HEDEFLER İÇİNDEKİLER YEREL YÖNETİMLERDE SOSYAL YARDIM UYGULAMALARI Sosyal Koruma Bileşeni Olarak Sosyal Yardımlar Yoksulluğun Tanımı, Nedenleri ve Sonuçları Yerel Yönetimlerin Yoksullukla Mücadele Nedenleri Yoksullukla Mücadelede Yerel Yönetimlerin Yasal Dayanağı Yerel Yönetimleri Sosyal Yardım Yapmaya Yönelten İlkeler Yerel Yönetimlerin Sosyal Yardım Hizmetleri YEREL YÖNETİMLER VE SOSYAL HİZMETLER Prof. Dr. Vedat IŞIKHAN Bu üniteyi çalıştıktan sonra; Yoksulluk, yoksuluğun nedenleri, sonuçları ve yoksullar başta olmak üzere yapılan sosyal yardımların sosyal korumada taşıdığı önemi anlayacak, Yerel yönetimlerin yoksullukla mücadele etme nedenleri ve yasal dayanakları hakkında bilgi sahibi olacak, Yerel yönetimlerin ne tür sosyal yardım hizmetleri sunduklarını öğrenmiş olacaksınız. ÜNİTE 11
GİRİŞ Belediyelerin yoksun kesim olarak ifade edilebilecek gruplara sosyal yardım ve hizmet sunması, hem anayasal ölçütlerde sosyal devlet olmanın bir gereği hem de fonksiyonları gereğidir. Kamu hizmetlerinin temel amacı, vatandaşların yaşam biçimini çağdaş değerlere uygun biçimde iyileştirmek, refah düzeyini artırmaktır. İyi bir yönetim, uygulamalarında şeffaflığı temin eden, halkın hizmetlerden memnuniyet duymasını sağlayan ve katılımcı bir yönetim kültürünü yerleştiren yönetimdir. Belediyelerin mahallî alanlardaki hizmetlerine, ulaşamayan yoksun kesim olarak ifade edilebilecek gruplara sosyal yardım ve hizmet sunması, hem anayasal ölçütlerde sosyal devlet olmanın bir gereği hem de fonksiyonları gereğidir. Toplumların kanayan bir yarası olan yoksulluğa karşı, merkezî yönetim kadar yerel yönetimler de çözüm üretmek zorundadır. Hatta yerinden yönetim anlayışının bir gereği olarak yerel halkın sorunlarına karşı daha duyarlı olan yerel yönetimlerin yoksullukla mücadele alanında daha etkin politikalar geliştirmesi ve daha isabetli kararlar alması mümkündür. Çünkü yerel demokratik bilincin geliştirilmesi ve katılım kanallarının güçlendirilmesi yoluyla yerel yönetimler, yardıma muhtaç insanların ihtiyaçlarının gerçekçi bir şekilde tespiti ve en uygun araçlarla karşılanması konusunda diğer kamu kurum ve kuruluşlarına göre daha yüksek bir kabiliyet ve kapasiteye sahiptir. Bu nedenle yoksulluk sorununun çözümünde yerel yönetimlerin katkısı büyük önem taşımaktadır. Devletin, muhtaçlık esasına göre işletmekte olduğu sosyal yardımlar, karşılıksızlık ilkesi üzerine kurulu olup, şartlı-şartsız ya da ayni-nakdî olarak yapılmaktadır. Ülkemizde geleneksel tarım toplumundan endüstriyel ve hatta hizmet sektörünün ağırlıklı olduğu bir toplumsal-ekonomik yaşama geçişin beraberinde getirdiği toplumsal değişim, sosyal yardım ve hizmetlerde kamunun payının arttırılmasını da etkilemiştir. Bu değişim, özellikle 1990 lı yıllarla birlikte sosyal yardım ve sosyal hizmet sunumunda belediyeleri daha da ön plana çıkararak, sosyal belediyecilik kavramını hayatımıza sokmuştur. Yoksullukla ilgili yerel yönetimleri doğrudan yetkili kılan yasalar; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile 442 sayılı Köy Kanunu dur. Yoksul ve yardıma muhtaç kimselere karşılıksız yardımlarda bulunulması, yoksullukla mücadelede başvurulan en yaygın yöntemlerden biridir. Bu ünitenin amacı, sosyal korumanın bileşeni olarak sosyal yardımlar, yoksulluğun tanımı, neden ve sonuçları, yerel yönetimlerin yoksullukla mücadele nedenleri, yasal dayanakları ve sosyal yardım hizmetlerini ayrıntılı bir şekilde incelemektir. Sosyal koruma, gelişmiş ülkelerin sosyal politika gündemine giren yeni bir kavramdır. Sosyal koruma geniş bir güvenlik ağıdır ve bir ülkenin tüm vatandaşlarını kapsar. Kapsamlı sosyal koruma, yoksulluk dinamiklerine ve insanları yoksulluğa karşı koruyabilecek tüm faktörleri içermektedir. Sosyal koruma, sosyal Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 2
Sosyal koruma, gelişmiş ülkelerin sosyal politika gündemine giren yeni bir kavramdır. Sosyal koruma geniş bir güvenlik ağıdır ve bir ülkenin tüm vatandaşlarını kapsar. sigorta sistemine dâhil olan aktif nüfustan başlayarak çalışamayacak durumda olup sosyal yardım ve hizmet bekleyen nüfusa kadar geniş bir çevreye kapsamlı bir güvenlik ağı oluşturmaktadır. Sosyal yardımlar, sosyal korumanın üç bileşeninden birini oluşturmaktadır. Sosyal sigortalar, fizyolojik, ekonomik ve sosyal riskleri karşılamak için geliştirilen önlemler toplamıdır. Genel amacı ise ulusal gelirin bir bölümünün yeniden dağılımını sağlamaktır. Bunlar finansmana katkı ve katılım zorunluluğunun bulunduğu, primlere dayalı programlardır. Sosyal hizmetler ise, insanların kendi bünye ve çevre şartlarından doğan veya kontrolleri dışında oluşan maddi ve manevi sosyal yoksunluklarının giderilmesi ve ihtiyaçlarının karşılanmasında, insanların kendilerine daha yeterli hâle gelmelerinde ve başkalarına bağımlı olmalarının önlenmesinde, aile ilişkilerinin güçlenmesinde, birey, aile, grup ve toplumların sosyal işlevlerini başarıyla yerine getirmelerine yardımcı olmak; insanların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve yükseltilmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilen koruyucu-önleyici, iyileştiricirehabilite edici, değiştirici-geliştirici nitelikteki sistemli ve düzenli faaliyet ve programlar bütünüdür (DPT, 2007: 681). Sosyal yardımın, yoksulluk kavramı gibi evrensel bir tanımı yoktur. Bu kavram her ülkenin kendi yoksulluk profiline göre çeşitlilik arz edebilmektedir. Sosyal yardımlar; geçinme güçlüğü içinde olan ve toplumdan dışlanma tehlikesiyle karşılaşan kişilerin, yoksul ve az gelirli insanların veya sosyal grupların yaşamlarının güvence altına alınması konusunda, kamu sorumluluğu ilkelerinin kabul edilmesinden doğmaktadır (Negiz, 2011: 323-341). SOSYAL YARDIMIN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ Sosyal yardımlar genellikle vergiler ile finanse edilmektedir. Herhangi bir karşılık söz konusu olmaksızın gereksinim içinde bulunan kişileri kapsamaktadır. Sosyal yardımlar, tek yanlı olarak devlet ya da kamu makamlarınca yasal yetki ve görev verilmiş gönüllü kuruluşlar tarafından yapılmaktadır. Yararlanan kişinin herhangi bir mali katkısı söz konusu değildir. Sosyal yardım, literatürde bazı yazarlar tarafından bir sosyal güvenlik tekniği, bazı yazarlarca da bir sosyal güvenlik yöntemi olarak ele alınmakta; özellikle de, sosyal güvenliğin ana dallarından biri olduğu üzerinde durulmaktadır. Sosyal güvenliğin diğer ana dalı ise sosyal sigorta olarak görülmektedir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 3
Sosyal yardımlar, finansmanlarının sadece vergiye dayalı olması, karşılık gözetilmeden yoksul kimselere verilmesi yönleriyle sosyal sigortalardan ayrılmaktadır. Sosyal yardımlar kamu yardımları olarak da ifade edilmekte olup finansmanlarının sadece vergiye dayalı olması, karşılık gözetilmeden yoksul (muhtaç) kimselere verilmesi, sadece devlet bütçesinden karşılanması yönleriyle sosyal sigortalardan ayrılmaktadır. Sosyal yardımlara primsiz sosyal güvenlik rejimi de denilmektedir. Çünkü yardımdan faydalanan bireyin herhangi bir katkısı söz konusu değildir. Bu açıdan bakıldığında, sosyal sigortalardan daha gelişmiş ve daha insancıl olduğu ileri sürülmektedir (Tuncay, 2000: 45-48). Devlet Planlama Teşkilatı en açık betimlemeyi yaparak sosyal yardımları, yerel ölçüler içinde asgari seviyede dahi kendisini ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri geçindirme olanağından kendi ellerinde olmayan nedenlerden dolayı yoksun kalmış kişilere, resmî kuruluşlar veya kanunların verdiği yetkiye dayanarak yarı resmî veya gönüllü kuruluşlarca muhtaçlık tespitine ve kontrolüne dayalı olarak yapılan ve kişileri en kısa sürede kendi kendilerine yeterli hâle getirmek amacını taşıyan parasal ve nesnel sosyal gelirden oluşan bir sosyal güvenlik yöntemi ve bir sosyal hizmet alanı olarak tanımlamaktadır (DPT, 2007: 681). Sosyal yardımların birincil rolü, yoksulların muhtaçlık koşulları ortadan kalkıncaya kadar ve yardım almadan ihtiyaçlarını kendi başlarına karşılayabilecek duruma gelinceye kadar gelir güvencelerinin sağlanmasıdır. Bu rolün altında yatan neden, insanın en değerli varlık olarak kabul edildiği, bu nedenle hak ettiği gibi güzel bir yaşamı sürdürebilmesi gerektiğidir. Sosyal yardımlar, yoksul bireylere zaman kazandırarak, aldıkları yardımlarla soluklanma fırsatı sunmaktadır. Böylelikle yoksullar, kendi başlarına yardımsız yaşamlarını sürdürebilme açısından yapabilecekleriyle ilgili bir düşünme sürecine girerek kendilerini belli konularda bilgi edinme ve beceri kazanma yönünde zorlayabilecektir. Aslında bu yorum, sosyal yardımın ikincil ana rolünü de ortaya koymaktadır. Yoksulluğun ortadan kaldırılması için verilen mücadelede sosyal yardımlar, mikro ölçüde en sık uygulana gelen yöntemdir. Bununla birlikte, sosyal yardımlar özellikle bazı kriz dönemlerinden (afet, ekonomik bunalım, vb.) mağdur olanlara destek sağlama fonksiyonuna da sahiptir. Ayrıca sosyal yardımların, bireyleri yokluk psikolojisinden kısa süreli de olsa kurtarması, ruh sağlığına olan katkısı açısından önemlidir. Sosyal Yardımların Anatomisi Yoksulluğun ortadan kaldırılması için verilen mücadelede sosyal yardımlar, makro ölçüde çok etkili bir araç olmasa da mikro ölçüde en sık uygulana gelen yöntemdir. Sosyal yardımlar, yoksulluk içinde hapsolmuş kişilerin yaşamsal Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 4
ihtiyaçlarının giderilmesindeki en büyük destekçisidir. Çünkü yoksulların, uzun ve zorlu uğraşları gerektiren makro düzeydeki yoksullukla mücadele araçlarının çıktılarını bekleme tahammülleri yoktur. Onların insanca yaşamak için, beslenme, giyinme ve barınma gibi temel ihtiyaçlarını karşılama zorunluluğu vardır. Sosyal yardımlar buna benzer temel ihtiyaçların giderilmesinde en hızlı ve etkili yöntemi sunmaktadır. Sosyal yardımlarla ilgili olarak devletin bireylere veya hanelere doğrudan gelir ya da hizmet sağladığı üç temel mekanizma vardır: Birinci mekanizma, belirli bir sosyal kategori içindeki tüm vatandaşlara gelir ya da istihdam durumundan bağımsız olarak dağıtılan evrensel yardımlardır. İkinci mekanizma, yardımın istihdam durumuna ve bireyin programdaki katkı paylarına bağlı olduğu sosyal sigorta sistem dir. Söz konusu iki mekanizma bir arada da uygulanabilir. Üçüncü olarak faydalanıcının cari ve sermaye kaynaklarına bağlı olduğu ihtiyaç tespitine dayalı ya da gelirle orantılı olan yardımlar dır. Kaynak tespitine dayalı sosyal yardımlar bazen hedeflenmiş yardımlar olarak adlandırılmaktadır. Beklenmedik durumlar karşısında verilen yardımlar ve sosyal sigorta programlarının her ikisi de düşük gelir gruplarına ya da şiddetli ihtiyaç içinde olan kişilere yönlendirilebilmektedir. Acil yardım ve hizmetler, evsiz çocuklar ya da uzun süreli işsizler gibi yoksulluk ve aşırı ihtiyaç ile ilişkili grupları hedef alabilmektedir. Kaynak tespitine dayalı sosyal yardımlar içinde üç ana grup tanımlanabilir (Buğra ve Keyder, 2006: 235): 1. Genel Yardımlar: Belli bir asgari standardın altında olan tüm kişilere nakit desteği sağlayan programlardır. 2. Kategorik Yardımlar: Yaşlılar, özürlüler ya da işsizler gibi belirli tanımlı gruplara nakit desteği sağlayan yardımlardır. İngiltere deki aile kredileri, Almanya ve Hollanda daki işsizlik yardımları, İtalya daki sosyal yardımlar, Türkiye deki 2022 sayılı yaşlı ve özürlülere yönelik aylık uygulaması gibi. Yoksulluk; tanımlanması, sınırlarının belirlenmesi güç bir kavramdır ve yoksulluğun çeşitli görünümleri vardır. 3. Bağlı Yardımlar: Konut, eğitim ya da sağlık hizmeti gibi belli başlı mal ya da hizmetlere ayni ve nakdî şekilde erişmeyi sağlamaktadır. Türkiye deki Şartlı Nakit Transferi programı bu gruba dâhil edilebilir. YOKSULLUĞUN TANIMI, NEDENLERİ VE SONUÇLARI Yoksulluk her dönem insanlığın önemli bir sorunu olmuştur. Özellikle Sanayi Devrimi nde gerçek etkisini göstermeye başlayan yoksulluk, günümüzde birçok Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 5
devletin politikalarında yerini almıştır. Sanayileşmeyle birlikte başlayan küresel ekonomi, yoksulluğu da beraberinde getirmiştir. Küresel ekonomide yaşanan büyük refah artışına rağmen bugün yoksulluk hâlâ dünyanın en önemli sorunlarından biridir. İki milyar sekiz yüz milyon insan, Dünya Bankası tarafından belirlenen günlük 2 ABD dolar olan yoksulluk sınırının altında yaşamaktadır. Küresel ekonomide bir yandan giderek artan zenginlik gözlemlenirken diğer yanda şiddetli ve geniş çaplı bir yoksulluk yaşanmaktadır. Türkiye nin yoksulluk profili incelendiğinde yoksulluğun hane halkı büyüklüğüyle doğru orantılı, eğitim düzeyiyle ters orantılı olarak değiştiği söylenebilir. Türkiye de en riskli ve kırılgan gruplar arasında özürlülerin, çocukların ve emeklilerin yer aldığı; eğitim ve istihdam alanlarında, merkezî ve yerel karar verme süreçlerinde ve sosyal yaşantıda oldukça büyük bir cinsiyet eşitsizliğinin bulunduğu görülmüştür. Türkiye de her dört çocuktan birinin yoksul olduğu tahmin edilmektedir. Eğer çocuk yoksulluğu önlenemez ise, yoksulluğun gelecek nesillere transfer edileceği öngörülmektedir. Bu sebepten dolayıdır ki yoksulluk dünyanın her ülkesinde olduğu gibi ülkemizde de önemli bir boyuta ulaşmıştır. Yoksulluk: Dünya Bankası na göre; en düşük yaşama standartlarına ulaşamama durumudur. SHÇEK (mülga) e göre; kendisini ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri bulundukları yerin hayat şartlarına göre asgari seviyede geçindirmeye yetecek geliri, malı veya kazancı bulamama hali yoksulluktur. Yoksulluk; tanımlanması, sınırlarının belirlenmesi güç bir kavramdır ve yoksulluğun çeşitli görünümleri vardır. Gelir ve sürdürülebilir bir geçim sağlamaya yetecek üretim kaynaklarının yokluğu başta olmak üzere, açlık ve yetersiz beslenme, sağlıklı olmama, eğitim ve diğer temel hizmetlere ulaşamama veya sınırlı ulaşma, hastalık ve buna bağlı olarak ölümlerin artması; evsizlik ve yetersiz barınma koşulları, güvenli olmayan çevre koşulları ile sosyal ayrım ve dışlama olarak tanımlanabileceği gibi; yoksulluk aynı zamanda karar alma süreçlerine ve ekonomik, sosyal ve kültürel yaşama katılımdan yoksun olmayla da tanımlanmaktadır. Yukarıdaki tanımlar birbirine benzese de yoksulluk ülkeden ülkeye, içinde yaşanılan ülkenin koşullarına, gelişmişlik düzeyine, geleneklerine ve diğer insanların yaşayışlarına bağlı olarak değişebilen göreli bir kavramdır. Bu da yoksulluk kavramını tanımlamada güçlüklere neden olmaktadır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 6
Yoksulluğun Nedenleri Yoksulluğun nedenleri hakkında önemli bir sınıflama Zastrow (1991:311-312; akt. Koşar, 2000: 3-41) tarafından yapılmıştır. Bireysel ve toplumsal olarak birçok nedenin sıralandığı sınıflama, eksiklikler bulunsa dahi bu alanda yapılan önemli bir çalışmadır. Çalışmada yoksulluğun nedenleri şu şekilde sıralanmıştır: Yüksek işsizlik Fiziksel sağlığın olmayışı Fiziksel özürler Duygusal problemler Kapsamlı tıbbi harcamalar Alkolizm Uyuşturucu bağımlılığı Geniş aileler Otomasyonun neden olduğu işsizlik Kullanılabilir beceri eksikliği Düşük eğitim düzeyi Kadının ebeveyn olduğu aileler Sabit gelirlere karşın hayat pahalılığının artması Irk ayrımcılığı Eski hükümlü veya akıl hastası olarak etiketleme İstihdamın yetersiz olduğu coğrafi bölgelerde yaşama Boşanma, terk edilme ya da eşin ölümü Kumar Bütçe problemleri ve kaynakların iyi yönetilememesi Cinsiyet ayrımcılığı Bir suç kurbanı olma Yetersiz istihdam Düşük ücretli işler Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 7
Zihinsel gerilik Bu liste paralelinde ülkemizde yoksulluğun belli başlı nedenlerini, bireysel ve toplumsal başlıkları altında iki grupta ele almak mümkündür (Koşar, 2000: 1-29): 1) Bireysel Nedenler Yoksulluğu bireysel ve toplumsal nedenler olmak üzere iki kategoride incelemek olanaklıdır. Bireysel nedenler; fiziksel, zihinsel, yaşa bağlı yetersizlikler, yetersiz eğitim ve öğretimden dolayı beceri yokluğu veya eksikliği, kültürel eksiklik, yeteneksizlik, güvencesizlik, kişilik bozukluğu olarak sıralanabilir. Hastalık ve sakatlık, yoksulluğun en önemli nedenlerindendir. Fiziksel ve ruhsal hastalıklar, düşük gelir, hanede yaşayan birey sayısının fazla olması, boşanma, terk, aile reisinin ölümü gibi nedenlerle ailenin çözülmesi ve aile gelirinin yok olması çoğu kez yoksulluğu da beraberinde getirir. Kişilik gelişimindeki aksamalar da yoksulluğa yol açabilir. 2) Toplumsal Nedenler Toplumsal nedenlerde ise ekonomik kriz, iş olanaklarının azlığı veya yokluğu, makineleşme ve otomasyon sonucu iş gücü talebinin azalması, teknolojik gelişme ile eski becerilerin geçersiz kalmasının işsizliğe, sonuçta yoksulluğa yol açması yoksulluk nedenlerinden sayılır (Koşar, 2000: 34). İşten toplu çıkarılma, iş saati azalması, grev, iş yeri kapanması, ekonomik buhran önemli sayıda insanı bir anda işsiz, yani gelirsiz bırakabilir. Hızlı nüfus artışı belki de yoksulluğun en belli başlı nedenidir. Bir toplumda nüfusun gereğinden fazla artması tıpkı kalabalık ailede olduğu gibi kişilere pastadan düşen dilimin küçülmesi demektir. Artan nüfusun ihtiyaçlarını karşılamanın gittikçe güçleşmesi, ekonominin ve iş alanlarının nüfus artışıyla aynı hızda artmaması, yoksulluk döngüsünün sürmesine, hatta ağırlaşmasına yol açar. Coğrafi hareketlilik, aşırı göç ve yaşanan bölgenin kaynaklarının kıt ve verimsiz olması da yoksulluğa neden olabilir. Savaş ve doğal afetler de yoksulluğa, hem de uzun süreli ve topluca yol açan önemli bir nedendir (Koşar 2000: 46). Savaşlar olmasa dahi ülkelerin askerî giderler için ayırdıkları miktarlar yoksulluğu önlemek için harcanması gereken harcamaların başka yerlere aktarılmasına neden olmaktadır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 8
Yoksulluğun Sonuçları Barınma Yaşanan ortam, kişi üzerinde çok etkilidir. Özellikle ev, günlük faaliyetleri, sosyal etkileşimi ve genel iyilik hâlini tayin eder. Yoksulluk; suyu akmayan, ısıtması güç, haşaratın olduğu, kanalizasyonun olmadığı standart altı bir evde oturmak demektir. Eğer kişi kendi özel yaşamını kuramazsa davranış bozuklukları ve işlev bozuklukları gösterir. Böyle bir çevre sosyal, kültürel ve eğitsel açıdan ilerlemeye pek olanak vermez. Dışlama/ Dışlanma Yoksulluğun niteliksel dönüşümünü belirleyen merkezî bileşen, dışlamadır. Günümüzde yoksullar, insan olma niteliklerinden yoksun olarak görülmektedir. Sosyal dışlama; hayattan dışlama/dışlanma, manevi dışlama/dışlanma ve ekonomik dışlama-dışlanma gibi üç şekilde de görülebilmektedir. Açlık Açlık, yoksulluğun önemli sonuçlarından birisidir. Açlıktan ölen insan sayısı, özellikle çocuk sayısı gün geçtikçe artmaktadır. Yoksulluktan etkilenen çocuklar ölmese bile bedensel ve zihinsel kapasiteleri zarar görür ve uzun vadede sağlıksız kuşaklar ortaya çıkar. İşsizlik Yapılan araştırmalar, yoksulluğun en fazla kırsal kesimde yaşayanlar arasında olduğunu göstermektedir. Çünkü kırsal alanlar, iş olanakları en düşük yerlerdir. Bu yüzden kırsal alanlarda yaşayan bireyler işsizlikle yüz yüze gelmekte ve yoksullar sınıfına katılmaktadırlar. Eğitimsizlik Yoksul bölgelerde okulların kalitesi büyük olasılıkla düşüktür. Okullardan ayrılma oranı yüksektir. Oysa dengeli ve sürekli bir iş, ancak yeterli eğitimle mümkündür. Eğitim eksikliği yaşamlarını, geleceklerini planlayamayan kişiler ve aileler ortaya çıkarır. Kültür ihtiyaçları düşük ve basit seviyede kalır (Zastrow, 1991; akt: Koşar, 2000: 32). Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 9
Sağlıksız Yaşam Koşulları Açlık ve kötü beslenme, yoksulluğun sonuçlarıdır. Bebek ölüm hızının çokluğu, büyüme ve gelişim gereklilikleri gibi bozukluklar ise yetersiz ve dengesiz beslenmenin sonucudur. Yetersiz beslenme sonucu beyin ve beden sistemlerinin iyi gelişmediği; böylece çalışmaya uygun olmayan, ulusal gelişme ve gelire katkıda bulunamadıkları gibi gelirden paylarını almak zorunda olan kişiler ortaya çıkar. Duygusal Gelişim Yoksulluk; düşük benlik saygısı, üzüntü ve her yönlü gelişim geriliği yaratır. Kişinin erken çocukluk döneminde aile içinde ve diğer gruplarla yaşadığı ilişki deneyimleri, kişilik gelişimi için önemli ögelerdir. Yoksulluk düşük benlik imajı, düşmanlık veya anomi gibi sorunlara yol açabilir. Göç Yerel yönetimlerin, yoksullukla mücadelelerinin başlıca nedenleri; yoksulların demokratik katılım bilincinin geliştirilmesi, bazı kamu hizmetlerinin daha kolay ve pratik sunulabilmesi, merkezî yönetimden kaynaklanan eksikliklerin giderilmesi ve yoksullukla ilgili bilgi ve bilinç düzeyinin artırılmasıdır. Ülkemizde yoksulluk en çok kırsal kesimlerde görülmektedir. Çünkü buralardaki iş imkânı çok kısıtlıdır. Var olan iş imkânları da tarım gibi, miras ve makineleşme yoluyla geliri gün geçtikçe azalmaktadır. Bu yüzden kırsal kesimden kentlere yoğun bir göç yaşanmaktadır. Ayrıca kırdan kente göçün çok olması nedeniyle de kentlerde alt yapı ve gecekondulaşma meydana gelmektedir. YEREL YÖNETİMLERİN YOKSULLUKLA MÜCADELE NEDENLERİ Yerel yönetimler, devlet sınırları içinde kalan ortak ve yerel nitelikteki gereksinmeleri karşılamak üzere belli hukuk düzeninde yer alan irili ufaklı topluluklardan (kent, kasaba, köy vb.) oluşmaktadır. Yerinden yönetim olarak da bilinen yerel yönetimler, yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilmesini içeren, merkezî yönetimin öngördüğü koşullar altında kurallar koymaya, mali yükümlülükler getirmeye yetkili kılınmış bir yerel meclisin denetimi altındaki yönetim biriminin adıdır (Önen 2011: 63-95). Yerel yönetimlerin yoksullukla mücadelelerinin başlıca nedenleri; yoksulların demokratik katılım bilincinin geliştirilmesi, bazı kamu hizmetlerinin daha kolay ve pratik sunulabilmesi, merkezî yönetimden kaynaklanan eksikliklerin giderilmesi ve yoksullukla ilgili bilgi ve bilinç düzeyinin artırılması şeklinde sınıflandırılabilir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 10
Yoksulların Demokratik Katılım Bilincinin Geliştirilmesi Yerel yönetimlerin yoksulluğun azaltılmasına dönük faaliyetlerde bulunması, yapıcı ve etkileyici kararlar alıp uygulaması aslında kendi kuruluş mantık ve doğasıyla tamamen yakından ilgilidir. Demokratik yerel yönetimler ekonomik kalkınmaya; eşitsizlikleri azaltarak, demokratik siyasal kültüre ve sivil topluma yönelik yerel demokrasiyi güçlendirerek olumlu katkılar sağlayabilirler. Zaten, yerel yönetimlerin temel işlevlerinden biri de, halka yakın olmaları nedeniyle halkın desteğini alarak onların gücünden yararlanabilmeleridir (Yüksel, 2007: 294). Bunlar sayesinde, yoksul yöre halkına kendi adına uygun karar alma fırsatı tanınırken, kendi aralarındaki karşılıklı yardımlaşma ve dayanışma duygusu da geliştirilmektedir. Yoksulluk, sıradan politikalarla geçiştirilecek kadar basit bir sorun değildir. Yoksullukla mücadelede bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanımı yoksulluk sorununa karşı ilgiyi artırırken, toplumun en örgütsüz ve sessiz kesimini oluşturan yoksulların ise kendilerini ilgilendiren sürece katılımları beklenmektedir. Yerel halkın yoksulluğunu tanımlama ve sorunlarına çözüm getirme işlevleri yönünden yerel yönetimler, diğer kamu kurum ve kuruluşlarına göre daha şanslı konumdadırlar. Yoksulların yerel yönetimlere katılarak kendilerini ilgilendiren kararları sorgulaması, istek ve beklentilerini aktarması diğer kuruluşlara göre daha kolaydır. Ayrıca yerel yöneticilerin bir daha seçilememe kaygısı taşımaları, özellikle yoksulluk gibi önemli ve hassas bir konuda, onları daha dikkatli hareket etmeye zorlamaktadır. Hatta halkın yerel yönetimleri ve yöneticileri bu açıdan sorgulaması bile en etkili denetim yöntemlerinden biri sayılabilir (Önen 2011: 63-95). Kamu Hizmetlerinin Daha Kolay ve Pratik Sunulabilmesi Yoksulların seslerini duyuramama, kaynaklara ulaşamama, zayıf ve çaresiz kalmaktan kaynaklanan sosyal dışlanmışlık gibi sorunlarının, yerel yönetimler düzeyinde daha kolay gündeme getirilmesi mümkündür. Bu tür sorunların hızlı ve etkili bir biçimde çözüme kavuşturulması, yoksul ve yardıma muhtaç kesimlerin yönetime güven duygusunu da artıracaktır. Yerel yönetimler, yoksulların geçim sıkıntısının giderilmesine ilişkin köklü önlemler alamasalar da, gerçekleştirdikleri hizmetlerle yoksulların sıkıntılarını en aza indirebilirler; buna dönük tanzim satış mağazaları, ekmek fabrikaları, aş evleri, sığınma evleri, sağlık ocakları, mahalle kütüphaneleri ve çeşitli meslek kurslarıyla sorunun çözümüne önemli katkılar sağlayabilir. Yerel yönetimlerin sosyal hizmet sunma ve sosyal yardım sağlamada Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 11
başarılı olması, aynı zamanda yoksulluk sorununu da hafifletecektir (Önen 2011: 63-95). Yoksullukla mücadelede merkezî yönetim düzeyinde yaşanan hantallık, işlerin yavaşlaması, kırtasiyecilik ve verimsizlik gibi olumsuzluklar, yerel yönetimler tarafından daha kolay giderilebilir. Yoksullara yönelik kararlar alan; Yerel yönetimlerin merkezîn onay ve görüşünü almadan serbestçe, uygun idari eylem ve işlemde bulunabilmeleri yoksulluk politikalarını etkinleştirebilmekte; dolayısıyla bu politikaları başarılı kılabilmektedir. Merkezî Yönetimden Kaynaklanan Eksikliklerin Giderilmesi Yerel yönetimleri merkezî yönetimden ayıran en temel farklılık, yerel halkın desteğiyle iş başına gelmeleri, merkezin bilgisi dışında kendine özgü bütçe, organ ve personelleriyle çalışabilmeleridir. Yerel yönetimleri merkezî yönetimden ayıran en temel farklılık, yerel halkın (il, belde ve köy halkının) desteğiyle iş başına gelmeleri, merkezîn bilgisi dışında kendine özgü bütçe, organ ve personelleriyle anayasa ve yasaların izin verdiği ölçüde haklara sahip olmaları ve bu hakları kullanabilmelerinden geçmektedir. Merkezî yönetimin yetersiz ve etkisiz kaldığı alanlarda yerel yönetimlerin devreye girmesi, kamu hizmetinin etkin ve yeterli sunumu açısından şarttır. Zaten, merkezî yönetim ve yerel yönetimler birbirlerinin karşıtı oldukları kadar birbirlerinin güçsüz yönlerini tamamlayan ve eksiklikleri gideren yönetim biçimleridir (Keleş, 1994: 19). Devletin görev ve kaynaklarının merkezî yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaşılması sorununun sağlıklı bir çözüme kavuşturulması gerektiği çeşitli raporlarda belirtilmiş ve bunun için merkezî yönetimce görülen, yerel niteliği tartışılmayacak kimi hizmetlerin yerel yönetimlerce yapılması ve bu yönetimlerin görev, kaynak ve personel bakımından güçlendirilerek işlevselliklerinin artırılması önerilmiştir (Ergun, 2004: 181). Bu amaçla Kamu Yönetimi Araştırma Projesi nde (KAYA, 1992: 195-209) sağlık hizmetleriyle sosyal hizmetlerin katı merkeziyetçilik anlayışı içinde yürütülmesi eleştirilerek, yerel nitelikli hizmetlerde yerel yönetimlere mutlaka önemli yetki ve sorumluluklar verilmesi önerilmiştir. Aslında, merkezî yönetim ile yerel yönetimler arasındaki görev ayrımı tartışılırken unutulmaması gereken husus, bunun durağan olmadığı ve zaman içinde değişim gösterebileceğidir. Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı nda (2001-2005) (DPT, 2000: 110), ülkede artan kentleşme, göç olgusu, yüksek enflasyon, gelir dağılımının bozulması ve yoksulluk gibi nedenlerden dolayı sosyal hizmet ve yardımlara ihtiyacın arttığı, buna dönük olarak dağınık kurumsal ve finansal yapılanmanın olduğu, kurumlar arasındaki eş güdüm ve iş birliği eksikliğinden kaynaklanan sorunların bulunduğu vurgulanmıştır. Dokuzuncu Plan da (2007-2013) (DPT, 2006: 89-90) ise, var olan kurumsal boşluğu ve Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 12
karmaşayı önlemek amacıyla merkezî yönetim ve yerel yönetimler ile sivil toplum kuruluşları (STK) başta olmak üzere tüm kesimlerin eş güdümlü çalışması amaçlanmıştır. Ayrıca bu planda, sosyal hizmet ve yardımlar alanında yerel yönetimler ile STK ların faaliyetlerinin desteklenmesi de öngörülmüştür. Yoksullukla İlgili Bilgi ve Bilinç Düzeyinin Artırılması Ülkemizde yerel yönetimler, sosyal politika alanındaki etkinliklerini giderek artırmakta ve bu alanda daha çok hizmet üretmektedirler (Aydın, 2008: 131). Yoksulluğa ilişkin yöre halkının sorunlarına karşı kalıcı ve etkili çözüm yolları, merkezî yönetim dışında yerel yönetimler tarafından da bulunabilir. Yerel yönetimler sayesinde belde halkının yoksulluğa bakış açısı değiştirilirken, aynı zamanda yoksullara karşı neler yapılabileceği ve etkin yöntemlerin nasıl harekete geçirilebileceği de ortaya konabilmektedir. Hatta yerel halkla çeşitli vesilelerle görüşülüp onların yoksullukla ilgili bilgi ve bilinç düzeyi artırılabilmekte, kısaca yoksulluk kültürü olumlu yönde geliştirilebilmektedir. Bu bakımdan yerel yönetimler yoksulluğun bir yazgı olarak algılandığı yoksulluk kültürü nü gerçekleştirecekleri etkinlik ve faaliyetlerle değiştirebilir, yeni düşünce kalıplarını ve davranış biçimlerini yoksullara kazandırabilirler. Ayrıca dar gelirli yoksul yerel halka sempozyum, kongre, kurultay, konferans gibi bilimsel etkinliklerle ve mesleki kurslarla, yoksulluğun giderilmesine dönük köklü ve kalıcı katkılar sağlayabilir, hatta her türlü engelin kaldırılmasını kolaylaştırabilir. Yoksullukla Mücadelede Yerel Yönetimlerin Yasal Dayanakları Yerel yönetimleri doğrudan düzenleyen bu yasalar; 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile 442 sayılı Köy Kanunu dur. İl, belde ve köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere il özel idaresi, belediye ve köy olarak örgütlenen ve karar organları yerel halk tarafından seçimle oluşturulan özerk kuruluşlar olan yerel yönetimlere, bulundukları yörede yoksulluğu gidermek amacıyla yasalarla birtakım önemli görev ve yetkiler verilmiştir. Yerel yönetimleri doğrudan düzenleyen bu yasalar; 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile 442 sayılı Köy Kanunu dur. İl Özel İdaresi Kanunu ile Verilen Görev ve Yetkiler 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nda, il özel idareleri gençlik, spor, sağlık, tarım gibi birçok alanda olduğu kadar, yoksul, kimsesiz ve yardıma muhtaçların korunması amacıyla sosyal hizmet ve yardımlarda bulunulması ve yoksullara dönük mikro kredilerin verilmesi (m. 6/a) ile görevli ve sorumlu tutulmuşlardır. Ayrıca, bu Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 13
görevin vatandaşları sıkıntıya sokmayacak biçimde bulundukları yerde en uygun yöntemlerle sağlanması esası getirilmiş ve bu hizmet gerçekleştirilirken özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumu dikkate alınarak yapılması öngörülmüştür (m. 6). Yasaya göre, il özel idaresi organları içinde yalnız vali, yoksullukla mücadelede yetkili kılınmış; isterse il özel idaresi bütçesinden yoksullara ayrılan ödeneği, yoksul ve muhtaç kimseler için kullanabilme yetkisi verilmiştir (m. 30/n). Ayrıca yasanın mali hükümler ve cezalar başlığını taşıyan 5. kısmındaki 43. maddesinin h bendine göre, yoksul, muhtaç, kimsesiz ve özürlülere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar, il özel idaresi giderlerinden biri sayılmıştır. Belediye Kanunu ile Verilen Görev ve Yetkiler Belediyelere, yoksul ve yardıma muhtaç kimseleri korumaya dönük önemli görev ve sorumluluklar verilmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu nun buna ilişkin ilk maddesi (m. 13), hemşeri hukuku başlığı altında düzenlenmiş olup aynı beldede ikamet eden herkes hemşeri kabul edilmiştir. Hemşeriler, belediyenin faaliyetlerine katılma, bilgi alma; hatta muhtaç ve çaresiz konumda iseler insan onurunu zedelemeyecek biçimde yardım alma hakkına sahiptir. 5393 sayılı Yasa nın 14. maddesinde belediyenin görev ve sorumlulukları sayılmıştır. Buna göre belediyenin imar, su ve kanalizasyon, ulaşım vb. gibi mahallî müşterek nitelikte sayılan görev ve sorumluluklardan birisi de sosyal hizmet ve yardımlarda bulunmaktır. Bu hizmetleri, il özel idaresine benzer biçimde vatandaşlara en yakın yerde ve en uygun yöntemlerle, özellikle özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemlerle sunması esastır. İl özel idaresinde olduğu gibi, belediyenin organları içinde yalnızca belediye başkanına yoksullukla mücadele görevi verilmiştir : Belde halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak (m. 38/m), Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, özürlülere yönelik hizmetleri yürütmek ve özürlüler merkezîni oluşturmak (m. 38/n). Yine İl Özel İdaresi Kanunu ndakine benzer bir düzenleme Belediye Kanunu nda da vardır. Buna göre, belediyeler dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar (m. 60/i) yapmakla yükümlüdürler. Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Verilen Görev ve Yetkiler 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu nda, büyükşehir belediyesinin görev ve sorumlulukları geniş biçimde açıklanırken, yürürlükteki İl Özel İdaresi ve Belediye Kanunu ndaki gibi dar gelirli, yoksul ya da muhtaç kelimelerinden biri veya birkaçının kullanılmadığı; onun yerine sosyal ve kültürel hizmetler kelimesinin Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 14
( yetişkinler, yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yürütmek m. 7/v ), kullanıldığı dikkat çekmektedir. Aynı durum ilçe ve ilk kademe belediyelerinin görev ve sorumlulukları için de geçerlidir. Diğer yasalarda olduğu gibi, Büyükşehir Belediye Yasası nda da yoksullara ayrılan ödeneği kullanma yetkisi, yürütme organının başındaki büyükşehir belediye Başkanına aittir (m. 18/m). Diğer belediyelerde olduğu gibi, büyükşehir belediyelerinin giderleri arasında dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizlere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar (m. 24/j) bulunmaktadır. Köy Kanunu ile Verilen Görev ve Yetkiler Yürürlükteki 442 sayılı Köy Kanunu nun Cumhuriyet in ilk yıllarında çıkarılmış olup yasanın günümüz gereksinmelerinin çok gerisinde kaldığı için değiştirilmesi gerekmektedir. Ancak bu niteliğine rağmen yasada yoksullukla mücadele konusunda, o dönemin koşullarına göre oldukça ileri hükümler bulunmaktadır. Bunların bir kısmının ne 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu nda ne de 5393 sayılı Belediye Kanunu nda bulunmaktadır. Yerel yönetimleri yoksullukla mücadeleye yönlendiren ya da bu sorunun giderilmesinde yerel yönetimleri öne çıkaran temel ilkelerin başında özerklik, yerinden yönetim, yönetişim ve hizmette yerellik ilkeleri gelmektedir. 442 sayılı Köy Kanunu nun isteğe bağlı işler arasında köydeki yoksul ve muhtaçları korumaya dönük önemli birtakım düzenlemelere yer verilmiştir. Ayrıca bu kanunla muhtara yoksullukla mücadele konusunda doğrudan bir görev ve sorumluluk verilmemiş; buna karşılık ihtiyar meclisine, tarlası ve arazisi olmayan köylüyü arazi sahibi edindirmek (m.44/3) gibi önemli yetkiler verilmiştir. Yerel Yönetimleri Sosyal Yardım Yapmaya Yönelten İlkeler Yerel yönetimleri yoksullukla mücadeleye yönlendiren ya da bu sorunun giderilmesinde yerel yönetimleri öne çıkaran temel ilkelerin başında özerklik, yerinden yönetim, yönetişim ve hizmette yerellik ilkelerinin geldiği söylenebilir. Bu ilkeler sayesinde yerel yönetimler, yoksulluğa karşı kendilerini daha çok sorumlu ve duyarlı hissederlerken; aynı zamanda yoksul ve yardıma muhtaç yerel halka karşı daha etkili ve kalıcı politikalarla devreye girebilmektedirler. Yerel yönetimlerin bu ilkelerin gereğine ve özelliklerine uygun hareket etmeleri, yoksullukla mücadelede başarılı olmalarının altında yatan en önemli nedenlerden biri sayılabilir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 15
Özerklik İlkesi Yerel yönetimler açısından özerkliğin taşıdığı anlam, kendine ait organ ve görevlilerce yönetilen, dışarıdan hiçbir organ ya da kuruluşun talimatıyla harekete geçmeyen, kararlarını serbestçe alıp uygulayabilen; dolayısıyla idari ve mali serbestiyete sahip kamu tüzel kişiliği biçiminde örgütlenmektir. Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle meydana gelmiş olması, bu kuruluşları demokratik ve özerk kılarken; aslında bu özerkliğin de iki yönü bulunmaktadır: Birincisi, yerel yönetimlerin merkezî yönetimden tamamen bağımsız olmamasını; kendi görevini yerine getirirken merkezîn karışmamasını ve işini kendi imkânlarıyla görebilmesini içeren geniş bir özgürlükten yararlanabilmesini ifade etmektedir. İkincisi, yerel yönetimlerin halkla olan ilişkisinde seçilmiş organların halkı gereği gibi temsil edebilmesini ve bu temsil yöntemini ortaya koyabilmesini belirtmektedir. Ayrıca yerel yönetimlerin özerk olabilmesi için yalnızca karar alma yetkisine sahip özerk organların varlığı kadar, bu kuruluşların kendilerine özgü gelir kaynaklarına da sahip olması gerekmektedir (Tortop, 1993: 3; Keleş ve Mengi, 2002: 13). Bu açıdan yerel yönetimlerin mali açıdan belli ölçüde serbest hareket edebilmesi, yerel özerkliğin kazanımı açısından şarttır. Yerel yönetimlerin başarısı özgürlük, etkinlik, demokrasi ve katılım ölçütlerine göre değerlendirilmektedir. Yerel yönetimlerin başarısı, özgürlük, etkinlik, demokrasi ve katılım ölçütlerine göre değerlendirilmektedir. Bu açıdan özerk ve daha demokratik bir yapıya sahip yerel yönetimlerin yoksulluğun giderilmesinde daha etkili ve başarılı olmaları beklenebilir. Özerklik sayesinde, yoksulluğa ilişkin merkezîn bilgisi dışında kalan yöre halkının sorunlarına karşı kalıcı ve etkili önlemler alınırken, kaynakların etkin ve verimli kullanılması ile halkın sosyal yardımlaşma ve dayanışma duygusu da geliştirilmektedir. Ancak, yoksullukla mücadelede yerel yönetimler, bazen siyasi baskı ve kaygılarla hareket ederek ellerindeki kaynakları sırf özerk oldukları gerekçesiyle yanlış yönde de kullanabilirler. Yerel yönetimlerin özerklik dışında belde halkının yararına ters düşecek yönde faaliyetlerde bulunması, merkezîn yerel yönetimler üzerindeki denetimini kaçınılmaz kılmaktadır. Merkezîn yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetiminin koşulları, 1982 Anayasası nın 127. maddesinde sayılmıştır. Buna göre yerel yönetimlerin yetkisi, yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü ilkesine göre yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların karşılanması amaçlarıyla sınırlandırılmıştır. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 16
Yerinden Yönetim İlkesi Yerinden yönetim, yönetsel kararların alınması ve görevlerin gerçekleştirilmesi yetki ve sorumluluğunun ya coğrafi ya da işlevsel ölçütlere göre merkezî yönetim dışındaki özerk kuruluşlarca yerine getirilmesidir. Diğer bir deyişle yerinden yönetim, bir ülkedeki kamu hizmetlerinin yönetiminin merkezden yönetimden ayrı, özerk kamu tüzel kişilerine verilmesidir. Batı da ortaya çıkan ve desantralizasyon olarak da anılan bu kavramın başlıca iki anlamı vardır (Eryılmaz, 2010: 85-86): (1) Klasik anlamda desantralizasyon, merkezî yönetimden yerel yönetimlere yetki, görev ve kaynak aktarımını; (2) modern anlamda desantralizasyon ise merkezîn elindeki planlama, karar verme ve kamu gelirlerinin toplanması gibi yönetsel yetkilerin bir kısmının taşra kuruluşlarına, yerel yönetimlere, federe birimlere, yarı özerk kuruluşlara, meslek kuruluşlarına ve STK lara aktarılmasını; dolayısıyla, merkezî yönetimin küçültülmesi olgusunu açıklamaktadır. Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşu olarak da bilinen yerel yönetimlerin yoksullukla mücadelede en temel işlevlerinden biri, yoksul ve yardıma muhtaç insanların sorunlarını çözerek onları yönetime katmaktır. Bu kuruluşlar aracılığıyla başta katı merkeziyetçilikten kaynaklanan sakıncalar giderilmek istenmektedir. Ayrıca kendilerine özgü bütçe, personel ve organları aracılığıyla sorunu yerinde teşhis ederek en doğru kararları almaları amaçlanmaktadır. Yerel yönetimlerin özerk kuruluşlar olarak bulundukları yerde yoksullukla mücadele etmeleri, merkezî yönetimin eksikliklerini giderebilir ve bu kuruluşlar sorunun giderilmesine katkı sağlayabilirler. Ayrıca, yoksulluğun kaynağının yerel yönetimlerce yerinde saptanması, hizmetin etkinliğini artırırken; kararların hemen sorunun bulunduğu yerde alınarak uygulanması, aynı zamanda masraf ve maliyetlerin düşmesine de yol açabilecektir. Yönetişim, kamunun yönetimi yetkisinin yalnız devlet eliyle değil, devlet, özel sektör ve sivil kesimlerce (üçüncü sektör) piyasa mekanizmalarına göre yönetilmesini öngören bir politikadır. Yönetişim İlkesi Yönetişimle birçok aktörün (yerel yönetimler, yerel düzeyde etkinlik gösteren sermaye ve STK ların) yönetimde rol aldığı, hiyerarşilerin yerine karşılıklı etkileşimin belirleyici olduğu bir yönetim süreci kastedilmekte; devletin bu süreçteki işlevi ise genellikle düzenleyicilik ve iletişim ağlarını oluşturmaktan geçmektedir. Bu bağlamda yönetişim, ülkedeki vatandaşların ve grupların kendilerini açıkça ifade etmelerini, yasal haklarını kullanmalarını, yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlayan mekanizma, süreç ve kurumları kapsamaktadır. Yönetişim, devlet yönetiminde yalnız merkezî yönetimin değil; başta STK lar, özel sektör ve yerel yönetimlerin de yer aldığı bütün toplumsal katmanların Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 17
yönetimde söz sahibi olduğu ve ağırlığını hissettirdiği bir süreçtir. Dünya Bankasına göre yönetişim, ülkenin tüm kaynaklarının yönetilmesi durumudur. Bankaya göre iyi yönetişim, yoksullukla mücadeleye yardımcı olmakta ve yaşam standardını iyileştirmektedir. Bunun gerçekleştirilmesi için yönetişimin dünya ölçeğinde altı boyutu vardır: (1) Düşünce özgürlüğü ve katılımcılık (2) Siyasi istikrar ve şiddetin ortadan kaldırılması (3) Yönetsel etkililik (4) Düzenleyici kalite (5) Hukukun üstünlüğü ve (6) Yolsuzlukların denetlenmesidir. Hizmette yerellik ilkesi ile kastedilen, hizmetin yerinde ve yerinden gördürülmesidir. Yerel yönetimlerin karşılıksız yardımları, başlıca sosyal yardımlar ve sosyal hizmetlerden oluşup; daha çok yoksul ve yardıma muhtaç kesimleri korumaya dönük uygulanmaktadır. Yerel yönetimlerin yoksulluğu giderici etkisi bu türden bir yönetişimle yerel yönetimlerin de dâhil olduğu, toplumdaki bütün katman ve kesimlerin yoksulluğa ilişkin karar alma ve uygulama süreçlerine katılımını gerektirmektedir. Bu süreçte merkezî yönetim, yerel yönetimlerin bu konudaki görev ve sorumluluklarını sınırlandırmak yerine; teşvik edici, yol gösterici ve özendirici bir rol üstlenebilir. Bunun için yerel yönetimlerin yoksullukla mücadelede başarısı, merkezî yönetimin kaynakların etkin kullanması, iş birliği ve uyumu kapsamında verimsiz olduğu alanlardan çekilerek kendi görev ve yetkilerinden bir kısmını başta yerel yönetimler olmak üzere diğer kuruluşlarla paylaşmasına dayanmaktadır. Ayrıca yerel yönetimlerin ilgili STK lar ve özel kuruluşlarla birlikte hareket etmesi ve onları çoğu karar ve uygulamalarından soyutlamaması da önemlidir. Hizmette Yerellik İlkesi Hizmette yerellik ilkesi, taşıdığı türlü belirsizliklere rağmen yerelleşme terminolojisindeki yerini almıştır. Bu ilkeyi hizmetin halkın ayağına götürülmesi biçiminde anlayanlar olsa da, asıl olarak hizmetin yerinde ve yerinden gördürülmesi anlaşılmaktadır (Keleş, 1995: 4). Hizmette yerellik ilkesine göre merkezî yönetim, yerel hizmetlerin yerel düzeyde hiç yerine getirilememesi ya da etkin biçimde yürütülememesi durumunda üstlenecektir (Eryılmaz, 2010: 88). Merkezî yönetimin yetkilerinin yerele devredilmesi, yerel yönetimler lehine olumlu gelişmeler doğursa da, bazen üniter yapıyla uyumlu olmayabilecek türden sakıncaları da karşımıza çıkarabilir. Ancak yerel yönetimlerin beldede hizmet üretmede halka en yakın birimler olmaları nedeniyle, yoksullukla mücadelede yerel hizmetlerin merkezden ziyade yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmesi daha uygun olacaktır. Hem hizmetin yerine ulaştırılmasından dolayı isabetlilik ve etkinlik sağlanırken hem de hizmetin yerinde karşılanmasından dolayı hizmetin maliyeti düşürülerek tasarruf edilecek ve kalite artırılacaktır. Yoksullara yapılacak yardımların nitelik ve niceliğinin çoğu zaman merkez tarafından belirlenmesi gerekirken; hizmete en yakın makamlar Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 18
olarak yerel yönetimlerin sorunu saptamadaki kabiliyet ve hızı da önemli olmaktadır. Ayrıca yöre halkının yoksulluğa karşı duyarlılığı dikkate alındığında, yerel yönetimlere halkın etkin katılımı ve denetimi de sağlanabilmektedir. YEREL YÖNETİMLERİN YOKSULLUKLA MÜCADELEDE SUNDUĞU KARŞILIKSIZ YARDIMLAR Kamu sosyal yardımları olarak da anılan sosyal yardımlar, kendi güç ve çalışma olanaklarıyla geçimini sağlayamayanlara, muhtaçlık koşul ve denetimine bağlı olarak insan haysiyetine yaraşır bir yaşam düzeyini sağlamak amacıyla hiçbir karşılık ya da yükümlülük altına sokmadan devletin yetkili kuruluşlarınca yapılan ayni (mal) ya da nakdî (para) yardımlardan oluşmaktadır. Bu yardımlar, yoksul ve muhtaç kimselere dönük yoksullukla mücadelenin etkili araçlarından biridir. Yardımlar, mevcut sosyal güvenlik sisteminin açıklarını kapatıcı önlemler bütünü olarak sosyal güvenlik kurumları dışında kalan ve muhtaç durumdaki kişilere dönük yapılmaktadır. Sosyal yardım yöntemi, muhtaç konumda olanlara sürekli yardım yapmayı içeren bir yöntem olmayıp muhtaçlık durumunun en kısa sürede kaldırılmasını hedeflemektedir. Amaç, yardım görenin mümkün olan en kısa sürede yeniden çalışabilme ve geçimini sağlayabilecek gelir elde edebilme olanağına kavuşturulmasıdır. Tembellik ve savurganlık özendirilmemekte, kişinin sosyal varlığı güvence altına alınarak onuru korunmaya çalışılmaktadır (Keleş, 1995: 12). Ülkemizde yerel yönetimlerin somut olarak sunduğu sosyal yardımlar arasında ayni yardımlar, aşevi desteği ve asker ailelerine yardımlar sayılabilir. Sosyal yardımlar için ön şart olarak aranan muhtaçlık durumu, kişilerin gerekli asgari miktarda geçim kaynaklarına ve gelire sahip olmamasını ve bu suretle kendisi ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri geçindirememesini ifade etmektedir. Bu yardımlar şartsız yapılabilmelerinin yanında, son zamanlarda şartlı ve belirli kayıtlara bağlı olarak da gerçekleştirilmektedir. Şartlı yardımlara en yaygın örnek olarak, Her köyde köy sandığından bir anbar yaptırıp herkesten birer miktar zahire ödünç alınarak muhtaç köylülere ödünç vermek (m.14/26), mikro kredi uygulaması ve şartlı nakit transferi verilebilir. Şartsız yardımlar ise ya gıda, giyecek, yakacak, ilaç vb. olarak ayni ya da bazen kira borcunun kapatılması, elektrik, su faturasının ödenmesi ve tedavi giderlerinin karşılanması bazen de kişinin ve ailesinin yoksulluk ve muhtaçlık durumu dikkate alınarak sürekli veya bir sefere özgü nakdi yardımlar biçiminde gerçekleştirilmektedir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 19
Belediyelerin yoksullara yönelik sunduğu sosyal hizmet ve sosyal yardımlarda bazı sorunların yaşandığı belirlenmiştir. Bu sorunların en önemlileri olarak şunlar söylenebilir: Devletçe gerçekleştirilmesi zorunlu görülen sosyal hizmet ve yardımların kapsam ve sınırları tam olarak tanımlanmalı ve bu hizmet ve yardımların hangi kurumlar ve/veya mahallî idareler tarafından yapılacağı net bir şekilde belirlenmelidir. Belediyelerin sosyal hizmet ve yardımlarla ilgili görevlerinin ilgili mevzuatta çok geniş olarak tanımlanmış olması ve uygulamayı ise takdire bırakması nedeniyle yürütmek çok büyük farklılıklar görülmektedir. Bu husus ise belediyelerce yapılan sosyal hizmet ve yardımları sürekli olarak tartışma konusu yapmaktadır. Her bir belediyede farklılık ve derinlik gösteren söz konusu uygulamalar bir yandan farklı illerde farklı sosyal yardımlardan yararlanılması ya da ülkenin bir bölümünde yararlanılan yardımlardan ülkenin başka yerlerinde hiç yararlanılamaması gibi sonuçlar doğurması nedeniyle sosyal devlet olgusuna zarar vermekte, diğer yandan da seçim ve diğer politik tercihler sebebiyle bazı yerlerde sosyal hizmet ve yardımlara ayrılan aşırı kaynaklar nedeniyle söz konusu kaynak ayrımları mahallî idarelerin asli görevlerini engelleyecek duruma da ulaşabilmektedir. Ayrıca belediyeler ile diğer kamu kurumları ve STK'lar arasında iş birliği ve koordinasyon yeterince sağlanamamaktadır. Bu durum ise bazı yerleşim birimlerinde çok gerekli bazı hizmetlerin dahi vatandaşa ulaştırılamamasına, bazı yerleşim birimlerinde ise mükerrer hizmet ve yardımlara yol açmaktadır. Bu karmaşanın giderilmesi için, devlet kurumlarınca vatandaşa ulaştırılacak sosyal hizmet ve yardımların tanımlanması ve bu hizmet ve yardımların hangi kurumlar ve/veya belediyelerce gerçekleştirileceği, mükerrer uygulamalara imkân vermeyecek belirsizlik ve keyfî uygulamalara yol açmayacak şekilde ana hatlarıyla ilgili mevzuatta düzenlenmelidir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 20
Özet Yerel Yönetimlerde Sosyal Yardım Uygulamaları Sosyal koruma, yoksulluk dinamiklerini ve insanları yoksulluğa karşı koruyabilecek tüm faktörleri içermektedir. Sosyal koruma, sosyal sigorta sistemine dâhil olan aktif nüfustan başlayarak çalışamayacak durumda olup sosyal yardım ve hizmet bekleyen nüfusa kadar geniş bir çevreye kapsamlı bir güvenlik ağı oluşturmaktadır Yoksulluk, gelir ve sürdürülebilir bir geçim sağlamaya yetecek üretim kaynaklarının yokluğu başta olmak üzere açlık ve yetersiz beslenme, sağlıklı olmama,eğitim ve diğer temel hizmetlere ulaşamama veya sınırlı ulaşma, hastalık ve buna bağlı olarak ölümlerin artması, evsizlik ve yetersiz barınma koşulları, güvenli olmayan çevre koşulları ile sosyal ayrım ve dışlama olarak tanımlanabileceği gibi, yoksulluk aynı zamanda karar alma süreçlerine ve ekonomik, sosyal ve kültürel yaşama katılımdan yoksun olmayla da tanımlanmaktadır. Yerel yönetimleri doğrudan düzenleyen yasalar 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile 442 sayılı Köy Kanunu dur. Yerel yönetimlerin yoksullukla mücadelesinin başlıca nedenleri; yoksulların demokratik katılım bilincinin geliştirilmesi, bazı kamu hizmetlerinin daha kolay ve pratik sunulabilmesi, merkezî yönetimden kaynaklanan eksikliklerin giderilmesi ve yoksullukla ilgili bilgi ve bilinç düzeyinin artırılması şeklinde sınıflandırılabilir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 21
Ödev Yerel Yönetimlerde Sosyal Yardım Uygulamaları Bağlı bulunduğunuz yerel yönetimlerin yoksullukla mücadele etmek için muhtaç kişilere ne tür sosyal yardımlar sağladığını araştırarak 500 kelimeyi geçmeyecek şekilde örnekler vererek bir yazı yazınız. Hazırladığınız ödevi sistemde ilgili ünite başlığı altında yer alan ödev bölümüne yükleyebilirsiniz. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 22
DEĞERLENDİRME SORULARI Değerlendirme sorularını sistemde ilgili ünite başlığı altında yer alan bölüm sonu testi bölümünde etkileşimli olarak cevaplayabilirsiniz. 1. Fizyolojik, ekonomik ve sosyal riskleri karşılamak için geliştirilen önlemleri içeren, finansmanına katkı ve katılım zorunluluğunun bulunduğu, primlere dayalı programları aşağıdakilerden hangisi tanımlamaktadır? a) Sosyal hizmetler b) Sosyal refah hizmetleri c) Sosyal sigortalar d) Yardım sandıkları e) Özel sigortalar 2. Aşağıdakilerden hangisi yerel yönetimlerin yoksullukla mücadelelerinin başlıca nedenleri arasında yer almaz? a) Bazı kamu hizmetlerinin daha kolay ve pratik sunulabilmesi b) Yoksulların demokratik katılım bilincinin geliştirilmesi c) Merkezî yönetimden kaynaklanan eksikliklerin giderilmesi d) Yoksullukla ilgili bilgi ve bilinç düzeyinin artırılması e) Hepsi 3. Aşağıdakilerden hangisi kaynak tespitine dayalı sosyal yardımlar arasında yer almaz? a) İşsizlik yardımları b) 2022 sayılı Yaşlı Ve Özürlülere Yönelik Yardımlar c) Şartlı nakit transferi d) Aile kredileri e) Hepsi 4. Aşağıdaki gruplardan hangisi acil yardım ve hizmetler kapsamında yer almaz? a) Evsiz çocuklar b) Kronik işsizler c) Boş zamanları olan yaşlılar d) Madde bağımlıları e) Yoksullar Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 23