Savunma ve güvenlik alanındaki parlamento komiteleri nelerdir? Bu komitelerin çalışma ortamlarını diğerlerinden ayıran nelerdir? Hangi komiteler savunma ve güvenlik ile ilgilidir? Bu komitelerin genellikle nasıl bir görevleri vardır? Savunma ve güvenlik komitelerinin gözetimdeki rolü nedir? Bu komiteler nasıl daha etkili olurlar? Bu komiteler kendilerini dahili olarak nasıl organize ederler? Çeşitli parlamentolardaki komiteler-arası görev dağılımı nasıl farklılık gösterir? Bazı örnekler nelerdir? İlgili Konular Ek Bilgi DCAF Backgrounder 1 serisi uygulayıcıların güvenlik sektörü yönetimi ve reformu alanındaki çeşitli konulara az ve öz giriş yapmalarını sağlar. Savunma ve güvenlik alanındaki parlamento komiteleri nelerdir? Savunma ve güvenlik komiteleri milli güvenlik ve vatandaşların güvenliğine dair kanunlarda ve kararlarda genel kurula öğüt veren ve tavsiyede bulunan, parlamentonun uzmanlaşmış organlarıdır. İki tip komite vardır. Bazıları geçicidir (ad hoc), belli bir yasa ya da konu ile ilgilenmek üzere belirli ve dar bir görevle iş başına gelirler. Diğerleri uzmanlık alanlarında bütün bir yasama dönemi süresince tavsiyede bulunan daimi komitelerdir. Daimi komiteler daha fazla devamlılık sağlarlar ve üyelerinin uzmanlıklarının gelişmesini kolaylaştırırlar. Bu komitelerin çalışma ortamlarını diğerlerininden ayıran nelerdir? Karmaşıklık. Parlamenterler silahlı kuvvetler, polis, jandarma ve kamu düzeni, sınır denetimi, bütçelendirme, satın alma, silah denetimi, istihbarat faaliyetleri vs. için diğer güçler gibi çeşitli kurum ve konuları göz önünde bulundurmak durumundadırlar. Giderek artan bir şekilde, bu tip konuların ulusal sınırları aşan boyutları vardır. 1 Çevirenin Notu: Orijinal metindeki Backgrounder terimi korunmuştur. Bu terim, arka plan ve temel çerçeve bilgisi sağlayan kısa metin anlamındadır. 1
Şeffaflık eksikliği. Bu alan, milli güvenlik için hayati olan bilginin korunması ihtiyacından dolayı, geleneksel olarak diğer hükümet faaliyetlerinden daha az şeffaftır. Yürütmenin güçlü katılımı. Ulusal hükümetlerin giderek artan bir şekilde birbirleriyle iki taraflı olarak işbirliğinde ve bölgesel ve uluslar arası işbirliği çerçevelerinde bulunmaları eğilimi bulunmaktadır. Bu süreç parlamentoların karar verme sürecindeki rolünü marjinalize etmeye yönelmektedir. Sivil toplumun zayıf katılımı: Pek çok ülkede, güvenlik sektörüyle uğraşan STK eksikliği bulunmaktadır ve halk da az bilgilendirilmiştir ve/veya ilgisizdir. Geçiş toplumlarında, siyasi reform genelde savunma ve güvenlik reformundan önce geldiği için demokratik mekanizmalar eski rejimlerden kalma kurumsal davranışlarla çatışabilirler. Parlamentolar sıklıkla reforma ilk olarak ve en kolaylıkla tabii olan kurumlar olduklarından, daimi komiteler gözetim sağlamada ve savunma ve güvenlik sektöründeki reformu teşvik etmeye yardımcı olmakta etkin bir araç olabilirler. Hangi komiteler savunma ve güvenlik ile ilgilidir? Savunma ve güvenlik genellikle birden fazla daimi komite tarafından ele alınır. Çoğunlukla, günlük olarak savunma ve güvenlik ile ilgilenen komiteler silahlı kuvvetler, kamu güvenliği ve istihbarat ile uğraşanlardır. Görevleri daha az doğrudan ancak yine de önemli olarak savunma ve güvenliği ilgilendiren komiteler dışişleri, adliye, bütçelendirme, enerji ve sanayi, ve bilim ve teknoloji ile uğraşanlardır. Bazı parlamentoların birleştirilmiş görevler için komiteleri bulunur. Örneğin, bir komite milli savunma ve yurt içi işlere bakabilir ya da milli savunma ve dış ilişkilere ya da milli savunma ve istihbarata vs. (Çeşitli ülkelerdeki savunma ve güvenlik sektöründeki belli başlı komitelerin örnekleri için aşağıdaki bölüme bakınız.) Bazen, farklı komiteler görevlerine ilişkin yasalar ya da diğer konular üzerine ortak oturumlar yapabilirler; ayrıca duruşma ya da diğer denetim faaliyetlerini birlikte düzenleyebilirler. Geniş görevli komiteler kendilerini alt komiteler şeklinde düzenleyebilirler. Bu ayrışım fonksiyonel bir yaklaşımı (özel bir yasa, soruşturma ya da duruşma için) ya da kurumsal bir yaklaşımı ( komitenin görevi kapsamına giren belli bir kurum ya da daire için) takip edebilir. Alt komiteler seçili konularda çalışan pek çok ana komiteyi koordine etmek için kurulabilirler. Bu komitelerin genellikle nasıl bir görevleri vardır? Komite görevleri genelde üç kaynaktan birinden gelir: Parlamentonun içtüzüğü Belli kanunlar Anayasanın kendisi 2
Pek çok komitenin halka açık olabilen ya da olmayan kendi toplantılarının gündemini ve programını belirleme yetkisi vardır. Pek çok parlamentoda, komitelerin yaptırım gücü yoktur ve hiçbir konuda son kararı almaya yetkili değildirler. Daha çok, genel kurula tavsiyede bulunan bir kapasitede hizmet ederler. Çoğunlukla, genel kurul komite raporlarını ve tavsiyelerini çok değiştirmeden benimser. Genelde, savunma ve güvenlik sektöründeki komiteler güç kullanmakla mükellef devlet aktörlerinin ve onların sivil yönetim organlarının boyutu, yapısı, organizasyonu, finansmanı ve işlemesi ile ilgili konulara odaklanır. Giderek artan bir şekilde, komiteler, özel güvenlik şirketleri, organize suç, terörist organizasyonlar vs. gibi güç kullanma kapasitesine haiz devlet dışı aktörlerle de ilgilidirler. Komiteler parlamenter ve hükümet süreçleri üzerinde önemli bir etkiye sahip olabilirler. Görevleri genelde şunları içerir: savunma ve güvenlik sektörü için kanun yapma bütçe ve satın alma hükümet savunma politikası ve güvenlik stratejisi Parlamento tarafından onaylanacak uluslararası taahhütler ve anlaşmalar güç kullanımı ve yurtdışına asker gönderimi üst düzey atamalar Gözetimdeki savunma ve güvenlik komitelerinin rolü nedir? Komiteler ayrıca belli başlı kamu politikası konularını, kusurlu yönetimi, yolsuzluk suçlamaları ya da skandalları da soruşturmak için geniş gözetim güçleri kullanır. Burada, rolleri şunları içerebilir: Duruşmalar ya da soruşturmalar düzenlemek Askeri personeli, devlet memurlarını ya da uzmanları ifade vermek üzere çağırmak Bakanları ya da diğer yürütme temsilcilerini sorguya çekmek Yürütmeden belgeler talep etmek Kamu harcamalarının şeffaflığını ve etkinliğini tetkik etmek Yetkili uzmanlardan yıllık hesap denetimi yapılmasını talep etmek Askeri personelden ve sivillerden gelen savunma ve güvenlik sektörünü ilgilendiren dilekçe ve şikâyetleri incelemek Ordu üsleri ve diğer güvenlik sektörü üsleri yanında yurtdışında konuşlandırılmış bölükleri ziyaret etmek ve incelemek Gözetim fonksiyonları sıklıkla sorunlar açığa çıktıktan sonra geriye dönük bir halde yapılırken, gözetim fonksiyonlarının inisiyatifi ele almasına da ihtiyaç vardır. Böylesi önleyici gözetim savunma ve güvenlik kurumlarının uygunsuz davranışlarını sınırlandırmaya ya da tamamıyla önlemeye hizmet eder. Bu komiteler nasıl daha etkili olurlar? Eğer siyasa biçimlendirme sürecinde etkin parlamenter etki olacaksa, güçlü komiteler esastır. Komitelerin rollerini oynayabilmeleri için, üç koşul sağlanmalıdır. 3
Yetki. Bir komitenin gerekli yetkiyi kullanabilme yeteneğine sahip olması için, savunma ve güvenlik alanındaki ayrıcalıkları mevzuatta kesin olarak betimlenmelidir. Komitelerin çalışması için gerekli bilgiye komite üyelerinin erişimini teminat altına almak için de mevzuat olmalıdır. Yetenek. Komitelere yeterli kaynak örneğin personel, bütçe, bilgi ve dış uzmanlık tahsis edilmelidir. Dahası, komite atamaları bu konuda uygun eğitimi, deneyimi ve bilgisi olan üyelere verilmelidir. Bu amaçla, parlamenterlere gerekli eğitim ve talimat sağlanmalıdır. Tavır. Komiteler, partizan politikalardan ayrı olarak hükümeti sorumlu tutmaya istekli ve kamu yararı için çalışmaya hazır parlamento mensuplarına bel bağlarlar. Bu, komitelerin toplantılarının medya baskısından sakınmak için kapalı kapılar ardında yapılması ile artırılabilir. Bir komitenin başkanınca gösterilen liderlik onun performansı için kati olabilir. Bu komiteler kendilerini dahili olarak nasıl organize ederler? Komite üyeleri parlamento tarafından seçilirler. Adaylar parlamentodaki siyasi partiler orantısal olarak temsil edilebilsin diye genelde parlamento grupları tarafından aday gösterilirler. İdeal olarak, üyeler komitenin rapor ettiği görevdeki özel bilgilerinden dolayı seçilirler. Komite üyeliği genelde yasama dönemi boyunca sürer ve birkaç yasama dönemi de sürebilir. Savunma ve güvenlik sektörü için ortalama komite boyutu 25 üye civarındadır ancak Makedonya (9 üye) ya da Birleşik Krallık (11) gibi göreceli olarak küçük-boyutlu komitelerden, İspanya (40) ya da Fransa (72) gibi çok geniş olanlara dek farklılıklar büyüktür. Komite personeli komite toplantılarını hazırlar ve düzenler, hükümetle ve resmi görevlilerle ilişkiyi sürdürür, bilgi toplar ve hükümet bilgisini yorumlamaya yardım eder. Sayıları bazı Doğu Avrupa parlamentolarında olduğu gibi bir ile Birleşik Devletler Senatosu Silahlı Hizmetler Komitesinde olduğu gibi 50 personel üyesi arasında değişir. Savunma ve güvenlik sektörü komitelerinin sorumluluklarını yerine getirebilmeleri için yeterli personel sayısı ve eğitim çok önemlidir. Komite başkanlığı genelde daha büyük partiler arasında müzakereye tabidir. Savunma ve güvenlik komitelerinin önemli bir gözetim işlevleri olduğu üzere, bazı parlamentolarda bunların başkanlıkları muhalefete verilir ya da başkanlık ana muhalefet partisi ve hükümet partisi arasında dönüşümlü olarak yapılır. Parlamenterlerin gizli bilgiye erişimini sağlamak için iki ana yaklaşım mevcuttur. Bazı parlamentolarda, parlamento üyelerinin güvenlik soruşturması muamelelerinden geçmelerine gerek olmaz çünkü farz edilir ki seçilmiş olarak seçmenlerin güvenini kullanma yetkisine sahiptirler ve bu sebeple gizli bilgilere erişime de yetkilidirler. Diğer parlamentolarda savunma ve güvenlik komiteleri üyeleri gizli bilgi erişimini yalnızca bir güvenlik belgesi aldıktan sonra elde edebilirler. Bazı ülkelerde, istihbarat teşkilatlarının 4
elinde olan güvenlik soruşturması sürecinin sonucu yalnızca tavsiye niteliğindedir ve karşıt bir rapora rağmen parlamento komite üyeliğine karar verebilir. Gizli bilgi erişimi parlamenterlerin dikkatle kullanması gereken bir sorumluluktur. Yürütme, genel olarak kamusal alanda olması gereken konuların halk tarafından incelenmesini engellemek yolu ile bilgi gizleme yoluna gidebilir. Çeşitli parlamentolardaki komiteler arası görev dağılımı nasıl farklılık gösterir? Yerleşik demokrasilerde, polisle birlikte, kamu yönetimi, adalet ve insan haklarıyla ilgili konulara da bakan bir komite olması eğilimi vardır. Polisin askeri güçten ayıklanması sürecinin halen devam ettiği ya da yakın zamanda tamamlandığı Orta ve Doğu Avrupa nın yeni demokrasilerinde, polis silahlı kuvvetlerle birlikte ele alınmaktadır. İstihbarata gelince, bazı parlamentolar istihbarat faaliyetleri olan tüm daireleri tek bir komiteye tahsis ederek ona işlevsel olarak yaklaşırlar. Diğer parlamentolar istihbarat faaliyetleri olan daireler ya da departmanların farklı komitelerce gözlendiği kurumsal bir yaklaşım alırlar. Güvenlik ortamındaki son gelişmelerle, bütün güvenlik sektörüne karşı eşgüdümlü bir yaklaşım olmasını sağlamak giderek daha da önemli hale gelmiştir. Bu, ortak toplantılar düzenleyerek, ortak komiteler kurarak ya da geniş bir yapı yaratmakla yapılabilir. Bazı örnekler nelerdir? Romanya da, parlamentonun temsilciler meclisinde üç adet komite bulunmaktadır: Savunma, Kamu Düzeni ve Milli Güvenlik Komitesi Savunma Bakanlığı ve silahlı kuvvetler; İçişleri Bakanlığı, polis, jandarma, sınır muhafızları; ceza sistemi ve savunma, adalet ve içişleri gibi hükümet bakanlıklarındaki istihbarat faaliyetleri ile ilgilenir. (Bu komite hem Temsilciler Meclisi nde hem de Senato da mevcuttur.) Romanya ( iç) İstihbarat Teşkilatının Gözetimi için Ortak Komite, Yabancı İstihbarat Teşkilatının Denetimi için Ortak Komite Almanya da, Temsilciler meclisinde de üç komite bulunmaktadır: Savunma Bakanlığı ve silahlı kuvvetlerle ilgilenen Savunma Komitesi, İç güvenlik kurumlarıyla ilgilenen İçişleri Komitesi İstihbaratın gözetimi ile uğraşan Parlamenter Kontrol Paneli Bulgaristan ın tek meclisli parlamentosunda, iki komite bulunmaktadır: Savunma Bakanlığı, askeri istihbarat, silahlı kuvvetlerle ilgilenen Savunma Komitesi İçişleri Bakanlığı, polis ve jandarma, sınır muhafızları ve askeri olmayan istihbarat ile ilgilenen İç Güvenlik ve Kamu Düzeni Komitesi Tablo 1 bu üç ülkedeki ana komitelerin belli başlı özelliklerini göstermektedir. İlgili Konular Güvenlik sektörünün parlamenter gözetimi Güvenlik sektörünün şeffaflığı ve sorumluluğu İyi yönetişim 5
Güvenlik sektör reformu ve yeniden yapılanma Demokrasi Eksikliği Olağanüstü haller Ek Bilgi Güvenlik Sektörünün Parlamenter Gözetimi: İlkeler, Mekanizmalar ve Uygulamalar 2003, 30 dan fazla dilde mevcuttur: www.dcaf.ch/oversight İstihbaratı Sorumlu Kılmak: İstihbarat Örgütlerinin Denetimi için Yasal Standartlar ve En İyi Uygulamalar, 2005 www.dcaf.ch/publications/making_intel.cfm Parlamento Komitelerinin Yeni Rolleri, yazan: Longley ve Davidson, Frank Cass & Co. Ltd, London, 1998 Orta ve Doğu Avrupa nın Yeni Parlamentoları, yazan Olson ve Norton, Frank Cass & Co. Ltd, London,1996 Bu DCAF Backgrounder, Merkezin Güvenlik Sektörü Reformu Çalışma Grubu tarafından DCAF araştırmacıları ve dış uzmanlar ile bir arada hazırlanmıştır. Teodora Fuior ve Hans Born bu kitapçığın hazırlanmasına katkıda bulundular. DCAF Güvenlik Sektörü Reformu Kıdemli Araştırmacısı David Law, bu Backgrounder Serisinin editörüdür. Diğer backgrounder metinlerine www.dcaf.ch/publications/backgrounders adresinden ulaşılabilir. Cenevre deki Silahlı Kuvvetlerin Demokratik Denetimi Merkezi (DCAF) polis, istihbarat servisleri, sınır güvenlik servisleri, yarı askeri güçler ve silahlı kuvvetler gibi güvenlik sektörü kuruluşlarının demokratik ve sivil denetimini güçlendirmek için hükümetler ve sivil toplum ile çalışır. Merkez, güvenlik sektörü yönetimindeki belli başlı zorlukları belirlemek ve bu zorlukları aşmaya en uygun uygulamaları derlemek için araştırmalar yürütür. DCAF, ilgili tüm taraflara, özellikle hükümetlere, parlamentolara, askeri yetkililere ve uluslararası kuruluşlara tavsiye programları ve pratik çalışma desteği sağlar. Bizi ziyaret edin: www.dcaf.ch Romanya - Parlamento Temsilciler Meclisi Table 1 Bazı Örnekler Almanya - Bundestag Bulgaristan - Millet Meclisi Savunma, Kamu Düzeni ve Milli Güvenlik Komitesi Savunma Komitesi İç Güvenlik ve Kamu Düzeni Komitesi Görev GENİŞ DAR ORTA 6
Savunma Bakanlığı ve silahlı kuvvetler; İçişleri Bakanlığı, polis, jandarma, sınır bekçileri; istihbarat servisleri ve istihbarat faaliyeti olan birimler, cezaevi sistemi vs. Temsilciler Meclisinin içtüzüğü (1992) 22 üye Güvenlik sicili için güvenlik soruşturması muameleleri gerekli (güvenlik soruşturmasından Romanya İstihbarat Teşkilatı sorumlu) 6 kişilik personel Haftada 2-3 kez çalışma toplantıları 7 alt komite, her biri ayrı bir güvenlik sektörü kurumu ile ilgilenir. Federal Savunma Bakanlığı ve silahlı kuvvetler Yasal Dayanak Anayasa (1956) Üyelik 30 üye Güvenlik Araştırması yok gizli bilgiye erişim parlamenterin görevi ile birlikte otomatik olarak geliyor Kaynaklar ve Organizasyon 8 kişilik personel Haftada bir çalışma toplantıları Bir alt komite ve iki raportör grubu. İçişleri Bakanlığı, polis, jandarma, sınır muhafızları, askeri olmayan istihbarat servisleri Milli Meclisin Organizasyonu ve Usulleri üzerine Kurallar (2001) 26 üye Güvenlik Araştırması yok gizli bilgiye erişim parlamenterin görevi ile birlikte otomatik olarak geliyor 3 kişilik personel Haftada bir çalışma toplantıları Alt komite yok 7