ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMALARI TÜRKİYE İNSAN HAKLARI KURUMU TÜRKİYE İÇİN UYGUN BİR MODEL Mİ?

Transkript

1 TİHV Türkiye İnsan Hakları Vakfı ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMALARI TÜRKİYE İNSAN HAKLARI KURUMU TÜRKİYE İÇİN UYGUN BİR MODEL Mİ? Ankara, Temmuz 2012

2 II Türkiye İnsan Hakları Vakfı Yayınları 81 Hülya Üçpınar TÜRKİYE İNSAN HAKLARI VAKFI Akbaş Mah. Sarıca Sok. No: 7 Altındağ, Ankara Tel: (312) Faks: (312) E-posta: tihv@tihv.org.tr ISBN: BULUŞ Tasarım ve Matbaacılık Hiz. San. Tic. - Ankara Tel: (312) Faks: (312)

3 Bu belge, Türkiye İnsan Hakları Vakfı (TİHV) ve İnsan Hakları Derneği (İHD) tarafından, Avrupa Birliği desteği ile yürütülen İşkence ve Kötü Muameleye Karşı Mücadelede Bütüncül Yaklaşımı Güçlendirmek projesi kapsamında hazırlanmıştır. Bu belgede geçen görüş ve düşüncelerden Avrupa Komisyonu sorumlu tutulamaz. III

4

5 V İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ...VII BÖLÜM I... 1 GENEL ÇERÇEVE... 3 I. GİRİŞ... 3 II. SEÇMELİ PROTOKOL ve ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASI... 7 III. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ GEREKLİLİĞİ... 8 IV. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ OLUŞTURULMASI...10 V. DÜNYADAKİ DURUM...11 BÖLÜM II...15 TÜRKİYE...17 I. GİRİŞ...17 II. ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ YAPISINA KARAR VERME SÜRECİ...21 A. Şeffaflık Ve Kapsayıcılık...22 B. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası Süreci...24 III. ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ YAPISI...29 A. İşkenceyi Önleme Perspektifi İşkence Kavramı Ulusal Önleme Mekanizması Olarak Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası nın Perspektifi...30 B. Görev ve Yetki Alanı Görev ve Yetki Alanının Çerçevesi...32 a. İşkenceyi Önleme Görevi...33 b. Önleyici Ziyaretler Gerçekleştirme Görev ve Yetkisi...35 c. TİHK Yasası Kapsamında Ulusal Önleme Mekanizmasının Görev ve Yetkileri...36

6 VI 2. Türkiye de İşkence ve Diğer Kötü Muamele Pratikleri Türkiye Bağlamında Ziyaretlerin Kapsamı...43 C. Önleyici Ziyaretlerin Yapısı Ziyaret Heyeti Ziyaretlerin Gerçekleştirilmesi Türkiye de İzleme Pratikleri Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası...51 D. Şikayet Alma ve Başvurular...53 E. Bağımsızlık Bağımsız Bir Temel Üyelik ve Personel...54 a. Üyelerin Seçilme Kriterleri...55 b. Üyelerin Adaylığı ve Seçilmeleri...56 c. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası Görev Teminatı...60 a. Bağışıklık...60 b. Geçici Görevlendirme...61 c. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası Mali Bağımsızlık...62 a. Mali bağımsızlık esasları...62 b. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası...63 F. Raporlama, Tavsiyeler ve Yaşama Geçirilmesi Raporlama, Tavsiyeler ve Tavsiyelerin Yaşama Geçirilmesine İlişkin Esaslar Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası...65 IV. SONUÇ...66

7 VII ÖNSÖZ İnsan hakları mücadelesi, yaşam hakkının korunması ve bireylerin insan onuruna uygun biçimde yaşamasına özgülenmiştir. Her iki amacın gerçeklik bulması için sürdürülen çabaların büyük bir bölümü işkencenin önlenmesine odaklanmaktadır. Bu odaklanma, 1984 yılında semeresini vermiş ve Birleşmiş Milletler (BM) tarafından kabul edilen İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Onur Kırıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşme ile hukuksal bir zemine oturmuştur. Diğer evrensel ve bölgesel belgelerde olduğu gibi Sözleşme de işkenceyi mutlak olarak yasaklar ve bir buyruk kural olan işkence yasağına hiçbir istisna getirilemeyeceğini düzenler. İnsanlığın ortak kazanımı olan bu yasak, tıpkı köleliğin yasaklanması gibi insanlığın aydınlanma ve modernleşme serüveninin en ayırt edici özelliklerinden biri olmuştur. Bununla birlikte işkence, hala Türkiye de ve dünyanın pek çok ülkesinde devletler tarafından insanlık dışı bir cezalandırma, yıldırma/sindirme aracı olarak kullanılmaktadır. Özellikle 11 Eylül 2001 saldırıları ile birlikte yaratılan özgürlük ve güvenlik ikilemi ve teröre karşı savaş politikaları nedeniyle ne yazık ki işkence ve diğer kötü muamele biçimleri çok daha fazla başvurulan, çağdaş güvenlik mühendisliği nin emsalsiz araçlarından biri haline dönüşmüştür. Hal böyle iken uluslararası evrensel ve bölgesel organizasyonlar tarafından işkence yasağının uygulanabilmesi amacıyla insanlık ailesinin ortak aklı ve vicdanının ürünü olan yeni araçlar ve yöntemler geliştirilmektedir. İşkencenin önlenmesi alanındaki en yakın tarihli, bağlayıcı metin olan Alıkoyma Yerlerinin İzlenmesine İlişkin Protokol, BM İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Onur Kırıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşme ye ek olarak 2002 yılında hazırlanmış ve 2006 yılında da yürürlüğe girmiştir. Elinizdeki kitapta ayrıntıları ile ele alınmış olan Protokol, öncellerinden farklı olarak, cezasızlıkla mücadele yerine henüz cezalandırılacak fiil oluşmadan yani işkence henüz gerçekleşmeden engellemeyi amaçlamaktadır. Protokol ün sunduğu temel araç ise alıkoyma yerlerine haberli/habersiz yapılacak ziyaretlerdir. Türkiye, İşkenceye Karşı Sözleşme yi 1988 yılında ve Protokol ü de 12 Mart 2011 tarihinde onaylamıştır. Protokol ün öngördüğü işkencenin önlenmesine yönelik Ulusal Önleme Mekanizmasını (UÖM) da uzun tartışmalardan sonra 21 Haziran 2012 tarihli ve 6332 sayılı Yasa ile kurulan Türkiye İnsan Hakları Kurumu nun (TİHK) bir alt birim olarak yapılandırmıştır. Paris İlkeleri çerçevesinde bir İnsan Hakları Kurumu nun oluşturulması, AB üyeliği sürecinde Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarında da belirtildiği gibi Türkiye nin mutlaka yerine getirmesi gereken bir koşuldur. Çünkü Türkiye nin mevcut insan hakları kurumsallaşması sorunludur ve Yasa gerekçesinde de belirtildiği gibi Paris İlkeleri ne uygun bir yapılanmanın eksikliği uluslararası düzeyde hep eleştiri konusu olmuştur.

8 VIII TİHK, sekiz yıllık ciddi sıkıntılarla bezenmiş bir sürecin sonunda kurulmuştur. Ancak TİHK ın kuruluş sürecinde maalesef şeffaf, katılımcı ve demokratik bir yol izlenmemiş ve Kurum adeta bir hükümet birimi olarak yapılandırılmıştır. Bu haliyle TİHK ın Paris İlkeleri nde ve Seçmeli Protokol de belirtilen bağımsızlık ölçütlerini karşılamasını mümkün değildir. Çünkü TİHK kurulurken olası ihlalcinin aynı zamanda önleyici olamayacağı gibi çok temel bir gerçek görmezden gelinmiştir. Kısacası, TİHK hükümete bağlı basit bir kuruluştur. İşkencenin önlenmesi gerçekten isteniyorsa Seçmeli Protokol e göre oluşturacak önleme mekanizması mutlak olarak bağımsız ve ayrı bir örgütlenmeye sahip olmalıdır. Maalesef sıfır tolerans iddiasına karşın ülkemizde işkence sistematik olarak varlığını sürdürmektedir. Bu nedenle de işkencenin önlenmesi için Protokol ün amaç ve gereklerine uygun etkin bir UÖM na mutlak olarak ihtiyaç vardır. Elinizdeki bu yayın, bir yandan etkin, bağımsız ve uzman bir UÖM nın nasıl olması gerektiğini anlatırken diğer yandan mevcut haliyle TİHK ın neden yönetim hiyerarşisinden bağımsız, onu dışarıdan gözlemleyebilen bir Kurum olmayacağını ve Paris İlkeleri ile Seçmeli Protokol de belirtilen amaçlara uygun izleme ziyaretleri yapamayacağını ortaya koymaktadır. Her şeye rağmen TİHK ın kurulması ile sürecin tamamlandığını, görev ve sorumluluklarımızın son bulduğunu söyleyemeyiz. Aksine bundan sonra TİHK ın tüm faaliyetlerini, bilhassa da ziyaretler yoluyla işkencenin önlenmesi çalışmalarını çok yakından izlemek, yaşanan sorun ve aksaklıklara ilişkin değerlendirme, eleştiri ve çözüm önerilerinde bulunmak, böylece TİHK ın ülke gerçekliğine ve gereksinimlere uygun bir şekilde modifiye edilmesini sağlamak gibi çok daha zorlu bir görev önümüzde duruyor. Kısacası Kurumun, Seçmeli Protokol ve Paris İlkeleri doğrultusunda görev yapmasını sağlamak için İnsan Hakları alanındaki tüm birey, kurum ve kuruluşlar olarak hepimize büyük bir görev düştüğüne, dolayısıyla da elinizdeki kitabın bu açıdan önemli bir kaynak işlevi göreceğine inanıyoruz. Prof. Dr. Şebnem Korur Fincancı TİHV Başkanı

9 BÖLÜM I GENEL ÇERÇEVE

10

11 Bölüm I - Genel Çerçeve 3 I. GİRİŞ 10 Aralık 1984 tarihli BM İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı veya Aşağılayıcı Muamele ve Cezaya Karşı Sözleşme 1 işkenceyle mücadele alanına özgülenmiştir ve evrensel olarak bu özelliğe sahip ilk ve tek uluslararası antlaşma olma özelliğini korumaktadır. BM İşkenceye Karşı Sözleşme de dâhil olmak üzere uluslararası hukuk, devletlere, işkence ve kötü muamelenin önlenmesi bakımından değişik sorumluluklar yüklemektedir. Bu sorumluluklar önleme, kovuşturma ve cezalandırma ve mağdurlara giderim sağlanması biçiminde kategorize edilebilir. 2 Bununla birlikte işkence ve diğer kötü muamele biçimlerinin önlenmesine ilişkin süregelen mücadele biçimleri daha çok devletlerin kovuşturma ve cezalandırma yükümlülüğüne yani işkence nin ağırlığı ile orantılı bir yaptırım öngörülmesi, etkin bir soruşturma ve adil bir yargılama sonucunda faillerin cezalandırılması ile mağdurlara giderim sağlanmasına odaklanmıştır. Bu çalışmaların her ne kadar dolaylı bir önleyici etkisi bulunsa da bu mücadele biçiminin temel karakteristiği, işkencenin gerçekleşmesinden sonraki süreci ele alması yani fiilin ortaya çıkmasına bağlı sonuçlarla ilgilenmesidir. Bu mücadele perspektifi her ne kadar işkence faillerini ceza tehdidi ile yıldırıcı bir özellik taşımakta ise de fiillerin ve faillerin saptanarak açığa çıkarılmasına yönelik her çaba, giderek daha az fiziksel iz bırakan sofistike yöntemlere başvurulması, faillerin saptanmasının önüne geçebilmek için faili anonim kılacak önlemlerin alınması, işkence ve diğer kötü muamele fiillerinin resmi gözaltı merkezlerinin dışına taşınması ile yani alternatif yöntemlerin bulunması nedeniyle sonuçsuz kalmaktadır. İşkencenin önlenmesi çabalarıyla doğru orantılı bir biçimde işkencenin gizlenmesine ilişkin devam eden politikalar ve geliştirilen yöntemler 11 Eylül olaylarından sonra daha da vahim hale gelmiştir. Devletler teröre karşı savaş bağlamında kişi özgürlüğü ve güvenliği hakkının yanı sıra işkence ve kötü muamele yasağına uyma konusunda daha da isteksiz hale geldikleri gibi, bu isteksizlikle doğru orantılı bir biçimde, işkence fiillerinin gizlenmesi yönünde daha açık bir işbirliği içine de girmişlerdir. Bu eğilim, temel güvenceleri de etkiler hale gelmiştir. Terörle mücadele ya da etkili göçmen politikaları altında ne yazık ki devletler 1 Sözleşme nin Türkiye deki yürürlük tarihi 29 Nisan 1988 dir sayılı Resmi Gazete. 2 İşkenceye Karşı Sözleşme nin 1. maddesi devletlere, işkence ve kötü muamele fillerinin kovuşturulması ve sorumluların cezalandırılması; işkence mağdurlarına giderim ve tazminat hakkı tanınması, işkenceye maruz kalan kişiyi sınır dışı etme/iade yasağı; işkence suçlularını iade yükümlülüğü; ifadenin işkence altında alındığına ilişkin delil olması hariç olmak üzere işkence altında alınan ifadelerin delil olarak kullanılması yasağı getirmektedir.

12 4 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? işkence ve kötü muameleyi önlemek ya da bastırmak için olmazsa olmaz temel ilkeleri gevşetmekte ya da işkence fiillerine suç ortağı olmaktadır. Devletlerin işbirliği ve/veya devletler düzeyinde göz yumulması sonucunda gerçekleşen işkence fiillerine ilişkin en önemli belgelerden biri Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi Hukuk ve İnsan Hakları Komisyon Raportörü Dick Marty tarafından hazırlanan rapordur. Bu rapor, 2006 yılında CİA uçakları ile teslimat adı altında gerçekleştirilen, Afganistan ve Iraklı kişilerin Guantanamo üssüne götürülmeleri sırasında ya da bundan ayrı olarak uçaklarda, farklı ülkelerdeki üslerde ve gizli gözaltı merkezlerinde işkenceye maruz bırakılmalarına ilişkin süreci kapsamaktadır. 3 Raporda belirtildiği üzere Gizli uçuşlar, kişilerin yasadışı biçimde gözaltına alınması, kaçırılması, yasal süreçlere erişimin engellenmesi, kaybedilmesi, işkence ya da kötü muameleye uğraması ile sonuçlanan gizli gözaltı merkezlerine götürülmeleri amacını taşımaktadır. Nitekim raporda, aralarında Türkiye nin de bulunduğu 14 ülkenin sorumlulukları da ortaya konmuştur; gözaltındaki kişileri taşıyarak teslimat operasyonları yapan sivil uçakların, Avrupa hava sahasından ya da topraklarından yasadışı bir biçimde geçişine izin vermek, sivil havaalanlarını ya da askeri hava sahalarını teslimatlar ya da gözaltındaki kişilerin hukuk dışı başkaca transferleri için basamak noktası ya da platform olarak kullandırmak, sivil havaalanlarını ya da askeri hava sahalarını teslimatlar için, uçakların ana hedeflerine gider ya da geri dönerken kısa süreyle durduğu ikmal noktası olarak kullandırmak. İşkence, devletlerin de resmi düzeyde işbirliği halinde halen devam etmektedir çünkü ulusal yasalarca çizilen çerçeve yeterli değildir ve işkenceyi, yeterli yaptırımlar öngören bir suç olarak düzenlememektedirler. İşkence vardır çünkü ulusal ceza sistemi işkencenin önlenmesi, iddiaların soruşturulması ve faillerin yargı önüne getirilmesi için gerekli usuli güvencelerden yoksundur. 4 İşkence ve kötü muamele fiillerinin süregitmesi ve gizlenmesi çabası karşısında bu fiillerin ortaya çıkarılması mücadelesi farklı bir arayışı da beraberinde getirmiştir. Yeni bir perspektifte somutlanan bu arayış, işkence fiilleri gerçekleştikten sonra değil gerçekleşmeden önceki aşamaya yani önleme ye odaklanmıştır. Esasında kovuşturma ve cezalandırma ve giderim kategorilerinde yer alan gereklilikler aynı zamanda önleme işlevini görme potansiyeline de doğal olarak sahiptir. Bununla 3 Secret detentions and illegal transfers of detainees involving Council of Europe member states: second report, Doc rev., 11 June 2007; pdf 4

13 Bölüm I - Genel Çerçeve 5 birlikte kovuşturma, cezalandırma ve giderim alanındaki gelişme ne kadar kapsamlı olursa olsun bunlar, ihlal gerçekleştikten sonra devreye giren, ihlalleri bastırıcı bir mekanizmanın parçalarıdır. İhlal gerçekleştikten sonra delillere ulaşmak, sorumluları bulmak çok zorlaştığı gibi sorumluların bulunup cezalandırılması bile ihlale uğrayan kişi açısından çok sınırlı bir giderim sağlamaktadır. 5 İşkence yasağının mutlak karakteri ile yaygınlığı ve yoğunluğu arasındaki bu dengesizlik nedeniyle devletlerin, bireylerin işkence ve kötü muameleye karşı korunması için daha etkili önlemler almasının gerekli olduğu fikri ve bu alandaki çalışmaların geçmişi oldukça geriye gitmektedir. Bu çalışmalarda, önleme alanına özel bir önem verilmesi, işkence ve kötü muamele vakalarının henüz gerçekleşmeden önlenmesine ilişkin bir mekanizmanın ve uygulamanın geliştirilmesi, bütünsel bir perspektifin önemli bileşeni olarak ele alınmıştır. Bu bütünsel perspektif aslında, işkence yasağının mutlaklığını güvence altına almayı amaçlayan, işkencenin önlenmesi konusunda devletlere yükümlülükler öngören ve bu anlamda uluslararası bir denetim mekanizması içeren İşkenceye Karşı Sözleşme nin Birleşmiş Milletler tarafından 10 Aralık 1984 tarihindeki kabulünden de öncesine dayanmaktadır. İşkence ve kötü muamelenin, alıkonulma yerlerinin izlenmesi suretiyle önlenmesine yönelik evrensel bir sitemin oluşturulmasına ilişkin fikir ilk olarak Avrupa İşkenceyi Önleme Derneği nin de kurucusu olan Jean-Jacques Gautier tarafından ortaya atılmıştır. Bu fikir, Uluslararası Hukukçular Komisyonu ve arkasından da İsviçre İşkenceye Karşı Komite gibi sivil toplum örgütleri tarafından geliştirilerek 1980 yılında Kosta Rika hükümetince Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Komisyonu na sunulmuştur. Bununla birlikte Birleşmiş Milletler in, İşkenceye Karşı Sözleşme nin hazırlanması ve kabul edilme süreçleriyle meşgul olması nedeniyle Kosta Rika tarafından sunulan metinin görüşülmesi mümkün olmamıştır. Bununla birlikte Kosta Rika nın sunmuş olduğu metin Avrupa Konseyi tarafından ele alınıp geliştirilerek 1987 yılında Avrupa İşkenceyi Önleme Sözleşmesi 6 haline getirilmiştir. Sözleşme ile oluşturulmuş olan Avrupa İşkenceyi Önleme Komitesi tarafından alıkonulma yerlerinin izlenmesine ilişkin Avrupa Konseyi üyesi devletlerin tümüne düzenlenen önleyici ziyaretler öyle başarılı olmuştur ki Birleşmiş Milletler de 1990 larda süreci devam ettirme kararı almıştır. 7 Birleşmiş Milletler sistemi içinde, aynı dönemde, insan hakları ihlallerinin izlenmesi, bu konuda tavsiyelerde bulunulması ve yaygın insan hakları eğitimleri düzenlemesi gibi geniş bir çerçeveye sahip ulusal insan hakları kurumlarının oluşturulması tartışılmaya başlanmıştır. Bu tartışma 1993 yılı Dünya İnsan Hakları Konferansı na taşınmış ve 5 Kerem Altıparmak (2007) Türkiye de İnsan Haklarında Kurumsallaş(ama)ma, Türkiye Barolar Birliği (yay. haz.), s.2 6 CPT/Inf/C (2002) 1 [EN] (Part 1) - Strasbourg, 26.XI.1987, 7 Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, A/61/259, 14 August 2006, para.66

14 6 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? ardından aynı yıl Birleşmiş Milletler Genel Kurulu nda ele alınarak uluslararası bir belge olarak kabul edilmiştir. Bu belgenin adı Paris İlkeleri dir. 8,9 Paris İlkeleri, ulusal insan hakları kurumlarının yapıları, işlevleri ve nasıl bir doğaya sahip olmaları gerektiği konusunda ayrıntılı düzenlemeler yapmaktadır yılında yapılan ve Paris İlkeleri nin kabul edilmesiyle sonuçlanan Dünya İnsan Hakları Konferansı nda, alıkonulma yerlerinin işkencenin önlenmesi amacıyla ve ziyaretler yöntemiyle izlenmesine dayalı bir mekanizma ile desteklenmesi de gündeme gelmiştir. Bu toplantıda aynı zamanda BM İşkenceye Karşı Sözleşme ye ek bir protokol hazırlanmasına ilişkin gereksinimin altı çizilmiştir. 10 Nitekim alıkonulma yerlerinin ziyarete dayalı olarak izlenmesi yoluyla BM İşkenceye Karşı Sözleşme nin, taraf devletlerce etkin biçimde uygulanmasını sağlamak üzere, bir ek protokol olarak hazırlanan belgeyi BM Genel Kurulu Aralık 2002 de kabul etmiştir. Bu belge, Seçmeli Protokol olarak anılmaktadır. 11 Protokol, taraf devletlerin ulusal düzeyde bir önleme mekanizması kurmasını öngörmekte ve bu mekanizmanın ülkedeki tüm alıkonulma yerlerine sınırsız ziyaretler yapması da dâhil olmak üzere mekanizmayı çeşitli yetki ve görevlerle donatmaktadır. Protokol, alıkonulma yerlerinin ziyaretler yöntemiyle izlenmesini esas alan bir ulusal önleme mekanizması biçimi önermektedir. Paris İlkeleri, ulusal insan hakları kurumları için bir tavsiyeler bütünü olarak kabul edilirken bu kurumların özelleşmiş biçimi olan, ziyarete dayalı bir ulusal önleme mekanizması Seçmeli Protokol ile düzenlenmiş ve Protokol e taraf devletler için bağlayıcı bir nitelik kazanmıştır. Devletlerin, Protokol e taraf olabilmeleri ve uluslararası insan hakları hukuku bağlamında sorumlu tutulabilmeleri için sözleşmelerin yürürlüğe girmesine ilişkin iç hukukta onaylama sürecinin yerine getirilmesi gereklidir. Protokol, iç hukukta onaylama sürecinin tamamlanması ile yürürlüğe girdikten sonra taraf devletler 17. madde uyarınca kendi ulusal önleme mekanizma ya da mekanizmalarını bir yıl içinde kurmak ya da var olan insan hakları kurullarını Protokol de öngörüldüğü gibi yetkilendirmek zorundadır. 8 Kısaca Paris İlkeleri olarak bilinen İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler, BM İnsan Hakları Komisyonu nun 3 Mart 1992 tarihli 1992/54 sayılı ve BM Genel Kurulu nun 20 Aralık 1993 tarihli 48/134 sayılı kararlarıyla kabul edilmiştir. ankara.edu.tr/konferans/images/paris_ilkeleri.pdf (çev. Kerem Altıparmak, Hasan S. Vural) 9 Ulusal kurumların Paris İlkeleri ne uygunluğunu izlemek üzere BM İnsan Hakları Yüksek Komiserliği altında, 1993 yılında İnsan Haklarının Korunması ve Desteklenmesi İçin Ulusal Kurumlar Uluslararası Koordinasyon Komitesi oluşturulmuştur. Komite, 1998 yılında Akreditasyon Alt Komitesi adını taşıyan ve ulusal mekanizmaları, belli kategoriler içinde değerlendiren bir izleme mekanizma oluşturmuştur ve ulusal kurumların Paris İlkeleri uyarınca akredite olabilmeleri için bu Komite ye başvurması gerekmektedir Bkz. Viyana Deklarasyonu ve Eylem Planı, A/CONF.157/23, , para Birleşmiş Milletler İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Onur Kırıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşmesi ne Ek Seçmeli Protokol. A/RES/57/199, 42 I.L.M. 26 (2003)]. Protokol 22 Haziran 2006 da yürürlüğe girmiştir. Protokol ün resmi olmayan Türkçe çevirisi için bkz. Mehmet Semih Gemalmaz (2004), İnsan Hakları Belgeleri, Cilt VI, Birleşmiş Milletler Üçüncü Bölüm, (İstanbul: Boğaziçi Üniversitesi Yayınevi), s. 167 vd.

15 Bölüm I - Genel Çerçeve 7 II. SEÇMELİ PROTOKOL ve ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASI Seçmeli Protokol, işkence ve diğer kötü muamele biçimlerinin ziyarete dayalı mekanizmalar tarafından yapılacak olan izleme faaliyetleri ile önlemeyi hedeflemektedir. Protokol her ne kadar yeni bir sistem öngörmekte ise de önleme perspektifine dayalı bu sistemde yeni haklar ve yeni yükümlülükler ihdas edilmemektedir. Protokol tarafından önerilen sistem, taraf devletlerin, BM İşkenceye Karşı Sözleşme düzenlemeleri çerçevesinde işkence ve kötü muamele yasağını ihlal edip etmediğinin izlenmesine dayalıdır. Protokol ile kişilerin işkence ve kötü muameleye karşı etkili bir biçimde korunması ve bu çerçevede ulusal ve uluslararası çabanın sürekli kılınması amacı taşınmaktadır. Protokol, bugüne kadar yapılan uluslararası antlaşmalardan farklı olarak, uluslararası bir denetim yanında ulusal izleme kurullarının oluşturulmasını da öngörmektedir. Buna göre; - İmzacı devletlere habersiz ziyaretler yapma yetkisine sahip ve 10 kişiden oluşan uluslararası bir alt komite kurulacaktır. Protokol de öngörülen Uluslararası Alt Komite 2006 yılında kurulmuş ve 2007 Şubat ayından itibaren toplantılarına başlamıştır. Uluslararası Alt Komite nin iki temel işi vardır; 1. Koruma alanlarındaki açıkları ve güçlendirilmesi gereken güvenceleri saptamak üzere mevcut uygulamaları ve sistemin işlemeyen yönlerini incelemek amacıyla alıkoyma yerlerine ziyaretler yapmak, 2. Düzenli ziyaretler gerçekleştirecek Ulusal Önleme Mekanizmaları nın (UÖM) oluşturulması ve işleyişi sürecinde Protokol e taraf devletlere yardımcı olmak. Alt Komite, mevcut durum ve kötü muamelenin önlenmesi için iyileştirilmesi gereken konulara odaklı bir çalışma yürütmektedir Protokole taraf devletler, alıkonulma yerlerine habersiz ziyaretler yapmak üzere hedefi, görev alanı, bağımsızlığı, üyelerinin seçimi ve bağımsızlıkları ile yetkileri iç hukukta anayasal ya da yasal olarak belirlenmiş ulusal önleme mekanizmalarını kuracaklardır. Üye devletlerin ulusal düzeyde yaşama geçirecekleri bu mekanizmalar için belli bir biçim ve sayı öngörülmemiştir. Bir ya da birden çok ziyaret organı kurulabileceği gibi halihazırda mevcut kurulların biri ya da birkaçı yetkilendirilebilecek ya da zaten bu faaliyeti yerine getiren kurullar varsa bu faaliyetin sürdürülmesi sağlanacaktır. 13 Protokol, bu kurulların hangi özellikleri taşıması gerektiğine ilişkin çerçeve kurallar sağlamakla beraber kurulların örgütlenme biçimine dair bağlayıcı kurallar içermemektedir. Bu nedenle, hükümetler Protokol de öngörülen işlevleri yerine getirecek kurum ya da kurumların oluşturulmasında bir takdir yetkisine sahiptir. 14 Ancak bu takdir yetkisinin 12 CAT/OP/SWE/1, para Seçmeli Protokol, md Debra Long/ Nicolas Boeglin Naumovic (2004), Optional Protocol A Manual for Prevention, (Cenevre: Inter-American Institute of Human Rights ve APT), s. 69.

16 8 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? yine de çok sınırlı olabileceğini belirtmek gereklidir. Farklı insan hakları ulusal kurumları modellerinin; - yasal bir temele oturduğu, - üyelerinin bağımsızlıklarının sağlandığı, - atanma usullerinin, bağımsızlığı zedelemeyecek biçimde belirlendiği, - üyelerin ayrıcalık ve bağışıklıklarının güvence altına alındığı, - kurulun mali bağımsızlığının sağlandığı durumda Protokol ün gereklerini yerine getirebileceği düşünülmektedir. 15 Öncelikle, Protokol ün 18. maddesine göre taraf devletler ulusal önleme mekanizmalarının hem işlevsel hem de personel bağımsızlığını güvence altına almak zorundadırlar. Ayrıca devletler, cinsiyet dengesi ile birlikte etnik köken, farklı dil grupları gibi değişik kesimlerin mekanizma içinde temsilini sağlamalıdır. Yine mekanizmanın bağımsız işleyebilmesi için yeterli mali kaynaklara sahip olması gereklidir. Bunlar aslında Paris İlkeleri nde öngörülen güvencelerdir. Nitekim Protokol ün 18. maddesinin son fıkrası, mekanizmaların oluşturulmasında Paris İlkeleri nin dikkate alınması gerektiğini belirtmektedir. Protokol ün, bir ulusal mekanizmanın ne tür işlevleri olacağına dair hükümleri de Protokol de öngörülen koşulları ne tür bir oluşumun yerine getirebileceği konusunda yol göstermektedir. Protokol ün 4. maddesine göre kişilerin özgürlüklerinden yoksun bırakıldığı hiçbir yer denetim dışında kalmayacaktır. 20. maddeye göre mekanizma, özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilere ilişkin sayı, muamele gibi her türlü bilginin yanı sıra hem her türlü alıkonma yerine hem de bu alıkonma yerlerinin içerisindeki tüm tesislere ve birimlere ulaşabilecektir. Ulusal mekanizma, istediği kişilerle özel görüşme yapabilecek, istediği yerleri ziyaret edebilecektir. 21. maddeye göre hiç kimse ulusal mekanizma ile iletişime geçtiği için yaptırıma uğramayacaktır. 23. maddeye göre taraf devletler, ulusal önleme mekanizmalarının yıllık raporlarını yayınlamak ve dağıtmakla yükümlüdür. Taraf devletlerin bunun dışında, her bir ziyaretten sonra hazırlanan raporların hepsini yayımlamalarına da engel yoktur. III. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ GEREKLİLİĞİ Kişilerin, bir suç soruşturması başta olmak üzere özgürlüklerinden yoksun bırakıldıkları andan özgürlüklerine yeniden kavuştukları ana kadar geçen süreçte her türlü işkence 15 Ulusal Önleme Mekanizmalarının Kurulması ve Yetkilendirilmesi- Avrupa İşkenceyi Önleme Derneği (İşkenceyi Önlemede Ortak Akıl içinde EK; Bölüm 4, TİHV Yayınları, 55, Ankara 2008 ) (bundan sonra APT Yayını olarak anılacaktır)

17 Bölüm I - Genel Çerçeve 9 ve kötü muamele fiiline karşı korunmalarını sağlamak üzere uluslararası insan hakları hukukunda bir koruma alanı geliştirilmiştir. Bu koruma alanının en genel çerçevesini keyfi alıkoyma ve tutuklama yasağı çizer ve bu bağlamda kişi özgürlüğü, sadece sınırları açıkça ve önceden belirlenmiş bir yasa kuralı ve mahkeme kararı ile sınırlandırılabilir. Özgürlüğünden, yasaya uygun olarak ve bir mahkeme kararı ile yoksun bırakılan kişilerin bu aşamada etkin bir korumadan yararlanabilmeleri için bir dizi usule ilişkin temel güvence geliştirilmiştir. Bu temel güvenceler; avukat yardımından yararlanma, bir hekime ulaşma, yakınına ulaşma, isnat edilen suçun ve haklarının anlatılması, alıkonulmanın hukuksal olup olmadığının denetlenmesi için yargıç önüne çıkma hakkı (habeas corpus) olarak sayılabilir. Yasaya uygun olmaksızın ve/veya bir mahkeme kararı bulunmaksızın özgürlüklerinden yoksun bırakılan kişiler de usule ilişkin temel güvencelere erişir bir hale geldiği andan itibaren (örneğin, hukuka uygun olmayan bir yakalama ve gözaltı işlemine maruz kalan kişinin savcı önüne çıkarıldığı anda) bu güvenceler devreye girmektedir. Ancak usule ilişkin güvencelerin, özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilere birer hak olarak tanınmış olması bu güvencelere kendiliğinden erişimi sağlamamakta, bunlar alıkoyma yerinde bulunan yetkililer aracılığı ile kullanılabilmektedir. Hakların kullanımının bir başka kişinin inisiyatifinde olması bunların aynı zamanda keyfi biçimde kısıtlanmasını da olası kılmaktadır. Bununla birlikte, belirtilen güvencelerin usulüne uygun biçimde kullandırılmış olması kişileri her durumda işkence ve kötü muameleden korumaya yeterli olmayabilir. Kişiye doğrudan ya da dolaylı olarak uygulanan muamelenin yanı sıra alıkonulma yerinin koşulları da işkence ve kötü muamele oluşturacak özelliklere sahip olabilir. Alıkonulmanın keyfi ya da hukuka uygun olduğu her iki durumda da geçerli olmak üzere asıl problem özgürlüğü kısıtlayan otorite ile özgürlüğü kısıtlanan kişi ilişkisindeki güç dengesizliğidir. 16 Protokol ün gerekçesi, işkence ve kötü muamelenin izole edilmiş alıkonulma yerlerinde gerçekleştiği olgusuna dayanır; işkenceyi uygulayanlar buralarda, kendilerini etkin izlemenin ve sorumluluk alanının dışında güvende hissederler. İşkence, tüm yasal sistemlerce ve evrensel meslek etiği kuralları uyarınca kesin bir biçimde yasaklanmış olduğu için sadece işkencecilerin meslektaşları ve üstleri bu tür davranışları emrettiği, onayladığı ya da en azından işkence fiillerini hoşgörü ile karşıladığı ve işkence odalarının dışarıya karşı etkili biçimde korunduğu bir sistem içinde uygulanabilir. İşkence mağdurları ya öldürülürler ya da yaşadıkları olaylar konusunda konuşamayacak derecede gözleri korkutulur. Mağdurlar her şeye rağmen işkence ile ilgili şikâyette bulunurlarsa, izole edildikleri sırada yaşadıklarını kanıtlamakta büyük zorluklarla karşı karşıya kalırlar. Suçlu, kanun kaçağı veya terörist olmakla suçlandıkları için yetkililer tarafından güvenilmez addedilir ve iddiaları da yetkililerce sürekli olarak kuşkuyla karşılanır. Dolayısıyla, bu kısır döngüyü kırmanın tek yolu, alıkonulma yerlerini kamusal incelemeye açmak ve polisin, 16 APT Yayını, EK- s. 8

18 10 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? güvenliğin ve istihbaratın çok daha şeffaf olduğu ve dış izlemeye karşı sorumlu bir sistem kurmaktır. 17 Alıkonulan kişilerin usule ilişkin güvencelerden etkin biçimde yararlandırılıp yararlandırılmadığını; işkence ve kötü muamele sonucunu doğuran herhangi bir muameleye maruz kalıp kalmadıklarını; alıkonulma yerlerindeki yaşam koşullarının ve alıkonulma rejiminin işkence ve kötü muamele oluşturup oluşturmadığını; alıkonulan kişilerin yeterli tıbbi bakıma ulaşıp ulaşamadıklarını incelemek üzere düzenlenen ziyaretler ve özellikle de habersiz yapılan ziyaretler, belirtilen güç dengesizliğinin en aza indirilmesi ve kişilerin işkence ve kötü muameleden korunması için en etkin denetim sistemi olarak kabul edilmektedir. 18 İnsan hakları ihlallerini önleme konusunda yargı, ihlaller gerçekleştikten sonra devreye girmektedir. Sonuçları bakımından asıl işlevi önleyicilik olan bir mekanizmanın devreye girmesi gereklidir. Bu nedenle ulusal kurumların ziyaret yetkileri özel bir öneme sahiptir. Her ne kadar izleme pratikleri uluslararası organlar tarafından da yapılabilmekteyse de bu pratiklerin etkili bir ulusal denetimin yerini tutması beklenemez. En etkili uluslararası denetimde bile ziyaret ancak sınırlı bir süre ve coğrafyaya sıkışıp kalmaya mahkûmdur. Seçmeli Protokol de bu sınırlılık dikkate alınarak hazırlanmış ve ziyaret yetkisine sahip, var olan ulusal kurumlarla oluşturulacak olan bir uluslararası ziyaret mekanizmasının birlikte çalışması öngörülmüştür. IV. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ OLUŞTURULMASI Seçmeli Protokol e taraf olan devletlerin, 17. madde uyarınca, onay süreçlerini tamamlamalarından sonraki bir yıl içinde, alıkoyma yerlerinin ziyaretlere dayalı ve bağımsız bir biçimde izlenebilmesi için ulusal önleme mekanizmalarını oluşturmaları gerekmektedir. Protokol, ulusal düzeyde oluşturulacak mekanizma için sayı ya da biçim öngörmüş değildir. Protokol de belirtilen görevlerin tamamını yerine getirmek üzere ulusal düzeyde tek bir mekanizma kurulabileceği gibi farklı fonksiyon, görev alanları veya coğrafyayı kapsayacak birden fazla mekanizma (çoklu mekanizma) da oluşturulabilir. Örneğin, ceza ve tutukevleri için ayrı, çocuk ıslah merkezleri için ayrı kurulların oluşturulması mümkündür. Ancak, her bir alan için farklı mekanizmaların kurulması yani ziyaretler yoluyla önleme işlevini yerine getirecek birden fazla kurumun yetkilendirilmesi durumunda her bir ulusal mekanizmanın Seçmeli Protokol gereklerini ayrı ayrı yerine getirmesi gerekir. Bu yüzden, örneğin bir birimin bağımsızlık gereğini, bir başkasının da uzmanlık gereğini, bir üçüncüsünün de bilgilenme hakkı gereğini yerine getirdiğini, vs. söylemek yeterli değildir BM İşkence Özel Raportörü nün Raporu, UN Doc. A/61/259 (14 Ağustos 2006), para APT Yayını, EK- s APT Yayını, EK- Bölüm

19 Bölüm I - Genel Çerçeve 11 Ulusal önleme mekanizmasının insan hakları komisyonu, kamu denetçiliği gibi mekanizmalar biçiminde örgütlendiği örneklerin yanı sıra sivil toplum kuruluşlarının yetkilendirilmesi, yurttaş ziyaretleri biçiminde örgütlendiği örnekler de mevcuttur. Bazı örneklerde ise bu örgütlenme biçimlerinden sadece birinin değil birkaçının bir araya gelmesi ile ya da ülkenin kendi gereksinimleri doğrultusunda bambaşka bir biçimde gerçekleşmiştir. Bunun da yanında, Protokol ün 2.maddesinde de belirtildiği gibi ulusal düzeyde faaliyet yürütmekte olan ve Protokol de belirtilen özellikleri taşıyan bir mekanizma da ulusal önleme mekanizması olarak yetkilendirilebilir. Var olan bir mekanizmanın ulusal önleme mekanizması olarak yetkilendirilmesi ya da çoklu mekanizmada karar kılınması veya STK larla çalışılması durumlarının hepsinde farklı farklı sorunlar ortaya çıkması muhtemeldir. Tüm bu modellerde, kurum içindeki görevlerin ve rollerin ne olduğunun belirlenmesi ve koordinasyonun planlanması için özel bir çaba sarf etmek gereklidir. 20 V. DÜNYADAKİ DURUM 2012 yılı Haziran ayına kadar Protokol e taraf 63 devletten 42 si ulusal önleme mekanizmalarını oluşturmuş durumdadır. 21 Bu mekanizmalardan büyük bir çoğunluğu, kendi ülkelerindeki koşulların kapsamlı bir analizini yapmış, sürece dair hakiki bir etkide bulunabilmeleri için çok sayıda olanak sunarak konuyla ilgili kilit kişi ve kurumlarla müzakerelerde bulunmuşlardır. 22 Afrika da 10 ülke Seçmeli Protokol ü onaylamış, bunlardan 4 ü de ulusal önleme mekanizmalarını oluşturmuştur. Senegal ve Nijerya, yeni mekanizmalar oluşturmayı tercih ederlerken Mali ve Mauritius ise var olan Ulusal İnsan Hakları Komisyonlarını ulusal önleme mekanizması olarak tayin etmişlerdir. 23 Afrika devletlerinde sivil toplum oldukça aktiftir ve ulusal insan hakları kurumları Seçmeli Protokol ün imzalanması ve uygulanmasını destekleyen kampanyalar yürütmektedir. Benin, Togo, Güney Afrika ve Gana da, kurumlar arası komiteler ve özel amaçlı/geçici çalışma grupları hükümet temsilcileriyle, ulusal insan hakları kurumları ve sivil toplum örgütleriyle bir araya gelmektedir. Bu aktörler, kendi ülkeleri için Seçmeli Protokol ün imzalanması amacıyla stratejiler oluşturmakta, seminerler ve konferanslar organize etmekte, ulusal önleme mekanizması için yasa tasarıları hazırlamaktadırlar. Örneğin Senegal de, Seçmeli Protokol e yönelik çalışma yapmak üzere çok sayıda sivil toplum örgütü bir ulusal koalisyon oluşturmuştur. Bu koalisyon, ulusal önleme mekanizması yasasının kabulü için tüm güçlerin birleştiği bir birlikteliktir

20 12 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? Latin Amerika ülkelerinden 14 ü Seçmeli Protokol ü onaylamış ve bunlardan 9 u ulusal önleme mekanizmasını oluşturulmuştur. 25 Latin Amerika devletlerinin çoğunluğu, ulusal önleme mekanizması rolünü üstlenmek üzere yeni bir mekanizma oluşturmayı tercih etmektedir. Bazı devletler ise var olan kurumları ulusal önleme mekanizması olarak yetkilendirmişlerdir. Kosta Rica ve Meksika daki ulusal önleme mekanizmaları, ulusal insan hakları kurumunun içinde ayrı bir birim olarak çalışmaktadır. Arjantin ve Brezilya, henüz taslak aşamasında olan yasalarında merkezi olmayan bir yapılanmayı tercih ederek her bölgede ayrı önleme mekanizması kurulmasını öngörmüşlerdir. Ekvator da ise, hazırlanan yasa taslağı karma bir yapıyı öngörmektedir; Ulusal İnsan Hakları Kurumu başkanlığında, yerel komitelerin katılımı ile oluşan yeni bir ulusal komite. Latin Amerika da, Seçmeli Protokol ün onay süreci ve ulusal önleme mekanizmalarının oluşturulmasında, bakanlıklarla (adalet ya da içişleri) birlikte ulusal insan hakları kurumları ve sivil toplumun bir araya gelerek ya da ağ biçimindeki örgütlenmelerde birlikte çalışıyor olması en dikkat çeken noktadır. Ulusal önleme mekanizmalarının çoğu, Seçmeli Protokol de açıkça yer almayan (ihtiyati tedbirler, veritabanı, profesyonel çalışanlar ya da etnik gruplar için kota uygulamaları gibi) pek çok yenilikçi düzenlemeyi içeren yasalarla oluşturulmuştur. Amerika kıtası devletlerinde çoğunlukla federal yapılar olması nedeniyle yerel düzeyde de yasalar yapılabilmektedir. Bu nedenle de ulusal önleme mekanizması oluşturulması çabalarının ivmesi federal düzeyde düştüğünde, çabalar yerel düzeyde devam etmiş ve işkencenin önlenmesi amacıyla Seçmeli Protokol ün uygulanması konusundaki taahhütlere sadık kalınmıştır. Bu da yerel aktörlerin seferber edilmesi ve bilinç yükselmesi işlevi gördüğü gibi dünyadaki diğer devletler için de yol açıcı olmuştur. Kanada ve Amerika Birleşik Devletleri Seçmeli Protokol ü imzalamamıştır ancak imza ve onay süreçlerinin başlatılması için çalışmalar yapan platformlar oluşmuştur. 26 Seçmeli Protokol ün onay sürecini tamamlayan 63 devletten 33 ü Avrupa ve Merkez Asya da yer almaktadır. 33 devletten 26 sı da ulusal önleme mekanizmalarını oluşturmuş durumdadır. 27 Bu grupta yer alan devletlerde çok farklı UÖM modelleri yaşama geçirilmiştir. Pek çoğu, var olan ulusal insan hakları kurumlarını ulusal önleme mekanizması olarak belirlemişken örneğin Fransa, Almanya ve İsviçre yeni kurumlar oluşturmayı tercih etmiştir. Kırgızistan da yeni bir yapı kurma hazırlığındadır. Grupta, aynı zamanda, ulusal insan hakları kurumlarının sivil toplumla işbirliği yaptığı modellere daha fazla rastlanmaktadır ki bu ulusal önleme mekanizmalarına kamu denetçisi, artı (sivil toplum) adı verilmektedir. (Örn; Danimarka, Moldova, Slovenya) Birleşik Krallığın 18 kurumluk ulusal önleme mekanizması gibi, var olan kurumlardan

21 Bölüm I - Genel Çerçeve 13 çoklu bir mekanizma oluşturmayı seçen bazı ülkelerin modelleri ise hiçbir kategoriye girmemektedir. 28 Asya Pasifik bölgesinde Maldivler, Kamboçya, Yeni Zelanda ve Filipinler olmak üzere dört devlet Seçmeli Protokol ü onaylamıştır. Doğu Timor ve Avustralya ise henüz onay aşamasındadır. 29 Maldivler ve Yeni Zelanda, var olan kurumlarını ulusal önleme mekanizması olarak yetkilendirmiştir. Maldivler, UÖM adı altında bir kurumsal yapıya geçerken Yeni Zelanda ise beş ayrı bağımsız yapıyı UÖM olarak tayin etmiştir. Tüm bu kurumlar dört yıldan bu yana görev yapmaktadır. Kamboçya ise ulusal önleme mekanizmasını, geçici bir bakanlıklar arası komite olarak biçimlemiştir. Bu aşamada, Seçmeli Protokol ün gereklerini karşılayan, kalıcı bir mekanizmanın nasıl yapılandırılabileceği tartışılmaktadır. Maldivler ve Yeni Zelanda, uzmanlıklar geliştirmek ve Seçmeli Protokol sistemini uygulamaya koymak suretiyle bölgede ciddi bir adım atmışlardır. Aynı zamanda işkencenin önlenmesi alanında metodolojik araçlar ve usuller de geliştirmişlerdir yılında Asya Pasifik bölgesinden iki uzmanın Seçmeli Protokol Uluslararası Alt Komitesi üyeliğine seçilmesi ile ilk kez bu bölgenin perspektifi de Komite çalışmalarına yansıma olanağı bulmuştur. Seçmeli Protokol aynı zamanda amaçlarına da ulaşmaktadır. Örneğin Maldivler Hükümeti Seçmeli Protokol ün öngördüğü ulusal önleme mekanizması sayesinde risk faktörlerini saptayabilmiştir. Her iki ülkede de UÖM ler ve yetkililer arasında yapıcı diyaloglar gelişmektedir. Alt Komite Maldivler ve Kamboçya yı ziyaret etmiş ve Maldivler, ziyarete ilişkin raporun yayınlanmasına rıza göstermiştir. Ki bu da bir işbirliği ruhunun varlığını ortaya koymaktadır. Protokol e 2012 yılında taraf olan Filipinler de ise henüz bir mekanizma kurulmamıştır. Avrupa ve Merkez Asya ülkelerinde, ulusal önleme mekanizmalarının oluşturulması süreçleri, Seçmeli Protokol tarafından da öngörüldüğü gibi görece açık, şeffaf ve katılımcı örneklerdir. 30 Ortadoğu ve Kuzey Afrika da Seçmeli Protokol ün 2002 yılında Birleşmiş Milletler Genel Kurulu nda kabul edilmesini destekleyen bir dizi bölge ülkesi olmasına karşın, 2006 yılında yürürlüğe giren Protokol ü Haziran 2012 ye dek sadece iki devlet onaylamıştır; Aralık 2008 de Lübnan ve Haziran 2011 de Tunus. Fas Hükümeti, Protokol ün kabulü için gerekli süreci başlatmış ve 2011 yılında bir yasa çıkarmış ise de onay süreci hali hazırda gerçekleşmemiştir. Lübnan Hükümeti de üzerinden dört yıla yakın bir süre geçmesine karşın halen ulusal önleme mekanizmasını oluşturmamıştır. İşkence Önleme Alt Komitesi, Haziran 2009 da Lübnan a bir ziyaret gerçekleştirmiş ancak Hükümet ziyaret raporunun açıklanmasına izin vermemiştir

22 14 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? Nitekim Lübnan da 2011 yılında başlayan iç savaş nedeniyle bu süreç oldukça uzun sürecektir. Şubat 2011 den bu yana Alt Komite nin başkan yardımcılığını Lübnanlı bir uzman yürütmektedir ve böylece uluslararası yapının içinde bölgeye dair bir temsiliyet de yer almaktadır

23 BÖLÜM II TÜRKİYE

24

25 Bölüm II - Türkiye 17 I. GİRİŞ Türkiye, her türlü alıkoyma yerinin bağımsız ziyaretler yoluyla denetlenmesine ilişkin Birleşmiş Milletler İşkenceye Karşı Sözleşme ye Ek Protokol ü (Seçmeli Protokol) 14 Eylül 2005 te imzalamış ve 6167 sayılı onay yasası ise 12 Mart 2011 tarihinde Resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 32 Bu yükümlülüğün yerine getirilmesi için Protokol de öngörülen süre, Protokol ün iç hukuktaki sürecin tamamlandığının Birleşmiş Milletler e bildirilmesinden (depo edilmesinden) sonraki bir yıldır. 27 Eylül 2011 tarihinde onay prosedürünü tamamlayan Türkiye, 27 Eylül 2012 tarihine kadar ulusal önleme mekanizması oluşturmayı da taahhüt etmiş durumdadır. Yukarıda Genel Çerçeve bölümü altında belirtildiği üzere Protokol e taraf devletler ulusal önleme mekanizmalarını yeni bir yapı olarak oluşturabildikleri ya da eski yapılarından birini UÖM olarak belirleyebildikleri gibi ulusal önleme mekanizmasını -Protokol de öngörülen ilkeler sağlanmak koşuluyla- daha genel bir yapının içinde de oluşturabilirler. Nitekim Türkiye, ayrıca bir Ulusal Önleme Mekanizması oluşturma yönüne gitmeyip Türkiye Ulusal Önleme Mekanizması nın, 21 Haziran 2012 tarihinde TBMM Genel Kurulu nda kabul edilen 6332 sayılı yasa ile kurulan Türkiye İnsan Hakları Kurumu nun bir alt birimi olarak yapılandırılmasını tercih etmiştir. Yasa ya göre Türkiye İnsan Hakları Kurumu (TİHK) ikili bir yapı öngörmektedir; İnsan Hakları Kurulu (Kurul) ve Başkanlık. Başkanlık ise Başkan Yardımcısı, (dokuz farklı) Hizmet Birimi ve Çalışma Gruplarından oluşmaktadır. Bir mekanizma olarak Başkanlık, Kurul kararlarını uygulamakla ve diğer konularda bizzat Başkana ve Kurula yardımcı olmakla görevlidir. Belirlenen bu teşkilat şeması çerçevesinde Ulusal Önleme Mekanizması işlevini, Başkanlık bünyesindeki 9 Hizmet Biriminden biri olan İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele Birimi üstlenecektir. Yasa, insan hakları ihlalleri iddialarını incelemekten hukuk çalışmaları yürütmeye, eğitim çalışmalarından Kurumun dış ilişkilerini düzenlemeye, proje hazırlamaktan strateji geliştirmeye ve dokümantasyon faaliyetinden bilinçlendirme çalışmalarına kadar çok farklı hizmet kategorisini TİHK nın görev alanı içerisinde saymıştır. Hizmet birimleri ve çalışma grupları tarafından yürütülecek bu görevler için tahsis edilecek kadro ise son derece sınırlıdır. Bu nedenle de TİHK, ulusal önleme mekanizması işlevini yerine getirmek bir yana adeta bir icracı alt birim haline gelmiştir ve bu haliyle de başta ulusal ve uluslararası düzeyde insan hakları kuruluşları olmak üzere akademik dünya, hukukçular, Sayılı Türkiye İnsan Hakları Kurumu Kanunu; tarih ve sayılı R.G.

26 18 Ulusal Önleme Mekanizmaları Türkiye İnsan Hakları Kurumu Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi? dahası konuyla ilgili kamu birimlerinin temsilcileri de dâhil olmak üzere pek çok kesim tarafından eleştirilmektedir. Bir ulusal insan hakları kurumu, esasında, insan haklarının korunması ve ihlallerinin önlenmesi bakımından en az bir ulusal önleme mekanizması kadar önemli fonksiyonlar üstlenebilme potansiyeline sahiptir. Burada aranan temel ilke, oluşturulacak bir mekanizmanın ve/veya kurumun Protokol de belirtilen görevlerin tamamını yerine getirebilir nitelikte olmasıdır. Dolayısıyla Paris İlkeleri ne tümüyle uygun biçimde oluşturulacak, bağımsızlığı güvence altına alınmış bir Ulusal İnsan Hakları Kurumu, daha kapsayıcı niteliğiyle Ulusal Önleme Mekanizması fonksiyonlarını da yerine getirebilir. Bu bağlamda, TİHK e yönelik temel eleştiri, ulusal önleme mekanizmasını içeren bir yapılanma öngörmesi nedeniyle değildir. Eleştiri, kuruluş yasasının nitelikleri nedeniyle Paris İlkeleri ne aykırılıklar içermesi ve Kurul üyelerinin, seçilme/belirlenme yöntemi nedeniyle siyasal iktidardan bağımsız olma potansiyelinin bulunmaması ve yanı sıra örgütlenme yapısındaki yetersizlikler nedeniyle Protokol de belirtilen görevleri yerine getiremeyecek olmasına dayanmaktadır. Öte yandan Ulusal İnsan Hakları Kurumunun oluşturulması süreci de Paris İlkeleri nin ruhunu oluşturan şeffaflık, katılımcılık ve demokratiklik ilkelerine tamamen aykırı bir biçimde gelişmiştir. Ne yazık ki süreç, ülkede insan haklarının geliştirilmesi ve korunması için etkinlik gösteren sivil topluma ait tüm sosyal güçlerin çoğulcu temsiline ve katılımına açık olmamıştır. Yaklaşık sekiz yıllık bir geçmişe sahip olan bu süreç ne yazık ki devlet aklının bir tezahürü olarak çeşitli handikaplarla bezenmiştir. Bu süreci anlayabilmek için 2004 yılından bu yana yaşanan gelişmelere göz atmakta fayda vardır; 1. İlk aşamada İnsan Hakları Danışma Kurulu nun oluşturduğu İnsan Hakları Birimlerinin Yeniden Yapılandırılması Komisyonu, ulusal insan hakları kurumlarının taşıması gereken nitelikler ve yapılandırma konusunda bir rapor hazırlamıştır. Alt komisyon bu raporu 13 Şubat 2004 tarihinde İnsan Hakları Danışma Kurulu na sunmuştur yılı Kasım ayında, Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı tarafından hazırlanan bir Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasa Taslağı, Kapadokya da gerçekleştirilen bir toplantıda açıklanmıştır. Taslağın hazırlanmasında, İnsan Hakları Danışma Kurulu tarafından hazırlanan rapor hiçbir biçimde dikkate alınmamıştır. 3. İnsan hakları örgütleri tarafından, kendilerinin de hazırlık sürecinin içinde olmaları gerektiğini belirterek Taslağa ve hazırlık aşamasına yönelik eleştirilerini dile getirmişlerdir. Bunun üzerine Başkanlık, böylesi taslağın mevcut olmadığını belirterek geri adım atmıştır yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi İnsan Hakları Merkezi tarafından düzenlenen İnsan Hakları Ulusal Kurumları konferansında ikinci bir taslak hazırlandığı Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı tarafından duyurulmuş ise de insan hakları örgütleri taslağın içeriğine ulaşamamıştır Ocak 2009 tarihinde Türkiye İnsan Hakları Vakfı tarafından, Dışişleri Bakanı ve Başmüzakereci Ali Babacan a Sivil Toplumun Katılımından Ne Anlıyorsunuz? sorusunun sorulduğu bir açık mektup gönderilmiştir. Basın açıklaması yoluyla

27 Bölüm II - Türkiye 19 gönderilen bu açık mektupta; ulusal mekanizmalar için aranan sihirli formülün kurumun kendisi olmadığı, gerçekçi ve sağlıklı bir ulusal mekanizmanın ancak uzun soluklu ve geniş katılımlı bir çalışmanın ürünü olabileceği belirtilmiştir Mayıs 2009 tarihinde yapmış olduğu bir basın toplantısında dönemin Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Cemil Çiçek, Türkiye İnsan Hakları Kurumu nun kurulmasına ilişkin kanun taslağının Bakanlar Kurulu nda kabul edildiğini belirtmiştir. Ancak taslağa, bu basın açıklamasının yapıldığı tarihten sonraki uzun bir süreçte de ulaşılamamıştır Mayıs 2009 tarihinde beş insan hakları örgütü 34, birlikte hazırladıkları ortak basın açıklamasında Türkiye İnsan Hakları Kurumu Kurulmasına Dair Kanun Tasarısı nın Birleşmiş Milletler Paris İlkelerine aykırı biçimde herkesten gizlenerek hazırlandığını ve derhal geri çekilmesi gerektiğini belirtmişlerdir Eylül 2009 tarihinde Hükümet, yasa taslağı ortada olmamasına karşın taslağa ilişkin olarak sivil toplum kuruluşlarından görüş istemiştir. 36 Alanda çalışan örgütler ellerinde bir taslak bulunmadığı için, taslağa dair değil ama Ulusal Önleme Mekanizmasına ilişkin ayrıntılı görüşler iletmiştir. 37 İletilen bu görüşlere ilişkin herhangi bir yanıt verilmediği gibi tartışma olanağı da sunulmamıştır. 9. Sivil toplum kuruluşları tarafından, yasa taslağı çeşitli defalar talep edilmesine karşın bu taleplere herhangi bir yanıt verilmemiştir. 10. İçişleri Bakanı Beşir Atalay, 13 Kasım 2009 tarihinde, TBMM Genel Kurulu nda Demokratik Açılım Projesi nin tartışıldığı oturumda yaptığı konuşmada, hükümetin insan hakları alanında yakın vadede yapacaklarına ilişkin bir paket program sunmuştur. Bu programa göre bağımsız bir Ayrımcılıkla Mücadele Komisyonu; bağımsız ve sivil bir Ulusal İnsan Hakları Kurumu; Birleşmiş Milletler İşkenceye Karşı Sözleşme nin Seçmeli Protokolü nün onaylanmasını takiben bağımsız bir Ulusal Önleme Mekanizması ve bağımsız Kolluk Şikâyet Mekanizması kurulacaktır Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Üçüncü Ulusal Programı nın Taslak Metnine ilişkin Türkiye İnsan Hakları Vakfı nın Değerlendirme Raporu, Hükümet e bir açık mektup formatında sunulmuştur. Açıklama metni için, bkz; 34 Helsinki Yurttaşlar Derneği, İnsan Hakları Derneği, Mazlum-Der, Türkiye İnsan Hakları Vakfı Uluslararası ve Af Örgütü Türkiye Şubesi 35 TasarAEsAEaE-Derhal-Geri-Aekilmelidir 36 Başbakan Yardımcısı Cemil Çiçek imzasıyla Türkiye İnsan Hakları Vakfı na gönderilen tarihli ve B.02.0.İHB /1497 sayılı yazı. 37 TİHV tarafından iletilen görüş ve öneriler için; bkz. Uygun-AEnsan-HaklarAE-Ulusal-Kurumuna-AEliAYkin-TAEHVin-GArAAYleri-ve-Anerileri tarihli Radikal Gazetesi; eid=964199&categoryid=78