the opportunity to clarify that a restrictive interpretation of workers rights is out of the question. According to the ECJ, the standstill clause in Article 13 does not just deal with the conditions of access to employment for the Turkish workers covered by that article, but also with the right of foreign spouses in respect of family reunification. 59 Commenting on the case-law a European thinktank, the Migration Policy Group, has observed : 60 [t]he significance of this clarification paragraph 46 of the ruling on the part of the ECJ cannot be underestimated. It could very well imply that Turkish nationals should be exempted from the so-called integration test which an increasing number of Member States have introduced for third-country nationals since it could constitute a new restriction within the meaning of the standstill clause. The case-law highlights the fact that the Association Council Decision is definitely furthering the approximation of the EU and Turkey, the latter country having a vocation of membership. 61 Needless to say, the broad interpretation of rights is in the interest of all parties. 2.3 The scope of the enabling clause in Art. 7 of the Family Reunification Directive The national court had asked about three different legal provisions. On the basis of the foregoing analysis, which focused on the law of the Association Agreement, a good case can be made for ruling out laws or regulations or administrative practices that make immigration of Turkish spouses contingent on the completion of language tests where they did not apply previously. Yet, one may ask, can the Court of Justice avoid having to rule on this matter by considering first the family reunification directive, because that may dispose of the matter? That question is to be answered in the negative for several reasons : whereas the Directive deals more specifically with the type of problem at hand, in case of a conflict between the directive and the Ankara Agreement, the latter would prevail in the relations with Turkish nationals. The European Court of Justice, moreover, rarely questions the need of a national court to get an answer to a question. It is not in the interest of the 59 Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v. F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I-12845, paragraph Migration Policy Group, ECJ Clarifies Terms Affecting Turkish Workers Residing in the EU, (last visted 13 January 2014). 61 Cf. M. Maresceau, L accord d Ankara revisité. Quelques réflexions sur les relations entre l Union européenne et la Turquie, in : B. Bonnet (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles 2012, pp

26 24 NO GERMAN, NO LOVE Community either, as the two instruments address a different circle of Member States 62 and are based on different provisions of the TFEU. Finally, it is to be noted that the directive is of interest not only to Turkish families but to all third country nationals and is equally in need of clarification. The question in this context is, whether this allows a Member State to withhold family reunification if the spouse cannot prove to possess basic level language skills. Article 7 of the Family Reunification Directive provides: Member States may require third country nationals to comply with integration measures, in accordance with national law. The directive regulates the right of family reunification of third country nationals that legally reside on the territory of a Member State. Article 3 of the Directive provides: (1) This Directive shall apply where the sponsor is holding a residence permit issued by a Member State for a period of validity of one year or more who has reasonable prospects of obtaining the right of permanent residence, 63 if the members of his or her family are third country nationals of whatever status. [ ] The submission of the European Commission s legal service in Imran 64 departs rightly from the thought that the main aim of the directive is to lay down a right of family reunification for a distinct group of individuals, namely, those who are covered by Article 4(1) of the Directive : The Member States shall authorise the entry and residence, pursuant to this Directive and subject to compliance with the conditions laid down in Chapter IV, as well as in Article 16, of the following family members: the sponsor's spouse [ ]. This is confirmed by the ninth recital of the preamble of the directive, which provides: Family reunification should apply in any case to members of the nuclear family, that is to say the spouse and the minor 62 As specified in the 17th and 18th recital of the preamble to the directive, in accordance with Articles 1 and 2 of the Protocol on the position of the United Kingdom and Ireland, annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty establishing the European Community and without prejudice to Article 4 of the said Protocol these Member States are not participating in the adoption of this Directive and are not bound by or subject to its application. In accordance with Article 1 and 2 of the Protocol on the position of Denmark, annexed to the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, Denmark does not take part in the adoption of this Directive, and is not bound by it or subject to its application. The directive may however indirectly be relevant as national law may prohibit a differential treatment of foreigners. However, this is not a matter for the EU to settle, as it does not fall within the scope of EU law. 63 One may note that the question whether the directive applies to permanent residents was not entertained by the referring court. 64 Sj.g (2011) , in the register of the Court of Justice under Nr

27 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 25 children. In further support of this, the Commission refers to paragraph 60 of the judgment in case C-540/03 (European Parliament v. Council) : 65 Going beyond those provisions, Article 4(1) of the Directive imposes precise positive obligations, with corresponding clearly defined individual rights, on the Member States, since it requires them, in the cases determined by the Directive, to authorise family reunification of certain members of the sponsor's family, without being left a margin of appreciation. The Commission acknowledges that even the nuclear family does not have a unlimited right, but points out that when the requirements that are permissible under the directive are met, 66 the Member States are obliged to accord family reunification. In the action for annulment by the European Parliament the Court of Justice has not mentioned a discretion of Member States in connection with integration measures such as language or integration tests. The only margin of discretion of the Member States which the Court mentions is that of restricting family rights of children over 12 years arriving independently and even there the Court speaks of a partially maintained margin of discretion: 67 The final subparagraph of Article 4(1) of the Directive has the effect, in strictly defined circumstances, namely where a child aged over 12 years arrives independently from the rest of the family, of partially preserving the margin of appreciation of the Member States by permitting them, before authorising entry and residence of the child under the Directive, to verify whether he or she meets a condition for integration provided for by the national legislation in force on the date of implementation of the Directive. (NB : Emphasis added by the European Commission). Apart from this discretion the right of family reunification of the nuclear family is intact, subject of course to the person not being a threat to public policy. Article 6 of the Directive allows a Member State to reject an application for entry and residence on grounds of public policy, public security or public health. In relation to the fundamental freedoms laid down in primary EU law, the Court of Justice has always interpreted narrowly the discretion of the Member States. As pointed out before, a long line of jurisprudence exists to the effect that Member States, when assessing the public policy derogation, should base their decision on the personal conduct of the individual concerned, and the notion cannot be used as a 65 Case C-540/03, Judgment of 27 June 2006, European Parliament v. Council of the European Union, European Court Reports 2006.p. I-5769, paragraph Notably, accommodation, sickness insurance and stable income under Article 7(1). 67 Ibid., paragraph 61.

28 26 NO GERMAN, NO LOVE means of general prevention or deterrence. 68 This can and should be applied mutatis mutandis to third country nationals posing a threat to public policy. One may note, furthermore, that the Commission seems to propose a distinction between the existence of a right to family reunification and the possibility for Member States to regulate its exercise for reasons specified in the directive and in accordance with the provisions of the directive. On this account it is clear that a Member State can ask a member of the nuclear family to undergo language training before applying for a visa of entry under Article 7(2). However, it does not follow that the Member State can prevent the exercise of the right to family reunification on the mere grounds that the language training has not resulted in the proof of adequate linguistic skills. 69 On the contrary, rights granted by EU law to private individuals are matched by positive obligations on the part of the Member States. Support for this position can be found in Vlassopoulou. 70 Member States cannot just refuse the rights of citizens to become economically active in a Member State on the basis of the fact that they do not fulfil the formal requirements set by law for exercising a particular profession. It is rather the other way round : citizens invoke their rights and the Member States who invoke a derogation are under an obligation to allow the citizen to prove that he or she has equivalent qualifications sufficient to counteract the concerns of the Member State. For a right to be a real right, the candidate must be in a position to make a case why in the particular case the refusal on the mere ground of the non-existence of such evidence is an undue restriction of the right. Not only are the Member State under an obligation to take reasonable measures to enable the person concerned to fulfil the obligation. Also, the person should be able to prove that he or she has equivalent qualities that address the problem at hand. Thus, the Court has held 71 : 16 Consequently, a Member State which receives a request to admit a person to a profession to which access, under national law, depends upon the possession of a diploma or a professional qualification must take into consideration the diplomas, certificates and other evidence of qualifications which the person concerned has 68 A.o., Case 30/77, Judgment of 27 October 1977, R. v. Pierre Bouchereau, European Court Reports 1977, p. 1999, Case 67/74, Judgment of 26 February 1975, Carmelo Angelo Bonsignore v. Oberstadtdirektor der Stadt Köln, European Court Reports 1975, p Interestingly, the matter is regulated to some extent in the long-term residence directive. Member States can require a migrant to attend an integration course for long-term residence, but successful completion cannot be a condition for admission to a second European country as it violates the principle of free movement of persons. This indicates the establishment, in that directive, of a principle of mutual recognition of each other s societies. Cf. Article 15(3) of Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, OJ L 16, , p Case C-340/89, Judgment of 7 May 1991, Irene Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, European Court Reports 1991, p. I Vlassopoulou, paragraph 16 of the judgment.

29 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 27 acquired in order to exercise the same profession in another Member State by making a comparison between the specialized knowledge and abilities certified by those diplomas and the knowledge and qualifications required by the national rules. 17 That examination procedure must enable the authorities of the host Member State to assure themselves, on an objective basis, that the foreign diploma certifies that its holder has knowledge and qualifications which are, if not identical, at least equivalent to those certified by the national diploma. That assessment of the equivalence of the foreign diploma must be carried out exclusively in the light of the level of knowledge and qualifications which its holder can be assumed to possess in the light of that diploma, having regard to the nature and duration of the studies and practical training to which the diploma relates (see the judgment in Case 222/86 UNECTEF v Heylens, cited above, paragraph 13). 18 In the course of that examination, a Member State may, however, take into consideration objective differences relating to both the legal framework of the profession in question in the Member State of origin and to its field of activity. In the case of the profession of lawyer, a Member State may therefore carry out a comparative examination of diplomas, taking account of the differences identified between the national legal systems concerned. 19 If that comparative examination of diplomas results in the finding that the knowledge and qualifications certified by the foreign diploma correspond to those required by the national provisions, the Member State must recognize that diploma as fulfilling the requirements laid down by its national provisions. If, on the other hand, the comparison reveals that the knowledge and qualifications certified by the foreign diploma and those required by the national provisions correspond only partially, the host Member State is entitled to require the person concerned to show that he has acquired the knowledge and qualifications which are lacking. 20 In this regard, the competent national authorities must assess whether the knowledge acquired in the host Member State, either during a course of study or by way of practical experience, is sufficient in order to prove possession of the knowledge which is lacking. 21 If completion of a period of preparation or training for entry into the profession is required by the rules applying in the host Member State, those national authorities must determine whether professional experience acquired in the Member State of origin or in the host Member State may be regarded as satisfying that requirement in full or in part. There is no reason why this caselaw cannot be transposed to third country nationals, else people are not equal before the law. This rights-based approach, which takes its queue from both substantive and procedural rights, contrasts with the approach displayed in the past by the Federal

30 28 NO GERMAN, NO LOVE Administrative Court, in its abovementioned decision of 30 March 2010, 72 which condoned the restrictions and which treated the meaning of Article 7(2) as acte clair, notably for reasons related to the historical context of the adoption of the Directive. 73 According to the Federal Administrative Court at that time, it was evident from the legislative history of Article 7(2) of the Directive that it authorises Member States to make subsequent immigration contingent on a language requirement. The travaux préparatoires of the directive revealed first of all that the opening clause of the paragraph immediately preceding the enabling clause in the second ( When the application for family reunification is submitted, the Member State concerned may require the person who has submitted to provide evidence ) was not included in either the Commission s original Proposal for a Council Directive of December 1999 (COM doc (1999) 638 final) or the Amended Proposal of May 2002 (COM doc (2002) 225 final). It was added during the deliberations at the insistence of the Netherlands, Germany and Austria (see Council Document 14272/02 of 26 November 2002 p. 13 fn. 2). The Court observes from the Council minutes that the negotiating partners proceeded on the assumption that the opening words covered the demand in the second paragraph for an appropriate knowledge of the language (see Council Document 14272/02 p. 12 fn. 1). 74 It is further remarked that the European Commission in its report to the European Parliament and to the Council of 8 October 2008 on the application of the Family Reunification Directive, considers the national regulations of Germany, the Netherlands and France requiring the demonstration of language skills before entry as integration measures that are fundamentally permitted under Article 7 (2) of the Directive (COM doc (2008) 610 p. 8 et seq.). Of course, neither the interpretation of individual institutions or Member States nor the intentions of the drafters of an EU law term has ever been conclusive for the interpretation of any given act of EU law; they are just a criterion used alongside others, such as the literal meaning of the text. This should be considered next. Some of the literature stresses that although the directive allows Member States to make the application of the directive dependent on integration measures, it does not mention integration conditions as a requirement for family reunification (as does for instance the Directive on the status of long-term residents 75 ). As a European Policy 72 BVerwG 1 C Ibid, marginal Moreover, the Court observes that the special provision for the subsequent immigration of dependents of recognized refugees in Article 7 (2) of the Directive is also plainly attributable to the fact that at the time of the negotiations, the Netherlands already had specific plans for the introduction of language tests prior to entry. BVerwG 1 C 8.09, marginal Article 15(3) of the Directive provides : Member States may require third-country nationals to comply with integration measures, in accordance with national law.

31 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 29 Centre report points out, 76 from a legal viewpoint this is important, because a Member State who is merely allowed to require integration measures is allowed to ask family members to fulfil obligations such as attending language classes ; a Member State who is allowed to require the fulfilment of an integration condition before family reunification is granted can effectively prevent family reunification to take place. The Federal Administrative Court did not accept this for the following reasons 77 : Although some of the literature argues that the term integration measures is based on a compromise, and unlike the term integration requirements allows only certain efforts to be required, such as attending a language or integration course, but not a specific result (see Groenendijk, ZAR 2006, 191 <195>), the record of the negotiations on the Family Reunification Directive reveals no such thinking. Council Document No. 7393/1/03 of 14 March 2003, adduced as evidence in this connection, relates to Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents (OJ L 16 p. 44) the Long-Term Residence Directive. Article 5 (5) and Article 15 (3) of the final version of that document do distinguish integration requirements from integration measures. But the precise distinction between the two terms cannot be deduced even from the background materials for the Long-Term Residence Directive. Moreover, although the deliberations on the Long-Term Residence Directive and the Family Reunification Directive did proceed largely in parallel, this circumstance allows only limited conclusions as to the interpretation of the employed terms, since one cannot assume that the different directives on immigration were based on a generalised and sharply distinguished system of terms. For example, the same German term Integrationsmaßnahmen also appears in Article 33 of Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (OJ L 304 p. 12) the Qualification Directive. But it is clear that the term is to be understood differently there than in Article 7 (2) of the Family Reunification Directive, if only from the fact that different terms are used in both the English version ( access to integration facilities ) and the French version ( accès aux dispositifs d intégration ). The literal wording of the enabling clause in Article 7(2) is therefore not conclusive, and for the European Court of Justice it is only one of the criteria to be taken into consideration. As stated before, a (substantive and procedural) rights This condition shall not apply where the third-country nationals concerned have been required to comply with integration conditions in order to be granted long-term resident status, in accordance with the provisions of Article 5(2). Without prejudice to the second subparagraph, the persons concerned may be required to attend language courses. 76 See supra, note BVerwG 1 C 8.09, marginal 26.

32 30 NO GERMAN, NO LOVE based approach is more convincing, also because that corresponds most closely to the objective of the Directive. Accordingly, for those people specified in the directive, there is a right to family reunification, and Member States must make sure that it is a real right. Last but not least, attention needs to be paid to the fact that the clause Member States may require third country nationals to comply with integration measures in accordance with national law is an enabling clause. In this context one may note that such clauses are becoming more and more common in EU legislation regarding the Area of Freedom, Security and Justice, and one ought not to remain indifferent to the fact that in practice they have the tendency of leading to the undercutting of family rights for immigrants in several Member States. 78 Without prejudice to the question, whether this clause is an exemption clause (in which case EU law would not apply at all), or a derogation clause, in which general principles of law might be deemed to be applicable, 79 it is clear that the enabling clause should under no circumstance be interpreted in such a way as implying permission of Member States to violate fundamental human rights such as those laid down in the European Convention on human rights and the EU Charter. Whether that is what is happening in the case at hand needs to be established by the national court in question. 80 In sum, both EU legislation and the law of the Association Agreement impact on the discretion of Member States in the field under consideration. As regards the Family Reunification Directive, we have seen that it limits the power of the Member States in the field of migration in relation to third country nationals families more particularly where the sponsor is holding a residence permit issued by a Member State for a period of validity of one year or more and has reasonable prospects of obtaining the right of permanent residence (article 3). To pretend that the national powers are unaffected is to deny that directives are binding as to the 78 A.o., Chr. Joppke, Trends in European Immigration Policies, in : J.P. Burgess and S. Gutwirths(eds.), A Threat Against Europe? Security, Migration and Integration, VUBPress, Brussels 2011, pp , at p See, by analogy, Case C-260/89, Judgment of 18 June 1991, Elleniki Radiophonia Tileorasi AE (ERT) v. Dimotiki Etairia Pliroforissis, European Court Reports 1991, p. I In this context there is an argument that the language conditionality is an effective way to combat oppression and forced marriages. Yet, even if it were proven to be true, in order to be a valid excuse the measures would have to be applied evenhandedly to spouses of Germans and foreigners, because one ought to dismiss the idea that Germans should be allowed to commit crimes that others cannot. The directive does not cover this kind of equality: it applies exclusively to foreign spouses of third country nationals. 80 There is no doubt that the EU Member States are bound to observe the European Convention on the Protection of Human rights and fundamental Freedoms as well as, in areas where it applies, the European Charter of Fundamental Rights. The European Court of Justice will do well to remind the national courts of their obligations in this respect, even if it cannot substitute for them in the application of the law to the individual case.

33 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 31 results which they try to achieve, and that the creation of a right to family reunification is indeed the object of the directive. The Member States are not allowed to use the disposition of Article 7(2) of the directive as a pretext for automatically refusing the entry of a person who cannot supply the required evidence of language skills. Rather, they are under an obligation to treat the situation on the merits. As language conditionality is not in accordance with the directive, the cases of Ayalti and Dogan highlight how EU law can act as a guarantor of individual rights against indiscriminate use of power by Member State institutions. It is thanks to the availability of judicial avenues that ordinary individuals can contribute to a clarification of the law. Arguably, it is possible that there is no contradiction between the German law and the Directive, because taken literally, the German law in question does not impose the refusal of an entry permit. The German law provides just for a right to a visa based on the existence of proof of adequate language skills. It does not impose the refusal of a visa in the absence of the physical proof. In the way it is formulated, German administrative authorities are able to grant a visa even if the requirement of formal proof of language skills is not given. 81 But we know now that they may even be under an obligation under EU law to do so. 3. Evaluation Regardless of the invocability of rights in individual cases, language tests and integration tests are thereby not eliminated. Pre-entry tests will remain, and they may in practice discourage movement to those Member States that apply them. Whereas on the macro-economic level this may not have a significant impact on immigration, 82 on the individual level this may lead to dramas. As a result, it becomes evident that in the relations between Turkey and the EU the standstill provisions of the Ankara Agreement, its Protocol and Association Council Decision 1/80 have retained all their topicality and importance. Where immigration was not restricted in a Member State on the basis of language tests it cannot subsequently be restricted if it hinders economic freedom - unless it can be defended that the same provisions should be introduced on EU nationals; and this is a proposition that does not sit well with the project of ever closer Union. Whereas enabling clauses such as the one contained in the Directive may lead to a downward trend in the protection of migrants, the Ankara Agreement would protect against such a development. Such references by national courts are a golden opportunity for 81 Section 30 (1) (2) FRA. 82 E.g., C. Carlitz, Language Skills as a Requirement for Family Reunification of Spouses in Germany : Respecting Respect for Family Life?, in : S. Morano-Foad and M. Malena, Integration for Third- Country Nationals in the European Union. The Equality Challenge. Edgar Elgar Publishing, 2012, pp , tables at p. 318.

34 32 NO GERMAN, NO LOVE the Court of Justice to reaffirm the purpose of the Agreement and the Association Council Decision. The European Court of Justice will also be able to carefully point out that Member States in all cases are required to respect human rights. In this regard, it is well possible that third country nationals are better protected under the family reunification directive and the Ankara Agreement than they are under the European Convention of Human Rights. 83 However, that circumstance does need not be elaborated upon here, and it was not among the questions asked. 83 Statement by the Home Office, Immigration Rules on Family and Private Life (HC194), Grounds of Compatibility with Article 8 of the European Convention on Human Rights. Internet resource at (last visited 13 January 2014).

35 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 33 References: Articles : Barbou des Places S., (2012), La Cour de Justice et l Accord d Ankara : variations jurisprudentielles sur la vocation européenne des travailleurs turcs, Bonnet B., (ed.) Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles, pp Borland S., (2014), Doctors from the EU to Face Language Tests following Landmark Ruling, Retrieved: 13 January Carlitz C., (2012), Language Skills as a Requirement for Family Reunification of Spouses in Germany : Respecting Respect for Family Life?, Morano-Foad S. & Malena M., Integration for Third-Country Nationals in the European Union. The Equality Challenge. Edgar Elgar Publishing, pp Gutmann R., (2014), Döner and the Customs Union, an Unwritten Standstill Clause. Retrieved: 13 January Hogan-Brun G., Mar-Molinero C. & Stevenson P., (eds.), (2009), Discourses on Language and Integration : Critical Perspectives on Language Testing Regimes in Europe, John Benjamins, Amsterdam. Joppke Chr., Trends in European Immigration Policies, Burgess J.P. & Gutwirths S. (eds.), (2011), A Threat Against Europe? Security, Migration and Integration, VUBPress, Brussels, pp Kaddous Chr., Le rôle de la Cour de Justice dans l interprétation de l accord d Association CEE-Turquie, Bonnet B. (ed.), (2012), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles, pp Maresceau M., L accord d Ankara revisité. Quelques réflexions sur les relations entre l Union européenne et la Turquie, Bonnet B. (ed.), (2012), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles, pp Migration Policy Group, ECJ Clarifies Terms Affecting Turkish Workers Residing in the EU, (last visted 13 January 2014). Neuwahl N., (2012), Case C-371/08, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg, Marmara Journal of European Studies, Vol.20, No.2, Pascouau Y., in collaboration with Labayle H., (2011), Conditions for Family Reunification under Strain A Comparative Study in Nine EU Member States. European Policy Centre, pp Polat V., (2012), L accord d Ankara et la libre prestation des services. De l effectivité de la clause de standstill, Bonnet B. (ed.), Turquie et Union Européenne. État des lieux, Bruylant, Bruxelles, pp Van Oers R., Ersboll E. & Kostakopoulou D., (2010), A Re-definition of Belonging? Language and Integration Test in Europe. Martinus Nijhoff Publishers. German law: Ausländergesetz, 28 April 1965 (BGBl. I S. 353).

36 34 NO GERMAN, NO LOVE Aufenthaltsgesetz, 30 July 2004 (BGBl. I S. 1950). Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern, FreizügG/EU vom 30. Juli 2004, BGBl. I S 1950, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz AufenthG), neugefasst durch Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl. I S. 162), zuletzt geändert durch Art. 1 und Art. 6 Abs. 2 des Gesetzes vom 1. Juni 2012 (BGBl. I S. 1224). Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union vom 19. August 2007 (BGBl. I S. 1970). EU Law: Decision 1/80 of the Association Council of 19 September 1980 on the Development of the Association. Text available at (last visited 13 January Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001, listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, OJ L 81, , p Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification, OJ L 251, , p Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, OJ L 16, , p Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC (OJ 2004 L 158, p. 77, and corrigenda OJ 2004 L 229, p. 35 and OJ 2005 L 197, p. 34). German and Dutch case law: Bundessozialgericht, Decision of 11 January 2000 B 11 AL 29/99 B. Bundesverfassungsgericht, decision of 25 March BvR 1413/11, NVwZ 2011, 870. Bundesverwaltungsgericht, judgment of 30 March C 8.09, BVerwGE 136, 231. Bundesverwaltungsgericht, judgement of 4 September C District Court of The Hague, judgment of 14 February 2011, case 10/6045. Verwaltugsgericht Berlin, Decision of 25 October 2012, VG 29 K V. Case law of the Court of Justice of the European Union: Case 67/74, Judgment of 26 February 1975, Carmelo Angelo Bonsignore v. Oberstadtdirektor der Stadt Köln, European Court Reports 1975, p Case 30/77, Judgment of 27 October 1977, R. v. Pierre Bouchereau, European Court Reports 1977, p. 1999,

37 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 35 Joined cases 286/82 and 26/83, Judgment of 31 January 1984, Graziana Luisi and Giuseppe Carbone v. Ministero del Tesoro, European Court Reports 1984, p. 37. Case 12/86, Judgment of 30 September 1987, Meryem Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd, European Court Reports 1987, p Case 186/87, Judgment of 2 February 1989, Ian William Cowan v. Trésor public, European Court Reports 1989, p Case 379/87, Judgment of 28 November 1989, Groener v. Minister for Education and City of Dublin Vocational Education Committee, European Court Reports 1989, p Case C-260/89, Judgment of 18 June 1991, Elleniki Radiophonia Tileorasi AE (ERT) v. Dimotiki Etairia Pliroforissis, European Court Reports 1991, p. I Case C-340/89, Judgment of 7 May 1991, Irene Vlassopoulou v. Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, European Court Reports 1991, p. I Case C-159/90, Judgment of 4 October 1991, The Society for the Protection of Unborn Children Ireland Ltd v. Stephen Grogan and others, European Court Reports 1991, p. I Case C-1/97, Birden v. Bremen, European Court Reports 1998, p. I Case C-351/95, Judgment of 17 April 1997, Kadiman, European Court Reports 1997, I Case C-424/97, Judgment of 4 July 2000, Salomone Haim v. Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, European Court Reports 2000, p. I Case C-37/98, Judgment of 11 May 2000, Savaş, European Court Reports 2000, p. I Case C-60/00, Judgment of 11 July 2002, Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home Department, European Court Reports 2002, p. I Joined cases C-317/01 and C-369/01, Judgment of 21 October 2003, Eran Abatay and Others (C-317/01) and Nadi Sahin (C-369/01) v. Bundesanstalt für Arbeit, European Court Reports 2003, p. I Case C-275/02, Ayaz v. Land Baden-Württemberg, European Court Reports 2004, p. I Case C-540/03, Judgment of 27 June 2006, European Parliament v. Council of the European Union, European Court Reports 2006, p. I Case C-228/06, Judgment of 19 February 2009, Soysal and Savatli, European Court Reports 2009, p. I Case C-242/06, Judgment of 17 September 2009, Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie v. T. Sahin, European Court Reports 2009, p. I Case C-92/07, Judgment of 29 April 2010, Commission v. The Netherlands, European Court Reports 2010, p. I3683. Case C-127/08, Judgment of 25 July 2008, Metock and others v. Minister for Justice, Equality and Law Reform, European Court Reports 2008, p. I Case C-303/08, Judgment of 22 December 2010, Land Baden-Württemberg v. Metin Bozkurt, European Court Reports 2010, p. I

38 36 NO GERMAN, NO LOVE Case C-371/08, Judgment of 8 December 2011, Nural Ziebell v. Land Baden-Württemberg, European Court Reports 2011, p. I Joined cases C-300/09 and C-301/09, Judgment of 9 December 2010, Staatssecretaris van Justitie v. F. Toprak (C-300/09) and I. Oguz (C-301/09), European Court Reports 2010, p. I Case C-186/10, Judgment of 21 July 2011, Oguz, European Court Reports 2011, p. I Case C-221/11, Judgment of 24 September 2013, Leyla Ecem Demirkan v. Federal Republic of Germany, European Court Reports 2013, p. I Case C-513/12: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin (Germany), lodged on 13 November 2012 Aslihan Nazli Ayalti v. Federal Republic of Germany, Official Journal C63 of 2 March 2013, p Case C-138/13: Request for a preliminary ruling from the Verwaltungsgericht Berlin (Germany), lodged on 19 March 2013 Naime Dogan v. Federal Republic of Germany, Official Journal C171 of 15 June 2013, p

39 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Cilt 21 Sayı: AVRUPA BİRLİĞİ ADALET DİVANI NIN AVRUPA BİRLİĞİ VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI Özet Gerçek Şahin YÜCEL Avrupa Birliği vatandaşlığı, Avrupa Birliği nin yapısal sorunsalıyla doğru orantılı bir nosyondur. Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramıyla ifade edilmek istenen, klasik anlamda kullanılan ve devletle iç içe olan vatandaşlık mı yoksa daha modern bir yaklaşımla sadece üst bir kimliği ifade eden bir nosyon mudur? Geçmişinden bugüne, Avrupa Birliği hukukunun gelişmesinde çok büyük rol oynamış olan Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) bu konuda da sessiz kalmamış, 2001 yılından bugüne sürekli Avrupa Birliği vatandaşlığına daha ağır bir hukuki anlam yüklemeye çalışmıştır yılından itibaren ise verdiği son kararlarda, konuyla ilgili, yeni bir ilke türetmiştir: zorunluluk ilkesi. Bu ilkenin uygulandığı durumlarda vatandaşlık üst kimlikten çıkıp sanki klasik anlamdaki ve devlette kullanılan vatandaşlığa geçiş yapmaktadır. Daha genel bir bakışta akıllara Avrupa Birliği nin de yapısal olarak bir farklılaşmaya gidip gitmediği sorusu gelmektedir. Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Avrupa Birliği Vatandaşlığı, ABAD kararları, Zambrano Davası, Dereci Davası, Ymerga Davası. RECENT APPROACHES OF THE EUROPEAN UNION COURT OF JUSTICE ON EUROPEAN UNION CITIZENSHIP Abstract European Union citizenship is a notion that is positively correlated with the structural problematic of the Union. Is it a citizenship that is interlinked with the state, like in the classical approach or a notion that is expressing just a supraidentity in a modern approach? The European Union Court of Justice, that has played a big role in the development of the European Union Law from the past till today, did not stay quiet on this issue. It has continuously tried to put a significant legal meaning to European Union citizenship since It has formed a new principle about this issue on its verdicts since 2010: Necessity principle In the instances that this principle is applied; citizenship is taken out of the supra-identity concept to citizenship that is used in the state like in the classical approach. In a general overview the following question arises; Is the European Union also going through a structural differentiation? Yrd.Doç.Dr., Marmara Üniversitesi, Avrupa Birliği Enstitüsü, AB Hukuku ABD, e-posta: gerçek.yucel@marmara.edu.tr

40 38 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI Keywords: European Union, European Union Citizenship, European Union Court of Justice Verdicts, Zambrano Case, Dereci Case, Ymerga Case. Giriş Öğretide nev i şahsına münhasır yapısal özelliklere sahip bir oluşum olarak nitelendirilen Avrupa Birliği nin vatandaşlık serüvenini idrak edebilmek için, vatandaşlık olgusunun tarihsel evrimine göz atmakta fayda vardır. Bu bağlamda, ilk göze çarpan 1992 yılında Maastricht Antlaşmasıyla ilan edilen Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramıdır. Avrupa entegrasyonunda önemli bir kilometre taşı olan vatandaşlık kavramına ilişkin Maastricht Antlaşması öncesi, ne kurucu antlaşmalarda ne de Avrupa Tek Senedi nde bir düzenlemeye rastlamak mümkün değildir. Bu anlamda, Maastricht teki Avrupa Birliği vatandaşlığının deklare edilmesi referans noktası kabul edilirse, öncesi ve sonrasındaki gelişmeleri analiz etmek vatandaşlığın Avrupa Birliği nde geldiği noktayı anlamaya ışık tutacaktır yılında Paris Antlaşması yla ve altı üye devlet tarafından kurulan Avrupa Çelik ve Kömür Topluluğu (AKÇT), Avrupa Birliği nin kurumsallaşma anlamında ilk basamağı kabul edilir 1. Her ne kadar İkinci Dünya Savaşı sonrası üye devletlerin kömür ve çelik üretiminin tek bir havuzda toplanması amaçlansa da, 2 Yüksek Otorite gibi ulus-üstü bir kuruma üye devletlerin belirli haklarını devretmeleri kuruluş amacını aşan tedrici bir ilerlemeye niyet edildiğinin bir göstergesi olarak kabul edilebilir. Paris Antlaşması nda vatandaşlık kavramıyla ilişkilendirilebilecek düzenleme ise, söz konusu sektörlerde- kömür ve çelik- işçilerin serbest dolaşımının sağlanmasıdır. Avrupa Birliği nin ekonomik yapılanmasının temelleri ise 1957 Roma Antlaşması yla atılmıştır. Bu antlaşma ile Avrupa Ekonomik Topluluğu kurulmuş ve vatandaşlık bağlamında ortak pazar nosyonuyla ilişkilendirilebilecek birtakım haklar sağlanmıştır. Buna mukabil, Roma Antlaşması tüm işçilerin ve hizmet sektörünün üye ülkeler arasında serbest dolaşımını sağlamıştır 3. Burada dikkat çeken husus, çıkış noktası itibariyle her ne kadar ekonomik bir mantıkla ortaya sürülmüş gibi gözükse de, vatandaşlığın ABAD ın içtihadında dar bir ekonomik yorumla sınırlandırılmayıp daha geniş sosyal bir yorumlamayla ele alınmasıdır 4. Avrupa Birliği vatandaşlığının 1992 yılında ilan edilmesi, aslında 1973 Kopenhag Zirvesi ile başlayan 5 ve ekonomik entegrasyonu politik bir birliğe 1 Craig. P.; Burca. G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United Kingdom, p Cini, M.& Perez, S.,(2010), European Union Politics, Oxford University Press, United Kingdom, p Karluk, R., (2011), Avrupa Birliği, Beta Yayınları, İstanbul, s İbid., s Berker, M.,(2004), Managing Diversity in the European Union: Inclusive European Citizenship and

41 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 39 taşımak amacı taşıyan bir sürecin doğrudan ürünü olarak görülebilir. İlgili çalışmaların somutlaşmış hali 1976 da kabul edilen Tindenmas Raporu nda rahatlıkla gözlemlenebilmektedir. Raporda sırasıyla ekonomik birlik, siyasal birlik ve daha sonra da halkların yakınlaştırılarak Avrupa Birliği nin kurulmasının üzerinde durulmuş 6 ve Vatandaşlar Avrupası başlığı yer almıştır. Avrupa entegrasyonunda dönüm noktası niteliği taşıyan Maastricht Antlaşması yla Üye Devletlerden birinin vatandaşı olan herkesin Avrupa Birliği vatandaşı olabileceği 7 hükmü getirilmiştir. Bunun yanısıra, Avrupa Birliği vatandaşlarına tüm üye ülkelerde ikamet etme ve serbestçe dolaşma hakkı, belirli şartlarda Avrupa Parlamentosu ve belediye seçimlerinde seçme ve seçilme hakkı, üçüncü ülkelerde diplomatik temsilciliğin olmaması durumunda, temsilciliği olan bir üye ülkenin diğerini temsil hakkı ve Avrupa Parlamentosu nezdinde dilekçe verme hakkı tanınmıştır yılında imzalanan Amsterdam Antlaşması ile Avrupa Birliği vatandaşlığının ulusal vatandaşlığın yerini almadığı ibaresi getirilmiş olup, bu durum adeta vatandaşlık kavramının Avrupa Birliği içinde ne kadar hassas olarak ele alındığının da bir kanıtı gibidir. Avrupa Birliği ndeki kurumsal sorunlara çare olabilmek amacıyla birtakım düzenlemeler getiren 2001 Nice Antlaşması, vatandaşlık anlamında kayda değer bir düzenleme yapmamıştır 9. Avrupa Birliği nin planlanan genişleme sürecine ilişkin yapısal düzenlemeler antlaşmanın içeriğini oluşturmaktadır. Kurucu antlaşmalar çerçevesinde, vatandaşlık kavramına etki edebilecek son gelişme de 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması dır. Her ne kadar, vatandaşlık haklarının genişletilmesine yönelik somut yenilikler getirmese de, Avrupa Birliği Vatandaşlık İnisiyatifi ile 10 Avrupa Birliği vatandaşı ve Brüksel arasında bir köprü kurmayı hedeflemektedir. Asgari yedi üye devlet vatandaşından bir milyon imza ile Avrupa Birliği Komisyonu na yasa taslağı hazırlama çağrısı yapma imkanı sunmaktadır. Vatandaşlık kavramı, Avrupa Birliği hukuk sisteminde ihtilafa en çok neden olan hususlardan biridir. Getirilen eleştirilerin hedefi; vatandaşlıkla sunulan hakların zayıflığı ve bu hakların ekonomik bakış açısının ağır basması, uygulamadaki aksaklık ve isteksizlik, özellikle de vatandaşlık kavramının sembolik olmasıyla özetlenebilir 11. Kimlik ve demokratik açık tartışmaları da bu tartışmanın içine sokulduğunda, ihtilaf çok boyutlu bir hale gelmektedir. Bu bağlamda, Avrupa Third - Country Nationals, (Erişim Tarihi: ) 6 Dedeoğlu, B., (2003), Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut Yayıncılık, Ankara, s Bakınız: Avrupa Topluluğu Antlaşması madde 8. 8 Karluk, R., (2011), Avrupa Birliği, Beta Yayınları, İstanbul, s Cini, M.& Perez, S., (2010), European Union Politics, Oxford University Press, United Kingdom, p Horspool, M.& Humphryreys, M., (2010), European Union Law, Oxford University Press, United Kingdom, p Craig. P., Burca. G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United Kingdom, p.852

42 40 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI Birliği için bu makalede sözü geçen nev i şahsına münhasır tanımlaması çok yerindedir. Klasik devlet anlayışıyla değerlendirildiğinde vatandaşlık olması gerektiği noktada gözükmemekte fakat topluluğun kuruluşundan bu yana birlik olma adına kat ettiği aşamalar göz önünde bulundurulduğunda, sorunlara rağmen belirlenmiş bir noktaya doğru ilerlediği söylenebilir. Vatandaşlık olgusunun yerleşmesinde şüphesiz ABAD ın tedrici bir şekilde bu konudaki genişletilmiş içtihadının 12 önemli rolü bulunmaktadır. Görüldüğü üzere, Avrupa Birliği geleneksel anlamda devlet anlayışının ötesinde bir yapılanmadır. Bunun yansımaları ise, vatandaşlık alanında etkileriyle birlikte çok net bir şekilde gözlemlenmektedir. Kurucu antlaşmalarda tedrici bir ilerleme kalıbı izleyen vatandaşlık kavramını, Avrupa Birliği ve geleneksel ulus-devlet yapılanmaları içerisinde karşılaştırırken bu yapısal farklılığın göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Avrupa Birliği nde vatandaşlıkla hedeflenen üye devletteki haklara denk gelen ve Avrupa Birliği nin egemen gücüne binaen 13 siyasi katılım hakkı yaratmak olarak özetlenebilir. Geleneksel vatandaşlık nosyonu ise beraberinde milliyetçilik gibi bir kavramı getirmektedir. Avrupa Birliği vatandaşlığında, üye ülke milliyetinin terk edilip bir Avrupalı milliyeti oluşturulması söz konusu değildir. Dolayısıyla, birlik vatandaşlığı milli vatandaşlığını kaldırmayan tamamlayıcı bir vatandaşlık 14 ibaresi eklenmiştir. Avrupa Birliği nin gerek kurucu antlaşmaları gerekse ABAD ın bu konudaki içtihatları incelediği birbirlerine paralel bir şekilde birliği oluşturan en önemli unsurlardan biri olan vatandaşlık kavramının oturtulmaya çalışıldığı fark edilir. Bu bilgiler ışığında bakıldığında, 1992 Maastricht Antlaşması yla Avrupa Birliği Hukuk sistemine çok önemli bir kavram girmiştir. Avrupa Birliği Vatandaşlığı. Bu kavram ilk başlarda birçok üye devletin şüpheli yaklaşımına sebep olmuştur 15. İçeriği tam olarak nedir? Acaba federal sistemdeki gibi bir vatandaşlığa doğru mu gidilmektedir? Devlet olmanın en önemli öğelerinden biri olan vatandaş kavramını Avrupa Birliği ne sokarak acaba üye devletler bu alandaki egemenliklerini kaybederler mi? 16. Kısaca vatandaşlık bir sürü kaygılı ve kaygan bir zeminde Avrupa hukuk sistemine girmiştir. Antlaşmayı yazanlar derhal, Danimarka nın isteği üzerine ek bir protokol eklemişlerdir. Bu protokole göre, AB vatandaşlığı kendi kendine özel bir kavram değildir, üye devletin vatandaşlığı 12 Ibid, s Göçmen, H., Does the Concept of European Union Citizenship Lack Content?, ( (Erişim tarihi: ) 14 [ABKA, madde 17(3)] 15 Kostakopoulou, D., (2007), European Union Citizenship: Writing the Future, European Law Journal, Vol. 13, No. 5, pp Borgmann, Y., (2008), The Rule of Reason in European Citizenship, European Law Journal, Vol. 14, No. 3, pp

43 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 41 olmadan AB vatandaşı olmak mümkün değildir. Her ne kadar protokolde bu güven verme ifadeleri kullanılmış olsa da, zaman içerisinde kavram oldukça karmaşık bir hal almıştır. Aslında vatandaşlık kavramının AB hukukunda belirginleşmesinde ve belirsizleşmesinde Divan ın rolü büyüktür yılında, Divan hemen üye devlet vatandaşlığının üye devlet yetkisinde olduğunu bir davasında belirtmiştir 18. Divan, 1998 yılında vermiş olduğu Sala 19 kararı ile ilk kez doğrudan vatandaşlık hükümlerine dayanmış ve böylece bir ilke imza atmıştır yılından itibaren Almanya'da ikamet eden ve bu süre içerisinde belli dönemlerde de çalışan İspanyol vatandaşı Martinez Sala, Alman Sosyal Güvenlik Yasası kapsamında çocuk yardımı adı altında verilen sosyal yardımdan faydalanmak üzere, Alman makamlarına başvurmuştur. Başvuru yaptığı sırada herhangi bir yerde çalışmayan Sala'nın bu talebi, ikamet tezkeresi sunmadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Nitekim Alman hukukuna göre, bu yardımdan faydalanabilmek için ya Alman vatandaşı olmak ya da ikamet iznine veya ikamet tezkeresine sahip olmak gerekmektedir. Bunun üzerine açılan davada ilk derece mahkemesi aynı gerekçe ile talebi reddetmiş, bunun üzerine Davacı, temyiz mahkemesine başvurmuştur. Ön karar prosedürü ile dava Divan ın önüne gelmiştir. Divan'a göre, yardımdan faydalanabilmek için ikamet tezkeresine sahip olma koşulunun Avrupa Birliği Hukukuna uygun olup olmadığını değerlendirirken, Maastricht Antlaşması ile Kurucu Antlaşma metinlerine giren ATA m. 18 (ABİDA m. 21) uyarınca, üye devlet vatandaşlarının Avrupa Birliği vatandaşı olduğunu ve Avrupa Birliği içerisinde serbest dolaşım ve ikamet hakkına sahip olduklarını vurgulamıştır. Ancak dava konusu olayda, ATA m. 18'i (ABİDA m. 21) değerlendirmeye gerek olmadığını, nitekim Davacının zaten yasal olarak ilgili üye devlette ikamet ettiğini belirtmiştir. Öte yandan, Davacının başka bir üye devlet vatandaşı olmasına rağmen, ilgili üye devlette yasal olarak ikamet etmesi onun Antlaşma'nın Avrupa Birliği Vatandaşlığına ilişkin hükümlerinin kişi bakımından kapsamında değerlendirilmesi için yeterlidir. Buna göre, hukuka uygun olarak bir üye devlette ikamet eden Avrupa Birliği vatandaşlarının, Avrupa Birliği Hukuku nun konu bakımından kapsamına giren her durumda, bulunulan üye devletin vatandaşlarından farklı bir uygulamaya tabi olmaları halinde ATA m. 12'ye (ABİDA m. 18) dayanabilecekleri belirtilmiştir. Sonuç olarak Divan, Almanya'da hukuka uygun olarak ikamet eden İspanyol vatandaşı Bayan Sala'nın, Alman vatandaşlarının söz konusu yardımdan faydalanabilmesi için herhangi bir belge sunması gerekmezken, ikamet izni veya ikamet tezkeresi sunmasının talep edilmesini ATA m. 12 (ABİDA m. 18) 17 Mather, J. D., (2005), The Court of Justice and the Union Citizen, European Law Journal, Vol.11, No. 6, pp ATAD ın 7 Temmuz 1992 tarihli kararı: C-369/90 Micheletti 19 ATAD ın 12 Mayıs 1998 tarihli kararı: C-85/96 Martinez Sala v. Freistaat Bayern

44 42 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI kapsamında Avrupa Birliği hukukuna aykırı bulmuştur. İlk kez bu davada Divan sadece Avrupa Birliği vatandaşı olması ve başka bir ülkede yasal olarak ikamet etmesi nedeniyle Sala'yı Avrupa Birliği hukuku kapsamında değerlendirmiştir yılında, Divan Grzelczyk davasıyla AB Vatandaşlığını, üye devletlerin vatandaşlarının en temel statüsü konumuna getirmiştir 20. Fransız vatandaşı olan Bay Grzelczyk, Belçika'da bir üniversitede fizik eğitimi almaktadır. Eğitiminin ilk üç yılında yarı zamanlı işlerde de çalışarak giderlerini karşılamış ancak son senesinde maddi sıkıntı yaşamaya başlamıştır. Bu nedenle, Belçika hükümeti tarafından Belçika vatandaşlarına ve işçilere verilen bir sosyal yardım ödeneğinden faydalanmak üzere Belçika makamlarına başvurmuştur. Başvurusu, yardımın yapılabilmesi için öngörülen şartları taşımadığı gerekçesiyle reddedilmiştir. Nitekim Bay Grzelczyk Belçika vatandaşı olmadığı gibi işçi statüsüne de sahip değildir. Dava yine ön karar yoluyla Divan önüne gelmiştir. Davanın çözümünde, Divan, ATA m. 18'in (ABİDA m. 21) üye devlet vatandaşlarının temel statüsünü oluşturmak için öngörüldüğünü, hangi ülkenin vatandaşı olduğuna bakılmaksızın, aynı konumdaki kişilere aynı uygulamanın sağlanması gerektiğini belirterek vatandaşlık ile ilgili önemli bir adım daha atmıştır. Temel statü kavramı ile bir üye devlette yasal olarak ikamet eden diğer üye devlet vatandaşlarının, vatandaşlık hükmü ile getirilen temel statü nedeniyle Avrupa Birliği hukukunun maddi kapsamına giren her durumda ATA m. 12'ye (ABİDA m. 18) dayanabileceklerini belirtmiştir. Bu kararda dikkati çeken en önemli nokta, Divan'ın vatandaşlık konusunda yapmış olduğu temel statü yorumudur 2002 yılında ise eski 18. Maddenin 1. Fıkrasına doğrudan etki özelliğini tanımıştır 21. Alman vatandaşı Bay Baumbast ile Kolombiya vatandaşı Bayan Baumbast 1990 yılında İngiltere de evlenmişlerdir. Bay Baumbast, yılları arasında önce işçi olarak, ardından kendi işini kurarak İngiltere de çalışmıştır yılından itibaren ise işlerinin bozulması nedeniyle bir Alman şirketine bağlı olarak Avrupa Birliği dışında bir ülkede çalışmaya başlamıştır. İngiltere'de 5 yıllık bir ikamet iznine sahip olan çift, 1996 yılında süresiz ikamet hakkı almak amacıyla İngiltere makamlarına başvurmuştur. Ancak bu talep Bay Baumbast'ın AT Antlaşması m. 39 (ABİDA m. 45) kapsamında işçi olmaması veya 90/364 sayılı Direktif kapsamında değerlendirilemeyeceği gerekçeleri ile reddedilmiştir. Nitekim, Bay Baumbast İngiltere'de çalışmadığı gibi 90/364 sayılı Direktifte öngörülen, gidilen ülkenin sosyal güvenlik sistemine yük olmama ve kapsamlı sağlık sigortasına sahip olma şartlarını İngiliz makamlarına göre yerine getirememektedir. Bay Baumbast, İngiltere de ikamet etmeye başladığı tarihten itibaren hiçbir sosyal yardımdan faydalanmamıştır ve Almanya'da geçerli olan kapsamlı bir sağlık sigortasına sahiptir. İngiliz makamları söz konusu sağlık 20 ATAD ın 20 Eylül 2001 tarihli kararı: C-184/99 Grzelcyzk paragraf ATAD ın 17 Eylül 2002 tarihli kararı: C-413/99 Baumbast

45 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 43 sigortasının acil durumları kapsamadığından bahisle bu şartı yerine getirmediğini kabul etmektedirler. Bu çerçevede, Divan'a, Avrupa Birliği vatandaşlarına serbest dolaşım ve ikamet hakkı sağlayan m. 18'in doğrudan etkili bir hüküm olup olmadığı sorusunun yöneltildiği ön karar isteminde, Avrupa Birliği vatandaşlığının üye devlet vatandaşlarının temel statüsünü oluşturması için getirildiğini tekrarlamıştır. Divan, ATA m. 18 (ABİDA m. 21) kapsamında üye devletlerde ikamet etme hakkı, AT Antlaşması nın açık ve kesin bir hükmü ile Avrupa Birliği nin her vatandaşına doğrudan tanınmıştır demek suretiyle, doğrudan etki konusunda kesin ve açık bir yorum yapmaktan kaçınmıştır. Fakat konu üzerine ortaya çıkan davalarda, Divan vatandaşlık kavramından anlaşılması gereken şeklinde net ifadelerden devamlı olarak kaçmış, bunun aksine Hukuk Sözcüleri ise ısrarla bu karmaşanın netlik kazanması yönünde Divan ı sıkıştırmıştır yılındaki Rottman Davasıyla 23 ilk ciddi sorunsalını yaşayan Divan, bu davada olağanın aksine bir kişinin üye devlet vatandaşlığından çıkarak Avrupa Birliği Vatandaşlığını kaybetmesi durumuyla karşılaşmıştır. Aslında tamamen üye devletlerin münhasır yetkisinde olan bir vatandaşlık sorunu, bir anda Avrupa Birliği Vatandaşlığının temel şartının yok olması neticesiyle Avrupa Birliği Hukuku sorunu haline dönüşmüştür 24. Davada, eskiden Avusturya vatandaşı olan Bay Rottman sonradan Alman vatandaşı olmaktadır. Alman vatandaşlığıyla Avusturya vatandaşlığı hemen düşer çünkü Avusturya yasalarına göre başka bir devletin vatandaşlığına geçildiği zaman Avusturya vatandaşlığı korunamaz. Fakat Bay Rottman Alman vatandaşlığını hileli beyanla elde etmektedir. Bunu fark eden Alman yetkililer hemen vatandaşlığını düşürürler. Bunun üzerine Bay Rottman hiçbir vatandaşlığı olmadığı için, bir anda vatansız kalmakta ve dolaylı olarak AB vatandaşlığını da kaybetmektedir. Konu mahkemeye taşınır ve Alman hakimler ön karar prosedürüyle konuyu Avrupa Adalet Divanı hakimlerinin önüne taşır. Rottman davasının özündeki sorun, üye devletlerin kendi vatandaşlıklarını belirlemekle ilgili ne kadar özgür olup olmadığı şeklinde özetlenebilir. Zaten bu düşüncenin paralelinde dava sürecinde, üye devletler konunun bir devletin iç meselesi olduğunu ve AB hukukuyla ilgili olmadığını savunmuşlardır. Bu noktada, şunu da belirtmekte fayda vardır; yukarıda belirtilen sorunsal vatandaşlıkla ilgili ilk defa divanın önüne gelmiştir 25. Dava sonucunda da Divan, sorunun çözümünü Vatandaşlık kavramının tanımına netlik getirmeyerek, olaya özgü çözümler getirerek bulmuştur. Bu davada 22 Jacobs, F. G., (2007), Citizenship of the European Union A Legal Analysis, European Law Journal, Vol. 13, No. 5, pp ABAD ın 2 Mart 2010 tarihli kararı: C-135/08 Janko Rottman 24 Strumia, F., (2011), Remedying the Inequalities of Economic Citizenship in Europe: Cohesion Policy and the Negative Right to Move, European Law Journal, Vol. 17, No. 6, pp Hukuk Sözcüsü Poiares Maduro nun 30 eylül 2009 daki mütaalası sayfa 1.

46 44 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI Divan hakimleri orantılılık prensibinden faydalanarak 26 dava konusu olan kişiye AB vatandaşlığını kazandırmak için elinden geleni yapmıştır. İşlenen suçun karşılığının da Bay Rottman dan Alman vatandaşlığının düşmesinin dolaylı olarak AB vatandaşlığının da düşmesine etki edeceğini belirtmiş ve böyle bir cezanın suçla karşılaştırıldığında orantısız olacağı hükmüne varmıştır. Sonuç itibariyle Rottmann davasından çıkan, üye devletlerin vatandaşlık ile ilgili olarak Avrupa Birliği hukukunu göz önünde tutmak yükümlülüğüdür. Bu bakımdan, söz gelimi, bir üye devlet, bir başka üye devletçe verilen bir vatandaşlığı tanımak için ek koşullar getiremeyeceği gibi bir üye devletçe alınacak bir karar, bir kişiyi Avrupa Birliği vatandaşı statüsünden çıkarıyor ise, o karar, orantılık ilkesi yönünden incelenecektir. Divanın Rottmann Davasında da görüldüğü üzere vatandaşlık kavramına özgü net bir tanımdan kaçınmasının altında yatan bir neden de, federal bir devlet portresinin çizilmek istenmemesi ve egemenlik sorunu dahilinde gelebilecek tepkilerden kaçınmak istenmesi olabilir. Rottmann Davasını takip eden yıllarda Avrupa Birliği vatandaşlığı konusuna yönelik yaşanan son davalar sırasıyla Zambrano 27, Mc Carthy 28, Dereci 29 ve son olarak Ymeraga 30 Davası olmuştur. Divan hakimleri bu davalarda vatandaşlık kavramına ve faydalanıcılarına netlik kazandırmaya çalışmıştır. 1. Zambrano Davası Vatandaşlıkla ilgili kilit noktası sayılabilecek davalardan bir diğeri de Zambrano davasıdır. Bu davada ABAD Rottmann davasının aksine bir prensip ortaya koymaktan çok, davaya ilişkin kararı ile doktrinin tereddüde düşmesine neden olmuştur. Söz konusu davada, bir çocuk sahibi Kolombiya vatandaşı davacı ve eşi Belçika ya sığınma başvurusunda bulunmaktadırlar. Belçika hükümeti bu başvurularını reddetmekte fakat Kolombiya da iç savaş olması nedeniyle onları kendi ülkelerine geri gönderme kararı da verememektedir. Davacı ve eşi Belçika da ikamet izni almak için başvuruda bulunurlarken iki çocukları daha dünyaya gelmektedir. Belçika kanunlarına göre; eğer Belçika da doğan çocuğa Belçika vatandaşlığı verilmemesi halinde çocuk vatansız kalacaksa, bu çocuğa Belçika vatandaşlığı verilir. Kolombiya kanunlarına göre ise; Kolombiya dışında doğan çocuğa Kolombiya vatandaşlığının verilmesi için anne ve babasının birtakım 26 Dava paragraf ABAD ın 8 Mart 2011 tarihli davası: C-34/09 Gerardo Ruiz Zambrano c/ Office national de l emploi (ONEM) 28 ABAD ın 5 Mayıs 2011tarihli kararı: C-434/09 Shirley McCarthy 29 ABAD ın 15 Kasım 2011 tarihli kararı: C-256/11 Murat Dereci c/ Bundesministerium für Inneres 30 ABAD ın 8 Mayıs 2013 tarihli kararı: C-87/12 Kreshnik Ymeraga, Kasım Ymeraga, Afijete Ymeraga- Tafarshiku, Kushtrim Ymeraga, Labinot Ymeraga c/ Ministre of Labour, Employment and İmmigration

47 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 45 girişimlerde bulunması gerekmektedir. Olayda davacı, çocuklarını Kolombiya vatandaşı yapmak için herhangi bir girişimde bulunmadığından çocuklar Belçika vatandaşı olmaktadır. Daha sonra davacı Zambrano çalışma izni olmamasına rağmen bir iş sözleşmesi imzalamaktadır. Davacının çalıştığı sırada sosyal güvenlik ve işçi yardımı ödenekleri eksiksiz yatırılmaktadır. Bir süre çalıştıktan sonra davacı işsiz kalıp işsizlik yardımı ödemesi almak için başvuruda bulunmaktadır. Ancak bu başvurusu, işsizlik sigortasından faydalanmak için gerekli olan çalışma günleri yabancı işçilerin Belçika da çalışma ve ikamet mevzuatına uygun olarak tamamlanmadığından reddedilmektedir. Zambrano bu karara karşı, Belçika vatandaşı iki çocuk sahibi olduğu ve bu nedenle çalışma ve ikamet izninden muaf tutulması gerektiği iddiasıyla mahkemeye başvurur. Dava ön karar prosedürü ile ABAD ın önüne gelir. Davanın hukuk sözcüsü Bayan Sharpston, mütalaalarında davanın Divan a vatandaşlıkla ilgili sorunsalları açıklığa kavuşturmak için bir fırsat olduğunu belirtmiş ve mahkemeyi süregelen problemleri çözmeye davet etmiştir 31. ABAD öncelikle davanın merkezinde olan ABİA 20. Maddenin üye devlet vatandaşlarının hakkı olduğunu belirtmiştir 32. Yani, herhangi bir üye devletin vatandaşı olmayanın serbest dolaşımdan faydalanamayacağının altını çizmektedir 33. Bunu belirtirken de, üye devletlerin vatandaşlıklarının yine üye devletin münhasır yetkisinde olduğunu söylemektedir 34. Davanın 42. paragrafında Divan, yalın sayılabilecek bir gerekçelendirmeyle ABİA 20. Maddeden kaynaklanan hakların efektif bir şekilde kullanılabilmesi gerektiğini ve ulusal hükümlerin bu hakları kullandırtmamaya yönelik olamayacağını belirtmiştir. Zambrano ailesinin iki küçük çocuğu Belçika vatandaşıdır. Dolayısıyla AB vatandaşlarıdır. Aileyi Belçika yı terk etmeye zorlamak bu iki AB vatandaşının efektif olarak AB vatandaşlığından doğan haklarını kullandırmamaya girmektedir. Yaşları küçük olduğu için onlar da aileleriyle Belçika yı terk etmek zorunda kalacaklarından, ailenin çalışma ve ikamet izninden yoksun bırakılması halinde, AB vatandaşı olan çocukların AB vatandaşlığından kaynaklanan haklarını gereği gibi kullanamayacağı gerekçesiyle, ikamet izni verilmesi gerektiğini hükme bağlamıştır. ABAD bu kararında hukuki gerekçelendirmelerinde çok zayıf kalmıştır. Aslında Bayan Sharpston, mütalaasında ABAD ı konuyla ilgili sorunsalları çözmeye defalarca davet etmiştir. ABAD insanlık adına Zambrano ailesine oturum hakkı sağlatmıştır. Aslında bu sonuca başka bir yoldan da ulaşılabilirdi. Avrupa İnsan 31 Mütalaa paragraf ATAD ın 11 Temmuz 2002 tarihli kararı : C-224/98 D Hoop paragraf 27; ATAD ın 2 Ekim 2003 tarihli kararı: C-148/02 Garcia Avello paragraf Chalmers, D., Davies G. & Monti G., (2010), European Union Law: Text and Materials, Cambridge University Press, United Kingdom, p ABAD ın 2 Mart 2010 tarihli kararı: C-135/08 Rottman paragraf 39.

48 46 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI Hakları Beyannamesinin 8. Maddesi uyarınca, aile birleşimi yapılabilmektedir 35. Ayrıca Belçika Devleti 8. Maddeden doğan pozitif sorumluluk altındadırlar. Strazburg mahkemesine göre 8. Madde kişiyi kamunun keyfi müdahalelerine karsı korumakla beraber, devlete aile yaşamını korumaya yönelikte pozitif sorumluluklar getirmektedir. Devlet anne-baba ve çocuk arasındaki ilişkinin ilerleyebilmesi için alınması gereken gerekli önlemleri almakla mesuldur 36. Avrupa İnsan haklarının bu davası ışığında zaten ABAD insan haklarına gönderme yaparak, AB vatandaşı olan iki çocuğun yaşları itibariyle anne babasından ayrı yaşayamayacağı gerekçesiyle, her insanın yakınlarıyla beraber aile şeklinde yaşama hakkı olduğunu ve buna göre de bu ailenin zaten beraber yaşaması gerektiğini belirterek davayı başka bir yöne çekebilirdi. Ayrıca aile ile yaşama hakkı ulusal mevzuatla yeterince korunmasa dahi Temel Haklar Şartı nın 51. Maddesi ile korunmaktadır. Dolayısıyla her üye devlet, Şartın maddelerine riayet etmek zorundadır. Belçika idari makamlarının Zambrano yu ülkeyi terk etmeye zorlaması, çocukların aile yaşantısını büyük bir tehlikeye sokacağından ikamet hakkının verilmesi gerektiğini insan hakları bakış açısıyla sağlayabilirdi. Lakin ABAD çok daha basit bir çözüm yolu üretmiştir. ABAD ın bu tutumunda, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi gibi hareket etmekten kaçındığı, insan haklarını kullanmadan çok daha basit bir gerekçeyle çözüme ulaştığı ve vatandaşlığa ilişkin süregelen sorunsalı çözüme kavuşturmaktan geri durduğu söylenebilir. ABAD ın bu yüzeysel kalan çözümü nedeniyle, McCarhty davası ile mevcut sorunsala çözüm getirilecek mi şeklinde bir beklentiye girilmiştir. 2. Mc Carty Davası 5 Mayıs 2011 tarihli McCarthy kararı, 2004/38/AT 37 numaralı yönergedeki kavramların ve ABİA 21. Maddesinin nasıl yorumlanacağı ile ilgili önemli bir karar olarak karşımıza çıkmaktadır. Davanın önemi, yalnızca anılan maddelerin kapsamına ilişkin getirdiği yorumlardan değil, vatandaş ve vatandaşlık kavramı, bu kavramların Avrupa Birliği ve Üye Ülkeler ile olan ilişkisi, Üye Ülkelerin bu kavramlar ile ilgili düzenlemelerinde ne kadar ve nereye kadar yetkili olduğu gibi önemli sorulara da değinmesinden kaynaklanmaktadır. Bu davada, AB vatandaşı ve işsiz konumda olan Bayan McCarthy kendi ülkesinde oturum hakkını sorgulamaktadır. Aslında bu başvurunun amacı, AB üye 35 Iliopoulou, A., (2008), Libre circulation et non discrimination,éléments du statut de citoyen de I Union européenne:coll. Droit de I Union européenne,série théses,bruylant,p AIHM in 1 Temmuz 2004 tarihli davası: no 64796/01 Couıllard Maugery c/ France 37 Tüzük 2004/38/AT 29 Nisan 2004, ABRG no L 158, 30 nisan 2004, sayfa 77 ve düzeltme ABRG no L 229, 29 haziran 2004, sayfa 35 Birlik Vatandaşları ve ailelerinin üye ülkelerde dolaşma ve ikamet hakları hakkında tüzük

49 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 47 devleti vatandaşı olmayan kocasına 2004/38/AT madde 3 paragraf 1 uyarınca aile birleşiminden faydalandırarak 38 oturum hakkı sağlatmaktır. Bu davada ABAD a sorulmuş temel soru şudur: Bugüne kadar hiç serbest dolaşım hakkını kullanmamış ve her zaman kendi vatandaşı olduğu üye ülkede ikamet eden (Birleşik Krallık) ve aynı zamanda başka üye devlet vatandaşı da olan (İrlanda) bir şahıs ve Jamaika vatandaşı eşi Yönerge 2004/38 in 3.maddesinden ve Avrupa Birliği nin İşleyişi Anlaşması nın 21. Maddesinden faydalanabilir mi? 39 Bu soruyu değerlendirirken Yönergenin kapsamı, amacı ve somut olaya uygulanıp uygulanamayacağı ile ilgili önemli değerlendirmelerde bulunmakta fayda vardır. Yönergenin amacı, Avrupa Birliği Vatandaşının -ve ailesinin- üye ülkeler arasındaki serbest dolaşımının sağlanmasıdır 40. Yönergenin temel felsefesi ise Avrupa Birliği bütünleşmesini sağlamak adına, bütün Avrupa Birliği vatandaşlarının ve ailelerinin, Avrupa Birliği içinde serbestçe hareket ve ikamet etmelerinin sağlanmasıdır. McCarthy, hayatı boyunca Birleşik Krallık ta ikamet ettiğinden ve Avrupa Birliği içinde bir başka ülkeye hareket etme, taşınma veya bir başka ülkede ikamet etme gibi bir durumu olmadığından bahisle Yönergenin kapsamının dışında kalmaktadır. Bu bakımdan McCarthy nin eşinin de bu Yönerge kapsamında kabul edilemeyeceği açıktır. ABAD da aynen bu düşünceye katılmıştır. ABAD somut olayın çözümünde vatandaşlık kavramı ve Üye Ülke ve Avrupa Birliği arasındaki ilişkiyi ve Lizbon Anlaşması ile Yönerge ve Üye Ülke Hukuku arasındaki ilişkiyi de incelemiştir. Lüksemburg hakimlerine göre, Birleşik Krallık uygulamasının -yani McCarthy ve eşine ikamet hakkı vermeme uygulamasının- Üye Ülke takdirinde olduğunu, Jamaikalı McCarthy nin Üye Ülkedeki ikamet problemine Avrupa Birliği Hukuku nun bir çözümü olamayacağını belirtmiştir. Aslında bu davada, davacı 21. Maddenin uygulanmasını istemiştir. Buna rağmen, ABAD sürekli 20. Madde ışığı altında davayı yorumlamıştır. Hiçbir serbest dolaşımı kullanmamış üye vatandaşlarının konuyla ilgili problemlerine haklı olarak kayıtsız kalınmıştır. Çünkü bu dava sadece bir ülkenin iç sorunudur. Aslında burada kafaları karıştıran Zambrano davasıdır. Çünkü Zambrano davasında üye devlet vatandaşları haklarını kullanmadan Avrupa Birliği hukuku tarafından korunmuştur. Lakin bu davada söz konusu olan iki küçük vatandaşın korunması idi. Yani, iki Kolombiya asıllı AB vatandaşına o hakkı verilmezse tam anlamıyla başka bir hukuki durumda olmaları gerekecekti. Ama burada Bayan McCarthy zaten AB vatandaşıdır ve haklarından istediği anda faydalanabilmektedir. ABAD ın üzerinde durduğu şey bir dolanmanın 38 Europe 2004,alerte Dava paragraf Iliopulou, A., (2004), Le nouveau droit de séjour des citoyens de I Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE, RDUE 2004, p.523

50 48 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI olmasıdır. Çünkü Bayan McCarthy bu sorgulamayı eşi için yapmaktadır. Böyle bir durumda da ABAD koruma gereği duymamıştır. Konuyla ilgili yorum yapmak gerekirse; Zambrano da olduğu gibi aslında düşünülmesi gereken yol AİHM in olmasıdır. Birleşik Krallık uygulamasının olsa olsa, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 8. Maddesinde yer alan Aile Hayatına Saygı maddesinin ihlali bakımından bir sıkıntı doğurabileceği iddia edilse bile bu durumun ABAD ın meselesi olmadığı, Birleşik Krallık ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi arasında olacağı belirtilmiştir. Bu davada da beklenilen açıklık ne yazık ki olamamıştır. 3. Dereci Davası Rottman, Zambrano ve Mc Carthy davalarında divan vatandaşlıkla ilgili kritik kararlar vermekle beraber vatandaşlık kavramını tanımlarla çerçevelendirmekten imtina etmiştir. Yukarda da belirtildiği gibi Divan federal bir yapı izlenimi vermek konusuna tereddütlü ve temkinli yaklaşmış, bu yaklaşımını kararlarına aksettirmişlerdir. Tanım arayışı bir tarafa konacak olursa, AB vatandaşlığı kavramının detaylandırılması ve işlerlik prensiplerinin belirlenmesi adına Divan ın yaklaşımı önemli bir kılavuzdur. Murat Dereci davasında, Divan vatandaşlık kavramına yeni bir perspektif kazandırmıştır. Avusturya yerel mahkemesinin ön karar prosedürüne başvurarak divanın önüne taşıdığı davada Murat Dereci, Vishaka Heiml, Alban Kokollari, Izunna Emmanuel Maduike ve Dragica Stevic in başvuruları birleştirilmiştir. Söz konusu dava, Mehmet Dereci davasının ayrıntısında ele alınacaktır. Türk vatandaşı olan Mehmet Dereci, Kasım 2011 de yasal olmayan yollarla Avusturya ya giriş yapmıştır. Mehmet Dereci Temmuz 2003 de bir Avusturya vatandaşı ile evlenmiş 2006, 2007 ve 2008 yıllarında bu evlilikten Avusturya vatandaşı üç çocuk dünyaya gelmiştir. Mehmet Dereci 2004 yılının Haziran ayında ikamet izni için başvurmuş fakat bu başvurusu Avusturya Hükümeti nce reddedilmiştir. Mehmet Dereci nin başvurusu ile beraber Avusturya Hükümeti Dereci nin yasadışı bir şekilde Avusturya da mukim olduğunu fark etmiş ve Dereci aleyhine sınır dışı kararı verilmiştir. Avusturya yetkili makamları ne Avrupa Birliği Hukuku nun ne de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi nin ikamet izni verme zorunluluğu doğurmadığını iddia ederek sınır dışı kararını bildirmiştir. Uyuşmazlık yargıya taşınmış ve yargılama süreci içerisinde Avusturya yerel mahkemesi ön karar prosedürü ile Adalet Divanı na Avrupa Birliği nin İşleyişine Dair Anlaşma nın Avrupa Birliği vatandaşlığını düzenleyen 20.maddesinin eşi ve üç çocuğu Avrupa Birliği vatandaşı olan Dereci nin sınır dışı edilmesini engelleyecek bir şekilde yorumlanmasının mümkün olup olmadığını sormuş, bu konunun AB hukuku kapsamına girip girmediği ve sınırlarının ne olduğu sorularına yanıt aramıştır. Dereci nin eşi ve üç çocuğu açısından sınır dışı kararının, AB

51 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 49 vatandaşı olan eş ve çocukların AB vatandaşlığından kaynaklanan ve Avrupa Birliği hukukunun öngördüğü haklardan yararlanmasına engel teşkil edip etmediği de Avusturya yerel mahkemesinin başvurusunun özünü oluşturmaktadır. Zambrona davasına atıf yapılmış, Avrupa Adalet Divanı nda Zambrona kararında korunan 2004/38 sayılı Yönerge nin Dereci vakıasına uygulanıp uygulanmaması masaya yatırılmıştır. Divan, Dereci kararında Zambrano kararına sıklıkla atıfta bulunmuş 2004/38 sayılı Yönerge nin uygulanmasının zorunluluk ve risk bağlamında gerçekleştiğini belirtmiştir. Bayan Dereci, Avusturya Hükümeti nin kendilerini de facto olarak AB sınırları dışına atmak istediğini sürekli olarak kendi ülkesi dışında yaşamaya zorlandığını belirtmiştir. Bayan Dereci, eşinin sınır dışı edilmesi halinde kendisinin ve çocuklarının Avusturya daki yaşam standartlarını yakalamada zorluk çekeceği kaygısını dile getirmiştir. Avusturya vatandaşı ve buna bağlı olarak AB anlaşmasının tanıdığı AB vatandaşlığına sahip olan üç küçük çocuğun ve annesinin Avrupa Birliği sınırları dışında yaşamaya zorlanmasının telafisi güç sonuçlar doğuracağından yakınmıştır. Bayan Dereci nin kaygıları ve bu kaygılar üzerine bina ettiği savunması ekonomik, hukuki, idari ve duygusal unsurlar barındırmaktadır. Divan kararını bu savunmanın ciddi bir eleştirisi olacak nitelikte şekillendirmiştir. Divan Dereci nin savunmasında dile getirdiği ekonomik, hukuki, idari ve duygusal kaygıların Avrupa Birliği üyesi ülkelerde de yaşanabileceği, aynı riskin AB sınırları içerisinde de mevcut olduğunu belirtmiştir. Divan, Dereci davasındaki durumun Zambrano davasındaki duruma kıyasla risk ve zorunluluk taşımadığını, Bayan Dereci nin yaşamını Türkiye de sürdürmesinin bir seçim olacağını söylemiştir. Divan ayrıca, Türkiye ve Avrupa Birliği arasındaki ortaklık hukukunun Murat Dereci nin Avrupa Birliği ne yasadışı yollardan giriş yaptığı gerekçesi ile sınır dışı kararına bir engel olmayacağını belirtmiştir. Bu dava ile Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramına orantılılık prensibi eklenmiş, giriş-çıkış yapılması, kamu düzeni gibi 41 sınır ve unsurlara zorunluluk da eklenmiştir. Karar ile beraber zorunluluk kriteri Divan ın insan hakları yaklaşımına farklı bir şekilde dahil olmuştur. Karar, yalnızca Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramı açısından değil, insan hakları koruması açısından da yeni sonuç ve değerler eklemiştir. Divan ın bu kararla üye ülkelerin elini kamu düzeni adına kısıtlama konusunda güçlendirdiği de söylenebilir. Türkiye - Avrupa Birliği ortaklık hukuku açısından da önem arz eden bu yargılama, uluslararası aile kavramının önem taşıdığı günümüz Türkiye - Avrupa Birliği ilişkilerine sadece hukuki değil sosyal ve kültürel etkiler de doğuracaktır. 41 P.Dollat, (1998), Libre circulation des personnes et citoyenneté européenne: enjeux et perspectives: Bruylant. p.67.

52 50 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI Son olarak, Ymeraga Davası, Zambrano davasının bir emsal teşkil edip etmediğinin idrak edilebilmesi açısından çok önemlidir. 4. Kreshnik Ymeraga Davası 1999 yılında 15 yaşındaki Kosova vatandaşı Kreshnik Ymerga, Lüksemburg vatandaşı olan yasal vasisi amcasıyla yaşamak üzere Lüksemburg a gelip sığınma talebinde bulunmuştur. Başlangıçta sığınma talebi devlet tarafından reddedilir. Daha sonra ise sığınma başvurusu 2001 yılında kabul edilir. Sonrasında, öğrenimine devam eder ve düzenli bir işte çalışmaya başlar ve 2008 yılları arasında yine Kosova vatandaşı olan annesi, babası ve iki kardeşi Lüksemburg a gelirler. Aynı gün hepsi sığınma hakkı kanununa uygun olarak uluslararası korunma talebinde bulunurlar. Ancak bu başvuruları Lüksemburg idari otoriteleri tarafından reddedilmektedir. Daha sonra ise 8 Mayıs 2008 de Ymerga ailesi Kreshnik Ymerga ile aile birleşmesi kapsamında ikamet izni için başvurur. Bu talepleri de idari mahkeme tarafından reddedilmektedir. Bu arada Kreshnik Ymerga 16 Mart 2009 da Lüksemburg vatandaşlığı kazanır. 14 Ağustos 2009 tarihinde Bay ve Bayan Ymerga bir AB vatandaşının ailesi olarak ikamet izni talebinde bulunmaktadırlar. 17 Mayıs 2010 da ise Bay ve Bayan Ymerga ikamet izni taleplerini yenilerler. Ymerga ailesinin ikamet izni taleplerine ilişkin tüm başvuruları idari ve adli makamları tarafından reddedilir. İlk derece Mahkemesi Ymerga ailesinin ikamet izin taleplerini reddederken, Kreshnik Ymerga nın Kosova daki ailesine finansal destek sağlamasına rağmen, ailenin serbest dolaşım hukuku amacı çerçevesinde bakıma muhtaç kimseler olarak değerlendirilemeyeceğini ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi nin aile hayatının korunmasına ilişkin 8. Maddesinin ihlal edildiği iddiasının da; Kreshnik Ymerga nın anne-babası ve iki kardeşinin ikamet izni talebinin reddedilmesinin, onların Kreshnik Ymerga ile olan aile hayatını devam ettirmelerini engellemeyeceği gerekçesiyle asılsız olduğunu belirtmiştir. Ymerga davasında hukuki ihtilaf; Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma nın 20. Maddesi ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı genel hükümleri kapsamında; serbest dolaşım hakkını hiç kullanmamış olan AB vatandaşı Kreshnik Ymerga nın 3. ülke vatandaşı olan aile üyelerine, aile birleşimi hakkı verilip verilemeyeceğine ilişkindir. Nitekim temyiz idare mahkemesi ABAD a şu soruyu yöneltmiştir: Bir AB vatandaşı olmak ve bununla ilgili hak olarak, bir AB vatandaşının, vatandaşı olduğu üye devlette ikamet hakkı hangi kapsamda, Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma nın Madde 20 ve AB Temel Haklar Şartında yer alan haklar ve yükümlülükler çerçevesinde, finansal sponsoru olduğu ve tümü üçüncü ülke

53 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 51 vatandaşı olan ailesini, vatandaşı olduğu ülkeye getirmek isteyen, serbest dolaşım hakkını hiç kullanmamış bir AB vatandaşı ile aile birleşimi hakkı verir? Sorular içerisinde olmasa da ABAD öncelikle bu davada 2003/86 42 ve 2004/38 43 kullanılamayacağını belirtmektedir. Zaten 2003 yılındaki tüzüğün 3. Maddesi, bu tüzüğün Avrupa Birliği vatandaşı olan kişilerin ailelerine uygulanamayacağını açıkça belirtmektedir. İkinci tüzükle de ilgili, mahkeme Dereci ve Mc Carty davasında verdiği sonuçları hatırlatmaktadır. Buna göre 2004/38 numaralı tüzükten faydalanabilmek için başvuru sahibi olan Avrupa Birliği vatandaşının, vatandaşı olduğu ülkeden başka bir ülkeye ya gitmiş yada kalmış olması gerekmektedir 44. Oysa Genç Kreshnik serbest dolaşım hakkını hiç kullanmamıştır, dolayısıyla ilgili maddenin kapsamı dışındadır. Bu ön yorumdan sonra ABAD, esas soruya yönelmiştir. Madde 20 yi baz alarak bir Avrupa Birliği vatandaşının aile birleşiminin sınırlarını sorgulamıştır. ABAD, davaya ilişkin hükmünü kurarken iki temel noktadan hareket etmiştir. Birincisi, üçüncü üye ülke vatandaşı olan aileye ikamet izni verilmemesi halinde AB vatandaşının vatandaşlıktan kaynaklanan haklarını kullanmaktan mahrum kalıp kalmayacağıdır. İkincisi ise, serbest dolaşımın gerçekleşip gerçekleşmediğidir. ABAD, Lüksemburg makamlarının verdiği ret kararının, Kreshnik Ymerga yı kendisine AB vatandaşı olmasından dolayı verilen vatandaşlık haklarını kullanmaktan mahrum bırakmadığına karar vermiştir. Ayrıca ABAD bu davada özellikle Kreshnik Ymerga nın, McCarthy ve Dereci davalarında olduğu gibi, serbest dolaşım hakkını kullanmadığının üzerinde durmuş ve bu nedenle de 20. Maddenin amacı kapsamında yararlanan olarak değerlendirilemeyeceğini belirtmiştir. Bu davada en dikkat çekici olay, ABAD ın Zambrano davasına hiç bir atıfta bulunmamasıdır. Sanki Avrupa Birliği hakimleri, Zambrano davasında verdikleri kararı örtmek ister gibi bir tavır içindedirler. Aslında bu tarz tutumlara ABAD da yaygın olarak rastlamak mümkündür. Fakat bu davada, ihtilafın insan hakları tarafından incelenmesi mutluluk vericidir. ABAD, Bay Kreshnik in her zaman İnsan Hakları Mahkemesi ne başvurabileceğini belirtmiştir 45. ABAD konu ile ilgili diğer davalarda olduğu gibi bu davada da AB vatandaşlığına ilişkin sorunsala kesin bir çözüm vermeksizin davayı sonuçlandırmış olsa da, vatandaşlık kavramının içeriğini tanımlamada bir adım daha ileri gitmiştir. Zambrano ve McCarty davalarında ortaya koyduğu serbest dolaşım gerekliliği ve Dereci davasında ortaya koyduğu zorunluluk kavramlarını bu davada da yinelemiştir. ABAD, Zambrano davasındaki hukuk sözcüsünün insan haklarına 42 Tüzük, 2003/86/AT, 22 eylül 2003, üye devlet üzerinde yaşayan ve üye devlet vatandaşı olmayan kişiler için aile birleşimi üzerine tüzük, ABRG no L 251, s ibidem /38/AT nolu tüzüğün 3. Maddesi fıkra 3 ü. 45 Dava paragraf no 44.

54 52 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI ilişkin yönlendirmelerini kararında esasa almayarak olaya yüzeysel çözüm getirmeye ilişkin tavrını bu davada sürdürmemiştir. Fakat ABAD, Ymerga davasında hukuk sözcüsünün görüşünü dinledikten sonra yargılamaya görüş olmaksızın devam etmiş, bu nedenle de hukuk sözcüsünün görüşü yayınlanmamıştır. Sonuç AB vatandaşlığı kavramı, üye devletlerin tepkisini çekmemek adına, anlaşmalarda çok genel hatlarıyla düzenlenmiş, içeriği ABAD kararlarıyla doldurulmuştur. ABAD, kararlarıyla her ne kadar AB vatandaşlığı kavramının unsurlarını belirtmiş olsa da yine vatandaşlığın net bir betimlemesini yapmaktan ve kesin sınırlarını çizmekten kaçınmıştır. Burada, makalenin girişinde belirtilen Avrupa Birliği nin kendine has özellikleri nedeniyle, ABAD tarafından vatandaşlık kavramının da elle tutulabilen bir nosyon yüklenerek değerlendirilmesi, paralel bir anlayışla konumlandırılabilir. Vatandaşlığın sadece hukuki bir çerçeveyle çizilemeyeceği, Avrupa Birliği evrildikçe de derin politik, kurumsal ve demokratik bağlarla şekillenmesi gerektiği kritiği 46, Üye Devletler arasındaki egemenlik devretme sorunsalı engeline çarpmaktadır. Bu durum, ABAD ın ihtiyatlı tutumunu bir noktaya kadar anlaşılır kılmaktadır. Avrupa Birliği vatandaşlığı kavramı federalizm çekincelerine cevap verici vurgulamalar ile Avrupa Birliği kaynaklarında düzenlenmekle beraber, vatandaşlığın ana hatları Divan ın yürüteceği bir sürece kalmıştır. Nitekim Divan bu süreçte verdiği kararlar ile kavramı çerçevelemiş ve çekinceli düzenlemelerin içini doldurmuştur. Avrupa Birliği nin temel motivasyonlarından biri olan kişilerin serbest dolaşımı açısından da Divan ın verdiği bu kararlar serbest dolaşımın günümüzdeki ve gelecekteki sınırlarını betimler gibidir. Rottmann, Zambrano, McCarthy, Dereci ve Ymerga davası ile Avrupa Birliği vatandaşlığı günümüzdeki şeklini almıştır. Gelişen ve değişen bir yapı olarak Avrupa Birliği nin ve Avrupa Birliği hukukunun son halini almadığı gerçekliğinde Divan ın bugüne kadar vermiş olduğu kararların AB vatandaşlığına son halini vermiş olduğunu söylemek yine Adalet Divan ının kararlar toplamındaki süreç ile şekillendirdiği AB Hukuku prensiplerini göz önüne alındığında rasyonel olmayan bir tutum olacaktır. Gelişen ve değişen AB ve insan ilişkileri ile beraber yeni uyuşmazlıkların Adalet Divanı önüne gelmesi kuvvetli bir ihtimaldir. AB hukuku ile beraber şekil alma sürecini tamamlamamış olan vatandaşlık kavramına ilişkin gelişmeler ve gelişmelere yön veren Divan kararları beklenecek ve görülecektir. 46 Craig. P. & Burca. G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United Kingdom, p.852

55 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 53 Kaynakça: Berker, M., (2004), Managing Diversity in the European Union: Inclusive European Citizenship and Third- Country Nationals, Yale Human Rights&Development Law Journal, Vol.7. Erişim: 23 Kasım 2013, () Borgmann, Y. (2008), The Rule of Reason in European Citizenship, European Law Journal, Vol. 14, No. 3, May 2008, ss Chalmers, D., Davies G. & Monti G., (2010), European Union Law: Text and Materials, Cambridge University Press, United Kingdom Cini, M. & Perez, S., (2010), European Union Politics, Oxford University Press, United Kingdom. Craig, P. & Burca, G., (2011), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford University Press, United Kingdom Dedeoğlu, B., (2003), Dünden Bugüne Avrupa Birliği, Boyut Yayıncılık, Ankara, Dollat, P., (1998), Libre circulation des personnes et citoyenneté euro péenne: enjeux et perspectives, Bruylant. Göçmen, H., (2008), Does the Concept of European Union Citizenship Lack Content?, GAU J. Soc.&Appl.Sci., 2(4), 56-66, Erişim: 23 Kasım 2013: Horspool, M. & Humphryreys, M., (2010), European Union Law, Oxford University Press, United Kingdom. Iliopoulou, A., (2008), Libre circulation et non discrimination, éléments du statut de citoyen de I Union européenne coll.<< Droit de I Union européenne >>, série théses, Bruylant. Jacobs, F. G., (2007), Citizenship of the European Union A Legal Analysis, European Law Journal, Vol. 13, No. 5, September 2007, ss Karluk, R., (2011), Avrupa Birliği, Beta Yayınları, İstanbul. Kostakopoulou, D. (2007), European Union Citizenship: Writing the Future, European Law Journal, Vol. 13, No. 5, September 2007, ss Mather, J. D. (2005), The Court of Justice and the Union Citizen, European Law Journal, Vol.11, No. 6, November 2005, ss Strumia, F., (2011), Remedying the Inequalities of Economic Citizenship in Europe: Cohesion Policy and the Negative Right to Move, European Law Journal, Vol. 17, No. 6, November 2011, ss Iliopulou, A., (2004), Le nouveau droit de séjour des citoyens de I Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE, RDUE. Davalar: ATAD 7 Temmuz 1992 tarihli kararı, Micheletti, C-369/90 ATAD 12 Mayıs 1998 tarihli kararı,martinez Sala v. Freistaat Bayern, C-85/96 ABAD 20 Eylul 2001 tarihli kararı, Grzelcyzk, C-184/99 ABAD 17 eylul 2002 tarihli kararı, Baumbast, C-413/99

56 54 ABAD NIN AB VATANDAŞLIĞI İLE İLGİLİ SON YAKLAŞIMLARI ATAD 11 Temmuz 2002 tarihli kararı, D Hoop C-224/98. ATAD 2 Ekim 2003 tarihli kararı, Garcia Avello C-148/02 AIHM, 1 Temmuz 2004 tarihli kararı, no 64796/01, Couıllard Maugery c/ France ABAD 2 Mart 2010 tarihli kararı, Janko Rottman, C-135/08 ABAD, 8 Mart 2011 tarihli kararı, Gerardo Ruiz Zambrano c/ Office national de l emploi (ONEM), C-34/09 ABAD 5 Mayıs 2011 tarihli kararı, Shirley McCarthy, C-434/09. ABAD 15 Kasım 2011 tarihli kararı, Murat Dereci c/ Bundesministerium für Inneres, C- 256/11. ABAD 8 Mayıs 2013 tarihli kararı, Kreshnik Ymeraga, Kasım Ymeraga, Afijete Ymeraga- Tafarshiku, Kushtrim Ymeraga, Labinot Ymeraga c/ Ministre of Labour, Employment and İmmigration C-87/12. Yönerge 2004/38/AT 29 Nisan 2004, ABRG no L 158, 30 Nisan 2004, sayfa 77 ve düzeltme ABRG no L 229, 29 Haziran 2004, sayfa 35 Avrupa Birliği Vatandaşları ve ailelerinin üye ülkelerde dolaşma ve ikamet hakları hakkında yönerge.

57 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Volume 21 No: Abstract THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY TOWARDS EASTERN EUROPE Canan Ezel TABUR This article analyses the EU s evolving relations with its eastern neighbourhood since the early 2000s, focusing on the diverging geographical preferences among the member states vis-à-vis the neighbourhood. In the past decade, the eastern shift of the EU borders in 2004 and 2007 paved the way for a significant increase in the political and financial commitments of the EU to its eastern neighbours. An EU level debate was launched regarding the need to enhance security and stability in the eastern neighbourhood in view of the then forthcoming enlargement. In 2004, the European Neighbourhood Policy (ENP) was put forward as a new foreign policy tool that integrated EU policies towards its eastern and southern neighbourhood under a single framework. However, the launch of the Eastern Partnership policy in 2009 demonstrated that a consensus has been developed among the member states with respect to enhanced bilateral and multilateral cooperation with the region. The article also evaluates the success of the Eastern Partnership policy regarding transformation of the relations between the EU and its eastern neighbours. Keywords: EU external relations, European Neighbourhood Policy, Eastern Partnership, Eastern Europe Özet DOĞU AVRUPA İSTİKAMETİNDE AB NİN KOMŞULUK POLİTİKASININ GELİŞİMİ Bu makale, 2000 li yılların başlarından itibaren Avrupa Birliği (AB) nin doğu komşuları ile geliştirdiği ilişkileri, üye ülkeler arasındaki coğrafi öncelik farklılıklarına odaklanarak analiz etmeyi amaçlamaktadır. Son on yılda, AB sınırlarının 2004 ve 2007 genişlemeleri sonrasında doğuya kayması ile birlikte, AB nin doğu komşuları ile siyasi ve mali ilişkileri artmıştır. AB genişlemesi öncesinde, AB nin doğu komşularında güvenlik ve istikrarı geliştirmek için AB düzeyinde bir müzakere başlatıldı yılında, Avrupa Komşuluk Politikası, AB nin doğu ve güney komşularına yönelik politikalarını bütünleştiren yeni bir dış politika aracı olarak ortaya atıldı. Fakat 2009 yılında Doğu Ortaklığı politikasının başlatılması, Doğu Avrupa ülkeleri ile ikili ve çok taraflı geliştirilmiş işbirliği için Ph.D, ezel.tabur@gmail.com

58 56 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY AB üye ülkeleri arasında fikir birliğine varıldığını göstermiştir. Makale, ayrıca Doğu Ortaklığı politikasının AB ve doğu komşuları arasındaki ilişkileri dönüştürme konusundaki başarısını da değerlendirmektedir. Anahtar Kelimeler: AB dış politikası, Avrupa Komşuluk Politikası, Doğu Partnerliği, Doğu Avrupa Introduction In the aftermath of the Cold War, the EU had a weak form of engagement with the Western Newly Independent States (WNIS) following their independence. 1 In the past decade, the eastern shift of the EU borders paved the way for a significant increase in the political and financial commitment of the EU to its new immediate neighbourhood. An EU level debate was launched prior to the 2004 enlargement regarding the need to enhance security and stability in the then forthcoming eastern neighbours. At the Copenhagen European Council in 2002 the member states avowed their commitment to reinforcing cooperation with the new immediate neighbours to avoid new dividing lines in Europe and to promote stability and prosperity within and beyond the new borders of the Union (Council of the EU, 2003a). Although the discussion regarding the EU s new neighbourhood policy arose out of the need for restructuring the EU policy towards the new eastern neighbours, it was clear that a consensus among the member states depended upon having a balanced approach towards both the southern and eastern neighbourhoods. In March 2003, the European Commission presented the Wider Europe- Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours document (European Commission, 2003). The European Neighbourhood Policy (ENP) was put forward as a new foreign policy tool that integrated EU policies towards the EU s broader eastern and southern neighbourhood under a single framework. The scope of the policy elicited questions regarding the degree to which the ENP as a foreign policy tool could be successful in externalising the EU s policies and norms without the promise of enlargement. The scepticism was particularly relevant concerning the countries in the eastern neighbourhood that are eligible to apply for full accession to the EU under Article 49 of the Treaty on European Union. The ENP has gradually adopted a geographically differentiated approach, initiated with the launch of the Union for the Mediterranean in 2008 (European Commission, 2008). The endorsement of the Eastern Partnership policy followed the introduction of the Union for the 1 Ukraine, Moldova and Belarus are also known as the Western Newly Independent States (WNIS). The European Union official documents occasionally use this category to refer to these three countries as a group.

59 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 57 Mediterranean to enhance both bilateral and regional cooperation with the six eastern neighbours from Eastern Europe and the Southern Caucasus in This article aims to analyse the EU s evolving relations with its eastern neighbourhood since the early 2000s focusing on the diverging geographical preferences among the member states vis-à-vis the neighbourhood. It demonstrates how the eastern European countries have become a priority region for the EU which has paved the way for the development of a specific policy for the east (i.e. the Eastern Partnership). It also questions the success of Eastern Partnership policy, despite its exclusive focus on the East, regarding transformation of the relations between the EU and its eastern neighbours. The first section presents an overview of the relations with the region since the end of the Cold War. The second section focuses on the diverging regional priorities among the member states regarding the wider neighbourhood of the EU. The final section maps out the evolution of a specific policy for the Eastern neighbourhood in view of the increased interest in the region and also evaluates its success as a foreign policy tool regarding transformation of the relations between the EU and its eastern neighbours. 1. Relations with the Region after the Cold War 1.1. Background After their independence following the Cold War, the bilateral relations with Ukraine, Belarus and Moldova were not a priority for the EU member states (Smith, 2005: 758). As opposed to relations with the central European states, there was not an EU level shared commitment to bringing the Western Newly Independent States (WNIS) closer to the (then) European Community (Gänzle, 2008: 196). In 1994, the EU concluded the Partnership and Cooperation Agreements (PCAs) with the Russian Federation, Ukraine and Moldova and these agreements entered into force in December 1997, March 1998 and July 1998 respectively. In comparison to the Association (European) Agreements that were negotiated with the central European states starting in the early 1990s, 3 the PCAs were relatively weak forms of cooperation (Petrov, 2002: 178). Although the PCAs lacked strong policy instruments and commitments in relation to integration to the EU, the objective was to set the ground for further cooperation between the EU and these countries based on political proximity and increasing economic relations. In 1999 the EU adopted common strategies on Russia and Ukraine in the framework of the Common Foreign and Security Policy (CFSP)(European Council, 1999; Council of the EU, 1999). Introduced by the Amsterdam Treaty, common strategies are policy tools 2 The Eastern Partnership is offered to: Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine. 3 For a comprehensive analysis of the Association Agreements between the EU and the accession countries from central Europe, See: Mayhew, A., (1998), Recreating Europe: The European Union s policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge University Press: Cambridge.

60 58 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY for the member states to set out their objectives, duration and the means to be made available in the matters that they have shared interests in the European Council (Treaty of the EU, 1997). Germany in particular supported the adoption of these policy instruments to enhance EU policy towards the region (Gänzle, 2008: 201). However, these second pillar policy tools, despite demonstrating an increased interest, were largely considered as ineffective (Eeckhout, 2004: 406; Gänzle, 2008: 201) The Development of the EU s Neighbourhood Policy The proposals for the EU s new neighbourhood initiative at the outset focused exclusively on the east. In the first half of 2002, an EU level dialogue concerning Ukraine, Moldova and Belarus was spurred by British foreign secretary Jack Straw s letter to the Spanish EU Presidency (cited in Comelli, 2004: 99). In his letter, Straw pointed out the potential security risks to the EU originating from the future eastern neighbours that were both economically and politically in poor condition. The letter emphasized the need for improved security measures between the EU and new imminent eastern neighbourhood due to the security risks including irregular immigration and trafficking. This view was by and large shared in the EU. There were several preventive measures (such as the border management support to the accession countries or their delayed inclusion to the Schengen zone) introduced ahead of the enlargement to secure the upcoming eastern borders. Straw s letter specifically underlined the need for developing closer cooperation with Ukraine, Moldova and Belarus. The letter proposed to recognise these three countries in the region as special neighbours without tabling the prospect of future accession to the EU (cited in Comelli, 2004: 99). The so-called big bang enlargement was already considered a challenge for the EU integrity. Also, in view of the accession talks with Turkey and the Western Balkans, there were strong reservations in the EU with respect to making further enlargement commitments. In April 2002, the Council asked the Commission and the High Representative for the CFSP to propose suggestions regarding plans to improve the relations with the eastern neighbours after the 2004 enlargement (Council of the EU, 2002). The Commissioner for External Relations, Chris Patten, and the High Representative for the CFSP, Javier Solana, presented a framework for an overarching neighbourhood policy in August 2002 (Patten and Solana, 2002). They wrote a joint letter identifying five priority measures for the EU: reinforced political dialogue, economic cooperation and closer trade links, cooperation on justice and home affairs including border management and migration, financial assistance and integration to the EU policies (Patten and Solana, 2002). In December 2002, the European Council Presidency Conclusions underlined that there was a need for the EU to formulate an ambitious, long-term and integrated approach towards each of these countries, with the objective of promoting democratic and economic reforms,

61 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 59 sustainable development and trade, thus helping to ensure greater stability and prosperity at and beyond the new borders of the Union. (Council of the EU, 2003a). The President of the Commission, Romano Prodi, stressed the importance of integrating neighbours to the EU in his speech A Wider Europe - A Proximity Policy as the key to stability in December Prodi proposed the main framework of the model for the Union to operate with respect to its neighbourhood that includes inclusion to the EU common market as well as further cooperation on the fronts of illegal migration, crime, security threats, environmental issues and regional conflicts. He confirmed that the model was taken from the enlargement practice without an explicit accession prospect for the future neighbours (Prodi, 2002). Different from the former policy frameworks that were built under the CFSP, the ENP strategy paper opened up the possibility for partner country participation in the community programmes (European Commission, 2004, 2006). In the interview conducted for this research, the former German Ambassador to the EU underlined that When the first discussions came up, we asked the question what we should do and it was never a CFSP question (Interview A). With the ENP, the responsibilities of the Commission with respect to the preparation of the socalled Action Plans and the running of the project have increased Formulation of the ENP and Its Instruments The instruments that are applied by the ENP resemble the EU s pre-accession instruments. As the case for the accession process, the ENP aims for reform via internalisation of EU norms and acquis by the neighbouring countries as well (Smith, 2005: 763). Although the partner countries are not given an accession prospect, they are expected to gradually incorporate the legal framework of the EU. As enlargement, the ENP comprises a wide range of matters aiming to facilitate cooperation between the EU and the neighbouring countries. The cooperation with the partner countries includes following areas of importance: political dialogue and reform; trade and measures preparing partners for gradually obtaining a stake in the EU s internal market; justice and home affairs; energy, transport, information society, environment and research and innovation; and social policy and people-topeople contacts (European Commission, 2004: 3). The bilateral Action Plans for reforms have been prepared with each neighbouring country to evaluate the implementation of policies by the neighbours. Although the ENP stresses joint ownership between the EU and a partner country, the EU predictably has a strong hand in determining the policy priorities for bilateral partnerships. The ENP strategy paper also underlined the importance of sharing common values concerning rule of law, good governance, the respect for human rights, including minority rights, the promotion of good neighbourly relations, and the

62 60 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY principles of market economy and sustainable development, including commitments to fight against terrorism, proliferation of weapons of mass destruction as well as abidance by international law and efforts to achieve conflict resolution (European Commission, 2004: 3). The integration of the neighbouring countries to the EU would be based on the incorporation of EU legislation, carrying out essential political, economic and institutional reforms as well as a commitment to these common values (European Commission, 2004). The progress of the partner countries with respect to integrating the EU legislation and reforms would be evaluated by the European Commission. Successful integration of EU legislation could enable the neighbours to be a part of the EU common market and to participate in the free movement of persons, goods, services and capital (four freedoms) without full accession to the Union (European Commission, 2003). 2. Diverging Regional Priorities of the Member States 2.1. Eastern Europe vs. the Mediterranean The EU member states have diverging regional priorities in the EU s neighbourhood. The EU member states are inclined to support the enhancement of the EU s commitment to the regions that they have established ties (Wodka, 2010). In the early 2000s, it was expected that the accession of the central European countries to the EU would lead to further interest in the east. The member states that were geographically closer to the EU s eastern borders, in particular Germany, Austria and the northern member states were in favour of furthering the relations with the upcoming eastern neighbours due to their proximity and closer relations with Eastern Europe (Carbone, 2008: 162). The EU was also subject to demands from the (then) candidate countries concerning enhancing relations with the eastern neighbours (Kempe, 2006: 26). Already in 1998, Poland reflected its support to further EU enlargement to the east at the opening of the EU accession negotiations (Buras and Pomorska, 2006: 35). On the other hand, the southern member states were worried that a policy focusing exclusively on the east would have a negative effect on the EU s relations with the southern neighbours. France, Spain, Italy, Greece and Portugal shared the concern that the existing eastern focus of the Union, due to the enlargement process, would be further accelerated (Carbone, 2008: 162). France in particular reflected its objections in relation to the shift of financial assistance towards the eastern neighbours and pressured the European Commission not to decrease the share of the southern neighbours concerning the financial support proportion between the southern and eastern neighbours (Lefebvre, 2006: 22). The Wider Europe- Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours document of the European Commission referred both to Russia, the WNIS, the southern neighbours including Algeria, Egypt, Israel,

63 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 61 Jordan, Lebanon, Libya, Morocco, the Palestinian Authority, Syria, and Tunisia. The framework did not include countries that already had membership prospects such as the Western Balkan countries and Turkey (European Commission, 2003). Although it is not hard to point at the resemblances, the proposal did not endorse accession. It entailed elements regarding the partnership and increased integration between the EU and its neighbourhood through gradually opening up the EU s internal markets to these countries, as well as promoting the free movement of goods, services, capital and persons. The European Commission s Wider Europe- Neighbourhood document was accepted by the General Affairs and External Relations Council in June 2003 (Council of the EU, 2003b). The Council also pointed at the possibility of including the Southern Caucasian neighbours into the process (Council of the EU, 2003c). The decision with respect to the inclusion of the Southern Caucasian countries (Georgia, Armenia and Azerbaijan) into the ENP was taken in June 2004 (European Commission, 2004). Despite the interest from the EU side, Russia wanted to keep its relations with the EU at the bilateral level as a strategic partner rather than being included into the ENP arguing that the policy did not signal an equal relationship between the EU and the neighbouring countries (Mayhew and Copsey, 2005) From the All in One Basket to Differentiated Regional Approach Although the ENP did not have a strong regional focus at first, the regional differentiation gradually came to the surface. The southern dimension of the ENP the Union for the Mediterranean- was built on the former Barcelona Process cooperation with the initiative of the French Presidency in For the eastern neighbourhood, a new policy the Eastern Partnership - was launched in May 2009 based on a Polish-Swedish proposal. The EU cooperation with its southern neighbours was initiated with the launch of the Euro-Mediterranean Partnership in The Partnership aimed to promote cooperation between the EU member states and twelve Mediterranean neighbours of the Union (Algeria, Cyprus, Egypt, Israel, Jordan, Lebanon, Malta, Morocco, the Palestinian Authority, Syria, Tunisia and Turkey) in several areas including security, economy and socio-cultural exchanges. 4 It offered bilateral and regional cooperation with, and among the southern neighbours to foster peace, stability and cooperation with and among the southern neighbours. With the introduction of the ENP, it was agreed to enhance bilateral assistance to the neighbouring states through Action Plans. These Action Plans would be based on existing Association 4 For further information on Barcelona Declaration and the Euro-Mediterranean Partnership: Barcelona Declaration and the Euro-Mediterranean Partnership partner_countries/r15001_en.htm.

64 62 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY Agreements with the Mediterranean neighbours (excluding the case of Libya and Syria). The country-based approach from the ENP aimed to promote and reward reform processes from individual neighbours to advance relations and integration with the EU. This was in contrast to the regional approach of the Euro- Mediterranean Partnership (Johansson-Nogues, 2004: ). On the other hand, the regional approach that was promoted by the Euro-Mediterranean Partnership is still considered significant to increase the cooperation and dialogue among the southern neighbours of the EU. The recent initiative from France launched during the French Presidency in June 2008, the Union for the Mediterranean, aimed to further boost the relations with the region as well (Council of the EU, 2008). Concerning the relations with the eastern neighbours, the ENP proposal did not receive high support from the member states that have been in favour of further enlargement towards Eastern Europe. The ENP does not have a clause or clearly state that the partner countries will necessarily achieve membership status or be considered for accession. The lack of this commitment has been viewed as a matter of concern by the proponents for the future membership of eastern neighbouring countries, in particular Ukraine. Although the supporters of further eastern enlargements, such as Poland, favoured a policy particularly for the eastern neighbourhood, the ENP put the eastern neighbours in the same category with the southern neighbours. The distinction between European neighbours and Neighbours of Europe was needed to be made according to Poland (Goldirova, 2008). The difference between European Neighbours referring to the Eastern European neighbours and Neighbours of Europe referring to the southern neighbours of the EU was underlined by the Foreign Minister of Poland in line with the Eastern Partnership proposal in May A Specific Policy towards the East: The Eastern Partnership 3.1. The Success of Poland s Eastern Policy? The Eastern Partnership was put forward as a joint Polish-Swedish initiative pointing at the necessity to have deeper integration with the Eastern neighbours of the Union. This Partnership was offered to six eastern partners, including Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, Moldova and Ukraine. 5 The Eastern Partnership aimed at furthering both economic and political relations with the Eastern neighbours through enhancing free trade cooperation, increased mobility, and cooperation in energy security as well as offering economic and social support to Eastern neighbours. This partnership was presented as an initiative to be rooted in 5 Among these six partner countries, Belarus only takes part only in the multilateral dimension of the Eastern Partnership.

65 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 63 the original ENP structure administered by the European Commission (Hillion and Mayhew, 2009). The EU s relations with the eastern neighbourhood have been an important item in Polish foreign policy pursued by subsequent Polish governments. There has been agreement among different political parties with respect to the need for an active eastern policy. In 1998, the Polish Foreign Minister Geremek proposed at the opening of Poland s negotiations on membership to develop an eastern policy at the EU level with countries remaining outside of the enlarged EU (Tulmets, 2006). The first concrete Polish policy with respect to the eastern neighbourhood is the nonpaper presented at the Copenhagen Summit in December 2002 (Szczerbiak, 2012). The non-paper highlighted the Polish perspective concerning cooperation with the eastern neighbours based on three pillars (Community, Governmental/Bilateral and Non-Governmental). In February 2003, the succeeding Polish Foreign Minister Cimoszewicz further stressed Poland s will and knowledge concerning shaping the EU s eastern policy and the importance of the eastern dimension for the EU, highlighting the enhancement of relations with Ukraine, Belarus and Moldova and Russia (Cimoszewicz, 2003). Poland s contribution to decision-making with its expertise in the region was considered an asset. The non-paper was developed parallel to EU level discussions concerning the EU s new neighbourhood policy initiative towards Ukraine, Moldova and Belarus spurred by the inputs from the UK and Sweden during the Spanish and Danish Presidencies in 2002 (Royal Danish Ministry of Foreign Affairs, 2002). Although Poland did not have formal decision making powers until its full accession to the EU, there was a considerable degree of overlap with the policy instruments proposed by Poland and discussed at the EU level concerning the new neighbourhood. The Polish position mainly differed from the other actors involved in this process with its argument regarding the long term accession membership for the neighbours. Parallel to the ENP s geographical divisions, initiated with the Union for the Mediterranean proposal of France, Poland put more emphasis on the need for a specialized policy for the east and presented the Eastern Partnership proposal with the support and input from Sweden. In response to the Union for the Mediterranean which called for closer cooperation with the Southern neighbours of the Union, the Eastern Partnership proposal aimed at furthering both economic and political relations with the eastern neighbours The Involvement of Sweden The collaboration between Sweden and Poland with respect to the common concerns in the eastern neighbourhood dates back to the Sweden-Poland: Baltic Sea neighbours in the new Europe initiative in 1999 (Government Offices of

66 64 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY Sweden, 1999). Sweden was one of the main supporters of the EU s eastern enlargement, including the accession of Poland not solely due to its broad support to the central European countries but also on account of the common concerns in the shared neighbourhood. The cooperation regarding the Eastern Partnership between Sweden and Poland developed due to the leadership of the Swedish and Polish foreign ministers, Sikorski and Bildt (Interview B). The Eastern Partnership initiative mainly evolved based on the preceding discussions with respect to developing a specific policy for the eastern neighbours. It aimed to alter and reform the existing ENP framework, which was not welcomed by the eastern neighbours with EU membership inspirations and their proponents within the EU. This cooperation was successful due to several factors. As opposed to the scepticism in the EU towards the new member states interest in the eastern neighbourhood, Sweden s support for a specific policy on the eastern dimension of the ENP as a member state that has a broader geographical involvement was perceived as a more credible standpoint with respect to the region. Sweden s contribution to the Eastern Partnership proposal also underlined a common European approach rather than reflecting the interests of a certain group of member states. This approach was essential to convince the member states that were lukewarm towards further emphasis on the eastern dimension. The Eastern Partnership was also considered as a way to signal the commitment of the EU in the eastern neighbourhood, particularly for the neighbours that were sceptical towards the existing ENP framework. Sweden s involvement in the Eastern Partnership initiative along with Poland as a member state that supports a European perspective particularly for the WNIS helped to convince the neighbours to agree to a policy evolved within the broader framework of the ENP. In addition, the then approaching Swedish Presidency in the second half of the 2009 was also considered as an asset to keep the relations with the Eastern neighbours on the EU agenda Reaching a Consensus on the Eastern Partnership Initiative In June 2008, Poland and Sweden managed to convince the European Council that there was a need to have a specific eastern dimension within the ENP. Although there were concerns in relation to geographical separation within the ENP framework, the Union for the Mediterranean (UfM) initiative of French President Sarkozy during the French Presidency justified a particular policy for the eastern neighbours. As put by an EU official, The Eastern Partnership is almost a direct result of the Union for the Mediterranean. If there were no Union for the Mediterranean, there would not be definitely an Eastern Partnership (Interview C). After the presentation of the joint initiative, the European Council asked the

67 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 65 European Commission to prepare the policy proposal for Spring 2009 (Hillion and Mayhew, 2009). The proposal development process was accelerated due to the Georgian conflict during August The European Commission was then asked to bring forward the Eastern Partnership proposal date to December The events in the Caucasus in Summer 2008 were quite significant for the EU s role at the international scene as well. It was realised that the frozen conflicts in the eastern neighbourhood of the EU required more involvement as well as commitment from the EU side. In line with its policy towards the eastern neighbours, Poland built coalitions with other EU member states that shared its concerns with respect to the region. Intergovernmental consultation among the member states was significant with respect to the Eastern Partnership initiative. Concerning the development of policy, the dialogue predominantly was between capitals through discussions at the ministerial level (Interview D). High level meetings also included contacts with the United Kingdom and Germany concerning the proposal development process. The support of Germany for the policy was particularly significant concerning the Eastern neighbourhood. The partnership with Germany was particularly underlined by the Foreign Minister Sikorski (Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland 2009). The timing of the Eastern Partnership was also significant taking into consideration the upcoming Czech Republic EU Presidency in the first half of Signed between the EU and its eastern partner countries in May 2009 in the course of the Czech Republic s EU Presidency, the Eastern Partnership has constituted the specific eastern dimension of the European Neighbourhood Policy (Council of the EU, 2009). The Czech Presidency supported and put forward the Eastern Partnership proposal in favour of further EU involvement in the Eastern neighbourhood. The need for an increased emphasis on the relations with the eastern neighbours has been shared among the Visegrad countries. 6 The Visegrad partners have supported the development and improvement of the Eastern Partnership (The Visegrad Group and Germany Foreign Ministers Statement on the Eastern Partnership, 2011) Reflection on the Achievements and Shortcomings of the Eastern Partnership Since the adoption of the Eastern Partnership in May 2009, the aim has been to transform the eastern neighbours in line with the EU norms and their integration with the EU. Despite its success concerning persuading the rest of the member 6 Visegrad Group is formed to enhance cooperation among four countries in Central Europe region, the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia.

68 66 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY states, the Polish-Swedish initiative did not significantly alter the former ENP framework (Hillion and Mayhew, 2009). With the launch of the Eastern Partnership, the existing bilateral cooperation between the EU and its neighbours (based on ENP Action Plans) has been combined with a multilateral dimension which created a platform for the partner countries to cooperate (Emerson, 2011). Along with the gradual advancement of the relations, the financial commitment of the EU to its eastern neighbourhood has also increased. Regarding the scope of the assistance available under the European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI) to fund ENP Action Plans with the neighbouring countries, 12 billion EUR in funds were allocated for the budgetary period, which marked a considerable increase in funding compared to previous budgetary periods (ENPI Funding ). In addition to the funding under the ENPI, the neighbouring countries have also been offered financial assistance under additional programmes that target specific issues such as institution-building and support for meeting the governance targets outlined in the Action Plans. With the introduction of the ENP and the Eastern Partnership, the EU s visa policy towards the eastern neighbourhood has been on the EU agenda and of its partner countries. The facilitation of mobility for the citizens of the eastern neighbours is also of high importance to the new EU member states, taking into account their historical ties and geographical proximity. However, the extension of the Schengen borders towards east triggered concerns amongst the old member states with respect to the management of cross-border movements along the EU s eastern border. Due to the lack of a consensus among the member states concerning how the EU should facilitate mobility with respect to its eastern neighbourhood, the commitments that were made during the Eastern Partnership agreement could be considered as limited. The joint declaration of the Prague Summit on the Eastern Partnership used an open-ended language. It was asserted that gradual steps towards full visa liberalisation as a long term goal for individual partner countries on a case-by-case basis provided that conditions for well-managed and secure mobility are in place will be taken, without giving a clear prospect to its partners about visa liberalisations (Council of the EU, 2009: 7). Visa liberalisation dialogues have been launched with three partner countries (Georgia, Moldova and Ukraine). However, limited progress in the area of visa-free travel for the citizens of the partner countries remains an issue. 7 Among the three partners, only Moldova has 7 For further information on cooperation in the area of visa facilitation and liberalisation process in the framework of the Eastern Partnership: European Commission, (2013b), Mobility partnerships, visa facilitation and readmission agreements do/policies/international-affairs/eastern-partnership/mobility-partnerships-visa-facilitation-and readmission-agreements/index_en.htm; European Commission, (2013c), Moving towards visa liberalisation with Moldova, Ukraine and Georgia do/policies/international-affairs/easternpartnership/visa-liberalisation-moldova-ukraine-and

69 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 67 met all the necessary benchmarks in the framework of visa-free travel negotiations (European Commission, 2013a). Among the six partner countries, further integration of Ukraine to the EU (and also its eventual accession) in particular has been very important for Poland. In line with the emphasis on Ukraine, the most integrated form of cooperation in the framework of a deep and comprehensive free trade agreement has been negotiated between the EU and Ukraine (Delcour and Wolczuk, 2013). With the ultimate aim of integrating neighbouring countries to the EU single market, the neighbouring countries are expected to incorporate a high proportion of EU legislation in the area of trade. The lengthy negotiation processes have, thus far with Ukraine, shown that it is very challenging to convince partner countries to commit to EU integration without offering substantial incentives in return (Delcour and Wolczuk, 2013; Emerson, 2011). In spite of EU membership aspirations among the partner countries, the EU member states have been very cautious concerning not giving an accession perspective within the framework of the Eastern Partnership. Further eastern enlargement, despite its ardent proponents among the member states, is not realistic in view of the recent internal problems faced in the EU. On the other hand, although the objectives of the Eastern Partnership are broadly shared by all the member states, it is clear that the external relations of the EU depend on the regional/geographical priorities of the member states. Further cooperation with the eastern neighbours has been mainly supported by the member states that have stronger ties with the region. Conversely, the member states that have been traditionally close to the Mediterranean neighbourhood aim to ensure that the relations with the eastern neighbours do not undermine the relations with the southern neighbours. This division weakens the role and influence of both the ENP (as the umbrella policy) as well as the regional external policies of the EU. Conclusions The article presented the evolution of EU policy with respect to the WNIS since the early 2000s. Despite the reluctance in the EU to develop strong bilateral links with the region after the end of the Cold War, the eastern enlargement of the EU paved the way for an increased EU involvement in the WNIS region. Although the EU had established a certain level of bilateral relations with the region with the introduction of the PCAs, the eastern enlargement of the EU has increased the importance of the WNIS for the EU. The ENP was introduced as an umbrella policy for the EU to enhance its bilateral cooperation with the countries in its broader neighbourhood. This policy was offered both to the eastern and southern neighbours georgia/index_en.htm.

70 68 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY bearing in mind diverging geographical priorities among the Member States. In 2008 an agreement was reached at the EU level with respect to launching a specific regional policy towards the east. The launch of the Eastern Partnership in 2009 has demonstrated that there is a consensus in the EU with respect to further enhanced relations with the region. There are a number of factors that enabled the agreement on the Eastern Partnership in the Council. Primarily, the introduction of the Union for the Mediterranean justified the development of a specific policy for the Eastern neighbourhood. The Eastern Partnership was needed to indicate the EU s commitment in the East in view of the scepticism of the eastern neighbours, particularly Ukraine, towards the ENP. As demonstrated in the final section of the article, the cooperation between Poland and Sweden was very effective in persuading the rest of the member states regarding the development of the Eastern Partnership. Yet the principle question regarding its achievement is whether the Eastern Partnership as a foreign policy tool could be successful in externalising the EU s policies and norms without the promise of enlargement. This question is valid when bearing in mind that there is a lot of financial and political costs for the neighbouring countries to integrate with the EU. The uncertainty regarding the commitment of the EU as a whole particularly diminishes the impact of the EU s leverage in its immediate neighbourhood.

71 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 69 References: Barcelona Declaration and the Euro-Mediterranean Partnership, Retrieved: December 19, 2013 from mediterranean_partner_countries/r15001_en.htm. Buras, P., & Pomorska, K., (2006), Poland and the European Neighbourhood Policy, Foreign Policy in Dialogue, 6(19), pp Carbone, M., (2008), Between ambition and ambivalence: Italy and the European Union s Mediterranean policy, Modern Italy, 13(2), pp Cimoszewicz, W., (2003), The Eastern Dimension of the European Union. The Polish View, Speech by Wlodzimierz Cimoszewicz, Polish Minister of Foreign Affairs at the International Conference The EU Enlargement and Neighbourhood Policy, Warsaw, 20 February 2003, Retrieved: December 19, 2013 from j_unii_europejskiej_wobec_nowych_sasiadow/the_eastern_dimension_of_the_european_ union_the_polish_view. Comelli, M., (2004), The challenges of the European Neighbourhood Policy, The International Spectator, 39(3), pp Copsey, N. & Mayhew, A., (2005), European Neighbourhood Policy and Ukraine, Sussex European Institute: Brighton. Council of the EU, (1999), European Council Common Strategy of 11 December 1999 on Ukraine, (1999/877/CFSP) OJL 331/1, 23 December Council of the EU, (2002), 2421st Council meeting General Affairs - Luxembourg, 15 April 2002, 7705/02 (Presse 91). Council of the EU, (2003a), Copenhagen European Council 12 and 13 December Presidency Conclusions, 29 January 2003, 15917/02, Retrieved: December 19, 2013 from Council of the EU, (2003b), General Affairs and External Relations 2518 th Council Meeting Luxembourg, 16 June 2003, 10369/03 (Presse 166), Retrieved: January 7, 2012 from Council of the EU, (2003c), Conclusions on Wider Europe New Neighbourhood, 16 June 2003, Retrieved: January 7, 2012 from Council of the EU, (2008), Joint Declaration of the Paris Summit for the Mediterranean 13 July 2008, 15 July 2008, 11887/08 (Presse 213), Retrieved: January 7, 2012 from Council of the EU, (2009), Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit 7 May 2009, 7 May 2009, 8435/09 (Presse 78). Delcour, L. & Wolczuk, K., (2013), Beyond the Vilnius Summit: challenges for deeper EU integration with Eastern Europe, EPC Policy Brief, Retrieved: December 19, 2013 from

72 70 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY Eeckhout, P., (2004), External Relations of the European Union: Legal and Institutional Foundations, Oxford University Press: Oxford. Emerson, M., (2011), Just Good Friends? The European Union s Multiple Neighbourhood Policies, The International Spectator: Italian Journal of International Affairs, 46(4), pp European Commission, (2003), Wider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours, 11 March 2003, COM (2003) 104 final, Retrieved: January 7, 2012 from European Commission, (2004), European Neighbourhood Policy Strategy Paper, COM (2004) 373 final, 2004, Retrieved: January 2, 2012 from European Commission, (2006), The general approach to enable ENP partner countries to participate in Community agencies and Community programmes, COM (2006) 724 final, Retrieved: January 2, 2012 from European Commission, (2008), Barcelona Process: Union for the Mediterranean, 20 May 2008, COM (2008) 319 final, Retrieved: January 2, 2012 from European Commission, (2013a), Commission assesses the implementation of Visa Liberalisation Action Plans by Moldova, Ukraine and Georgia, Press Release IP/13/1085, 15 November 2013, Retrieved: December 19, 2013 from European Commission, (2013b), Mobility partnerships, visa facilitation and readmission agreements, Retrieved: December 19, 2013 from European Commission, (2013c), Moving towards visa liberalisation with Moldova, Ukraine and Georgia, Retrieved: December 19, 2013 from European Council, (1999), Common Strategies of the European Union of 4 June 1999 on Russia, 24 June 1999, OJ L 157, Retrieved: January 2, 2012 from European Neighbourhood and Partnership Instrument: Funding , Retrieved: December 19, 2013 from Gänzle, S., (2008), EU Russia Relations and the Repercussions, Oliver Schmidtke & Serhy Yekelchyk, Europe s Last Frontier? Belarus, Moldova and Ukraine between Russia and the European Union, Palgrave, London.

73 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 71 Goldirova, R., (2008), Eastern Partnership could lead to enlargement Poland says. EUobserver, 27 May 2008, Brussels, Retrieved: January 7, 2012 from Government Offices of Sweden, (1999), Statement of government policy in the parliamentary debate on foreign affairs, 10 February 1999 (Unofficial Translation), Retrieved: January 7, 2012 from Hillion, C. & Mayhew, A., (2009), The Eastern partnership-something new or window dressing, SEI Working Paper, 119. Sussex European Institute: Brighton. Johansson-Nogues, E, (2004), A ring of friends?: The implications of the European Neighbourhood Policy for the Mediterranean, Mediterranean Politics, 9 (2), pp Joint letter on Wider Europe by Commission Chris Patten and High Representative Solana, 8 August 2002, Retrieved: January 1, 2012 from Kempe, I., (2006), The German Impact on the ENP, in The New Neighbourhood Policy of the Union, Foreign Policy in Dialogue, 19. Lefebvre, M., (2006), France and the European Neighbourhood Policy in The New Neighbourhood Policy of the Union, Foreign Policy in Dialogue, 19. Mayhew, A., (1998), Recreating Europe: The European Union s policy towards Central and Eastern Europe, Cambridge University Press: Cambridge. Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland. (2009). Address by Foreign Minister of the Republic of Poland Radosław Sikorski on the goals of the Poland s foreign policy for 2009, 13 February 2009, Retrieved: December 19, 2013 from, Petrov, R., (2002), The Partnership and Co-operation Agreements with the Newly Independent States, Andrea Ott and Kirstyn Inglis, Handbook on European Enlargement, ed. The Hague: TMC Asser Pressi. Prodi, Romano. A Wider Europe A Proximity Policy as the key to stability. Speech to the Sixth ECSA-World Conference. Jean Monnet Project. Brussels, 5-6 December 2002, SPEECH/02/619, Retrieved: December 19, 2013 from Royal Danish Ministry of Foreign Affairs. (2002). Results of Danish EU Presidency, One Europe from Copenhagen to Copenhagen, Copenhagen. Szczerbiak, A. (2012), Poland within the European Union: New Partner or New Heart of Europe?, Routledge: Oxon. Smith, K. E., (2005), The Outsiders: The European Neighbourhood Policy, International Affairs, 81(4), pp The Visegrad Group and Germany Foreign Ministers Statement on the Eastern Partnership, Bratislava, 3 March 2011, Retrieved: December 19, 2013 from Treaty on European Union (Consolidated version 1997), OJ C 340, November 10, 1997.

74 72 THE EVOLUTION OF EU S NEIGHBOURHOOD POLICY Tulmets, E., (2006), Is a Soft Method of Coordination Best Adapted to the Context of EU s Neighbourhood?, Paper presented at The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernization? Workshop, 1-2 December 2006, European University Institute, Florence. Wodka, J., (2010), The Union for Eastern and Mediterranean Partnership: Conflicting Geopolitical Interests or Complementary Concepts, Turkish Policy Quarterly, 9(3), pp List of Interviews Interview A: Interview with Wilhelm Schoenfelder, Former German Permanent Interview B: Interview C: Interview D: Representative to the EU, May 2010, Brussels. Interview with Former official from Polish MFA, May 2010, Brussels. Interview with EU official, March 2009, Brussels. Interview with Member State official, May 2009, Brussels.

75 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Cilt 21 Sayı: Özet AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU Dilek YİĞİT Avro alanında yaşanan borç krizinin sadece ekonomik sonuçları değil, aynı zamanda siyasi yansımaları olmuştur. Borç krizinin etkisiyle Avrupa Birliği nin demokratik niteliği üzerine süregelen tartışmalar daha da derinleşmiş ve özellikle borç krizi sonrası Avrupa Komisyonu nun artan yetkileri bağlamında, Birliğin kurumsal yapısı tekrar sorgulanmaya başlanmıştır. Zira Avro alanında yaşanan borç krizinin ekonomik etkileri ile mücadele etmek amacıyla Birlik kurumsal çerçevesi içinde ve dışında alınan önlemler Avrupa Komisyonu nun üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikaları üzerindeki yetkilerini artırmıştır. Avrupa Komisyonu nun üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerinde yetkilerinin artırılması, ekonomik gerekçelerle haklı gösterilebilir; ancak siyasi açıdan bakıldığında, Avro alanı borç krizi sonrası yeniden şekillenen ekonomi yönetimi içinde, meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu zaten tartışmalı olan Avrupa Komisyonu nun artan yetkilerinin, özellikle demokratik meşruiyet açısından dikkatle değerlendirilmesi gerektiği aşikârdır. Bu makalenin amacı, Avrupa Komisyonu nun demokrasi açısından ne ölçüde meşru ve siyaseten sorumlu bir kurum olduğunu değerlendirmek ve böylelikle Birliğin demokratik niteliği üzerine süregelen tartışmaların Avro alanı borç krizinin etkisiyle derinleşmekte olmasının nedenlerine de açıklık getirmektir. Anahtar Kelimeler: Avrupa Komisyonu, temsili demokrasi, siyasi meşruiyet, siyasi sorumluluk Abstract THE EUROPEAN COMMISSION S LEGITIMACY AND POLITICAL ACCOUNTABILITY The Euro area debt crisis has not only economic but also political consequences, since it has caused the on-going debates about the extent to which the European Union (EU) political structure is democratic to be more heated, and consequently called the institutional structure of the European Union into question Dr., Hazine Müsteşarlığı. Makalede ifade edilen görüşler yazarın değerlendirmeleri olup, görev yaptığı kurumla ilişkilendirilemez, e-posta:dilek.yigit@hazine.gov.tr

76 74 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU again. After the crisis broke out, initiatives taken inside and outside the European Union to cope with the effects of the Euro area debt crisis have bestowed a greater role in surveillance of national economic and financial policies on the European Commission. On the economic side, these initiatives which increase powers of the EU s unelected government may be justified; but on the political side the Commission s role in the new European economic governance should be paid more attention from the perspective of democracy, since the legitimacy and political accountability of the Commission have always been controversial issues. The aim of this article is to shed some light on the extent to which the European Commission is democratically legitimate and politically accountable and also to clarify why the Euro area debt crisis has caused the on-going debates about democracy at EU level to be more heated. Keywords: European Commission, representative democracy, political legitimacy, political accountability Giriş 2008 yılında başlayan küresel ekonomik krizi müteakip Avro alanında yaşanan borç krizinin etkileri ile mücadele etmeye ve Avrupa Birliği nde (AB) benzer krizlerin tekrarlanmasını önlemeye yönelik girişimler kapsamında, Avrupa Komisyonu nda ulusal bütçelerden sorumlu bir komiserin atanması gibi Komisyon un yapısında revizyona gidilmesine yönelik önerilerin ileri sürülmesi; diğer taraftan Altılı Paket ve İkili Paket gibi Birlik hukuki tasarrufları ve 2 Mart 2012 tarihinde AB ye üye 25 devlet tarafından imzalanan Mali Antlaşma aracılığıyla Avrupa Komisyonu nun üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikaları üzerindeki yetkilerinin artırılması AB ye demokrasi perspektifinden yöneltilmekte olan eleştirileri yoğunlaştırmıştır. Bu durum Birlik yönetiminin borç krizi nedeniyle daha az demokratik olma eğilimine girmekte olduğu yönündeki kaygıların oluşmasına sebebiyet vermiştir. Zira krizle mücadele sürecinde, ekonomik gerekçelerle alınan önlemlerin AB de demokrasi açığını genişletecek şekilde siyasi yansımaları olacağına yönelik eleştirilerin yüksek sesle ifade edilmeye başlandığı (Collignon, 2010; Majone, 2012; Sutherland, 2012; O Brennan, 2012) görülmektedir. Avro alanındaki borç krizini müteakip alınan önlemlerin siyasi yansımaları ışığında ifade edilen söz konusu eleştirileri, özellikle Maastricht Antlaşması nın onaylanmasından itibaren Birlik yönetiminin demokratik niteliği üzerine süregelen ve merkezini Avrupa Komisyonu nun oluşturduğu eleştirilerin uzantısı olarak değerlendirmek gerekmektedir. Aslında Birlik yönetiminin demokratik niteliği üzerindeki eleştirilerin merkezini Avrupa Komisyonu nun oluşturuyor olması ve Avro alanında yaşanan borç krizi

77 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 75 sonrası Komisyon üzerinden Birliğe yöneltilen eleştirilerin daha da artması, Avrupa Birliği nin siyasi üçgeninin (political triangle) diğer köşelerini oluşturan Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu nun demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumlulukları üzerinde tartışmaların hiç olmadığı anlamına gelmemektedir. Ancak Bakanlar Konseyi nin, üye devletlerin bakanlarından, dolayısıyla üye devletlerin seçilmiş hükümetlerinin temsilcilerinden oluşması, bir başka deyişle demokratik meşruiyetinin üye devletler üzerinden sağlanmakta olması, diğer taraftan bakanların ulusal seçimler aracılığıyla dolaylı da olsa Avrupa vatandaşlarına karşı siyaseten sorumlu olması Bakanlar Konseyi nin demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu üzerindeki kaygıları gidermektedir. Birlik içinde, demokratik meşruiyetini doğrudan halktan alan tek kurum olan Avrupa Parlamentosu üyelerinin de Avrupa vatandaşlarına karşı doğrudan siyaseten sorumlu olmaları nedeniyle, demokrasi perspektifinden Parlamento ya ilişkin eleştiriler görev ve yetkilerinin Bakanlar Konseyi ne kıyasla dar kapsamlı olması üzerinde yürütülmüş; 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile de bu tür eleştirilere son verilmiştir. Dolayısıyla, Avrupa Birliği nin siyasi üçgeninin iki köşesini oluşturan Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu Birlik içinde doğrudan ve dolaylı ikili temsil sistemini (Micossi, 2008) yansıttıklarından, kriz öncesinde olduğu gibi kriz sonrasında da Birliğin demokratik olmadığı ya da daha az demokratik olma yoluna girdiği yönündeki eleştiriler Konsey ve Parlamento üzerinde değil, Komisyon üzerinde yoğunlaşmaktadır. Avrupa Komisyonu nu Birlik ne kadar demokratiktir? sorusu üzerine yürütülen tartışmaların ve akademik çalışmaların merkezine koymakta olan başlıca neden, Birliğin devlet niteliğini haiz olmasa da demokratik bir yönetime sahip olması gerektiği argümanı kapsamında, Komisyon un demokrasi açısından ne ölçüde meşru ve siyaseten sorumlu olduğu hususunun eleştirilere açık olmasıdır. Dolayısıyla, Avro alanı borç krizinin etkisiyle ekonomik gerekçelerle alınan önlemler aracılığıyla Komisyon un üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerinde yetkilerinin artırılıyor olması doğal olarak demokrasi açısından eleştirilere açık hale gelmiştir. Avro alanındaki borç krizi sonrası alınan önlemlerin Avrupa Komisyonu nun yetkilerini artırıyor olması gerekçesi ile krizle birlikte AB yönetiminin daha az demokratik olduğu yönündeki argümanların ileri sürüldüğü, bir başka deyişle AB de demokrasi tartışmalarının Avro alanı borç kriziyle derinleşmekte olduğu günümüzde kaleme alınan bu makale, borç krizi öncesinde de Birliğin demokratik niteliği üzerine tartışmaların merkezini oluşturan Avrupa Komisyonu nun meşruiyeti ile siyasi sorumluluğunu farklı kavramsal perspektiflerden değerlendirmeye yöneliktir. Makalede; öncelikle meşruiyet ve siyasi sorumluluk kavramları üzerinde durulacaktır. Zira Komisyon un meşruiyeti ile siyasi sorumluluğunun sorunlu/tartışmalı meseleler olmasının nedenleri, siyaset

78 76 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU felsefesi ve siyaset teorisi kapsamında ifade edilen görüşlere atıf yapılarak tartışılacaktır. Böylelikle, Komisyon un meşruiyeti ve siyasi sorumluluğuna ilişkin süregelen kaygıların nedenleri ile Avro alanı borç krizinin etkileri ile mücadele sürecinde ekonomik gerekçelerle alınan ve Komisyon un yetkilerini artıran önlemlerin AB de demokrasi açığını genişlettiğine yönelik eleştirilerin gerekçelerine açıklık getirilmeye çalışılacaktır. Makalede, Avrupa Komisyonu nun meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu değerlendirilirken, siyaset felsefesinde genel kabul görmediği ileri sürülmekte olsa da, siyasi meşruiyetin demokrasiyi gerektirdiği argümanı benimsenmektedir. Bu noktada, Birliğin devlet niteliğini haiz olmadığı, dolayısıyla devlet için uygulanacak demokrasi kriterlerinin Birlik için uygulanamayacağı ileri sürülerek, Komisyon da dahil olmak üzere Birliğin kurumlarının siyasi meşruiyetinin ve sorumluluğunun demokrasi perspektifinden değerlendirilmesine, bir başka deyişle AB nin meşruiyetinin demokrasiyi gerektirdiği argümanının benimsenmesine itiraz edilebilir. Üstelik bu itiraz, ulus-ötesi sistemlerin demokratik niteliğinin değerlendirilebilmesinde henüz üzerinde anlaşmaya varılmış kesin kriterlerin bulunmadığı da ileri sürülerek desteklenebilir. Ancak AB devlet niteliğini haiz olmamasına rağmen; 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması nın 10. maddesi Birliğin işleyişi temsili demokrasiye dayanır hükmünü içerdiğinden, bu makalede Birliğin yürütme organı Avrupa Komisyonu nun meşruiyetinin ve siyasi sorumluluğunun değerlendirilmesinde demokrasi kriterlerinin esas alınması gerektiği görüşü benimsenmektedir. 1. Siyasi Meşruiyet ve Sorumluluk Literatürde siyasi otoritenin meşruiyetinden bağımsız mevcut olabileceğine ilişkin görüşler mevcut olsa da (Simmons, 2001) 1 ; meşruiyet meselesi, bir başka deyişle bir hükümeti ya da bir yönetim sistemini meşru ya da gayri meşru yapan hususlar teorik tartışmaların ve pratik anlaşmazlıkların konusu olagelmiştir. Platon ve Aristo tan beri siyaset felsefesi, bir hükümeti meşru kılan nedir? sorusuna cevap arama gayreti içindedir (Stillman, 1974:33). Kısaca, insanların bir siyasi iktidara neden ve nasıl destek verdiklerine ilişkin bir mesele (Cohen, 1988:2) olan meşruiyet, betimsel ve normatif olarak tanımlanabilir. Betimsel olarak tanımlandığında, meşruiyet insanların siyasi otorite ve siyasi yükümlülükleri hakkındaki inançlarını ifade etmektedir. Meşruiyet kavramını, herhangi bir normatif kritere başvurmaksızın betimsel olarak tanımlayan 1 Çetin siyasal iktidar, elbette meşruiyet olmadan da kurulur, ancak asla sürdürülemez derken, siyasi otoritenin meşruiyetinden bağımsız mevcut olabileceğini, ancak iktidarın sürdürülebilirliği için meşru olmasının şart olduğunu belirtmektedir (Çetin, 2003:70).

79 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 77 ve meşruiyetin yönetme hakkına olan inançtan öte bir şeye karşılık gelmediğini belirten Weber, uzun zamandır mevcut olması nedeniyle bir siyasi ve sosyal düzene insanların inanç ve bağlılık duyabileceğini belirtmektedir (Weber,1964). Weber in tanımında olduğu gibi, yönetimin meşruiyetinin temellerini sadece ilgili yönetime tabi olanların, yönetiminin meşru olduğuna yönelik inancında arayan çok sayıda meşruiyet tanımı 2 (Stillman, 1974:34) bulunmakla beraber, meşruiyetin temellerinin meşruiyete olan inanç ta aranılmasına ilave olarak, gelenek unsuruna yer veren teorisyenler de bulunmaktadır. Russell özellikle tek adam hükümdarlıklarını değerlendirirken, bu tür iktidarların da geleneksellik kazanabileceğinin altını çizmekte, dolayısıyla geleneğin herhangi bir yönetimini meşru kılabileceğine işaret etmektedir (Russell, 2010: ). Meşruiyetin betimsel tanımları, halkın meşru olduğuna inandığı herhangi bir yönetim, demokratik olmasa da meşru olabilir mi? sorusuna yanıt verme kaygısı taşımamaktadır; zira betimsel tanım açısından herhangi bir yönetim, meşru olduğuna inanılıyorsa meşrudur. Dolayısıyla, betimsel meşruiyet tanımları, modern demokratik yönetimlerde olması gerektiğinin aksine, demokrasi ve meşruiyet arasında bir önkoşul/sonuç ilişkisi kurmamaktadır. Meşruiyet kavramının değer yüklü normatif tanımı ise, bir siyasi otoritenin kabul edilebilirliği ve gerekçelerine ilişkin belirli kriterlerin gerekliliğini ifade etmektedir. Aristo meşruiyeti tanımlarken normatif bir yaklaşım sergileyerek, bir rejimin meşruiyetini, yöneticilerin şahsi çıkarları yerine tüm toplumun menfaati için çalışmaları koşuluna bağlamaktadır (Heywood, 2011:173). Meşruiyetin betimsel olarak tanımlanmasının meşruiyetin nasıl oluştuğunu göz ardı ettiğinin altını çizen Beetham, meşruiyet için üç şartı gerekli görmektedir. Birincisi, güç, kanunlara ya da sözleşmelere istinaden kurallar çerçevesinde uygulanmalıdır. İkincisi, kurallar yöneten ile yönetilenlerin ortak inançlarına dayanmalıdır; üçüncüsü ise meşruiyet yönetilenlerin açık rızasına dayanmalıdır (Heywood, 2011: ). Meşruiyet kavramının normatif tanımı ışığında, meşruiyet kriterlerini karşılayamayan bir siyasi otoritenin güç kullanması haksız dır (Stanford Encyclopedia of Philosophy: Political Legitimacy); zira meşruiyet, gücü haklı otoriteye dönüştüren bir araçtır (Heywood, 2011:172). Literatürde, normatif meşruiyet kavramının adalet kavramı ile eşitlendiği ve meşruiyetin asgari adalet kriteri olarak tanımlandığı, dolayısıyla sadece adil bir siyasi otoritenin 2 Friedrich meşruiyeti question of legitimacy is the question of fact whether a given rulership is believed to be based on good title by most men subject to it ; Lipset legitimacy involves the belief that the existing political institutions are the most appropriate ones for the society ve Easton legitimacy is the conviction on the part of the member that is right and proper to accept and obey the authorities olarak tanımlamaktadır (Stillman, 1974:34).

80 78 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU kabul edilebilir ve meşru olduğunun ileri sürüldüğü (Stanford Encyclopedia of Philosophy: Political Legitimacy) görülmektedir. Scharpf ise meşruiyeti, girdi meşruiyeti ve çıktı meşruiyeti ayrımı temelinde değerlendirmektedir. Girdi meşruiyeti, halk tarafından yönetimi ifade etmekte olup, bu açıdan siyasi kararlar halkın iradesini yansıttığı müddetçe meşru nitelik taşımaktadır (Scharpf, 1999). Dolayısıyla girdi meşruiyeti nin temini için, siyasi kararların halkın iradesini yansıtmasını sağlayacak mekanizmaların oluşturulmuş olması gerekir; modern demokrasilerde girdi meşruiyeti üyeleri seçimle belirlenmiş olan parlamentolar aracılığıyla sağlanmaktadır (Boedeltje ve Cornips, 2004). Çıktı meşruiyeti ile, halk için yönetim kastedilmektedir; çıktı meşruiyeti açısından siyasi kararları meşru kılan unsur yönetimin etkin ve verimli olmasıdır. Etkinlik, yönetimin vatandaşların amaçlarını gerçekleştirebilme ve sorunlarını çözme kapasitesini ifade etmektedir; verimlilik ise, yönetimin etkinliğinin makul bir maliyetle gerçekleştirilebilmesidir ( Rihackova, 2007:2, Schimmelfennig, 1996:13). Bucharan (2002: ), bir kurumsal yapının ancak ve ancak siyasi meşruiyete sahipse ve kendi kuralları kapsamında olanları itaat ettirme hakkı varsa siyasi otoriteye sahip olacağını belirtmekte; bir yapının siyasi meşruiyetini ise, bu yapı içinde siyasi gücü kullanmaya teşebbüs edenlerin kuralları oluşturma ve uygulamada haklı kılınmasına bağlamaktadır. Bu noktada bir hükümetin kural koyma ve uygulama ile kendisine itaat ettirme hakkını nereden aldığı sorusu ortaya çıkmaktadır ki; anılan soru meşruiyetin kaynaklarının analizini gerektirmektedir. Meşruiyetin kaynakları, rıza, yararlı sonuçlar ve kamusal akıl ve demokratik onay olarak sıralanabilir (Stanford Encyclopedia of Philosophy: Political Legitimacy). Rıza, 17. yüzyıldan itibaren siyasi meşruiyetin ana kaynağı olarak görülmekte olup; bu açıdan siyasi güç kullananları bunu yapmada haklı kılan unsur siyasi güç kullanmalarına rıza gösterilmiş olmasıdır. Burada rıza kavramının, sosyal sözleşme kavramı kapsamında ele alınması söz konusudur; siyasi otorite sosyal sözleşme ile devlete devredilmiş ise, devletin siyasi otoritesini meşru kılan, yetki devrinin doğru şekilde yapılıp yapılmadığıdır; yani mesele yetki devrinin rıza ya dayanıp dayanmadığıdır (Locke, 1690). Bir başka deyişle, sosyal sözleşmede yetki devri rıza ya dayanıyorsa, siyasi otorite meşrudur. Dolayısıyla, bir hükümet tarafından yönetilmeye rıza gösteren halk, böylece kendisini o hükümete ve hükümetin kararlarına itaat etmek zorunda bırakmaktadır (Buchanan, 2002:698). Bu kapsamda, Habermas ın demokrasi teorisinde iletişim gücü (communicative power) kavramını ödünç aldığı Arendt e değinmekte fayda bulunmaktadır; zira Arendt, gücün her zaman bireysel değil ortaklaşa kullanıldığını, gücün bireylere ait bir özellik ya da mülk olmadığını, ortak bir siyasi amaç için bir araya gelmiş gruba ait olduğunu ve bu grup bir arada olduğu müddetçe gücün mevcudiyetini koruyacağını belirtmekte; ayrıca tüm siyasi

81 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 79 kurumları gücün tezahürü olarak görerek, halkın bu kurumları onaylamaktan/desteklemekten vazgeçmesi durumunda siyasi kurumların yıkılacağını ileri sürmektedir (Arendt, 1970:44). Dolayısıyla, siyasi otoriteyi kullananların gücü, zorlayıcı olmayan iletişimle (noncoercive communication) oluşan ortak iradenin tezahürü ise, siyasi otoritenin mevcudiyeti bu ortak iradenin desteğine bağlıdır. Bu noktada dikkat çeken husus, rıza unsurunun sosyal sözleşmenin gerçekleştirilmesi gibi anlık bir mesele olarak değil, süreklilik arz etmesi gereken bir kurucu unsur olarak karşımıza çıkmasıdır. 3 Arendt ten esinlenen Habermas ın da, iletişim gücü kavramı ile, meşruiyet meselesini anlık değil süreçsel bir açıdan değerlendirmekte olduğu izlenimi edinilebilir; zira Habermas a göre kurumsallaşmış bir demokratik karar alma süreci ile yargı denetimi tek başına demokratik meşruiyet için yeterli değildir; yasama kararları ile birlikte adli ve idari kararlar kamusal alan tarafından üretilen normatif nedenler aracılığıyla meşruiyet sağlamaktadır (Flynn, 2004: ). Habermas ın demokrasi teorisi ışığında, meşru demokratik kararları üreten süreçte anahtar rolü oynayan ve bireylerin kamu meselelerini tartışmak ve kamusal gücün keyfi ve baskıcı biçimlerine karşı örgütlenmek için bir araya geldiği alanı ifade eden (Kelnerr, 2000) kamusal alan ın, müzakere aracı olarak halkın tercihlerini yansıtması nedeniyle aynı zamanda siyasi kararlara rıza gösterilmesini de sağlayan araç olup olmadığı ayrıca tartışılabilir. Kamusal akıl ve demokratik onay ise ortak akıl uyarınca haklı olan ya da haklı çıkarılabilen kararların meşru olduğunu, yönetme hakkının yönetilenler tarafından yaratıldığını ve bir otoritenin meşruiyetten bağımsız var olamayacağını ifade etmektedir (Rawls, 1993). Rawls kamusal aklı (public reason), kolektif bir bütün olarak birbirleri üzerinde nihai siyasal ve zorlayıcı güç kullanan eşit yurttaşların aklı (Karadağ, 2003:184) olarak tanımlarken, makul ve rasyonel tüm vatandaşların, kamusal akıl ışığında onaylayabilecekleri yazılı veya yazılı olmayan anayasa uyarınca kullanılan siyasi gücün meşru olacağını ileri sürmektedir (Rawls:2001). Rawls a göre liberal toplumda makul vatandaşlar için temel değerlerin kaynağı, kamunun siyasi kültürüdür ve demokratik bir toplumda kamunun siyasi kültürü, anayasal rejimin siyasi kurumlarından ve bunların yorumlanmasına ilişkin kamunun geleneklerinden oluşmaktadır (Stanford Encyclopedia of Philosophy: Political Legitimacy). Rawls un karşılıklı kabul edilmiş kurallara uyan makul vatandaşlarının oluşturduğu makul çoğulcu toplumunda anayasal rejime yaptığı atıf dikkat çekmektedir. Zira anayasa, devlet kurumlarının yetkileri ile sorumluluklarını ve devlet ile bireyler arasındaki ilişkileri 3 Hobbes un toplumsal sözleşme teorisinde ya da Machiavelli nin kurucu meşruiyet anlayışında olduğu gibi, meşruiyeti sadece devletin kuruluş aşamasında gerekli bir unsur olarak değerlendirenler de bulunmaktadır. Bu anlayışta meşruiyetin sürekliliği, yerini iktidarın sürekliliğine bırakmaktadır, bu durumda Çetin in ifadesiyle siyasal iktidar, kendisinin olmazsa olmazlığını ve daha kötüden/kaostan daha iyi olduğunu iddia ederek kendinden kaynaklı bir meşruiyet içindedir (Çetin, 2003 :76).

82 80 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU tanımlayan kurallar bütünü olarak, hükümet gücünün keyfi ve kontrol dışı kullanılmasını engelleyerek meşruiyeti daimi kılabilmektedir (Heywood, 2011:174). Yararlı Sonuçlar ise siyasi otoritenin ve kararlarının meşruiyetini, vatandaşların mutluluğuna katkı yapıp yapmamasına bağlamaktadır. Bu durumun, Scharpf ın girdi meşruiyeti ve çıktı meşruiyeti ayrımı temelinde çıktı meşruiyeti kavramına tekabül ettiği görülmektedir. Modern demokrasilerde meşruiyetin girdi yönü, üyeleri seçimle belirlenmiş parlamentolar aracılığıyla sağlanmakta olsa da, seçim sonuçlarının halkın iradesini tamamıyla yansıtamadığı ve seçimlerin karar alma süreçlerinde vatandaşlara etkin rol verilmesinde yeterli olmadığı gerekçeleriyle seçimlere karşı eleştirel yaklaşımlar sergilenmekte (Budge,1996 ve Riker,1982); seçimlerin, ortak refahın artırılması ve halkın mutluluğuna katkı yapılması için yeterli olmadığı ileri sürülmektedir. Bu noktada kamu yararı odaklı (public interest-orientated) yaklaşıma da değinmekte fayda bulunmaktadır; zira anılan yaklaşım, vatandaşlar için yüksek istihdamın ve ekonomik büyümenin sağlanması ve çevrenin korunması gibi teknik meselelerin öncelikli olduğunu; dolayısıyla vatandaşlar için teknik bilginin ve verimliliğin önem arz ettiği günümüzde, kamunun çıkarına olan siyasi politikalar için çok fazla demokratik girdi nin gerekmediğini ileri sürmektedir (Bellamy, 2006: ). Yukarıda, normatif meşruiyet kavramının literatürde adalet kavramı ile eşitlendiğine ve meşruiyetin asgari adalet kriteri olarak tanımlandığına, dolayısıyla sadece adil bir devletin kabul edilebilir ve meşru olabileceğinin ileri sürüldüğüne değinilmişti. Çıktı meşruiyeti ya da kamu yararı odaklı meşruiyet yaklaşımında, adil, dolayısıyla meşru yönetim, kamu yararına hizmet eden yönetim ise, kamu yararının adalet ile eşanlamlı kullanıldığı sonucu çıkmaktadır ki, bu durum Hayek in de belirttiği gibi filozofların kamu yararı ve adaleti aynı anlamda kullanmış olmalarını hatırlatmaktadır. Harrington ın ifadesiyle kamu yararı ile anlatılmak istenen ortak hukuk ve adalettir (Hayek, 1995:22 ve Karadağ, 2003:182). Siyasi meşruiyet üzerine değerlendirmeler, anılan kavramla yakından ilişkili olan siyasi sorumluluk kavramının da teorik tartışmaların konusu olmasını gerektirmiştir; zira Russell in (2010:204) ifadesiyle, Bütün örgütlerde, ama özellikle devletlerde, yönetim sorunu iki katlıdır. Yönetim açısından sorun yönetilenlerin onayını sağlamaktır; yönetilenler açısından ise sorun yönetimi, sadece kendi çıkarlarını değil, üzerinde iktidar sahibi olduğu topluluğun çıkarlarını da dikkate alan bir yönetim haline getirmektir... Dolayısıyla, bir yönetimin isteklerinin ulusal çoğunluğun isteklerine karşıt olma ihtimalinin mevcut olabilmesi nedeniyle, yönetimin meşruiyetinin sağlanması kadar, halkın çıkarlarını gözetmesinin garantisi için halka karşı sorumluluğunun sağlanması da gerekmektedir.

83 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 81 Kökeni, İngiltere nin 1066 yılında Norman istilasına uğramasından sonra I. William ın hükümdarlık dönemine kadar uzanan sorumluluk kavramı, I. William döneminde krallıktaki mülk sahiplerinin, sahip oldukları mülkleri bildirmesi gibi defter tutma ya da mali yönetimi aşarak, zamanla siyasi yönetim kavramı haline gelmiş (Bovens, 2007:448); liberal demokrasinin gelişmekte olduğu süreçte, kamu fonlarının kullanımında sorumluluk, politikacıların ve kamu görevlilerin devlet iktidarını kullanmalarında doğan halka karşı sorumlulukları ile kamunun hassasiyetlerinin tahmin edilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında yönetimin sorumluluğunu içerecek şekilde genişlemiştir (Moncrieffe, 1998:389). Günümüzde siyasi otoritenin meşruiyetini demokrasiden bağımsız değerlendiremediğimiz gibi, yönetimlerin siyasi sorumluluğunu da demokrasiden ayrıştırarak ele almak mümkün değildir. Russell ın (2010:207) ifadesiyle,...yönetilenlerin korunmasını hiç değilse bir dereceye kadar sağlayan sadece tek bir yöntem bulunabilmiştir bugüne dek, o da demokrasidir... Demokrasinin, istikrar niteliği yanı sıra, hükümetleri belki istenildiği kadar değil, ama hiç değilse mutlak monarşiler, oligarşiler ve diktatörlüklerden çok daha fazla-çıkarını gözetmeye zorlamak gibi bir erdemi daha vardır. Siyasi sorumluluk kavramı, demokrasilerde hükümetlerin uyguladıkları politikalar ve tercihleri açısından vatandaşa karşı hesap verebilir, dolayısıyla vatandaşın istek ve tercihlerine karşı duyarlı olmalarını ifade etmekte ve müvekkilvekil (principal-agent) ilişki zinciri içerisinde gerçekleşmektedir. Bu ilişki zincirinde, parlamenter demokrasiyi esas alırsak, seçmenler egemenliklerini temsilcilerine, temsilcileri yetkilerini hükümete devretmekte, hükümette yer alan bakanlar da yetkilerinin bir kısmını idari organlara ve kamu görevlilerine devretmektedir. Siyasi sorumluluk mekanizması ise, yetki devrinin ters yönünde işlemektedir. Kamu görevlileri bakanlarına, bakanlar parlamentoya, parlamento da seçimler aracılığıyla halka karşı sorumlu kılınmaktadır. Söz konusu zincirde, hükümetlerin ve parlamentonun vatandaşlara karşı hesap verebilirliğini ve dolayısıyla vatandaşların istek ve tercihlerine karşı duyarlı olmasını sağlayan başlıca aracın seçimler olduğu açıktır. Zira bir hükümet, ancak vatandaşlar hükümet faaliyetlerini değerlendirebiliyor, dolayısıyla başarılı bulduklarını ödüllendirebiliyor, başarısız bulduklarına yaptırım uygulayabiliyorsa sorumlu, bir başka deyişle hesap verebilir niteliktedir. Burada yönetilenin ödülü tekrar seçmek, yaptırımı ise tekrar seçmemek tir. Dolayısıyla, seçimler, sadece siyasi iktidarı kullanacakların belirlenmesini değil, aynı zamanda siyasi iktidarı kullananların halkın tercihlerine uygun politikalar üretmesini sağlayan, böylelikle halka karşı sorumlu kılan başlıca araçtır. Modern demokrasilerde, siyasi sorumluluğu sağlayan başlıca araç olan seçimler, iktidarı elinde tutanların halka karşı siyasi sorumluluğunun garanti edilmesinde tek

84 82 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU başına yeterli olabilir mi? Bu soruya evet yanıtını vermek yanıltıcı olabilir; zira vatandaşlar seçimler aracılığıyla siyasi otoriteyi geçici olarak seçilenlere devretmektedir; ancak seçimler arası dönemde seçilenlerin vatandaşların kendilerine devrettiği otoriteyi kötüye kullanma ihtimali mevcuttur (Persson, Roland & Tabellini, 1997:1166). Dolayısıyla, O Donell in ifadesiyle seçimler, dikey sorumluluk mekanizması iken, demokratik kurumların yatay sorumluluk mekanizması da sunması gerekmektedir; bir başka deyişle devlet erkleri sadece vatandaşa karşı değil, birbirlerine karşı da sorumlu tutulmalıdır (O Donell,1991). Yatay sorumluluk ayrımı kapsamında karşımıza iki temel kavram çıkmaktadır; Birincisi güçler ayrılığı, ikincisi ise kontrol ve denge sistemi dir. Siyasi sorumluluğun garantisi için, dikey sorumluluk mekanizması seçimler, liberal demokrasinin, yasama, yürütme ve yargı erkleri ayrımını ifade eden temel prensiplerinden güçler ayrılığı prensibi ile desteklenmelidir. Güçler ayrılığı ile mutlak bir ayrılık kastedilmemektedir; zira güçler ayrılığı, özellikle yasama ve yürütme arasında etkileşime engel değildir. Dolayısıyla, kontrol ve denge sistemi uyarınca, güçler ayrılığı içinde farklı erkleri kullanan devlet kurumlarının, birbirlerini kontrol etmek amacıyla, birbirlerinin fonksiyonlarına kısmen karışması mümkün olmaktadır (Manin, Przeworski & Stokes, 1999:19-20). 2. Avrupa Komisyonu nun Siyasi Meşruiyeti ve Sorumluluğu Küresel ekonomik krizi müteakip Avro alanında yaşanan borç krizinin AB yönetiminin demokratik niteliği üzerine sürmekte olan tartışmaları yoğunlaştırmasının başlıca iki nedeni bulunmaktadır. Birincisi AB de benzer krizlerin tekrarlanmasını önlemek amacıyla Komisyon un yapısında revizyona gidilmesine yönelik önerilerin gündeme gelmiş olmasıdır. İkincisi, krizin etkileri ile mücadele etmek amacıyla, Birlik hukuki tasarrufları aracılığıyla ve Birlik çerçevesi dışında akdedilen Mali Antlaşma ile Komisyon un üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerindeki yetkilerinin artırılmakta olmasıdır. 7 Eylül 2011 tarihinde Ekonomik ve Parasal Birliğin Geleceği Üzerine Vizyon başlıklı öneriyi Hollanda Parlamentosu na sunan Hollanda Başbakanı Mark Rutte, Avro alanında borç krizinin çözümü ve üye devletlerde mali disiplinin güçlendirilmesi amacıyla, Komisyon da üye devletlerin ulusal bütçelerini denetleme, onaylama ve veto etme yetkisine sahip bir komiserin atanmasını ve ulusal bütçelerden sorumlu komiserin gerekirse herhangi bir üye devletin Avro alanı meselelerine ilişkin oy hakkını geçici olarak askıya alabilmesinin sağlanmasını önermiştir (euractiv, 2011). Benzer bir öneri Ekim 2012 de Almanya Maliye Bakanı Wolfgang Schaeuble tarafından da ileri sürülmüş olup; Schaeuble Komisyon da üye devletlerin ulusal bütçelerini reddetme yetkisine sahip bir üyenin yer alması yönündeki tercihini ifade etmiştir (euobserver, 2012). Ayrıca, Schaeuble Avrupa Komisyonu Başkanının Avrupa vatandaşları tarafından seçimle

85 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 83 belirlenmesi gerektiğini ifade ederek (Mahony, 2012), ekonomik sorunların çözümünün kurumsal düzenlemeleri gerektirdiğini ima etmiştir. Almanya da Yeşiller den gelen öneri ise, Komisyon un Avrupa Parlamentosu tarafından denetlenen bir hükümete dönüştürülmesine ve Komisyon Başkanlığı ile Avrupa Konseyi Başkanlığının birleştirilerek doğrudan Avrupa vatandaşları tarafından seçilmesine yöneliktir (Wittrock, 2011). Hollanda da yapılan öneride olduğu gibi Komisyon a üye devletlerin ulusal bütçelerinden sorumlu bir komiser atanmasına ya da Almanya dan gelen öneri gibi Parlamento içinden çıkan bir Komisyon oluşturmaya yönelik herhangi bir girişim şimdilik başlatılmamıştır. Ancak Birlik üyelerinde mali disiplini güçlendirmeye ve bu amaçla belirlenen kurallara uymayan üye devletlere karşı daha etkili yaptırım mekanizması oluşturmaya yönelik Birlik hukuki tasarrufları ile Birlik çerçevesi dışında imzalanan Mali Antlaşma üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerinde Komisyon un yetkilerini artırıcı niteliktedir. Birliğe üye devletlerde mali disiplinin sağlanması ve ekonomik istikrarın temini ile krizlerin önlenmesi amacıyla kabul edilen Altılı Paket te ve 25 üye devlet tarafından imzalanan Mali Antlaşma da benimsenen ters nitelikli çoğunluk oylaması bu durumun en açık örneğidir. Zira ters nitelikli çoğunluk oylaması uyarınca, mali disiplini sağlamaya yönelik kurallara riayet etmeyen üye devletlere yaptırım uygulanmasına yönelik Komisyon önerisi, Konsey de reddedilmediği müddetçe kabul edilmiş sayılacaktır. Bir başka deyişle, Komisyon un yaptırım kararının uygulanmaması için Konsey in ayrıca karar alması gerektiğinden, bir bakıma Komisyon tarafından yürütülen otomatik yaptırım mekanizması oluşturulmuştur. Diğer taraftan, Avro alanında yer alan devletlerin bütçe yasa tasarılarının değerlendirilmesi, aşırı bütçe açıklarının mevcudiyeti halinde giderilmesinin sağlanması ve mali zorluklarla karşılaşan Avro alanı ülkeleri için güçlendirilmiş gözetim mekanizmasının uygulanması amacıyla 13 Haziran 2012 tarihinde Avrupa Parlamentosu nun resmi desteğini alan ve iki tüzükten oluştuğu için İkili Paket olarak adlandırılan düzenlemede, Avro alanı ülkelerinin, ortak bir bütçe zaman çizelgesi uyarınca, bütçe yasa tasarılarını her yıl 15 Ekim den önce Komisyon a ve Avrogrup a iletmeleri öngörülmektedir. Böylelikle Komisyon Avro alanı ülkelerinin bütçe yasa tasarılarının İstikrar ve Büyüme Paktı ile Avrupa Dönemi kapsamında yapılan tavsiyelere uygun olup olmadığını değerlendirecek ve ciddi bir uyumsuzluk tespit ederse, bütçe yasa tasarısının gözden geçirilmesini isteyebilecektir. Komisyon un Avro alanı ülkelerinde ulusal hükümetler tarafından hazırlanan bütçe yasa tasarıları üzerinde değişiklik isteyebilmesi demokrasi açısından eleştirilere açıktır; zira Avro alanı ülkelerinin demokratik meşruiyeti tartışma konusu olmayan ulusal hükümetlerinin ulusal bütçe yasa tasarılarını hazırlama sürecindeki hareket alanları, demokratik meşruiyeti sorunlu/tartışmalı olan Komisyon un değerlendirmeleri ışığında kısıtlanacaktır. Üstelik demokratik

86 84 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU yönetimlerin meşruiyetinin kaynağı olan ulusal parlamentolara sunulan ulusal bütçe yasa tasarıları, siyaseten hem kendilerine, hem de doğrudan Avrupa vatandaşlarına karşı sorumlu bir kurum olmayan Komisyon un değerlendirmeleri ışığında şekillendirilmiş olacaktır. Dolayısıyla Avro alanındaki borç krizinin etkileri ışığında yapılan düzenlemeler ile ters nitelikli çoğunluk oylaması kapsamında herhangi bir üye devletin Komisyon un kararı ile yaptırıma maruz kalması ve Komisyon un ulusal bütçeler üzerinde söz sahibi olması gibi Komisyon un ekonomik gerekçelerle artırılan yetkileri, AB ye atfedilen demokrasi açığı nın demokrasi uçurumu na dönüşeceği yönündeki argümanların kaynağını teşkil etmektedir. Borç kriziyle oluşmakta olan kaygıların nedenini teşkil eden soru şudur; Avro alanındaki borç krizinin etkisiyle yeniden şekillendirilmeye çalışılan Avrupa ekonomi yönetiminde, temsili demokrasiye istinat ettiği Antlaşma hükmüne bağlanmış AB nin yürütme organı Komisyon un, üye devletlerin ulusal ekonomi ve maliye politikaları üzerinde yetkilerinin artırılması, demokrasi açısından ne ölçüde kabul edilebilir? Anılan sorunun cevabı ise, öncelikli olarak Komisyon un demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğunun neden sorunlu/tartışmalı meseleler olduğunun açıklığa kavuşturulmasını gerektirmektedir. Komisyon un meşruiyeti üzerinde yapılacak değerlendirmede hareket noktası ise AB nin meşruiyetinin değerlendirilmesidir. Betimsel meşruiyet tanımından hareket edilirse, bir yönetimin meşruiyeti söz konusu yönetime tabi kişilerin inancına bağlı olduğuna göre; henüz normatif meşruiyet tanımı kullanılmadan bile Birliğin meşruiyetinin, meşruiyetin betimsel tanımı açısından sorun oluşturduğu görülmektedir; zira AB nin meşruiyeti, kimin/hangi halkın inancında aranacaktır? Bu soru Avrupa anayasasına ilişkin tartışmalarda sıklıkla duyduğumuz no demos tezi kapsamında ele alındığında anlamını büyük ölçüde yitirmektedir. Zira no demos tezi, etnik ve kültürel açıdan tanımladığı halk kavramını, münhasıran devlet ile ilintilemekte olduğundan (Brand, 2004:7-18), anılan tez uyarınca, Birlik devlet niteliğini haiz olmadığından kullandığı yetkilerin kaynağını oluşturacak demos dan, yani demokrasinin kaynağından yoksundur. Dolayısıyla ortak bir Avrupa kimliği gelişmediği ve Birlik devlete dönüşmediği müddetçe Birlik düzeyinde gerçek bir demokrasiden bahsetmek mümkün değildir. H. Lübbe, Avrupa halkı siyasi anlamda var değildir ve Avrupalıların halk biçiminde birbirine ait olabileceğini olanaksız gösteren nedenler ileri sürülemese de, şu sıralar, meşruluğu aşılayacak bir Avrupa halk iradesinin oluşabileceğine ilişkin bir gösterge de yoktur zaten. ifadesiyle Birliğin meşruiyetinin Avrupa halkının kendi iradesiyle belirlediği çıkarlara dayanamayacağını belirtmektedir (Habermas, 1997).

87 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 85 Bu bakış açısıyla, Avrupa Komisyonu nun demokrasi açısından meşru olup olmadığını tartışmanın da, -ister Avro alanı borç krizi öncesi için ve ister sonrası için olsun- bir anlamı kalmamaktadır; zira demos u ve ortak kimliği olmayan Birlik demokratik açıdan meşru değilse, Birliğin yürütme organı Komisyon un da demokratik açıdan meşru olduğunu ileri sürmek mümkün değildir. Meşruiyetin normatif tanımı ışığında, meşru olmayan otoritenin güç kullanması haksız ise, bu noktada Birliğin ve Komisyon un güç kullanmasının haksız olduğu sonucuna varılmaktadır. Bir başka deyişle, Birlik demokrasi kaynağı olan demos a, ortak bir Avrupa kimliğine sahip olana ve devlet niteliği kazanana kadar, hiçbir önlem Birliği ve dolayısıyla Komisyon u demokratik açıdan meşru ve siyaseten sorumlu bir organ haline getiremeyecek, kullandığı güç ve otoriteyi haklı kılmayacaktır. Dolayısıyla, bu bakış açısıyla, AB demokratik meşruiyetten bağımsız mevcut olduğuna göre, siyasi otoritenin meşruiyetinden bağımsız var olabileceğine yönelik görüşleri destekleyen bir durum söz konusu olacaktır. Avrupa Birliği meşruiyetini halktan almıyor ya da alamıyorsa, meşruiyetinin kaynağı nedir? Birliğin meşruiyetinin kaynağı, kendi aralarında akdettikleri kurucu antlaşmalar ile Toplulukları oluşturan ve kurucu antlaşmalarda değişiklik yapan antlaşmaları akdederek Birliğin yetkilerini genişleten üye devletlerdir. Birliğin, dolayısıyla kurumlarının üye devletlerden aldığı meşruiyet Lord ve Magnette nin (2004:185) ifadesiyle dolaylı/türev meşruiyettir. Dolayısıyla, Birliğin meşruiyeti betimsel meşruiyet tanımı kapsamında okunursa, AB, üye devletler tarafından meşru olduğuna inanıldığı müddetçe meşrudur. Ancak Birliğin meşruiyetinin sembolleri olan kurucu antlaşmalar ile kurucu antlaşma değişikliklerinin üye devletlerin iç hukukları uyarınca parlamento kararı ya da referandum ile onaylandığı dikkate alınırsa; ulusal parlamentoların onayı halkın dolaylı onayını, referandum ise halkın doğrudan onayını temsil ettiğinden, Birliğin meşruiyetini, demos olarak tanımlanamıyorsa bile- üye devletlerin vatandaşlarından aldığını ileri sürmek de mümkündür. Böylelikle, kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri kamusal akıl ışığında onaylanmış yazılı anayasa niteliği kazanmakta ve kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri uyarınca kullanılan siyasi güç meşru olmaktadır. Bu kapsamda meşruiyetin kaynaklarından olan rıza nın AB için tezahürünün kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri olduğu açıktır. AB nin meşruiyetinin kaynağını antlaşmaların oluşturduğu, sınırlı yetki prensibi ile de altı çizilen bir husustur. Lizbon Antlaşması nın 5. maddesinde yer alan, Yetkilendirilme ilkesi gereğince Birlik, Antlaşmalar da belirlenen hedeflere ulaşmak için, ancak üye devletler tarafından Antlaşmalar da kendisine verilen yetkilerin sınırları dahilinde hareket eder. Antlaşmalar da Birliğe verilmemiş yetkiler üye devletlere aittir.

88 86 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU hükmü, Birliğin antlaşmalar ile kendisine verilmemiş, bir başka deyişle kendisine verilmesine üye devletler tarafından rıza gösterilmemiş yetkileri kullanamayacağını açıkça ifade etmektedir. Dolayısıyla, kurucu antlaşma ve antlaşma değişikliklerinin iki şekilde Birlik kurumlarının yetkilerini meşrulaştırmakta olduğu görülmektedir. Birincisi, üye devletler tarafından akdedilen ve üye devletlerin ulusal parlamentoları ya da halkları tarafından referandum aracılığıyla onaylanan kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri, Birlik yönetimine tabi halkın doğrudan ya da dolaylı rızasının tezahürü olarak meşrulaştırıcı fonksiyon taşımaktadır; bu hususta rızanın oluşması ve rızanın sürdürülmesi ayrımı yapılırsa, kurucu antlaşmaları rızanın oluşmasının, kurucu antlaşma değişikliklerini ise rızanın sürdürülmesinin tezahürü olarak nitelendirmek uygun olacaktır; Arendt in ifade ettiği gibi halkın gücünün kurumları onaylamaktan/desteklemekten vazgeçmesi durumunda siyasi kurumların yıkılacağı argümanı kapsamında, Anayasal Antlaşma nın onaylanmamasının AB entegrasyonunun geleceği açısından yaratmış olduğu kaygıların önemi daha net anlaşılmaktadır. Zira antlaşma değişikliğinin onaylanmaması, halkın Birliğe rızasının devam etmediği şeklindeki yorumlara neden olacak niteliktedir. İkincisi, kurucu antlaşma ve antlaşma değişikliklerinin, Lizbon Antlaşması nın Temel Haklar Şartı na yasal statü tanımasıyla da güçlendirilen anayasal niteliğidir. Yukarıda makul ve rasyonel tüm vatandaşların, kamusal akıl ışığında onaylayabilecekleri yazılı veya yazılı olmayan anayasa uyarınca kullanılan siyasi gücün meşru olacağına ilişkin görüşe değinilmişti; dolayısıyla kurucu antlaşma ve antlaşma değişiklikleri kamusal akıl ışığında onaylanan yazılı anayasa olarak nitelendirilebildiği takdirde, Birlik kurumlarının kullandığı yetkiler meşrudur. Bu kapsamda, kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri ile kendisine verilen yetkileri kullanan Komisyon un antlaşmalardan kaynaklanan hukuki meşruiyeti nin tartışmalı bir mesele olmadığı da aşikârdır. Ancak, Komisyon un antlaşmalardan kaynaklanan hukuki meşruiyeti, Birliğin temsili demokrasiye istinat etmek gibi bir amacı olduğuna göre, temsili demokrasi açısından yeterli midir? Anılan soruya yanıt arayabilmek için, 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması nın, Komisyon un ve Başkanının atama usulüne ilişkin hükmünü değerlendirmek gerekmektedir. Lizbon Antlaşması nın Avrupa Komisyonu na ilişkin 17. maddesi...avrupa Birliği Zirvesi, Avrupa Parlamentosu seçimlerini göz önünde tutarak ve gerekli istişarelerde bulunduktan sonra, Avrupa Parlamentosu na, Komisyon Başkanlığı için nitelikli çoğunlukla bir aday önerir. Bu aday, Avrupa Parlamentosu tarafından üye tam sayısının çoğunluğuyla seçilir. Bu aday için çoğunluğun sağlanamaması durumunda, Avrupa Birliği Zirvesi nitelikli çoğunlukla hareket ederek, Avrupa Parlamentosu tarafından aynı usule göre seçilerek yeni bir adayı bir ay içinde önerir. Konsey seçilen Başkan ile mutabakat halinde, Komisyon üyesi

89 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 87 olarak atanmasını önerdiği diğer kişilerin listesini kabul eder. Komisyon üyeleri, 3. paragrafın ikinci alt paragrafı ve 5. paragrafın ikinci alt paragrafında öngörülen kriterlere uygun olarak üye devletlerin önerileri temelinde seçilir. Başkan, Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi ve Komisyon un diğer üyeleri, heyet olarak Avrupa Parlamentosu nun muvafakat oyuna sunulur. Komisyon, bu muvafakat temelinde, Avrupa Birliği Zirvesi tarafından nitelikli çoğunlukla atanır. Komisyon Avrupa Parlamentosu na karşı heyet olarak sorumludur. Avrupa Parlamentosu, Avrupa Birliği nin İşleyişi Hakkında Antlaşma nın 234. maddesine uygun olarak Komisyon hakkında güvensizlik önergesi oylayabilir. Böyle bir güvensizlik önergesinin kabul edilmesi halinde, Komisyon üyeleri toplu olarak istifa eder ve Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi de Komisyon da yürüttüğü görevlerden istifa eder. hükmündedir. Anılan madde hükmünde dikkat çeken başlıca husus, Komisyon Başkanlığı için Zirve nin belirlediği adayın Avrupa Parlamentosu tarafından seçilmesidir. Anılan madde hükmü Komisyon Başkanının Parlamento tarafından seçilmesini ifade ediyor gibi görünse de, uygulamada Zirve nin seçiminin Parlamento tarafından onaylanmasından öteye gidemeyeceği yönünde görüşler bulunmaktadır (Fabbrini,2012). Diğer taraftan Lizbon Antlaşması ile Komisyon Başkanının ve üyelerinin atanma usulleri düzenlenirken, Maastricht Antlaşması ile oluşturulmuş olan yarıparlamenter sistemin sürdürüldüğü görülmektedir. Bir başka deyişle, Birlik içinde, göreve başlaması için Parlamento nun güvenoyunu alması gereken, Parlamento ya karşı sorumlu olan ve Parlamento nun güvensizlik önergesi ile istifa etmesi gereken bir yürütme organı ile karşı karşıya olmamıza rağmen, anılan yürütme organının Başkan dahil üyeleri bizzat Parlamento üyeleri arasından seçilmiş değildir. Bu durumun Komisyon un demokratik meşruiyeti üzerine kaygı yarattığı açıktır; anılan kaygıyı eleştirmek ya da gidermek amacıyla iki tür argüman ileri sürülebilir. Birincisi; AB nin sui generis yapısına ve bir devlet olmadığına vurgu yapılarak, hatta Birliği teknik bir otorite olarak tanımlayarak, Komisyon un oluşturulmasında parlamenter ya da başkanlık sisteminin birebir uygulanmasının gerekmediği yönündeki argümandır. Söz konusu bakış açısıyla, Komisyon Başkanının Avrupa halkları tarafından seçilmiş olması ya da üyelerinin aynı zamanda Avrupa parlamenteri olması bir zorunluluğu ifade etmemektedir. İkincisi, Birliğin demokrasinin gerektirdiği güçler ayrılığı ile kontrol ve denge sisteminin gözetildiği bir sistem olduğundan hareket ederek zira AB de yasama, yürütme ve yargı erkleri tek bir kurumda toplanmadığı gibi, yukarıda da belirtildiği gibi Komisyon Parlamento nun kontrolüne tabidir, göreve başlaması Parlamento nun güvenoyuna bağlı olan ve Parlamento nun güvensizlik önergesi ile düşürülebilen Komisyon un demokratik meşruiyetinin Parlamento üzerinden sağlanmakta olduğu yönündeki argümandır. İkinci argüman, Komisyon un seçimler aracılığıyla

90 88 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU sağlanan dikey sorumluluk mekanizması kapsamında olmasa da, Avrupa Parlamentosu na karşı sorumlu olması nedeniyle yatay sorumluluk mekanizması kapsamında siyaseten sorumlu bir kurum olduğuna işaret etmektedir. Bu noktada, her iki argüman arasında ciddi bir farklılaşma bulunduğuna dikkat çekmek gerekmektedir. Birinci argüman, Birliğin devlet niteliğini haiz olmadığı savından hareket ederek, Komisyon un meşruiyetinin, demokratik devletlerde bir hükümetin meşruiyetini değerlendirir gibi değerlendirmenin yanlış olduğunu vurgulamaktadır. İkinci argüman ise, Birlik içinde güçler ayrılığı ve kontrol ve denge sisteminin mevcut olduğuna vurgu yapmak suretiyle, Birliği devlet olarak tanımlamasa bile, devlet benzeri olduğunu kabul etmektedir. Söz konusu farklılaşmaya rağmen, her iki argüman da sonuçta, Komisyon için bir meşruiyet meselesi olduğu savını çürütmeye yöneliktir. Ancak her iki argümanın istinat ettiği gerekçeler kabul edilebilir nitelikte olsa da; yukarıda belirtildiği üzere işleyişinin temsili demokrasiye dayandığı antlaşma hükmüne bağlanmış olan AB nin kurumsal yapısı içinde, başkanı ve üyeleri Avrupa halkları tarafından doğrudan seçimle belirlenmiş olmayan yürütme organının, hâlihazırdaki oluşum usulü itibarıyla temsili demokrasi standartlarını karşılamakta olduğunun iddia edilemeyeceği açıktır. Üstelik temsili demokrasi açısından, seçimle belirlenmemiş olması nedeniyle girdi meşruiyeti sorunlu olan ve Avrupa vatandaşlarına karşı siyaseten sorumlu olmayan Komisyon un, özellikle de kural olarak AB de yasama girişimini başlatma tekeline sahip olması, bir başka deyişle Birliğin yasama organları Konsey ve Parlamento nun Komisyon un önerisine istinat etmeksizin karar alamaması nasıl açıklanabilir? Bu durumda Komisyon u meşrulaştırıcı unsurların tespit edilmesinin gerekliliği daha da önem kazanmaktadır. AB yi, dolayısıyla kurumlarını meşrulaştırıcı ilk unsur, yukarıda bahsedildiği üzere kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleridir; antlaşmalar ile sağlanan hukuki meşruiyetin, dolaylı ve türev de olsa Komisyon un demokratik meşruiyetini sağlamakta olduğu ileri sürülebilir. Birliği ve kurumlarını meşrulaştırıcı ikinci unsur ise, uzmanlığın yetki ve otoritenin kaynağı olarak nitelendirilmesi suretiyle, Komisyon un vatandaşların refahını artıracak ve halkın tercihlerini gözetecek şekilde politika üretme kapasitesine, teknik bilgisine ve uzmanlığına vurgu yapılmasıdır. Teknik meşruiyet olarak adlandırılan söz konusu meşrulaştırıcı unsurun, kamu çıkarı odaklı meşruiyet yaklaşımına ve Scharpf ın ayrımı temelinde çıktı meşruiyeti odaklı yaklaşıma tekabül ettiği belirtilebilir. Bu açıdan, yukarıda da belirtildiği üzere, ekonomik büyümenin ve yüksek istihdamın sağlanması gibi ekonomik beklentiler, çevrenin korunması gibi teknik konular ön plana çıktığından, bir hükümetin demokratik niteliğinin değerlendirilmesinde demokratik girdiler kadar politikalarının halkın beklentilerini karşılama kapasitesi

91 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 89 önem kazanmaktadır. Bu yaklaşımı Birliğe uygulamak, Avrupa Birliği ni sadece, meşruiyeti doğrudan performansına ilintilenmiş problem çözücü varlığa indirgemek (Eriksen&Fossum, 2004) anlamına gelebilecektir. Dolayısıyla, meşruiyet meselesine teknik açıdan bakılırsa, problem çözücü varlık Avrupa Birliği nin bir organı olan Komisyon, teknik bilgiye sahip olduğu, etkin ve verimli çalışabildiği ve ürettiği politikalar Avrupa vatandaşlarının tercihlerini yansıttığı müddetçe, kısaca sorunlara çözüm üretebildiği müddetçe meşru olacaktır. Teknik meşruiyet anlayışında Moravcsik (1998, 2006) tarafından da altı çizildiği gibi, Komisyon un, hatta Birliğin bütününün, vatandaşlar için siyasi boyutları dikkat çekmeyen uluslararası ticaret, kalkınma yardımları ve tarım gibi aslen teknik nitelikli görevlerle donatılmış yapılar olarak görüldüğü müddetçe, Birliğin ve yürütme organı Komisyon un demokratik meşruiyetini sorgulamanın aslen bir anlamı kalmamaktadır. Üstelik bu durumda, Komisyon un bir hükümetyürütme organı olarak değil, bir teknik otorite olarak tanımlanması daha doğru olmaktadır (Micossi, 2008). Dolayısıyla, Avro alanı borç krizi sonrası alınan önlemlerin Komisyon un yetkilerini artırıyor olmasının nedeni de, bu yetkilerin yürütme organı olmayan, teknik otorite Komisyon un teknik bilgisi ve uzmanlığı dâhilinde en etkili ve verimli şekilde kullanılabileceği görüşü ise, Birliğin yapılanmakta olan yeni ekonomi yönetiminin Birliği daha az demokratik yaptığı argümanı da bu açıdan kabul edilebilir görünmemektedir. Kısaca, Avro alanında borç krizi ile mücadele sürecinde Avrupa Komisyonu nun yetkilerinin artırılmakta olduğu yeni ekonomi yönetimini daha az demokratik olmakla eleştirenlerin, Komisyon u sadece, teknik otorite olarak nitelendirilmesini kabul etmeyerek, bir hükümet-yürütme organı olarak görmeleri ve dolayısıyla Komisyon un artan yetkileri meselesine teknik açıdan bakmamaları nedeniyle eleştirilere gittikleri sonucu çıkmaktadır. Bu noktada asıl mesele, Komisyon un yetkilerinin artıp artmaması değil, yetkileri artmakta olan Komisyon un hükümet-yürütme organı ya da teknik otorite olup olmaması, yani nasıl tanımlanması gerektiğidir. Ancak teknik meşruiyet açısından, Avrupa Komisyonu, vatandaşların problemlerini çözme ve hedeflerini gerçekleştirme kapasitesine sahip olmaya imkan tanıyan teknik bilgiye sahip olduğu ve kamu çıkarına uygun politikalar üretebildiği müddetçe meşru olacağından (Reth,1999:259), Avrupa Komisyonu nun teknik meşruiyetinin ileri sürülebilmesi için, öncelikli olarak Komisyon teknik bir organ mıdır? 4 sorusunun yanıtı aranmalıdır. 4 Eurobarometer in Şubat 2011 de yayınlamış olduğu anket sonuçları, Avrupalıların % 47 sinin Birliği teknik olarak tanımladığını göstermektedir. Avro alanı ülkelerinde, Birliği teknik olarak tanımlayanların oranları %50 ye çıkmaktadır. Avrupalıların % 42 sinin ise Birliği tanımlamak için etkisiz sıfatını kullanmaları ayrıca dikkat çekmektedir (Eurobarometer, 2011). Zira, Birlik etkisiz

92 90 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU Yapılan ampirik çalışmalar, üye devlet hükümetlerinin, Komisyon a, kendi siyasi eğilimlerini benimseyen ve siyasi kariyerleri olanları komiser olarak atamakta olduklarını göstermektedir. Dolayısıyla, Komisyon da hükümetlerinin temsilcileri olmaması gereken komiserlerin, ampirik çalışmaların gösterdiği gibi, hükümetleri tarafından siyasi görüşleri ve siyasi kariyerleri dikkate alınarak atanmaları nedeniyle, Komisyon u siyasi yönünü bir tarafa koyarak sadece teknokrat bir kurum/teknik otorite olarak nitelendirmek mümkün değildir (Wonka, 2007:185). Üstelik Komisyon Başkanının atanmasında Avrupa Parlamentosu nun zamanla artan rolü, Komisyon un Parlamento nun güvenoyuna sunuluyor olması ve Parlamento nun güvensizlik önergesi ile düşürülebilmesi; ayrıca Lizbon Antlaşması nda belirtildiği gibi Zirve nin, Avrupa Parlamentosu seçimlerini göz önünde bulundurarak Komisyon Başkanlığı için aday önermesi, bir başka deyişle Komisyon Başkanının Parlamento da çoğunluğun siyasi görüşünü yansıtmasının beklenmesi, Komisyon un siyasi bir kurum olduğu ya da zamanla siyasallaştığı argümanını güçlendirmektedir. Dolayısıyla, Avrupa Komisyonu nu teknokrat kurum/teknik otorite olarak nitelendirmek suretiyle, meşruiyetini sadece teknik meşruiyet kavramını kullanarak açıklamak yeterli değildir. Üstelik küresel ekonomik krizi takiben Avro alanında yaşanan borç krizinin nedenleri arasında Avrupa ekonomi yönetiminin başarısızlığının da sayılmakta olduğu günümüz koşullarında, Komisyon un uzmanlık bilgisine sahip olduğu kabul edilse bile, ekonomik problemleri çözebilmekteki kapasitesi ya da genel bir ifadeyle çıktı meşruiyeti ayrıca tartışma konusu niteliğindedir. Bu noktada, Komisyon un teknik meşruiyeti kapsamında önemli bir çelişkinin altını özenle çizmek gerekmektedir; Komisyon un demokratik meşruiyetini sağlamak amacıyla Avrupa Parlamentosu nun Komisyon üzerindeki yetkilerinin zaman içinde artırılması, Komisyon u teknik ve apolitik bir kurum olarak tanımlamak suretiyle meşruiyetini teknik meşruiyet kavramı ile açıklamayı daha da güçleştirmektedir. Bir başka deyişle, Komisyon un demokratik meşruiyetini sağlamaya yönelik atılan ve atılacak her adım, Komisyon un teknik bir organ olarak tanımını güçleştirdiğinden, Komisyon un meşruiyeti demokratik meşruiyet ile açıklandıkça, teknik meşruiyet ile açıklanamaz duruma gelmektedir. Diğer taraftan, Komisyon un supranasyonel düzeyde kamusal alan oluşturduğu gerekçesiyle, demokratik açıdan meşru olduğunu ileri sürmek, ya da Komisyon un demokratik meşruiyete sahip olmadığı argümanını kısmen de olsa çürütmek mümkün müdür? Kamusal alan, bireylerin ortak meseleler üzerine akıl yürüttükleri, tartışma içine girdikleri ve tartışma sonunda ortak bir kanıya vardıkları bir alan olarak tanımlandığına göre; Komisyon un kamusal alan yaratıp yaratmadığı, Komisyon un ortak bir tartışma alanı yaratmak için gerekli süreçleri olarak tanımlanıyorsa, bu koşullarda Birliğin meşruiyetini, çıktı odaklı meşruiyet yaklaşımı ile açıklamak oldukça zorlaşmaktadır.

93 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 91 ve araçları oluşturup oluşturmadığının değerlendirilmesini gerektirmektedir yılında Avrupa Yönetişimi Üzerine Beyaz Kitap ı yayımlayan Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği politikalarının şekillendirilmesine ve uygulanmasına gerçek ve tüzel kişilerin dahil edilmesini tavsiye ederken, demokrasinin kamusal tartışmalara katılım sağlayabilen halka dayandığının altını çizmiştir. Komisyon, gerçek ve tüzel kişilerin Avrupa Birliği politikalarının oluşturulmasında söz sahibi olmalarının sağlanması amacıyla Aralık 2002 tarihinde Genel İlkeler ile Minimum Danışma Standartlarını açıklamıştır. Genel İlkeler ve Minimum Danışma Standartları nda, Avrupa kurumları ile toplum arasındaki karşılıklı etkileşimin, Avrupa Parlamentosu, Ekonomik ve Sosyal Komite ile Bölgeler Komitesi aracılığıyla ve ilgili taraflarla doğrudan temas kurmak suretiyle sağlanmakta olduğunun altını çizen Komisyon, amaçlarını, -Daha şeffaf bir danışma süreci aracılığıyla ilgili tarafların katılımını teşvik etmek, böylece Komisyon un sorumluluğunu artırmak, -Komisyon un danışma prosedürlerini rasyonelleştirmesi ve anlamlı ve sistematik bir şekilde uygulamasını sağlayacak şekilde danışma sürecinin genel ilkeleri ve standartlarını belirlemek, -Tutarlı, ancak farklı çıkarların özel gereksinimlerini dikkate alacak şekilde esnek ve her politika önerisi için uygun danışma stratejileri tasarlama ihtiyacını karşılayabilecek danışma çerçevesi inşa etmek, -Komisyon içinde karşılıklı bilgi ve iyi uygulamaların değişimini teşvik etmek olarak sıralamaktadır (Yiğit, 2011:40). Ayrıca, AB ye atfedilen meşruiyet krizini, Birlik kurumları ve Avrupa vatandaşları arasında bir iletişim problemi olarak nitelendiren Komisyon, 2006 yılında Avrupa İletişim Politikası Üzerine Beyaz Kitap ı yayınlayarak; AB kurumları ve Avrupa vatandaşları arasında iletişim probleminin başlıca nedeninin, Avrupa nın siyasal, ekonomik ve sosyal meselelerinin tartışıldığı bir Avrupa kamu alanının bulunmayışı olduğunu vurgulamıştır. Beyaz Kitap ta, ifade özgürlüğü, kapsayıcılık, çeşitlilik ve karar alma sürecine katılım prensiplerinin altı çizilirken, karar alma süreçlerinde vatandaşların katılımının sağlanabilmesi için başlıca üç amaç belirlenmiştir. Birincisi vatandaşların siyasi haklarını kullanabilmelerine imkan verecek şekilde eğitilmeleridir; ikincisi Avrupa meselelerinin tartışılabilmesi için kamusal tartışma alanlarının oluşturulmasıdır; üçüncüsü ise, kamu kurumları ve vatandaşlar arasında karşılıklı iletişimin sağlanmasıdır (Commission of the European Communities, 2006:6-7). Komisyon un, Avrupa vatandaşlarının karar alma süreçlerinde söz sahibi olmasına imkan tanımak ve meşruiyet krizinin nedeni olarak gördüğü iletişim problemini çözmek amacıyla kullandığı başlıca araç ise danışma süreçleridir. Komisyon, danışma süreçlerine katılanlar ile genel olarak kamuya geri bildirimde

94 92 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU bulunmak ve danışma süreçlerinin sonuçlarını ve sonuçların ilgili hukuki tasarruf önerisinin hazırlanmasında ne şekilde dikkate alındığını açıklamak durumundadır (Yiğit, 2011:40). Birlik karar alma sürecinde katılımcı demokrasi örneği olarak, Birliğin karar alma sürecinin demokratik niteliğini güçlendirici bir unsur olan danışma süreçlerinde, Komisyon vatandaşlara hukuki tasarruf önerilerine dair görüşlerini ifade etme fırsatı sağlamakta, böylelikle danışma süreçlerine katılanların hukuki tasarruf önerilerine ilişkin görüşlerini alırken, öncelikleri ve ihtiyaçları hakkında da bilgi sahibi olmaktadır. Bu nedenle, danışma süreçleri, Komisyon un hukuki tasarruf önerilerini hazırlarken, kamu çıkarı odaklı bir yaklaşım benimsemesine, dolayısıyla kamunun tercihlerini yansıtır politikalar üretilmesine imkan tanıyacak bir araç olarak, Komisyon için çıktı meşruiyeti nin sağlanmasına yönelik bir unsurdur. Üstelik danışma süreçleri, Komisyon un kararlarının Avrupa vatandaşlarının tercihlerini yansıtmasına imkân verebildiği sürece, girdi meşruiyeti ni de sağlayacak bir araç niteliği taşımaktadır. Dolayısıyla, hem çıktı hem girdi meşruiyetini sağlamaya yönelik olan danışma süreçleri, Komisyon un supranasyonel düzeyde bir kamusal alan oluşturma girişimi olarak da nitelendirilebilir mi? AB karar alma sürecinde Komisyon tarafından uygulanan danışma süreçleri supranasyonel düzeyde bir kamusal alan oluşturma girişimi olarak nitelendirilebilse de, danışma süreçlerinin Avrupa kamusal alanı yaratmış olduğunu ileri sürmek iddialı bir yaklaşım olacaktır; zira danışma süreçleri vatandaşların ortak bir mesele üzerine görüşlerini açıklamalarına imkan vermekle birlikte, vatandaşların ortak bir kanıya varmak üzere müzakere yürütebildikleri bir alan değildir. Diğer taraftan, kamusal alanın temelini hükümetler ve kamu kurumlarının değil, özel alan ve sivil toplumun oluşturduğunu, ayrıca kamusal alanın yukarıdan-aşağıya değil aşağıdan yukarıya yaratılabileceğini belirterek, Komisyon un girişimiyle bir Avrupa kamusal alanı yaratılamayacağı ileri sürülmektedir. H. Arendt in ifadesiyle kamusal alanlar, otoritelerin meşruiyet krizini çözmeye çalıştıklarında değil, insanların ortak ve tartışmalı konuları alenen tartıştıkları süreçlerde oluşmaktadır (Arendt, 1958 ve Dahlberg, 2006). Ancak Avrupa kamusal alanının Komisyon tarafından oluşturulamayacağı kabul edilse bile; AB karar alma sürecinde kamusal alan oluşturma girişimlerinin Komisyon üzerinden gerçekleşmesi, vatandaşların karar alma sürecine katılımı ve kararların halkın tercihlerini yansıtabilmesi üzerinden Birliğe girdi ve çıktı meşruiyeti sağlama gayretinde Komisyon un ağırlığını ya da bir araç niteliğini gözler önüne sermektedir. Üstelik Lizbon Antlaşması ile düzenlenen ve entegrasyon tarihinde ilk kez Avrupa vatandaşlarına Avrupa gündemini belirleme fırsatını veren Avrupa Vatandaşları Girişimi uygulamasıyla, Avrupa vatandaşlarının Avrupa Komisyonu nu yasama sürecini başlatmaya davet edebilmesi, vatandaşlar ile Birlik karar alma süreci arasındaki köprü görevini Komisyon a üstlendirmektedir.

95 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 93 Dolayısıyla Komisyon bizzat formasyonu, üyelerinin ve başkanının atanma süreçleri, hem kendi hükümetlerine hem de Avrupa vatandaşlarına karşı doğrudan ya da dolaylı sorumlu olmaması nedeniyle Birliğin demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu açısından en sorunlu, eleştirilebilir bir kurumu olsa da, Birliğin karar alma sürecinde demokratik katılımın sağlanması açısından da bir araç/köprü niteliği taşımaktadır. Bu açıdan bakılırsa, temsili demokrasi açısından Birliğin sorunlu organı Komisyon, katılımcı demokrasi açısından Birliğin en aktif organıdır. Bu nedenle Komisyon u, Birlik yönetimi ve Avrupa vatandaşları arasındaki köprü rolüne vurgu yapmak suretiyle, Birliğin demokratik açıdan meşru olmayan meşrulaştırıcısı olarak tanımlamak mümkündür. Sonuç Avro alanında yaşanan borç krizinin etkisiyle, Avrupa Birliği ne üye devletlerde mali disiplini güçlendirmek amacıyla Birliğin yürütme organı Avrupa Komisyonu na ulusal bütçelerden sorumlu bir komiserinin atanması gibi Komisyon un yapısını değiştirmeye yönelik öneriler- hayata geçirilmemiş olsa da- Birlik yönetiminin demokratik niteliğine ilişkin kaygıların yüksek sesle ifade edilmesine sebep olmuştur. Üstelik krizin etkileri ile mücadele sürecinde yürürlüğe giren ve üzerinde çalışmaların sürdürüldüğü Birlik hukuki tasarrufları ile Birlik çerçevesi dışında imzalanan Mali Antlaşma nın üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerinde Avrupa Komisyonu nun yetkilerini artırması, Birlik yönetiminin krizle birlikte daha az demokratik olma yönünde ilerlediğine yönelik eleştirilere neden olmaktadır. Söz konusu eleştiriler, ekonomik gerekçelerle de olsa, demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu tartışmalı olan Komisyon un yetkilerinin artırılmasının demokrasi perspektifinden ne ölçüde kabul edilebilir olduğuna ilişkindir. Meşruiyet meselesine ilişkin siyaset teorisi ve felsefesi kapsamında altı çizilen hususlar dikkate alındığında, Komisyon u meşrulaştırıcı unsurların mevcut olduğu aşikardır. Zira Avrupa Birliği nin yetkileri, anayasal nitelik taşıyan, sosyal sözleşme olarak da nitelendirilmesi mümkün olan ve Birliğin yetkilerini keyfi ve kontrol dışı kullanmasını engelleyen kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri aracılığıyla üye devletler tarafından belirlenmiştir. Üstelik, kurucu antlaşmalar ve antlaşma değişiklikleri üye devlet parlamentoları ya da referandumlar aracılığıyla halkları tarafından onaylandığına göre, kurucu antlaşmalar Birliğe ve dolayısıyla kurumlarına rıza gösterildiğinin ve antlaşma değişiklikleri ise entegrasyon hareketinin başında gösterilen rıza nın devam etmekte olduğunun göstergesi olarak görülebilir. Ayrıca, Birlik yönetiminde güçler ayrılığı prensibi ile kontrol ve denge sisteminin gözetildiğinin, dolayısıyla Avrupa Parlamentosu na karşı heyet olarak sorumlu olan ve Parlamento nun güvensizlik önergesi ile düşürülmesinin mümkün

96 94 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU olduğu Komisyon un Avrupa Parlamentosu aracılığıyla siyasi meşruiyetinin ve demokratik sorumluluğunun sağlanmakta olduğunun altı çizilebilir. Bir başka deyişle Komisyon için dikey sorumluluk mekanizması olmasa da, yatay sorumluluk mekanizması mevcuttur. Diğer taraftan, Komisyon un Avrupa halklarının karar alma süreçlerine katılımını temin etmek için uyguladığı danışma süreçleri aracılığıyla supranasyonel düzeyde kamusal alan yaratma girişimlerinin meşruiyetini pekiştirdiği ya da demokratik meşruiyet açığını daralttığı ileri sürülebilir. Ancak anılan hususlar Komisyon un demokratik meşruiyetinin ve Avrupa halklarına karşı siyasi sorumluluğunun garantisi için yeterli değildir. Üstelik bu yetersizlik, Lizbon Antlaşması nda Birliğin işleyişinin temsili demokrasiye dayandığının hükme bağlanmış olması nedeniyle daha da önem kazanmaktadır. Zira temsili demokrasi açısından Komisyon a girdi meşruiyeti sağlayacak, bir başka deyişle üyelerinin Avrupa vatandaşları tarafından belirlenmesine imkan tanıyacak ve Komisyon u üye devlet vatandaşlarının değerlendirmesine sunmak suretiyle vatandaşlara karşı doğrudan siyasi sorumluluğunu sağlayacak herhangi bir araç bulunmamaktadır. Dolayısıyla, Avrupa Komisyonu Başkanının ve üyelerinin Avrupa halkları tarafından doğrudan seçimle belirlenmemiş olması; bir başka deyişle temsili demokrasiye dayanma amacında olan Birliğin parlamenter sistem ya da başkanlık sistemi olarak nitelendirilmesinin mümkün olmaması, Avrupa Komisyonu nun demokratik meşruiyeti ve siyasi sorumluluğu üzerinde, özellikle temsili demokrasi perspektifinden ciddi ölçüde kaygı kaynağıdır. Sonuç olarak; Avrupa Komisyonu nun, ekonomik sorunların çözümü amacıyla, bir başka deyişle ekonomik gerekçelerle de olsa üye devletlerin ekonomi ve maliye politikaları üzerinde yetkilerini artıracak nitelikteki her önerinin ve düzenlemenin Birlik yönetiminin demokratik niteliği açısından eleştiri konusu ve kaygı kaynağı haline gelmemesi için, Komisyon un siyasi meşruiyeti ve demokratik sorumluluğu üzerindeki mevcut sorunların giderilmesi gerekmektedir. Komisyon un siyasi meşruiyeti ve demokratik sorumluluğunun temini için, entegrasyon hareketinin nihai hedefi üzerine tartışmaları büyük ölçüde etkileme kapasitesine sahip başlıca iki alternatif olduğu ileri sürülebilir. Birincisi, Avrupa Komisyonu nun Avrupa Parlamentosu içinden oluşturulması, yani parlamenter hükümete dönüştürülmesidir. İkincisi ise, Komisyon Başkanının başkanlık sistemlerinde olduğu gibi doğrudan Birliğe üye devlet vatandaşları tarafından seçilmesidir.

97 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 95 Kaynakça: Arendt, H., (1958), The Human Condition, University of Chicago Press, Chicago. Arendt, H., (1970), On Violence, Harcourt Brace & Co, New York. Bay, C., (1968), Needs, Wants, and Political Legitimacy, Canadian Journal of Political Science, 1(3), pp Bellamy, R., (2006), Still in Deficit: Rights, Regulation, and Democracy in the EU European Law Journal, 12(6), pp Boedeltje, M. & Cornips, J., (2004), Input and Output Legitimacy in Interactive Governance, Erasmus Universiteit Rotterdam, Bovens, M., (2007), Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework European Law Journal, 13(4), pp Brand, M., (2004), Affirming and Refining European Cobstitutionalism: Towards the Establishment of the First Constitution for the European Union, EUI Working Paper Law No 2004/2, Italy. Buchanan, A., (2002), Political Legitimacy and Democracy, Ethics, 112(4), pp Budge, I., (1996), The New Challenge of Direct Democracy, Polity Press, Cambridge. Cohen, R., (1988), Introduction, R Cohen & J. D. Toland (eds.), State Formation and Political Legitimacy, New BrunswickTransaction. Collignon, S., (2010), Democratic requirements for a European Economic Governance, International Policy Analysis. Commission of the European Communities, (2006), White Paper On A European Communication Policy, COM(2006) 35 final, Brussels. Commission rebuffs Dutch calls for euro exit plan, (2011), Erişim: 9 Eylül 2011, Çetin, H., (2003), Siyasetin Evrensel Sorunu: İktidarın MeşruiyetiMeşruiyetin İktidarı Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 58(3), pp Dahl, R.A., (1994), Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation, Political Science Quarterly, 109(1), pp Dahlberg, L., (2006), The European Commission and European Public Sphere,. Erişim: 12 Ocak 2012, Eriksen E.O. & Fossum, J.E., (2004), Europe in Search of Legitimacy:Strategies of Legitimation Assessed, International Political Science Review, 25(4), pp Eurobarometer, (2011), Public Opinion in the European Union, Standard Eurobarometer 74, Brussels. Fabbrini, S., (2012), After the Euro Crisis:The President of Europe:A new paradigm for increasing legitimacy and effectiveness in the EU, Erişim:12 Haziran 2012, Ferejohn, J., (1999), Accountability and Authority: Toward a Theory of Political Accountability, A. Przeworski, S. C. Stokes & B.Manin (eds.). Democracy Accountabilty and Representation, Cambridge University Press, UK.

98 96 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU Flynn, J., (2004), Communicative Power in Habermas s Theory of Democracy, European Journal of Political Theory, 3 (4), pp Friedrich, C.J., (1963), Man and His Government, McGraw Hill, New York. Germany calls for powerful EU budget commissioner, (2012), Erişim:16 Ekim 2012, Habermas, J., (2002), Öteki olmak, öteki yle yaşamak:siyaset Kuramı Yazıları. İ. Aka (çev.), Yapı Kredi Yayınları, İstanbul. Hayek, F.A.V., (1995), Kanun, Yasama Faaliyeti ve Özgürlük2. M. Erdoğan (çev.), Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, Ankara. Heywood, A., (2011), Siyaset Teorisine Giriş, H.M. Köse (çev.), Küre Yayınları, İstanbul. John Rawls, Stanford Encyclopedia of Philosophy, Erişim: 1 Aralık 2011, Karadağ, A., (2003), Kamusal Alan Modelleri: Çoğulcu Perspektiften Bir Değerlendirme. Ankara Universitesi SBF Dergisi, 58(3), pp Kelnerr, D., (2000), Habermas, the Public Sphere, and Democracy:A Critical Intervention, Erişim: 12 Şubat 2012, Knutsen, T.L., (2006), Uluslararası İlişkiler Teorisi Tarihi, Mehmet Özay (çev.), Açılım Kitap, İstanbul. Locke, J., (1690), Second Treatise of Government, Erişim: 12 Şubat 2012, Lord, C., Magnette, P., (2004), E Pluribus Unum? Creative Disagreement about Legitimacy in the EU, Journal of Common Market Studies, 42(1), pp Mahony, H., (2012), European Commission should be EU government, says Germany, Erişim:17 Mayıs 2012, Majone, G., (2012), From the Democratic Deficit to a Democratic Default, Erişim: 8 Haziran 2012, Manin, B., Przeworski, A. & Stokes, S.C., (1999), Introduction. A. Przeworski, S. C. Stokes & B.Manin (eds.). Democracy Accountabilty and Representation. Cambridge University Press,UK. Micossi, S., (2008), Democracy in the European Union, Erişim:12 Şubat 2013, Moravcsik, A., (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht, UCL Press, London. Moravcsik, A., (2006), What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project? A Symposium, Politische Vierteliahresschrift, 47(2), pp Moncrieffe, J. M., (1998), Reconceptualizing Political Accountability. International Political Science Review, 19 (4), pp Montesquieu, (1989), The Spirit of the Laws, Cambridge University Press, Cambridge. O Brennan, Treaty threatens to widen democratic deficit in EU, Erişim: 8 Haziran 2012,

99 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 97 O Donnell, G., (1991), Delegative Democracy, EastSouth System Transformations Working Paper, No.21, University of Chicago, Chicago. PerotePena, J. & Piggins, A., (2011), A model of deliberative and aggregative democracy, Erişim: 12 Şubat 2012, Persson, T., Roland, G. & Tabellini, G., (1997), Separation of Powers and Political Accountability, The Quarterly Journal of Economics, 112(4), pp Political Legitimacy, Stanford Encyclopedia of Philosophy, Erişim: 1 Şubat 2012, Rawls, J., (1993), Political Liberalism, Columbia University Press, New York. Rawls, J., (1999), The Law of Peoples, Harvard University Press, Cambridge. Rawls, J., (2001), Justice as Fairness:A Restatement, Harvard University Press, Cambridge. Raz, J., (1995), Ethics in the Public Domain:Essays in the Morality of Law and Politics, Clarendon Press, Oxford. Reidy, D.A., (2007), Reciprocity And Reasonable Disagreement: From Liberal To Democratic Legitimacy, Philosophical Studies, 132 (2), pp Reth, M.H., (1999), No way out for the beast? The unsolved legitimacy problem of European governance, Journal of European Public Policy, 6(2), pp Rihackova, V., (2007), Making the European Commission more acountable? Enhancing input legitimacy and its possible impact, Institute for European Policy. Riker, W.H., (1982), Liberalism Against Populism, A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice. W.H. Freeman and Company, San Francisco. Russell, B., (2010), İktida,. Göksel Zeybek (çev), İlya Yayınevi, İzmir. Scharpf, F. W., (1997), Economic integration, democracy and the welfare state, Journal of European Public Policy, 4 (1), pp Scharpf, F. W., (1999), Governing in Europe: Effective and Democratic?, Oxford University Press, Oxford. Schimmelfennig, F., (1996), Legitimacy rule in the EU, The Academic Debate, Tubinger Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Friedensfroschung. Simmons, A. J., (2001), Justification and Legitimacy:Essays on Rights and Obligations, Cambridge University Press, Cambridge. Smoke, R., (1994), On the Importance of Policy Legitimacy, Political Psychology, 15 (1), Special Issue: Political Psychology and the Work of Alexander L. George, pp Stillman, P.G., (1974), The Concept of Legitimacy, Polity, 7(1), pp Sutherland, P., (2012), The Euro s Democratic Deficit, Erişim: 8 Haziran 2012, Yiğit, D., (2011), Avrupa Birliği nde Karar Alma Sürecine Katılım ve Avrupa Vatandaşları Girişimi, Uluslararası Hukuk ve Politika, 7(26), pp Weber, M., (1964), The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, New York.

100 98 AVRUPA KOMİSYONU NUN MEŞRUİYETİ VE SİYASİ SORUMLULUĞU Wittrock, P., (2011), A Lasting Solution to the Crisis? German Politicians Call for Change to EU Treaties, Erişim:14 Ekim 2011, Spiegelonline, Wonka, A., (2007), Technocratic and Independent? The appointment of European Commissioners and its policy implications, Journal of European Public Policy, 14(2), pp Zuckert, M., (2004), Natural Rights and Modern Constitutionalism, Northwestern Journal of International Human Rights, 2, Erişim: 12 Şubat 2012,

101 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Cilt 21 Sayı: DEĞİŞEN ULUSLARARASI SİSTEMDE TÜRKİYE'NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE - AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİNE ETKİSİ Emirhan GÖRAL * Özet Bu makalenin temel sorusu küresel sistemin dönüşmekte olan siyasal yapısında Türkiye'nin Balkan politikasının Türkiye Avrupa Birliği ilişkilerine etkisi ile ilgilidir. Büyük güçlerin mücadelesinde her zaman önemli yeri olan Balkanlar, yeni şekillenmekte olan dünya düzeninde konumunu korumaktadır. Balkanlar ile çeşitli bağları bulunan Türkiye'nin bölgeye yönelik politikaları, çok taraflı bir yaklaşım ve uluslararası barış operasyonlarına iştirak üzerine kurulmuştur. Avrupa için güvenlik, enerji ve yasa dışı göç bağlamında önemli yeri olan Balkanlar da Türkiye nin politikaları AB tarafından yakından izlenmektedir. Bu çalışma, neorealist bir bakış açısı ile Türkiye nin Balkan politikalarını, ülkenin Avrupa Birliği ile ilişkileri perspektifinde incelemeyi amaçlamaktadır. Öne sürdüğü ana argüman, Türkiye nin Balkanlar da izlediği çok taraflı ve barışı destekleyici politikaların, bölge üzerindeki olası güç mücadelesini ve dengeleme hareketlerini önleme işlevi gördüğü ve Türkiye-AB ilişkileri açısından olumlu bir nokta teşkil ettiğidir. Anahtar Kelimeler: Balkanlar, uluslararası sistem, büyük güçler, Türk Dış Politikası, Türkiye AB ilişkileri Abstract THE IMPACT OF TURKEY S BALKAN POLICY ON TURKEY-EUROPEAN UNION RELATIONS IN THE CHANGING INTERNATIONAL SYSTEM The research question of this article is about the impact of Turkey s Balkan policy on Turkey European Union relations within the context of changing structure of global political system. The Balkans has always been a special region for the great powers. This region is also vitally important for Turkey because of various ties between Turkey and the Balkans. Turkey s Balkan policy is mainly constructed on multilateralism and support for international peace missions. The Balkans is an important region for the EU in terms of security, energy and illegal immigration, therefore, Turkey s Balkan policy is under close scrutiny by the EU. * Dr., Marmara Üniversitesi, Avrupa Birliği Enstitüsü, AB Siyaseti ve Uluslararası İlişkiler Anabilim Dalı, e-posta: egoral@marmara.edu.tr

102 100 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ This study aims to evaluate Turkey s Balkan policy with respect to its impact on Turkey-EU relations in a neo-realist perspective. The main argument of this article is that Turkey s multilateral and peace keeping policies, which help to avoid balancing and power contest by the major global actors, have a positive impact on Turkey-EU relations. Keywords: The Balkans, international system, great powers, Turkish Foreign policy, Turkey EU relations Giriş Uluslararası sistemin yapısının değişmekte olduğu akademik çevrelerde üzerinde uzlaşılan bir konudur. Fakat bu değişimin hangi yönde olacağı oldukça tartışmalıdır ve belirsizliğini korumaktadır. (Ikenberry, 2002; Schweller, 2011; Layne, 2011) Soğuk Savaş ın bitiminden sonra yıkılan iki kutuplu yapı yerini ABD nin başat güç olduğu tek kutuplu yapıya bırakmıştır; ancak, özellikle 2001 sonrasında yaşanan gelişmeler, Çin in hızlı yükselişi ve artan petrol fiyatlarıyla Rusya nın eski günlerine dönme sinyalleri vermesi, tek kutuplu yapının artık değişmekte olduğu izlenimini kuvvetlendirmektedir. Tarihte eşine az rastlanır bir büyüme örneği sergileyen Çin in ABD nin rakibi olarak sistemde yeni bir kutup oluşturacağına yönelik öngörüler sıkça dile getirilmektedir 1. Bununla birlikte derinleşmesini Almanya-Fransa eksenindeki güçlü bütünleşme taraftarı ülkelerle ilerletmeye çalışan Avrupa Birliği nin ABD yi eleştiren politikaları da çok kutuplu dünyanın sinyalleri olarak değerlendirilebilir. 2 Dünya düzeninin hangi yönde ilerleyeceği henüz belirginleşmeye başlamamış olsa da bölgesel güç niteliğindeki ülkelerin uluslararası politikadaki rolleri daha önceki dönemlerde olduğu gibi belirleyici unsurlar arasında olacaktır. Buna bağlı olarak bölgesel güç düzeyindeki ülkelerin yakınlaştığı kutupların etkilerinin artacağı da söylenebilir. Bu çerçeveden değerlendirildiğinde Türkiye nin farklı bölgelerin kesiştiği noktadaki coğrafi konumu sebebiyle birçok bölgeyi etkileyebilecek bir güç olduğunu söylemek mümkündür. Daha açık bir ifadeyle, Türkiye nin Orta Doğu, Orta Asya, Kafkasya ve Balkanlar üzerindeki politikaları yeni şekillenmekte olan dünya düzeninde ülkenin yerini belirleyecektir. Türkiye nin Balkanlar da izlediği istikrara yönelik politikaların değişmekte olan uluslararası sistemde olumlu bir etkisi vardır. Özellikle çok taraflılık üzerinde geliştirilen dış politika anlayışı bölgede dengeleme ihtiyacını azaltmakta ve bölgenin bir güç mücadelesi alanına dönüşmesini engellemektedir. Bu sebeple, Türkiye nin Balkanlar a yönelik dış politikası, Türkiye AB ilişkilerine katkı sağlamaktadır. Bu olumlu etkinin nasıl bir zeminde oluştuğunu anlamak için Balkanlar ın uluslararası alandaki önemine ve büyük güçlerin bölgeye yönelik politikalarına bakmak gerekir. Makalenin ilk bölümünde yapılan bu incelemenin ardından Türkiye nin Balkanlar 1 Çin in ABD karşısındaki gelişiminin uluslararası sistem açısından detaylı bir analizi için bkz.: Art (2009: ). 2 Atlantik ittifakı içindeki farklı görüşlerin ve fikir ayrılıklarının detaylı incelemesi için bkz.: Andrews (2005).

103 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 101 politikasının güncel analizi ile Avrupa Birliği nin ve Türkiye nin bölgede ne derece uyumlu politikalar izlediğini ortaya çıkartmak mümkün olacaktır. 1. Uluslararası Sistem içinde Balkanlar Avrupa nın doğu ile bağlantısını sağlayan en önemli geçiş yolu niteliğindeki Balkanlar tarih boyunca birçok imparatorluk ve devlet için önemli bir stratejik bölge olarak değerlendirilmiş ve bunun sonucunda da bölge üzerinde çatışma süregelen bir durum olmuştur. Kuzeyinde Tuna Nehri ile Avrupa nın içlerine kadar giden ticaret yolu, doğuda Karadeniz, güneyde Akdeniz ve Boğazlar ın varlığı, genellikle bu bölgeyi kontrol eden aktörün uluslararası alanda, başta Avrupa olmak üzere, Karadeniz Bölgesi ve Doğu Akdeniz de etkin bir güç haline geleceğini düşündürmektedir. Son yüzyıla kadar özellikle doğuya yönelik ticaret yollarının kontrolünü sağlaması ve verimli toprakları sebebiyle farklı uygarlıkların etkisine giren Balkanlar ın, bugünün dünyasında enerji kaynaklarının geçişi ve göç hareketleri açısından stratejik önemi daha da artmıştır. Bu sebeple bölge gerek küresel gerekse bölgesel güçler için bir mücadele alanı haline gelmiştir. (İrge, 2011: 25-80) 1389 tarihiyle birlikte Osmanlı hâkimiyetinin başladığı Balkanlar, uzun yıllar Osmanlı İmparatorluğu nun Avrupa nın içlerine kadar ilerleme sağlayacağı temel üs olmuş, ardından da farklı etnik grupların bağımsızlık mücadelesine tanıklık etmiştir. Bu dönemde gerek Avrupa nın büyük güçleri, gerekse Rusya bölgeye özel önem vermiş, bölgenin farklı dinsel ve etnik yapısını kendi ulusal çıkarlarına yönelik olarak kullanmaya çalışmışlardır. Rusya nın Boğazları kontrol etme politikası çerçevesinde Balkanlar üzerinde yayılma eğilimini arttırması 19. Yüzyıl boyunca İngiltere yi tedirgin etmiştir (Armaoğlu, 1991: 52). Bölge üzerinde Avusturya- Rusya mücadelesi temelinde şekillenen Pan-Cermen blok ile Pan-Slavist blok arasındaki çatışma ise Birinci Dünya Savaşı ile birlikte doruk noktasına ulaşmıştır (Armaoğlu, 1991: 53-4) sonrasında ortaya çıkan Sırp-Hırvat-Sloven Krallığı başta olmak üzere Balkanlar daki yeni sınırlar birçok sorunu beraberinde getirmiş ve iki savaş arası dönemde bölgeyi büyük güçlerin mücadelesine açık bir hale dönüştürmüştür. İkinci Dünya Savaşı ile birlikte bölgedeki güç mücadelesi önce Sovyetler Birliği nin Romanya dan Baserabya ve Bukovina yı alması, ardından da Almanya nın Yugoslavya ve Yunanistan ı işgali ile tekrar üst seviyeye ulaşmıştır (Armaoğlu, 1991: 371-5). Soğuk Savaş döneminde de benzer durum devam etmiş, iki kamp arasında bölünen ülkeler yoluyla büyük güçlerin Balkanlar daki mücadelesi sürmüştür. Doğu Balkanlar da Romanya ve Bulgaristan gibi iki önemli ülke Sovyet saflarında yer alırken, ABD nin savaş sonrasında da devam eden çabasıyla Yunanistan Batı kampında kalmıştır. Balkanlar ın batısında ise Mareşal Tito nun önderliğinde birleşen Yugoslavya, Soğuk Savaş ın sonuna kadar varlığını sürdürmeyi başaran bir federasyon kurarak büyük güçlerin bölgedeki mücadelesinden nispeten uzak kalmıştır. Bütün bu sebeplerle Balkanlar ı doğru değerlendirebilmek için büyük güç konumundaki aktörlerin politikalarına değinmek gerekir. Neo-realist bakış açısıyla,

104 102 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ uluslararası sistemde büyük güçlerin pozisyonlarının temel önemi olduğu söylenebilir. Çünkü var olan siyasal sistem bu aktörlerin güç paylaşımlarına göre şekillenmektedir. 3 Daha az güce sahip aktörler ise kendilerini oluşan kutuplaşmaya göre konumlandırmaktadır. Bu uluslararası sistem içinde gerek Soğuk Savaş dönemindeki çift kutuplu yapı, gerekse önceki dönemlerdeki çok kutuplu yapı, Balkanlar ın güçlü devletlerin mücadele alanı olarak ortaya çıkmasına sebep olmuştur. Günümüzde uluslararası sistem tek kutuplu bir yapı sergilemekte olsa da dönüşüm geçirmekte olduğu gözlenmektedir. Soğuk Savaş ın bitimiyle birlikte ABD nin tek başına süper güç olarak ortaya çıktığı tek kutuplu yapı özellikle Irak a yaptığı müdahalenin ardından sorgulanmaya başlamış, her ne kadar doğrudan tehdit olarak algılanmasa bile Amerikan gücünün dengelenmesi sorunu dost demokrasiler arasında dahi tartışılır hale gelmiştir (Walt, 2005). Ayrıca Gilpin in (1987) ortaya attığı uluslararası ekonomi ve pazarın etkisiyle gücün merkezden çevreye doğru kayması sonucu baskın gücün sistemin yapısını sürdürmesinin zorlaşması yönündeki görüş de tek kutupluluğun değişimine yönelik güncel tartışmaların zeminini oluşturmaktadır. Daha açık bir ifade ile ABD nin Çin, Hindistan, Brezilya ve diğer gelişen ülkelerin ekonomileri karşısında rekabet edebilmek için aşırı yüksek askeri harcamalarının sürdürülebilir olmadığı ve bunun da doğal olarak çok kutupluluğa geçişe yol açacağı tartışılmaktadır (Kupchan, 2002: 61-4). Bu durum uzun süren Irak Savaşı nın ardından daha da tartışılır hale gelmiştir. Mevcut askeri yapıyla ve ekonomik rekabet ortamında ABD nin tek kutupluluğu sürdürmesinin artık yararına olmayacağı söylenebilir. Bu aşamada Amerika nın yanı sıra Çin, Rusya, Avrupa Birliği, Japonya, Hindistan, Brezilya ve hatta Türkiye gibi bazı ülkelerin yükselen güç rolünü üstleneceği yeni bir dünyaya geçişin yaklaştığı da sıklıkla vurgulanan öngörüler arasındadır. (Schweller, 2011) 2. Balkanlar da Büyük Güçlerin Etkileri Balkanlar ın, büyük güçler için neden önemli olduğunu anlamak, güç mücadelesini doğru değerlendirebilmek için oldukça önemlidir. Bu bölgenin jeopolitik konumu itibariyle çok kutuplu dünyada önemli bir yer teşkil edeceği söylenebilir. Balkanlar, ABD ve Çin gibi ülkeler için hem geçiş yollarında olma, hem de Avrupa, Rusya ve Türkiye nin dış politikalarını kontrol etme bağlamında önem taşımaktadır. Rusya için de akrabalık bağları bulunan Balkanlar da, diğer güçlerin etki alanlarını sınırlandırmak öncelikli konudur. Avrupa için ise bu bölge, güvenlik endişelerinin yanı sıra, küresel aktörlük çabaları ile Rusya ve Türkiye gibi ülkelerin nüfuz alanlarını sınırlı tutma açısından önemlidir. Dolayısıyla, geçmişte olduğu gibi, yeni bir dünya düzeninde de Balkanlar ın en çok Rusya, Avrupa ve Amerika nın çıkar mücadelesinde yer bulacağı söylenebilir. 3 Uluslararası sistemin tek bir büyük gücün hakim olduğu yapıda tek kutuplu, iki büyük gücün hakim olduğu yapıda çift kutuplu, üç veya daha fazla büyük gücün etkin olduğu ortamda ise çok kutuplu bir yapı sergilemektedir.

105 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Rusya Büyük güçlerin Balkan politikalarını incelerken öncelikli olarak Rusya'yı ele almak gerekir, zira Balkanlar da yaşayan Slav unsurlarla akrabalık bağı olan Rusya için bölgenin çok boyutlu önemi tarihsel süreçte de gözlenmektedir. Çarlık döneminde sıcak denizlere ulaşmak ve ticaret yollarını kontrol altında tutabilmek için önemli bir geçiş noktası olan bölge, imparatorluğun güney ve batıdaki zafiyetinin azaltılmasında kritik bir yere sahipti. Bu durumun en belirgin etkisini Kırım Savaşı ile hisseden Rusya, gerek Boğazlar ı gerekse Balkanlar ı kontrol etmek amacıyla Sırp ve Yunan isyanlarına destek vermekten de çekinmemiştir (Mazower, 2000: 70). Bunun da ötesinde Avusturya-Macaristan İmparatorluğu Sırbistan ı işgal ettiğinde Rusya, Sırbistan ı savunmak amacı altında Dünya Savaşı na dâhil olmuştur. Son üç yüz yıllık süre içinde Avrupa da yaşanan çatışmalarda Sırplar la Ruslar ın aynı safta yer aldığı da hatırlanırsa (Medvedev, 1999) Slav kardeşliğinin önemi açık bir şekilde anlaşılmış olur. Ancak Çarlık Rusya sının benzer politikalarını sadece pan-slavist bir düşünce ürünü olarak değerlendirmek yeterli olmaz. Rusya nın stratejik çıkarları ve diğer büyük güçlerle olan konumu da Çarlık döneminde Balkanlar a yönelik Rus politikasını şekillendiren önemli etkenlerden biridir. Rus ihtilalinden sonra açıklanan Çarlık belgeleriyle açığa çıkan gizil anlaşmalarda İstanbul ve Boğazlar ın Ruslar ın kontrolüne bırakılması isteği bu yaklaşımı doğrular nitelikteki önemli belgelerdir (Suny, 1998: 43). Kısacası, Çarlık döneminde Rusya nın Balkanlar a yönelik politikası bölgede diğer büyük güçlerin etkinliğini kırmaya ve Rusya yanlısı yönetimlerin hâkim olmasını sağlamak üzere şekillenmiştir. Bunun temel nedeni de o dönemin uluslararası sisteminde yaşanan çok kutuplu yapıda Rusya nın gücünü ve etkisini korumak ve arttırmak olarak özetlenebilir. Ekim devrimi sonrasında kendilerinden önceki dönemden farklı bir şekilde Sovyet yöneticileri stratejik ve ekonomik olarak Balkanlar a, Boğazlar a olduğu kadar büyük bir önem atfetmemişlerdir. Slav ve Ortodoks kardeşliğinden ziyade, iki kutup arasında yaşanan Soğuk Savaş ın etki alanı mücadelesi, Sovyetler in bölgeye yönelik politikasını şekillendiren faktör olmuştur. Sosyalist sistemlerin hâkim olduğu Yugoslavya, Romanya, Bulgaristan ve Arnavutluk, Rusya nın etkisini Çarlık döneminde olmadığı kadar uzak bir noktaya, Adriyatik Denizi ne ulaştırmıştır. Ancak bu etki, özellikle Tito yönetimindeki Yugoslavya nın Sovyetler e koşulsuz itaati reddeden bağımsız tutumu sebebiyle oldukça azalmıştır. Bu durum, Bulgaristan dışındaki ülkelerde de etkili olmuş ve Sovyetler Birliği nin bölgedeki tesirini oldukça düşürmüştür. Bölgenin Sovyetler Birliği ne yakınlaşması için Gorbaçov un politikalarını beklemek gerekmiştir. (Headley, 2008: 19-22) Soğuk Savaş'ın katı çizgilerinin oluşmasıyla birlikte durağan bir dönem geçiren bölgeye yönelik Rus politikası Soğuk Savaş ın bitmesiyle yeniden şekillenmeye başlamıştır. Rusya nın dış politikasında realizmin etkisi 1990 lı yıllarda dışişleri bakanlığı yapan Kozyrev ve Primakov un sıklıkla dile getirdikleri çok kutuplu dünya söylemlerinde de ortaya çıkmıştır (Lynch, 2001: 11). Eski Yugoslavya nın

106 104 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ dağılma sürecinde Sırplar a yönelik Batılı devletlerin müdahalelerini önleme temelindeki Rus stratejisinin esas motiflerinden biri olarak hiç şüphesiz Ortodoks- Slav kardeşliğinden söz edilebilir. Ancak Rusya nın Balkanlar da Batılı güçler ile ters düşmesinde en az Slav kardeşliği kadar etkili bir başka neden NATO'nun doğuya doğru genişlemesini kontrol altında tutmak olmuştur (Headley, 2008: 49-52). Bu durum, Rusya'nın Batı ile olan ideolojik çatışmasının bitmesine rağmen etki alanı çatışmasının devam ettiğini göstermesi bakımından önemlidir. Rusya için, özellikle Batılı güçlerin çevre bölgesi içinde yer alan Balkanlar ı kendi nüfuzu altında tutmak, Avrupa karşısında çok önemli bir avantaj anlamına gelmekteydi. Bu sebeple, gerek Bosna Savaşı, gerekse Kosova müdahalesi sırasında Batı ile derin görüş ayrılıkları olan Rusya, bölgede etkinliğini sürdürmeye çalışmıştır. Günümüzde de bu durum devam etmektedir. Rusya'nın etkinliğini sürdürme çabasının bir diğer önemli unsuru da son yıllarda gelişen enerji geçiş yollarının kontrolüne sahip olma çabasıdır. İrge nin (2011: 282-3) vurguladığı gibi: Balkanlar ın enerji güzergâhında yer alan bir köprü haline gelmesi ve büyük güçlerin ekonomik, siyasal, kültürel alanlarda da rekabet içinde oldukları bir bölge olması Balkanlar ın stratejik önemini ortaya koymaktadır. Rusya nın Orta Asya ve Hazar bölgesindeki geniş çaplı çıkarları Balkanlar da aktif bir siyaset izlemesini zorunlu kılmaktadır (Larrabee, 1996: 402). Daha açık bir ifadeyle, Rusya nın özellikle Avrupa üzerinde enerji kaynakları yoluyla elde ettiği siyasi etkisini sürdürebilmesi için Avrupa ya yönelik bütün enerji yollarını kontrol etmesi stratejik çıkarları için oldukça önemlidir. Enerji çeşitlendirme çabasında olan Avrupa Birliği için büyük öneme sahip Hazar ve Orta Asya bölgesi kaynaklarının Batı yönüne akışını sağlayacak önemli geçiş noktaları Balkanlar üzerinden tasarlanabilir. Nabucco Projesi ne alternatif olarak Rusya tarafından geliştirilen ve Sırbistan üzerinden geçen Güney Akım hattının gerek Balkanlar, gerekse Avrupa üzerinde Rusya nın etkinliğini pekiştireceği açıktır (Ekinci, 2011: 424-5). Bu sebeple gerek Boğazlar gerekse Balkanlar da Rusya nın dış politikasına ters düşecek bir gücün varlığı Rusya açısından kabul edilemez bir durumdur. Dolayısıyla, neo-realist bir bakış açısı ile, değişmekte olan dünya düzeninde Rusya nın gerek enerji alanında Avrupa daki etkinliğini sürdürebilmesi, gerekse bölgesel güçlerle olan ilişkilerinde avantajlı konumda olabilmesi için Balkanlar la ilgili politikalarının hayati bir öneme sahip olduğu söylenebilir Amerika Birleşik Devletleri Değişen dünya düzeninde Balkanlar ın yerini incelerken ele alınması gereken diğer önemli aktör de bugünkü dünya düzeninde tek süper güç pozisyonunu koruyan ABD dir. Rusya nın aksine, ABD için Balkanlar hayati bir anlam ifade etmemektedir. Coğrafi olarak herhangi bir sınır yakınlığı olmadığı için bölgede etkin bir güç olmak ABD nin güvenliğine doğrudan etki eden bir gereklilik değildir. Diğer yandan Rusya gibi bölge ülkeleriyle akrabalık bağı da bulunmadığı için bölge halklarının arasındaki çatışmaya müdahil olmak, ABD yöneticileri için bir iç politika aracı olarak da değerlendirilemez. Ayrıca, tarihsel süreç içinde ABD nin bölge ile hayati çıkar odaklı bir ilişkisi de bulunmamıştır.

107 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 105 Balkanlar ı Amerika Birleşik Devletleri için önemli kılan unsur, diğer büyük güçler üzerinde etki kurma becerisine olan katkısıdır. Yugoslavya ya yönelik Amerikan müdahalesi NATO nun caydırıcı gücünü ortaya koymaya ve ABD nin Rusya ve Çin gibi çok kutupluluk üzerinde odaklanan ülkelerle olan ilişkilerinde etkinliğini göstermeye yönelik bir hareket olarak değerlendirilebilir (Bullington, 1999). 11 Eylül sonrasında Afganistan da ve Irak ta gerçekleştirdiği müdahalelerinin ABD üzerinde oluşturduğu ekonomik ve askeri yük sebebiyle, süper güç bu bölgeyi Avrupa nın etki alanında bırakmayı tercih etmiştir (Cato, 2009: ). Headley i (2008: 58) izleyerek ifade etmek gerekirse, ABD için Balkanlar stratejik olarak kritik önemle sahip değildir ancak Rusya başta olmak üzere diğer büyük güçler için stratejik öneminden dolayı ABD bölgeye yönelik olarak 1990 ların başlarından bu yana önemli faaliyetlerde bulunmuştur Avrupa Birliği nin Büyük Üyeleri Soğuk Savaş döneminde Batı ittifakının büyük üyesi ABD nin bölgede herhangi bir temel çıkarı olmasa da diğer müttefik güçler olan Batı Avrupa ülkeleri için Balkanlar son derece önemli bir bölgedir. AB içinde büyük ülkeler olarak adlandırılan üyeler 4 arasında hiç şüphesiz bölgeye en büyük ilgiyi gösteren, çok kutuplu dünyada rolü yadsınamayacak olan Almanya dır. Ancak, gerek Almanya nın gerekse başta Fransa olmak üzere AB deki diğer büyük devletlerin yeni oluşacak çok kutuplu bir yapıda tek başlarına kutup yaratabilecek kadar büyük birer güç olarak ortaya çıkmaları bugün için tartışmalı bir konudur (Bertherton ve Vogler, 2006: 221-2). Buna rağmen özellikle Almanya nın Balkanlar a yönelik çıkarları büyük bir güç ölçeğinde ele alınabilir. Coğrafi konumu sebebiyle Balkanlar, tarihsel süreç içinde Avrupa nın büyük güçleri için önem arz etmiştir. Birinci Dünya Savaşı öncesi dönemde Balkanlar ın Avusturya nın etki alanında olmasından dolayı bölgeye yönelik Alman politikaları sınırlı kalmıştır (Miller ve Kagan, 1997: 66). Almanya nın savaşta yenilmesinin ardından bölgede etkili olmaya çalışan Fransa nın çıkarları statüko yanlısı bir tutum sergilemesine sebep olmuş, Mussolini nin iktidara gelmesi ise İtalya nın Balkanlar da revizyonist politikalar izlemesine yol açmıştır (Miller ve Kagan, 1997: 72-3). İkinci Dünya Savaşı sonrasında, Soğuk Savaş ın iki kutuplu baskılayıcı etkisi 5 ile Avrupalı devletlerin Balkanlar daki güç mücadelesinin dışında kaldığı gözlemlenmiştir. Ancak Soğuk Savaş sonrasında Avrupa nın bölgeye yönelik ilgisi tekrar ortaya çıkmıştır. Özellikle dünya siyasetindeki yeni kutuplaşmanın henüz belirginleşmediği 1990 lı yıllarda Almanya bölge politikasını kesin çizgilerle ortaya koymaya çalışmıştır. Bu çerçevede Almanya nın Slovenya ve Hırvatistan ı Aralık 1991 de tanıması Yugoslavya krizinin hızla tırmanmasına önemli bir sebep olarak da değerlendirilmiştir (Lucarelli, 1997: 65-6). Bununla birlikte, krizin ilerleyen aşamalarında Bosna Savaşı na müdahale konusunda Batı Avrupa Birliği içinde 4 Avrupa Birliği içindeki büyük ülkeler, genellikle Almanya, Fransa, İngiltere ve İtalya olarak değerlendirmektedir. 5 Baskılayıcı etki terimi için bkz: Buzan ve Waever (2003: 61-68).

108 106 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ karar alınamaması ve kıta içindeki bir çatışmaya çözüm üretilememesi (Özdal, 2008) farklı siyasi çıkarların Avrupa devletlerini farklı politikalara yönelttiğinin de bir göstergesidir. Almanya nın erken diplomatik girişiminde Hırvatistan ile olan yakınlığın etkili olduğu söylenebilir. Bu etki kadar yeni şekillenmekte olan dünya düzeninde büyük güç olmak için gerekli enerji kaynaklarına erişim yolu üzerinde olan ve Avrupa nın doğu ile bağlantısını teşkil eden geçiş özelliği nedeniyle Balkanlar da kendi etkisi dışında bir gücün yerleşmesini engelleme istediğinin de Almanya nın Yugoslav krizinde tek taraflı hareket etmesini açıklayabilir. Genelde AB, özelde de Almanya nın Balkanlar a ilgisi Yugoslavya nın dağılma süreci ile sınırlı kalmamıştır. Özellikle Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası çerçevesinde geliştirilen kriz yönetimi misyonları çerçevesinde Bosna, Makedonya ve Kosova da önemli görevler üstlenmiştir. 6 Bu misyonlar aracılığı ile Avrupa Birliği nin oluşturduğu polis ve askeri güçler bölgede uzun süre görev yapmış, böylece Avrupa nın büyük devletlerinin bölgede etkin bir askeri ve sivil etkinlik imkânı olmuştur. Avrupa nın Balkanlar a olan ilgisinin stratejik konumlamadan ziyade Avrupa daki politik istikrarı sürdürmek ve Balkanlar kaynaklı organize suç ve sınır güvenliği gibi sorunları çözmeye yönelik olduğu üzerine bazı yaklaşımlar da vardır. Avrupa Birliği ülkelerinin yaklaşımı, üst düzey askeri güvenlik endişeleri yerine daha düşük düzeyli ve toplumsal güvenlik algılamaları üzerinde odaklanarak Balkanlar ın Avrupalılaşması hedefi üzerinden de değerlendirilebilir. (Gross, 2011: 261-5) Özellikle Santa Maria de Feira Zirvesi nde ve Fransa nın çabalarıyla Kasım 2000 de gerçekleştirilen Zagreb Zirvesi nde Batı Balkanlar ın üyelik için potansiyel aday olduklarının vurgulanması bölgenin önemini göstermektedir (Braniff, 2011: 76) Bu açıdan bakıldığında, Almanya örneğindeki müdahaleci yaklaşımı ve takip eden dönemde Fransa nın çabalarını Avrupa nın içinde yer alan bir bölgenin istikrarını sağlamaya yönelik önleyici bir çaba 7 olarak görmek mümkündür. Ancak bu yaklaşımlar Yugoslavya nın çözülmesinin ilk yıllarında Avrupalı büyük devletlerin bölge politikalarına gösterdiği ilgiyi açıklamakta çok yeterli değildir. Örneğin, Mearshimer (2001: 48-49), Soğuk Savaş ın bitimi ile birlikte Avrupalıların ABD nin güvenlik şemsiyesinin dışında kalma korkusu ile bölgeye yönelik ilgilerinin artması arasında bir paralellik kurulabileceğini iddia eder. Zira, ABD güvencesi olmadan Avrupa nın içine kadar nüfuz edebilecek bir karşıt güç, çok kutuplu bir dünyada Avrupalı büyük güçleri zor durumda bırakabilirdi. Öte yandan, yukarıda da sözü edildiği üzere, Avrupa için Balkanlar, enerji geçişi açısından da önemli bir güzergâh olarak görülmektedir. Birçok belgede enerji 6 Bu ülkelerdeki operasyonların detaylı analizleri için bkz: Grevi, Hell ve Keohane (2009). 7 Her ne kadar Avrupalı güçlerin müdahale çabasından söz edilse de bu çabanın ortaya konulması için ortak bir Avrupa hareketinden söz etmek mümkün değildir (Cohen, 1993). Dayton Barışı nın sağlanmasında ve Kosova müdahalelerinde ABD önderliğinin etkisi ve ortak hareket zaafları Avrupa nın Balkanlar a yönelik daha aktif bir politika izlemesi ihtiyacını ve dış politikada tek sesle hareket etme gerekliliğini ortaya koymuştur.

109 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 107 kaynakları olduğu kadar enerji yollarının da çeşitlendirilmesi gereğini vurgulayan 8 Avrupa Birliği için Balkanlar, Rusya ya olan doğalgaz bağımlılığını azaltmak için alternatif güzergâhlar üzerinde yer almasından dolayı da oldukça önemlidir (Ekinci, 2011: ). Ayrıca, Balkanlar ın Avrupa ya yasadışı göç yollarında önemli bir geçiş noktası olması ve organize suçlar açısından dikkate değer bir potansiyel taşıması da Avrupalı devletlerin bölgeyle ilgili hassasiyetini arttırmaktadır. 3. Türkiye nin Balkanlar Politikası Tarihsel süreç içinde Türkiye nin Balkanlar a yönelik politikalarını analiz etmek, günümüzdeki dış politika yaklaşımının nedenlerini anlamaya da yardımcı olacaktır. Güneydoğu Avrupa da yüzyıllar süren Osmanlı hâkimiyeti sonucu Türkiye nin Balkanlar daki bazı gruplarla yakın bağları vardır. Öte yandan aynı sebeple bazı bölge ülkeleri ve halkları arasında da olumsuz bir imajı oluşmuştur. Doğal olarak Türkiye nin bölgeye yönelik politikaları da zaman zaman üst düzeye çıkmaktadır Soğuk Savaş ın Bitimine Kadar Türkiye nin Balkanlar a Yaklaşımı Türkiye Cumhuriyeti nin kurulmasının ardından, iki savaş arası dönemde Balkanlarla ilişkileri derinden etkileyecek çok önemli olaylar yaşanmamıştır. Bunun başlıca nedeni Türkiye nin de içinde bulunduğu coğrafyanın Birinci Dünya Savaşı sonrasında oldukça yıpranmış olmasıdır. İki savaş arası dönemde bölge dışı güçlerin Balkanlar da etkinliğini azaltmak amacıyla özellikle İtalya ile Nazi Almanya sının politikalarına karşı oluşturulan Balkan Antantı büyük oranda Türkiye nin girişimleriyle hayat bulmuştu (Sükan, 2001: 186-8). Soğuk savaşın başında ise Sovyet tehdidine karşı Yugoslavya, Türkiye ve Yunanistan arasında Balkan Paktı oluşturulmuştu. Bu bir ittifak antlaşması olmasa da bu üç ülkeyi birbirine yakınlaştırması anlamında önemli bir adım teşkil etmişti (Sükan: ). Türkiye nin söz konusu iki anlaşma yoluyla uyguladığı bu politika neo-realist bakış açısıyla kolaylıkla açıklanabilir. Daha açık bir ifadeyle, bölgede büyük güçlerin etkisini dengelemeye yönelik olarak Türkiye bölge ülkeleriyle işbirliğine gitmiş ve kendisinin de bir parçasını teşkil ettiği Balkanlar da hâkim bir gücün varlığını engellemeye çalışmıştır. Soğuk Savaş ın sonuna kadar olan dönemde ise bölgeye yönelik politikalar Türk Yunan anlaşmazlığının ötesine geçememiş, Kıbrıs ve Ege sorunları ile sınırlı kalmıştır. Türkiye nin Yugoslavya ya bakışı da daha ziyade Batı ya ticaretin geçiş güzergâhında bir ülke konumunda değerlendirmekle sınırlı olmuştur (Robins, 2001: 343). Bu anlamda 1990 öncesi dönemde Türkiye nin Balkanlar da statükonun korunmasından yana olan bir tutum izlediği söylenebilir (Robins, 2001: 12). Bunun önemli nedenlerinden biri de Türkiye nin Soğuk Savaş döneminde bulunduğu 8 Avrupa Birliği nin enerji çeşitliliğini vurguladığı en önemli belgesi 2006 yılında yayınlanan enerji güvenliği ile ilgili Avrupa stratejisi oluşturan yeşil kitaptır. Bu belgenin oluşturulması sürecinde Rusya ile Ukrayna arasında o dönemde yaşanan enerji krizinin de etkisi vardır. Kriz Rusya ya doğalgaz konusunda aşırı bağımlılığı bulunan AB nin enerji çeşitliliğinin yanı sıra kaynak ülke çeşitliliğine de yönelmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Belge için bkz.: European Commission (2006).

110 108 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ coğrafyadır. Türkiye nin komşuları arasında karşıt kampın lideri olan Sovyetler Birliği nin yanı sıra yoğun bir çatışma sürecinin yaşandığı bir bölge olan Orta Doğu nun ve her an karışması muhtemel bir bölge olan Balkanlar ın da olması Türkiye nin Soğuk Savaş süresince dış politikasını belirleyen önemli etkenler olarak sıralanabilir. Neo-realist bir açıdan değerlendirilecek olursa, çift kutuplu bir yapıda etrafı diğer kampın lideri olan ülke ve istikrarsız bir görünüm sergileyen üçüncü dünya ülkeleri ile çevrili bir kanat ülkesi olarak Türkiye nin varlığını devam ettirebilmesi için mevcut durumun sürdürülmesi doğal bir dış politika seçimi olarak değerlendirilebilir. Dolayısıyla, Türkiye nin dış politikasını şekillendiren en temel unsurun uluslararası sistemin yapısı olduğunu söylemek yanlış olmaz. Bunu teyit etmek için Türkiye nin Soğuk Savaş sonrasında farklılıklar gösteren dış politikasını incelemek gerekir Soğuk Savaş Sonrası Balkanlar a Yönelik Türk Dış Politikası Soğuk Savaş ın sona ermesi ve tek kutuplu kabul edilebilecek bir dünyaya geçişle birlikte Türkiye nin dış politikasında genel olarak temel bir kaymanın yaşandığı söylenemez. NATO ya bağlılığın devam etmesi ve Soğuk Savaş ın erken döneminde Avrupa Ekonomik Topluluğu na adaylıkla başlayan Avrupa Birliği sürecinin daha da ivme kazanarak ilerlemesi Türkiye nin temel dış politika seçiminde büyük bir farklılık olmadığını göstermektedir. Bununla birlikte Türkiye nin Soğuk Savaş öncesi döneme göre daha aktif bir dış politika izlediği de gözlenmiştir. Özellikle Sovyetler Birliği nin dağılmasının ardından bağımsızlıklarını kazanan Orta Asya ülkeleriyle akrabalık bağını öne çıkaran bir yakınlaşma çabası ve Balkanlar daki çatışma alanlarına uluslararası toplumla birlikte hareket ederek izlediği aktif yaklaşımı 9, Türkiye nin Soğuk Savaş öncesi durağan politikasından sıyrılmasının önemli göstergeleridir (Larrabee ve Lesser, 2003: 94-5). Neo-realist bir bakış açısıyla Türkiye nin bu tutumu normal olarak yorumlanabilir. Zira, Türkiye nin yakın sahası olarak nitelendirilebilecek bir bölge olan Orta Asya da Sovyetler in etki alanının azaldığı ve bir başka gücün bölgeye nüfuz etmesinin Türkiye nin çıkarlarına olmayacağı açıktır. Türkiye nin varlığını devam ettirmek için yapması gereken ise bulunduğu bölgelerde etkin güç haline gelmeye çalışmasıdır. Aksi halde, içinde yer aldığı veya yakın coğrafi saha içindeki bölgelerde hegemonik etki yaratacak bir gücün oluşumu, Türkiye nin varlığını temelden sarsacak bir etkiye dönüşebilirdi. Bu açıdan değerlendirildiğinde, Türkiye nin yakın kara havzasındaki bölge ülkelerine yönelik ilişkilerinde daha aktif bir dış politikaya yönelmesi neo-realist bir bakış açısı ile daha kolay açıklanabilir. 9 Türkiye gerek Yunanistan, gerekse diğer Balkan ülkelerinde Müslüman kimliği üzerinden politika yapmayı tercih etmemiştir. Bosna ve Kosova daki NATO ve Birleşmiş Milletler güçlerine katılarak hem bölgedeki Müslüman unsurlarla olan bağlarını korumuş, hem Batı saflarında yer aldığını ortaya koymuş, hem de tek taraflı politikalara destek vermediğini göstermiştir.

111 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ li Yıllarda Türkiye nin Balkanlar a Yaklaşımı 1990 lı yıllar boyunca Türkiye nin artan fakat kontrollü bir dış politika etkinliği gösterdiği söylenebilir. 11 Eylül sonrasında ise uluslararası sistemin yapısı ile ilgili yeni gelişmeler paralelinde Türk dış politikası da yeni bir şekil almıştır. ABD nin neo-konservatif politikalara yönelmesi ile birlikte özellikle Irak a yönelik operasyon, başta Almanya ve Fransa olmak üzere müttefikleri arasında da olumlu karşılanmamıştı (Lundestad, 2005). Bu anlamda yumuşak ya da hafif dengeleme olarak adlandırılan uygulamalarla başta Rusya olmak üzere Avrupalı güçlerin de ABD politikalarına karşı durduğu yorumları yapılmıştır (Pape, 2005; Paul, 2005). Türkiye nin dış politikası da uluslararası konjonktüre paralel olarak değişlik göstermiştir. Irak a müdahale yolunda Türkiye nin topraklarını ABD askerlerine kullandırmaması da yine bu çerçevede değerlendirilebilir. Bu durum Türk- Amerikan ilişkilerini olumsuz etkilemiş olsa da neo-realist pencereden bakıldığında kendi bölgesinde ABD nin tek taraflı politikalarının Türkiye nin varlığına bir tehdit olarak algılanacağı açıktır. Dolayısıyla Türkiye nin de ABD nin bölgede sınırsız bir politika izlemesine karşı diğer ülkelerle birlikte hareket etmesi izah edilebilir. Bu anlamda güneyinde istikrarsız bir alan oluşan Türkiye nin Balkanlar da barış ve istikrar sağlanmasına ve büyük güçlerin bölgeye nüfuzunun sınırlandırılmasına yönelik politikaları ön plana çıkmıştır. Öte yandan, geçmişi uzun yıllara ve birçok karmaşık soruna dayanan Türk-Yunan ilişkilerinin 1999 Marmara depremi sonrasında kazandığı ivme aslında iki ülke dışişleri bakanları İsmail Cem ve Yorgo Papandreu nun gayretleri ile şekillenen bir sürecin sonucu olarak Türkiye nin değişmekte olan dış politikasında yeni bir adım olarak ortaya çıkmıştır (Ker- Lindsay, 2000). Benzer bir etki Ahmet Davutoğlu nun yönlendirdiği Kıbrıs politikasında da görülmektedir. Bugün Türk dış politikasının şekillenmesinde Ahmet Davutoğlu nun önemli bir yeri olduğu açıktır. Adalet ve Kalkınma Partisi nin iktidara gelişinin ardından önce danışmanlık düzeyinde başlayan süreçte bakanlık dönemi ile dış politikanın şekillenmesinde Davutoğlu önemli bir faktör haline gelmiştir. 10 Davutoğlu nun döneminde öne çıkan komşularla sıfır sorun politikası Türkiye nin bölgesel bir güç olarak birden fazla bölgede etkin bir aktör olması fikrine dayanmaktadır. Türkiye nin bazı özelliklerinin komşu olduğu bölgelerde etki sahibi bir aktör olarak ortaya çıkmasını sağlayacağı görüşü akademik çevrelerde de kabul görmüştür. Bu özelliklerinin başında ekonomik gelişim düzeyi, politik istikrarı, dinamik sosyal gücü ve ülke içinde İslam la demokrasiyi birlikte yürütme becerisi gelmektedir. (Kirişçi, 2006: 96) Bu açıdan değerlendirildiğinde Türkiye nin Balkanlar a yönelik politikasında özellikle ekonomik gelişim düzeyi ile bölgenin kalkınmasına yönelik girişimler ön 10 Dış politika karar alıcılarının sistemin gerekliliklerini dikkate almadan politikalar belirlemeleri, neorealizme göre ülke çıkarlarına zarar veren önemli bir unsurdur. Bush doktrini sonrasında yenimuhafazakar politikaların ABD düşmanlığını arttırmak yoluyla bu ülkenin uluslar çıkarlarına zarar vermesi bunun en önemli örneğidir (Walt, 2005). Bu çerçeveden değerlendirildiğinde Dışişleri Bakanları Cem ve Davutoğlu tarafından genelde Balkanlar, özelde ise Türk Yunan ilişkilerinde izlenen politikaların uluslararası sistemin gereklilikleri ile örtüşmesi Türk Dış Politikası nın bu alanlarda olumlu yönde gelişmesine katkı sağlamıştır.

112 110 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ plana çıkmıştır. Türkiye, Hırvatistan, Bosna-Hersek ve Türkiye, Sırbistan, Bosna- Hersek arasındaki üçlü danışma mekanizmaları Türkiye nin girişimi ile başlatılmıştır. Bu mekanizmalar, bölgeye yönelik istikrar ve refahı hedeflemiş girişimler olarak dikkat çekmektedir. Yine bu çerçevede Güneydoğu Avrupa İşbirliği Süreci nin 11 kurucuları arasında yer alan Türkiye, bu çerçevede bölgede ekonomik kalkınma ve siyasi istikrara yönelik oluşumların içinde yer almıştır. 12 Bununla birlikte Türkiye, askeri anlamda IFOR ve SFOR la ve bunların devamı niteliğindeki AB Barış gücü EUFOR Althea ya, Makedonya daki EUFOR Concordia ya ve Kosovo daki KFOR a katkıda bulunmuştur (TSK, 2013). Sivil inisiyatifler olan Birleşmiş Milletler Kosova Misyonu na (UNMIK), Avrupa Birliği nin bu ülkelerdeki iç güvenliği ve hukukun üstünlüğünü geliştirmek için görevlendirdiği adli ve polis görevlilerinden oluşan EULEX ve EUPOL misyonlarına da katkı sağlamıştır (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2013b). Bütün bu girişimler Türkiye nin Balkanlar da aktif bir siyaset izlediğini ortaya koymaktadır. Neo realist açıdan değerlendirildiğinde Türkiye nin Balkanlar a yönelik aktif politikası başka büyük güçlerin bölgeyi kontrol etmesini engellediği sürece makul ve gerekli olarak yorumlanabilir. Bugün için Türkiye Balkanlar a yönelik politikasını dört ana eksen üzerine oturtmuştur: üst düzeyli siyasi diyalog, herkes için güvenlik, azami ekonomik entegrasyon ve bölgedeki çok etnikli, çok kültürlü, çok dinli toplumsal yapıların muhafazası (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2013a). Bu yaklaşım Türkiye nin uluslararası siyasi sistemin yapısındaki bir değişime hazırlıklı olmaya çalıştığı görünümünü vermektedir. Daha açık bir ifadeyle, Türkiye nin politikası; ABD nin temel aktör olduğu tek kutuplu yapının değişmesi durumunda bölgede Rusya ya da bir başka büyük gücün hegemonik amaçlı bir yapıya gitmesini engellemeye yönelik bir çaba olarak da yorumlanabilir. Ancak daha önce sözü edildiği üzere Türkiye nin bu yöndeki dış politikasında Davutoğlu faktörünün etkisi unutulmamalıdır. Türk Dışişleri Bakanı, Türkiye nin uluslararası konum içindeki siyasi, ekonomik ve kültürel ağırlığını, Balkanlar ın da içinde yer aldığı yakın kara havzasındaki etkinliğine ve performansına bağlamaktadır (Davutoğlu, 2010: ). Bu etkinlik ve performansın amacının, Türkiye nin bulunduğu bölgelerde başka güçlerin baskın hale gelmesini kontrol etmek ve böylece kendi güvenliğini sağlamak olduğu söylenebilir. Ancak bu temel amaç Türkiye nin Osmanlı döneminde sahip olduğu alanlarda kendisine bir yaşam alanı aramasına dönüşürse, gerçekçi ekollerin temel dinamiği olan diğer güçlerin dengeleme çabası kaçınılmaz hale gelir. Bölgede Macar, Hırvat ve Sloven 11 Güneydoğu Avrupa İşbirliği Süreci nin operasyonel kanadı olan Bölgesel Kalkınma Konseyi aktif şekilde Güneydoğu Avrupa nın batı ile entegrasyonuna katkı sağlamayı hedeflemektedir. (Regional Cooperation Council, 2013). 12 Türkiye Balkanlar da çok çeşitli faaliyetler izlemektedir. (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2013a). Türkiye nin bölgede izlediği ekonomik, sosyal ve kültürel boyutlu faaliyetler Türkiye nin yumuşak güç enstrümanlarına ağırlık vermesi ve Türk Dış Politikası nın Avrupalılaşması olarak da değerlendirilebilir (Demirtaş, 2013: 172; Fisher Onar ve Watson, 2013). Bu anlamda, başka yaklaşımlarla açıklamak mümkün olsa da ekonomik işbirliğini arttırıcı politikalar bölgede istikrarı arttırmaya ve büyük güçlerin etkisini azaltmaya katkı sağlamasından dolayı neo-realist çerçeveye uygundur.

113 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 111 unsurların Alman etkinlik alanına; Sırp unsurların Rus etkinlik alanına ve Bulgar, Rumen ve Yunan unsurların konjonktürel olarak her iki tarafa da yakın politikalar izleyeceği düşünüldüğünde, Türkiye nin Arnavut, Boşnak ve Makedon unsurların kısmi desteği ile bölgede bir egemenlik arayışına girmesi uluslararası sistemin değişen yapısında zorlayıcı bir davranış olacaktır. Bu gerçeğin farkında olan ABD nin de bölgeye yönelik politikaları, güç dengesini korumak üzerine inşa edilirse, Türkiye nin yapması gereken Almanya ve Rusya nın bölgedeki çıkarlarına saygı gösteren, ABD nin de güç dengesini sağlayan bir unsur olarak yer aldığı ve siyasal istikrara sahip bir Balkanlar politikası izlemektir. Zira bölge ülkelerinin halkları üzerinde Türkiye nin yoğunlaşan aktif dış politika anlayışının getirdiği ve Türkiye nin üst düzey politikacılarının söylemlerinden olumsuz etkilenen bir kamuoyunun varlığı da unutulmamalıdır (Bechev, 2012: 131-2). Selanik Zirvesi ile bölge ülkelerine AB üyeliği perspektifinin bütünüyle açılmasının ardından geçen on yıllık süre içinde; Hırvatistan ın üyeliğe geçişi, Karadağ ın müzakere sürecinin önemli adımlarını tamamlaması, Sırbistan ın Kosova ile ilişkilerinin normalleşmesinin ardından üyelik yolunda önemli adımlar atması, Arnavutluk için aday ülke statüsünün tanınması ve Kosova ile İstikrar ve Ortaklık Anlaşması yönündeki çalışmalar, Avrupa Birliği nin Batı Balkanlar a yönelik politikalarının kapsayıcılığını göstermektedir. Bosna Hersek in etnik ve anayasal tartışmalar sebebiyle, Makedonya nın ise Yunanistan ile olan isim sorunu sebebiyle diğerlerinin biraz gerisinde kalmasına rağmen Balkanlar AB üyeliği yolunda hızlı bir ilerleme kaydetmektedir. (Stratulat, 2013) Avrupa Birliği üyeliğinin bütün Balkanlar için gerçekleşmesi Türkiye için farklı sonuçlar doğurabilecektir. Bu açıdan bölge ülkelerinin AB üyeliği, ABD, Rusya ve diğer büyük güçlerin bölgedeki etkilerini azaltacak ve Türkiye nin güvenliğine olumlu yansıyacaktır. Ancak, Türkiye AB dışında kalırken, şu anda aday olan Balkan devletlerinin üyeliği gerçekleşirse 13 ; bunun Türkiye'nin bölgedeki gücünü azaltacağı da düşünülebilir. 4. Türkiye nin Mevcut Balkan Politikasının Türkiye AB İlişkilerine Etkisi Türkiye nin genelde çevre bölgelerde özelde ise Balkanlar da üstenmeye başladığı aktif dış politikanın büyük güçlerle ilişkilerinde farklı etkilerinin olacağı söylenebilir. Özellikle dünyanın çok kutuplu yapıya yönelen bir uluslararası politik sistemde olduğu, Türkiye nin de kendisini nerede konumlandıracağı sorusuna halen belirgin bir yanıtın olmadığı bir ortamda, Türkiye gibi bölgesel bir gücün Balkanlar daki etkisi küçümsenemez. Bu anlamda Balkanlar da etkili olmak isteyen büyük güçler için Türkiye nin bölgedeki varlığı dikkate alınması gereken bir etmendir. Bu açıdan bakıldığında, Avrupa Birliği nin Türkiye ile üyelik ilişkilerini geliştirmesi, Türkiye nin askeri ve sivil alanlardaki yeteneklerinden Balkanlar da istifade etmesinin yanı sıra bölgedeki etkisini de olumlu şekilde kullanıp Balkan 13 Avrupa Birliği nin genişlemede Türkiye den daha fazla Balkanlar a yöneldiğine yönelik tartışmalar için bkz.: Croft (2013)

114 112 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ ülkeleri arasındaki istikrar ve barış ortamının sürmesine yardımcı olacaktır. Daha açık bir ifadeyle, Türkiye nin özellikle yumuşak güç unsuları ile Balkanlar da uyguladığı politikaların Türkiye-AB ilişkilerine olumlu yansıdığını ileri sürmek mümkündür. Zira, Türkiye bu şekilde Balkanlar ın ekonomik ve siyasi istikrarına destek olmakta, böylece bölge içi ve dışı dışı aktörlerin dengeleme sarmalına dönüşecek bir yarış içine girmesine engel olmaktadır. Bununla birlikte, Türkiye nin kontrolsüz bir şekilde Balkanlar da etki arttırmaya çalışması hem (Rusya gibi) diğer güçlerin bölgeye olan ilgilerini arttıracak hem de Balkan halkları arasında (Türkiye nin esas gayesi hakkında) endişeye yol açabilecektir. Böyle bir durum da doğal olarak Türkiye-AB ilişkilerine olumsuz yönde etki eder. Balkanlar düşünüldüğünde Türkiye-AB ilişkilerine etkisinden söz edilmesi gereken bir diğer önemli unsur da -Avrupa Birliği üyesi olması ve Türkiye ile birçok konuda sorunlarının olması sebebiyle- Yunanistan dır. Yunanistan ın geçmiş yıllarda AB üyesi olmasının avantajlarından da istifade ederek Balkan ülkelerini kendi saflarına çekmeye yönelik politikalar izlemesi (Ayman, 2012) Türkiye nin Balkanlar daki faaliyetlerini doğrudan etkileyebilecek bir faktördür yılının sonlarında başlayan Avro Bölgesi krizi ile AB üyeliği yolundaki Balkan ülkelerine karşı üstlenmeye çalıştığı hami rolü zarar görmüş olsa da, Yunanistan ın düzenli bir şekilde bu ülkelere yönelik uyguladığı politikalar Türkiye-AB ilişkileri üzerinde de etkilidir. Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik genişleme sonrasında Yunan dış politikasındaki Avrupalılaşma etkisi de artmış ve Yunanistan çok taraflı ve uluslararası destek alan bir dış politika çizgisine yönelmiştir (Economides, 2005). Yunanistan ın yaşadığı ekonomik krizin Türkiye ile ilişkilerinde pozitif sonuçlar doğuracağı ve iki ülke arasındaki ekonomik işbirliğinin artacağı düşünülebilir (Itano, 2010; International Crisis Group, 2011). Dolayısıyla, Türk-Yunan ilişkilerinin gelişimi de Türkiye için zorluklar kadar fırsatlar da barındıran bir sürece yol açabilir. Zira, Türkiye ile Yunanistan ın Balkanlar da izleyeceği paralel politikalar hem bölgenin dış güçlerin etkilerine karşı kapanmasını hem de ekonomik ve siyasi istikrar kazanmasını sağlayabilir. Türkiye ile Yunanistan arasında güvenlik temelinde şekillenen ekonomik işbirliği, hem Balkanlar ın güvenliğine katkı sağlayacak hem de Türkiye-AB ilişkilerini olumlu yönde etkileyecektir. Sonuç olarak, Avrupa nın önemli bir parçası ve Türkiye nin komşusu olan Balkanlar stratejik öneme sahiptir ve büyük güçler için ilgi alanı oluşturmaktadır. Ayrıca, Türkiye ile Avrupa arasında ticari açıdan da önemli bir geçiş yoludur. Bu bağlamda, Türkiye nin Balkanlar a yönelik politikaları Türkiye -AB ilişkileri üzerinde de etkili olmaktadır. Bununla birlikte Türkiye nin bu bölgeye yönelik politikalarının AB nin büyük üyelerinin bölgedeki çıkarları ile çatışması durumunda Türkiye-AB ilişkileri olumsuz yönde etkilenebilecektir. Bir başka ifadeyle, Türkiye nin çok kutuplu bir dünya düzeninde Avrupa Birliği dışında olması ve diğer büyük güçlerle yakın işbirliği ihtimali, Avrupa Birliği nin Balkanlar daki politikalarını zorlaştıracak bir unsura dönüşebilir. Aynı şekilde, çok kutuplu bir yapıda AB ile Türkiye nin derinleşen bütünleşme sürecini başarı ile yürütmesi durumunda Türkiye, Birliğin Balkanlar politikasında önemli bir güçlendirici etken olabilecektir. Bu açıdan değerlendirildiğinde Türkiye nin Balkanlar da aktif ve

115 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 113 kapsayıcı dış politikasının Türkiye-AB ilişkilerinde olumlu bir ektisinin olacağını söylemek mümkündür. Sonuç Bu çalışma, neo-realist bir bakış açısıyla Türkiye nin Balkanlar da izlediği politikaların bölge üzerindeki olası güç mücadelesini ve dengeleme hareketlerini önleme işlevi gördüğünü vurgulamaktadır. Ayrıca, bu yönüyle Türkiye nin Balkanlar politikasının Türkiye nin Avrupa Birliği üyelik sürecinde önemini arttırdığını da ileri sürmektedir. Türkiye nin son yirmi yıllık süre içinde yaşadığı ekonomik ve sosyal dönüşümler, dünya siyasetinin içinde bulunduğu değişen yapı ile bir arada düşünüldüğünde Türk Dış Politikası nın belirgin bir ivme kazandığı görülmektedir. Ancak bu ivmenin topyekûn bir dış politika değişimi olarak ele alınması da doğru olmaz. Küresel politik sistemdeki yapısal dönüşümün sancısı Türkiye nin yakın çevresindeki bölgelerde daha dikkatli ve bütünleştirici bir rol üstlenmesini gerekli kılmaktadır. Bu bölgelerin belki de en önemlisinin Balkanlar olduğu söylenebilir. Türkiye nin Avrupa ile olan ticari, sosyal ve siyasi ilişkileri üzerine çok yönlü etkileri olan Balkanlar a yönelik özel bir politika geliştirmemesi, Türkiye nin uzun vadede ciddi sıkıntılar çekmesine yol açabilir. Bu sebeple Balkanlar a yönelik mevcut Türk dış politikası bölgesel dengeleri dikkate aldığı ölçüde sürdürülebilir bir politikadır. Uluslararası toplumla birlikte çok taraflı operasyonlarda üzerine düşeni yapan, kendi içlerinde sorunlar yaşayan eski Yugoslav cumhuriyetlerini ortak platformlarda bir araya getiren fakat bölge ülkeleri ve halkları arasında endişe uyandırmayan 14 bir politika doğal olarak Türkiye nin çıkarına sonuçlar doğurmaktadır. Bir başka deyişle Türkiye nin en önemli aktörlerden biri olduğu Balkanlar için uyguladığı politikanın gerek bölge içi gerekse bölge dışı aktörler arasında hiçbir tehdit algısı oluşturmaması hayati öneme sahiptir. Mütevazı ölçüde kalan fakat bölgede varlığını hissettiren bir dış politika çizgisi, özellikle çok kutuplu bir dünya düzeni oluştuğu takdirde, büyük güçlerin bölgede dengeleme arayışına girme gereği hissetmemeleri açısından gerekli bir unsurdur. Hem Türkiye hem de AB için Balkanlar a başka büyük güçlerin etki etmemeleri ortak payda olarak görülebilir. Zira bölgenin istikrarı ve barışı için büyük güçlerin etki alanı oluşturmaması, bölge üzerinde güç mücadelesine girmemesi gereklidir. Bölgenin istikrarı ve barışı da hem Türkiye nin hem de AB nin güvenliğine etki eden bir unsurdur. Kısaca, Türkiye nin Balkanlar da izlediği güncel dış politika çizgisi, Türkiye nin AB nin dış politika alanına yapacağı önemli bir katkı olarak değerlendirilebilir. Daha açık bir ifadeyle, Türkiye nin mevcut Balkanlar politikası, AB nin Türkiye ye verdiği önemi arttırıcı bir unsur olarak gerek günümüzde gerekse tek kutuplu dünya sonrasında Türkiye-AB ilişkilerini olumlu etkileyen, hatta teşvik edici bir faktör olarak değerlendirilebilir. Uluslararası siyasi yapının 14 Üst düzey Türk yetkililer tarafından dile getirilen ve Osmanlı dönemine özlem olarak algılanabilecek bazı söylemler (Türbedar, 2011) belirli gruplar arasında endişe sebebi olsa da Türkiye nin bugüne kadar izlediği politika bölgeye ilgili fakat mesafeli bir duruş sergilemektedir.

116 114 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ henüz dönüşümünü tamamlamadığı mevcut süreçte ise Türkiye nin temkinli bir politika ile bölge içinde ve dışında çıkarları olan aktörleri harekete geçirmeyecek düzeyde etkinlik göstermesi olumlu bir politika izlendiği yolunda yorumlanabilir.

117 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 115 Kaynakça: Andrews, D. M. (der.), (2005), The Atlantic Alliance Under Stress: US-European Relations After Iraq, Cambridge: Cambridge University Press. Armaoğlu, F., (1991), 20. Yüzyıl Siyasi Tarihi ( ), Cilt I: , Ankara: Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları. Art, Robert J., (2009), America s Grand Strategy and World Politics, New York: Routledge. Ayman, G., (2012), Balkanlar ile İlişkiler, Çakmak, Haydar (der.), Türk Dış Politikası: (2. Baskı), Ankara: Barış Platin Kitap, ss Bechev, D., (2012), Turkey in the Balkans: Taking a Broader View, Insight Turkey, 14(1), ss Braniff, M., (2011), Integrating the Balkans: Conflict Resolution and the Impact of the EU Expansion, New York: Palgrave Macmillan. Bretherton, C. ve Vogler, J., (2006), The European Union as a Global Actor (Second Edition). Londra: Routledge. Bullington, J.R., (1999), American Interests, American Values, and War in the Balkans, American Diplomacy, 4 (3). Erişim: 18 Haziran 2012, Buzan, B. ve Ole W., (2003), Regions and Powers: The Structure of International Security, Cambridge: Cambridge University Press. Cato Handbook for Policymakers, (2009), Washington D.C: Cato Institute. Cohen, B., (1993), Why Europe Failed to Halt the Genocide in Bosnia, Washington Report on Middle East Affairs. Erişim: 10 Eylül 2013, Croft, A., (3 Ekim 2013), Insight: Turkey questions its EU future as Brussels looks to Balkans, Reuters. Erişim: 13 Aralık 2013, 10/03/us-eu-turkey-insightidUSBRE99203T Davutoğlu, A., (2010), Stratejik Derinlik: Türkiye nin Uluslararası Konumu (41. Baskı), İstanbul: Küre Yayınları. Demirtaş, B., (2013), Turkey and the Balkans: Overcoming Prejudices, Builidng Bridges and Constructing a Common Future, Perceptions, 18(2), ss Economides, S., (2005), The Europeanization of Greek Foreign Policy, West European Politics, 28(2), ss Ekinci, D., (2011), Accomodating Energy Security in the Balkans, Hasret Çomak, Caner Sancaktar (der.), Uluslararası Balkan Kongresi Bildiriler Kitabı, Kocaeli: Kocaeli Üniversitesi Yayınları No:413, ss

118 116 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ European Commission, (2006), Green Paper: A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy, COM(2006)105 final, Brussels: European Commission. Fisher Onar, N. ve Watson, M., (2013), Crisis or opportunity? Turkey, Greece and the political economy of South-East Europe in the 2010s, Southeast European and Black Sea Studies, 13 (3), ss Gilpin, R., (1987), The Political Economy of International Relations, Princeton: Princeton University Press. Grevi, G., Hell, D. ve Keohane, D., (2009), EU Security and Defence Policy: The first ten years ( ), Paris: EU Institute for Security Studies. Gross, Eva, (2011), Explaining EU Foreign Policy towards the Western Balkans, Mérand, Frédéric, Foucault, Martial, and Irondelle, Bastien (der.), European Security Since the Fall of the Berlin Wall, Toronto: University of Toronto Press, ss Headley, J., (2008), Russia and the Balkans: foreign policy from Yeltsin to Putin, New York: Columbia University Press. Ikenberry, G. J. (der.), (2002), America Unrivaled - The Future of the Balance of Power, Ithaca ve Londra: Cornell University Press. International Crisis Group, (19 Temmuz 2011), Turkey and Greece: Time to Settle the Aegean Dispute, Europe Briefing No.64. Erişim: 15 Aralık 2013, %20Turkey%20and %20Greece- %20Time%20to%20Settle%20the%20Aegean%20Dis pute.pdf. Itano, N., (15 Mayıs 2010), Economic Crisis Brings Greek-Turkish Thaw, Time World. Erişim: 10 Aralık 2013, 488,00.html. İrge, N.F., (2011), Balkanlarda Jeopolitik Bölünmeler ve Türkiye, Hasret Çomak, Caner Sancaktar (der.), Uluslararası Balkan Kongresi Bildiriler Kitabı, Kocaeli: Kocaeli Üniversitesi Yayınları No:413, ss Ker-Lindsay, J. (2000), Greek-Turkish Rapproachment: The Impact of Disaster Diplomacy?, Cambridge Review of International Affairs, 14(1), ss Kirişçi, K., (2006), Turkey s Foreign Policy in Turbulent Times, Challiot Paper No.92, Paris: European Security Studies Institute. Kupchan, C. A., (2002), The End of American Era: U.S. Foreign Policy and Geo- Politics of the Twenty-First Century, New York: Randam House. Larrabee, S., (1996), Russia and the Balkans: Old Themes and New Challanges, Baranovsky, V. (der.), Russia and Europe: The Emerging Security Agenda, Stockholm: SIPRI/Oxford University Press, ss Larrabee, F. S. ve Lesser, I. O., (2003), Turkish foreign policy in an age of uncertainty, Santa Monica: Rand Corporation.

119 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 117 Layne, C., (2011), The unipolar exit: beyond the Pax Americana, Cambridge Review of International Affairs, 24(2), ss Lucarelli, S., (1997), Germany s Recognition of Slovenia and Croatia: An Institutionalist Perspective, The Internatonal Spectator, 32(2), ss Lundestad, G., (2005), Toward transatlantic drift?, Andrews, David M. (der.), The Atlantic Alliance Under Stress: US-European Relations After Iraq, Cambridge: Cambridge University Press, ss Lynch, A., (2001), The Realism of Russia s Foreign Policy, Europe-Asia Studie, 53(1), ss Mazower, M., (2000), The Balkans, Londra: Phoenix Press. Mearsheimer, J., (2001), The Future of American Pacifier, Foreign Affairs, 80(5), ss Medvedev, R., (1999), Brothers in the Balkans, The Guardian. Erişim: 10 Temmuz 2012, Miller, B. ve Kagan, K., (1997), The Great Powers and Regional Conflicts: Eastern Europe and the Balkans from the Post-Napoleonic Erat o the Post-Cold War Era, International Studies Quarterly, 41(1), ss Özdal, B., (2008), Yugoslavya nın Dağılma Süreci Çerçevesinde Avrupa Birliği nin Balkanlar Politikası, (der.) Dönmez, R.Ö. ve Gökhan Telatar, Küreselleşen Dünyada Avrupa Birliği, Ankara: Phoenix, ss Pape, R. A., (2005), Soft Balancing against the United States, International Security, 30(1), ss Paul, T.V., (2005), Soft Balancing in the Age of U.S. Primacy, International Security, 30(1), ss Regional Cooperation Council, (2013). Overview. Erişim: 18 Ekim 2013, Robins, P., (2001)., Suits and Uniforms: Turkish Foreign Policy Since the Cold War, Londra: Hurst & Company. Schweller, R., (2011), Emerging Powers in an Age of Disorder, Global Governance, 17, ss Stratulat, C., (4 Kasım 2013), EU Enlargement to the Balkans: shaken, not stirred, Policy Breif, European Policy Centre. Erişim: 12 Aralık 2013, uploads/pub_3892_eu_enlargement_to_the_balkans_-_shaken,_not_stirred.pdf. Suny, R.G., (1998), The Soviet Experiment: Russia, The USSR, and the Successor States, Oxford: Oxford University Press. Sükan, Ö., (2001), 21 nci Yüzyıl Başlarında Balkanlar ve Türkiye, İstanbul: Harp Akademileri Komtanlığı Yayınları. T.C. Dışişleri Bakanlığı, (2013a). Balkan Ülkeleri ile İlişkiler. Erişim: 18 Ekim 2013,

120 118 TÜRKİYE NİN BALKAN POLİTİKASININ TÜRKİYE-AB İLİŞKİLERİNE ETKİSİ T.C. Dışişleri Bakanlığı, (2013b). Türkiye nin Uluslararası Güvenlik Alanındaki Girişimleri ve Uluslararası (NATO, BM, AB) Barışı Koruma Destekleme Harekâtlarına Katkıları. Erişim: 18 Ekim 2013, TSK (2013), Türk Silahlı Kuvvetlerinin Barışı Destekleme Harekâtlarına Katkıları. Erişim: 18 Ekim 2013, destekleme_harekatina_katkilari/konular/turk_silahli_%20kuvvetlerinin_barisi_ destekleme_harekatina_katkilari.htm Türbedar, E., (2011), Turkey s New Activism in the Western Balkans: Ambitions and Obstacles, Insight Turkey, 13(3), ss Walt, S. M., (2005), Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy, New York: W.W. Norton & Company.

121 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Cilt 21 Sayı: TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI Özet Ufuk ALKAN Bu makalenin amacı Türkiye de dış politikanın Avrupalılaşma sını değerlendirmektir. Makalenin ileri sürdüğü temel argüman Türk Dış Politikasının Avrupalılaşma sında rasyonel faydacı bir yaklaşımın etkili olduğudur. Bu argüman doğrultusunda, Türkiye de dış politikanın Avrupalılaşma sı sürecinin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nde Türkiye nin AB ye adaylığının resmen ilan edilmesinin ardından ivme kazandığı ancak 3 Ekim 2005 tarihinde Birlik e katılım müzakerelerinin başlamasının ardından Türkiye-AB ilişkilerinde yaşanan birtakım gelişmelerin sonucunda Avrupalılaşma sürecinin yavaşladığı ifade edilmektedir. Makalede, tam üyelik beklentisinin inandırıcılığının Türkiye açısından dış politikanın Avrupalılaşma sını önemli ölçüde etkilediği sonucuna varılmaktadır. Anahtar kelimeler: Türkiye, Avrupalılaşma, Türk Dış Politikası THE EUROPEANIZATION OF FOREIGN POLICY IN TURKEY Abstract The aim of this article is to evaluate the Europeanization of foreign policy in Turkey. The main argument of the article is that rational instrumentality underlies the Europeanization of foreign policy in Turkey. It is stated in line with this argument that although the Europeanization of foreign policy in Turkey has gained impetus after the country s candidacy to the EU was declared at the December 1999 Helsinki European Council, the process of Europeanization has slowed down as a consequence of some developments that Turkey and the EU have experienced in their relations after accession negotiations started on 3 October The article concludes that the credibility of full membership to the EU is highly influential in the Europeanization of foreign policy in Turkey. Keywords: Turkey, Europeanization, Turkish Foreign Policy Bu çalışma Marmara Üniversitesi Avrupa Birliği Enstitüsü AB Politikası ve Uluslararası İlişkiler Tezli Yüksek Lisans Programı kapsamında 1 Mart 2013 tarihinde savunulmuş ve oybirliği ile başarılı bulunmuş olan Türkiye de Dış Politikanın Avrupalılaşma sı: Türkiye-Yunanistan İlişkilerinde Ege Sorunu Örneği isimli yüksek lisans tezinin sadece bir bölümünün genel bir özetinden oluşmaktadır. Doktora Öğrencisi, Ankara Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Uluslararası İlişkiler Anabilim Dalı, e-posta: ufuk.alkan@yahoo.com.tr

122 120 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI Giriş Türk Dış Politikası (TDP) özellikle Aralık 1999 tarihinde gerçekleştirilen Helsinki Zirvesi nden sonraki dönemde önemli ölçüde Avrupalılaşmıştır. Türkiye için Avrupalılaşma Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nden sonraki dönemde gündeme gelmiştir çünkü Zirve de Türkiye nin Avrupa Birliği ne (AB) adaylığı resmen ilan edilmiştir. Adaylığının resmen ilan edilmesi ile birlikte Türkiye nin tam üyelik beklentisi artmıştır. Diğer bir deyişle, AB ye katılım Türkiye açısından inandırıcı bir hedef haline gelmiştir. AB ye tam üyelik hedefine ulaşmak için Türkiye öncelikle iç ve dış politik ve kurumsal yapılarını AB nin politika ve kurumları ile uyumlu hale getirmektedir. Yani, Avrupalılaşmaktadır 1. Dolayısıyla, bu makalenin amacı Türkiye de dış politikanın Avrupalılaşma sını ve bir hedef olarak AB ye tam üyeliğin Türkiye açısından inandırıcılığının Avrupalılaşma sürecine etkisini rasyonel tercih kurumsalcılığının bakış açısından değerlendirmektir. Makalenin temel argümanı TDP nin Avrupalılaşma sında rasyonel faydacı bir yaklaşım etkili olduğundan Avrupalılaşma sürecinin tam üyelik beklentisinin arttığı dönemlerde ivme kazandığı ve beklentinin azaldığı dönemlerde ise yavaşladığı şeklindedir. Türkiye nin AB ye katılım müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamasından hemen önce ve sonraki dönemde Türkiye-AB ilişkilerinde yaşanan birtakım gelişmeler Avrupalılaşma sürecini olumsuz etkilemiştir. Türkiye-AB ilişkilerini olumsuz etkileyen bu gelişmelerin sonucunda Türkiye için bir hedef olarak tam üyelik inandırıcılığını yitirdiğinden Avrupalılaşma süreci de yavaşlamıştır. Makalede, ilk olarak, Aday Devlet olarak Türkiye de dış politikanın Avrupalılaşma sının teorik çerçevesi kısa ve öz bir şekilde sunulacaktır. Bunu takiben, Türkiye de Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonrası dönemde dış politikanın Avrupalılaşma sı 1998 yılından itibaren her yıl Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan İlerleme Raporlarına 2 atfen Türkiye nin i) AB Ortak Dış ve Güvenlik 1 Bu makalede Avrupalılaşma terimi Üye ve Aday Devletler in kurumsal ve politik yapılarının AB nin uluslarüstü ya da hükümetlerarası kurumsal ve politik yapıları ile giderek artan bir şekilde uyumlaştırılması süreci olarak tanımlanmaktadır. Bununla birlikte, Avrupalılaşma ya atfedilen farklı anlamlar da mevcuttur. Bu konuda bkz.: Ladrech (1994); Börzel (1999); Olsen (2002); Radaelli (2003); Featherstone (2003). 2 Avrupa Komisyonu Temmuz 1997 de ilan edilen Gündem 2000 gereğince Aday ve Potansiyel Aday Devletler için İlerleme Raporu hazırlamaya karar vermiştir. Avrupa Konseyi, başvuran devletlerin adaylığını ilan etmeden önce veya aday ülkelerle katılım müzakerelerinin başlamasına karar vermeden önce bu raporları dikkate alır. AB, Türkiye için hazırlanan İlerleme Raporlarının 1963 tarihli Türkiye- AB Ortaklık Anlaşmasının 28. maddesine dayandığını belirtmiştir (Avrupa Komisyonu, 1998: 4).

123 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 121 Politikası (ODGP) alanındaki AB deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyumu; ii) idari yapılarını ODGP nin idari yapısı ile uyumlu hale getirmeye yönelik çabaları; iii) AB norm ve kurallarını diğer uluslararası örgütlerde teşvik etmeye yönelik faaliyetleri ve iv) iyi komşuluk ilişkileri çerçevesinde başta Yunanistan ve Kıbrıs olmak üzere komşuları ile ilişkileri bağlamında değerlendirilecektir. Bunun yanında, 2005 sonrası dönemde Avrupalılaşma sürecinin yavaşlamasının nedenlerine değinilecektir. Bu çerçevede, makalenin vardığı sonuç bir hedef olarak tam üyelik beklentisinin inandırıcılığını yitirmesinin Türkiye nin Avrupalılaşma sürecini olumsuz etkilediği şeklindedir. Bu yüzden, Türkiye-AB ilişkilerinin yeniden canlandırılması için tam üyelik beklentisinin inandırıcılığını artırmaya yönelik adımlar atılması gerekmektedir. 1. Dış Politikanın Avrupalılaşma sı ve Türkiye Dış politikanın Avrupalılaşma sı ile genel olarak ODGP nin ulusal dış politikalar üzerindeki etkisi incelenmektedir. Bu çerçevede, AB nin ODGP alanındaki kural ve normlarının devletlerin ulusal çıkarlarını ve ulusal çıkarlarını elde etme biçimlerini ne derece ve hangi yönde etkilediği değerlendirilmektedir. Yani, söz konusu devletin ulusal çıkarlarının ne derece Avrupa çıkarlarına, Avrupa çıkarlarının da ne derece ulusal çıkarlara dönüştüğü açıklanmaktadır (Cebeci ve Aaltola, 2011: 29). Ayrıca, ulusal çıkarlara uluslararası arenada bireysel bir şekilde hareket ederek mi yoksa AB siyasi yapısı içerisinde kolektif bir şekilde hareket ederek mi ulaşılmaya çalışıldığı ve AB siyasi yapısı içerisinde kolektif bir şekilde hareket ediliyor ise bunun biçimi ve altında yatan nedenler 3 ele alınmaktadır. ODGP, ulusal dış politikaları çeşitli şekillerde etkileyebilmektedir. Örneğin, tamamen Avrupalılaşmış bir dış politikada politik eylemin temeli AB nin ODGP Ortaklık Anlaşmasının 28. maddesinde şu ifadeye yer verilmektedir: Anlaşma'nın işleyişi, Topluluğu kuran Antlaşma'dan doğan yükümlülüklerin tümünün Türkiye'ce üstlenebileceğini gösterdiğinde, Akit Taraflar, Türkiye'nin Topluluğa katılması olanağını incelerler. 3 Devletler, ulusal çıkarlarına AB nin siyasi yapısı içerisinde ulaşmayı tercih ettiklerinde bunu çeşitli şekillerde yapabilirler. İlk olarak, Türkiye örneğinde olduğu gibi ulusal dış politikalarını ODGP ile uyumlu hale getirebilirler. Buna politika yakınsaması (policy convergence) denilmektedir (Wong, 2005: 142). Avrupalılaşma nın diğer bir biçimi ise ulusal yansıtma dır (national projection) (Wong, 2005: 142). Ulusal yansıtma ulusal fikir, tercih ve modellerin ulusal düzeyden uluslarüstü düzeye [AB düzeyine] yansıtılması olarak tanımlanmaktadır (Wong, 2005: 142). Ayrıca, devletler, AB olmadan fikir ve prosedürleri kendi aralarında transfer etmektedirler ve buna çapraz-yükleme (cross-loading) denilmektedir (Hill ve Wong, 2011: 8). Ancak, çapraz yükleme, politika yakınsaması ya da ulusal yansıtma kadar yaygın değildir. Avrupalılaşma nın altında yatan nedenler konusunda ise devletlerin Avrupalılaşma ya yönelik yaklaşımlarının ağırlıklı olarak rasyonel-çıkarcı mı yoksa sosyalleşme temelinde mi olduğu incelenmektedir.

124 122 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI alanındaki ortak tutumlarıdır; bu ortak tutumlar, üçüncü ülkeler ile sürdürülen ikili ilişkilere ya da iç politikaya ters düştüğünde dahi devam ettirilmektedir; ulusal çıkarlara öncelikle ODGP çerçevesinde ulaşılmaya çalışılmaktadır ve son olarak AB nin kural ve normları ODGP dışındaki uluslararası faaliyetleri de şekillendirmektedir (Hill ve Wong, 2011: 5). Ayrıca, devletler, Avrupalılaşma nın etkisi ile dış politikaya dair bürokratik yapılarını yeniden düzenleyebilirler. (Manners ve Whitman, 2000: 246; Michael Smith, 2000: 617). Bununla birlikte, Üye ve Aday Devlet dış politikalarının Avrupalılaşma sında farklı dinamikler ön plana çıkmaktadır. Bu dinamikler daha çok sosyolojik kurumsalcılık ve rasyoneltercih kurumsalcılığının önermelerine dayanmaktadır 4. Sosyolojik kurumsalcılığa göre dış politikanın Avrupalılaşma sının temelinde sosyalleşme 5 vardır. Buna göre devletler, AB nin kural ve normları ile sosyalleştikçe bu kural ve normları içselleştirirler (March ve Olsen, 2004: 5). Normların içselleştirilmesinin ardından bu kural ve normların devletler için meşruiyeti ve doğruluğu artar. Bu yüzden, devletlerin dış politika davranışları bu kural ve normlar çerçevesinde şekillenmeye başlamaktadır. Böylece, sosyalleşme ve sosyalleşme sonucunda AB nin dış politikaya dair kural ve normlarının içselleştirilmesi dış politikanın Avrupalılaşma sına yol açar. Yani, devletler, dış politika alanında yalnızca ulusal çıkarları bağlamında değil Avrupa çıkarları bağlamında düşünerek hareket etmeye başlarlar ve bu davranışlarının ödüllendirilmesini beklemezler. Diğer bir deyişle, fayda-maliyet hesapları ya da koşulluluk stratejisi Avrupalılaşma nın altında yatan temel dinamik olmaz. Bununla birlikte, sosyalleşmenin ortaya çıkabilmesi için birtakım koşulların varlığı gereklidir. Bu koşullardan bazıları şunlardır: i) kurumların istikrarlılığı; ii) dış politikaya yön veren aktörler arasında uzun süreli, sürekli ve yoğun bir irtibat ve iii) doğrudan siyasi baskıdan izolasyon (March ve Olsen, 2004: 22; Checkel, 2005: 811). Yani, AB nin dış politikaya ilişkin kural ve normları ile sosyalleşebilmek ve bunları içselleştirebilmek için söz konusu kural ve normları temsil eden kurumların değişken olmaması gerekmektedir. Ayrıca, dış politikanın oluşturulması ve uygulanmasında belirli bir rol oynayan aktörlerin aralarındaki irtibatın süresinin çok 4 Rasyonel tercih kurumsalcılığı ve sosyolojik kurumsalcılık, yeni kurumsalcılığın üç kuramından biridir. Yeni kurumsalcılığın diğer bir kuramı ise tarihsel kurumsalcılıktır. Özetle, rasyonel-tercih kurumsalcılığı Avrupa entegrasyonunun yarattığı yeni fırsatlara ülke içi siyasi aktörlerin verdikleri yanıtlar ile ilgilenirken sosyolojik kurumsalcılık norm, değer ve kuralların AB ye uyum sağlamadaki rollerini açıklamaya çalışmaktadır (Bulmer, 2008: 5). Yeni kurumsalcılık hakkında daha fazla bilgi için bkz.: Hall ve Taylor (1996); March ve Olsen (1998). 5 Bu çerçevede, sosyalleşme, aktörleri, belirli bir topluluğun norm ve kurallarına yakınlaştırma süreci olarak tanımlanmaktadır (Checkel, 2005: 804).

125 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 123 kısa olmaması, devamlı ve belli bir yoğunlukta olması önemlidir. Son olarak ise siyasi açıdan hassas konularda AB nin kural ve normlarını benimsemek özellikle Avrupalılaşma nın maliyetleri beklenen faydalarından çok olduğunda zordur. Bu durumda, Aday Devlet olarak Türkiye nin AB nin kural ve normları ile tamamen sosyalleşmesi beklenmemektedir. Çünkü Türkiye nin AB nin karar alma süreçlerine katılımı uzun süreli, sürekli ve yoğun olmadığı gibi TDP deki bazı meseleler siyasi açıdan önemli ölçüde hassastır. Bunun yanında, AB kurumları istikrarlı olsa dahi Türkiye bu kurumlarda temsil edilmemektedir. Bu yüzden, sosyalleşmenin daha çok Üye Devletler de dış politikanın Avrupalılaşma sını açıklamaya yönelik bir yaklaşım olduğu öne sürülebilir. Aday Devletler açısından ise rasyonel-tercih kurumsalcılığının önermeleri daha anlamlıdır. Rasyonel-tercih kurumsalcılığına göre devletler faydalarını azami düzeye ulaştıracak şekilde hareket ettiklerinden rasyoneldirler (Aggestam, 2004: 86). Bu görüşe göre, rasyonel aktörler olarak devletler, ODGP çerçevesinde AB nin kural ve normlarına, bu kural ve normlar ulusal çıkarlarına hizmet ettiği sürece uyum sağlarlar (Hill, 1998: 38). Diğer bir deyişle, AB nin ODGP alanındaki kural ve normları devletler tarafından içselleştirilmemekte ve yalnızca rasyonel çıkarcı bir yaklaşımla benimsenmektedir. Bu sebepten, AB nin kendi kural ve normlarına devletlerin uyumunu teşvik etmesi gerekmektedir. Bu yüzden, rasyonel tercih kurumsalcılığında koşulluluk stratejisinin Avrupalılaşma yı teşvik etme gücüne özellikle önem verilmektedir. Aday Devletler in koşulluluk stratejisi ile Avrupalılaşma sına dış teşvikler yoluyla Avrupalılaşma da denilmektedir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004: 663). Kısacası, dış teşvikler ya da koşulluluk stratejisi yoluyla Avrupalılaşma nın temelinde katılım için AB tarafından öne sürülen şartların Aday Devletler tarafından karşılanması ve bunun karşılığında bu devletlerin ödüllendirilmesi fikri vardır (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004: 663). AB, devletlerin kendi kural ve normlarına uyumunu çeşitli şekillerde ödüllendirebilir ve teşvik edebilir. Örneğin; ticaret, işbirliği ya da ortaklık anlaşmaları aracılığıyla AB, söz konusu devlete yardımda bulunabilir ve/veya devlet ile arasında kurumsal bağ kurulabilir ya da tam üyelik yoluyla ilgili devlet AB ye katılabilir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004: 663). Kısacası, koşulluluk stratejisi gereğince devletler, AB nin ODGP alanındaki kural ve normlarına uyum sağlamanın maliyeti uyum sağlamanın karşılığında elde edilmesi beklenen faydaları aşmadığında bu kural ve normları kabul etmektedirler. Diğer bir deyişle, fayda-maliyet hesapları dış teşvikler yoluyla Avrupalılaşma nın önemli bir parçasıdır. Bu durumda, rasyonel-tercih kurumsalcılığına göre dış

126 124 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI politikanın Avrupalılaşma sı, önemli ulusal çıkarların bireysel bir şekilde hareket etmek yerine AB siyasi yapısı içerisinde kolektif bir şekilde hareket ederek daha iyi bir şekilde elde edileceğinin devletler tarafından fark edilmesi üzerine ulusal dış politika uygulamalarının ve ulusal dış politikayı yönlendiren yapıların ODGP nin kural ve normları ile uyumlaştırılmasına yönelik olarak değiştirilmesi şeklinde tanımlanabilir. Bu durumda, normların içselleştirilmesinden çok normlara uyum sağlanması dış politikanın Avrupalılaşma sı için önemli hale gelmektedir. Böylelikle, Aday Devlet olarak Türkiye de dış politikanın Avrupalılaşma sı da daha çok AB nin koşulluluk stratejisi 6 ile şekillendiğinden tam üyelik beklentisinin inandırıcılığı Avrupalılaşma sürecinin gidişatını ve hızını önemli ölçüde etkilemektedir. Üye Devletler de dış politikanın Avrupalılaşma sı süreci daha çok aktör ve kurumların karşılıklı inşasına 7 dair konstrüktivist bir yaklaşıma dayandığından sosyalleşme ve sosyalleşmeye bağlı olarak AB nin dış politikaya dair kural ve normlarının içselleştirilmesi Avrupalılaşma sürecinin temel dinamiğini oluşturmaktadır. Aday Devlet olarak Türkiye benzer bir süreci tecrübe etmediğinden AB Üye Devletleri nin kendi çıkar ve tercihlerini AB düzeyine yansıtarak inşa ettikleri politik ve kurumsal yapıya tek taraflı olarak uyum sağlamak zorunda kalmaktadır (Checkel, 1998: 328; Gross, 2009: 16). Bu durumda tam üyelik beklentisinin inandırıcılığı ve ayrıca AB nin taleplerinin netliği, ödüllerin büyüklüğü ve hızı, veto odakları ve uyum sağlamanın maliyetleri ile destekleyici resmi kurumlar gibi birtakım rasyonel çıkarcı faktörler Avrupalılaşma sürecini etkilemektedir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2005: 12-16; Sedelmeier, 2011: 13). Aday Devletler de tam üyelik beklentisinin inandırıcılığı azaldıkça AB kural ve normlarına uyum sağlamanın beklenen maliyeti artmaktadır. Ayrıca, AB nin politika gündemi, görev hiyerarşisi, zamanlama ve standartlar ile eşiklere dair talepleri yeterince net olmadığında Aday Devletler in AB kural ve normlarına uyum sağlamaları zorlaşmaktadır (Grabbe, 2003: ). Bunun yanında, Aday Devletler AB tarafından katılım için öne sürülen koşulları karşıladıktan sonra mutlaka ödüllendirileceklerine inandıklarında kural ve normları benimsemeleri kolaylaşmaktadır (Sedelmeier, 2011: 13). Avrupalılaşma yı etkileyen diğer bir faktör de veto odaklarıdır. Avrupalılaşma ya karşı çok sayıda veto odağı bulunduğunda AB nin kural ve normlarına uyum sağlamak daha zor ve maliyetli 6 Koşulluluk stratejisi ve Aday Devletler in Avrupalılaşma sı hakkında bkz.: Grabbe (2003); Schimmelfennig ve Sedelmeier (2004); Aydın ve Açıkmeşe (2009). 7 ODGP alanında aktör ve kurumların karşılıklı inşası AB Üye Devletler i tarafından AB nin dış politik ve kurumsal yapılarının oluşturulması ve daha sonra gelişen bu politik ve kurumsal yapılara aynı Üye Devletler in uyum sağlaması anlamına gelmektedir.

127 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 125 hale gelmektedir (Börzel ve Risse, 2003: 64). Ayrıca, resmi kurumların Avrupalılaşma yı desteklemesi süreci oldukça kolaylaştırmaktadır (Börzel ve Risse, 2003: 65). Son olarak, elde edilmesi beklenen ödülün büyüklüğü de Avrupalılaşma yönünde önemli bir itici güçtür. Nitekim daha büyük bir ödül olarak tam üyeliğin yardım ya da ortaklıktan daha etkili olduğu ifade edilmektedir (Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2005: 13). Türkiye nin Avrupalılaşma sürecinden beklentisi de AB ye tam üyeliktir. Bu amaca ulaşmak için Türkiye, Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nden sonraki dönemde ODGP alanındaki AB deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyumunu artırmış, idari yapılarını ODGP nin idari yapısı ile uyumlu hale getirmiş, AB norm ve kurallarını diğer uluslararası örgütlerde teşvik etmeye yönelik hareket etmiş ve iyi komşuluk ilişkileri bağlamında komşuları ile ilişkilerini iyileştirmeye çalışmıştır. 2. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Öncesi Dönemde Türkiye ve AB nin Dış Politikaya Dair Meselelere Yaklaşımındaki Farklılıklar: Genel Bir Değerlendirme Aralık 1999 Helsinki Zirvesi öncesi dönemde TDP, AB nin dış politik meselelere idealist yaklaşımına karşın oldukça realist bir duruş sergilemiştir. Ayrıca, bu dönemde Türkiye Avrupalılaşma ya yeterli derecede teşvik edilmemiştir. Dolayısıyla, Türkiye için Avrupalılaşma nın maliyetleri beklenen faydalarından daha fazla olmuştur. Özellikle, Türkiye nin komşuları ile ilişkilerinde yaşadığı sorunlar ve Türkiye ve AB nin bu sorunların çözümüne yaklaşımındaki farklılıklar, Türkiye nin transatlantik ilişkileri ve Türkiye-AB ilişkilerinin olumsuz gidişatı Türkiye açısından Avrupalılaşma yı zorlaştırmıştır. Bu dönemde, Türkiye nin komşularından gelen tehdit algısı TDP nin en önemli gündeminden birini oluşturmuştur (Emerson ve Tocci, 2004: 10; Gözen, 2006: 3). Bu çerçevede, örneğin, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) 1995 yılında Yunanistan, Ege Denizi nde karasularının genişliğini 6 milden 12 mile çıkardığı takdirde bunu savaş sebebi sayacağını ilan etmiştir. Ayrıca, iki ülke 1996 yılında Ege Denizi ndeki Kardak Kayalıkları yüzünden savaşın eşiğine gelmiştir yılında ise Türkiye, Suriye nin, kendisine karşı yürütülen terörist faaliyetleri desteklemeye devam etmesi halinde askeri müdahalede bulunacağını belirtmiştir. Aynı dönem itibariyle Ermenistan ile Türkiye arasındaki sınır da Dağlık Karabağ meselesi yüzünden 1993 yılından itibaren kapalıydı ve iki ülke arasında herhangi bir diplomatik ilişki bulunmuyordu. Daha da önemlisi, aynı dönemde Türkiye ve AB nin Ege sorunu ve Kıbrıs meselesi gibi temel dış politik meselelerin çözüme ulaştırılması konusundaki

128 126 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI tutumları oldukça farklı olmuştur. Nitekim Türkiye, Kıbrıs meselesinde statükoyu devam ettirmeyi tercih ederken AB, adanın yeniden birleşmesinden yana tavır sergilemiştir (Kazan, 2002: 57-58). Benzer şekilde, Ege sorununda da AB, konunun Uluslararası Adalet Divanı (UAD) aracılığıyla bir çözüme ulaştırılabileceğini ileri sürerken Türkiye sorunun temelde hukuki değil politik bir niteliği bulunduğunu ve bu yüzden müzakere yoluyla çözülmesi gerektiği görüşünü benimsemiştir (Kut, 2001: 266). Türkiye yi AB den uzaklaştıran diğer bir konu ise güvenlik ve savunmaya ilişkin meselelerde Türkiye nin Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO) üzerinden Atlantik ittifakını Avrupacı bir savunma yaklaşımına tercih etmesinin o dönemde Fransa ve Almanya gibi Avrupacı ülkeler ile arasını açmış olmasıdır (Gözen, 2006: 3). Son olarak, 12 Aralık 1997 tarihinde gerçekleştirilen Lüksemburg Zirvesi nde Kıbrıs ın AB ye resmen aday ilan edilmesine rağmen Türkiye nin adaylığının ertelenmesi Türkiye-AB ilişkilerini olumsuz etkilemiştir. Öyle ki adaylığının ilan edilmemesine ve Kıbrıs ın adaylığına karşı tepkisini göstermek için Türkiye, AB ile arasındaki siyasi işbirliğini ve eşgüdümü askıya alacağını ancak Ortaklık Anlaşması nda öngörülen şekliyle Gümrük Birliği temelinde ekonomik ilişkilerini sürdüreceğini belirtmiştir (Milliyet, 1997). Bunun yanında, Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti (KKTC) ile entegrasyonunu artıracağını ifade etmiştir. Ayrıca, Türkiye tepki olarak 12 Mart 1998 tarihinde Londra da gerçekleştirilen Avrupa Konferansı na katılmamıştır. Çünkü Konferans a katılım Yunanistan ın etkisiyle Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi Başkanlık Sonuç Belgesinin 5. Paragrafında belirtilen şartlara bağlanmıştır 8. Ayrıca, Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi nde Türkiye nin AB ye katılımı ilk kez açıkça, diğer şeylerin yanında, Türkiye için önemli dış politik meseleler olan Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinin barışçıl çözümüne bağlanmıştır (Avrupa Konseyi, 1997: Par. 35). Bu yüzden, Türkiye nin Yunanistan ve Kıbrıs ile ilişkilerini düzeltmesi AB ye katılım için önemli hale gelmiştir. Bu ise Türkiye açısından AB nin kural ve normlarına uyum sağlamanın maliyetini artırmıştır. Çünkü politik açıdan hassasiyeti olan bu iki konuda AB nin taleplerini karşılamak Türkiye 8 Başkanlık Sonuç Belgesinin 5. Paragrafında şu ifadeye yer verilmiştir: Konferans Üyeleri, barış, güvenlik, iyi komşuluk, diğer ülkelerin egemenliğine saygı, Avrupa Birliği nin ilkeleri, dış sınırların bütünlüğü ve ihlal edilemezliğine ve uluslararası hukukun ilkelerine ortak bağlılıkta bulunmalı ve toprak sorunlarının özellikle Lahey deki Uluslararası Adalet Divanı yoluyla barışçıl çözümü ilkesine bağlılık göstermelidir. Bu ilkeleri kabul eden ve diğer bir Avrupa ülkesinin gerekli kriterleri yerine getirmesi halinde Avrupa Birliği ne katılımına saygı gösteren ve Birlik in geçmişin ayrışmaları ve zorluklarından ari bir Avrupa inşa etme amacını paylaşan ülkeler Konferans a davet edilecektir (Avrupa Konseyi, 1997: Par. 5).

129 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 127 içerisinde muhalefete neden olacaktır. Dolayısıyla, Türkiye nin bu konuların barışçıl çözümüne yönelik adım atabilmesi için kendisi açısından tam üyelik beklentisinin inandırıcılığının artması gerekmiştir. 3. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Dönemde Türkiye de Dış Politikanın Avrupalılaşması Türkiye nin Avrupalılaşma sı Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonrası dönemde ivme kazanmıştır. Zirve de Türkiye nin AB ye adaylığının resmen ilan edilmesi Türkiye için AB ye tam üyeliği inandırıcı bir hedef haline getirmiştir 9. Diğer bir deyişle, adaylığının ilan edilmesinin ardından Türkiye için Avrupalılaşma nın maliyetleri azalmış ve beklenen faydaları artmıştır. Türkiye nin Avrupalılaşma sı sürecinin hız kazanmasının diğer bir nedeni de Aday Devletler tarafından Kopenhag siyasi kriterinin yeterince karşılanmasının katılım müzakerelerinin başlamasının ön koşulu olmasıdır (Avrupa Konseyi, 1997: Par. 25). Bu yüzden Türkiye yılları arasında demokrasinin ilerletilmesine yönelik olarak birçok reform paketini kabul etmiştir 10. Demokrasinin ilerletilmesi amacıyla yapılan bu reformlardan bazıları dış politikanın Avrupalılaşma sını kolaylaştırmıştır. Örneğin, özellikle MGK nın sivilleşmesi TDP nin oluşturulmasında daha sivil bir yaklaşımın etkili hale gelmesini sağlamıştır 11. Dış politika alanında Avrupalılaşma açısından önemli gelişmelerden birisi TDP ile ODGP arasındaki uyumun bu dönemde artmış olmasıdır. Aslında, TDP ile ODGP yi uyumlaştırmak üzere Türkiye-AB siyasi diyaloğu 1995 yılında Ortaklık Konseyi nin aldığı bir kararla başlatılmıştır. Ancak, siyasi diyalog Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nden sonra artmıştır. Siyasi diyalog gereği kıdemli memurlar 9 Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi Başkanlık Sonuç Belgesi ne Türkiye nin sert tepkisi, o dönemde Türkiye nin AB ye katılımına karşı çıkan Almanya da Türkiye nin üyeliğine sıcak bakan sosyal demokrat Gerhard Schröder in iktidara gelmesi, Türkiye-Yunanistan ilişkilerinde yumuşama dönemine girilmesi, Kasım 1999 da İstanbul da düzenlenen Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı (AGİT) toplantısında Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Başkanı Bill Clinton ın Türkiye nin AB ye katılımını destekleyici tavır sergilemesi Türkiye nin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nde adaylığının resmen ilan edilmesinde etkili olmuştur. 10 İlk Anayasa değişiklikleri 2001 yılında ikinci değişiklikler ise 2004 yılında kabul edilmiştir yılında üç uyum paketi kabul edilmiştir ve 2004 yıllarında dört uyum paketi kabul edilmiştir. Bu paketler ile mahkeme öncesi gözaltı süreleri kısaltılmış, ölüm cezası kaldırılmış, siyasi partilerin kapatılması zorlaştırılmış, toplanma ve ifade özgürlükleri genişletilmiş, Milli Güvenlik Kurulu (MGK) sivilleştirilmiş, insan hakları ve azınlık haklarının durumu iyileştirilmiş ve cinsiyet eşitliği güçlendirilmiştir (Aydın-Düzgit ve Keyman, 2004: 15). Katılım müzakerelerinin başlamasının ardından Avrupalılaşma sürecinin yavaşlamasına rağmen 2007 ve 2010 yıllarında da bazı Anayasa değişiklikleri kabul edilmiştir. 11 Bu konu hakkında bkz.: Özcan (2010).

130 128 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI ODGP ye ilişkin konuları görüşmek üzere yılda iki kez Troyka düzeyinde - bakanlık düzeyi, siyasi müdürler (political directors) düzeyi ve Avrupa muhabirleri (European correspondents) düzeyi- bir araya gelmeye başlamıştır (Avrupa Komisyonu, 1998: 51). Ayrıca, dış politikaya dair meselelerde Türkiye ve AB uzman düzeyinde görüş alışverişinde bulunmaya başlamıştır (Avrupa Komisyonu, 1998: 51). AB, Aday Devletler ile ODGP ye ilişkin konularda fikir alışverişinde bulunulabilen tek platform olması nedeniyle siyasi diyaloğun devamına son derece önem vermektedir ve İlerleme Raporları nda Türkiye ile siyasi diyaloğun son yıllarda memnuniyet verici bir düzeyde devam ettiğini belirtmiştir (Avrupa Komisyonu, 2010: 95; 2011: 105). Ayrıca, Türkiye için 1998 yılında yayınlanan İlerleme Raporuna göre dış politikasının Avrupalılaşma sı için: Türkiye, dış politika yöneliminin Birlik in dış ve güvenlik politikası ile uyumlu hale gelmesi ve gerekli idari yapıların geliştirilmesi için daha fazla çaba sarf etmelidir. Türkiye, özellikle, ulusal politika ve uygulamalarını AB nin ortak tutumları ile uyumlu hale getirmeli, bu tutumları uluslararası mecralarda savunmalı ve tüm yaptırım ve kısıtlayıcı tedbirlerin düzgün bir şekilde uygulanmasını sağlamalıdır. Türkiye aynı zamanda bölgesinde, yani Balkanlarda, Kafkaslarda, Doğu Akdeniz de ve Orta Doğu da istikrar ve güvenliği teşvik etmelidir (Avrupa Komisyonu, 2004: 155). Anlaşılacağı üzere ilk olarak Türkiye den ODGP alanındaki AB deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyum sağlaması beklenmektedir. Nitekim 1999 yılından itibaren AB, Türkiye nin ODGP ye başarılı bir şekilde uyum sağladığını İlerleme Raporları aracılığıyla birçok kez belirtmiştir (Avrupa Komisyonu, 2009: 87; 2011: 105). AB, özellikle Türkiye nin terörizm ve suça karşı yürütülen uluslararası kampanyaya yönelik desteğini takdir etmiştir (Avrupa Komisyonu, 2002: 128; 2003: 124). Türkiye ile AB nin bu konudaki tutumları önemli ölçüde uyumludur. Nitekim Türkiye, 2002 yılında Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme yi ve 2003 yılında Terörizmin Bastırılmasına Dair Avrupa Sözleşmesi ni Değiştiren Protokolü onaylamıştır. Ayrıca, 2005 yılında Nükleer Terörizmin Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme yi ve 2006 yılında Avrupa Konseyi Terörizmin Önlenmesi Sözleşmesi ni imzalamıştır. Bununla birlikte, AB'nin bu yöndeki çağrılarına rağmen Türkiye, Uluslararası Ceza Mahkemesi (UCM) statüsünü henüz imzalamamıştır (Avrupa Komisyonu, 2004: 154; 2007: 75). Türkiye ayrıca kitle imha silahlarının kullanımının yasaklanmasına dair çoğu rejime taraftır. Dolayısıyla, Türkiye ile AB nin kitle imha silahlarının yayılmasının engellenmesine dair tutumları uyumludur (Avrupa Komisyonu, 2006: 72). Nitekim

131 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 129 Türkiye 1968 tarihli Nükleer Silahların Yayılmasını Önleme Antlaşması nın ve Antlaşmanın ek protokolünün tarafıdır. Ayrıca, Türkiye ulusal silah kontrol sistemini AB nin silah ihracatı kuralları ile giderek uyumlu hale getirmektedir (Avrupa Komisyonu, 2007: 75). İkinci olarak, ODGP ye uyumunu artırmak için Türkiye nin gerekli idari yapıları oluşturması beklenmektedir. Bu bağlamda, AB işlerinde etkin bir eşgüdüm sağlamak üzere 2000 yılında AB Genel Sekreterliği kurulmuştur 12. Ayrıca, AB, Dışişleri Bakanlığı nın idari yapısının ODGP ile uyumlu olduğunu belirtmiştir (Avrupa Komisyonu, 2005: 127). Nitekim Dışişleri Bakanlığı, AB nin ODGP konularında Aday Devletler ile iletişime geçtiği Ortak Muhabirler Ağı na (Associated Correspondents Network) dâhildir (Avrupa Komisyonu, 2001: 90). Bunun yanında, siyasi diyaloğu yürütmek için gerekli Troyka da yer alan siyasi müdürlük görevi Bakanlık Avrupa İşleri Müsteşar Yardımcısı tarafından yerine getirilmektedir. Ayrıca, Dışişleri Bakanlığı nda bir Avrupa muhabiri ve Avrupa muhabiri yardımcısı bulunmaktadır (Avrupa Komisyonu, 2005: 128). Üçüncü olarak, dış politikanın Avrupalılaşma sı için Türkiye nin AB nin belirli dış politik meselelere dair tutumunu diğer uluslararası mecralarda savunması beklenmektedir. Bu bağlamda, Türkiye, birçok uluslararası kuruluşta siyasi işbirliğini, iktisadi kalkınmayı ve bölgesel istikrarı savunmaya yönelik olarak aktif bir şekilde faaliyette bulunmaktadır. AB ye göre Türkiye nin bu yönde en fazla faaliyette bulunduğu kuruluşlar Karadeniz Ekonomik İşbirliği Teşkilatı, Ekonomik İşbirliği Teşkilatı, Gelişmekte Olan 8 Ülke ve İslam Konferansı Örgütü dür (Avrupa Komisyonu, 2003: 93; 2005: 128). Ayrıca, Türkiye; Bosna-Hersek, Makedonya, Demokratik Kongo Cumhuriyeti ve Kosova daki AB polis ve hukukun üstünlüğü misyonlarına katkıda bulunmuştur (Avrupa Komisyonu, 2005: 128). Son olarak, Türkiye nin kendi bölgesinde istikrar ve güvenliği teşvik etmesi ve iyi komşuluk ilişkileri bağlamında komşuları ile ilişkilerini geliştirmesi gerekmektedir. Bu çerçevede, Türkiye, komşuları ile ilişkilerini karşılıklı güven temelinde iyileştirerek işbirliği alanlarını artırmaya çalışmaktadır. Temmuz 1997 de ilan edilen Gündem 2000 ile Aday Devletler in karşılaması gereken bir koşul olarak getirilen iyi komşuluk ilişkileri 13 Türkiye nin komşuları ile ilişkilerini düzeltmesinde önemli bir itici güç olmuştur (Avrupa Komisyonu, 2010: yılında AB Bakanlığı olmuştur. 13 Gündem 2000 e göre başvuran devletler kendileri arasındaki ya da üçüncü devletler ile aralarındaki sınır sorunlarını katılımdan önce çözmek için her türlü çabayı göstermelidir. Aksi takdirde, sorun Uluslararası Adalet Divanı na havale edilmelidir (Avrupa Komisyonu, 1997: 51).

132 130 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI 95-96; 2011: 106). Bu bağlamda, AB, Türkiye ile Bulgaristan arasındaki sınır sorununun 1997 yılında iki taraflı şekilde çözüme kavuşturulmuş olmasını örnek göstererek Türkiye yi diğer komşuları ile de ilişkilerini geliştirmeye davet etmiştir (Avrupa Komisyonu, 1998: 51). Dolayısıyla Türkiye, Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonrası dönemde Suriye, Ermenistan, Irak, İran, Yunanistan ve Kıbrıs ile ilişkilerini düzeltme yönünde önemli adımlar atmıştır. Bu çerçevede, örneğin, Türkiye-Suriye sınırındaki mayınlar temizlenmiş ve Suriye ile ekonomi, ticaret, turizm, havacılık ve denizcilik alanında işbirliği anlaşmaları imzalanmıştır (Avrupa Komisyonu, 2001: 89; 2004: 153). Ayrıca, Suriye ile vizeler karşılıklı olarak 2009 yılında kaldırılmıştır. Hayata geçirilmemiş olsa da Ermenistan ile diplomatik ilişki kurulmasına ve ikili ilişkilerin geliştirilmesine yönelik olarak 2009 yılında iki Protokol imzalanmıştır (Terzi, 2010: 92). Irak için ise ABD nin 2003 yılındaki müdahalesinden hemen önce Irak a Komşu Ülkeler Girişimi başlatılmıştır. Bu girişim ile bölgesel güvenliği artırmak, iyi komşuluk ilişkileri geliştirmek ve sınır ötesi kaçakçılığın ve terörizme desteğin engellenmesi hususunda Irak ın komşularının işbirliği yapması amaçlanmıştır. AB de Türkiye nin bu girişiminden memnuniyet duymuştur (Avrupa Komisyonu, 2003: 93). Ayrıca, Türkiye 2005 yılında Irak siyasi parti temsilcilerine yönelik olarak seçim sistemleri ve demokratik kurumların düzgün bir şekilde işlemesi hakkında bir eğitim programı başlatmıştır (Avrupa Komisyonu, 2005: 129). İran ve nükleer enerji konusunda da Türkiye ve AB nin tutumları uyumludur çünkü hem AB hem de Türkiye İran ın barışçıl amaçlarla nükleer enerjiye sahip olabileceğini ifade etmektedir (Oğuzlu, 2008: 9). Bunun yanında, Türkiye, İran ın 1968 tarihli Nükleer Silahların Yayılmasını Önleme Antlaşmasına taraf olmasına dair AB deklarasyonlarına da uyum sağlamıştır (Avrupa Komisyonu, 2004: 152). Türkiye nin özellikle Ege sorunu ve Kıbrıs meselesini çözmeye yönelik attığı adımlar dış politikanın Avrupalılaşma sı açısından dikkate değerdir. Çünkü hem Yunanistan hem de Kıbrıs AB Üye Devleti dir ve her iki ülke ile ilişkiler Türkiye- AB ilişkilerini doğrudan etkilemektedir. Nitekim Aralık 1997 Lüksemburg Zirvesi nde Türkiye nin AB ye katılımı açıkça Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinin barışçıl çözümüne bağlanmıştır (Avrupa Konseyi, 1997: Par. 35). Ayrıca, Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinden Katılım Ortaklığı Belgelerinde Türkiye-AB siyasi diyaloğunun devamı için önemli konular olarak bahsedilmektedir (Terzi, 2005: 114). Türkiye nin 14 Nisan 1987 tarihinde tam üyelik için başvurmasına istinaden Avrupa Komisyonu nun Türkiye nin muhtemel üyeliği hakkında hazırladığı görüşte (avis) de Türkiye nin içinde bulunduğu ekonomik ve siyasi durumun yanı sıra Ege sorunu ve Kıbrıs meselesi katılım müzakerelerine hemen başlanmamasının nedeni olarak gösterilmiştir (Avrupa Komisyonu, 1989: Par. 7 ve Par. 9). Son olarak, Üye

133 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 131 Devlet olmaları nedeniyle AB kurumlarında temsil edildiklerinden Yunanistan ve Kıbrıs kendi çıkar ve tercihlerini AB düzeyine taşıyarak AB nin koşulluluk stratejisini ulusal çıkar ve tercihleri doğrultusunda etkileyebilmektedir (Aksu, 2004: 106; Economides, 2005: 484). Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Başkanlık Sonuç Belgesinde Türkiye ve Yunanistan arasındaki ikili sorunlara değinilmesi ile Ege sorunu 14 Avrupalılaşmıştır. Böylece, Türkiye ve Yunanistan arasındaki ikili sorunlar Türkiye ve AB arasındaki sorunlar haline gelmiştir (Keridis, 2001: 18; Kotzias, 2009: 268). Bunun yanında, Ege sorunu, Türkiye ile AB arasında sürdürülen genişletilmiş siyasi diyalog kapsamında yer aldığından Türkiye nin AB ye katılımı için özellikle önemlidir (Avrupa Komisyonu, 2001: 13). Bu yüzden, Türkiye de Ege sorununun çözümüne yönelik olarak güçlü bir irade oluşmuştur. Bu bağlamda, 2001 yılından itibaren iki ülke arasında terörizm, örgütlü suç, uyuşturucu kaçakçılığı ve yasadışı göçle mücadele, kültür, çevre, akademik işbirliği, sınır kontrolleri, diplomatik misyonlar, ormancılık, bilim teknolojisi, iletişim ve iklim değişikliği konularında birçok işbirliği anlaşması imzalanmıştır. İşbirliğini ilerletmek için 2010 yılında Üst Düzey İşbirliği Konseyi kurulmuştur (Yunanistan Dışişleri Bakanlığı, 2010). Bunun yanında, Ege sorununun çözümüne yönelik olarak iki ülke arasında 2002 yılında istikşafi temaslar başlatılmıştır 15. Ayrıca, iki ülke Ekim 2000 den itibaren birtakım Güven Artırıcı Önlemleri kabul etmiştir 16. Avrupalılaşma nın etkisiyle iki ülke arasındaki gerginlikler önemli 14 Ege sorunu hakkında bkz.: Toluner (2000); Gündüz (2001). Zirve Başkanlık Sonuç Belgesi nde sınır sorunları ile ilgili şu ifadeye yer verilmiştir: Avrupa Konseyi, şimdi 13 aday devleti tek bir çerçevede içeren katılım sürecinin kapsayıcı mahiyetini yeniden teyit eder. Aday devletler, üyelik sürecine eşit bir temelde katılmaktadırlar. Avrupa Birliği nin Antlaşmalarda ifade edilen değerlerini ve amaçlarını paylaşmalıdırlar. Bu bakımdan, Avrupa Konseyi, anlaşmazlıkların BM Şartı na uygun olarak barışçı yoldan çözümlenmesi ilkesini vurgular ve aday devletleri süregiden sınır anlaşmazlıklarını ve ilgili diğer meseleleri çözmek için her türlü gayreti göstermeye davet eder. Bunda başarılı olunamadığı takdirde, anlaşmazlığı makul bir süre içinde Uluslararası Adalet Divanı na götürmelidirler. Avrupa Konseyi, süregiden anlaşmazlıklara ilişkin durumu, özellikle üyelik süreci üzerindeki yansımalarıyla ilgili olarak ve en geç 2004 yılı sonuna kadar Uluslararası Adalet Divanı yoluyla çözüme bağlanmalarını teşvik etmek amacıyla gözden geçirecektir. Ayrıca, Avrupa Konseyi, Kopenhag da belirlenmiş olan siyasi kriterlere uyumun üyelik müzakerelerinin açılması için ön şart olduğunu ve tüm Kopenhag kriterlerine uyumun AB ye üye olarak katılımın temelini oluşturduğunu hatırlatır (Avrupa Konseyi, 1999: Par.4). 15 Bu temasların 55. turu Eylül 2013 te İstanbul da gerçekleşmiştir. 16 Bu önlemler ile iyi komşuluk ilişkilerini geliştirmeye ve iki ülke arasındaki gerginlikleri azaltmaya yönelik olarak Ege Denizi açık sularında gerçekleştirilecek askeri tatbikatların sayısını, büyüklüğünü ve kapsamını azaltmaya, bir sonraki yılın tatbikatları hakkında iki ülkenin birbirini bilgilendirmesine, Ege Denizi nde silahsız uçmaya, Dışişleri Bakanlıkları arasında doğrudan bir telefon hattı kurmaya, Meriç nehri boyunca mayınların temizlenmesine ve karşılıklı olarak askeri akademi ve hastane personeli

134 132 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI ölçüde azalmış ve siyasi irtibatlar artmıştır. Örneğin, 2001 yılında Türkiye, Ege Denizi nde yapmayı planladığı bir sismolojik araştırmayı iptal etmiştir (Tsarouhas, 2009: 52). Ayrıca, dönemin Yunanistan Başbakanı Yorgo Papandreu 19 Ocak 2000 tarihinde 38 yıl aradan sonra Ankara ya resmi ziyarette bulunan ilk Yunanistan Başbakanı olmuştur (Milliyet, 2000). Türkiye Başbakanı Recep Tayyip Erdoğan da 6 Mayıs 2004 tarihinde 16 yıl aradan sonra Atina ya resmi ziyarette bulunan ilk Türkiye Başbakanı olmuştur. Türkiye-Yunanistan ilişkilerinin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nde Avrupalılaşma sı iki ülke arasında Zirve den önce başlamış olan uzlaşma sürecine yeni bir boyut kazandırmıştır 17. Avrupalılaşma sayesinde her iki ülke de uzlaşmadan yana tercihini ülke içi muhalefete karşı gerekçelendirebilmiştir (Öniş ve Yılmaz, 2008: 130). Diğer bir deyişle, AB, her iki ülke için de ülke içi muhalefete karşı savunulabilecek argümanlar sunmuştur. Örneğin, Türkiye için Ege sorununun barışçı bir şekilde çözülmesi çerçevesinde Yunanistan ile ilişkilerin iyileştirilmesinin AB ye katılım hedefi ile doğrudan ilgili olması ülke içi muhalefete karşı Türkiye nin konumunu güçlendirmiştir. Yani, AB ye tam üyelik beklentisi Türkiye açısından Yunanistan ile ilişkilerini düzeltme yönünde önemli bir itici güç olmuştur. Benzer şekilde, Türkiye, Kıbrıs meselesinin barışçıl çözümüne yönelik de önemli adımlar atmıştır. AB nin Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nde adanın yeniden birleşmesinin Kıbrıs ın tam üyeliği için ön koşul olmadığını açıklaması ile Kıbrıs meselesi Avrupalılaşmıştır 18 (Aybet, 2009: 151; Avrupa Konseyi, 1999: Par. 9.b.). Yani, AB için önemi arttığından Kıbrıs meselesi artık Türkiye ile AB arasındaki bir konu haline gelmiştir. Ayrıca, Türkiye ile AB arasında sürdürülen genişletilmiş siyasi diyalog kapsamında yer alması Kıbrıs meselesinin Türkiye nin AB ye katılımı için önemini artırmıştır (Avrupa Komisyonu, 2001: 13). Bu durumda, Türkiye, Birleşmiş Milletler (BM) Genel Sekreteri Kofi Annan tarafından ilk kez Kasım 2002 de sunulan ve birtakım değişiklikler geçirdikten sonra 24 Nisan 2004 te Kıbrıslı Rumlar ve Kıbrıslı Türkler tarafından referandumda oylanan Annan Planı nı 19 desteklemiştir. Bununla birlikte, Annan Planı Kıbrıslı değişimi yapılmasına karar verilmiştir (Tsakonas, 2001: ; Avrupa Komisyonu, 2001: 31; 2003: 53). 17 İki ülke arasındaki uzlaşma süreci Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nden önce Türkiye Dışişleri Bakanı İsmail Cem in 24 Mayıs 1999 tarihinde mevkidaşı Yorgo Papandreu ya yazdığı bir mektupla ikili işbirliği yapmayı teklif etmesi ve Yunanistan Dışişleri Bakanı nın bu teklife 25 Haziran 1999 tarihinde olumlu karşılık vermesi ile başlamıştır. 18 Kıbrıs meselesi ve AB hakkında bkz.: Diez (2002) 19 Annan Planı ile Kıbrıs ın bağımsız ve federal bir devlet olarak yeniden birleşmesi öngörülmekte idi.

135 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 133 Rumlar tarafından reddedilmiştir. Ancak, Kıbrıs, adanın yeniden birleşmesi tam üyelik için bir ön koşul olmadığından ve katılım müzakereleri zaten Aralık 2002 de tamamlanmış olduğundan Mayıs 2004 te Birlik e katılmıştır 20. Kıbrıs ın katılmasının ardından AB, Türkiye nin Gümrük Birliği ni Kıbrıs dâhil tüm yeni Üye Devletler e uygulamasını istemiştir. Başlangıçta Türkiye Mayıs 2004 te Gümrük Birliği ni Kıbrıs hariç tüm yeni Üye Devletler e genişlettiğini açıklamıştır. Ancak, Ekim 2004 te Türkiye kararını Kıbrıs ı da kapsayacak şekilde genişletmiştir. Böylelikle, AB, Türkiye nin Gümrük Birliği ni Kıbrıs dâhil yeni Üye Devletlere uygulama kararını takdir etmiştir 21 (Avrupa Konseyi, 2004: Par. 19). Türkiye nin Ege sorunu ve Kıbrıs meselesine dair tutumunu değiştirmesi TDP açısından çok önemli bir dönüm noktasıdır çünkü her iki konu da siyasi açıdan oldukça hassastır. Zira Ege sorunu uzun yıllar boyunca doğrudan ülkenin toprak bütünlüğü ve egemenliği ile ilişkilendirilmiştir. Kıbrıs meselesi ise uzun yıllardır milli bir dava olarak görülmüştür (Zucconi, 2009: 29). Siyasi açıdan oldukça hassas bu iki konuda dahi Avrupalılaşma nın etkisinin görülmesi bu dönemde AB ye tam üyeliğin Türkiye için inandırıcılığının ne kadar fazla olduğunu göstermektedir. Bunun yanında, Avrupalılaşma neticesinde Türkiye de veto odaklarının güçsüzleştiği ve AB ye katılımı destekleyen resmi kurumların dış politikanın yönlendirilmesinde daha etkili hale geldiği anlamına gelmektedir. Ayrıca, TDP de işbirlikçi bir kültürün ortaya çıkmaya başladığının da önemli bir göstergesidir. Buna ilaveten, AB ye tam üyelik beklentisinin inandırıcılığının artması Türkiye nin böyle bir beklenti söz konusu olmadan Ege sorununun ve Kıbrıs meselesinin çözümüne girişmesi halinde karşılaşabileceği maliyetleri azaltmıştır. Diğer bir deyişle, Türkiye, Ege sorunu ve Kıbrıs meselesinin çözümüne yönelik ülke içi muhalefete karşı duruşunu gerekçelendirmek için AB ye tam üyelik hedefini kullanmıştır. 20 Ancak AB, katılımdan önce adanın yeniden birleşmesini tercih ettiğini Aralık 2002 Kopenhag Zirvesi nde yeniden ifade etmiştir (Avrupa Konseyi, 2002: Par. 10). 21 Bununla birlikte, Türkiye Temmuz 2005 te yayınladığı bir Deklarasyon da Gümrük Birliği nin Kıbrıs a uygulanmasının Kıbrıs Cumhuriyeti ni tanımak anlamına gelmediğini ifade etmiştir (Dışişleri Bakanlığı, 2005: Par. 4). AB de Eylül 2005 te yayınladığı bir karşı Deklarasyon da Türkiye nin AB ye katılmadan önce tüm Üye Devletler i tanıması gerektiğini belirtmiştir (AB Bakanlar Konseyi, 2005: Par. 5). Bu çerçevede, AB, 2006 da Türkiye nin durumunu gözden geçirmeye karar vermiştir. Aralık 2006 da yapılan değerlendirme sonucunda AB Bakanlar Konseyi Türkiye, Gümrük Birliği ni yeni Üye Devletler e tamamen uygulayana kadar sekiz başlıkta müzakereleri durdurmaya ve açılan diğer başlıkları kapatmamaya karar vermiştir.

136 134 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI Sonrası Dönemde Türkiye-AB İlişkilerinin Türkiye de Dış Politikanın Avrupalılaşma sı Sürecine Etkisi Türkiye nin 2004 yılında Annan Planı nı desteklemesi ve AB ile arasındaki Gümrük Birliği ni Kıbrıs dâhil yeni Üye Devletler e uygulamaya karar vermesi, 2002 yılında Ege sorununun çözümüne yönelik olarak Yunanistan ile istikşafi temaslara başlaması ve Kopenhag siyasi kriterine yeterince uyum sağladığına Aralık 2004 Brüksel Zirvesi nde AB tarafından karar verilmesi sonucunda Türkiye için katılım müzakereleri 3 Ekim 2005 te başlamıştır 22. Katılım müzakerelerinin başlaması normal şartlarda Türkiye açısından tam üyelik hedefinin inandırıcılığını artıracak bir gelişmedir. Bununla birlikte, Türkiye nin Avrupalılaşma sı süreci katılım müzakerelerinin başlamasının ardından yavaşlamıştır. Öyle ki bu döneme durağan Avrupalılaşma dönemi dahi denmektedir (Balkır ve Soyaltın, 2010: 42). Bu yavaşlamanın en önemli nedeni tam üyelik hedefinin Türkiye için katılım müzakerelerinin başlamasının ardından inandırıcılığını yitirmesidir. Tam üyelik hedefinin inandırıcılığının Türkiye nin Avrupalılaşma sı sürecini bu denli etkilemesi Türkiye nin AB kural ve normları ile yeterince sosyalleşmemesi ve dolayısıyla bu kural ve normları içselleştirmemesi ile ilgilidir. Diğer bir deyişle, Türkiye nin Avrupalılaşma sı süreci temel olarak AB nin koşulluluk stratejisi aracılığıyla şekillendiğinden tam üyelik beklentisinin inandırıcılığı süreci etkileyen önemli bir unsur haline gelmektedir. Türkiye açısından tam üyelik beklentisinin daha az inandırıcı bir hedef haline gelmesinin bazı sebepleri vardır. Öncelikle, Avusturya, Fransa, Hollanda ve Danimarka gibi Üye Devletler in, Türkiye nin AB ye katılımına karşı çıkmaları ve ülkenin Avrupalı kimliğini sorgulamaları Türkiye nin tam üyelik beklentisini olumsuz etkilemiştir (Müftüler-Baç, 2008: 67; Sedelmeier, 2010: 424). Nitekim Merkez ve Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ), Malta, Kıbrıs ve Batı Balkanların AB ye katılım süreci bu ülkelerin Avrupalılığına atıfta bulunularak haklı 22 Müzakerelerin başlamasına yönelik olarak Aralık 2002 tarihlerinde gerçekleştirilen Kopenhag Zirvesinin Başkanlık Sonuç Belgesi nde şu ifadeye yer verilmiştir AB, Türkiye yi reform sürecini enerjik bir şekilde sürdürmeye teşvik eder. AB, Aralık 2004 te AB Komisyonu nun rapor ve tavsiyesine dayanarak Türkiye nin Kopenhag siyasi kriterini yerine getirdiğine karar verdiği takdirde, Türkiye yle katılım müzakerelerini gecikmeksizin başlatacaktır (Avrupa Konseyi, 2002: Par. 19). Sonuç Belgesi nde bu ifadeye yer verilmesi Türkiye nin tam üyelik beklentisini artırmış ve Türkiye yi reformları devam ettirmeye teşvik etmiştir Aralık 2004 tarihinde gerçekleştirilen Brüksel Zirvesi nde de AB, Türkiye ile katılım müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlamasına karar vermiştir (Avrupa Konseyi, 2004: Par. 22).

137 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 135 gösterilirken Türkiye için tam tersi bir durum söz konusu olmuştur (Nas, 2012: 25). Buna ilaveten, AB kamuoyu da aynı dönemde Türkiye nin üyeliğine ülkenin kültürel ve dini farklılıklarını gerekçe göstererek gittikçe karşı çıkmaya başlamıştır (Özer, 2012: 60). Bu sebeplerden, tam üyelik kadar hak sağlamayan ancak ortaklıktan daha avantajlı gibi görünen imtiyazlı ortaklık Türkiye nin AB ye katılımına bir alternatif olarak gündeme gelmiştir. Bunun yanında, Kıbrıs ın Mayıs 2004 te ada yeniden birleşmeden Birlik e katılması ve AB nin Türkiye nin Gümrük Birliği ni Kıbrıs a tamamen uygulamadığı gerekçesiyle katılım müzakerelerini 2006 yılında sekiz müzakere başlığında askıya alması tam üyelik hedefini Türkiye açısından daha az inandırıcı bir seçenek haline getirmiştir (Dinan, 2010: 490). Son olarak, 2005 tarihli Müzakere Çerçeve Belgesinin Türkiye ye dair ikircikli dili de ülkenin Avrupalılaşma sı sürecini olumsuz etkilemiştir (Özer, 2012: 60). Nitekim ilgili Belge de Türkiye ile ilgili şu ifadelere yer verilmiştir: Bu müzakereler açık uçlu bir süreç olduğundan sonucu önceden öngörülemez. Birlik in hazmetme kapasitesi dahil Kopenhag Kriterleri dikkate alındığında Türkiye nin üyelikten kaynaklanan tüm yükümlülükleri tamamen üstlenemeyeceği sonucuna varılırsa Türkiye Avrupa yapılarına mümkün olan en sıkı bağlarla bağlanacaktır (AB Bakanlar Konseyi, 2005a: Par. 9). Yukarıdaki Paragrafta Türkiye nin Avrupa yapılarına mümkün olan en sıkı bağlarla bağlanmasına ve Birlik in hazmetme kapasitesine atıfta bulunulması Türkiye için getirilen imtiyazlı ortaklık önerilerini hatırlatmaktadır. Bu da Türkiye nin Avrupalılaşma sürecini yavaşlatan nedenlerden biridir. Dolayısıyla, Türkiye nin ODGP ye uyumu katılım müzakerelerinin başlamasından sonraki dönemde azalmıştır. Örneğin, 2007 yılında Türkiye nin ODGP alanındaki AB deklarasyonlarına ve Konsey kararlarına uyum oranı %98 iken bu oran 2011 yılında %48 olmuştur (Avrupa Komisyonu, 2007: 74; 2011: 106). Sonuç Avrupalılaşma her zaman tek yönlü ve ileriye dönük bir süreç değildir. Özellikle, AB kural ve normlarının içselleştirilmediği ve çoğu kez rasyonel çıkarcı bir yaklaşımla kabul edildiği Aday Devletler de Avrupalılaşma sürecinin duraksaması çok daha muhtemeldir. Çünkü Avrupalılaşma nın maliyetlerinin beklenen faydalarını aşması Aday Devletler i Avrupalılaşma sürecini sürdürmeye teşvik etmemeye başlamaktadır.

138 136 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI Avrupalılaşma nın maliyetlerinin artmasının en önemli nedenlerinden biri de tam üyelik hedefinin Aday Devletler açısından inandırıcılığını yitirmesidir. Aday Devletler, katılım sürecinde politik ve kurumsal yapılarını AB nin politik ve kurumsal yapıları ile uyumlaştırmalarına rağmen tam üyelik hedefine ulaşamayacakları kanaatine vardıklarında Avrupalılaşma sürecini devam ettirme iradesini göstermemektedir. Yani, bir hedef olarak tam üyelik inandırıcılığını koruduğu sürece Avrupalılaşma devam etmektedir. Bu makalenin amacı da Türkiye de dış politikanın Avrupalılaşma sını, Avrupalılaşma sürecinin ivme kazandığı ve yavaşladığı iki ayrı dönem üzerinden inceleyerek tam üyelik hedefinin inandırıcılığının Avrupalılaşma sürecinin gidişatını ve hızını etkileme kabiliyetini ortaya koymak olmuştur. Bu çerçevede, Aralık 1999 Helsinki Zirvesi nde adaylığının resmen ilan edilmesinden sonra Türkiye açısından tam üyelik hedefinin inandırıcılığının arttığı ve dolayısıyla Avrupalılaşma sürecinin hız kazandığı sonucuna varılmıştır. Bu durum ise Türkiye nin Avrupalılaşma ya rasyonel çıkarcı bir şekilde yaklaşmasına ve AB nin koşulluluk stratejisinin Türkiye nin Avrupalılaşmasındaki başat rolüne bağlanmıştır. Bunun bir sonucu olarak, tam üyelik hedefinin inandırıcılığını yitirdiği 2005 sonrası dönemde Avrupalılaşma süreci yavaşlamıştır. Tam üyelik hedefinin Türkiye açısından inandırıcılığını koruduğu dönemde AB nin kural ve normlarına uyum sağlamanın maliyetleri göz ardı edilmiştir çünkü Avrupalılaşma nın beklenen faydaları daha yüksektir. Diğer bir deyişle, Türkiye, AB nin katılım için öne sürdüğü birtakım şartları karşılamak için bazı maliyetleri üstlenmek zorunda kalmıştır. Bu durum özellikle Avrupalılaşma Türkiye nin iç ve dış politikasındaki hassas konulara nüfuz ettiğinde ortaya çıkmıştır. Tam üyelik hedefinin inandırıcılığını daha fazla kaybetmesi Türkiye nin AB ye yabancılaşmasına ve hatta AB nin taleplerinin meşruiyetini sorgulamasına neden olabilir. Oysa ki AB ye tam üyelik hedefinin Türkiye nin demokratikleşmesi için çok önemli bir itici güç olduğu unutulmamalıdır. Bu yüzden, Türkiye ile AB arasındaki güvenin yeniden tesis edilmesi ve Türkiye nin Avrupalılaşma sı sürecine tekrardan hız kazandırılması gerekmektedir.

139 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 137 Kaynakça: Aggestam, L,. (2004), Role Identity and the Europeanization of Foreign Policy: A Political- Cultural Approach Ben Tonra ve Thomas Christiansen (der.) Rethinking European Union Foreign Policy içinde. Manchester ve New York: Manchester University Press, ss Aksu, F., (2004), Ege ve Kıbrıs Sorunlarının Çözümünde Avrupa Birliği nin Tutumu, Stratejik Araştırmalar Dergisi, 2(3), ss Aybet, G., (2009), Fault Lines or Integration: The EU Impact on Greek-Turkish Relations, Othon Anastasakis, Kalypso Nicolaidis ve Kerem Öktem (der.) In the Long Shadow of Europe: Greeks and Turks in the Era of Postnationalism içinde. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, ss Aydın, M. & Açıkmeşe S. A., (2007), Europeanization through EU conditionality: understanding the new era in Turkish Foreign Policy, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 9(3), ss Aydın-Düzgit, S. & Keyman E. F., (2004), European Integration and the Transformation of Turkish Democracy, Centre for European Policy Studies, EU-Turkey Working Papers, 2, August Balkır, C. & Soyaltın D., (2010), The Limits to Europeanization: Analyzing Domestic Change in Turkey, Çiğdem Nas ve Rana İzci (der.) Changing Europe and Turkey: Current Debates içinde. İstanbul: Punto Printing House, ss Börzel, T. A., (1999), Towards Convergence in Europe? Institutional Adaptation to Europeanisation in Germany and Spain, Journal of Common Market Studies 37(4), ss Börzel, T. A. & Risse T., (2003), Conceptualizing Domestic Impact of Europe, Kevin, Featherstone ve Claudio, M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde. Oxford: Oxford University Press, ss Bulmer, S., (2008), Theorizing Europeanization, Maarten P. Vink ve Paolo Graziano (der.) Europeanization: New Research Agendas içinde. Hampshire ve New York: Palgrave Macmillan, ss Cebeci, M. & Aaltola M., (2011), Transatlantic Foreign Policy Research Communities: A Debate on US and European Approaches in Scholarship, Münevver Cebeci (der.) Issues in EU and US Foreign Policy içinde. Plymouth: Lexington Books, ss Checkel, J., (1998), The Constructivist Turn in International Relations Theory, World Politics, 50(2), ss Checkel, J., (2005), International Institutions and Socialization in Europe: Introduction and Framework, International Organization, 59(4), ss Council of the European Union (2005) Declaration by the European Community and Its Member States, 12541/05 (Presse 243), [Online]

140 138 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Council of the European Union (2005a) Negotiating Framework Document, 3 October 2005, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Diez, T., (2002), Last Exit to Paradise? The European Union, the Cyprus Conflict and the Problematic Catalytic Effect, Thomas Diez (der.) The European Union and the Cyprus Conflict: Modern Conflict, Postmodern Union içinde. Manchester ve New York: Manchester University Press, ss Dinan, D., (2010), Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 4 th Edition, Hampshire ve New York: Palgrave Macmillan Economides, S., (2005), The Europeanization of Greek Foreign Policy, West European Politics, 28(2), ss Emerson, M. & Tocci N., (2004), Turkey as a Bridgehead and Spearhead: Integrating EU and Turkish Foreign Policy, Centre for European Policy Studies, EU-Turkey Working Papers, 1, August European Commission, (1989), Commission Opinion on Turkey s Request for Accession to the Community, SEC (89) 2290 final, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (1997), Agenda 2000: For a Stronger and Wider Union, COM (97) 2000 final, [Online] diger/gundem_2000_eng.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (1998), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2001), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2001) 1756, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2003), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2004), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2004) 1201 {COM(2004) 656 final}, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013]

141 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 139 European Commission, (2005), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2005) 1426 {COM (2005) 566 final}, [Online] al_progress_report_tr_en.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2006), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2006) 1390 {COM (2006) 649 final}, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2007), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2007) 1436 {COM (2007) 663 final}, [Online] n.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2009), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2009) 1334 {COM (2009) 533 final}, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2010), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2010) 1327 {COM (2010) 660 final}, [Online] df [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Commission, (2011), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, SEC (2011) 1201 {COM (2011) 666 final}, [Online] df [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Council, (1997), Presidency Conclusions, Aralık, [Online] _luksemburg_zirvesi_baskanlik_sonuc_bildirgesi_en.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Council, (1999), Presidency Conclusions, 3-4 Haziran, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Council, (2002), Presidency Conclusions, Aralık, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] European Council, (2004), Presidency Conclusions, Aralık, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Featherstone, K., (2003), Introduction: In the Name of Europe, Kevin, Featherstone ve Claudio, M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde. Oxford: Oxford University Press, ss. 1-26

142 140 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI Gözen, R., (2006), Türk Dış Politikasının Avrupa Birliği ne Doğru Dönüşümü, Uluslararası Hukuk ve Politika, 2(6), ss Grabbe, H., (2003), Europeanization Goes East: Power and Uncertainty in the EU Accession Process, Kevin, Featherstone ve Claudio, M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde. Oxford: Oxford University Press, ss Gross, E., (2009), The Europeanization of National Foreign Policy: Continuity and Change in European Crisis Management, Hampshire ve New York: Palgrave Macmillan Gündüz, A., (2001), Greek-Turkish Disputes: How to Resolve Them?, Dimitris Keridis ve Dimitrios Triantaphyllou (der.) Greek-Turkish Relations in the Era of Globalization içinde. Dulles: Brassey s, Inc., ss Hall, P. A. & Taylor C. R., (1996), Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies, 19(4), ss Hill, C., (1998), Convergence, Divergence and Dialectics: National Foreign Policies and the CFSP, Jan Zielonka (der.) Paradoxes of European Foreign Policy içinde. La Hey: Kluwer Law International, ss Hill, C. & Wong R., (2011), Introduction, Christopher Hill ve Reuben Wong (der.) National and European Foreign Policies: Towards Europeanization içinde. New York: Routledge, ss Kazan, I., (2002), Cyprus and the Eastern Mediterranean, Seen from Turkey, Thomas Diez (der.) The European Union and the Cyprus Conflict: Modern Conflict, Postmodern Union içinde. Manchester ve New York: Manchester University Press, ss Keridis, D., (2001), Domestic Developments and Foreign Policy: Greek Policy Toward Turkey, Dimitris Keridis ve Dimitrios Triantaphyllou (der.) Greek-Turkish Relations in the Era of Globalization içinde. Dulles: Brassey s, Inc., ss Kotzias, N., (2009), EU, Turkey and Greece: The Paradoxes of Convergence Othon Anastasakis, Kalypso Nicolaidis ve Kerem Öktem (der.) In the Long Shadow of Europe: Greeks and Turks in the Era of Postnationalism içinde. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, ss Kut, Ş., (2001), Türk Dış Politikasında Ege Sorunu, Faruk Sönmezoğlu (der.) Türk Dış Politikasının Analizi içinde. İstanbul: Der Yayınları, ss Ladrech, R., (1994), Europeanization of Domestic Politics and Institutions: the Case of France, Journal of Common Market Studies, 32(1), ss Manners, I. & Whitman R. G., (2000), Conclusion, Ian Manners ve Richard G. Whitman (der.) The Foreign Policies of European Union Member States içinde. Manchester ve New York: Manchester University Press, ss March, J. G. & Olsen J. P., (1998), The Institutional Dynamics of International Political Orders, International Organization 52 (4), ss March, J. G. & Olsen J. P., (2004), The Logic of Appropriateness, Arena Working Papers, WP 04/09, 1-28, [Online]

143 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ s/working-papers2004/wp04_9.pdf [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Milliyet (1997) Denge Bozulursa Türkiye Vurur [Online, 06 Ocak] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Milliyet, (2000), Atina Cem e Hazır [Online, 02 Şubat] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Müftüler-Baç, M., (2008), The European Union s Accession Negotiations with Turkey from a Foreign Policy Perspective, European Integration, 30(1), Nas, Ç., (2012), Europeanization of Identity: The Case of the Rebuffed Candidate, Çiğdem Nas ve Yonca Özer (der.) Turkey and the European Union: Processes of Europeanization içinde. Aldershot: Ashgate, ss Oğuzlu, T., (2008), Middle Easternization of Turkey s Foreign Policy: Does Turkey Dissociate from the West?, Turkish Studies, 9(1), ss Olsen, J. P., (2002), The Many Faces of Europeanization, Journal of Common Market Studies, 40(5), ss Özcan, G., (2010), The Changing Role of Turkey s Military in Foreign Policy Making, UNISCI Discussion Papers, 23(2), ss Özer, Y., (2012), The EU s Impact on Democratization in Turkey: Europeanization through Political Conditionality, Çiğdem Nas ve Yonca Özer (der.) Turkey and the European Union: Processes of Europeanization içinde. Aldershot: Ashgate, ss Radaelli, C. M., (2003), The Europeanization of Public Policy, Kevin Featherstone ve Claudio M. Radaelli (der.) The Politics of Europeanization içinde. Oxford: Oxford University Press, ss Schimmelfennig, F. & Sedelmeier U., (2004), Governance by Conditionality: EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe, Journal of European Public Policy, 40(4), ss Schimmelfennig, F. & Sedelmeier U., (2005), Introduction: Conceptualizing the Europeanization of Central and Eastern Europe, Frank, Schimmelfennig ve Ulrich, Sedelmeier, (der.) The Europeanization of Central and Eastern Europe içinde. Ithaca ve London: Cornell University Press, ss Sedelmeier, U., (2010), Enlargement: From Rules for Accession to a Policy Towards Europe, Helen, Wallace, Mark A. Pollack ve Alasdair R. Young (der.) Policy-Making in the European Union içinde. Oxford: Oxford University Press, ss Sedelmeier, U., (2011), Europeanization in New Member and Candidate States, Living Reviews in European Governance, 6(1), [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Smith, M., (2000), Conforming to Europe: the Domestic Impact of EU Foreign Policy Cooperation, Journal of European Public Policy, 7(4), ss

144 142 TÜRKİYE DE DIŞ POLİTİKANIN AVRUPALILAŞMA SI Terzi, Ö., (2005), Europeanization of Foreign Policy and Candidate Countries: A Comparative Study of Greek and Turkish Cases, Politique européenne, 17(3), ss Terzi, Ö., (2010), The Influence of the European Union on Turkish Foreign Policy, Aldershot: Ashgate Toluner, S., (2000), Some Reflections on the Interrelation of the Aegean Sea Disputes, Bayram Öztürk (der.) The Aegean Sea 2000: Proceedings of the International Symposium on the Aegean Sea içinde. İstanbul: Turkish Marine Research Foundation, ss Tsakonas, P. J., (2001), Post-Cold War Security Dilemmas: Greece in Search of the Right Balancing Recipe, Christodoulos K. Yiallourides ve Panayotis J. Tsakonas (der.) Greece and Turkey After the End of the Cold War içinde. New York ve Athens: Aristide D. Caratzas, ss Tsarouhas, D., (2009), The Political Economy of Greek-Turkish Relations, Southeast European and Black Sea Studies, 9(1-2), ss Türkiye Dışişleri Bakanlığı, (2005), Declaration by Turkey on Cyprus, 29 July 2005 [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Wong, R., (2005), The Europeanization of Foreign Policy, Christopher Hill ve Michael Smith (der.) International Relations and the European Union içinde. Oxford: Oxford University Press, ss Yunanistan Dışişleri Bakanlığı, (2010), Joint Communiqué between the Government of the Hellenic Republic and the Government of the Republic of Turkey,15 May 2010, [Online] [erişim tarihi: 10 Eylül 2013] Zucconi, M., (2009), The Impact of the EU Connection on Turkey s Domestic and Foreign Policy, Turkish Studies, 10(1), ss

145 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Volume 21 No: Abstract INSOLVENCY PREDICTION IN THE PORTUGUESE CONSTRUCTION INDUSTRY Elisabete S. VIEIRA Carlos PINHO Carla CORREIA This study tries to determine the firms specific variables considered determinant to predict the probability of insolvency of Portuguese companies in the construction industry, considering a sample of 150 insolvent firms and 150 operating companies. We consider a set of economic and financial ratios to analyze the insolvency prediction and apply the linear probability model, as well as the Logit and Probit models. The results show that the main ratio to predict the insolvency was the cash-flow to total assets ratio, suggesting that the higher the cash-flow to total assets ratio value, the lower the probability of insolvency. The results can be used by policy makers to minimize the spill over effect of construction crisis to the economy. Keywords: Bankruptcy, insolvency prediction, financial ratios Özet PORTEKİZ İNŞAAT SEKTÖRÜNDE İFLAS BEKLENTİSİ Bu çalışma, 150 iflas etmiş ve 150 halihazırda faaliyet gösteren şirketi inceleyerek, inşaat sektöründe bulunan Portekizli şirketlerin iflas olasılığı tahmininde belirleyici olduğu düşünülen, firmalara özgü değişkenleri belirlemeye çalışmaktadır. Makalede, iflas tahmini analiz etmek ve Logit ve Probit modellerinin yanı sıra doğrusal olasılık modeli uygulamak için, bir dizi ekonomik ve finansal oran kullanılmaktadır. Sonuçlar, iflas tahmini için en önemli oranın, nakit akışının toplam aktiflere oranı arttıkça iflas olasılığının düştüğünü belirten, nakit akışının toplam aktiflere oranı olduğunu göstermektedir. İnşaat krizinin ekonomiye yayılma etkisini en aza indirmek için sonuçlar politika yapıcılar tarafından kullanılabilir. Anahtar Kelimeler: İflas, iflas tahmini, finansal oranlar Coordinator Prof. Dr., GOVCOPP Unit Research, ISCA University of Aveiro, elisabete.vieira@ua.pt Assoc. Prof. Dr., GOVCOPP Unit Research, DEGEI University of Aveiro, cpinho@ua.pt MA, DEGEI University of Aveiro, carlacorreia41@ua.pt

146 144 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL Introduction Since Beaver (1966), Altman (1968) and Blum (1974) presented their pioneering studies on bankruptcy prediction that relied mainly in financial ratios, a vast literature has emerged applying several performance analyses of financial ratios to predict the bankrupt probability in the coming years. Despite the increasing methodological sophistication, the financial ratios selection to analyze this phenomenon remains as relevant as in previous decades. In fact, Voulgaris, Doumpos and Zopounidis (2000) continue to share the opinion that financial ratios are unbiased quantitative representations of the firms context. The European prevailing financial crisis has increased the relevance of financial insolvency prediction models. Additionally, there are an increasing number of bankrupt companies recorded in recent years in Portugal, which reinforces their relevance. In this context, we intend to analyze some models based on economic and financial indicators that can predict future situations of insolvency, within five years prior to insolvency, in the Portuguese construction industry, which is one of the most fragile sectors in what concerns the economic environment, and, consequently, is facing extreme difficulties nowadays. This study contributes to the empirical evidence for business failure prediction models in construction companies and selects the best model that helps understanding which are the main ratios to study the insolvency. The remainder of this paper is organized as follows. Section 2 reviews the related literature. Section 3 describes the methodology and data. Section 4 presents the empirical results. Finally, section 5 concludes the paper. 1. Literature Review The first technique to be developed on financial failure prediction was based on a univariate model analysis. This type of analysis consists on a model in which the dependent variable is explained by a single independent variable. Thus, each indicator was studied separately. For instance, the model explores the ratios that can explain the probability of a firm to become insolvent. In this context, the first known study on the analysis of financial ratios in predicting insolvencies is assigned to Beaver (1966), who presented his univariate analysis in predicting the failure of companies in the United States of America. The results show that the financial ratios could be useful to predict failure at least five years before the bankruptcy. Beaver s study was based in 79 insolvent companies and 79 healthy companies, in 38 different industries between 1954 and At first, the author considered 30 financial ratios and ended up by selecting 6 of them.

147 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 145 Globally, all ratios were able to predict insolvency, however, not all had the same predictive capacity. This model was criticized because an individual ratio cannot entail sufficient information to describe the solvency of a firm. The multiple discriminant analysis (MDA) is a multivariate statistical method consisting in the determination of a linear combination of discriminating variables, in order to statistically distinguish two groups previously defined. The dependent variable is qualitative and the discriminant features are firms specific variables, such as financial ratios. Based on the discriminant function, the predictive capability of company insolvency can be tested. The first MDA study was published by Altman (1968), which becomes the wellknown Z-score model. Altman used this analysis to develop a bankruptcy predictive model for productive companies, accounting for 5 discriminating factors. The study focused on 33 insolvent and 33 healthy companies between 1946 and 1965, covering ratios considered important for the financial stability of companies, such as liquidity, solvency, profitability and indebtedness. The discriminant function seems to show that financial distress could be anticipated one year prior to insolvency with accuracy for 94% of insolvent companies and 97% of healthy firms. However, the model lost ability to accurately forecast from the first to the fifth year prior to bankruptcy, from 95% to 36%. Some years later, Altman, Haldeman and Narayanan (1977) improved the original model, bringing up a new model, denominated by ZETA. In this empirical study, the authors analysed a sample of manufacturing firms and retailers, of which 53 were insolvent and 58 were healthy, for the period between 1965 and The discriminant function ZETA included 7 variables: Return on assets (EBIT / Total assets), stability of profitability, debt, cumulative profitability, liquidity, capitalization and size. This kind of model presents some restrictions as MDA assumes that the ratios are multivariate normally distributed. Further, linear discriminant analysis is more appropriate when the covariance across the variables is equal for the groups of failed and operating firms. Nevertheless, several authors used this model, such as Edmister (1972) and Agarwal and Taffler (2008). Other studies have considered conditional probability models, such as the logit and Probit models. The Logit model uses conditional probability and is obtained from a logistic regression. This model is a statistical technique in which the dependent variable is qualitative, assuming two possible values, and can be interpreted as the probability that a particular event occurs (in this case, the particular event is the bankruptcy). Given that the discriminant analysis model entails vulnerability, Ohlson (1980) presented a logistic regression model, which assumes a non-linear estimation. Ohlson s study was based on information collected in the period between 1970 and

148 146 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL 1976, in the industrial domain, with a sample of 105 insolvent companies and 2,058 healthy companies, which resulted in an unbalanced sample. The author used 9 explanatory variables and estimated three Logit models in cross-section data. The results showed 4 significant factors, affecting the likelihood of bankruptcy: company size, financial structure, and several performance and liquidity measures. Ohlson concluded that the predictive power of this model depend on the timing at which the company s financial information was obtained. Regarding the Probit model, it derives from the cumulative function of a normal distribution and is similar to the Logit model. The two models have the same fundamental, differing only in the distribution. Zmijewski (1984) used a sample of 40 insolvent companies and 800 operating companies, analysing the period between 1972 and The author concluded that this technique did not provide qualitative results different from the results provided by random sampling techniques. Some authors compare these models. Laitinen and Kankaanpää (1999) stated that the prediction accuracy depends on the model applied and Ugurlu and Aksoy (2006) concluded that the logistic regression produced better results than the discriminant analysis model. Correa, Acosta and González (2003) analyzed a SME sample from Santa Cruz of Tenerife, concluding that the variables with greater explanatory capacity for bankruptcy diagnostic are the indebtedness, the economic yield and solvency indicators. There are some empirical studies conducted in the Portuguese market. Leal and Machado-Santos (2007) explored the bankruptcy phenomenon in the Portuguese textile industry, using a sample of 52 companies for the period 1996 to They concluded that financial distress could be anticipated with an accuracy of 97%, 85% and 76.5%, respectively for one, two and three years before bankruptcy. In addition, they concluded that while the discriminant model separates the healthy firms from those that have financial problems, the Logit model allows estimating the probability of the company becoming insolvent. Barros (2008) forecasted the bankruptcy of small and medium size Portuguese companies, based on a sample of 336 operating and 336 insolvent companies. Employing the Logit and the Probit models, he verified that the Z-score model was not appropriate for the sample. The results showed that the ratios with greater predictive power of bankruptcy were the profitability and the financial ratios, which measure the company s ability to meet its financial commitments. Lacerda and Moro (2008) analyzed the companies behavior, according to its payment obligations. Testing 47 ratios containing information on earnings, leverage, cost structure, activity, size and no accounting characteristics, they

149 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 147 concluded that the support vector machine model outperformed the Logit model and the discriminant analysis. Ribeiro (2011) tried to anticipate the failure tax firms in the wood furniture industry, using the multivariate discriminant analysis and the Logit model. Their results showed a positive relationship between debt and fiscal failure and a negative relationship between fiscal solvency and short-term failure. 2. Methodology and Data 2.1 Methodology As this study intends to analyze the relationship between insolvency and economic and financial variables, we consider conditional probabilistic models, where the dependent variable is a dummy, which assumes the value of one if the firm is an insolvent firm, and zero otherwise (if it is an operating firm). This categorization is complete given that each company belongs to one group or to the other. Three different approaches of analysis were considered: The linear probabilistic model (LPM), the Logit and the Probit model. The LPM is estimated by the ordinary least squares method (OLS) and the other two models are estimated by the maximum likelihood estimation (MLE). The LPM presents some disadvantages, such as the fact that it does not guarantee the probability of a firm becoming insolvent restricted to (0,1). The alternatives to LPM are the Logit and Probit models, which restrain the function to (0,1). Probit assumes the normal standard distribution function and Logit assumes the logistic distribution. These models are suitable for modelling events in terms of probability and rating of one or two outputs and to assess the statistical significance of the explanatory variables of the model, capturing the heterogeneity of individual companies. The McFadden s (1974) R-squared test may be interpreted as a measure of quality adjustment in the logistic regression. Wooldridge (2009) stated that this test is similar to the R-square in the OLS regression. 2.2 Variables We start by selecting 8 variables as predictors of financial insolvency, based on previous studies. We consider these ratios preferred relative to others as they were considered determinant for insolvency prediction in earlier evidence (e.g., Beaver, 1966; Altman, 1968; Ohlson, 1980; Zmijewski, 1984). The first ratio was considered relevant in the studies of Beaver (1966) and Zavgren (1985), and is defined as the Cash flow to total assets (CFA). The CFA

150 148 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL ratio measures how successfully a company is in its capability to generate cash from its resources, and it is calculated as follows: Cash flow to total assets ratio Cash flow Total assets The debt ratio (Debt) indicates the level of indebtedness of a company. This ratio measures the level of borrowed funds used to finance the company, assessing the company s level of dependence. The greater the ratio, the higher the risk to the firm as a whole. This ratio was used by several authors, such as Beaver (1966), Ohlson (1980) and Frydman, Altman and Kao (1985), and is computed as follows: ebt ratio Total liabilities Total assets To evaluate the adequacy of the firm s cash resources relative to its obligations in order to verify the ability of debt repayment in the short term, we consider the current ratio (CR). This ratio was used by Beaver (1966) and Altman, Haldeman and Narayanan (1977): Current ratio Current assets Current liabilities The return on assets (ROA) measures the operating efficiency of the firm, or the ability to generate net income with the firms assets. Ohlson (1980) tested the discriminant ability of this ratio: Return on assets et income Total assets The asset turnover ratio (ATR) measures a company s investment efficiency by aggregating the joint impact of short and long-term assets. A higher asset turnover ratio suggests that the company is working very close to the limit of its capacity (Altman, 1968). It is determined by the equation: Asset turnover ratio Sales Total assets Following Altman (1968), we consider the working capital ratio (WCR), given that working capital is the excess of current assets to cover short-term debts. This ratio indicates the security margin when the lenders claim the reimbursement of the debts, and its value is given by: orking capital ratio Capital ratio Total assets

151 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 149 The net sales margin ratio (NSM) measures the contribution of sales in generating net income. The higher the ratio value, the more its earnings power is enhanced. This ratio is derived from the net margin achieved by the company after deducting all charges: et sales margin et income Sales Finally, the return on equity (ROE) indicates how well a company generates net income from its equity, and reflects the return to common shareholders. This ratio was used, for example, by Zmijewski (1984): Return on equity et income Equity These ratios analyses the firm s debt levels, the liquidity, the profitability and the business efficiency. It is expected a positive sign to the Debt ratio, since the higher the debt, the higher the probability of a firm becoming insolvent. Regarding the profitability, the liquidity and the activity ratios, it is expected a negative sign, since the higher the ratios, the lower the probability of companies coming into economic and financial difficulties situations. The greater the ability to generate results (profitability), to pay the short-term debt on time (liquidity) and the business efficiency in generating sales (turnover), the less likely the company becomes insolvent. Thus, we can hypothesize that the debt ratio is positively related to the probability of a firm becoming insolvent and that the cash-flow/total assets, the current asset/current liabilities, the net income/total assets, the sales/total assets, the working capital/total assets, the net income/sales and the net income/equity are negatively related to the firms insolvency probability. Our econometric model is based on a cross-section analysis and is given by the following expression: where: = 1 if the company is insolvent and 0 otherwise; = Cash-flow/Total assets; = Liabilities/Total assets; = Current asset/current liabilities; = Net income/total assets; = Sales/Total assets; = Working capital/total assets; (1)

152 150 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL = Net income/sales; = Net income/equity; = Error term. Because we want to study several years prior to the insolvency date, crossfunction models were run for each different year. 2.3 Data Before deciding which industry to consider in the study, we analyse the evolution of insolvency cases between 2009 and 2011, in order to see which the most precarious sectors are. Table 1 shows the evolution of insolvencies number between 2009 and 2011, characterized by the activity sector. As we can see, the construction sector is the most affected by insolvencies, increasing from 916 in 2009 to 1,401 in 2011, representing a raise of about 53%, well above the overall increase of 37%. In this context, we focused our study in the construction industry. The sample consists of 150 failed and 150 operating construction firms. The first group includes firms that were considered insolvent between 2010 and The financial and economic data were collected from the SABI database of Bureau Van Dijk, considering the following filters: the firm must be Portuguese, belong to the construction sector, be a legally public or private held company, have a maximum of 250 employees and must have information available from 2005 to With these criteria 150 small and medium sized companies were obtained. The group of operating firms must be in activity at the data collection date. A sample of 150 healthy companies was taken keeping the same criteria as above mentioned. 3. Empirical Results Table 2 reports the Pearson correlations among the independent variables for all the firms (Panel A), the insolvent firms (Panel B) and the healthy firms (Panel C). For reasons of simplicity, only the results for the year prior to the insolvency are shown. Concerning the global sample (Panel A), we can see that the highest values for correlations are between CFA and ROA (positive), between ROA and Debt (negative) and between CFA and Debt (negative). When observing the insolvent firms (Panel B), it is noticed that highest correlations are between CFA and ROA (positive) and between CFA and ATR (negative). Finally, in relation to operating firms (Panel C), the highest value for the Pearson correlation is between CFA and

153 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 151 WCR. Globally, it does not appear to be sufficiently large to cause concern about multicollinearity problems. Table 3 presents the variables descriptive statistics for the year prior to insolvency regarding the insolvent companies (Panel A) and the operating companies (Panel B). As expected, the group of insolvent firms presents lower levels of liquidity and profitability, and higher levels of indebtedness, reflecting its financial distress. Furthermore, the cash-flow to total assets is negative in insolvent firms, and positive in operating firms. We estimate the LPM, the Logit and the Probit models. Table 4 presents the results for the three models in the year prior to insolvency, considering first all previously mentioned ratios (Panel A) and later the ratios considered significant to predict insolvency (Panel B). It is important to emphasize that, according the F-statistic in LPM and the LRstatistic in Logit and Probit models, all the models are statistically significant at 1% level, explaining the insolvency phenomenon. This result is important because, otherwise, the models would be inappropriate for the study of forecasting insolvency. According the LPM results (Panel A), with the exceptions of the return on equity and the current ratio, all the other variables are statistically significant, being appropriate for the bankruptcy prediction. According to the LPM results on Panel B, where only the significant variables of LPM initial model (Panel A) were considered, the results can be expressed as follows: prob i CFA 0.12 ebt 0.49 ROA -0.1 ATR 0.22 CR S (2) This is the expression of LPM for the previous year before insolvency. It can be concluded that 61.54% of variations of endogenous variable are explained by the model, according to the R-squared. However, although we expect a positive value only for the coefficient of indebtedness, the ROA and the WCR show also positive values, meaning that, as these ratios increase, the likelihood of the company being insolvent is higher. Regarding the Logit and Probit models estimates (Panel A), the cash-flow to total assets and the asset turnover ratio are statistically significant and have the expected sign. In addition, for the Probit model, the return on assets is also significant.

154 152 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL The Panel B shows the estimated coefficients considered relevant in the previous Panel. In the Probit model, the return on assets ratio is relevant but the sign is contrary to the expected one. The Logit model s regression can be expressed in the following way: Prob i 1 1 e -( CFA 1. 1 ATR) (3) The estimative of Probit in the previous year can be described by the expression: prob i ( CFA 7.01 ROA 1.09 ATR) (4) According to the Probit model results, it can be stated that when cash-flow to total assets and assets turnover ratio are higher, the probability of a firm become insolvent is lower. Nevertheless, the fact of return on assets being directly related with insolvency probability is an interesting result. In what concerns the return on assets, our results are consistent with the ones of Barros (2008). However, we find a negative sign in the turnover assets ratio, and Barros (2008) found a positive sign. Comparing through the McFadden s R-squared, the Probit model is more enhanced than the Logit, because the Probit value is higher. However, we cannot compare directly the R-squared of those models with the one of the LPM model. Table 5 shows the results for the second year previous of insolvency, considering all the ratios (Panel A) and only those considered significant to predict insolvency (Panel B). Compared with Table 4 in the LPM, there is a reduction in the explanatory power of the model for the second year before the insolvency, decreasing the R- squared from 61.54% to 60.37%. It can be seen that all variables are statistically significant except the profitability on net sales ratio that becomes insignificant in relation to the previous year before insolvency (Panel A). The expression of the probability of insolvency when reducing the number of independent variables (Panel B) can be expressed as: prob i CFA 0.18 ebt 0.73ROA 0.097ATR 0.34 CR ROE (5) As we can see, all the coefficients have the expected signal, with the exception of the ROA.

155 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 153 Regarding the Logit and the Probit models (Panel B), all the variables are significant. However, the WCR and the profitability on net sales ratio present a positive sign when they are expected to be negative. The results indicate that the higher the values on ROA, WCR and debt ratios, the higher the probability of a firm becoming insolvent in two years before the insolvency. In addition, when the cash-flow ratio increases, the probability of insolvency decreases. The expression of the Logit model for the second year previous the insolvency is the following: prob i 1 1 e -( CFA 3.07 ebt ROA 2.09 CR) (6) prob i ( CFA 1.7 ebt 7.9 ROA 1.13 CR) (7) The Probit model can be expressed as follows: The explanatory capacity of the two models decreases slightly from the first to the second year, according to the McFadden s R-Squared. It decreases from 0.76 to 0.75 in both models. For this year, the Probit model is better than the Logit model. For the third year prior to the bankruptcy, the LPM results in the following expression 1 : prob i CFA ebt 0.91ROA 0.1ATR 0. 7 CR 0.00 SM (8) Concerning the significant ratios, the turnover on assets ratio, the debt ratio and the cash-flow to total assets present the expected sign. Nevertheless, the profitability indicators sign remain positive, opposite to the expected negative. The R-squared of that expression is 62.17%. This percentage increased comparing with the last years. The Logit model is the following: prob i 1 1 e - ( CFA 4.4 ebt 1.19 ROA.19 CR) (9) 1 For reasons of simplicity, we do not include the following tables, but they are available upon request to the authors.

156 154 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL The Probit model can be expressed as: prob i ( CFA 2.44 ebt 0.7 ROA 3.7 CR) (10) From the obtained results, when cash-flow and the ROA increase, the probability of a firm to become insolvent decreases. On the other hand, when WCR and debt ratio increase, the probability is higher. With the exception of the WCR, all the other coefficients are coherent with the expected sign. Once again, the Probit model is better, presenting a McFadden R-squared of The estimations for the fourth year previous of insolvency results in the following expressions for the LPM model (11), the Probit model (12) and the Logit model (13): prob i CFA 0.1 ebt 0. 9 ROA 0.39 CR 0.01 SM (11) In this year the capacity to explain the probability of bankruptcy with the LPM model decreases approximately 60%. According to our expectations, the cash-flow to total assets is negative and the debt ratio is positive, suggesting that firms with higher ratios of cash-flow to total assets present lower probability of bankruptcy and that higher level of indebtedness results in higher probability to become insolvent. Once again, the profitability ratios have a positive impact in insolvency probability. prob i 1 1 e -( CFA) (12) prob i ( CFA) (13) In expression (13), the sign of the only relevant ratio is negative, according to our expectation. The fact that many ratios are irrelevant led to the conclusion that by the fourth year before insolvency it is hard to demonstrate if a firm will become insolvent or not in a foreseeable future. Finally, we present the results for the estimations for the fifth year previous the insolvency. It was expected that the model presents a lower capacity of explaining the bankruptcy probability given the time distance to the phenomenon.

157 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 155 According to the model results, we can express the LPM model as follows: prob i CFA 0.22 ebt CR 0.9 ROA 0.48 ATR 0.48 CR 0.0 ROE (14) There are 7 determinants of bankruptcy and the explaining power of the model is 61.2%. The expression of the Logit model can be expressed by: prob i 1 1 e -( CFA 2.33 ebt 2.22 CR) (15) According to these two models, the results show that the likelihood to become insolvent decreases with the cash-flow to total assets ratio, and increases with the indebtedness and WCR. The Probit model can be shown by the following expression: prob i ( CFA 2 ebt 3.78 ROA 1.7 CR) (16) According to (16), the probability of a firm to become insolvent increases with debt, ROA and WCR, and decreases with CFA. From the fourth to the fifth year before insolvency, the McFadden s R-Squared decreases in both models, from 0.69 to 0,64 in the Logit model and from 0.70 to 0,64 in the Probit model. Summarising the obtained results, the Logit and the Probit models loose adjustment quality as the year considered moves away from the year in which the companies were declared insolvent, which can be seen in the McFadden R-squared that decreases when we move away from the insolvency year. In general, the Probit model presents more robust results than the Logit model 2. The current ratio is not important to the prediction of insolvency, since it is not statistically significant in all years, and for all models, with the exception of the MPL (and only in the fifth year prior to insolvency). 2 Although the McFadden R-square is a measure of quality fitting, it cannot be directly compared with the R-squared of MPL.

158 156 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL The cash-flow to total assets ratio is negative and statistically significant in all models, as well as in all the periods, suggesting that the likelihood of a firm to become insolvent decreases with the cash-flow on total assets ratio. The results show that the probability to bankruptcy increases with the indebtedness of the companies. This evidence is consistent with the results of Ohlson (1980), Zavgren (1985), Barros (2008) and Ribeiro (2011), which generally concluded that the debt ratio has a positive impact on the insolvency prediction. Despite the sign is always positive for the Logit and Probit models, in two of the years it does not show statistically significant values. A possible explanation for this evidence is based on the evidence that both operating and insolvent firms present high degrees of indebtedness in these years. The ROA and the WCR have been inconsistent with our expectations. Although we expect a negative sign, the results show a positive coefficient. However, the WCR sign is consistent with the results of Altman (1968). The ROA ratio presents the expected sign in the Logit and the Probit models, but only for the third year before the insolvency. The ROE and the profitability on net sales do not appear to be good predictors to explain the insolvency phenomenon, which is in line with the results of Zavgren (1985). Particularly, the profitability on net sales has only statistical significance in the first, third and fourth year prior to the insolvency in the LPM, and the sign is negative in the first year and positive in the other two periods, which suggests that the analysis of the capacity of generating a net margin on sales is not the main factor to explain the insolvency phenomenon. Although there is consistency with the negative sign of the ROE, this is only significant in the linear probability model in the second and fifth year prior of insolvency. The turnover asset ratio appears to be a good predictor of insolvency in the three years prior to insolvency in LPM, but only in the first year prior to insolvency in the case of the Probit and the Logit models. Its sign is negative, suggesting that the higher the ratio of turnover asset, the less the probability of a company to become insolvent. This variable is not statistically significant after the third year prior to the bankruptcy, which might be explained by the similar ROA values in the healthy and non-healthy firms. In sum, the ratio that has more capacity to predict bankruptcy over the different periods in the Portuguese construction industry is the ratio of cash-flow to total assets, which is consistent with the results of Beaver (1966). Although we compare our results with previous studies, we must be cautious because the results are dependent on the period of analysis, the industry considered and the economic and social environment.

159 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 157 Conclusion In the actual context of recession, companies are facing financial increasing difficulties, being relevant the analysis of the probability of bankruptcy. In this context, we run different models of insolvency, considering a sample of Portuguese firms in the construction industry, which had suffered with the global crisis context. The LPM, the Logit and the Probit models were adopted. Globally, we find evidence that the variables that can explain the phenomenon of insolvency are the liquidity, leverage, profitability and activity ratios. Overall, the conditional probability models, the Logit and the Probit, exhibit a decrease in the explanatory power over the period in which they move away from the insolvency year. When comparing the Logit and the Probit models, the results shows that, globally, the Probit is the best model to explain the phenomenon of insolvency, telling that the sample of companies are homogeneous. The results achieved with the econometric models suggest that there is a relationship between the economic and financial indicators and the probability that a company presents financial difficulties. However, not all the ratios have the same predictive capacity. The profitability ratios do not appear to be good predictors of insolvency, as also concluded by Zavgren (1985). In addition, the results show a positive relationship between the debt ratio and the probability of a firm becoming insolvent, which is in accordance with several previous studies (Ohlson, 1980; Zavgren, 1985; Barros, 2008; Ribeiro, 2011). We conclude that the ratio that can best catch the phenomenon of insolvency in the Portuguese construction industry is the cash-flow to total assets ratio. Beaver (1966) found also a significant relationship between this ratio and the probability of insolvency. The conducted research can help in the determination of some warning signs of insolvency, as well as in the relative positioning of each company in terms of insolvency risk. However, we must be aware that the global crisis might influence the findings.

160 158 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL References: Agarwal, V., & Taffler, R., (2008), Comparing the performance of market-based and accounting-based bankruptcy prediction models, Journal of Banking & Finance, 32, pp Altman, E., (1968), Financial Ratios, Discriminant Analysis and the Prediction of Corporate Bankruptcy, The Journal of Finance, 23 (4), pp Altman, E., Haldeman, R., & Narayanan, P., (1977), Zeta analysis: A new model to identify bankruptcy risk of corporations, Journal of Banking and Finance, 1, pp Barros, G., (2008), Modelos de previsão da falência de Empresas: Aplicação Empírica ao Caso das Pequenas e Médias Empresas Portuguesas, Master Dissertation, ISCTE, Instituto Universitário de Lisboa. Beaver, W., (1966), Financial Ratios as Predictors of Failure, Empirical Research in Accounting, selected studies, in supplement to the Journal of Accounting Research, pp Blum, M. (1974), Failing Company Research, Spring, pp iscriminant Analysis, Journal of Accounting COFACE - Serviços Portugal (2012), Estudo anual de insolvências, créditos vencidos e constituições de empresas Portugal Correa, A., Acosta, M., & González, A. L., (2003), La insolvencia empresarial: un análisis empírico para la pequeña y mediana empresa, Spanish Accounting Review, 6 (12), pp Edmister, R. (1972), An Empirical Test of Financial Ratio Analysis for Small Business Failure Prediction, The Journal of Financial and Quantitative Analysis, 7 (2), pp Frydman, H., Altman, E., & Kao, D., (1985), Introducing Recursive Partitioning for Financial Classification: The Case of Financial Distress, The Journal of Finance, 40 (1), pp Lacerda, A., & Moro, A., (2008), Analysis of the predictors of default for Portuguese firms. Working Paper 22, Banco de Portugal, Retrieved: 15 March 2013, Laitinen, T., & Kankaanpää, M., (1999), Comparative analysis of failure prediction methods: the Finnish case, The European Accounting Review, 8 (1), pp Leal, C., & Machado-Santos, C., (2007), Insolvency prediction in the Portuguese textile industry, European Journal of Finance and Banking Research, 1 (1), pp McFadden, D., (1974), Condicional Logit Analysis of Qualitative Choice Analysis. New York: Academic Press. Ohlson, J., (1980), Financial Ratios and the Probabilistic Prediction of Bankruptcy, Journal of Accounting Research, 18 (1), pp Ribeiro, S., (2011), Modelos de Previsão de Incumprimento Fiscal Através de Informação Financeira: Estudo das Empresas de Mobiliário de Madeira Master Dissertation, Faculdade de Economia da Universidade do Porto.

161 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 159 Ugurlu, M., & Aksoy, H., (2006), Predicting Corporate financial distress in an emerging market: the case of Turkey, Cross Cultural Management: An International Journal, 13 (4), pp Voulgaris, F., Doumpos, M., & Zopounidis, C., (2000), On the Evaluation of Greek Industrial SMEs : Performance via Multicriteria Analysis of Financial Ratios, Small Business Economics, 15, pp Wooldridge, J., (2009) Introductory Econometrics. South-Western: Cengage Learning. Zavgren, C., (1985), Assessing the vulnerability to failure of American Industrial Firms: A Logistic Analysis, Journal of Business & Accounting, 12 (1), pp Zmijewski, M., (1984), Methodological Issues Related to the Estimation of Financial Distress Prediction Models, Journal of Accounting Research, 22 Supplement, pp

162 160 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL Table 1:Evolution of insolvency in Portugal between 2009 and 2011, by activity sector Source: COFACE (2012) Number % Sector Agriculture % 2.8% 4.4% Retail Commerce % 12.6% 14.6% Vehicles Commerce % 3.2% 3.5% Gross Commerce % 14.5% 14.1% Construction 916 1,180 1, % 22.9% 23.1% Electricity, gas and water % 0.1% 0.1% Hospitality Industry % 4.5% 5.7% Clothing Industry % 10.1% 8.4% Manufacturing % 12.3% 11.3% Services % 9.5% 10.3% Transports % 3.9% 4.2% Others % 3.6% 0.3% Total 4,450 5,144 6, % 100% 100%

163 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 161 Table 2: Correlation matrix Panel A: All Companies CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE 1 Panel B: Insolvent Companies CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE 1 Panel C: Operating Companies CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE 1

164 162 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL Table 3: Descriptive statistics Panel A: Insolvent Companies CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE Mean Median Maximum Minimum Std. Dev Panel B: Operating Companies CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE Mean Median Maximum Minimum Std. Dev

165 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 163 Table 4: Estimation results for the first year before insolvency Panel A: All the independent variables MPL (OLS) Logit (MLE) Probit (MLE) Coef. Prob. Coef. Prob. Coef. Prob. Constant CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE McFadden R-squared LR statistic Prob (LR statistic) R-squared F statistic Prob (F statistic) Panel B: The significant independent variables Constant CFA Debt ROA ATR WCR ROE McFadden R-squared LR statistic Prob (LR statistic) R-squared F statistic Prob (F statistic)

166 164 INSOLVENCY PREDICTION IN CONSTRUCTION INDUSTRY: PORTUGAL Table 5: Estimation results for the second year before insolvency Panel A: All the independent variables MPL (OLS) Logit (MLE) Probit (MLE) Coef. Prob. Coef. Prob. Coef. Prob. Constant CFA Debt CR ROA ATR WCR NSM ROE McFadden R-squared LR statistic Prob (LR statistic) R-squared F statistic Prob (F statistic) Panel B: The significant independent variables Constant CFA Debt ROA ATR WCR ROE McFadden R-squared LR statistic Prob (LR statistic) R-squared F statistic Prob (F statistic)

167 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Volume 21 No: ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS: AN EVALUATION THROUGH PROGRESS REPORTS ( ) Onur SUNGUR Hidayet KESKİN Murat Ali DULUPÇU Abstract Regional disparities, as in every country, represent one of the basic problem areas in Turkey. Although regional policy has always been given importance in the five-year development plans, regional disparities still remain as a fundamental problem in Turkey. According to the data of year 2001 (the latest data available at the provincial level), there is a huge income differences among the provinces as much as eleven times. This situation is not much different at the regional level. But recently Turkey has entered a new route with the EU accession process and has experienced a transformation process in regional development in terms of both theory and practice. Considering the recent practices in the field of regional development, it is seen that the concept of old regionalism was abandoned and the new regionalism approach has begun to be adopted through focusing on the concepts such as R&D, innovation, clusters and new industrial spaces. Legal/institutional regulations related to the acquis have accelerated in the field of regional development when Turkey s candidacy status was declared after the 1999 Helsinki Summit. In this study, the transformation in regional development in Turkey within the process of the EU will be examined. First Turkey s development plans and regional policies will be reviewed. Then, acquis of EU regional policy, the structural funds and documents will be examined critically, particularly referring to Progress Reports. Finally, efforts with respect to adaptation to acquis will be evaluated and the route which Turkey will/must follow in case of EU membership will be discussed. Keywords: Regional Development, Regional Policy, Development Plans, Turkey, Progress Reports Assist.Prof.Dr., Mehmet Akif Ersoy University, Department of Economics, onursungur@mehmetakif.edu.tr Assist.Prof.Dr., Suleyman Demirel University, Department of Economics, hidayetkeskin@sdu.edu.tr Prof.Dr., Suleyman Demirel University, Department of Economics, muratdulupcu@sdu.edu.tr

168 166 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS TÜRKİYE NİN BÖLGESEL POLİTİKALARININ AB MÜKTESEBATINA UYUMU: İLERLEME RAPORLARI ARACILIĞIYLA BİR DEĞERLENDİRME ( ) Özet Bölgesel farklılıklar, her ülkede olduğu gibi, Türkiye de de en önemli sorunlardan birini teşkil etmektedir. Beş Yıllık Kalkınma Planları nda bölgesel politikalara önem verilmesine rağmen, bölgesel farklılıklar Türkiye de hala temel sorun olarak durmaktadır yılı verilerine (il düzeyindeki en son veriler) göre, iller arasında 11 kat fark bulunmaktadır. Bu durum bölgesel düzeyde de pek farklı değildir. Ancak son zamanlarda Türkiye AB üyeliği ile birlikte yeni bir rotaya girmiştir ve hem teori hem de uygulama açısından bölgesel gelişmede bir dönüşüm yaşamaktadır. Bölgesel gelişmedeki son uygulamalar dikkate alındığında, eski bölgeselcilik yaklaşımının terk edildiği ve AR-GE, inovasyon, kümelenmeler ve yeni endüstriyel alanlar gibi yeni bölgeselcilik yaklaşımının benimsendiği görülmektedir. Türkiye nin adaylığının açıklandığı 1999 Helsinki Zirvesi sonrasında bölgesel gelişme konusundaki müktesebata ilişkin yasal/kurumsal düzenlemeler de hızlanmıştır. Bu çalışmada, AB sürecinde Türkiye de bölgesel gelişmedeki dönüşüm incelenecektir. Öncelikle, Türkiye nin kalkınma planları ve bölgesel politikaları ele alınacaktır. Ardından, AB bölgesel politika müktesebatı, yapısal fonlar ve kritik dokümanlar, özellikle İlerleme Raporları bağlamında incelenecektir. Son olarak, müktesebata uyum sağlanmasına yönelik çabalar değerlendirilecek ve AB üyeliği durumunda Türkiye nin izleyeceği / izlemesi gereken rota tartışılacaktır. Anahtar Kelimeler: Bölgesel Gelişme, Bölgesel Politika, Kalkınma Planları, Türkiye, İlerleme Raporları Introduction Regional disparities, as in every country, represent one of the basic problem areas in Turkey. Although regional policy has always been given importance in the five-year development plans which had been introduced during the beginning of planned economy period, regional disparities still remain as a fundamental problem in Turkey. According to the data of year 2001 (the latest available data at the provincial level), there is a huge income differences among the provinces as much as eleven times. For example, while the most developed province Kocaeli has $6165 per capita GDP, Ağrı has $568 per capita GDP. This situation is not much different at the regional level. But recently Turkey has entered a new route with the

169 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 167 EU accession process and has experienced a transformation process in regional development in terms of both theory and practice. Turkey s accession process towards the European Union is one of the most important determinants in Turkish policymaking mentality and one can see the effects of this process easily on each policy field. While Turkey tries to adopt the European acquis, it also tries to become closer to the European structures and practices of regional and local economic policy. And the most vital economic impact of the EU membership will on regional policy, even though there has been little concern in public opinion and policy circles about regional policy. On 3 October 2005, membership negotiations were symbolically opened with Turkey, which has been an associate member of the EU since 1963 and an official candidate since The historical decision on 17 December 2004 by the European Council was confirmed by the European heads of state and government on 17 June On 29 June, the Commission presented its negotiating framework to Ankara; and following intense negotiations, the EU-25 s foreign ministers finalized the document on 3 October. Within hours, Turkey accepted the terms (EC, 2005a; 2005b; 2005c). In the June of the following year, the de facto negotiation process was initiated between the parties. Legal/institutional regulations related to the acquis have accelerated in the field of regional development when Turkey s candidacy status was declared the after the 1999 Helsinki Summit. First of all, in 2002, the new regional classification was introduced compatible with the EU s NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics) classification in Turkey by the Law No 2002/4720. Another important step is the introduction of Regional Development Agencies (RDAs) in Turkey by the Law No In addition, Turkey has given the change to benefit the Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) with the beginning of negotiations in 3 rd October However, Turkey cannot use the EU s Structural Funds which is the biggest source of regional development yet Turkey is not a full member. Turkey will take an opportunity to benefit these funds when the membership is completed and enter an important period. For this reason, the most important impact of Turkey s membership of the EU will be seen in the field of regional development thanks to using Structural Funds. Prepared in this specific contextual atmosphere, this article aims at scrutinizing the nature of the EU-driven regional policy changes in Turkey and assessing the extent to which these changes can be put into practice by Turkey, to be functional in confronting regional economic disparities in the country. In this context, firstly, Turkey s five-year development plans and regional policies and regional policy changes in these policies will be reviewed. Then, acquis of EU regional policy and Turkey s progress on the adoption of EU s regional policy will be examined

170 168 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS critically, particularly referring to Progress Reports. In this regard, Turkey s Regular Reports ( ) and Progress Reports ( ) and Turkey s position on the adoption to the acquis will be evaluated. Finally, efforts with respect to adaptation to acquis will be evaluated and the route which Turkey will/must follow in case of EU membership will be discussed. 1. Transformation in Regional Policy: Understanding New Regionalism Although there are various classifications regarding evolution of regional policies, Soja (2009: 259), as a mainstreaming scholar, has classified the evolution of regional planning and regional development theories in four phases in historical perspective: : early approaches which focused on resource development and environmental preservation : welfare regionalism, which aims at efficient and equitable economic development at national scale - After 1980s: highly competitive entrepreneurial regionalism based on neoliberal ideas - After 1990s: Contemporary development of a new regionalism as the foundation for a new approach to regional planning and regional development theory. The first and second phases of literature on regional development theory and policy, and tools used for the implementation of those policies assumed regions as passive, pre-given and pre-defined territories (Amin & Thrift, 1994; Burfisher, Robinson & Thierfelder, 2004). Considering the recent practices in the field of regional development, it is seen that the concept of old regionalism was abandoned and the new regionalism (Keating, 1998; Lovering, 1999) approach has begun to be adopted through focusing on the concepts such as R&D, innovation, clusters and new industrial spaces. This new approach has become prominent issue in the field of economic geography and has begun to inform and frame key aspects of regional policy (Webb & Collis, 2000: 862; Tomaney & Ward, 2000: 472, Hettne, 2005: 543). Today, as ongoing main trends, the technological development and globalisation are transforming regions into dynamic, pro-active, entrepreneurial, continuous spatial network geographies (Amin & Thrift, 1995). This transformation was mainly driven by economic change, globalization and European integration, and the transformation -even the end (Ohmae, 1995)- of (nation) state. In this process, regions and localities have emerged as key sites of economic change and can be seen as local production systems rather than simply the location of economic activities.

171 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 169 Lovering (1999: 379) identifies two main characteristics of new regionalism, which are: (1) the region is becoming the crucible of economic development, (2) the region should be the prime focus of economic policy. The status gained by the regional scale makes regions as pro-active and active entities which led to a rise of a series of principles which would have meaning at the local level, such as sustainability, social inclusion, human resources development, and of course governance (Florida, 1995). In this context, the key concepts of new regionalism approach can be summarized as (OECD, 2009a: 2; 2009b: 69): - a focus on endogenous assets (such as infrastructure, education, human capital, innovation, geographic characteristics), rather than exogenous investments and transfers - an emphasis on opportunity rather than on disadvantage - a collective / negotiated governance approach, involving national, regional and local government plus other stakeholders, with the central government playing a less dominant role. Table 1: The Old and New Regionalism Old Regionalism Government Coordination Accountability Centralized Hierarchical Top-to-bottom approach / Standardized Elite Projects Administrative Regions Less Developed Regions Balancing Regional Disparities Public Measures Short Term Source: Dulupçu, 2006: 246. New Regionalism Governance Collaboration Trust Decentralized Multi-Level Bottom-to-top approach / Tailor-Made Inclusive Projects Active Regions All Regions Growth Public-Private Partnership (PPP) Long Term (Sustainability) Among others, the failure of the large scale public investments and the state-led policies which aimed at developing less prosperous regions have caused to rise of new regionalism. The older generation of regional policies, generally utilized either attracting inward investments or the large infrastructure investments to certain locality as tools to develop a region. Thus one-fits-all method has been accepted among policy circles. This new regional approach is based on the principle that all regions have their own growth opportunities and all regions can reach their growth potentials through inside. In this process, regions should wake up their own local

172 170 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS assets to grow, rather than depending on national transfers and subsidies. In this approach, knowledge production capacity, innovativeness, well-educated population, connection to global markets, business-friendly environment and infrastructure system and well-functioning labour system are seen as a source of regional growth and competitiveness (OECD, 2009a: 2). And also the strategic coordination at the regional level is also important for economic growth (Webb & Collis, 2000: 860). 2. Evolution of Regional Policies in Turkey As the evolution of its economic development, Turkey displays an understanding of regional development conceived in terms of a residual category (Dulupçu, 2005). This can be observed in the regional policy of the central government, where the State Planning Organization (SPO) 1 ultimately sees centrally-led and controlled regional economic development as an activity designed only for less-developed provinces. This has resulted not only from the nature of the administrative system or state-centred foundations of the Republic, but also from the prioritization of national economic problems -like the industrialization of the 1960s or the macroeconomic stability of the 1990s. (Öniş & Webb, 1994; Göksu, 2000; Emek, 2004). - Turkey s regional development history can be summarized in three different periods: - The first period covers the period from the beginning of the Republic (1923) until the start of the planned development era. In this period, regional planning approach was construction rather than development. Regional development had been almost neglected until the planned era. - The second period starts with the introduction of the 1st FYDP (Five Year Development Plan) in Turkey has been put into practice totally nine FYDPs since These plans are prepared by the SPO, which is the central administration responsible for national and regional planning and regional policy. Most of these plans could not be implemented effectively. The main reason of this situation is the absence of any regional administrative structure at the intermediate level between central government and the local authorities. Similarly, the success of rural development projects -such as Antalya, Çukurova and Zonguldak regions- has been limited due to the financial and organizational problems. (Loewendahl-Ertugal, 2005: 26). - The third period starts basically with the acceleration of the EU integration process when Turkey s formal candidacy status is accepted in Helsinki Summit in Following this, the EU financial assistance along with acquis has forced the central thinking towards a local understanding. This is partly confessed in Preliminary 1 Recently retitled as Ministry of Development

173 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 171 National Development Plan-PNDP (DPT, 2003a), 9th Development Plan (DPT, 2007: 57) and Accession Partnership Document (DPT, 2003b). Turkey has used mainly four tools for regional development policy: regional plans, priority development areas, provincial development plans, and national development plans (DPT, 2008: 9). Turkey had regional policies but not regional development administrations until 2006 because largely of its possible implication for separatism. Recently, as a reflection of EU membership process, the regional development plans by the Regional Development Agencies (RDAs) were added to that list (Dulupçu, Gül & Okçu, 2013: ). The regional dimension has always been in a central position in the development efforts of Turkey which can be obviously seen from FYDPs (DPT, 1985; 1990; 1996; 2000a). The planning approach based on regional disparities took place in all FYDPs (between 1962 and 2001 eight plans were prepared). As it can be seen in Table 2, from the first plan to the last one, regional disparities have always been among the main problem to be dealt with. However, one cannot see an integrated policy approach to regional development throughout the planning periods on the whole, except for the previous 8th FYDP, which employed, although in a limited manner, strategic and participatory principles and approaches of planning (DPT, 1962; 1967; 1972; 1978; 1985; 1990; 1996; 2000a).

174 172 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS Table 2: Regional Policies in Five-Year Development Plans Plans Principles Approaches and policies Targets Instruments 1 st DP ( ) -Increasing influence of economic development on the regions -Regional economic integration -Regional planning -Growth poles (e.g. East Marmara, Çukurova, Antalya, Zonguldak) -Balanced urbanization and regional public service & income distribution - Investment efficiency -Financial incentives - Alternatives measures depending on investment in less favoured regions 2 nd DP ( ) -Focusing on population problems stemmed from rapid urbanization -Regional or/and provincial planning -Indirect regional planning -Balanced interregional development -Balanced (social equity) distribution between regions - Investment efficiency -Tax reductions -Financial incentives toward private investments -Pilot projects -Keban (Second biggest dam in Turkey) 3 rd DP ( ) -Alleviation of regional disparities -Development of particular less favoured regions -Sectoral and provincial planning Same as in the second plan - Financial incentives -Industrialization programmes for less favoured regions -Inventory of local assets -Provincial planning -Sectoral planning - Packet projects -Priority Provinces for development 4 th DP ( ) -Mobilization of all resources to solve regional problems -Empowerment of inter-sectoral and inter-regional connections -Development of geographically less favoured regions -Regional and sectoral mutual dependency -Spatial organization -Interest rate reductions for investments -Various financial aids -To publish necessary measures for various sectors and regions - Packet projects -Investments in provinces and regions -Çukurova Urban Development project -GAP (DPT-JICA)

175 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES th DP ( ) 7 th DP( ) 6 th DP ( ) 5 th DP ( ) -To accelerate development rationalization of resource using in less favoured and sectorally high potential regions -Integration of social, administrative, legal and financial dimensions for implementation -Adaptation of statistical system in line with the EU and international standards -Integration of sectoral and spatial analysis -Sectoral specialization of cities -City planning -Alleviation of regional disparities -Strengthening competitiveness -Participatory planning -Sustainability -Rationalization in the use of resources -Adaptation to the EU regional development policies -Direct regional planning, including studies of regional effects of projects (proposal of 16 functional regions ) -Planning at regional and sub-regional level -Regional and subregional projects -Mobilization of regionally embedded competences -Sustainable development -Regional planning from a strategic perspective -Clustering -Provincial Development Plans -Regionally balanced development depending on social equity -Balanced growth in regions -Supporting subdistricts to prevent migration from villages towards cities -Rationalization of both demographic change and migration -To analyse metropolitan problems in a separate category -Policy development for housing problems -Regional disparities -Enhancing competitiveness -Local entrepreneurship and mobilization of local resources -Regional disparities -Scheduling of regional development tables for determination of potential resources -Choosing relevant investments according to above-mentioned tables -To provide infrastructures for industrial projects pre-determined in line with prioritized regions and relevant sectors -Financial aids for investments in Priority Provinces for development - Increasing the amount of available financial resources for Priority Provinces for development and state support -Incentives for private sector in Priority Provinces for development and establishment of a special fund for this aim -Industrial districts - To continue the implementation of Priority Provinces for development -Emergency Support Programme to East and Southerneast Anatolia -GAP -Legal measures -Housing projects - Supporting SME s in Priority Provinces for development -ZBK, Yeşilırmak Basin, DOKAP, DAP -SME s supports -EU funds -First comprehensive regional plans -Human capital investments Source: DPT, 1962; 1967; 1972; 1978; 1985; 1990; 1996; 2000a; OECD, 1986: 5; 1988: 8.

176 174 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS However the limited availability of public financial resources for regional development along with non-existence of regional strategic plans -prepared through a participatory approach and priority determination- and regional programmes depending on those strategic plans, caused to a limited regional support from the regional actors. Consequently we have observed poor performance in regional development which has been directed through centrally designed and implemented regional development tools. One can rationalize centrally planned regional development by putting forward the high degree of disparities among the geographical regions and the provinces in Turkey. With respect to the geographical regions, the socioeconomic divide between western and eastern Turkey is at an unacceptable level. According to the data of year 2001, there is a huge income differences among the provinces as much as eleven times. This situation is not much different at the regional level. For example, according to an available per capita GNP index data study for the period , while Turkey has an index value 100, the Marmara Region (the most prosperous region in the west) has an index value of 156 and for the Eastern Anatolia Region (the less prosperous region in the east) this figure remains at 41. The numbers are even worse at the provincial level. For instance, the index value is 168 for the province of Kocaeli, and 24 for Van (DPT, 2003c). To put it in other words: whereas the eastern half of the country accounts for 37 percent of the population, its share of GNP is only 22 percent. In contrast, the western part of the country, with 63 percent of the population accounts for 78 percent of GDP. GDP per capita ratio is 60 for eastern Turkey and 123 for western Turkey (Reeves, 2005: 2). 3. Turkey s Regionalism: A Brief Evaluation of Progress Reports 3.1 General Framework of EU s Regional Policy The 2 nd and 3 rd articles of the constituting Treaty of Rome envisages that to develop social protection, employment level and economic activities in the Community through a coherent, harmonized balanced and sustainable manner to increase life standard and life quality, and to realize economic and social cohesion. In addition to this, articles from 158 to 162 which emphasis economic and social cohesion state the purpose of diminishing disparities among different regions (including rural areas, less developed regions and islands) in the Community. The EU realizes the aim of cohesion through the actions of the Structural Funds. In this regard the Commission evaluates the performance of actions for achieving economic and social cohesion through a report for every three year, and these reports also suggest new proposals for the future regional policy actions (Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, 2000).

177 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 175 In the EU, regional disparities in terms of development level and life standards have always been regarded as a regional issue that should be dealt with, by member states. However political and economic cohesion have necessitated a fight against regional disparities. Although there exists a certain focus on the problem of regional disparities in the EU that led to significant progress in alleviating disparities, the most prosperous 10 regions GDP per capita is still three times higher than that of the least prosperous 10 regions (IRE, 2004). According to the EU, balancing regional economies is crucial in order to benefit from single market opportunities and the EMU. In this line Community spent some 213 billion Euros on Regional policy issues particularly on the least developed regions for the Budget period which is nearly equivalent to one third of the total budget (Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, 2000). For the budget period the allocation amount to the target regions through different funds will be 347 billion Euros. After the Common Agricultural Policy (CAP), the regional policy of the EU is the second largest item of the EU budget. The 21 st chapter in the acquis (in the screening process it is redefined as chapter 22) is called Regional Policy and the Coordination of Structural Instruments. Under this chapter the procedures, methods, documents, legislative regulations, and the framework of Structural and Cohesion Funds are specified. The chapter as well includes assistance types and methods for new member states and candidates. Moreover, the eligibility of regions, new assistance types, and new initiatives are also mentioned in this chapter (Başbakanlık, 2003; EC, ). The acquis under this chapter consists mostly of framework and implementing regulations, which do not require transposition into national legislation. They define the rules for drawing up, approving and implementing Structural Funds and Cohesion Fund actions. These programmes are negotiated and agreed with the Commission, but implementation is under the responsibility of the Member States. It is essential that Member States respect Community legislation in general, for instance in the areas of public procurement, competition and environment, when selecting and implementing projects, and have the necessary institutional structures in place to ensure implementation in a sound and cost-effective manner from the point of view of both management and financial control (Dulupçu & Sungur, 2006; Brasche, 2001). As mentioned before, the regional policy is the second largest item of the EU budget. That means, although there is no compulsory directive or need about the transfer of the acquis on regional policy and structural instruments to internal legislation, regional policy will provide the largest financial assistance, and thus will contribute to national economic growth more than any other chapter of the acquis.

178 176 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS 3.2 Turkey s Progress on the Adoption to EU s Regional Policy One of the perspectives to assess the evolution and development of regional policies in Turkey is the EU methodology for overall assessment towards the acquis. This formal process represents itself in two documents: the regular reports that covered candidacy status and secondly the progress reports which has covered and will cover negotiation period, namely steps to adapt the acquis. The EU approach to Turkey in terms of regional policy has always been critical yet regional issues have been one of the weakest chains of policy design and formation. However this approaching also indicates the importance of regional policy as a tool for accessing structural funds which will impose the greatest impact on Turkey and on its socio-economic development. Interestingly such a great impact has been minor concern in political circles until recently due to heavily shift to the Copenhagen criteria, leaving this so-called technical dimension alone. Actually the issues like the democratization, rule of law and marketization in Turkey have found strong voice both in Turkey and in Europe. Turkish public circles found these issues attractive at least in two dimensions. The first is making the EU as an anchor to reform; the second is the political discourse in which the opposition and ruling parties can gain competitive advantages through debating each other. On the European side, the deficits in civil society have played an important role to suppress full membership in a foreseen period of time. In this regard a brief evaluation of these reports (between 1998 and 2012) can serve us to understand regional dimension of the acquis and the Turkey s position in regional governance and development. Nonetheless one should bear in mind the weakness of regional policy in Turkey.

179 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 177 Table 3: Turkey s Progress on Implementation of EU Regional Policies Territorial Organisation Legislative Framework Institutional Framework Administrative Capacity Programming Monitoring and Evaluation Financial Management, Control and Audit NP NP NP NP NP 2001 NP NP NP NP NP 2002 SP NP NP NP NP NP 2003 SP NP SP SP NP NP 2004 NP SP SP SP SP SP 2005 NP LP LP SP NP NP SP 2006 NP SP NP LP SP GP SP 2007 SP SP LP GP NP SP 2008 SP LP LP GP SP SP 2009 SP SP LP SP LP LP 2010 SP SP SP SP SP SP 2011 NP SP SP GP SP SP 2012 SP SP SP SP SP SP There is no such title NP No Progress LP Limited / Very Weak Progress SP Progress / Some Progress GP Good Progress

180 178 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS First of all, it can be seen that neither radical nor incremental progress has been achieved until 2002 for the harmonization of Turkey s regional policies to EU regional policy (see Table 3). Although Turkey is an official candidate since 1999, we see that there was no progress between 1998 and 2001 in none of the titles that discussed in the report, namely territorial organization, legislative framework, institutional framework, administrative capacity, programming, monitoring and evaluation, financial management, control and audit. Following 2002, Turkey has been criticized in the EC Progress Reports that only limited progress has been achieved at least in one or more areas. For example, there is only progress in 2002, which is in the area of territorial organisation that is the introduction of the definition of NUTS system. The favourable statements can be found in 2003 Progress Report, relating to NUTS system (about the establishment of 26 NUTS Level 2 regions with Law No: 2002/4720). However, there is no progress in this area (territorial organization) since 2003 apart from NUTS system. Looking closer to the field of legislative framework and institutional framework, it is mentioned by the EC Regular Reports that Turkey has made some progress after In addition, it is seen that the progress has accelerated in all fields in recent years. Especially there is a good progress in all areas in 2010 and Secondly; Turkey has made progress mostly in the areas of Programming, Financial Management, Control and Audit, Legislative Framework and Institutional Framework about the harmonization of the acquis. Regarding territorial organization, there is no progress except NUTS classification, as mentioned before. However, there has no evaluation in this area about Turkey s progress since 2006 because there is no such a title in Progress Reports following Furthermore, Turkey has shown little progress in Administrative Capacity. The achievement in this area has seen as limited by EC. However, the developments about administrative capacity between 2010 and 2012 are satisfactory as mentioned in related Progress Reports. The reports can be analyzed in two periods: candidacy and negotiation periods Candidacy Period ( ) The very first report, namely 1998 Regular Report, basically aims to define regional disparities in Turkey, referring to less developed regions and West-East divide. In this report no detailed assessment about Turkey s progress and performance on regional policies were given because of the lack of information from the Turkish authorities. Turkey s regional disparities are criticized and it is mentioned that Turkey's development lags well behind the Community average and it is essential for both sides to implement an effective structural policy (EC, 1998: 50). Obviously the report has no concrete offers for the solution of regional disparities.

181 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 179 Similar expressions of the 1998 Regular Report can be found in 1999 and 2000 Regular Reports which had stressed that Turkey is experiencing the most acute regional problems (EC, 1999: 40; 2000: 30). Progress report is informed that Turkey would have to adapt its central administration in order to address this priority in allocating significant human and budgetary resources in this area, improving administrative procedures and establishing operational structures in the regions. However all these suggestion are known by the central government and criticisms seem to be polite without any radical policy implications. In 2000 Progress Report, there is a criticism that there is no significant progress on regional policies since from the last regular report (EC, 2000: 59). There are lots of critics and suggestions about territorial organisation, legislative framework, preparation for programming, administrative capacity. Most important of all, concerning territorial organization, it is advised that Turkey needs to propose to the Commission a NUTS classification in accordance with Community rules. In 2001 Progress Report, the criticism has been worsening. In the report, it is mentioned that no developments has been reported and no further progress has been made about legislative framework, institutional structures, programming, monitoring and evaluation, financial management and control (EC, 2001: 77). In the report, as an achievement, it is mentioned that the SPO and the State Institute of Statistics have started to prepare a NUTS classification in accordance with Community rules. In 2002, the first major development about the implementation of EU s regional policy has been achieved, namely the introduction of NUTS System. This was also mentioned in the 2002 Regular Report (EC, 2002: 109) and it is signed that this situation has been represented a first substantial step towards the comparability of Turkish regional statistics with the statistics from other regions in Europe. However, it is once again criticized that there is no progress in the fields of legislative framework, institutional structures, programming, monitoring and evaluation, financial management and control. Additionally, it is stressed that Turkey still needs to develop the structures necessary for the organisation and the implementation of the structural policies. In 2003 Progress Report, there is some progress regarding territorial organisation, institutional structures, and programming. The issues highlighted in the report are that the approval of NUTS classification (with Law No: 2002/4720), the establishment of new department in the SPO (about pre-accession programmes) and the preparation of a National Development Plan for period. It is stated that no developments are to be reported in the fields of legislative framework, monitoring and evaluation, financial management and control (EC, 2003: ).

182 180 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS In 2004 Regular Report, it is criticised that very limited developments are made in the area of regional policy since from the last report. Looking in detail, no progress about territorial organisation has been done and some progress about legislative framework, institutional structures (establishment of service unions in some regions to form a NUTS Level 2 unit), programming (approval of PNDP), monitoring and evaluation, financial management and control have been achieved. However, these developments regarded as insufficient and it is noticed that regional development structures at regional level remain weak in Turkey (EC, 2004: 132). It is advised that Turkey should establish the bodies and mechanisms needed to implement the acquis. On the other hand, the candidacy status also includes a worthwhile financial dimension Turkey was not supported through the PHARE, ISPA and SAPARD funds, from which the previous candidate countries benefit (these programmes were abolished and replaced with IPA). In period, Turkey was supported by the EU funds that are aggregated under the headline of Pre-Accession Financial Assistance for Turkey. In this period, funds were allocated mainly for capacity building projects and legal and institutional regulations on the adaptation of the acquis in membership process. In , a total of 1.3 billion Euros was allocated to Turkey for total 164 projects (Ministry for EU Affairs, 2012: 7) Negotiation Period ( ) On 3 October 2005, membership negotiations were symbolically opened with Turkey and the effect of this development on the progress in regional policies can be seen in subsequent progress reports. In 2005 Progress Report, Turkey is criticized because there is no progress about territorial organisation and NUTS Level 2 regions do not correspond to any administrative structures. At the same time, it is criticized that no development is seen on the legal framework for the establishment of RDAs. Regarding institutional framework, it is stated that there has been little progress on this area. In the report, it is also noticed that no progress has made about programming, monitoring and evaluation (EC, 2005: ). In 2006 Progress Report, as in 2004 and 2005 reports, Turkey is criticized about territorial organisation, regarding NUTS system. It is stated that most institutions in Turkey continue to use the traditional geographical regions as the main reference (EC, 2006a: 56). Regarding legislative framework, it is stress that there was some progress in the development of the legislative framework. The report has indicated that there was positive improvement about Development Agencies. In institutional framework and administrative capacity areas, it is stated that some progress about programming, financial management and control have made since from last report. The report indicates that there is a good progress about monitoring and evaluation,

183 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 181 regarding Monitoring Information System. Overall, it is described that Turkey s alignment with the acquis in regional policy and coordination of structural instruments is modest. Afterwards 2007 Progress Report, the title of territorial organization is not included in the progress report. Hence, there is no evaluation on this subject in subsequent progress reports. With regard legislative framework, it is mentioned that Turkey made progress, but also it is criticized that the law setting up RDAs has been challenged by a number of associations and preparations in this area are at an early stage. Also it is argued that funding for the two Development Agencies established in Izmir and Adana has been suspended pending the decision of the Constitutional Court on the legality of the legal basis for Development Agencies. The other fields that have made progress are institutional framework and financial management, control and audit. It is stated that there is very weak progress on administrative capacity and it is criticized that there is no progress about monitoring and evaluation. In general, Turkey's alignment with the acquis in this chapter is limited (EC, 2007: 57). At the end of the year 2007, the second major development has been made by Turkish Government which is the establishment of Development Agencies with Law No: 5449 in November. This progress is mentioned in 2008 Progress Report (EC, 2008: 64). As regards programming, preparing Strategic Coherence Framework (SCF) is underlined as good progress in this area. It is also stated that there is some progress in monitoring and evaluation, financial management, control and audit. However, it is criticized that there is limited progress in institutional framework and administrative capacity. In 2009 Progress Report, it is criticized that there is very weak progress in the following areas: administrative capacity, monitoring and evaluation, financial management, control and audit. Besides, it is noticed that progress was made in some areas, namely legislative framework, institutional framework, and programming. The major developments that were highlighted in the report are; implementing legislation on support for projects and activities from development agencies (November 2008) and Turkey s IPA Framework Agreement (December 2008), and establishment of Development Agencies in all provisional NUTS Level 2 regions (EC, 2009: 67-68). In 2010 Progress Report (EC, 2010), represent a positive outlook. Similarly in the 2011 Progress Report, it is stated that progress was made in institutional framework, administrative capacity, programming, monitoring and evaluation, financial management, control and audit. It is the only exception that there is no progress in legislative framework. As regards institutional framework, the establishment of the High Council of Regional Development and the Regional

184 182 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS Development Committee (RDC), the appointment of Secretaries-General in all 26 DAs and the preparation of regional plans in 24 of 26 NUTS Level 2 regions are welcomed (EC, 2011: 83-84). Lastly, in 2012 Progress Report, as in 2010, there is a positive outlook in all areas. With regard legislative framework, the restructuring the Ministry of Transport, the Ministry of Environment and Forestry, the Ministry of Industry and Trade and the Ministry of Labour and Social Security are underlined. Similarly, as regards institutional framework, the establishment of Ministry of Environment and Urbanisation and the Ministry of Science, Industry and Technology are noticed. It is stated that there are also some progress in other areas. However, at the end of the report, as an overall assessment, it is noticed that preparations in this area are not very advanced (EC, 2012: 70). Considering the financial dimension of negotiation period, it can be see that after the full membership negotiations began in October 2005, there has been a substantial increase in TR-EU financial assistance budget. In the period a new era has begun in the relations between EU and Turkey in terms of EU funds. Figure 1: EU Budget Allocated to Turkey Source: Ministry for EU Affairs, In the budget period , the mechanisms of financial assistance of EU to candidate and potential candidate countries are consolidated into a single instrument which is called Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA). In this context, the candidate countries will be able to get support from the funds on the basis of 5 priorities: (I) Cohesion Assistance and Institutional Capacity, (II) Regional and Trans-boundary Cooperation, (III) Regional Development, (IV) Improvement of Human Resources, and (V) Rural Development (EC, 2006b: 85). For the budget period , about 10 Billion Euros has been allocated to candidate and potential candidate countries under the IPA. Considering the population and area size, 48.2 percent of this fund (4.8 Billion Euros) is allocated to

185 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 183 Turkey for (Ministry for EU Affairs, 2012: 7). The distribution of IPA according to its components is as follows: Table 4: Turkey s EU Fund According to IPA Components IPA Component Fund (Million Euro) I. Transition Assistance and Institution Building 1.667,5 II. Cross-border Cooperation 20,6 III. Regional Development 1.778,4 IV. Human Resources Development 474,1 V. Rural Development 854,6 Total 4.795,2 Source: Ministry for EU Affairs, It is important to mention that the contribution of these funds seems to be has little impact considering the size of Turkish economy. The fund allocated to Turkey cannot be considered as sufficient but Turkey is trying to utilize these funds with maximum effort. For , EU fund provided to Turkey under IPA is 66 per capita which is 171 for Bosnia & Herzegovina and 378 for Montenegro (Ministry for EU Affairs, However, the mechanisms and systems that these funds are more important; hence it introduces or supports systematic change at administrative level. 4. Turning Points In the period of 8th FYDP, Turkey s accession and adaptation process to the EU has accelerated. It is expected that accession will have direct impact on Turkish regional policies. In this regard, in order to increase the efficiency of regional development in creating value added to both regional and national economies, designing new tools seems inevitable. Moreover, for Turkey, it is important to adapt a similar approach in regional development policy like the EU. This will lead to more effective exploitation of pre-accession financial assistance and eventually accelerate accession process. Following the Common Agricultural Policy (CAP), the regional policy of the EU is the second largest item of the EU budget. That means, although there is no compulsory directive or need about the transfer of the acquis on regional policy and structural instruments to internal legislation, regional policy will provide the largest financial assistance, and thus will contribute to national economic growth more than any other chapter of the acquis.

186 184 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS Figure 2: Milestones in Turkish Regional Policy: the EU Impact Declaration of Turkey s official candidacy Introduction of NUTS System Preliminary National Development Plan Establishment of RDAs Regional Plans In this context, various critical steps have been taken relating to adaptation to acquis. First of all, in 2002, the new regional classification was introduced compatible with the EU s NUTS classification in Turkey by the Law No 2002/4720. In 2004, as another important step, the PNDP which was prepared by the SPO submitted to the EU. Another important step is the introduction of RDAs in Turkey by the Law No In this chapter, these efforts will be evaluated in detail. 4.1 Realization of the NUTS System In the period of 8th FYDP, the EU accession process of Turkey also makes radical changes in regional development policies and implementation possible. These changes are: (i) the necessary infrastructure is being created at the central and local levels in order to prepare for the structural funds that could be used after membership, and (ii) the environment required for an active and participatory regional development policy is being prepared (DPT, 2007: 55). In this context a critical step was taken in the 8th FYDP period and The Nomenclature of Territorial Units for Statistics (NUTS), which enables the determination of the framework for regional development policies, the collection of regional statistics and the creation of a comparable statistical database harmonized with the EU regional statistics system was realized at three levels in 2002 (Ertugal, 2005: 6; DPT, 2007: 56, Başbakanlık, 2002). The decision of the Turkish Government (no: 2002/4720) related to the implementation of NUTS was published in the Official Gazette of the Republic of Turkey (date: , no: 24884) and was put into practice. According to this framework, 12 Nomenclature of Territorial Units (NTU) were defined as Level-1, 26 NTU were defined as Level-2, and 81 NTU (provinces) were defined as Level-3. The cabinet also agreed on that the NUTS will be the basis for regional policy.

187 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 185 Figure 3: NUTS Level 2 Regions Source: DPT 4.2 Learning to Programme: Preliminary National Development Plan In 1999 Helsinki Summit, Turkey was declared as a candidate country. In Helsinki Summit, it is decided that Turkey is a candidate State destined to join the Union on the basis of the same criteria as applied to the other candidate States. Building on the existing European Strategy, Turkey, like other candidate States, will benefit from a pre-accession strategy to stimulate and support its reforms. (DPT, 2003b: i). Following this decision, the Accession Partnership with Turkey was adopted and the National Programme for the Adoption of the Acquis (NPAA) was approved by the Government of Turkey. The EC also requested from Turkey to prepare a Preliminary National Development Plan (PNDP), as with other candidate countries. As a result of this, with the coordination of the SPO Under-Secretariat, the PNDP was prepared. This plan, which is co-financed by EU financial support is an integrated plan in countrywide. The main difference of this plan from previous development plans is that this plan has a strong financial aspect and the responsibilities are clearly defined. Turkey s first PNDP aimed to form the basis for the use of the financial assistance towards economic and social cohesion to be provided by the EU within the framework of Turkey-EU relations, during the period. The legal bases of the pre-accession financial assistance for Turkey are Council Regulation (EC) No 390/2001 of 26 February 2001 and Council Regulation (EC) No 2500/2001 of 17 December It is aimed that during the PNDP period, preaccession financial assistance shall be used in an effective way and establishment of the necessary infrastructure shall be initiated for the utilization of structural funds after accession. For this purpose, four development axes / pillars were determined in the PNDP. These are (DPT, 2003b: iv):

188 186 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS 1. Enhancing the Competitiveness of Enterprises 2. Developing the Human Resources and Increasing the Employment 3. Improvement of Infrastructure Services and Environmental Protection 4. Increasing the Economic Power of Regions, Reducing the Interregional Development Disparities, and Accelerating Rural Development The main objective of PNDP was to prepare to the EU funds. Turkey has not been supported through the PHARE, ISPA and SAPARD funds, from which the candidate countries benefit. Currently, Turkey is supported by the EU funds that are aggregated under the headline of Pre-Accession Financial Assistance for Turkey. To benefit from the mentioned funds, Turkey prepared the PNDP that has also been prepared by the other candidate countries, which was pre-requested by the European Commission (Dulupçu & Sungur, 2006). 4.3 Establishment of Regional Development Agencies Another turning point in terms of regional development policies is the establishment of RDAs. On 25 January 2006, as an important step, the legislation for the formation of RDAs was accepted (Law No: 5449). In the establishment of RDAs, the NUTS system was based on the establishment of RDAs and NUTS Level 2 regions were decided to establishment of RDAs. Total of 26-Development Agencies were established in all provisional NUTS Level 2 regions. Firstly, as of July 2006, with decision of Council of Ministers, No: 2006/10550 Izmir Development Agency (NUTS Level 2 TR31 Region) and Çukurova Development Agency (NUTS Level 2 TR62 Region) were established and began functioning. The decisions on the establishment of RDAs were published in the Official Gazette in 2008 and 2009 and all of them began operations.

189 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 187 Table 5: NUTS Level 2 Regions and Regional Development Agencies REGION INCLUDED PROVINCES CENTRE Source: DPT. TR31 İzmir İzmir TR62 Adana, Mersin Adana TR10 İstanbul İstanbul TR52 Karaman, Konya Konya TR83 Amasya, Çorum, Samsun, Tokat Samsun TRA1 Bayburt, Erzincan, Erzurum Erzurum TRB2 Bitlis, Hakkâri, Muş, Van Van TRC1 Adıyaman, Gaziantep, Kilis Gaziantep TRC2 Diyarbakır, Şanlıurfa Diyarbakır TRC3 Batman, Mardin, Şırnak, Siirt Mardin TR21 Edirne, Kırklareli, Tekirdağ Tekirdağ TR22 Balıkesir, Çanakkale Balıkesir TR32 Aydın, Denizli, Muğla Denizli TR33 Afyonkarahisar, Kütahya, Manisa, Uşak Kütahya TR41 Bilecik, Bursa, Eskişehir Bursa TR42 Bolu, Düzse, Kocaeli, Sakarya, Yalova Kocaeli TR51 Ankara Ankara TR61 Antalya, Burdur, Isparta Isparta TR63 Hatay, Kahramanmaraş, Osmaniye Hatay TR71 Aksaray, Kırıkkale, Kırşehir, Nevşehir, Niğde Nevşehir TR72 Kayseri, Sivas, Yozgat Kayseri TR81 Bartın, Karabük, Zonguldak Zonguldak TR82 Çankırı, Kastamonu, Sinop Kastamonu TR90 Artvin, Giresun, Gümüşhane, Ordu, Rize, Trabzon Trabzon TRA2 Ağrı, Ardahan, Iğdır, Kars Kars TRB1 Bingöl, Elazığ, Malatya, Tunceli Malatya Turkey benefits from IPA since 2007 and there is a regional development dimension with total budget of 1.778,4 billion Euros, as seen from Table 4. However, this budget is not directly related with RDAs. RDA like institutions were

190 188 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS established as service unions (the name given by the SPO) with financial assistances between 2004 and 2006 depending PNDP. At the beginning, the government and bureaucrats thought and established RDAs to provide a preparation to Structural Funds. However, they became a kind of a part of national planning when negotiations blocked. In other words, today, RDAs became a domestic policy tool instead of European policy. Nonetheless the newly emerged RDAs have some criticisms and insufficiencies. For example; the act on the RDAs was approved without sufficient participation of local actors, particularly the formal partner of the RDAs. Similarly insufficient information was given to local actors about the PNDP, which has reduced the project-preparing capacity of localities. Moreover, we can observe the low level of awareness in the local units of the central government about the PNDP. In addition provinces as administrative bodies are still affective compared to RDAs. Because central budget is still distributed according to provincial system through various ministries. When considering the theory behind the establishment of RDAs, it is possible to say that RDAs are policy and implementation bodies in accordance with bottomup approach, as new regionalism suggests. Although RDAs are not compulsory, Turkey has accepted this model as changing in regional development understanding. However, the determination of the geographical borders of the RDAs under the NUTS system is somehow mysterious. There is no clear approach in the determination of the borders of the RDAs. The SPO, most likely, utilized the findings of previous researches such as functional regions study of the 1980s (DPT, 1982; 2000b: 29; Filiztekin, 2008: 95) and attractive centres of the 2000s (DPT, 2007) instead of employing a bottom-to-up approach. 4.4 Resistence of Centralism As mentioned above, after the Law No: 5449 was approved, two RDAs (İzmir and Çukurova) were established and began functioning in However, CHP 2 (opposition party) was filed to the Constitutional Court for cancellation and suspension of execution of some articles of Law No Its ground is shown as Development agencies are neither public institutions nor private companies, but they are using public resources and there is a serious contradiction to the Constitution. In addition Development Agencies is based on classification of NUTS Level 2 and CHP is argued that such a classification could not be based in the organization of public institutions because in the Constitution of the Republic, only 81 provinces are identified as administrative units. And CHP has argued that classifications which are based on different levels are contrary to the Constitution (Akdenizli, 2007). The existing Development Agencies have stopped their activities 2 Republican People s Party

191 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 189 nearly during a year because of the cases which is claimed to the Constitutional Court and the Council of State. The decision of the Constitutional Court about Law is ended with positive results so Izmir and Çukurova Development Agencies, which were established in March 2008, were re-started operations. Then there is no any legal obstacle in front of the establishment of Development Agencies. As a result of this, during the years 2008 and 2009, RDAs were established and began operations in the remaining of 24 regions. Development agencies is exposured to serious criticism because of this issue was not explained to the public sufficiently and so public awareness is failed. RDAs are being implemented in EU during long years and they were asked to put into practice in Turkey which is a candidate country of EU. But this situation is perceived as EU s preparation of Turkey to the state system. In addition, the act on the RDAs was approved without sufficient participation of local actors, particularly the formal partners of the RDAs. Similarly insufficient information was given to local actors about the PNDP, which has reduced the project-preparing capacity of localities. Moreover, we can observe the low level of awareness in the local units of the central government about the PNDP. Conclusion: Quo Vadis? The 21 st Chapter is the most contributing subject of the acquis to the economic and social development of Turkey in the EU full membership process. This chapter becomes the basic finance area of pre-full membership period. Therefore, the 21 st Chapter of the acquis determines the vision of not only regional but also national development. In this context, Turkey s negotiation process with the EU, by and large, will profoundly shape the future orientation of regional policy in the country. Turkey, in order to benefit efficiently from the gains linked to establishing full adaptation to the acquis, should well comprehend and know the acquis on regional policy, and well evaluate and interpret the critical points it bears. The acquis under the 21 st chapter has basically two interconnected dimensions: technical and political. The technical dimension consists of restructuring the SPO and regional programming. In this regard, the newly established RDAs in Turkey cannot be the reflection of the regional level as a suitable policy scale, but be that of mere Europeanization, if radical measures on decentralization are not taken by and large. It is important to mention that the geographical scale of Turkey enforces the SPO to create a more decentralized system of governance and economic planning; but once again, decentralization has been born as a part of centralization. Moreover, the regions, particularly at the NUTS Level 2, are created for the sake of the accession without consulting to the locals in the existing provinces or providing enough public awareness.

192 190 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS To sum up the EU adaptation process has three main implications for the regional policies of Turkey: Restructuring and questioning at the regional level The devolution of the responsibilities of field units of central government to local administrations and municipalities Increase and development in local financial capacity and capabilities. The ongoing regional programmes co-funded by the EU have already proved that there is a critical lack of regional policymaking capacity at the regional level. In other words, unprepared regionalization would probably cause under- or misutilization of limited resources. This issue brings us to the political dimension of chapter 21 st. The lack of regional awareness, along with insufficient regional policymaking incentives, could not accelerate the accession process unless a new decision-making process is included to the system: devolution. Accountability and power autonomy should settle within the RDAs and provincial administrations. Otherwise, regions would be inactive partners of the regional policy, and the regional programmes would turn into centrally imposed development plans, as they have always been.

193 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 191 References: Akdenizli, D., (2007), Kalkınma Ajansları Neden Gerekli?, (2 September 2007), Radikal. Amin, A. & Thrift, N. (1994), Globalization, Institutions and Regional Economic Development in Europe, Oxford University Press, Oxford. Amin, A. & Thrift, N., (1995), Institutional Issues for the European Regions: From Markets and Plans to Socioeconomics and Powers of Association, Economy And Society, 24(1), pp Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği (2000), Avrupa Birliği Bölgesel Politika: Yerli Kaynakların Ekonomik Gelişme İçin Harekete Geçirilmesi, Ankara. Başbakanlık, (2002), 2002/4720 Sayılı Bölgesel İstatistiklerin Toplanması, Geliştirilmesi, Bölgelerin Sosyo-Ekonomik Analizlerinin Yapılması, Bölgesel Politikaların Çerçevesinin Belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine Uygun Karşılaştırılabilir İstatistikî Veri Tabanı Oluşturulması Amacıyla Ülke Çapında İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırılmasının Tanımlanmasına ilişkin Karar, (22 September 2002), Sayılı Resmi Gazete. Başbakanlık, (2003), Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, (24 July 2003), Sayılı Resmi Gazete. Brasche, U., (2001), Avrupa Birliği nin Bölgesel Politikası ve Türkiye nin Uyumu, (trans.) by H. Cansevdi, İktisadi Kalkınma Vakfı Yayınları, İstanbul. Burfisher, M.E., Robinson, S. & Thierfelder, K. (2004), Regionalism: Old and New, Theory and Practice, International Food Policy Research Institute, Markets, Trade and Institutions Division Working Paper No: 65. DPT (1962), Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (1967), İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (1972), Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (1978), Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (1982), Türkiye'de Yerleşme Merkezlerinin Kademelenmesi: Ülke Yerleşme Merkezleri Sistemi, DPT, Ankara. DPT (1985), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (1990), Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (1996), Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (2000a), Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara. DPT (2000b), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Bölgesel Gelişme Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT, Ankara. DPT (2003a), Türkiye İçin Katılım Ortaklığı Belgesi, Ankara. DPT (2003b), Ön Ulusal Kalkınma Planı ( ), Ankara. DPT (2003c), İller ve Bölgeler İtibarıyla GSYİH daki Gelişmeler ( ), DPT, Ankara. DPT (2007), Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, DPT, Ankara.

194 192 ADAPTATION OF TURKEY S REGIONAL POLICIES TO THE EU ACQUIS Dulupçu, M.A. & Sungur, O. (2006), Adaptation Problem of Turkey to the Regional Policies Within the Process of the EU Membership: Dilemmas and Opportunities, International Conference on The Changes and Transformations in the Socio-Economic and Political Structure of Turkey Within the EU Negotiations, Dumlupınar University, March 16-18, Kütahya, pp Dulupçu, M.A., (2005), Regionalization for Turkey: An Illusion or a Cure?, European Urban and Regional Studies, 12(9), pp Dulupçu, M.A., (2006), Bölgesel Politikalar Kopyalanabilir mi? Bölgeselleş(tir)me (Yönetim) Karşısında (Yeni) Bölge(sel)cilik (Yönetişim), Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu, ODTU, September 7-8, Ankara, pp Dulupçu, M.A., Gül, H. & Okçu, M., (2013), Regional and Local Perspectives in Economic Development in Turkey, Turkey in the New Millennium: A Critique of Political, Social and Economic Transformations, Kamalak, İ. & Gül, H. (eds), Lambert Academic Publishing, pp Emek, U., (2004), Understanding Structural Reforms in Turkey, Turkey and the EU Enlargement: Processes of Incorporation, Griffits R.T & Özdemir, D. (eds), Istanbul Bilgi University Press, Istanbul, pp Ertugal, E., (2005), Strategies For Regional Development: Challenges Facing Turkey on the Road to EU Membership, Turkish Policy Quarterly, 4(3), pp European Commission (EC) (1998), Regular Report from the Commission on Turkey s Progress Towards Accession, 4 November, Brussels. European Commission (EC) (1999), Regular Report from the Commission on Turkey s Progress Towards Accession, 13 October, Brussels. European Commission (EC) (2000), Regular Report from the Commission on Turkey s Progress Towards Accession, 8 November, Brussels. European Commission (EC) (2001), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, 13 November, Brussels. European Commission (EC) (2002), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, 6 October, Brussels. European Commission (EC) (2003), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, 8 November, Brussels. European Commission (EC) (2004), Regular Report on Turkey s Progress Towards Accession, 9 October, Brussels. European Commission (EC) (2005a), Turkey 2005 Progress Report, 9 November, Brussels. European Commission (EC) (2005b), Proposal for a Council Decision-On the Principles, Priorities and Conditions contained in the Accession Partnership with Turkey, 9 September, Brussels. European Commission (EC) (2005c), 2005 Enlargement Strategy Paper, 9 September, Brussels. European Commission (EC) (2006a), Turkey 2006 Progress Report, 8 November, Brussels.

195 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 193 European Commission (EC) (2006b), Council Regulation No: 1085/2006, Official Journal of European Union, Date: European Commission (EC) (2007), Turkey 2007 Progress Report, 6 November, Brussels. European Commission (EC) (2008), Turkey 2008 Progress Report, 5 November, Brussels. European Commission (EC) (2009), Turkey 2009 Progress Report, 14 October, Brussels. European Commission (EC) (2010), Turkey 2010 Progress Report, 9 November, Brussels. European Commission (EC) (2011), Turkey 2011 Progress Report, 12 October, Brussels. European Commission (EC) (2012), Turkey 2012 Progress Report, 10 October, Brussels. Filiztekin, A., (2008), Türkiye de Bölgesel Farklar ve Politikalar, TÜSİAD Yayınları No: TÜSİAD-T/ /471, Istanbul. Florida, R., (1995), Toward The Learning Region, Futures, 27, pp Göksu, S. (2000), Küreselleşme ve Planlama Sonu, Dünya Şehircilik Günü 23. Kolokyumu - 3.Bin Yılda Küreselleşme ve Planlama, Yıldız Teknik University Press, Istanbul. Hettne, B., (2005), Beyond the New Regionalism, New Political Economy, 10(4), pp IRE - Innovating Regions in Europe (IRE), < Keating, M., (1998), The New Regionalism in Western Europe, Territorial Restructuring and Political Change, Edward Elgar Publishing, Aldershot. Loewendahl-Ertugal, E., (2005), Europeanisation of Regional Policy and Regional Governance: The Case of Turkey, European Political Economy Review, 3(1), pp Lovering, J., (1999), Theory Led by Policy? The Inadequacies of the New Regionalism in Economic Geography Illustrated from the Case of Wales, International Journal of Urban and Regional Research, 23, pp Ministry for EU Affairs (2012), 2012 Progress Report prepared by Turkey, December. OECD (1986), Documentation for the Review of Regional Problems and Policies in Turkey, Directorate for Science, Technology and Industry, England. OECD (1988), Regional Problems and Policies in Turkey, Paris. OECD (2009a), Policy Brief, March. OECD (2009b), How Regions Grow: Trends and Analysis, Paris.

196 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Volume 21 No: EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY AND IN THE EUROPEAN UNION Abstract Özlem T. YILMAZ The developments of agricultural support policies in Turkey and in the European Union are different from each other. When the EU was applying protectionist policies, Turkey was on the way of liberalising its economy in 1980s. After Uruguay Round (1995), developed countries took steps for reducing protectionist policies in agriculture for the first time. As Turkey and European Union were signatories of the Uruguay Round Agreement on Agriculture, they reduced their support levels. Despite the successful reforms and WTO (World Trade Organization) commitments, support level in the European Union remained high. Only in the last years, producer support estimate had a decreasing trend. Instead, Turkey increased the support policy that requires production and so producer support estimate increased after While the support level is not as high as in the EU, producer support estimate is at EU and OECD levels in the last years. This paper, so as to contribute to the literature, examines the agricultural support policies and levels in Turkey and in the European Union for better understanding the differences between them. In this regard, the aim of the paper is to develop an approach to comment on the differences in agricultural policies by comparing them and on the protection levels between Turkey and European Union by using Producer Support Estimate of OECD. Keywords: Agricultural Support Policies, Producer Support Estimate, Protection Özet TÜRKİYE DE VE AVRUPA BİRLİĞİ NDE TARIMSAL DESTEKLERİN GELİŞİMİ VE SEVİYESİ Türkiye'de ve Avrupa Birliği'nde uygulanan tarım destek politikalarının gelişmeleri birbirinden çok farklıdır. 1980'li yıllarda AB korumacı politikaları uygularken, Türkiye ekonomisi liberalleşme yolundaydı. Uruguay Turu (1995) sonrası, gelişmiş ülkelerde ilk kez tarımda korumacı politikaları azaltmak için adımlar atıldı. Türkiye ve Avrupa Birliği Uruguay Turu Tarım Anlaşmasını imzalayan taraflar olduğu için, destek seviyelerini zaman içinde azalttılar. Ancak Ph.D, ozlemtoplu@hotmail.com

197 196 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU başarılı reformlar ve DTÖ taahhütlerine rağmen, Avrupa Birliği'ndeki destek seviyesi yüksek kaldı. Sadece son yıllarda, üretici desteği tahmininde azalan bir eğilim vardı. Bunun aksine, Türkiye üretimle bağlantılı destek seviyesini artırırken, 2000 yılından sonra üretici destek tahmini de yükselme eğilimindeydi. Türkiye deki destek seviyesi AB'deki kadar yüksek olmasa da, üretici desteği tahmini son yıllarda AB ve OECD seviyelerindedir. Bu makale, literatüre katkı sağlamak amacıyla Türkiye ve Avrupa Birliği ndeki tarımsal destek politikalarını ve destek seviyesini incelemektedir. Bu bağlamda, çalışmanın amacı Avrupa Birliği ve Türkiye de uygulanan tarımsal destek politikalarının gelişimindeki ve OECD nin Üretici Destek Eşdeğeri ölçümü yardımıyla destek seviyelerindeki farklılıkları inceleyip, yorumlamaktır. Anahtar Kelimeler: Tarımsal Destek Politikaları, Üretici Destek Tahmini, Korumacılık Introduction This article is an analysis of evolution of agricultural support policies and protection level in Turkey and in the European Union. Agricultural support policies are referred as protectionist policies. The application of these policies depends on the objective of the government; either to protect the farmers income or to protect consumers. Also food security and sustainable farming are the other reasons of protectionist policies. Since agricultural products are mainly intended for consumption as food, which is one of humanity s basic needs, most countries try to be self-sufficient in agriculture and to provide food security to their citizens. So, each country implements an agricultural policy, whether agriculture has a great contribution to its economy or not. This article focuses on the support policies in Turkey and in the European Union. Besides, it looks at their support levels in agriculture. Producer support estimate is one of the most widely used indicators to evaluate support level in the countries. Before passing to the evaluation of producer support estimate, a short history of the development of agricultural support policies in Turkey and in the European Union are given after this introduction part. The third chapter evaluates the agricultural support policies in two ways: Firstly, market distortions of the domestic policies are examined. Secondly, the transfers to the producers due to the support policies are measured by the OECD method (producer support estimate) to determine support level in Turkey and in the European Union. Finally, conclusion part summarizes and discusses the results.

198 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES Evolution of Agricultural Support Policies in Turkey and in the EU The evolution of agricultural support policies and reform process in European Union and in Turkey advanced differently. Agriculture had been a sensitive issue for most European governments even before the foundation of the European Community (EC). After World War II, agriculture constituted a key element in the European Community owing to the food shortages in the European countries. Turkey also gave importance to agriculture in the first years of foundation of Turkish Republic. State Economic Enterprises (SEEs) and Agricultural Sales Cooperative Unions (ASCUs) were established in 1930s which played key roles in implementing agricultural policies. After World War II, in 1950s, mechanization in agriculture was started with the use of tractors, and Turkey tried to catch up with the west. Until the end of 1970s Turkey pursued import-substitution-based development strategies and began to open up its economy to the world economy. In 1980s, Turkey s growth policy shifted from import-substitution to export-oriented strategy, and the priority of development was given to industrialization. After this time, the share of agriculture in national income and employment has decreased relatively. On the contrary, European Community pursued protectionist agricultural policies in 1970s and in 1980; therewith, the Community became the biggest exporter in agricultural products. As the world share of other leading exporters like USA declined, the leading exporters proposed agriculture to be included in the GATT Rounds and demanded from the Community to decrease its support level. The European Community defended the Common Agricultural Policy (CAP) because it was newly established so the Community did not want to make any commitments regarding its support policy (Ertuğrul, 2004: 11). 1990s were the years of change in the agricultural policies both in the European Union and in Turkey. One of the main catalysts of this development was the GATT Uruguay Round ( ) which was the first phase of the reform towards agricultural liberalisation. In 1990, the EC realised that GATT talks could not be completed until the CAP was reformed. For the first time, EC took steps to move agricultural policy in a more liberal direction. Besides GATT Uruguay Round Agreement, other agreements that started to shape Turkish agricultural policy after 1990s were Customs Union between Turkey and European Union which entered into force in January 1996, and stand-by agreement with IMF. The Customs Union excluded agricultural products (only processed agricultural products were included) but confirmed the possibility enclosing agriculture in time. Furthermore, with the IMF stand-by agreement (December 1999), Turkey committed to phase out production-oriented agricultural support and to replace it by income support payments. In 2000 WTO Agriculture negotiations began under the Doha Round. The aims of the negotiations are further reforms in agriculture and more trade liberalisation.

199 198 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU When the Round will be completed, the outcome of the agreement will affect and change the Turkish agricultural policy and Common Agricultural Policy of the European Union. 1.1 Reform Process in Turkish Agricultural Support Policies Agricultural support policies date back to 1930s in Turkey. The main policy instruments were market price support, input subsidies, and supply control. Intervention buying of agricultural products started in 1930s with wheat, followed by cotton, tobacco in 1940s. Agricultural Sales Cooperatives and related State Economic Enterprises were commissioned to buy the commodities at floor prices announced by the government. This support was financed by the Agricultural Bank (Ziraat Bankası). Duty loses of the support system were to be paid by the Treasury according to the Law (Law ) but were always met by the Agricultural Bank (İnan et al., 2003: 20). Support prices were announced after planting, and payments were made one year or more after harvest and delivery; once announced, support prices could not be adjusted for changes in market conditions during the growing season or post harvest (Anderson and Swinnen, 2008: 101). The commodities supported under Intervention buying were (Acar, 2006: 79-80): 1932: wheat and grapes 1938: barley, rye, oat 1940: tea, anise 1941: corn 1944: rice 1947: tobacco 1956: sugarbeet 1966: raisin, fig, cotton, olive oil 1968: nuts, milk 1969: sunflower 1970s: soya bean, lentils, other nut, silk cocoon The number of supported products increased to 22 in 1970s, started to decline in 1980s and after 1994, only four products were purchased for support: cereals, tobacco, tea and sugarbeet (Çakmak and Kasnakoğlu, 2000: 92). The main objectives of the past agricultural policies were maintaining self-sufficiency, market stabilization and rural development (Screening Chapter, 2006). With the new Agricultural program in 2001, intervention buying was phased out and replaced by Direct Income Support (DIS). 1 In 2000, Law 4572 entered into force.

200 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 199 Input subsidies were the second most important type of agricultural support policy. They were phased out in The forms of input subsidies were (Çakmak and Kasnakoğlu, 2000: 92): a. Fertilizer subsidies were started in the 1970s and were fixed in nominal TL per kilogram. Reduction in the fertilizer subsidy started in 1997 and was completed in 2001 (Burrell and Oskam, 2005:134). b. Seed subsidies included state-controlled seed production and distribution, subsidies on imported seed purchased by the TMO, and support of hybrid seed producers. They were started in 1985 and ended in c. Pesticide subsidies included free protection measures offered by the state in case of epidemic disease or pest infestations. They started in 1985 and were completed in d. Cultivation services: Turkish Sugar Factories (TSF) distributed seed beet and paid for the maintenance of machinery and other capital equipment that belongs to the sugarbeet producers. e. Irrigation subsidies: all water rights, with minor exceptions, were vested in the state. They charged only for the costs of operation and maintenance. f. Feed subsidies and Improvement of Breeding Stock: these subsidies included animal feed purchase rebates ( ) and, industrial feed price support ( ). The third main support policy was supply control. Supply controls were introduced for three commodities; tobacco (since 1996), hazelnut (since 1983) and tea (since 1987) (Çakmak and Kasnakoğlu, 2000: 92). Supply controls still continue with farmer transition program for hazelnut and tobacco. In 2000, Turkish Government developed the Agricultural Reform Implementation Project (ARIP) to pursue the aim of the IMF Agreement which was signed in The project aimed some changes in the support policies like: 1. Reduction of price support and abolition of intervention buying: The first change was the reduction of price support. With the new Agricultural program, intervention buying (which includes price support) was phased out and replaced by Direct Income Support. 2. Removal of input subsidies: Input subsidies were the second most important type of agricultural support policy. They were removed in Restructuring of agricultural sales cooperatives:

201 200 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU On June 1, 2000, the new Agricultural Sales Cooperative and Agricultural Sales Cooperative Union Law (4572) entered into force. Until then, cooperatives were channels for implementation of government programs. They were responsible for the purchase, storage and also sales on the world market on behalf of the government. With the law, the cooperatives will be independent in terms of management and finance. They will consider their costs and profits in purchases (İnan et al., 2003: 2). 4. Introduction of Direct Income Support: Intervention buying was replaced by direct income support (DIS) payments in As a pilot program, DIS payments were implemented firstly in Ankara, Antalya, Adıyaman and Trabzon in 2000, and then it was extended to the other regions. According to the support form, the farmers, who are registered to National Farmer Registration System, were eligible to receive a fixed amount of payment up to 50 hectares of cultivated land. Farmers were ineligible for DIS payments for land under 0,01 hectares. Farmers had to be associated with agricultural activity for minimum one production season (8-10 months) on the same land. Agricultural land either needed to be tilled (cultivated to produce crops) or otherwise sustained for agricultural use. Basic DIS payments were made to the farmers cultivating or sustaining their lands for agricultural use. Additional DIS payments were granted to the farmers who undertake soil analysis, utilize organic farming or certified seed on their land. Basic and additional DIS payments were made on per hectare basis considering the land size of the applicant farmers. Direct Income Support item of the ARIP was the main discussion point. Direct income support was supposed to compensate the loss of farmers because of the elimination of input subsidies and market price support. But the program was criticised as (Eraktan et al., 2004: 92-97): Area based direct payments caused inequality between farm holdings. Large holdings received more payments. Land owners receive the payment, but it was not controllable if they used the payment for their private consumes or for farming. In Turkey, the inequality of regions was not considered for the amount of direct payments. However, in European Union, less-favoured areas receive more direct payments than the others. 5. Farmer transition program (for tobacco and hazelnut) Farmer Transition helped farmers make the transition to alternative activities. The objective of this component was to cover the cost of converting from previously highly supported crops like hazelnuts and tobacco to alternative products

202 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 201 (like corn, sunflower, soybean, and lentil). This component provided grants to hazelnut and tobacco farmers to cover the average cost of buying inputs for alternative products and to cover the uprooting costs. With the policy changes, objective of Turkish agriculture also changed. Objectives of the new support policies were achieving sustainable development, product quality, food security and safety (Screening Chapter, 2006). 1.2 Current Agricultural Support Policy in Turkey: Agricultural Reform Implementation Project ended in 2009, and on 1 June 2009, a new agricultural policy was introduced: Türkiye Tarım Havzalarının Üretim ve Destekleme Modeli" (basin based support policy). According to this new policy, 30 basins are determined in Turkey, which are ecologically similar. In these basins, the production of 16 commodities (which are supported by deficiency payment) are to be supported by premium payments: barley, safflower, sunflower, wheat, rye, tea, paddy rice, dry bean, canola, lentil, corn, chickpea, cotton, soybean, oat and olives (for oil). Market access Prior to 1980, imports of agricultural products were restricted. Under the import-substitution development strategy, only State Economic Enterprises could import (Kasnakoğlu and Çakmak, 2000: 92). After 1980s Turkey began to open up its economy to world economy and imports were no more restricted. A system of product-specific customs duties was set up that had been introduced in 1980s with a revenue-raising objective. Additional special levies were added (Anderson and Swinnen, 2008: 99): In 1990s, in addition to regular customs duties, agricultural imports were subject to a stamp duty (at 10% of the value, including cost, insurance and freight (CIF), a wharf tax, (at 5% of the value, including customs duty and some other charges), the municipality share tax ( a 15% on customs duty), the DFIF (Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu) levy price stabilization fund (at 10% of the value, including CIF). This system was implemented up to After 1995, Turkey committed itself to comply with the rules of GATT Uruguay Round Agreement. The simple average of applied tariffs in agri-food products are given in Table 1. Cotton, raw hides and skins are duty free (Table 1). Turkey has high levels of protection in meat, dairy products, sugar and basic cereals. These commodities are considered vital for the survival of the small farmers (Çakmak, 2007: 4). The government also uses control certificates issued by the TC Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı to control imported quantities for commodities with low tariffs (Çakmak and Dudu, 2010: 10).

203 202 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU Table 1: Turkey, Applied Tariffs in Agri-food Products, 2010 (Simple Average) HS Products % HS Products % 1 Live animals Preps of meat, fish, others Meat and edible meat offal Sugars and sugar confectionary Fish, crustaceans, molluscs Cocoa and cocoa preps 67 4 Dairy, eggs, honey and ed. products Preps.of cereals, flour, starch or milk 49 5 Products of animal origin nes 3 20 Preps of vegs, frutis, nuts etc Live trees, cut flowers, etc Miscelaneous edible preps 12 7 Ed. vegetables, roots and tubers Beverages, spirits and vinegar 41 8 Ed.fruit and nuts, peel of citrus/melon Misc.edib.preps.res.food ind., feed 9 9 Cofee, tea, mate, spices Tobacco and manuf.tobacco Cereals 52 41p Raw hides, skins, leather, furskins 0 11 Milling industry products 40 50p Raw silk, wool, flax 0 12 Oilseeds/misc grains/med plants 17 51p Wool and hair 0 13 Lac, gums, resins, etc 4 52p Cotton, not carded or combed 0 14 Veg. plaiting mat 0 53p Raw flex and hemp 0 15 Animal or vegetable fat oils 22 Other WTO-Agricultural Products 6 All WTO-Agricultural products 50 Source: Çakmak and Dudu, 2010: 10 HS: Harmonized System Export subsidies Export levies on high value products (angora wool, dried fruit, nuts) for which Turkey has a large world market share, had been introduced in 1960s with the aim of raising revenue (Anderson and Swinnen, 2008: 99). In recent years, export subsidies have been paid on only 16 products (cut flowers, vegetables frozen (excluding potatoes), vegetables (dehydrated), fruits (frozen), preserves - pastes, honey, homogenized fruit preparations, fruit juices (concentrated), olive oil, prepared or preserved fish, poultry meat, eggs, chocolate and other food preparations containing chocolate, biscuits and waffles, macaroni) with the aim of developing export potential. 1.3 Reforms in Common Agricultural Policy of European Union Common Agricultural Policy (CAP) of the European Union is one of the oldest and the most important policies of the European Union. It is comprised of a set of rules and mechanisms which regulate the production, trade and processing of agricultural products in European Union. It is covered by Articles 32 (Rome Treaty 38) to 38 (Rome Treaty 46) of the EC Treaty. The crucial article is the Article 33 (Rome Treaty 39), which sets out the objectives of CAP. The first objective is to increase agricultural productivity by promoting technical progress and by ensuring the rational development of agricultural production and the optimum utilisation of the factors of production, in particular labour. The second is to ensure a fair standard of living for the agricultural community, in particular by increasing the individual earnings of persons engaged in agriculture. The third is to stabilise markets. The fourth objective is to assure the availability of supplies. The final

204 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 203 objective is to ensure that supplies reach consumers at reasonable prices. In the 1950s, European Community produced only some 85% of its own requirements (European Commission, 1992: 26). European Community had to protect and support its agricultural sector in order to ensure production. Common Agricultural Policy led to increase in agricultural production from the 1960s onwards and the European Community became self-sufficient almost in all agricultural products. From 1962 to 1992 CAP relied on market price support system that had been an important source of distortions and costs. The CAP supported the income of EU farmers through price support policy. A target price was set at high levels which stimulated production. Authorities had to buy the surplus supply of products (to keep the market price close to the target price) when market prices were to fall below intervention prices. Prices at high levels encouraged production and this led to costly storing of food surpluses. To get rid of stocks, export subsidies were required to bridge the gap between lower world prices and higher Community prices. This created a trade problem in the world that many food exporters were harmed because of the disposing of EC s food surplus on the world market at lower prices. 2 Consumers were also losers of this price system who had to pay more for their products than necessary. The consumption reduction and production increase (due to the high prices) moved the EU towards self-sufficiency in food (Baldwin and Wyplosz, 2009: 356). With this price system, European Community became less dependent on imports. CAP applied high import tariffs so that imports of most price-supported commodities could not be sold into the EU below the desired internal market price set by the EU authorities. In this case consumers would prefer Community s production. Other problem of the CAP price system was that farmers with larger farms benefited more from the support payments (because support was coupled and larger farms produce more) and became richer. This protectionist agricultural policy occurred problems inside and outside the Community. The need for reform in the CAP became important in the 1980s, because of the high budgetary cost of the EAGGF 3 and the imbalance between supply and demand in European markets. The share of CAP in the budget rose from 8% in 1965 to 80% in 1969 (Baldwin and Wyplosz, 2009: 361). In 1984 dairy quotas were introduced. Dairy quotas brought spending on dairy sector under 2 EU s food dumping drove down world food prices. A drop in the world prices is a gain for net importers but a loss for net exporters (Baldwin and Wyplosz, 2009: 362). 3 EAGGF (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) financed the common agricultural policy which was set up in The fund was replaced by the European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) and the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) on 1 January 2007 (Council Regulation No 1290/2005 of 21 June 2005). European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) finances direct payments to farmers and take measures to regulate agricultural markets such as intervention and export refunds, while the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) finances the rural development programmes of the Member States.

205 204 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU control. In 1988, budgetary stabilisers came into effect with the aim of reducing EAGGF guarantee spending CAP reform (MacSharry Reform) brought changes in the support system. The reform included the price reduction of the crops (cereals, oilseeds, protein crops) by 29%. The reform changed the way in which subsidies were paid to the farmers, and made radical price cuts. Price support was reduced, and income losses of farmers were compensated with direct payments. Direct payments were paid to big farmers for land set-aside of 15%. Small farmers were exempt from the set aside requirement. The MacSharry reform of 1992 in Common Agricultural Policy was also prompted by the need to reach agreement in the Uruguay Round (Daugbjerg and Swinbank, 2007: 9). In 1990, the Agriculture Directorate realised that GATT Uruguay Round could not be completed until the CAP was reformed (Daugbjerg, 1999: 418). So the EC took steps to move agricultural policy in a more liberal direction. Agenda 2000 lowered further price support. Reductions in prices were compensated with direct payments. The Agenda 2000 CAP reform was part of a broader package meant to prepare the European Union (EU) for enlargement, driven by the European Council (Daugbjerg and Swinbank, 2007: 17-18). Council of Ministers decided in June 2003 on a new CAP reform. Centrepiece of 2003 reform was Single Farm Payment. This payment was independent from production. It was linked to the respect of environmental, food safety, animal and plant health and animal welfare standards (cross compliance). This enabled EU farmers to be more market-orientated and free to produce according to what is most profitable for them (European Commission, 2008: 7). Financial discipline mechanism was agreed in order to ensure that the farm budget was fixed until The 2004 reforms concerned "Mediterranean products" and sugar. The reform of agricultural aid for cotton, tobacco, hops and olive oil and table olives was negotiated together and included in the same Regulation (Council Regulation (EC) No 864/2004) known as the "Mediterranean package". On 20 November 2008 the EU agriculture ministers reached a political agreement on the Health Check of the Common Agricultural Policy (European Commission, 2009): The agreement abolished arable set-aside, increased milk quotas gradually leading up to their abolition in 2015 and converted market intervention into a genuine safety net. For wheat, intervention purchases are possible during the intervention period at the price of 101,31/tonne up to 3 million tonnes. Decoupled direct aid to farmers (payments) will be no longer linked to the production of a

206 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 205 specific product. These remaining coupled payments will be decoupled and moved into the Single Payment Scheme (SPS), with the exception of suckler cow, goat and sheep premia. Currently, all farmers receiving more than in direct aid have their payments reduced by 5 percent and the money is transferred into the Rural Development budget. This rate will be increased to 10 percent by On 26 June 2013 a political agreement on the reform of the CAP has been reached between the Commission, the European Parliament and the Council. New tools are suggested, including new market stabilisation instruments, training programmes, local strategies, producer groups, food promotion and improved market and other data/information sources (European Commission, 2013a: 7). New CAP will be more transparent. The main aspects of the reform are presented below (European Commission, 2013b: 1-3): -Direct payments will be distributed in a fairer way between Member States, between regions and between farmers, putting an end to 'historical references'. Member States will also be able to allocate increased amounts of aid to less-favoured areas. -Young farmers will be strongly encouraged to set up business. -Sugar quotas will be abolished by Professional and interprofessional organisations will be promoted, and, for certain sectors, there will be specific regulations on competition law (milk, beef, olive oil, cereals). -There will be crisis reserve. -Under rural development programmes, Member States will be able to encourage farmers to take part in risk prevention mechanisms (income support schemes or mutual funds). -Environmentally-friendly farming practices and rural development programmes will gain more importance to promote sustainability and to help farming meet the challenges of soil and water quality, biodiversity and climate change. 1.4 Current Agricultural Support Policy in the European Union Domestic Support Common organisation of agricultural markets regulates the production and marketing of the agricultural products. This organisation governs 21 Common Market Organizations (CMOs). Before 1 July 2008, these CMOs were individual CMOs. They are now under a single CMO.

207 206 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU Member States receive direct payments which are decoupled in the form of Single Payment Scheme (old member states), Single Area Payment Scheme (new member states). In addition to the single payment, farmers receive coupled aid under other specific support schemes linked to the area under crops or to production (like production aid, premium). In the Common Agricultural Policy, market intervention includes the reference prices and methods for fixing intervention prices in relation to the reference price, opening periods for buying-in and maximum quantities. Prices are specified for cereals, paddy rice, white and raw sugar, beef and veal, milk, butter, skimmed milk powder and pigmeat. Private storage aid is specified for certain products (cream and certain butters and cheeses). It is also possible for other products (white sugar, olive oil, fresh or chilled meat from adult bovine animals, skimmed milk powder, cheeses and pigmeat, sheepmeat and goatmeat). National production quotas are fixed for sugar and milk. Member States then distribute these quotas between the producing undertakings. Export Refunds The export of certain products may be supported by export refunds which cover the difference between global and EU market prices. These may be differentiated according to the destination and are fixed periodically by the Commission, taking account of European Union s and global market developments. Market Access The Commission can require the presentation of import licences for products from certain sectors: cereals, rice, sugar, seed, olive oil and table olives, flax and hemp, bananas, live plants, beef and veal, pigmeat, sheepmeat and goatmeat, poultrymeat, milk and milk products, eggs and agricultural ethyl alcohol. The Commission may also take safeguard measures with regard to imports. The import duties (specific, advalorem, specific+advalorem), tariff rate quotas, agriculture component (EA) and additional duty (AD) in the Common Customs Tariff apply to the agricultural products. Within the current framework of the Fruit and Vegetables Common Market Organization, EU import measures include: entry price system (EPS) with the import licences system included, special agricultural safeguard clause, tariff rate quotas and sanitary and phytosanitary measures (GEIE Agrosynergie, 2008: 15). Entry Price System (EPS) is to allow imports of fruit and vegetables assuring EU market supply while avoiding that abnormally low price

208 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 207 imports could create disturbances of Community markets (Santeramo and Cioffi, 2012: 1) Evaluation of Agricultural Support Policies in the European Union and in Turkey 2.1 Market Distortion of Agricultural Support in the European Union and in Turkey As mentioned before, agricultural support policies are generally protectionist policies. These protectionist policies cause market distortions in the domestic market or world market or both. In figure 1, domestic policies are classified according to the degree of market distortion. Generally, market distortion arises from price effect and production effect of the domestic policies (Knutson et al., 2007: 104): 1. The price effect results when market prices are artificially raised or lowered relative to the free market. 2. The production effect results when production is artificially raised or lowered relative to the free market. Figure 1: Domestic Agricultural Policies ranked by Degree of Market Distortion High Distortion No Distortion Production Controls Coupled Direct Payments Free Market (Quotas) (Deficiency Payment) (Premium Payment) Price Support Decoupled Direct Payments (Intervention Buying) (Income Support) Source: The ranking of domestic agricultural support policies in Turkey are made by using the ranking of domestic agricultural support policies in USA in Knutson et al., 2007: 105. In World Trade Organisation (WTO) negotiations, reducing the market distorting domestic policies has been always discussed. WTO separates the agricultural support policies according to the degree of distortion and classifies them in three boxes. The amber (red) box includes the policies with high distortion, 4 Cioffi et al. (2011) analysed the price stabilization effects of the EU entry price scheme for fruit and vegetables. They found that EPS is effective in protecting the EU domestic market of fruits and vegetables from cheap imports (like tomatoes from Morocco and lemons from Turkey), but its effect is not obvious for tomatoes imported from Turkey and lemons imported from Argentina. For furter information see Cioffi et al. (2011) and Santeramo F.G. and Cioffi, A.(2012).

209 208 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU blue box policies are lower distortionary policies and the green box policies are minimally trade distorting. Table 2 shows the evolution of agricultural support policies in Turkey and in the European Union. The shift from high distortion to low distortion policies (from red box to the green box policies) can be observed from this table. Table 2: Evolution of Agricultural Support Policies in Turkey and in the EU TURKISH AGRICULTURAL POLICY COMMON AGRICULTURAL POLICY OF THE EU 1932: Intervention buying started with wheat : Market price support 1980s: number of supported products was reduced 1. high budgetary costs of CAP 1994: Only 4 products were purchased for support: 2.Over-production and cereals, tobacco, tea and sugarbeet costly storing of food surpluses 2000: Agricultural Reform Implementation Project 3.Losers of CAP: Consumers and Third Countries 1. Reduction of price support and 4.Trade-distorting export subsidies abolition of intervention buying 1984: dairy quotas 2. Removal of input subsidies 1988: budgetary stabilisers 3. Restructuring of agricultural 1992 CAP reform: to limit production, sales cooperatives to reduce budget costs 4. Direct Income Support price reductions & compensatory payments 5. Farmer transition program Agenda 2000: Single Farm Payment (for tobacco, hazelnut) Rural development Deficiency payment (16 commodities) farm budget was fixed until 2013 Quota for sugar 2008 CAP Health Check: abolition of arable set-aside 2009: Basin-based support policy increase of milk quotas leading up to their abolition in 2015 Source: author (summary of chapter 2) In Turkey, price support was the most widely used instrument which has a high degree of distortion, because this policy affects both price and production. Price support entails price stabilization and this can be done by lowering the agricultural prices when they are high and by increasing them when they are low (Andresso- O Callaghan, 2003: 67). It is in the amber (red) box. After 2000, deficiency payments were introduced for some selected products. These are coupled payments and may affect the level of production. These payments are blue box policies. To get more deficiency (or premium) payment, farmer may increase the level of production, so the degree of market distortion in coupled payments is higher than the distortion in decoupled payments. Direct income support (a green box policy) was introduced to compensate the loss of farmers occurred because of the elimination of input subsidies and market price support. While these payments are decoupled, it will have no effect on the supply curves for agricultural commodities from domestic producers (Hill, 2012: 131). In 2001 sugar quota was started to be implemented which was the most market distorting policy (red box policy). Production quota affects the production level directly and thus affects the price. By imposing a quota on the maximum amount that farmers are permitted to produce at

210 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 209 a quantity that corresponds to less than the free-market situation, a new supply curve is created, and by reducing the supply, the market price is raised to the point at which the supply curve intersects the demand curve (Hill, 2012: 136). Production quotas are more distortionary than price supports because, production quotas limit production to a specified level which affect prices. 5 However, price support changes production quantity to a desired level by using price policy to prevent fluctuations in farmers incomes. In the European Union price support was the main instrument in the first years of CAP. As oversupply occurred in the milk sector, milk quotas were introduced in 1984 which was the most trade-distorting instrument. In time owing to the successful CAP reforms, coupled direct payments were replaced by decoupled direct payments that have lower degree of market distortion because they are not tied to production. 6. European Union had decreased the support level after 1990s and is now moving to a more free market situation reform aims to decrease coupled payments and to make CAP more transparent. 2.2 Level of Agricultural Support in the European Union and in Turkey Evolution of support policies can be also analyzed by OECD indicators. OECD indicators are the most widely used indicators to measure support level in agriculture. OECD uses Producer Support Estimate (PSE), Consumer Support Estimates (CSE), General Services Support Estimate (GSSE) and Total Support Estimate (TSE) to measure the level of agricultural support. Producer Support Estimate (PSE) is the annual monetary value of gross transfers 7 from consumers and taxpayers to agricultural producers, measured at the farm-gate level, arising from policy measures that support agriculture, regardless of their nature, objectives or impacts on farm production or income. If it is negative, the amounts represent an implicit or explicit tax on producers. Calculation of Producer Support Estimate PSE = (Market Price support) + (Payments based on output) = (TPC + TPT+ OTC) + (output support) TPC: Transfers to producers from consumers = (DP MP) *Production quantity 5 In their study, El-Obeid and Beghin (2006) showed that Turkey expand production when all distortions are removed in the sugar sector. For further information about the removal of agricultural distortions (in the sugar sector), see El-Obeid and Beghin (2006). 6 A fully decoupled payment is one for which the level of payment is fixed and guaranteed and thus is not influenced by ex-post realizations of market conditions (See Goodwin and Mishra, 2006: 5). 7 Transfer: Consumers of agricultural commodities and taxpayers represent the two sources of transfers, i.e. the economic groups bearing the cost of agricultural support (OECD, 2008: 18).

211 210 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU DP: border price (import price) MP: domestic market price) TPT: Transfers to producers from taxpayers (Production quantity - Consumption quantity)* (DP MP) OTC: Other transfers from consumers (Consumption quantity - Production quantity)* (DP MP) Market price support and output support are added in the calculation of the producer support estimate. Premium payments, production aid, deficiency payments, subsidies for production are referred as output support. Market price support is denoted as the transfers from consumers and taxpayers to agricultural producers arising from polices that create a gap between domestic market prices and border prices of a commodity. Market price support consists of Transfers to producers from consumers (TPC) which occur when the consumers pay higher prices to the domestically produced commodities due to the market price support; Transfers to producers from taxpayers (TPT) which represent the part of producer price support borne by taxpayers in the form of budgetary outlays on export subsidisation or food aid; and Other transfers from consumers (OTC) which occur when consumers pay the higher price for all consumption, whether the commodity is produced domestically or imported. Figure 2: Producer Support Estimate in EU, Turkey and OECD EU TR OECD Source: OECD, 2012a. Figure 2 demonstrates the PSE levels in Turkey, EU and OECD. Agriculture remained one of the most protected areas of international trade. Especially in 1980s high agricultural protection was experienced in all over the world. Uruguay Round negotiations started at the time, when protectionism was high in the world; in 1986,

212 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 211 producer support estimate in the European Union was recorded as 38,6% and it was 37,6 % in OECD countries. That means, 38,6% of the farmer s earnings in the EU come from policy induced transfers, and the remaining come from the value of sales measured at border prices (that is, not including price support).on the contrary, 1980s were the years of trade liberalization in Turkish agriculture. In fact, Turkey did not support its agriculture heavily as experienced in the developed countries. Turkey had protected agriculture by border measures like high tariffs. So, PSE level was not so high in Turkey and it was around 17% in At the end of 1980s, the PSE level of Turkey increased gradually and converged to the EU and OECD levels was the year of highest protection in the world as seen in the figure. Gürkan and Kasnakoğlu (1991) denoted that political and economic events affect the support and protection levels in agricultural products. In Turkey, prior to the election and soon after it, agricultural support increased, and reached its highest level in 1991 when the general election was held. Since 1994, due to increased frequency in elections and internal political activity, high levels of support have been maintained (Çakmak, 2003: 3). GATT Uruguay Round Agreement on Agriculture (URAA) resulted in support level reductions in the EU. Besides URAA, 1992 MacSharry Reform also contributed to the process of reductions in support level. The European Union benefited greatly from the agreement to use a 1986 baseline for reductions in market access ( baseline), domestic support baseline) and export subsidies ( ) because the baseline years were recorded as the highest protection years. It provided extra protection margin in all areas. So, although EU carried out its Uruguay Round commitments, the support levels remained high even at the end of the implication period of the commitments despite the reductions in market access, export subsidy and domestic support commitments (OECD, 2012a): The PSE (Producer support Estimate) was 35% in 1995 and 34% in The PSE average of the OECD countries was 31% in 1995 and 31% in 2002 ( average was 37%). On the contrary, Turkey s support level was not as high as the OECD countries PSE. Turkey had already reduced its protection level before the Uruguay Round in market access aspect: in 1980s, Turkey had reduced the tariffs in agricultural products during the liberalization process. For this reason, Turkey did not need to adjust its tariffs because of its WTO commitments. In the case of export subsidies; Turkey had bound export subsidies for 44 products/product groups but Turkey was below the bound limits for most products and close to the limit (quantity or budget) for a few products only. Regarding the domestic support, Turkey had de minimis support for all products. This means that domestic product specific support policies were not to exceed 10 percent of the production value of the product concerned. After Uruguay Round, Turkey s PSE level remained high except The 2001

213 212 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU financial crisis caused the sharpest decline in the agricultural support. The shift from market price support (intervention buying) to premium payments appeared in a downward trend. After recovering the crisis, PSE level started to increase until From 2007 onwards, the PSE trend in Turkey has followed the OECD and EU level. In the last years, owing to the changes in the support policies, the PSE level started to decrease and declined to 20% in 2011 which was the lowest level since 1986 (except the crisis year 2001). European Union also lessened its support level after 2003 due to the successful CAP reforms. The EU farming became more market oriented and environment friendly. Tables below summarize the composition of producer support estimate in Turkey and in the European Union. Table 3: Composition of Producer Support Estimate (Turkey) Support / Year PSE - EUR mln Support based on output (%) 76,4 86,8 83,8 79,6 82,4 89,9 90,2 88,4 Payments based on input use (%) 3,4 2,4 5,1 6,3 5,5 3,5 2,0 3,0 A. Other payments (%) 19,8 10,6 10,8 7,7 4,9 0,0 0,0 0,0 Source: OECD 2012b. Notes: A. Other payments: Payments based on non-current on current area planted/animal numbers/revenues/incomes, production not required (like direct income support (DIS), grubbing-up hazelnut payment) B. Other payments: Payments based on current on current area planted/animal numbers/revenues/incomes, production required (include: sugar compensation, potatoes compensation payments, tea pruning payments, tobacco compensation payments, Agricultural insurance crops and livestock, transition payments, genetic resources payment, cattle breed registration payment, feed crops premium, diesel payment, fertilizer payment, land conservation) Changes in agricultural support policies are reflected in table 3. Main support policy in Turkey consists of support based on commodity output which is a coupled direct payment. In 2001, the PSE accounted for million, 87% of which was output support. Second most important support type comprises of payments (B) that requires production. Input subsidies make up of approximately 3% of payments. PSE was higher in 2010 and 2011 it was million. Table 4 shows the composition of producer support estimate in the European Union. Producer support estimate in the European Union has a decreasing trend. In

214 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES , PSE declined to million from million in 2005 (table 4). The main support element had been output support. In time, thanks to the successful CAP reforms, share of the output support lessened and decoupled payments came into question. While output support was 51% in 2001, it decreased to 13% in Payments that do not require production became important. Moreover, almost 50% of the support payments include payments based on non-current area planted/animal numbers/revenues/incomes, production not required. Input payments also increased in the last years. Table 4: Composition of Producer Support Estimate (European Union) Support / Year PSE - EUR mn Support based on output (%) 51,6 49,0 39,1 34,2 29,0 26,3 16,7 12,9 Payments based on input use (%) 8,4 10,0 11,0 12,3 12,4 12,8 15,0 15,2 A. Other payments (%) 0,0 16,2 31,0 35,2 37,2 40,0 47,7 50,9 B. Other payments (%) 38,9 23,9 17,3 16,3 17,8 18,4 17,9 18,7 C. Other payments (%) 0,0 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 Payments based on non-commodity criteria 1,3 1,4 1,8 1,9 3,4 2,0 2,3 2,0 Miscellaneous payments -0,1-0,5-0,3-0,1 0,0 0,3 0,1 Source: OECD, 2012b. 0,1 Note: C. Other payments: Payments based on non-current area planted/animal numbers/revenues/incomes, production required Conclusion Agriculture is a sensitive issue in every country, so each country applies agricultural support policies. Since the World War II, European countries attached importance to food security and self-sufficiency. The objectives in the founding Treaty let the Community apply protectionist policies. Whenever the problems of support emerge, EU has not made necessary structural reforms. Instead EU has adhered to make temporary adjustments in CAP. So level of agricultural support has not decreased to desired level. After the Uruguay Round and MacSharry Reform in 1990s, the Community started to shift CAP from price supports to direct income supplements. However, after EU fulfilled its URAA commitments, it was

215 214 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU criticised of being highly protectionist in agriculture. Using the baseline in the commitments provide EU to obey the WTO rules, while at the same time protecting its agriculture. The reforms after EU enlargement make the EU to give importance to structural issues like environment, food safety, animal welfare more than distributional policies such as financial support like input payments, output payments. In time, due to the reforms, producer support estimate has fallen to desired levels. The share of output support and input support decreased and payments that do not require production came to the fore. The European Union shifted CAP from protectionist policy to a less-trade distorting policy. Nevertheless, EU still supports the farmers, but the way money spent is differently. The reforms broke the link with support and payments, but income support continues under the name cross compliance. Although farmers receive money transfers from their agricultural applications, producer support estimate is at low levels. When we look at Turkey s implementations, we see that agricultural support policies were applied in the opposite direction of CAP. 1980s were protectionist years in the EU, while they were liberalization years in Turkey. When the CAP started to move away from the protectionist policies, Turkey began to support its agriculture through output and input support in 2000s. The share of the output support had been always high in the last ten years in Turkey. The link between payments and production are not broken. Instead, payments that do not require production were abolished, input support and premium payments gained importance. While the support volume has not been high as experienced in the EU, producer support estimate levels are not also high despite output payments. They have been converging to the EU and OECD levels. To sum up, European Union and Turkey developed their agricultural support policies differently and tried to change the way of support in time with the help of the reforms and GATT Uruguay Round Agreement on Agriculture. The ongoing Doha Round negotiations are also expected to alter the support policies in the member countries. European Union and Turkey proposed their preferences in the Round. Whatever their positions would be no matter, the outcome of the negotiations is expected to decrease further support level in Turkey and in the European Union, and to reduce the dependence of payments on output.

216 MARMARA JOURNAL OF EUROPEAN STUDIES 215 References: Acar, M., (2006), DTÖ ve AB Işığında Türk Tarımının Geleceği. Ankara: Orion Yayınevi. Anderson, K. & Swinnen, J., (2008), Distortions to Agricultural Incentives in Europe s Transition Economies. Washington: World Bank. Andreasso-O Callaghan, B., (2003), The Economics of European Agriculture. New York: Palgrave Macmillan. Baldwin, R. & Wyplosz, C., (2009), The Economics of European Integration. United Kingdom: The McGraw Hill Companies, Third Edition. Burrell, A. M., & Arie J. O., (2005), Turkey in the European Union: implications for agriculture, food and structural policy. United Kingdom: CABI Publishing. Cioffi, A., Santeramo, F.G. and Vitale, C.D., (2011), The price stabilization effects of the EU entry price scheme for fruit and vegetables. Agricultural Economics, 42 (3), pp Çakmak, E. H. & Kasnakoğlu, H. (2000). Turkey, Valdes, A. (2000), Agricultural Support Policies in Transition Economies. Washington: World Bank Technical Paper No: 470. Çakmak, E. H., (2003), Evaluation of the Past and Future Agricultural Policies in Turkey: Are They able to Achieve Sustainability?, Options Méditerranéennes, A (52), pp Çakmak, E. H., (2007), Trade Liberalisation and Turkish Agriculture: Threat or Opportunity, Barcelona: Cal-Med Workshop III. Çakmak, E. H. & Dudu, H., (2010), Agricultural Support Policy Reform Program of Turkey: Lessons Learned and Assessment. OECD background paper. Ankara. Daugbjerg, C., (1999), Reforming the CAP: Policy Networks and Broader Institutional Structures. Journal of Common Market Studies, 37 (3), pp Daugbjerg, C. & Swinbank, A., (2007), The Politics of CAP Reform: Trade Negotiations, Institutional Settings and Blame Avoidance, Journal of Common Market Studies, 45 (1),pp El-Obeid, A. & Beghin, J., (2006), Multilateral Trade and Agricultural Policy Reforms in Sugar Markets, Journal of Agricultural Economics, 57, pp Eraktan, G., Abay, C., Miran, B., & Olhan, E., (2004), Türkiye de Tarımın Teşvikinde Doğrudan Gelir Desteği Sistemi ve Sonuçları. İstanbul: İstanbul Ticaret Odası Yayın No: Ertuğrul, C., (2004), Tarımda Küreselleşme, Uruguay Görüşmeleri ve Sonrası. Ankara: Odak Yayınevi. European Commission (1992), Agriculture in Europe; Development, Constraints and Perspectives. Luxemburg. European Commission (2008), The Common Agricultural Policy Explained. Brussels. European Commission (2009), Health Check" of the Common Agricultural Policy. Brussels. European Commission (2013a), The Common Agricultural Policy after 2013; Public debate. Brussels.

217 216 EVOLUTION AND LEVEL OF AGRICULTURAL SUPPORT IN TURKEY-EU European Commission (2013b), agricultural policy. Brussels. Political agreement on new direction for common GEIE (Groupement Européen d Intérêt Economique) Agrosynergie (2008), Evaluation of the system of entry prices and export refunds in the fruit and vegetables sector. Italy (study financed by the European Commission). Goodwin, B. K. & Mishra, A. K., (2006), Are decoupled farm program payments really decoupled? An empirical evaluation, American Journal of Agricultural Economics, 88 (1), pp Gürkan, A. A. & Kasnakoğlu, H., (1991), The political economics of agricultural price support in Turkey: An empirical assessment, Public Choice 70 (3), pp Hill, B., (2012), Understanding the Common Agricultural policy. London: Earthscan. İnan, H., Gaytancıoğlu, O., Erbay, R. & Yılmaz, F., (2003), Gelişmiş Ülkelerde Tarım Piyasalarının Organizasyonu. İstanbul: İstanbul Ticaret Odası Yayın No: Knutson, R., Penn, JB., Flinchbaugh, B. & Outlaw, J., (2007), Agricultural and Food Policy. Ohio: Pearson Prentice Hall, Sixth Edition. OECD (2009). The PSE Manual. Retrieved: March, , from OECD (2012) Producer Support Estimate by country. Retrieved: April 15, 2013, from OECD (2012). OECD Countries: Composition of Producer Support Estimate by country. Retrieved April 15, 2013, from Santeramo F.G. & Cioffi, A., (2012), The entry price threshold in EU agriculture: Deterrent or barrier?, Journal of Policy Modeling, vol. 34(5), pp Screening Chapter 11: Agriculture and Rural Development (23 26 January 2006). Agenda Item 1: Turkish Agricultural Policy. Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS). Ankara. Yılmaz, Ö., (2012), Agricultural Support Policies for Olive Oil, Wheat, Milk, Sugar in Turkey with Reference to CAP, unpublished Ph.D. thesis, İstanbul: Marmara University.

218 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ Cilt 21 Sayı: ABD VE AB NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ VE TÜRKİYE YE ETKİLERİ Özet Işın ÇELEBİ Global kriz sürecinde dünyanın en önemli iki ekonomik ve teknoloji bölgesi ABD ve AB, aralarında Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı (TTYO) adı altında yeni anlayışta bir özel Serbest Ticaret Anlaşması (STA) yapmaya karar vererek 8 Temmuz 2013 te müzakerelere başlamışlardır. Krizden ciddi dersler çıkardığı görülen ABD ve AB, bu işbirliği sayesinde ekonomik büyümeyi arttırmayı ve yeni iş imkânlarını ortaya çıkarmayı amaçlamaktadır. Tüm etki analiz çalışmalarında bu iki hedef açıkça görülmektedir. Ancak ABD ve AB, bu anlaşma ile diğer ülke ekonomilerinde çeşitli kaygıların doğmasına da neden olmuştur. Bu anlaşmayla özellikle iki taraf için de en büyük ticaret ortağı olan Çin in ciddi miktarda zarara uğrayacağı, dolayısıyla bu sürecin Çin açısından olumsuz olacağı düşünülmektedir. TTYO, sadece bir ticaret anlaşması olmayıp iki güçlü bloğun ekonomik entegrasyonunun hedeflendiği yeni bir süreçtir. Konu Türkiye açısından değerlendirildiğinde çeşitli potansiyel sorunlar görülmektedir. Gelecekteki olumsuz sonuçlardan en önemlisi, ABD ile mevcut gümrük vergisi ve benzeri uygulamalar devam ederken, ABD ürünlerine AB üzerinden Türkiye pazarına gümrüksüz serbest giriş imkânı doğmasıdır. Ayrıca bu süreçte ABD ve AB ile anlaşması olan Kanada, Meksika ve Türkiye nin TTYO müzakerelerinde masada olması gerektiği belirtilmektedir. ABD ve AB arasında yapılacak TTYO anlaşması sonrası Türkiye açısından doğabilecek sorunları ve çözüm önerilerini aşamalı bir şekilde dikkatle incelemek gerekmektedir. Bu çerçevede öncelikle müzakereler süresince ve anlaşma sonrası doğacak sorunlar değerlendirilmelidir. Buna göre çeşitli analizler yapılarak yol haritası çizilmelidir. Anahtar Kelimeler: Ekonomik işbirliği, uluslararası ekonomik ilişkiler, küresel ticaret, küresel kriz Jel Kodu: F13, F15, F33 Dr, isincelebi@gmail.com

219 218 ABD VE AB NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ NEW ECONOMIC COOPERATION STRATEGIES OF THE USA AND EU AND THEIR EFFECTS ON TURKEY Abstract During the global crisis, USA and EU as the two most important economic and technology centers of the World, started discussions about signing a special free trade alliance under a new concept which is named Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) on By the new lessons learned from crisis, USA and EU have intended to encourage growth and new business opportunities with the help of the concerned alliance. But on the other hand, USA and EU s alliance caused several concerns over other countries economies. Especially China as the biggest trading ally for both USA and EU will be having severe losses thus China is expected to be badly affected from the alliance. TTIP is not only a trade accord, but is also a new process of integration for two strong economic regions. When the alliance is discussed for Turkey, it seems that several potential problems may occur. In the future, one of the most important negative consequences for Turkey will be the duty free trade opportunities of US products through EU when present tariff agreements and other applications will still exist between USA and Turkey. Furthermore, it is essential that such countries like Canada, Mexico and Turkey who have alliances with USA & EU, must also be included in the TTIP discussions. It is highly important that the consequences of this alliance which may negatively affect Turkey must be carefully discussed in the future. In addition it is a must to analyze all the potential problems and the resolutions of these problems during the negotiations. Consequently, Turkey must make the necessary analysis and must have a road map. Keywords: Economic association, international economic relationship, global trade, global crisis, Jel Code: F13, F15, F33 Giriş Son yıllarda dünya ekonomisinde yaşanan geniş çaplı ve süratli dönüşüm, beraberinde ülkelerarası yeni iş birlikleri ve anlaşmaları gündeme getirmiştir. Özellikle 2008 yılıyla başlayan küresel kriz ortamında birçok gelişmiş ekonomi zayıflamış ve bu zayıflama sonucunda dünya genelinde tüm ekonomilerde gerilemeler yaşanmıştır. Bu kriz ortamında gelişmekte olan yükselen ekonomilerin doğrudan yabancı sermaye girişlerinin gelişmiş ülkeleri geçtiği gözlemlenmektedir.

220 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 219 Küresel kriz sonrası süreçte ABD ve AB nezdinde kurulan Yüksek Seviyeli Çalışma Grubu, hazırladığı nihai raporda mevcut iki bölge ekonomisi kapsamında bir anlaşmanın yapılmasını öngörmüştür. 13 Şubat 2013 tarihinde TTYO nun (Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı Anlaşması) hayata geçirilmesi için iki taraf arasında görüşmelerin başlatılmasına karar verilmiştir. Takip eden süreçte ABD ve AB, aralarında özel Serbest Ticaret Antlaşması imzalamak üzere 8 Temmuz 2013 te müzakerelere başlamışlar ve en geç beş yıl içinde bu anlaşmanın uygulamaya konmasını amaçlamışlardır. Dünyanın iki önemli ekonomik ve teknoloji bölgesi olan ABD ve AB, zayıflayan ekonomilerinin yanı sıra özellikle Çin in sanayi ürünlerinde dünya çapında artan rekabet gücü ve dünya ekonomi merkezinin Asya ya kayması nedeniyle bu anlaşmayı imzalama zorunluluğu ile karşı karşıya kalmışlardır. Ancak öte yandan bu anlaşma, diğer ülke ekonomilerinde çeşitli kaygıların doğmasına da neden olmuştur. TTYO, Türkiye açısından irdelendiğinde de çeşitli olumsuz sonuçlara neden olabilecek niteliktedir. Bu olumsuz sonuçlardan en önemlisi ABD ile mevcut gümrük vergisi ve benzeri uygulamalar devam ederken ABD ürünlerine AB üzerinden Türk pazarına serbest giriş imkânı doğmasıdır. Bu durumda iki ülke arasında mevcut ticaret dengesindeki bozulmasının yanı sıra ABD pazarında Türk ürünlerinin AB ürünleri karşısındaki rekabet avantajının sekteye uğrama ihtimali bulunmaktadır. Bu süreçte ABD ve AB ile serbest ticaret anlaşması (STA) olan benzer ülkeler gibi Türkiye nin de müzakerelerde yer alması ülke geleceği açısından önem arz etmektedir. Bu doğrultuda, çalışmanın ilk bölümünde TTYO ların kapsamı ve ilgili kavramsal çerçeve aktarılmıştır. Çalışmanın ikinci bölümünde ise TTYO nun ortaya koyduğu hedeflerin hayata geçirilebilmesi için gereken unsurlara değinilmiş ve ardından çalışmanın üçüncü bölümünde dünya ekonomileri açısından TTYO nun olası etkileri ele alınmıştır. Çalışmanın son bölümünde ise TTYO nun ülkemiz ekonomisine etkileri Türkiye-ABD ve AB ekonomik ilişkileri çerçevesinde değerlendirilmiştir. 1. Transatlantik Ticaret ve Yatırım Ortaklığı Anlaşmasının (TTYO) Kapsamı ve ABD ile AB nin Atacağı Adımlar 13 Şubat 2013 tarihinde çok kapsamlı ticaret ve yatırım ortaklığı kurulması amacıyla müzakere edilmesi kararlaştırılan TTYO, dünya ekonomileri açısından iki temel öneme sahiptir (EU Commission, 2013a). Öncelikle bu anlaşma serbest ticaret alanı oluşturulması hususunda atılmış en ciddi girişim olarak göze çarpmaktadır. İkinci önemli husus ise böyle bir anlaşma yoluyla ABD ve AB nin daha önce ülkeler arası ticarette hiç değinmedikleri konularda derinlemesine düzenleme ve kurallar ortaya koyarak dünya ticaretinde söz sahibi olma girişiminde bulunmasıdır (OECD, 2013).

221 220 ABD VE AB NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ Bilindiği üzere AB ve ABD dünya hâsılasının yaklaşık olarak yarısını (%46,7) ve dünya ticaretinin yaklaşık olarak üçte birini (% 30,4) teşkil etmekte ve iki ekonomi arası karşılıklı yatırımların toplam değeri 3,7 trilyon doları bulmaktadır (WTO, 2012). Dünya ekonomisi açısından bu kadar öneme sahip olan bu iki büyük ekonominin böylesi bir ortaklığa gidişi tüm dünya ekonomilerini ciddi olarak tehdit eder niteliktedir. Öyle ki çeşitli iktisadi hedeflerle dış ticaretten alınan vergilerin miktar ve bileşiminde ayarlama yapılmasını ifade eden bu gibi politikalarının ticaret yaratıcı ve ticareti saptırıcı etkileri bulunmaktadır (İyibozkurt, 1982: ). Söz konusu anlaşma bu haliyle gümrük tarifeleri düzenlemelerinin çok ilerisindedir. TTYO nun zemininin küresel ticarette geçerli olacak yeni kural ve düzenlemelere temel teşkil edeceği ve ileride ülke ekonomileri açısından ticaret yaratıcı bir etki sağlaması arzu edilmektedir. Aralarındaki ticari ilişki ile dünyadaki en yüksek ikili ticaret ağını oluşturan ABD ve AB ekonomileri yaklaşık 15 milyon kişiye istihdam imkânı sağlamakla beraber 2012 yılında 650 milyar dolar değerinde mal ticareti gerçekleştirmiş ve 2000 yılından bu yana bu tutar %68 oranında gelişme kaydetmiştir (WTO, 2012). Toplam AB ihracatının %17 sine pazar olan ABD buna karşılık gerek ithalatta gerekse ihracatta en çok faaliyette bulunduğu ikinci ekonomi olarak AB ile ticaret yapmaktadır (WTO, 2012). TTYO, mal ve hizmet ticareti haricinde transatlantik ilişkisinin ticari ilişkilerden de önemli bir boyuta sahip olması itibariyle, doğrudan yabancı sermaye yatırımlarına yoğunlaşmaktadır. Dünyadaki toplam sermaye yatırımlarının %57 si AB ve ABD de toplanırken bu iki ülkenin dış yatırımlarının dünyadaki payı %71 e ulaşmaktadır (UNCTADSTAT database, FDI International Financial Flows ( ) verileri, 2013). Bunun yanı sıra ABD yatırımlarının yaklaşık %56 sı Avrupa ya yönelmektedir. Söz konusu doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının tutarı 2012 yılında 206 milyar dolara çıkmış, dolayısıyla AB açısından ABD pazarına ihracatta Avrupa ya gelen ABD yatırımları büyük önem taşımıştır (UNCTADSTAT, 2013) ABD ve AB nin bu anlaşma kapsamındaki müzakerelerde öncelikle mevzuat alanında işbirliği yaparak ciddi bir ortak zemin ve yakınlaşma sağlayacakları öngörülmektedir. Fikri Mülkiyet Hakları ve anlayışları konusunda yeni bir düzen kurma hedeflerinin yanı sıra uygun çalışma ortamı için teknik düzenlemeler ve standartlar geliştirilecektir. Mevcut düzenlemeler ileriye götürülerek mal, hizmet ticareti ve pozitif yatırım ortamı oluşturulacaktır. Böylece çok kapsamlı yeni nesil bir STA yürürlüğe girecek ve 2008 yılı sonrasında küresel krizden en çok etkilenen bu iki ülke, yeni bir ekonomik güç ve teknoloji geliştirme potansiyeli kazanacaktır. ABD ve AB nin ekonomik büyüklükleri ve birbirleri ile olan ilişkilerinin yoğunluğu incelendiğinde böyle bir anlaşmanın bu ülkeler açısından stratejik bir

222 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 221 öneme sahip olduğu görülmektedir. Söz konusu TTYO ya ek olarak ABD, Asya Pasifik ülkeleri ile müzakereler yapmaktadır. Böylece dünyanın en büyük serbest ticaret alanının kurulması düşüncesi hayata geçmekte ve bu düşüncenin temelinde özellikle küresel üretim ve ticaret ağlarındaki değişim, gelişmekte olan ülkelerin pazar paylarındaki artış ve artan yeni rekabet ortamı yatmaktadır. AB nin Ulusal İhracat Açılımı (NEI) kapsamında, ABD ihracatının iki katına çıkarılması hedefi belirlenmiştir. Bu çerçevede, 2012 yılında ABD ihracatı % 39 artarak 2,2 trilyon Amerikan dolarına çıkmış ve tüm zamanların ihracat rekoru kırılmıştır (NEI, 2013). AB ülkeleri genelinde devam eden kriz ve durgunluk sürecinin AB ve ABD nin birbirlerinin ticaretindeki paylarında son dönemlerde ciddi bir azalmaya neden olduğunu söylemek mümkündür. Buna ek olarak Dünya Ticaret Örgütü bünyesinde başlatılan Doha Kalkınma Turu çok taraflı ticaret müzakerelerinin zaman içinde çıkmaza girmesi de bu ekonomik işbirliği açısından bir diğer önemli unsur olarak dikkati çekmektedir. 2. TTYO Amacına Ulaşmak için Öncelik Verilecek Hususlar TEPAV ın TTYO konusundaki araştırmasında da belirtildiği gibi, ABD ve AB nin bu girişiminin yeni iş imkânları yaratması, gelir artışına ve ekonomik büyümeye ciddi katkı yapması beklenmektedir. TTYO bağlamında başta çevre ve çalışma standartları olmak üzere, fikri mülkiyet hakları, rekabet politikası, yatırımlar, insan, hayvan ve bitki sağlığı önlemleri, enerji ve benzeri alanlarda ortak çıkarların gözetilmesi hedeflenmektedir. Ayrıca söz konusu ülkelerin yeni kurallarda uzlaşabilmeleri için de ortak bir zemin oluşturulması amaçlanmaktadır. Ancak bu durum küresel ticaretin yeni kurallarının ve normlarının büyük ölçüde bu iki taraf arasında belirleneceği endişesini yaratmıştır (Akman, 2013: 10). ABD ve AB nezdinde ortaklaşa hazırlanan nihai raporda öne çıkan ve tarafların aralarında öncelikle ele almaları beklenilen hususlar şu şekilde sıralanabilir (Akhtar ve Jones, 2014): Fikri mülkiyet hakları Gümrük tarifelerinin azaltılması ve/veya kaldırılması Düzenleyici konular ve Tarife-Dışı Engeller Hizmet ticareti Yatırımlar Karşılıklı olarak sanayi ve tarım ürünlerinin gümrük tarifeleri sıfırlanması Tarif dışı engellerin minimize edilmesi Hizmet ticaretinde en geniş serbesti sağlanması ilkesinin benimsenmesi Kamu ihalelerine karşılıklı serbest katılım sağlanması Özellikle Çin e karşı fikri mülkiyet haklarında ortak hareket ve ihlallere birlikte karşı çıkma anlayışı geliştirilmesi

223 222 ABD VE AB NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ Bu durumda 800 milyon nüfuslu (500 milyon+300 milyon) toplam GSYİH sı 32 trilyon ABD doları olan (16 trilyon dolar+16 trilyon dolar) yeni bir ekonomik blok ve işbirliği oluşmaktadır (Worldbank database, GSYİH verileri, 2013). Fikri mülkiyetin serbest dolaşımı ve hizmet ticaretinde işbirliği ciddi bir teknolojik gelişme sağlayacaktır. Kamu ihaleleri ve alımlarında karşılıklı serbest katılım ve öncelik getirilerek belirli bir sinerjinin yaratılması hedeflenmektedir. 3. TTYO nun Global Piyasalara ve Ülke Ekonomilerine Etkileri Dünya ticaretinde önemli bir yere sahip olan bu anlaşma, üçüncü dünya ülkeleri ve gelişen ekonomiler açısından da büyük önem taşımaktadır. Temelde kendi aralarında ticaret ve yatırımlara engel olacak tüm yasal ve yapısal reformların ortaya konmasına dayanan bu anlaşmanın istihdam, refah artışı ve iktisadi büyümeye katkı sağlayacağı beklenmektedir. Ancak bu anlaşmanın gerek ABD gerek AB pazarına ve gerekse üçüncü ülkelerin rekabet yapısına, piyasaya giriş koşullarına ve istihdamına yapacağı etkilerin de artacağı öngörülebilir. Bunun tersi bir durumda ise ortaya çıkacak bir ticaret sapmasının üçüncü ülkeleri derinden etkileyeceği de bir gerçektir. Almanya Ekonomi ve Teknoloji Bakanlığı nın yaptırdığı bir çalışmada, TTYO nun etkileri incelenirken, AB ile ABD arasında kapsamlı bir ticaret serbestisi sağlanması halinde bunun en önemli refah artırıcı etkisinin % 13,38 ile ABD, % 9,7 ile Büyük Britanya ve % 7,3 ile İsveç bakımından oluşacağı ve AB ülkelerini genellikle olumlu etkileyeceği belirtilmektedir (Felbermayr ve diğerleri, 2013). Almanya açısından refah artışı %4,68 olurken, ABD ye olan ihracatında % 94 lük bir büyüme beklenmektedir (Felbermayr ve diğerleri, 2013). Diğer taraftan, çalışma, üçüncü ülkeler açısından pazar kaybı sonucunda oluşacak bir refah kaybını ortaya koymaktadır. Buna göre bu kayıp Çin, Hindistan, Brezilya, Rusya, Japonya, Meksika, Kanada ve Avustralya gibi ülkelerin yanı sıra Türkiye için de söz konusu olmaktadır. Bu oran Türkiye için %-2,5 olarak belirtilmektedir (Felbermayr Felbermayr ve diğerleri, 2013). İsveç Ticaret Bakanlığı nın çalışmasında ise tarifelerin kaldırılıp, tarife dışı engellerin kapsamlı şekilde azaltılması halinde, dünyanın geri kalanı açısından refah düşüşü etkisi %-0.15; üretimlerindeki katma değer azalışı ise % olarak hesaplanmaktadır (Euroobserver, 2013). Tablo 1: AB nin - ABD ile Dış Ticaret Hacmi (Milyon ABD Doları) Kaynak: Eurostat 2013 verilerinden yazar tarafından derlenmiştir.

224 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 223 Tablo1 den de görüldüğü gibi ABD ve AB nin ortak ticaret hacmi 640 milyar ABD doları düzeyindedir. Diğer taraftan TTYO nun ülkeler üzerinde yaratacağı etkiyi aşağıdaki şekilde özetlemek mümkündür: Kalkınmanın bir göstergesi de dünya ticaretinden alınan paydır. Bu pay arttıkça, kalkınma ve gelişmeyi olumlu yönde etkileyecektir. Ülkeler büyüme süreçlerinde genellikle dış ticaret hacimlerini artırırlar. İhracatın ekonomik büyüme üzerindeki olumlu etkisi bilinmektedir. Bu çerçevede, Londra Ekonomik Politika Araştırma Merkezinde yapılan etki değerleme çalışmasına göre; ABD ve AB nin yeni yapacağı anlaşma yürürlüğe girince ilk planda AB nin üretimine yılda 119 milyar Euro (155 milyar ABD doları), ABD ye de yılda 95 milyar Euro (124 milyar ABD doları) ek katkı sağlayacaktır (Francois, 2013). Bu süreç AB nin büyümesinde artış sağlayarak yeni iş imkânlarının doğmasını sağlamaktadır. ABD ve AB ekonomik işbirliği bölgesi ve sistemler arası yakınlaşma, dünya ticaretinde önemli bir motivasyon ve sinerji sağlarken, yeni bir dönem başlamaktadır. Bu doğrultuda AB Konseyi üç ana konuda müzakere alanı belirlemiştir (Francois, 2013). a. Pazara Erişim Gümrük tarifelerinin karşılıklı kaldırılması, Menşe kurallarına yaklaşımın uyumlaştırılması, Ticarette Teknik Önlemler, anti-damping ve anti-sübvansiyon konularında diyalog, o Hizmetler Sektöründe: Mevcut hizmetler pazarının diğer sektörlere de genişletilmesi, Mesleki niteliklerin ABD tarafından da tanınmasının temin edilmesi, AB firmalarının, ABD de yerli firmalar gibi faaliyet göstermelerinin sağlanması, o Yatırım Alanında: ABD-AB firmalarını adil ve eşit muameleye dâhil edilmesi, Kamu alımları ve ihalelerde şeffaflık ve yerli ürün kullanım şartının kaldırılması kararlaştırılmıştır. b. Düzenleyici Politikaların Yakınlaştırılması ABD ve AB arasındaki ticarette güvenlik ve çevre standartları gibi tarife dışı engellerin standartlar gözetilerek yeniden düzenlenmesi, Bunun yanı sıra finansal hizmetlerde de karşılıklı düzenlemelere ihtiyaç olduğu belirtilmektedir.

225 224 ABD VE AB NİN YENİ EKONOMİK İŞBİRLİĞİ STRATEJİLERİ c. Küresel Ticarette Karşılaşılan Zorluklar ve Fırsatlar Fikri mülkiyet haklarının korunmasına ilişkin karşılıklı standartların geliştirilmesi ve ileriye taşınması, Ticaret ve sürdürülebilir büyümede ortak çalışma yürütülmesi, Küresel sorunlar ve imkânlar tartışılmıştır. ve projelerin Böylece yaşanan küresel sorunların yanında ABD ve AB açısından ortaya çıkabilecek fırsatların değerlendirilmesini sağlayacak yeni düzenlemeler büyük önem arz etmektedir. Dolayısıyla ülkeler arasında sinerji yaratacak ve sürdürülebilir bir gelişme hedefine sahip işbirliği antlaşmasının yapılması, bu fırsatların değerlendirilmesi açısından da öncelikli bir husustur (European Commission, 2013b). Bu doğrultudaki görüşmelerde ortak bir noktaya gelineceği umulmakla beraber söz konusu yeni ekonomik ve ticari ilişki, yeni bir dönemin başlamasına yol açacak niteliğe haiz olduğu apaçıktır. d. Türkiye nin AB-ABD ile İlişkileri ve TTYO nun Türkiye ye Etkisi Böyle bir gelişme sürecinde Türkiye nin durumu ve Türkiye nin AB ve ABD ile ilgili politikalarının ne olacağı en önemli tartışma konusudur. Bugün Türkiye nin AB ile; Tam üyelik müzakere süreci devam etmektedir. Ancak, sekiz yılda 35 başlığın henüz 13 ü görüşmeye açılmış ve bunlardan ancak bir tanesi kapanmıştır ten sonra 22 başlık daha müzakereye açılacak, 34 başlık kapatılacaktır yılında yapılan Gümrük Birliği Anlaşmasının işleyişi: Gümrük Birliği nde (GB) taraflar aynı gümrük tarifesini uygular. Gümrük Birliği gibi uluslararası ticari birliklerin sağladıkları net avantajı ifade edebilmek için ticaret yaratıcı etkinin olumlu yönleri kadar olumsuz yönlerinin de ortaya konması zorunluluk arz etmektedir (Alkin, 1978, s.85). Buna göre ABD ve AB nin TTYO anlaşmasından sonra Türkiye de ticaret sapması açık ve net bir şekilde ortaya çıkmaktadır. ABD den gelen mallar sıfır gümrükle AB ye girdikten sonra, aynı mal serbest dolaşıma göre sıfır gümrükle Türkiye ye girecektir. Oysa Türkiye aynı malın satışında ABD ye gümrük ödeyecek ve böylece ticaret sapması oluşacaktır. Ticaret sapması, en verimli üreticilerin birlik dışında kalarak mallarının gümrük tarifesine tabi olması sebebiyle birliğin o üreticiden yaptığı ithalatı durdurması sonucu ortaya çıkmaktadır (Seyidoğlu, 2001, 208). Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği Anlaşmasına göre, Türkiye AB nin ABD ile imzalayacağı yeni STA sına uygun hareket edecektir. Buna karşılık

226 MARMARA AVRUPA ARAŞTIRMALARI DERGİSİ 225 ABD nin Türkiye ile arasında STA olmadığı için eski şartlara ve gümrük tarifelerine tabi olarak ticaret yapmak zorunda kalacaktır. Öte yandan, Türkiye nin AB ye tam üyelik müzakereleri uzamaktadır. GB Anlaşması uyarınca AB nin yükümlülüklerine Türkiye tek taraflı olarak uymak zorundadır. Dış tarife duvarı ve ortak dış ithalat kısıtlamaları gibi kesin kuralları gerektiren bu gibi anlaşmalar tam anlamıyla yüksek derecede birer ekonomik entegrasyonu ifade etmektedir (Parasız ve Ekren, 2013, 93). Bu nedenle Türkiye, ABD ile arasında STA olmadığı için, ABD ile AB arasındaki anlaşmaların pozitif koşullarından yararlanamayacaktır. Dolayısıyla Türkiye olarak ABD ile TTYO a paralel bir STA yapılmalıdır. AB ile de tam üyelik müzakereleri bitirilmelidir. Tablo 2: Türkiye AB ile Dış Ticaret Hacmi (milyon dolar) Avrupa Birliği Ülkeleri (27) Kaynak: T.C. Ekonomi Bakanlığı (2012a ) verilerinden yazar tarafından derlenmiştir. Tablo 2 den de görüldüğü gibi, 2005 yılı sonrasında AB ile tam üyelik süreci başlangıcında AB ye ihracat ve AB den yapılan ithalat birkaç misli artış göstermiştir. Tablo 3: Türkiye ABD ile Dış Ticaret Hacmi (milyon dolar) Kaynak: T.C. Ekonomi Bakanlığı (2012b) verilerinden yazar tarafından derlenmiştir.