AVRUPA BÝRLÝÐÝ BÜTÇESÝ

Transkript

1 AVRUPA BÝRLÝÐÝ BÜTÇESÝ

2 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Araştırma ve İnceleme Serisi: 1 AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ Müge H. GÜVENÇ 1

3 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı tarih ve 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununa göre bu eserin bütün yayın, tercüme ve iktibas hakları, Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı na aittir. Bu kitabın tamamı ya da bir kısmı ilgili yasanın hükümlerine göre, izin olmaksızın çoğaltılamaz, yazılı, sözlü, görsel-işitsel kitle iletişim araçları yoluyla yayınlanamaz, depolanamaz, kaynak gösterilmeden alıntı yapılamaz. Yayının içeriğinden yazar sorumludur. Ankara, 2010 Tasarım: İvme

4 Sunuş Ülkemiz son yıllarda gösterdiği ekonomik ve siyasi atılım ile dünya ekonomik, siyasi ve kültürel gündeminin en sıcak ve renkli tartışmalarına konu olan, uluslararası camianın ilgi ve dikkat ile izlediği bir ülke konumundadır. Dünyanın bizi yakından ve büyük bir ilgi ile izlediği bu ortamda ülkemiz de özellikle 2000 li yılların başından bu yana izlenen çok yönlü dış politika ile bölge ve dünya meselelerine daha aktif katılım sağlayan bir ülke haline gelmiştir. Bu durumun bir yansıması olarak, Bakanlığımızın uluslararası ekonomik ilişkilerinde de büyük bir artış ve dinamizm gözlenmektedir yılında başlayan Türkiye -Avrupa Birliği katılım müzakerelerinin 35 başlığından dördü Bakanlığımız koordinatörlüğünde yürütülmektedir. Öte yandan, Bakanlığımızı ziyaret eden yabancı heyet sayısı, ekonomik ve mali konulara ilişkin olarak diğer ülkelerden gelen işbirliği talepleri ve uluslararası kuruluşlar tarafından yürütülen çalışmalara sağlanan katkılarda da gözle görülür bir artış yaşanmıştır. Maliye Bakanlığı nın görev ve faaliyet alanını ilgilendiren konularda ikili ve çok taraflı yurtdışı münasebetler ve AB ile ilgili hususlardaki çalışmaları yürütmekle görevli olan AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı, araştırmacı, üretken ve paylaşımcı bir temelde Bakanlık birimleri ve ilgili diğer paydaşlar arasında koordinasyon, danışmanlık ve bilgilendirme hizmetlerini etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirmeyi temel ilke olarak benimsemiştir. Bu temel ilke doğrultusunda, Maliye Bakanlığı nın tüm ulusal ve uluslararası platformlarda aktif ve öncü bir kurum olarak yer alması öncelikli hedefimizdir. İçinde bulunduğumuz dönemde, bilgi, iletişim ve ulaştırma sektörlerinde yaşanan gelişmeler neticesinde mesafeler küçülmüş, kıtalar, bölgeler ve ülkeler arası etkileşimin hızı daha önceki dönemlere kıyasla çarpıcı şekilde artmıştır. Bu süreçte bilgi günümüzün en önemli zenginliği haline gelirken, küresel ekonomi ve siyaset gündemini yakından takip eden, araştıran ve inceleyen ülkelerin diğerlerine kıyasla bir adım öne çıktığı görülmektedir. Yaşanan bu gelişmeler çerçevesinde, Bakanlığımızca 2007 yılından bu yana sürdürülen aylık bülten çalışmasına ilişkin olarak aldığımız olumlu eleştiriler Başkanlığımızı bu alanda yeni bir çalışma yapmaya teşvik etmiştir. Bu çerçevede başlattığımız AB ve dünya ekonomisini şekillendiren konularda hazırlanan makalelerden oluşan Araştırma ve İnceleme Serisinin tüm kesimler için faydalı ve aydınlatıcı olmasını dilerim. Avrupa Birliği Bütçesi Pelin KUZEY Başkan V. AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 3

5 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Müge H. GÜVENÇ YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ 1982 yılında Ankara da doğdu yılında Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İşletme Bölümü nü birincilikle bitirdi yılının Kasım ayında Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı nda Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak göreve başladı yılında ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü nde başlamış olduğu yüksek lisans öğrenimini 2007 yılının Haziran ayında Avrupa Birliği Bütçesi: Bütçede Reform başlıklı tez çalışması ile tamamladı. Ankara Üniversitesi Araştırma ve Uygulama Merkezi (ATAUM) tarafından 2006 yılında düzenlenen Avrupa Birliği Uzmanlık Eğitimi kursuna katılım sağladı yılının Ekim ayında Avrupa Birliği Bütçesi: Öz Kaynaklar Sistemi başlıklı tez çalışmasını tamamlayarak AB Uzmanı oldu. AB Uzmanlığı görevi boyunca özellikle Avrupa Birliği bütçesi ve öz kaynaklar sistemi ile AB ye katılım müzakereleri çerçevesinde mali ve bütçesel hükümler mevzuatı konusunda uzmanlaşan yazar, İngilizce ve İtalyanca bilmekte ve hâlihazırda ODTÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü nde Doktora çalışmasını sürdürmektedir. 4

6 İÇİNDEKİLER Giriş Bütçe İlkeleri Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü Bütçenin Yapısı Bütçenin Harcama Yapısı Bütçe Kontrolü Bütçenin Gelir Yapısı: Öz Kaynaklar Sistemi Geleneksel Öz Kaynaklar (Traditional Own Rresources -TOR) KDV payına dayalı kaynak (VAT resource) GSMH payına dayalı kaynak (GNI resource) Diğer Gelirler Öz Kaynaklar Tavanı Birleşik Krallık İndirimi Öz Kaynakların Komisyon un Kullanımına Hazır Hale Getirilmesi AB Bütçesinin Ekonomi Politikası İşlevleri Sonuç...35 KAYNAKÇA...37 MAKALE VE RAPORLAR MEVZUAT...39 Avrupa Birliği Bütçesi 5

7 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 6

8 AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ 1 Giriş Avrupa Birliği (AB) Bütçesi, Avrupa Birliği nin siyasi ve ekonomik politikalarının somut bir göstergesi olup bütünleşme ve genişleme süreçlerinde oldukça önemli bir rol oynamaktadır. Pazar bütünleşmesinin tamamlanması için gerekli olan bütün politikalar AB bütçesi tarafından finanse edilmektedir. Avrupa bütünleşme sürecinin hız kazandığı dönemlerde bütçenin büyüklüğünde ve yapısında bütünleşme sürecini destekleyecek nitelikte değişiklikler yapılması bunun en büyük göstergesidir. Bununla beraber, AB bütçesi ulusal bütçeler gibi, Avrupa Birliği nin kurumsal ve siyasi karar alma süreçlerine ışık tutmakta ve burada cereyan eden iktidar ilişkilerini büyük ölçüde açıklamaktadır. Bütçenin büyüklüğü, gelir ve gider kalemlerinin yapısı ve fonların tahsisi, AB nin kurumsal ve siyasi pek çok sürecinin kaynağını teşkil eden çatışma ve uzlaşma alanlarını açıklayan ve Birliğin önceliklerini tanımlayan bir özelliğe sahiptir. Bu bakımdan, AB bütçesi, bütçe prosedürünün yapısı ve mali kaynakların dağıtımı üzerinde önemli ölçüde etkili olan Birliğin derinleşme ve genişleme çabalarının etkilerini gözlemlemek açısından önemli bir araçtır. Avrupa Birliği bütçesi, Avrupa Birliği ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu için gerekli olduğu düşünülen bütün gelir ve giderleri her mali yıl için tahmin eden ve yetkilendiren araçtır. 2 Birlik bütçesinin kabulü, uygulanması ve bütçe kapsamında yapılan işlemlerin kontrolü ile ilgili mali hükümler Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşmanın maddelerinde tanımlanmaktadır. 3 Bununla birlikte, AB bütçesini 1 Bu çalışma büyük ölçüde Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi adlı çalışmamdan yararlanılarak oluşturulmuştur. Daha ayrıntılı bilgi için Bkz. Güvenç, M.H., Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayımlanmamış AB Uzmanlık Tezi, Ankara, Ekim Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Mali Tüzük hakkında 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, (OJ L248, , 1-86). Madde Aralık 2007 yılında Lizbon da bir araya gelen AB devlet ve hükümet başkanları tarafından imzalanan ve 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması ile Avrupa Birliği hukuki anlamda bir tüzel kişilik kazanmış ve Avrupa Topluluğu nun yerini almıştır. Bu düzenleme mevcut olan çok sayıdaki mali mevzuata yansıtılmamasına rağmen bu çalışmada hâlihazırda geçerli olan mali tüzük ve kararlarda geçen Avrupa Topluluğu ifadesi yerine Avrupa Birliği ifadesi kullanılmıştır. 3 Avrupa Birliği nin yetki alanlarını, kurumlarının yapısını ve işleyişini ve hangi araçları kullanabileceğini açık bir şekilde ortaya koyan Lizbon Antlaşması, Birliğin iki kurucu antlaşmasında; Avrupa Birliğini Kuran Antlaşma (Maastricht Antlaşması) ile Avrupa Topluluğunu 7 Avrupa Birliği Bütçesi

9 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı düzenleyen temel ilke ve kurallar arasında bir hiyerarşi mevcuttur. Buna göre birincil mevzuatın altında yer alan mali tüzük, sektörel tüzükler ve uygulama kuralları, personel düzenlemeleri gibi ikincil mevzuat ile Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma, mali hükümlerin tanımlandığı diğer kaynaklar arasında yer almaktadır. Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma uyarınca Birliğin birinci, ikinci ve üçüncü sütununa ilişkin tüm harcamalar AB bütçesi kapsamındadır. 4 Bütçeye, ayrıca, Birlik tarafından gerçekleştirilen borçlanma ve borç verme işlemlerinin garantilerini ve dış faaliyetler için Garanti Fonuna yapılan ödemeler de kaydedilmektedir. Ancak Avrupa Kalkınma Fonu, Avrupa Küreselleşmeye Uyum Fonu ve Birliğin 28 ajansına ilişkin harcamalar AB bütçesi kapsamında değildir. AB bütçesine tahsis edilen mali kaynak miktarı birçok üye devlet açısından oldukça önem arz etmektedir yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile Birliğe kazandırılan Öz Kaynaklar Sistemi, Birliğin üye ülkelerin katkılarından bağımsız olarak kendi kaynaklarına sahip olmasının yolunu açmış ve Birliğe finansal bir özerklik sağlamıştır. Öte yandan genişleme dalgaları ve derinleşme süreçleri ile beraber Birliğin müdahale alanına giren politika alanlarının artması ve Birlik çapında geçerli olan yasal düzenlemelerin sayı ve içerik bakımından çoğalması AB bütçesine aktarılan mali kaynak miktarında da önemli artışların yapılmasına neden olmuştur. Halihazırda bütçeye tahsis edilen maksimum kaynak miktarı toplam AB Gayri Safi Milli Hasılası (GSMH) nın %1,24 ü ile sınırlandırılmıştır. AB bütçesinin kaynak miktarı üye ülkelerin ulusal bütçelerine kıyasla her ne kadar küçük olsa da 5, AB bütçesi Birliğin tümü için makroekonomik bir öneme sahip olmasının yanı sıra, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla kaynak transferi yapılan üye devletler için de vazgeçilmez bir öneme sahiptir. Bunun en büyük göstergesi bütçe prosedürlerinin karmaşık ve zahmetli yapısı ile bütçenin kabul edilmesi 8 Kuran Antlaşma (Roma Antlaşması) da değişiklik yapmıştır. Buna göre yenilenen Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma yani Roma Antlaşması nın ismi Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma (Treaty on the Functioning of the European Union) olarak değiştirilmiştir. 4 Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma da AB politikaları üç ana sütun altında incelenmiştir. Birlik sütunu adı altındaki birinci sütun Tek Pazar ve bu kapsamdaki dört temel özgürlük kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı - ile tarım, çevre, rekabet edebilirlik gibi politikaları içermektedir. İkinci sütun Ortak Dış ve Güvenlik Politikası nı (Common Foreign and Security Policy CFSP) ve üçüncü sütun ise Adli Durumlarla İlgili Polis ve Yargı İşbirliği ni (Police Juridical Cooperation in Criminal Matters PJCC) içermektedir. 5 Kamu harcamalarının büyük çoğunluğunu oluşturan savunma, eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vb. politikaların öncelikle üye devletlerin sorumluluğu altında olmasından dolayı AB bütçesine ayrılan kaynak miktarı üye devlet bütçelerine kıyasla daha az fon ihtiva etmektedir. Bkz. Nugent, N., The Government and Politics of the European Union, 5. B., Durham, Duke University Press, 2003, s. 366.

10 sırasında üye devletler arasında geçen yoğun ve şiddetli tartışmalardır. Bu çalışmada AB bütçesinin kapsamlı bir analizi yapılacaktır. Bu çerçevede, mali düzenlemeler ışığında, bütçe ilkeleri, çok yıllık mali çerçeve ve kurumlararası anlaşma, bütçenin oluşturulması ve yıllık bütçe prosedürü gibi konulara odaklanılacaktır. Daha sonra bütçenin harcama yapısı, yani yıllarına ilişkin Mali Çerçevenin ana hatları ile bütçenin gelir yapısı, yani öz kaynaklar sistemi açıklanmaya çalışılacaktır. Avrupa Birliği Bütçesi 1.Bütçe İlkeleri 1605 sayılı Mali Tüzük uyarınca, AB bütçesinin birtakım bütçe ilkeleri ışığında oluşturulması ve uygulanması öngörülmüştür. Bu ilkeler dört temel ilke olan birlik, evrensellik, belli bir amaç için tahsis edilme ve yıllık olma ilkesi ile bütçenin doğruluğu, denklik, hesap birimi, sağlam mali yönetim ve şeffaflık gibi daha genel ilkeleri içermektedir. Buna göre, bütçe uygulamasına ilişkin bütün mali düzenlemelerin aşağıda açıklanan sekiz ilkeye uygun olması gerekmektedir. Birlik ve doğruluk ilkeleri: Bu ilke uyarınca Birliğin bütün gelir ve harcamaları bütçeye kaydedilmelidir. Bütçede herhangi bir kaleme kaydedilmeden Birlik bütçesi kapsamında hiçbir gelir tahsil edilemez ve hiçbir gider gerçekleştirilemez, izin verilen ödeneklerin dışındaki hiç bir gider işleme konulamaz veya bu gidere izin verilemez ve gerekli olduğu düşünülen bir gider kalemi olmadığı sürece herhangi bir ödenek bütçeye dahil edilemez. 6 Yıllık olma ilkesi: Mali Tüzüğün Maddeleri ile belirlenen ilke uyarınca, bütçeye eklenen ödenekler 1 Ocak-31 Aralık tarihleri arasındaki bir mali yıllık süreyi kapsar. 7 Ancak ulusal bütçe deneyimlerinden bilindiği üzere bazı durumlarda çok yıllık faaliyetlere de girişilmesi gerekebilmektedir. Bu durumun Birlik çapında da geçerli olmasından dolayı AB bütçesinde taahhüt ödenekleri ve harcama ödeneklerinden oluşan faklılaştırılmış ödenekler ile farklılaştırılmamış ödenekler oluşturulmuştur. Faklılaştırılmamış ödeneklerde taahhüt ve ödeme aynıdır. Diğer bir deyişle, belli bir faaliyetin gider olarak ortaya çıkması ile bu faaliyet karşılığında yapılan ödeme aynı yıl içerisinde gerçekleştirilmektedir. Farklılaştırılmış ödenekler kapsamındaki taahhüt ödenekleri ise mevcut mali yılda eklenen yasal taahhütlerin toplam maliyetini; harcama ödenekleri ise mevcut cari yılda ve/veya daha önceki mali yıllarda eklenen yasal taahhütleri yerine 6 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, Madde /2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 6. 9

11 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 10 getirmek için yapılan harcamaları kapsamaktadır. 8 Öte yandan, ilke uyarınca eklendikleri mali yılın sonuna kadar kullanılmamış ödenekler iptal edilmektedir. 9 Denklik ilkesi: Bu ilke uyarınca bütçenin gelir ve harcama ödenekleri birbirine denk olmalıdır. Bu çerçevede, Birlik harcamalarını karşılamak amacıyla borçlanamaz. Her mali yılın sonunda kalan bakiye, bütçe fazlası varsa gelir olarak, açık varsa da harcama ödeneği olarak bir sonraki mali yılın bütçesine eklenir. Genel olarak bütçenin denklik ilkesi pek çok tartışmayı da beraberinde getirmiştir. Bir yandan, bu ilkenin bütçe disiplinini sağlamada ve harcamaları kontrol atına tutmada yararlı olduğu kabul edilirken 10, öte yandan bu kuralın harcamalar üzerinde bir kısıt oluşturmasının bütçenin esnekliğini yitirmesine yol açtığı savunulmaktadır. Bu ilke bir bakıma Birlik bütçesinin harcama ve gelirlerdeki öngörülemeyen değişimlere cevap veremez bir durumda olmasına neden olmaktadır. Dahası, bütçe etkin bir maliye politikası olma özelliğini yitirmekte ve makroekonomik değişimler karşısında bütçe etkili bir enstrüman olarak kullanılamamaktadır. 11 Hesap birimi ilkesi: Bu ilke uyarınca, bütçe Euro cinsinden hazırlanır ve hesaplar Euro cinsinden sunulur. Genellik İlkesi: Genellik ilkesi, toplam gelirlerin toplam harcamaları karşılamasını ve harcama ile gelirlerin bir bütün olarak, birbirlerine göre herhangi bir ayarlama yapılmadan bütçede yer almasını gerektirir. Belli bir amaç için tahsis edilme ilkesi: İlke uyarınca, belli amaçlar için kullanılacak olan ödenekler başlık ve bölümler olarak ayrılır, bölümler de daha sonra madde ve kalemlere ayrılır. Komisyon dışındaki her kurum bütçenin kendisiyle ilgili bölümü kapsamında, transferin yapıldığı satırda gösterilen yıl için ödeneklerin %10 unu geçmeyecek şekilde bir başlıktan /2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 7. 9 Bütçe mali yılın başında henüz nihai olarak onaylanmamışsa, taahhütler, her bir başlık için, o başlığa bir önceki mali yılda tahsis edilmiş ödeneklerin toplamının en fazla dörtte biri ile geçen her ay için bu ödenekler toplamının on ikide biri olacak şekilde belirlenir. Harcamalar da her başlık için aylık olarak, o başlığa bir önceki mali yılda tahsis edilen ödeneklerin en fazla on ikide biri olacak şekilde yapılır. Bu uygulama düzenlemelerde provisional twelfth arrangements olarak geçmektedir. 10 Ackrill, R., The European Union Budget, the Balanced Budget Rule and the Development of Common European Policies, Journal of Public Policy, Vol. 20, No. 2, 2000, ss Laffan, B., Finance and Budgetary Processes in the European Union, Governing the European Union içinde, (der.) Simon Bromley, Londra, Sage Publications Ltd., 2001, ss Palankai, T., The Budget of the European Union, Economics of European Integration içinde, Budapeşte, Akademiai Kiado, 2003, Harrop, J., The Political Economy of Integration in the European Union, Cheltenham, UK, Elgar Pub., 2000.

12 öbürüne, herhangi bir sınır olmadan bir bölümden öbürüne ve bir maddeden diğerine ödenek transferi yapabilir. Ancak başlıklar arasında yapılacak %10 u aşan transferler Yetkili Bütçe Merci olarak tanımlanan Avrupa Parlamentosu ve Konsey in onayına tabidir. Sağlam mali yönetim ilkesi: İlke çerçevesinde bütçe ödenekleri sağlam mali yönetim ilkesi yani ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkelerine uygun bir şekilde kullanılmalıdır. Ekonomiklik ilkesi, kurumlar tarafından faaliyetlerinin devamlılığı için kullanılan kaynakların, zamanında, uygun miktar ve kalitede ve en iyi fiyatlarla sağlanmasını; verimlilik ilkesi, kullanılan kaynaklar ve elde edilen sonuçlar arasında en iyi ilişkinin kurulmasını; etkililik ilkesi ise belirlenen hedeflere ve istenilen sonuçlara ulaşılmasını gerektirir. Performans esaslı bütçe sistemine göre, bütçenin kapsamına giren tüm faaliyet sektörleri için belirli, ölçülebilir, ulaşılabilir, ilgili ve zamanı belirlenmiş hedefler koyulur. Bu hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı, her bir faaliyet için belirlenmiş performans göstergeleri tarafından izlenir ve harcama birimleri yetkili bütçe merciine yıllık bilgi verir. Şeffaflık ilkesi: Bütçe oluşturulması ve uygulanması ile hesapların sunumu şeffaflık ilkesine uygun olarak gerçekleştirilmelidir. Avrupa Parlamentosu Başkanı, bütçeleri ve değişiklik yapan bütçeleri onaylar ve nihai halleri AB Resmi Gazetesi nde yayımlanır. Bütçe nihai olarak onaylandığının açıklanmasını takip eden üç ay içinde yayımlanır. Avrupa Birliği Bütçesi 2. Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma Avrupa Birliği nin bütçe öncelikleri kurumlararası anlaşmalarla belirlenmektedir. Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon bir araya gelerek bir sonraki döneme ilişkin temel bütçe öncelikleri ve politika alanları üzerinde uzlaşırlar ve bu uzlaşmayı Kurumlararası Antlaşma şeklinde ortaya koyarlar. Takip eden süreçte kurumlararası anlaşmaya uygun olarak, Birliğin harcamaları için mali çerçeve şeklinde bir kapsam oluşturulur. AB bütçesi yıllık olarak hazırlanır ve yıllık olarak onaylanır. Ancak, Birliğin maksimum harcama ve gelir miktarı yıllık bütçenin onaylanmasından önce belirlenerek AB nin gelecek yedi yıllık dönemde hem gelir hem de harcamalarına ilişkin bütçesel yol haritasının bir göstergesi olan Çok Yıllı Mali Çerçeve de gösterilir. Çok Yıllı Mali Çerçeve Lizbon Antlaşması ile getirilen yeni hükümler çerçevesinde kurumsallaştırılarak Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşmanın 312. Maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre, Mali Çerçeveler ve Öz Kaynaklar 11

13 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 12 Kararı birlikte Çok Yıllı Mali Çerçevenin temelini teşkil ederler. Mali Çerçeve Birliğin gelecekteki maksimum harcama miktarını ve içeriğini, Öz Kaynaklar Kararı ise Birliğin maksimum gelir seviyesini gösterir. Mali Çerçeve ve Öz Kaynaklar Kararı, Avrupa Parlamentosu nun çoğunluk görüşü alındıktan sonra Konsey de oybirliği ile onaylanır. 12 Başka deyişle, Mali Çerçeve ve Öz Kaynaklar Kararı üzerinde ortak bir karara varmak için bütün üye devletlerin görüşbirliği aranır. Bu anlaşma çoğunlukla uzun saatler süren tartışmalar sonucunda sağlanır ve büyük ölçüde bir uzlaşma niteliğindedir. Avrupa Parlamentosu nun bu süreçteki rolü sadece danışmanlık niteliğindedir; görüşlerinin bağlayıcılığı yoktur. Sürece herhangi bir şekilde müdahil olma ve son sözü söyleme yetkisine sahip değildir. Dahası, Konsey üye devletlerin temsilcilerinden oluştuğu için, burada alınan kararlar doğası gereği hükümetlerarası bir karaktere sahiptir. Bu nedenle, AB nin ortak çıkarlarından ziyade, sadece üye devletlerin ulusal çıkarlarını temsil eden kararların alınması daha büyük bir olasılıktır. Açıkça görüldüğü üzere, Öz Kaynaklar Kararı ve Çok Yıllı Mali Çerçeve nin ancak Konsey de oybirliği ile onaylandıktan sonra geçerlilik kazanması ve Avrupa Parlamentosu nun bu süreç içerisindeki sınırlı yetkisi Birliğin demokratik karakterine zarar vermekte ve AB bütçesini ulusal çıkarlar adına yapılan pazarlıkların bir merkezi haline getirmektedir. Daha önce belirtildiği gibi, AB bütçesinin gelir ve giderleri denk olmalıdır. Bu nedenle, Mali Çerçevede belirlenmiş olan maksimum harcama seviyesi Öz Kaynaklar Kararı nda belirtilen maksimum gelir seviyesini aşmamalıdır ve dahası uygulamada ondan daha az bir seviyede olmalıdır. Mali Çerçeveler kurumlararası anlaşmada açıklanan ilke ve kurallara uygun olmalıdır. Kurumlararası anlaşmanın EK-I inde mali çerçeve bir tablo halinde yer almaktadır. Mali Çerçeve tablosu gelecek yedi yıllık döneme ilişkin genel harcama kategorilerini (başlıklar halinde) ve bunların alt bölümlerini gösterir. Bu miktarlar izin verilen maksimum harcama miktarıdır ve gösterge niteliğindedir. Birliğin ilk Mali Çerçevesi 1988 yılında kabul edilen Birinci Delors Mali Reformu kapsamında yıllarını içine alacak şekilde 5 yıllık olarak hazırlanmıştır. Bu tarihten itibaren Mali Çerçeveler güncellenerek yenilenmiştir. Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında Bütçe Disiplininin sağlanması ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesi hakkında 6 Mayıs 1999 tarihli Kurumlararası Anlaşma dönemine ait yedi yıllık mali çerçeveyi içermiştir dönemine ilişkin mali çerçeve ise Avrupa Parlamentosu, Konsey ve 12 Konsey özel yasama prosedürü çerçevesinde hareket ederek Çok Yıllı Mali Çerçeveye ilişkin bir düzenleme yapma yetkisine sahiptir.

14 Komisyon arasında 4 Nisan 2006 da üzerinde anlaşılarak üç kurumun imzalamasının ardından 17 Mayıs 2006 tarihinde Parlamento da kabul edilmiştir. Mali çerçevelerin amacı harcamalardaki toplam artış miktarını denetim altında tutarak bütçe disiplinini sağlamak ve yıllık bütçe prosedürünün sorunsuz işlemesine katkıda bulunmaktır. Bu amaçla harcama üzerinde iki tavan değeri koyar. Bunlardan birisi toplam harcama miktarı üzerindeki tavan değer diğeri ise her harcama kategorisi üzerindeki tavan değerdir. Komisyon ekonomik gelişmeler karşısında bütçe rakamlarının güncelliğinin korunması amacıyla her yıl düzenli olarak mali çerçevede teknik düzeltmeler yapar. Mali çerçeveler imzalandıkları yılda geçerli olan fiyat seviyesine göre düzenlendikleri için gelecek yıllardaki enflasyon etkisinin bütçe rakamlarına yansıtılması gerekmektedir. Öte yandan, öz kaynaklar tavan değeri Birliğin toplam GSMH nın belli bir yüzdesi ile tarif edildiğinden, bu tavan değerin mutlak bir rakama çevrilmesi Birliğin GSMH sına ilişkin en güncel verilerin sağlanmasını gerektirir. Özet olarak, Çok Yıllı Mali Çerçevenin pek çok açıdan başarılı olduğu söylenebilir. İlk olarak, bütçe prosedürünün sorunsuz işlemesini sağlamıştır. İkinci olarak, Birlik harcamalarının büyümesini kontrol altında tutmuştur. Son olarak da Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasındaki anlaşmazlıkların giderilmesine büyük katkı sağlamıştır. Gerçekten de, 1990 lı ve 2000 li yıllar 1980 li yıllara kıyasla daha sorunsuz bütçe dönemlerine tanıklık etmiş ve her bütçe zamanında onaylanmıştır. Avrupa Birliği Bütçesi 3. Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü Avrupa Birliği bütçesi yıllık onay sürecine tabidir. Bir önceki başlıkta da belirtildiği üzere, mali çerçeveler yıllık bütçenin genel kapsamını belirleyerek, Birliğin gelecek harcamalarının azami miktarı ve kompozisyonunu göstermektedir. Bütçe prosedüründe Avrupa Parlamentosu ve Konsey birlikte bütçenin onaylanması ve kabulünden sorumlu yetkili bütçe mercii olarak görev yaparlar. Buna ek olarak, Komisyon da bütçe taslağını hazırlayarak sürece önemli ölçüde katkı sağlar. Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma uyarınca, Konsey ve Parlamento, Komsiyon tarafından hazırlanan öneriler temelinde Birlik bütçesinin karara bağlanmasından ortak olarak sorumlu tutulmuşlardır. Lizbon Antlaşması nın yürürlüğe girdiği 1 Ocak 2009 yılından önceki uygulamalarda Birliğin harcamaları Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu 13

15 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 14 Olmayan Harcamalar olarak ikiye ayrılmıştı. Bu kapsamda, Zorunlu Harcamalar, doğrudan Antlaşmadan kaynaklanan harcamalara, Zorunlu Olmayan Harcamalar da bunların dışında kalan harcamalara işaret etmekteydi. 13 Konsey, Zorunlu Harcamalar üzerinde, Avrupa Parlamentosu ise Zorunlu Olmayan Harcamalar üzerinde son sözü söyleme yetkisine sahipti. Harcamalar arasında yapılan bu ayrım Konsey ve Parlamento arasındaki yetki ve güç dağılımına da ışık tutmaktaydı. Buna göre miktarca daha fazla olan Zorunlu harcamalar üzerinde Konsey in son söz hakkı olduğu için bu kurumun otoritesi Parlamento nun otoritesinden daha fazla idi. Ancak Lizbon Antlaşması nın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu Olmayan Harcamalar ayrımı ortadan kaldırılmıştır. Böylelikle, Parlamento ve Konsey in tüm harcamaları birlikte belirlemeleri ve bu sayede de bütçenin onaylanması aşamasında bu iki kurum arasında yeni bir dengenin oluşturulması sağlanmıştır. 14 Öte yandan, daha önceki yıllık bütçe prosedüründe kurumlar arasındaki yetki dağılımına paralel olarak önemli rol oynayan ikili inceleme mekanizması da kaldırılmıştır. Yıllık AB bütçesinin hazırlanması ve onaylanmasını düzenleyen zaman takvimi ve prosedüre ilişkin kesin kurallar Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma ve 1605 sayılı Mali Tüzükte belirlenmiştir. Mali Tüzüğün 31 ve 32. Maddesi uyarınca, Avrupa Parlamentosu, Konsey, Avrupa Adalet Divanı, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Ombudsman ve Avrupa Veri Koruma Denetmeni nin bir sonraki mali yıla ilişkin tahmini gelir ve gider miktarlarını belirlemesi ve bunları Komisyon a göndermesi ile birlikte yıllık bütçe prosedürü başlamış olur. Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma da tanımlanan zaman takvimine göre, belirtilen kurumlar n yılına ilişkin gelir ve gider tahminleri ile beraber kuruluş planı ve çalışma programlarını her yıl n-1 yılının 1 Temmuz tarihinden önce Komisyon a gönderir. Bu tahminler aynı zamanda yine 1 Temmuz tarihini geçmeyecek şekilde bilgi için bütçe mercii nin iki koluna da gönderilir. Bu tahminler ışığı altında, Komisyon un Bütçe 13 Bu uygulamaya göre, Ortak Tarım Politikası, ATYGF nın Garanti Bölümü ile AB çalışanlarının emeklilik ödemelerine ilişkin harcamalar Zorunlu Harcamalar kapsamında, Yapısal Fonlar ve İç Politikalar için ayrılan harcamalar ise Zorunlu Olmayan Harcamalar kapsamında yer almıştır. Buna göre, Antlaşma hükümlerinden kaynaklanan harcamalar, Antlaşmanın ulusal parlamentolarda onaylanmasından sonra doğrudan kabul edilmiş varsayılmakta ve böylece harcamalar üzerindeki yetki paylaşımına meşru bir zemin kazandırılmıştır. Bkz. Altomonte, C. ve Nava, M., Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar Publishing Ltd, Glensanda House, 2005, s Zorunlu Harcamalar söz konusu olduğunda temel ön kabul, politikaların ve politika önceliklerinin Antlaşmada belirtilmesiyle birlikte, AB nin bu politikalar kapsamındaki hedeflerine ulaşabilmek için ne kadar gerekliyse o kadar harcama yapabileceğidir. Bkz. Ackrill, op. cit., s Onur, A. Lizbon Antlaşması nın Getirdikleri ve Anayasal Antlaşma dan Farklılıkları? Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Bülteni, Sayı 11, Ocak 2008.

16 Komiseri ve Bütçe Genel Müdürlüğü kurumların n yılına ilişkin tahminleri ile kendi tahminlerini içeren ön bütçe taslağını hazırlar. Ön bütçe taslağı görüşmeleri sırasında Bütçe Komiseri ve Bütçe Genel Müdürlüğünden pek çok yetkili çeşitli resmi ve gayriresmi toplantılar düzenleyerek, ilgili kurumların görüşlerini bir kere de yüz yüze yapılan görüşmeler aracılığıyla alır. 15 Daha önemlisi, ön bütçe taslağı üzerinde son karara varılmadan önce Konsey, Parlamento ve Komisyon un her yılın Mart ayında o yıla ilişkin bütçe önceliklerini görüşmek amacıyla bir araya gelerek gerçekleştirdiği Üçlü Görüşmeler 16 sırasında belirlenen siyasi öncelikler de göz önünde bulundurulur. Komisyon daki tüm Komiserlerin ön bütçe taslağı üzerinde anlaşmaya varmasıyla birlikte ön bütçe taslağı resmiyet kazanır. Kurumlar tarafından Komisyon a bildirilen gelir ve gider tahminlerinin konsolide edilmiş hali olan ön bütçe taslağı, Komisyon tarafından her yıl en geç 1 Eylül e kadar Konsey e sunulur. Birliğin gider ve gelirlerinin genel bir beyanını içeren ön bütçe taslağı aynı zamanda Avrupa Parlamentosu na da gönderilir. Ön bütçe taslağının en detaylı incelemesi, Konsey in Bütçe Komitesi nde gerçekleştirilir. Ulusal yetkililerden oluşan çalışma gruplarını içeren Bütçe Komitesi, ön bütçe taslağını her açıdan, bölüm bölüm ve satır satır inceler. Konsey çoğunluk kararıyla üzerinde anlaşılan ön bütçe taslağını n-1 yılının en geç 1 Ekim tarihine kadar Avrupa Parlamentosu na sunar. 17 Konsey taslak bütçede yaptığı her değişiklik ve bunun gerekçesi ile ilgili olarak Parlamentoyu bilgilendirmek zorundadır. Avrupa Parlamentosu nun Bütçe Komitesi, Parlamento da bütçe sürecinin yönetildiği merkezi komuta sistemidir. 18 Bütçe Komitesi yaptığı incelemeler sonucunda en geç 42 gün içerisinde karar verir. Bu aşamada, Parlamento Konsey in tutumunu benimser ise taslak bütçe onaylanarak yürürlüğe girer. Parlamento bu süre içerisinde bir karar almaz ise taslak bütçe yine onaylanmış sayılır. Son seçenek olarak ise Parlamento taslak bütçe üzerinde kendi yaptığı değişiklikleri çoğunluk kararı ile onaylayarak değiştirilmiş taslağı Konsey ile Komisyon a gönderebilir. Bu süreçte Parlamento Başkanı, Konsey Başkanı nın da onayını alarak, iki kurum arasındaki mevcut görüş farklılıklarının daha detaylı bir analizi için Konsey ve Parlamento temsilcilerinden oluşan bir Uzlaştırma Komitesi 19 nin toplanmasını isteyebilir. Uzlaştırma Komitesi 21 gün içerisinde ortak metin üzerinde Konsey ya da Parlamento temsilcilerinin çoğunluk kararı ile anlaşmaya Avrupa Birliği Bütçesi 15 Nugent, op. cit., s Trialogue meetings /2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 35, ikinci fıkra. 18 Laffan, op. cit., s Conciliation Committee. 15

17 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı varabilir. Uzlaştırma Komitesi nin bu kararı vermesinden sonraki 14 gün içinde Parlamento ve Konsey ortak bütçe taslağını onaylayabilir. Avrupa Parlamentosu ve Konsey belirtilen 14 günlük süre içerisinde ortak bütçe taslağını onaylar veya karara varamaz ya da kurumlardan herhangi biri metni onaylarken diğeri bir karara varamaz ise ortak bütçe taslağı resmen kabul edilmiş olur. Öte yandan, Parlamento ve Konsey in birlikte çoğunluk kararı ile taslak bütçeyi reddetmesi, ya da kurumlardan biri reddederken diğerinin bir karara varamaması gibi durumlarda Komisyon tarafından yeni bir taslak bütçe hazırlanması gerekir. Diğer bir seçenek olarak, Parlamento nun çoğunluk kararı ile reddettiği taslak bütçe Konsey tarafından onaylandığı takdirde Komisyon un yine yeni bir taslak bütçe hazırlaması gerekir. Son olarak, Konsey in reddettiği taslak bütçe Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanır ise Parlamento Konsey in reddini takip eden 14 gün içinde çoğunluk kararı ve üye sayısının beşte üçü ile Uzlaştırma Komitesi tarafından onaylanan değişiklikleri ya da bu değişikliklerden bazılarını onaylayabilir. Parlamento nun yaptığı değişiklikler onaylanmadığı takdirde, Uzlaştırma Komitesi nde kabul edilen harcama miktarı temel alınır ve bütçe bu temelde kabul edilmiş olur. Uzlaştırma Komitesi nin 21 gün içinde karara varamadığı durumlarda Komisyon yeni bir taslak bütçe hazırlamakla yükümlü tutulmuştur. Bu prosedür tamamlandıktan sonra, onaylanan bütçe taslağı Avrupa Parlamentosu Başkanı tarafından kabul edilerek resmiyet kazanır. Mali yılın başında bütçeye ilişkin ortak bir kararın alınamadığı durumlarda kamu hizmetlerinin devamlılığının sağlanması amacıyla geçici onikide bir düzenlemeleri devreye konularak, Birlik harcamalarının aylık olarak finanse edilmesi yoluna gidilir. Yetkili bütçe mercii tarafından onaylanan bütçe çeşitli şekillerde uygulanabilir. Bu çerçevede, bütçe Komisyon tarafından merkeziyetçi bir temelde; üye devletlerle birlikte ortak bir temelde; dış yardımdan yararlanan üçüncü ülkelerle merkeziyetçi olmayan bir temelde ya da uluslararası örgütlerle ortak bir şekilde uygulanır. Merkeziyetçi yönetimin doğrudan Komisyon un ilgili birimleri tarafından veya dolaylı olarak Birlik mevzuatı ya da ulusal yasalar kapsamında yetkilendirilmiş makamlar tarafından yürütülmesi gerekmektedir. Ancak bütçe ne şekilde uygulanırsa uygulansın nihai sorumluluk Komisyon a aittir. Bu sorumluluğun dışında, Komisyon tüm bütçe toplantılarına katılır, kendi hazırlamış olduğu ön bütçe taslağını savunur ve yıllık bütçe prosedürü kapsamında yapılan tüm değişiklik ve düzeltmelere ilişkin görüşlerini bildirir. Genel olarak, Birliğin yıllık bütçe prosedürünün belirli bir zaman 16

18 tablosu çerçevesinde başarılı bir şekilde yürütüldüğü söylenebilir. Buna ilaveten, bütçe merciileri arasında açık bir yetki paylaşımı söz konusudur. Lizbon Antlaşması ndan önce süregelen uygulamada Birlik harcamalarının Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu Olmayan Harcamalar temelinde ayrıştırılması ve bu temelde kurumlar arasında dengesiz bir güç dağılımının oluşturulması bütçe prosedürünün demokratik yapısına zarar vermekte ve birçok kurum ve aktör tarafından eleştirilmekte idi. Bu uygulamada yapılan değişiklik ile harcamalar arasındaki ayrımın kaldırılması ve Konsey ile Parlamento nun ortak karar ilkesi ile karar alacak olması bu demokratik olmayan yapıyı büyük ölçüde değiştirmiştir. Avrupa Birliği Bütçesi 4. Bütçenin Yapısı AB genel bütçesi, genel gelir ve gider beyanı ile her bir kurum için gelir ve gider beyanları olarak ayrılmış ayrı bölümlerden oluşur. Bütçenin genel gelir beyanı söz konusu mali yıl için Birliğin tahmin edilen gelirleri ve önceki mali yılın mevcut gelirlerini içermektedir. Harcama beyanı ise dokuz bölüme ayrılmıştır. Bunlar Avrupa Parlamentosu (I. Bölüm), Konsey (II. Bölüm), Komisyon (III. Bölüm), Adalet Divanı (IV. Bölüm), Avrupa Sayıştayı (V. Bölüm), Ekonomik ve Sosyal Komite (VI. Bölüm), Bölgeler Komitesi (VII. Bölüm), Avrupa Ombudsmanı (VIII. Bölüm) ve Avrupa Veri Koruma Denetmeni (IX. Bölüm) için ayrılan bölümlerden oluşmaktadır. I, II, IV, V, VI, VII, VIII, IX. Bölümler yalnız idari harcamalar için ayrılmış olan ödeneklerdir. Birliğin Mali çerçevesinde yer alan genel harcama kategorileri Komisyona ait III. Bölüm de yer almaktadır. 4.1 Bütçenin Harcama Yapısı Birlik kaynakları çok yıllık mali çerçevede belirtilen siyasi önceliklere uygun olacak şekilde tahsis edilmektedir. Buna göre, Birliğin Genel Harcama Kategorileri tanımlanır ve söz konusu harcama kategorileri kurumlararası anlaşmanın bir parçası niteliğinde olan mali çerçevede belirtilen limit değerlerle sınırlandırılır. Genel olarak Birliğin mali kaynakları tarım sektörü, uyum ve bütünleşmiş bir ortak pazarın oluşturulması gibi Birlik politikalarının finansmanı ve yönetim giderlerinin karşılanması amacıyla kullanılır. Halihazırda uygulamada olan Birliğin yıllarına ilişkin dördüncü Mali Çerçevesi nin hazırlanmasına yönelik çalışmalar 2004 yılının sonundan itibaren hız kazanmıştır. Bu kapsamda, 2007 yılının ocak ayında Bulgaristan ve Romanya nın da üye olmasıyla beraber toplam 27 üye ülkeden oluşacak Birlik için üç temel öncelik belirlenmiştir. 20 Bu 20 Avrupa Parlamentosu ve Konsey e sunulan Komisyon Tebliği (2004a), Building Our Common Future: Policy Challanges and Budgetary Means of the Enlarged Union 17

19 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 18 öncelikler, Sürdürülebilir Kalkınma, Avrupa Vatandaşlığı ve Küresel Bir Aktör olarak Avrupa Birliği dir yılının Haziran ayında Hollanda ve Fransa da gerçekleşen referandumlarda Avrupa Birliği Anayasası nın ezici çoğunlukta red oyu alması kuşkusuz Birliğin önceliklerinin sonraki dönemlerde şekillendirilerek son halini almasında önemli rol oynamıştır. Halkın Avrupa Birliği fikri ve kurumlarına karşı giderek yabancılaşması, küreselleşme ve 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleşen Doğu Avrupa bütünleşmesinin beraberinde getirdiği işsizlik korkusu ve diğer sosyal kaygılar, dünya çapında artan terör olaylarının sonucunda oluşan güvensizlik ve içe kapanma ile tüm bunlara rağmen Birlik politikalarının muğlak alanlara yönelik olması ve verimli sonuçlar elde edilememesi, üye ülkelerin Birliğin geleceğini sorgulamalarına ve bunun sonucunda da bütçe başta olmak üzere çeşitli aksayan alanlarda bir adım atmaya karar vermelerine sebep olmuştur. Nitekim, yıllarına ilişkin bir önceki mali çerçevede büyük değişiklikler yapılmış, daha önce sekiz olan harcama başlığı sayısı mali çerçevesinde altıya indirilmiş ve bu yolla kaynakların en çok ihtiyaç duyulan alanlara tahsis edilmesi suretiyle daha verimli kullanımının sağlanması amaçlanmıştır. Birliğin yıllarına ilişkin dördüncü mali çerçevesinde yer alan altı başlık ve bunların alt başlıkları aşağıdaki gibidir: Başlık 1: Sürdürülebilir Büyüme: Sürdürülebilir Büyüme başlığı altında Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik ve Büyüme ve istihdam için dayanışma olmak üzere iki alt başlık oluşturulmuştur. Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik başlığı genel olarak Lizbon Stratejisi kapsamında öncelikli ve geliştirilmesi gerekli alanlar olarak tanımlanan araştırma geliştirme, eğitim öğretim, trans Avrupa ağlarının güvenliği ve çevresel sürdürülebilirlik, bütünleşmiş tek pazarın desteklenmesi ve sosyal politika gündeminin uygulanması gibi alanların finansmanı için ayrılmış mali kaynakları içermektedir. Büyüme ve istihdam için dayanışma alt başlığı ise Yapısal Fonlar, Uyum Fonu, Avrupa Bölgesel İşbirliği ve bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdama yönelik harcamaları içermektedir Mali Çerçevesinde tanımlanan toplam fonların %43,5 u Sürdürülebilir Büyüme başlığı altında yer alan politikalara tahsis edilmiş ve böylece Başlık, Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması başlığından sonra gelen en büyük ikinci harcama kalemi olmuştur. Başlık 2: Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması: Bu başlık, Birliğin Ortak Tarım Politikası kapsamında yer almakta olan pazara yönelik harcamaları ve doğrudan yardımları ve buların dışında kırsal kalkınma, çevre ve balıkçılık ile ilgili harcamaları kapsamaktadır. Bu başlık altında yer alan tarımsal harcamalar Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu , Brüksel,

20 (EAGGF) nun Garanti Bölümü tarafından finanse edilmektedir. 21 Fon tarafından finanse edilen tarımsal harcamalar ihracat ödemelerini, tarımsal pazarları düzenlemek amacıyla yürütülen faaliyet ve alınan önlemlerin maliyetlerini vb. harcamaları içermektedir. Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması Başlığı bütçedeki harcamaların % 44 ünü ihtiva etmesinden dolayı en büyük harcama kalemi olma özelliğini taşımaktadır. Başlık 3: Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet: Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Başlığı Özgürlük, Güvenlik, Adalet ile Vatandaşlık alt başlıklarından oluşmaktadır. Bu alt başlıklar altında tahsis edilen fonlar merkezi olmayan ajanslar, temel hak ve özgürlüklerin geliştirilmesi, güvenlik ve koruma, dayanışma ve göçün yönetimi, Avrupa çapında kültür ve çeşitliliğin genişletilmesi ve desteklenmesi ile vatandaşların Birlik politikalarından daha iyi haberdar edilmesi gibi alanları kapsamaktadır. Başlık 4: Küresel Bir Aktör Olarak Avrupa Birliği: Bu başlık altında yer alan harcamalar Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Enstrümanı (ENPI), Kalkınma İşbirliği Aracı (DCI), Endüstriyel Ülkeler Enstrümanı (ICI), insani yardım, Nükleer Güvenlik İşbirliği Enstrümanı (INSC), Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ve İstikrar Enstrümanı gibi alanları kapsamaktadır mali çerçevesinde yer alan toplam fon miktarının %5,4 ü bu başlık altındaki politikalara tahsis edilmiştir. Başlık 5: Yönetim Harcamaları: Büyük ölçüde Avrupa Komisyonu, Parlamento, Adalet Divanı vb. Avrupa Birliği kurumlarında görev yapmakta olan çalışanlara ödenen aylıklar ve emeklilik ödemelerini içermektedir. Son mali çerçevede yer alan toplam fon miktarının %5,5 i yönetim harcamalarına tahsis edilmiştir. Başlık 6: Telafiler: Telafiler ise Bulgaristan ve Romanya ya aktarılan fonlarıdan oluşmaktadır Mali Çerçevesi nin genel harcama kategorilerine göre dağılımı Şekil 1 de gösterilmiştir. Avrupa Birliği Bütçesi 21 4 Nisan 1962 tarih ve 25 sayılı Düzenleme ile oluşturulan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) Birlik bütçesinin içinde yer almaktadır. Bkz. Avrupa Komisyonu (2004b), Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM (2004) 505 Final, Volumes I and II, Brüksel,

21 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 44,40% 1% 5,40% 5,50% 0,40% Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması Küresel Bir Aktör Olarak AB Telafiler 7,40% Büyüme ve istihdam için dayanışma 35,90% Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Yönetim Harcamaları Kaynak: 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma, (OJ C 139 of 14/06/2006). Şekil 1. Mali Çerçeve başlıkları itibariyle harcamaların dağılımı (taahhüt ödenekleri) Yeni mali perspektifin hazırlanmasına ilişkin olarak yürütülen çalışmalar süresince, üye ülkeler bütçenin ve OTP nin yapısal sorunlarının çözümüne yönelik kritik reform kararları üzerinde anlaşmaya varamamışlardır. Nitekim, yeni mali perspektif daha önceki mali perspektiflerle karşılaştırıldığı zaman harcamaların dağılımının çok büyük oranda aynı kaldığı görülmektedir. Ancak, Birliğin Avrupa vatandaşları için yararlı işlere imza attığı izlenimi kuvvetlendirilmeye çalışılmıştır. Tablo 1: Bütçe Harcamalarının Dönemsel Dağılımı (%) Delors I Delors II Gündem 2000 Son Mali Çerçeve ( ) ( ) ( ) ( ) OTP ,3 Yapısal Harcamalar ,7 İç Politikalar 4, ,8 Dış Harcamalar 3, ,3 Kaynak: Mali Çerçevelerin derlenmesi Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 331, ), 29 Ekim 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ L 185, ), 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, ), 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi 20

22 Tablo 1 den de görüleceği üzere, Ortak Tarım Politikası ikinci harcama başlığı altında bütçeden en büyük payı almayı sürdürmüştür. Bununla birlikte, Yapısal Harcamalar için ayrılan toplam kaynak miktarının bir önceki mali çerçeve ile büyük bir farklılık göstermediği gözlenmektedir. Ancak, 2004 yılında gerçekleştirilen Doğu Avrupa bütünleşmesinin sonucunda Birliğe üye olan düşük gelirli ülkelerdeki bölgesel ekonomik ve sosyal farklılıkların giderilmesi ve bu ülkelerin en azından Birlik ortalamasına yaklaştırılmaları amacıyla yapısal fonların en çok ihtiyaç duyulan bölgelere tahsis edilmesine karar verilmiştir. Genel olarak son mali çerçevenin bir önceki döneme kıyasla daha esnek olduğu söylenebilir. Bir önceki dönemde tanımlanan sekiz genel harcama kategorisi yerini altı harcama kategorisine bırakmış; tarımsal harcamalar balıkçılık ve çevre ile beraber Başlık 2 altında yer alarak, OTP nin temel harcama alanları olan pazarla ilgili harcama ve üreticilere doğrudan gelir ödemeleri bu başlık altında tanımlanmıştır. Bunun fonların tahsisatında daha etkin bir yapı sağlayacağı düşünülmüştür Mali Çerçevesi nde taahhüt ödenekleri milyon Euro (AB-27 GSMH nın %1,05 i), harcama ödenekleri ise milyon Euro (AB-27 GSMH nın %1 i) olarak belirlenmiştir. Taahhüt ödeneklerinin döneminde yıllık olarak %0,9 oranında, harcama ödeneklerinin ise %0,4 oranında büyüyeceği öngörülmüştür. Toplam AB harcamalarının büyüme oranının, döneminde yıllık olarak %2,3 oranında büyüyeceği tahmin edilen AB-27 GSMH sının büyüme oranından düşük olacağı tahmin edilmektedir. 23 Buna ek olarak, esneklik aracı, AB Dayanışma Fonu, Acil Yardım Yedeği ve Avrupa Küreselleşmeye Uyum Fonu AB bütçesinin dışında kalmıştır. 4.2 Bütçe Kontrolü Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma nın 325. Maddesi uyarınca, genel olarak Avrupa Birliği kurumları ve özel olarak üye devletler, Avrupa Birliği nin mali çıkarlarını olumsuz yönde etkileyen yolsuzluk ve diğer yasal olmayan kaçakçılık işlemlerini önlemeye yönelik her türlü tedbiri almak ve bunları uygulamakla yükümlüdür. Buna göre, AB bütçesi üzerindeki iç kontrol görevi Komisyon un ilgili birimleri tarafından yerine getirilir. Avrupa Komisyonu nun Mali Kontrol Genel Müdürlüğü iç denetimden sorumlu ana birim olarak görevlendirilmiştir. Öte yandan, AB bütçesi üzerindeki dış denetim görevi mali saydamlığın arttırılması, hesap verebilirliğin ve bütçe prosedürünün güçlendirilmesi amacıyla Avrupa Birliği Bütçesi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma, (OJ C 139 of 14/06/2006). 23 Avrupa Komisyonu, Türkiye Avrupa Birliği Mali ve Bütçesel Hükümler Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül 2006, Brüksel. 21

23 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı ayrı bir kuruma verilmiştir. Bu bağlamda, Avrupa Birliği Sayıştayı bütçe uygulamasının teknik denetiminden sorumlu kurum olarak atanmıştır. Avrupa Birliği nin işleyişine ilişkin Antlaşma nın 319. Maddesi uyarınca, Avrupa Komisyonu, AB bütçesinin bir önceki mali yıldaki uygulanmasına ilişkin hesapları yıllık olarak Konsey ve Parlamentoya göndermekle yükümlü tutulmuştur. Bunun yanı sıra, Sayıştay bütün bir mali yıl süresince bütün alanlarda yapılan AB harcamalarının detaylı bir analizini sunan yıllık bir rapor hazırlamakla yükümlüdür. Sayıştay bu raporunda bütçe uygulamasına ilişkin sorunlu alanlar hakkında görüşünü bildirir. Diğer taraftan, Komisyon, Sayıştay ın raporunda yer alan ve sorunlu olarak öne çıkartılan iddia ve beyanlara yönelik cevap sunmak ve gerekli açıklamaları yapmakla yükümlüdür. Söz konusu rapor, Sayıştay ın bütçe uygulanmasına yönelik Komisyon a siyasi onay 24 (veya ibra kararı) verilmesi veya verilmemesini içeren görüşüyle birlikte Avrupa Parlamentosu na gönderilir. Avrupa Parlamentosu, Komisyon tarafından iletilen bütçe uygulamasına yönelik hesaplarla Sayıştay raporunu birlikte inceler. Avrupa Parlamentosu bu süreç içerisinde kritik bir role sahiptir. Parlamento nun siyasi sorumluluğunun bir parçası olarak vereceği bir karar, Avrupa vatandaşlarına bütçe kaynaklarının usulüne uygun yönetildiği konusunda güvence veren bir nitelikte olacaktır. Parlamento, Sayıştay ın yıllık raporunda belirtilen görüşleri göz önünde bulundurmak suretiyle, üyelerinin nitelikli çoğunluğunun kararı ile siyasi onay verebilir ve Komisyon un bir önceki mali yıldaki bütçe uygulamasını onaylayabilir. Parlamento nun üyelerinin aşırı nitelikli çoğunluk kararı 25 ile siyasi onay vermemesi durumunda ise bu Komisyon un dağılmasına kadar giden pek çok siyasi sonuca yol açabilir Bütçenin Gelir Yapısı: Öz Kaynaklar Sistemi Avrupa Birliği nin İşleyişine ilişkin Antlaşmanın 311. Maddesi nde, AB bütçesinin bütünüyle öz kaynaklardan finanse edileceği belirtilmiş ve öz kaynakları tanımlayan ve düzenleyen Öz Kaynaklar Kararı nın onay prosedürü açıklanmıştır. Buna göre, Öz Kaynaklar Kararı, Konsey tarafından, Avrupa Parlamentosu na danışılarak oybirliği ile kabul edilir ve political clearing. 25 Nitelikli çoğunluk kararı (qualified majority) Parlamento üyelerininin %50 sinden 1 fazlasının oyu ile alınabilmektedir. Aşırı nitelikli çoğunluk kararı ise (overqualified majority) üye sayısının % 66 sından 1 fazlasının onayı ile alınır. 26 Avrupa Parlamentosu 1999 yılının Mart ayında yaptığı oylamada bir önceki mali yıla ilişkin Komisyon tarafından sunulan hesapları kabul etmeyerek bütçe uygulamasına siyasi onay vermedi. Birliğin mali kaynaklarının usulsüz olarak yönetildiğine işaret eden bu karar sonucunda Jacques Santer Başkanlığındaki tüm Komisyon istifa etmek zorunda kaldı.

24 üye devletlerin bu kararı anayasalarının gerektirdiği şekilde onaylaması ile uygulamaya konulur. Antlaşma ile Konsey e yeni bir öz kaynak yaratma veya mevcut bir öz kaynağı iptal etme yetkisi de verilmiştir. Öz Kaynaklar Kararı, Birliğin vergilendirme, istatistik gibi diğer pek çok mali mevzuatıyla yakından ilgilidir. Bu çerçevede, üye devletler öz kaynakları düzenli olarak Birliğin öz kaynaklar mevzuatında belirtilen tarihler içerisinde Birlik bütçesine aktarmakla yükümlü tutulmuşlardır. Avrupa Birliği nin tüm harcamalarının finansmanı, gümrük vergileri ile şeker vergilerini içeren geleneksel öz kaynaklardan, her üye devlet için Avrupa Komisyonu tarafından istatistiki bir yöntemle hesaplanmakta olan KDV kaynağından ve her üye devlete ilişkin olarak yine Komisyon tarafından yapılan ilgili yıla ait GSMH tahminine dayalı GSMH kaynağından oluşmaktadır. Bununla birlikte, bütçe dengesizliklerinin giderilmesi amacıyla 1984 yılında yürürlüğe konarak günümüze kadar ufak değişikliklerle uygulanmaya devam edilen Birleşik Krallık İndirimi Mekanizması da Öz Kaynaklar Kararı nda düzenlenmiştir. Bu indirim mekanizması temel olarak Birleşik Krallık ın AB bütçesine yapması gereken öz kaynak ödemelerini azaltmakta ve bu miktarın diğer üye devletler tarafından finanse edilmesini düzenlemektedir Mali Çerçevesi nin belirlenmesi amacına yönelik olarak gerçekleştirilen müzakerelerde mali kaynakların tahsili, tahsisi ve üye devletlerin bütçeye yaptığı katkı miktarları üzerinde çok çetin tartışmalar yaşanmıştır. Bu çetin müzakerelerin bir yansıması olarak, Aralık 2005 tarihinde yapılan Konsey Zirvesi nde 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleştirilen genişleme ve Dünya Ticaret Örgütü kapsamında alınan kararlara paralel olarak Birliğin mali mevzuatında bir takım değişiklikler yapılması üzerinde anlaşmaya varılmıştır. Zirvede alınan kararlar sonucunda, Birliğin öz kaynaklar sistemini 2000 yılından bu yana düzenlemekte olan Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı nın değiştirilmesine karar verilmiştir. Böylelikle 597 sayılı Öz Kaynaklar Kararı 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı ile 1 Ocak 2007 tarihinden itibaren de jure olarak değiştirilmiştir. Ancak değişikliğin de facto uygulamaya konması için yeni Öz Kaynaklar Kararı nın bütün üye devletlerin ulusal parlamentoları tarafından onaylanması beklenmiştir. Gelinen aşamada AB bütçesinin öz kaynaklarını düzenleyen 597 sayılı Öz Kaynaklar Kararı tamamiyle yürürlükten kaldırılmış ve 436 sayılı yeni Öz Kaynaklar Kararı Ocak 2009 tarihinden itibaren resmi olarak yürürlüğe girmiştir. Bu çerçevede, 436 sayılı yeni Öz Kaynaklar Kararı ile belirlenen Avrupa Birliği nin öz kaynakları aşağıdaki kalemlerden oluşmaktadır. 23 Avrupa Birliği Bütçesi

25 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Geleneksel Öz Kaynaklar (Traditional Own Rresources -TOR) Geleneksel öz kaynaklar doğrudan Birlik mevzuatından kaynaklanan saf Birlik geliri niteliğindedir. Geleneksel öz kaynaklar, vergiler, primler, Ortak Gümrük Tarifesi vergileri ve üye olmayan devletlerle yapılan ticari işlemler için belirlenen vergiler; yürürlükten kalkan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu nu kuran Antlaşma kapsamındaki ürünler üzerindeki gümrük vergileri; ve ortak şeker piyasaları çerçevesinde alınan katkılar ve diğer vergilerden oluşmaktadır. 27 Gümrük vergileri Birliğin gümrük mevzuatının uygulanmasından elde edilmektedir. Öte yandan, şeker vergileri, şeker sektöründeki üreticilerden alınır ve o sektördeki Birlik harcamalarını finanse etmeyi amaçlamaktadır. Bilindiği üzere, 1994 yılında Dünya Ticaret örgütü kapsamında başlayan müzakereler uluslararası ticaret ortamının daha liberal koşullarda gerçekleştirilmesini hedeflemektedir. Bu amaçla ülkelerarası ticarette uygulanmakta olan gümrük vergileri vb. ticareti zorlaştıran pek çok engel aşamalı olarak ortadan kaldırılmaktadır. Avrupa Birliği de bu müzakerelerde yer alan taraflar arasında olup her defasında Birlik sınırları içinde yapılan tarım üretimini uluslararası rekabetten korumak amacıyla koyduğu yüksek tarım vergilerini azaltmaya zorlanmaktadır. Yapılan müzakereler çerçevesinde Avrupa Birliği Uruguay Round taahhütlerini 1995 yılından itibaren yerine getirmeye başlamış; son olarak 2000 yılında yapmış olduğu gümrük vergisi indirimleri ile sanayi ürünlerindeki taahhütlerini, 2001 yılında yapmış olduğu gümrük vergisi indirimleri ile de tarım ürünlerindeki yükümlülüklerini yerine getirmiştir. 28 Bu indirimlerin bir sonucu olarak, Avrupa Birliği hali hazırda tarım ürünlerinde sıfır gümrük vergisi uygulamaktadır. 2007/436 sayılı yeni Öz Kaynaklar Kararı bu gelişmeleri dikkate alarak tarım ve gümrük vergileri arasında eski sistemde varolan ayrımın kaldırılmasını hedeflemiştir. Karar uyarınca, Dünya Ticaret Örgütü nün çok taraflı ticaret müzakereleri kapsamında Uruguay Görüşmeleri nde alınan kararların Avrupa Birliği mevzuatına aktarılmasını takiben tarım vergileri ile gümrük vergileri arasında herhangi bir maddi farklılık kalmayacağından dolayı bu ikisi arasındaki ayrımın Avrupa Birliği Bütçesi kapsamında da kaldırılmasına karar verilmiştir. Dolayısıyla AB genel bütçesi alanında daha önce ayrı birer geleneksel öz kaynak olarak değerlendirilen tarım ve gümrük vergileri arasındaki tüm farklar ortadan kaldırılmıştır /436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı, Madde Deniz Şenyurt, AB nin Uruguay Round Taahhütleri Çerçevesinde Yaptığı İndirimler ve Ticari Liberalizasyona Etki Düzeyi ile Seattle Bakanlar Konferansı Sonrası, < gov.tr/dtmadmin/upload/ead/tanitimkoordinasyondb/ab1.doc>

26 Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, bu kaynakların tahsil edilmesi ve Komisyon a iletilmesinden üye devletler sorumludur. Ancak, aynı karar uyarınca, üye devletlere topladıkları bu miktarın % 25 ini tahsilat maliyet bedeli olarak alıkoyma hakkı da verilmiştir. Üye devletler, bu kaynakların tahsil edilmesi sırasında Birlik mevzuatına uygun olarak düzenlenen ulusal yasalar ve düzenlemeler çerçevesinde hareket ederler. Bununla beraber, Komisyon üye devletler tarafından düzenli aralıklarla kendisine iletilen ulusal düzenlemelerin Birlik mevzuatına uygunluk denetimini yaparak gerekli değişiklik önerileri getirebilir KDV payına dayalı kaynak (VAT resource) KDV payına dayalı kaynak, üye devletlerin Birlik kuralları uyarınca belirlenen uyumlaştırılmış KDV matrahlarına yine Birlik kuralları kapsamında belirlenen ve bütün üye devletler için geçerli olan tek bir oranın uygulanması yoluyla elde edilmektedir. Avrupa Birliği genelindeki uyumlaştırılmış KDV matrahı, söz konusu ülke tarafından ortak bir katma değer vergisi sistemi hakkında 77/388 sayılı Altıncı Konsey Direktifi 29 ve matrahın hesaplanmasına yönelik açıklayıcı hükümler içeren 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü nde belirtilen düzenlemeler ışığında hesaplanmaktadır. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, herhangi bir Üye Devletin uyumlaştırılmış KDV matrahı o devletin GSMH sının % 50 sini aşamaz. Bununla birlikte, KDV matrahına uygulanan fiili uygulama oranı şeffaflık ve basitliğin sağlanması amacıyla % 0,3 olarak belirlenmiştir. Daha önce yürürlükte olan 2000/597 sayılı Öz Kaynaklar Kararı nda bu oranın 2002 ve 2003 yıllarında %1 den %0,75 e indirilmesi ve 2004 yılından itibaren de %0,5 olarak uygulanmasına karar verilmişti. Böylelikle yeni uygulama ile bu oran %0,3 te sabitlenmiştir. Öz Kaynaklar Kararı nda düzenlenen Birleşik Krallık İndirimi Mekanizmasının bir unsuru olarak, sadece döneminde geçerli olmak suretiyle, KDV matrahına uygulanan bu oranın Avusturya için %0,225, Almanya için %0,15 ve Hollanda ile İsveç için %1 olarak sınırlandırılmasına karar verilmiştir GSMH payına dayalı kaynak (GNI resource) GSMH payına dayalı kaynak bütün üye devletlerin GSMH larının toplamına, diğer bütün gelirlerin toplamı doğrultusunda, bütçe prosedürüne uygun olarak belirlenecek bir oranın uygulanması yoluyla elde edilir. GSMH payına dayalı kaynak, herhangi bir mali yılda geleneksel öz kaynaklar ve KDV payına dayalı kaynak toplamını aşan Birlik harcamalarını karşılamak Avrupa Birliği Bütçesi 29 Üye devletlerin muamele vergilerine ilişkin kanunlarının uyumlaştırılması ortak katma değer vergi sistemi: tek tip vergi matrahı hakkında 77/388/EEC sayılı ve 17 Mayıs 1977 tarihli 6. Konsey Direktifi (OJ L 145, , p.1). 25

27 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı amacıyla kullanıldığından dolayı yıllara göre değişen miktarlarda toplanır. GSMH uygulama oranı da bu miktara göre belirlenir. Böylece, AB bütçesinin her zaman denk olması sağlanmış olur yılında I. Delors Mali Reformu çerçevesinde Topluluğun öz kaynaklarına eklenen GSMH kaynağı dördüncü kaynak olarak da adlandırılmaktadır. GSMH kaynağı Birliğin maliyesinin köşe taşı olarak nitelendirilmektedir. 30 Bunun en önemli sebebi, bu kaynağın bütçe gelirlerinde orta vadede istikrar sağlanmasına yardımcı olması ve üye devletlerin Birlik bütçesine katkı kapasitesi ile yapmış oldukları katkı arasındaki orantıyı güçlendirmesidir. Bunun yanı sıra, GSMH payına dayalı kaynak, üye devletlerin Birlik bütçesine katkı kapasitesinin en iyi göstergesi olarak kabul edilmektedir. Gerçekten de, bir üye devletin Birlik bütçesine katkı kapasitesi, o ülkenin GSMH sının Birlik GSMH sı içindeki payı gözetilerek hesaplandığı ve GSMH payına dayalı kaynağın da bütçe gelirlerinin %70 ine yakınını oluşturduğu düşünülürse, bütçe katkıları ile katkı kapasitesi arasında pratikte mükemmel bir uyum olduğu ortaya çıkmaktadır. 31 Tablo 2 de de görüleceği gibi, öz kaynakların oldukça büyük bir miktarı gittikçe daha fazla GSMH payına dayalı kaynaktan oluştuğu ve diğer gelir kaynaklarının oranının düştüğü göze çarpan bir husus olarak öne çıkmaktadır. Bu da daha önceki yazılarda işaret edilen net katkı sağlayanlar sorununu daha belirgin hale getirmekte ve bütçe reformunun kaçınılmazlığını gözler önüne sermektedir. 32 Tablo 2: Öz Kaynakların Dağılımı (%) Gelir Türü 2007 Bütçesi 2008 Bütçesi 2009 Bütçesi 2010 Bütçesi Tarım ve şeker vergileri 1,7 1,9 Gümrük vergileri 13,2 13, KDV kaynağı 15, GSMH kaynağı 68,5 68, Muhtelif fazla, denge ve düzeltmeler 1,0 1,0 1,0 1,0 Kaynak: Rakamlarla AB Bütçesi 2007, 2008, 2009 ve 2010 Derleme Avrupa Komisyonu (2002a), s Altomonte & Nava, op. cit., s Net contributors problem için bkz. Güvenç, M.H., AB Bütçesi: Reform Zamanı Geldi mi? Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Bülteni, Sayı 9: Kasım 2007, Güvenç, M.H., Avrupa Birliği Bütçesi ve Reform İhtiyacı, Bütçe Dünyası, Kış Avrupa Komisyonu, Finansal Programlama ve Bütçe Genel Müdürlüğü, EU Budget 2007, EU Budget 2008, EU Budget 2009 ve EU Budget 2010, < ve <

28 Bütçe prosedürüne uygun olarak belirlenen GSMH uygulama oranı bütün üye devletlerin piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılası (GSMHpf) na uygulanmaktadır. Ancak, halihazırdaki 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, sadece döneminde geçerli olmak suretiyle, Hollanda nın AB bütçesine aktardığı yıllık GSMH katkısında 605 milyon Euro, İsveç in GSMH katkısında 150 milyon Euro brüt indirim yapılmasına karar verilmiştir Diğer Gelirler AB bütçesinin öz kaynaklar dışındaki diğer gelirleri ücretler ve emekli aylıkları üzerinden alınan vergileri, çalışanların emeklilik fonuna katkıları, kurumların çoğunlukla banka faizleri gibi idari işlemlerinden kaynaklanan gelirleri, üçüncü taraflarca Birlik bütçesine aktarılan katkıları, geç ödemelerden kaynaklanan faiz ve cezaları ve son olarak Topluluğun ödünç alma ve ödünç verme işlemlerinden doğan gelirleri kapsamaktadır. Diğer gelirlerin Öz Kaynak gelirleri içerisindeki payı çoğu zaman çok düşük kaldığından bu gelir çoğunlukla ihmal edilmektedir Öz Kaynaklar Tavanı Avrupa Birliği nin bütçe prosedüründe dört farklı maksimum harcama tavan değeri bulunmaktadır. Bunlardan ilki öz kaynaklar tavanıdır. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, Birlik bütçesine yıllık harcama taahhütlerini karşılamak amacıyla tahsis edilen öz kaynakların toplam miktarı bütün üye devletlerin GSMH larının toplamının %1,24 ünü aşamaz. 35 Başka bir deyişle, bütçenin öz kaynaklar tavanı Birlik GSMH nın %1,24 ile sınırlandırılmıştır. Öte yandan, AB genel bütçesine kaydedilen taahhüt ödeneklerinin toplam yıllık miktarı bütün üye devletlerin GSMH larının toplamının %1,31 ini geçmemelidir. Bütçe prosedüründe öz kaynaklar tavanından sonra gelen ikinci tavan değer mali çerçeve tavanıdır. Birliğin mali çerçevede tavan değer belirlediği durumlarda, öz kaynaklar tavanının hiçbir hükmü bulunmaz. Ancak, mali çerçevede herhangi bir harcama tavanının belirlenmediği durumlarda, öz kaynaklar tavanı önem kazanır. Genel olarak, öz kaynaklar tavanının üye devletlerin Birlik bütçesine yapacakları maksimum katkı miktarını belirlediğinden dolayı tanımlayıcı olduğu söylenebilir. Bütçe prosedüründeki üçüncü tavan değer yıllık bütçede belirlenen harcama Avrupa Birliği Bütçesi eu/budget/budget_detail/next_year_en.htm> fiyatlarıyla. Bu miktarların Komisyon tarafından ön bütçe tasarısının hazırlanması sırasında en güncel GSYİH deflatörü kullanılarak güncellenmesi kararlaştırılmıştır. Bu indirimin Birleşik Krallık İndirimi yapıldıktan sonra geriye kalan miktar üzerinden hesaplanmasına karar verilmiştir /436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı, Madde 3. 27

29 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı tavanıdır. Son olarak, dördüncü tavan değer gerçekleşen harcamalara ilişkin olan gerçekleşen harcama tavanı (outturn) dür. Bu harcama tavanlarından her biri kendinden bir öncekinden düşük olmalıdır. Harcama tavanları arasındaki söz konusu hiyerarşi Tablo 3 te gösterilmiştir. Tablo 3: Harcama Tavanları (AB GSMH nın % si olarak) Tavan Türü Harcama Ödenekleri Taahhüt Ödenekleri Öz Kaynaklar Tavanı Mali Çerçeve Tavanı Bütçe Gerçekleşen Harcama Tavanı Kaynak:Avrupa Komisyonu, Bütçe Genel Müdürlüğü, Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül Birleşik Krallık İndirimi Bütçe dengesizliklerinin giderilmesi amacıyla Birleşik Krallık lehine yapılan düzeltme mekanizması ilk olarak Haziran 1984 tarihinde düzenlenen Fontainebleau Avrupa Zirvesi nde kabul edilmiş ve 7 Mayıs 1985 tarihli Öz Kaynaklar Kararı nda düzenlenmiştir. Bu düzeltme mekanizmasının amacı Birleşik Krallık ın AB bütçesine yapması gereken ödemelerde azaltma yaparak Birleşik Krallık aleyhine olan bütçe dengesizliğinin giderilmesidir. Bütçe dengesizliği genel olarak iki aşamada hesaplanmaktadır. İlk olarak, Birleşik Krallık ın, AB bütçesine toplam KDV kaynağı ödemeleri içerisindeki payı ile üye devletlere tahsis edilen Birlik harcamaları içerisindeki payı arasındaki fark hesaplanmaktadır. Elde edilen sonuç, üye devletlere tahsis edilen toplam harcama miktarı ile çarpılmaktadır. Bunun akabinde, Birleşik Krallık ın bütçe katkıları bütçe dengesizliğinin %66 sı oranında azaltılmaktadır Aralık 2005 tarihlerinde gerçekleştirilen Avrupa Konseyi nde Birleşik Krallık lehine düzeltme mekanizmasının uygulanmasına devam edilme kararı alınmıştır. Ancak yılları arasındaki geçiş döneminin ardından, Birleşik Krallık ın tarımsal doğrudan ödemeler, pazara ilişkin harcamalar ve Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu Garanti Bölümü nden kaynaklanan kırsal kalkınma harcamaları dışında kalan genişlemeden kaynaklanan tüm harcamaların finansmanına katılmasına karar verilmiştir. Bununla birlikte, Birleşik Krallık ın genişlemeden 28

30 kaynaklanan harcamaların finansmanına dahil olması sonucunda oluşabilecek ek harcamalarının döneminde 10,5 milyar Euro yu geçmemesi konusunda anlaşmaya varılmıştır. Birleşik Krallık İndirimi diğer üye devletler tarafından AB GSMH sı içerisindeki paylarıyla doğru orantılı olacak şekilde karşılanır. Buna göre maliyet dağılımı öncelikle, Birleşik Krallık hariç olmak üzere ve Hollanda ve İsveç in GSMH katkılarında yapılan indirim göz önüne alınmak suretiyle, her üye devletin, GSMH ödemelerindeki payı dikkate alınarak hesaplanır. Bunun ardından maliyet dağılımı Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç in finansman payı bu hesaplamadan doğan normal değerin dörtte biri oranıyla sınırlandırılacak şekilde düzenlenir. Birleşik Krallık lehine düzeltme, Birleşik Krallık ın GSMH payına dayalı kaynak ödemelerinin azaltılması yolu ile yapılır. Diğer üye devletler tarafından karşılanan maliyetler, her üye devletin GSMH payına dayalı kaynak ödemelerine eklenir. Birleşik Krallık indirimi ile diğer devletlerin buna bağlı olarak ödeyeceği tazmin miktarları Komisyon tarafından hesaplanır Öz Kaynakların Komisyon un Kullanımına Hazır Hale Getirilmesi AB bütçesinin geleneksel öz kaynakları, Birliğin kendine ait gümrük ve vergi idarelerinin bulunmamasından dolayı, üye devletlerin idari yetkilileri tarafından, Komisyon adına toplanır. Üye devletler, geleneksel öz kaynakların tahsilatı ve Komisyon un kullanımına hazır hale getirilmesi, KDV ve GSMH paylarının hesaplanması ve bu payların ödenmesinden sorumludur. Bu süreç içerisinde, Komisyon da; üye devletlerin KDV ve GSMH payı katkılarının KDV uygulama oranı, GSMH uygulama oranı ve Birleşik Krallık indirimi çerçevesinde hesaplanması, Birleşik Krallık indirim miktarının hesaplanması, tüm AB harcamalarının ve harcamaların finansmanının tahminini içeren bütçe ön taslağının hazırlanarak yetkili bütçe merciilerine sunulması ve üye devletlerin Avrupa Birliği nin öz kaynakları alanındaki mevzuata uygun hareket etmelerini sağlamak için gerekli kontrollerin yapılmasından sorumludur. 36 Avrupa Birliği Bütçesi 36 Avrupa Komisyonu, Avrupa Topluluklarının Öz Kaynakları Alanında Gerekli İdari Koşulların güncelleştirilmiş Listesi, Brüksel,

31 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 5. AB Bütçesinin Ekonomi Politikası İşlevleri Bütçe bir devletin iskeletidir 37 ve devletin yönetim yapısı hakkında oldukça önemli bilgiler verir. Buna benzer olarak, AB genel bütçesi ve özellikle AB bütçesinin gelir ve gider yapısı, Birliğin pek çok sürecine ilişkin öncelik ve çatışma alanlarına ışık tutmaktadır. Kamu bütçelerinin makroekonomik açıdan üç temel işlevi bulunmaktadır. Birinci olarak, ulusal bütçeler serbest piyasada üretilmeyen kamusal mal ve hizmetlerin sunulmasına yönelik tahsis işlevini yerine getirirler. Toplumsal ihtiyaçları karşılamaya yönelik kamusal ürün ve hizmetler en genel anlamda yol ve köprü gibi altyapı hizmetleri ile eğitim, savunma ve sağlık gibi alanlardaki hizmetleri içermektedir. İkinci olarak, kamu bütçeleri vergilendirme, transfer ödemeleri ve sosyal güvenlik ağları aracılığıyla gelirin dağıtımı ve yeniden dağıtımı işlevini yerine getirmektedir. Son olarak, kamu bütçeleri maliye politikasının etkin bir aracı olarak ekonomik istikrarın sağlanması amacına yönelik istikrarı sağlama işlevini yerine getirmektedir yılının Nisan ayında yayımlanan MacDougall Raporu kamu bütçelerinin yukarıda sıralanan işlevlerine uygun olacak şekilde, Birlik bütçesinde izlenmesi gereken temel ilke ve kuralları belirlemiştir. Raporda, Birlik bütçesinin de makroekonomik politikanın temel istikrar sağlama, tahsisat ve yeniden dağıtım görevlerini yerine getirmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. 38 AB bütçesinin tanımlanan üç işlev ışığında incelenmesi, bütçenin yıllar içerisindeki etkinliğinin değerlendirilmesi ve MacDougall Raporu nda tanımlanan ilke ve kurallara ne ölçüde uyulduğunun saptanması açısından önem taşımaktadır. Tahsis işlevi: Avrupa Birliği, son yıllarda ortak bir Avrupa güvenlik ve adalet alanı yaratılmasına yönelik oldukça önemli adımlar atarak kamusal hizmetlerin önemli bir parçasını oluşturan adalet ve güvenliğin sağlanması konusunda önemli bir gelişme kaydetmiştir. Bunun yanı sıra, Birlik, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla Avrupa çapında birçok altyapı hizmetinin sağlanmasını da desteklemektedir. Yapısal Fonlar aracılığıyla finanse edilen altyapı projelerinin temel amacı pazar bütünleşmesi olsa da, bunların sonuç itibariyle bazı temel kamu mal ve hizmetlerinin sağlanmasına katkıda bulunduğu da yadsınamaz bir gerçektir. Bu etkenler göz önüne alındığında AB bütçesinin tahsis işlevini bir ölçüde yerine getirdiği kabul edilebilir. Ancak, öte yandan, Birlik çapında ortak bir eğitim politikası veya 37 Schumpeter, J., The Economics and Sociology of Capitalism, Oxford, Princeton University Press, 1991, s Palankai, op. cit., s

32 standart bir sağlık sistemi de bulunmamaktadır. Dahası, üye devletlerin bu yönde olumlu adım atacaklarına dair hiçbir işaret bulunmamaktadır. Bu isteksizliğin büyük ölçüde kamusal ürün ve hizmetleri sağlama görevinin ulus devlet egemenliğinin en önemli parçası sayılması ve bunu kaybetmeme isteğinden kaynaklandığı söylenebilir. Başka bir deyişle, Birlik politikaları hali hazırda üye devletlerin kamusal alanlarına sızamamıştır. 39 AB üye devletlerinin ulusal bütçeleri kamusal ürün ve hizmetlerin sağlanmasına yönelik ayrıcalığı ellerinde bulundurmaya devam etmekte ve bu konuda yakın gelecekte herhangi bir değişme olmayacağı tahmin edilmektedir. 40 Dağıtım/yeniden dağıtım işlevi: Genel olarak, vergilendirme ve telafi faaliyetleri bir ülkedeki dağıtım/yeniden dağıtımın temel araçları olarak düşünülmektedir. AB nin durumunda, vergilendirme ve telafi fonksiyonlarının halen üye devletlerin ulusal egemenlikleri altında olduğu söylenebilir. Avrupa Birliği özellikle bu alanlarda üye devletlerde uygulanması amacıyla çok sayıda standart oluşturmuştur. Ancak üye devletler bu standartların uygulanması konusunda tamamen serbest bırakılmıştır. AB halihazırdaki düzenlemelere göre refah düzeyi düşük olan Avrupa vatandaşlarına transfer etmek amacıyla ne doğrudan vergi uygulayabilir ne de sosyal güvenlik primi toplayabilir. Buna ek olarak, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu nun birincil amacı yeniden dağıtımı sağlamak olmadığı gibi bu fonların miktarı ne üye devletlerdeki ne de ülkeler arasındaki ekonomik eşitsizliklerin giderilmesi açısından yeterli değildir. 41 Avrupa Birliği nin merkezi bir vergi idaresi bulunmamaktadır. Ancak, Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, üye devletlerin tahmini katma değer vergisi gelirleri toplamının bir bölümü istatistiksel olarak hesaplanarak Birliğe aktarılmaktadır. Öz Kaynaklar Kararı kapsamında Birlik bütçesine aktarılmakta olan KDV ye dayalı kaynağın hesaplama yöntemi bütün üye devletlerde aynıdır ve KDV sistemleri uyumlaştırılmıştır. Ancak, ulusal bütçeye aktarılan KDV nin hesaplama yöntemi ile AB bütçesine aktarılan KDV nin hesaplama yöntemi birbirinden tamamen farklıdır. 42 Dolayısıyla, vergi gelirlerinin hesaplanması tamamen üye devletlerin tercihleri doğrultusunda gerçekleştirilmektedir. Bunun yanı sıra, bütün üye devletlerde geçerli standart bir sosyal güvenlik şeması bulunmamaktadır. Örneğin, tamamen Birliğin mali kaynakları ile finanse edilen standart bir Avrupa Birliği Bütçesi 39 Ibid., s Ibid., s Gramlich E. ve Wood, P.R., Fiscal Federalism and European Integration: Implications for Fiscal and Monetary Policies, International Finance Discussion Papers, No. 694, Cieslukowski, M., A Rational System of the Own Resources for the European Community, The Poznan University of Economics, Vol. 5, No. 2, 2005, s

33 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı işsizlik sigortası sistemi yoktur. Sonuç olarak, sosyal güvenlik sistemlerinin yapısı ve kapsamı üye devletler arasında farklılık göstermektedir. Ancak, Birlik bütçesinin Yapısal Fonlar ve OTP kapsamındaki destek ödemeleri (doğrudan gelir desteği veya fiyat desteği) aracılığıyla yeniden dağıtım işlevini önemli ölçüde görmekte olduğu söylenebilir. Yapısal Fonlar ve özellikle Uyum Fonu büyük ölçüde yoksul ülkelere yönlendirilmiştir. Birliğin mali kaynakları, faydalanıcı devletlerin kendi kaynaklarıyla finanse edemeyeceği büyük ölçekli altyapı projelerine aktarılmaktadır. AB bütçesi mali kaynak açısından çok zengin olmamasına rağmen, Yapısal Fonların ve tarımsal desteğin AB ortalamasının altında gelir düzeyine sahip ülkelerdeki etkisi gözle görülür seviyededir. Buna ilaveten, tarımsal fonlar Birliğin kuruluş yıllarında güçsüz olan tarım sektörünün modernize edilmesine çok büyük katkı sağlamıştır. Daha önce de belirtildiği gibi, 1962 yılında oluşturulan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu, çiftçilerin sübvansiyon olanaklarından yararlanmasının önünü açmış ve kota ve tarife gibi ithalatı kısıtlayıcı engeller aracılığıyla dış rekabetten korunmalarını sağlamıştır. Dolayısıyla, Avrupa çapında tüketicilerden çiftçilere doğru çok büyük oranda gelirin yeniden dağıtımı söz konusudur. Bunun sonucunda, çiftçilerin yaşam standartları önemli ölçüde artmıştır. Öte yandan, yüksek tarifeler ve fiyat destekleri, Birleşik Krallık gibi tarım sektörünün küçük olduğu ülkelerden Fransa gibi tarımın ekonomi içindeki payının tarihsel olarak önemli olduğu ülkelere doğru da gelirin yeniden dağıtımına sebep olmuştur. 43 Bu çerçevede, AB bütçesinin kamu bütçelerinin yeniden dağıtım işlevini sınırlı da olsa yerine getirdiği söylenebilir. 44 Ancak, son zamanlardaki bir takım uygulamaların bu işlev üzerindeki etkisi oldukça tartışmalıdır. Başta, AB nin tarımı desteklemeye devam etmesi sorgulanmaktadır. Yapısal Fonlar üye devletler arasında doğru bir şekilde, yani gelirle ters orantılı olarak paylaştırılmaktadır. 45 Ancak, AB mali kaynaklarının tümünün bu şekilde tahsis edildiği söylenemez. Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu çoğunlukla yoksul ülkelere aktarılmaktadır ancak diğer fonlar ve özellikle OTP bu dağıtımı saptırmaktadır. Bunun yanı sıra, Tablo 4 te de görüleceği üzere, 1999 yılında Berlin Avrupa Konseyi nde kabul edilen Birliğin yıllarına ilişkin Mali Çerçevesi, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin eşitsiz bir uygulama ile karşı 43 Ambler J.S. ve Reichert, M.S., France: Europeanism, Nationalism, and the Planned Economy, The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, London, Lynne Rienner Publishers, 2001, s Palankai, Ackrill, ve Laffan. AB bütçesinin yeniden dağıtım işlevini Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla bir miktarda olsa yerine getirdiğini savunmaktadır. 45 Altomonte & Nava, op. cit., ss

34 karşıya kaldıklarının ve AB bütçesinin yeniden dağıtım işlevindeki sapmanın en büyük göstergesidir. Buna göre, Lüksemburg grubu ülkelerinin AB ye katılımdan sonra toplam mali kaynakların yaklaşık olarak sadece %9 unu almaları ve buna karşılık AB üyesi 15 ülkenin toplam kaynak miktarının yaklaşık olarak %88 ini almaya devam etmeleri öngörülmüştü. Bununla beraber, ikinci dalga ülkeleri ise katılım öncesi mali yardımlardan yılları arasında azalan oranlarda faydalanabileceklerdi. Avrupa Birliği Bütçesi Tablo 4: Genişleyen AB de harcama dağılımı (taahhüt ödenekleri, %) Toplam AB Katılım Öncesi* Katılım Sonrası** * Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinden Lüksemburg Grubu için Katılım öncesi bütçede ayrılan toplam pay ** Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinden Lüksemburg Grubu için Katılım sonrası bütçede ayrılan toplam pay Kaynak : 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, ) Dahası, Romanya ve Bulgaristan dahil son genişlemede Birliğe üye olan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine aktarılmakta olan Yapısal Fon miktarı daha önceki genişlemelerde üye olan ülkelere aktarılan kaynak miktarıyla karşılaştırıldığında, AB bütçesinin yeniden dağıtım kapasitesinde önemli bir sapma olduğunu görmek daha da kolaylaşmaktadır. İstikrar sağlama işlevi: Birliğin kuruluş yıllarında AB bütçesinin sadece yönetimden kaynaklanan ve kurumsal harcamaları finanse etmesi öngörülmüştü. Ancak, Birliğin üye ülke sayısının artmasına ve müdahale alanına giren politikaların genişlemesine paralel olarak AB bütçesinin büyüklüğü de artmıştır. Öte yandan, Mali Çerçevesi nde yer alan harcama ödeneklerinin AB nin toplam GSMH sının %1 i ile sınırlandırıldığı düşünülürse, AB bütçesinin mali kaynak miktarının üye devletlerin ulusal bütçelerine kıyasla oldukça küçük olduğu söylenebilir. Buna ek olarak, denklik ilkesinin bütçe prosedürünün temel bir ilkesi olarak benimsenmesi mali yıllar arasında bütçenin açık vermesini engellemektedir. Dolayısıyla, AB bütçesi ekonominin genişleme zamanlarında fazla veremediği gibi daralma dönemlerinde de açık verememekte ve önemli bir maliye politikası olma özelliğini yitirmektedir. Sonuç olarak, AB bütçesinin küçük 33

35 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı ölçekli olması ve denklik ilkesi bütçenin makroekonomik istikrarı sağlama görevini sağlamada etkin bir araç olarak kullanılmasını engellemektedir. 46 Öte yandan, AB bütçesi ile ulusal bütçeler arasındaki önemli farklardan bir tanesi AB bütçesinin muhasebe bütçesi, ulusal bütçelerin ise işlevsel bütçeler olmasıdır. 47 Bu görüşe göre, AB bütçesi temel olarak harcamaların dengelenmesine yönelik gelir yaratma işlevine odaklanmıştır; dolayısıyla uzun süreli yüksek işsizlik oranını azaltmaya yönelik olarak piyasa talebinin canlandırılması amacıyla bütçe açığı verilmesi gibi Keynezyen istikrarı sağlama politikalarına yer yoktur. Bir bakıma AB bütçesinin istikrarı sağlama işlevini yerine getirmesinin gerekli olduğu savı da oldukça tartışmalıdır. Bilindiği gibi, Euro bölgesindeki üye devletler Avrupa Para Birliği çerçevesinde ortak Para Politikası uygulamaktadır. Ancak, üye devletler İstikrar ve Büyüme Paktı nın gerekliliklerine uygun olacak şekilde kendi maliye politikalarını uygulamakta özgürdürler. 48 Üye devletler dışsallıkları azaltmak amacıyla maliye politikaları arasında önemli ölçüde eşgüdüm sağlamayı başarmışlardır. Ancak üye devletler makroekonomik istikrarı sağlamaya yönelik faaliyetlere bireysel olarak girişmekte ve müdahalenin mali yükünü kendi ulusal kaynaklarıyla karşılamaktadır. AB çapında uygulanmakta olan Palankai, Ackrill, Laffan, Harrop ve Begg, I., Funding the European Union: A Federal Trust Report on the European Union s Budget, Federal Trust, Mart 2005, AB bütçesinin makroekonomik istikrarı sağlamadığını düşünmektedir. 47 Harrop, op. cit., s İstikrar ve Büyüme Paktı, Ekonomik ve Parasal Birliğin 1 Ocak 1999 tarihinden itibaren başlayan üçüncü aşamasıyla ilgilidir. Paktın amacı, tek paraya geçilmesiyle birlikte üye ülkelerin bütçe disiplini için gösterdikleri çabaları sürdürmelerini sağlamaktır. İstikrar ve Büyüme Paktı, Aşırı Açık Prosedürü hakkında Antlaşma Protokolü başta olmak üzere genel olarak, bütçe pozisyonlarının denetimi ve ekonomi politikalarının koordinasyonu ile ilgili 7 Temmuz 1997 tarihli Konsey Tüzüğü ile Protokolün uygulanmasına ilişkin çok sayıda tüzükten oluşmaktadır. Yüksek düzeyde bütçe açıklarının önlenmesine ilişkin Aşırı Açık Prosedürü uyarınca, üye devletlerin bütçe açıkları GSYİH nın %3 ünü ve kamu borçları ise GSYİH nın %60 ını aşmamalıdır. Ayrıca, üye devletler bütçe açığı ve kamu borçlarını Komisyon a düzenli aralıklarla bildirmekle yükümlü tutulmuşlardır. Bununla birlikte Mart 2005 tarihlerinde Brüksel de gerçekleştirilen AB Zirvesi nde Aşırı Açık Prosedürüne ilişkin yeni kararlar alınmış ve düzenlemelerde bazı değişikliklere gidilmiştir. Bu kapsamda, bütçe açığı için %3 lük üst sınır ile kamu borcunun GSYİH nın en fazla %60 ı olması şeklindeki referans değerlerinin aynen korunacağı ifade edilmiştir. Ancak, 25 üyeli bir Birlik içinde ekonomik yapı farklılıklarının artması göz önünde bulundurularak bazı kurallarda değişiklik yapılmıştır. Orta vadede tüm üye ülkeler için hedef, bütçelerinin dengede olması veya fazla vermesidir. Ancak, ülkelerin borçları ve potansiyel büyüme farklılıkları göz önüne alınarak orta vade hedeflerine ilişkin olarak farklılıklar söz konusu olabilecektir. Üye ülkelerin bütçelerine ilişkin değerlendirmeler yapılırken potansiyel ekonomik büyüme, enflasyon, nüfusunun yaşlanma durumu vb. faktörler göz önüne alınabilecektir. Dış Ticaret Müsteşarlığı, Mart 2005 Tarihli Avrupa Konseyi Zirve Toplantısının Sonuç Bildirgesine İlişkin Not, [ ], <

36 ortak bir maliye politikası bulunmadığı için, AB bütçesinin halihazırdaki koşullarda istikrarı sağlama işlevini yerine getirmesi uygulamada pek de gerekli görünmemektedir. Özet olarak, üye devletlerin ulusal bütçeleri tahsis ve yeniden dağıtım işlevlerini yerine getirmede merkezi konumdadırlar ve AB bütçesinin bu alandaki rolü sınırlıdır. Bu açıdan, AB bütçesi dağıtım/yeniden dağıtım işlevini bir miktar da olsa yerine getirdiğinden ve makroekonomik istikrarın sağlanmasında etkili olmadığından dolayı doğrudan yerel bütçeler ile karşılaştırılabilir. 49 Avrupa Birliği Bütçesi Sonuç Avrupa Birliği nin ekonomik ve siyasi bütünleşmesini finansal anlamda mümkün kılan ve pek çok ulusal bütçeden yapısal olarak farklılıklar göstererek Avrupa Birliği gibi kendine özgü bir yapıya sahip olan AB bütçesinin problemsiz işlemesi doğal olarak mümkün değildir. Nitekim pek çok iç ve dış etken AB bütçesinin etkin bir yapıya sahip olup, Birliğin ortak amaçlarının başarılması için faaliyet göstermesini engellemektedir yılının Haziran ayında düzenlenen Avrupa Konsey inde üye devletler arasındaki bütçe anlaşmazlıklarının doruk noktasına ulaşması ve Mali Çerçevesi üzerinde bir karara varılamaması, AB bütçesinin büyüyen Birliğin ihtiyaçlarını karşılayamaz hale geldiği ve bu nedenle yeniden yapılandırılmasının gerekli olduğu üzerinde AB kamuoyunda ve üye ülkelerde büyük bir fikir birliği oluşmasına sebep olmuştur. Bunun sonucunda, Aralık 2005 tarihlerinde düzenlenen Avrupa Konsey inde, Komisyon yıllarında, AB bütçe müzakerelerinin bir çıkmaza sürüklenmesine sebep olan Ortak Tarım Politikası ve Birleşik Krallık İndirimi gibi konular da dahil olmak üzere AB harcamalarının ve gelir kalemlerinin tümünü içeren çok kapsamlı bir gözden geçirme yapmaya ve buna yönelik bir rapor oluşturmaya davet edilmiştir. Bundan önceki bütçe müzakerelerinin çoğunlukla bütçenin ıslah edilmesinden ziyade bütçeye en az katkı sağlama ya da bütçeden en fazla pay alma çerçevesinde gerçekleştirildiği ve herhangi yapıcı bir sonuç elde edilemediği göz önüne alınırsa bu fikir birliğinin oldukça önemli olduğu bir kez daha anlaşılmaktadır. Böylece, bütçe kaynaklarının tahsis edilmesi konusunda daha önce kendi aralarında amansız bir mücedeleye giren en büyük üye ülkelerden Fransa, Birleşik Krallık ve Almanya geri adım atmıştır Mali Çerçevesi görüşmelerinin tıkanmasına ve uzun 49 Ackrill, op. cit., ss Fransa, Avrupa Birliği Bütçesinden pay alan en büyük kalem olan Ortak Tarım Politikası ndan (%40,3) en fazla yararlanan ülkelerin başında gelmekte ve bu nedenle büt- 35

37 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı bir süre çözümsüz kalmasına sebep olan AB bütçesinin temel aksayan yönleri şu şekilde ifade edilebilir. - Bütçe kaynakları Birliğin öncelikli politika alanlarına yeterli derecede tahsis edilmemektedir. Genel anlamda, mali kaynakların çeşitli harcama alanlarına tahsisatı Birliğin önceliklerini yansıtmamaktadır. Üye devletler Lizbon Stratejisi kapsamındaki hedeflerin başarılmasına olan bağlılıklarını pek çok kez dile getiriyor olmalarına rağmen Birliğin öncelikli politika alanları ile bunlara tahsis edilen mali kaynakların miktarı arasında bir uyumsuzluk gözlenmektedir. - Üye devletler arasındaki gün geçtikçe daha da artarak büyüyen refah farklılıkları uyum sorununu da beraberinde getirmiştir. - Tarıma ayrılan harcamaların azaltılması gerekmektedir. - Öz Kaynaklar Kararı uyarınca Mali Perspektiflerin Konsey de oy birliği ile onaylanması ve Avrupa Parlamentosu nun bu süreç içerisindeki sınırlı rolü mevcut sistemin demokratik karakterini zedelemekte ve AB Bütçesini ulusal çıkarların müzakere edildiği bir alana dönüştürmektedir. - Bütçenin gelir kalemlerinin dağılımına bakıldığında GSMH ya dayalı kaynak aracılığıyla üye devletlerden toplanan ulusal katkı paylarının bütçenin gelir kalemlerinin büyük bir kısmını oluşturduğu ve bunun yanı sıra diğer öz kaynak gelirlerinin üye sayısı giderek artan Birliğin çoğalan ihtiyaçlarını karşılamakta yetersiz kaldığı gözlenmektedir. - Halihazırdaki öz kaynaklar sisteminin temel sorunlarından bir diğeri, koşulları 2007/436 Sayılı Öz Kaynaklar Kararı nda belirlenen Birleşik Krallık indirimidir. Bu noktada, Komisyon tarafından 2013 sonrası dönem için sunulacak bütçe reform paketi oldukça önem taşımaktadır. Gelinen aşamada üye devletlerden, Avrupa vatandaşlarından ve sivil toplum kuruluşlarından alınan reform önerileri Komisyon tarafından değerlendirilerek nihai bir reform tasarısı haline getirilmiş değildir. Dolayısıyla tüm gözlerin, en azından bütçe reformu konusunda Komisyon üzerinde olduğu söylenebilir. 36 çenin herhangi bir reform sürecinde tarım ve kırsal kalkınma alanına tahsis edilen kaynakların azalmasını istememektedir. Öte yandan, 1984 yılında gerçekleştirilen Fontainebleau Avrupa Konseyi nde alınan karar doğrultusunda Birleşik Krallık ye, bütçeye yaptığı ödemelerin ve bütçeden aldığı payların arasında kalan tutarın %66 sı her yıl geri ödenmektedir (UK rebate). Birleşik Krallık, yılları arasında ortalama yıllık olarak aldığı 5.3 milyar Euro tutarındaki bir geri ödemeden Fransa Ortak Tarım Politikası konusunda bir geri adım atmadığı sürece vazgeçecek gözükmemektedir. Almanya ise bütçeye en büyük katkı yapan ülkelerin, Hollanda, İsveç ve Avusturya ile birlikte başını çekmektedir.

38 KAYNAKÇA MAKALE VE RAPORLAR Ackrill, Robert, The European Union Budget, the Balanced Budget Rule and the Development of Common European Policies, Journal of Public Policy, Vol. 20, No. 2, 2000, ss Altomonte, Carlo ve Nava, Mario, Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar Publishing Ltd, Glensanda House, Ambler, John S. ve Reichert, M. Shawn, France: Europeanism, Nationalism, and the Planned Economy, The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, Londra, Lynne Rienner Publishers, Avrupa Komisyonu (2002a), European Union Public Finance, Lüksemburg, [ ], < Avrupa Komisyonu (2002b), Bilgilendirme Notu: Katılım Müzakereleri için yıllarına ilişkin Ortak Mali Çerçeve, SEC(2002) 102 final Brüksel, Avrupa Komisyonu (2002c), Genişleme ve Tarım: Yeni Üye Devletlerin OTP ye Başarıyla Bütünleştirilmesi, Brüksel, Avrupa Parlamentosu ve Konsey e sunulan Komisyon Tebliği (2004a), Building Our Common Future: Policy Challanges and Budgetary Means of the Enlarged Union , COM (2004) 101 final, Brüksel, Avrupa Komisyonu (2004b), Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM (2004) 505 Final, Volumes I and II, Brüksel, Avrupa Komisyonu (2004c), Facing the Challenge: the Lisbon Strategy for Growth and Employment, Kasım [ ], < eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html>. Avrupa Komisyonu, Third Progress Report on Cohesion: Towards a New Partnership For Growth, Jobs and Cohesion, COM (2005) 192 final, Brüksel, Avrupa Komisyonu, Avrupa Topluluklarının Öz Kaynakları Alanında Gerekli İdari Koşulların Güncelleştirilmiş Listesi, Brüksel, Avrupa Komisyonu, Türkiye Avrupa Birliği Mali ve Bütçesel Hükümler Tanıtıcı Tarama Toplantısı, , Brüksel. Avrupa Komisyonu, Finansal Programlama ve Bütçe Genel Müdürlüğü, EU Budget 2007, EU Budget 2008, EU Budget 2009 ve EU Budget 2010, < year_en.htm> ve < en.htm>. Avrupa Birliği Bütçesi 37

39 Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı 38 Avrupa Parlamentosu, Report on the Future of the European Union s Own Resources, Bütçe Komitesi, Raportör: Alain Lamassoure, Barbier, Cecile, The Financial Perspectives and the Structural Funds, Social Developments in the European Union 2005 Seventh Annual Report içinde, Brüksel, ETUI-REHS, Begg, Iain, Funding the European Union, A Federal Trust Report on the European Union s Budget, Federal Trust, Mart [ ], < fedtrust.co.uk/default.asp?pageid=302&mpageid=302&groupid=6>. Begg, Iain ve Heinemann, Friedrich, New Budget, Old Dilemmas, Centre for European Reform Briefing Note, [ ], < pdf/briefing_new_budget_22feb06.pdf>. Cieslukowski, Maciej, A Rational System of the Own Resources for the European Community, The Poznan University of Economics, Vol. 5, No. 2, [ ], < cieslukowski.pdf>. Dış Ticaret Müsteşarlığı, Mart 2005 Tarihli Avrupa Konseyi Zirve Toplantısının Sonuç Bildirgesine İlişkin Not, [ ], < gov.tr/dtmadmin/upload/ab/abkurumsaldb/22-23mart2005zirvesi.doc>. Gramlich, Edward M. ve Wood, Paul R., Fiscal Federalism and European Integration: Implications for Fiscal and Monetary Policies, International Finance Discussion Papers, No. 694, Güvenç, Müge H., The Budget of the European Union: Need For a Reform, ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Haziran Güvenç, Müge H., AB Bütçesi: Reform Zamanı Geldi mi? Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Bülteni, Sayı 9: Kasım Güvenç, Müge H., Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi, Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayımlanmamış AB Uzmanlık Tezi, Ankara, Ekim Güvenç, Müge H., Avrupa Birliği Bütçesi ve Reform İhtiyacı, Bütçe Dünyası, Kış Harrop, Jeffry, The Political Economy of Integration in the European Union, Cheltenham, UK, Elgar Pub., Hitiris, Theo, European Union Economics, 5. B., İngiltere, Prentice Hall, ss Laffan, Brigid ve Shackleton, Michael, The Budget. Who Gets What, When and How, Policy Making in the European Union içinde, (der.) H. Wallace ve W. Wallace, 4. B., Oxford, Oxford University Press, 2000, ss Laffan, Brigid, Finance and Budgetary Processes in the European Union, Governing the European Union içinde, (der.) Simon Bromley, Londra, Sage Publications Ltd., 2001, ss

40 Nugent, Neil, The Government and Politics of the European Union, 5. B., Durham, Duke University Press, 2003, ss Onur, Ayşenur, Lizbon Antlaşması nın Getirdikleri ve Anayasal Antlaşma dan Farklılıkları? Maliye Bakanlığı AB ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Bülteni, Sayı 11, Ocak Palankai, Tibor, The Budget of the European Union, Economics of European Integration içinde, Budapeşte, Akademiai Kiado, Schumpeter, Joseph A., The Economics and Sociology of Capitalism, Oxford, Princeton University Press, Şenyurt, Deniz, AB nin Uruguay Round Taahhütleri Çerçevesinde Yaptığı İndirimler ve Ticari Liberalizasyona Etki Düzeyi ile Seattle Bakanlar Konferansı Sonrası, < doc> Avrupa Birliği Bütçesi MEVZUAT Avrupa Birliği nin İşleyişine İlişkin Antlaşma (konsolide metin) (OJ C115, ) [ ], < st06655-re01.en08.pdf>. Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı. Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı. Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Mali Tüzük hakkında 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, OJ L248, , Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemine ilişkin EC, Euratom 94/728/EC, Euratom sayılı Kararın uygulanması hakkında 22 Mayıs 2000 tarih ve 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü. Üye devletlerin muamele vergilerine ilişkin kanunlarının uyumlaştırılması ortak katma değer vergi sistemi: tek tip vergi matrahı hakkında 77/388/EEC sayılı ve 17 Mayıs 1977 tarihli 6. Konsey Direktifi. 29 Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 331, ). 29 Ekim 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ L 185, ). 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, ). 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma, (OJ C 139 of 14/06/2006). 39