BELEDİYE BİRLİKLERİNİN YAPISI, SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ

BELEDİYE BİRLİKLERİNİN YAPISI, SORUNLARI VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN Marmara Belediyeler Birliği Genel Sekreteri GİRİŞ 1 Belediye birlikleri Türkiye yerel yönetim sisteminin önemli unsurlarındandır. Birden fazla belediyenin bir araya gelerek oluşturduğu birlikler, yalnızca üyelerine değil, sistem içinde yeralan diğer aktörlere ve yerel halka da önemli katkılar yapmaktadır. Bu çalışmada, Türkiye de belediye birliklerinin yapısı, temel yapısalfonksiyonel sorunları ve bunların aşılmasına yönelik çözüm önerileri üzerinde durulmaktadır. 1. BELEDİYELER BİRLİĞİ KAVRAMININ TANIMI ve KURULUŞ SEBEPLERİ Belediyeler birliği, birden fazla belediyenin, ortak hak ve çıkarlarını korumak ve hizmette etkililiği ve ve- 1 Bu makale, Prof. Dr. Recep Bozlağan tarafından Sabancı Üniversitesi İstanbul Politikaları Merkezi tarafından 24-25 Ekim 2008 tarihinde İstanbul da organize edilen Yerel Kalkınmanın Yönetişimi Uluslararası Konferansı nda sunulan Yerel Kalkınmada Belediye Birliklerinin Rolü başlıklı tebliğin güncellenerek özetlenmiş hâlidir. rimliliği artırmak amacıyla kurdukları, karar organı üye belediyelerden gelen temsilcilerden oluşan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanabilir. Belediye birliklerinin kuruluş sebepleri şöyle sıralanabilir: 1. Belediyelerin bir araya gelmesiyle siyasî gücü artırmak, üye belediyelerin haklarını ve çıkarlarını daha etkili bir şekilde korumak. 2. Üyeler arasında yardımlaşma, işbirliği ve dayanışmayı geliştirmek. 3. Ortak nitelikli bazı hizmetlerin (katı atık yönetimi, su yönetimi, planlama vb.) daha etkili ve verimli bir şekilde yürütülmesini sağlamak. 4. Büyük kaynak gerektiren projeleri daha kolay bir şekilde gerçekleştirmek. 5. Yerel kalkınmaya destek vermek. 6. Üyeler arasında bilgi ve tecrübe paylaşımını sağlamak. 73 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Belediye Birliklerinin Yapısı, Sorunları ve Çözüm Önerileri 7. Belediyelerin uluslararası görünürlüğünü güçlendirmek, kentler diplomasisini kolaylaştırmak, uluslararası işbirliklerini artırmak ve luslararası fon kaynaklarından etkili bir şekilde yararlanmak. 8. Yerel demokrasiyi geliştirmek. 9. Kamuoyu desteği sağlamak. 10. Atık yönetimi, su temini ve benzeri konularda birliğe katılımın, merkezi yönetim tarafından özendirilmesi veya zorunlu tutulması. 2. BELEDİYE BİRLİKLERİNİN KANUNÎ DAYANAKLARI Türkiye de belediye birliklerinin varlığı ulusal ve uluslararası hukuki belgelere dayanmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı nın 10. maddesi, yerel yönetimlerin birlik kurma ve birliklere katılma hakkını içermektedir. Buna göre, yerel yönetimler yetkilerini kullanırken, ortak ilgi alanlarındaki görevlerini yerine getirebilmek amacıyla, başka yerel yönetimlerle işbirliği yapabilecekler ve kanunlar çerçevesinde birlikler kurabileceklerdir. Her devlet, yerel yönetimlerin ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel yönetim birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır. Yerel yönetimler, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dâhilinde, başka devletlerin yerel yönetimleriyle işbirliği yapabilirler. Belediye birliklerine ilişkin anayasal hükümler 1982 Anayasası nın 127. maddesinde yeralmaktadır. Buna göre, yerel yönetimler belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar Kurulu nun izni ile birlik kurabilmektedirler. Türkiye de belediye birlikleri, uzun bir süre müstakil bir kanundan yoksun olarak varlıklarını sürdürmüştür. Bu dönemde, 1580 sayılı Belediye Kanunu na göre hareket edilmiştir. 1580 sayılı kanunun 7. Faslı Birlik Tesisi başlığını taşımakta olup, belediye birliklerinin kuruluşu, görevleri, organları ve işleyişine ilişkin hükümleri içermektedir (Md. 133-148). Günümüzde belediye birlikleri, 2005 yılında kabul edilen 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu na tabidir. Kanun toplam 29 maddeden oluşmaktadır. Bunlardan 3 tanesi geçici ve 2 tanesi de ek madde niteliğindedir. Toplam 5 bölümden oluşan kanunun ilk bölümü amaç, kapsam ve tanımlar başlığını taşımaktadır. Diğer bölümler ise sırasıyla, birliğin kuruluşu, tüzüğü, görevleri ve yetkileri, birliğin organları, mali hükümler ve çeşitli hükümler başlıklarına sahiptir. 3. BELEDİYE BİRLİKLERİNİN KURULUŞU, ORGANLARI, TEŞKİLAT ve MALÎ YAPISI 5355 sayılı kanuna göre birlik, birlik tüzüğünün ke- 74 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN sinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulu nun izni ile kurulur ve tüzel kişilik kazanır. Kurulmuş bir birliğe üyelik, üye olmak isteyen belediye meclisinin kararı ve buna dayalı başvuru üzerine, birlik meclisinin kabulü ile olur. Bu durumda, Bakanlar Kurulu nun izni aranmaz. Ayrılmada, ilgili belediye meclisinin kararı yeterlidir. Su, atık su, katı atık ve benzeri altyapı hizmetleri ile çevre ve ekolojik dengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu kılması durumunda; Bakanlar Kurulu, ilgili belediyelerin ve diğer yerel yönetim kuruluşlarının, bu amaçla kurulmuş birliğe katılmasına karar verebilir. Bu fıkrada belirtilen birliklerden ayrılma da Bakanlar Kurulu nun iznine bağlıdır. Belediyelerin bütün görevlerini kapsayacak şekilde genel amaçlı veya amacı açıkça belirlenmemiş birlik kurulamaz (Md. 4). Belediye birliklerinin organları birlik meclisi, birlik encümeni ve birlik başkanıdır. 3.1. Birlik Meclisi Birlik meclisi, birliğin karar organıdır ve birlik üyesi belediyelerin meclislerinin kendi üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından, birlik tüzüğünde belirlenen sayıda ve gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Ancak, dışarıdan seçileceklerin sayısı belediye meclisinden seçileceklerin üçte birini geçemez. Asıl üye sayısının yarısı kadar yedek üye seçilir. Üye belediyelerin başkanları birlik meclisinin doğal üyesidir (Md. 8). Birlik başkanı aynı zamanda birlik meclisinin de başkanıdır. Birlik meclisinin başlıca görevleri şunlardır (Md. 9): 1. Yatırım plânı, çalışma programı, stratejik plan, performans programı, bütçe, kesin hesap ve faaliyet raporunu görüşmek ve kabul etmek. 2. Borçlanmaya karar vermek. 3. Taşınmaz mal alımına, satımına, kiralanmasına ve takasına karar vermek. 4. Birlik tarafından yürütülecek hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirlemek. 5. Birlik başkanlık divanını, birlik encümen üyelerini ve meclis ihtisas komisyonu üyelerini seçmek. 6. Birlik teşkilâtına ait birimlerin kurulmasına karar vermek. 7. Birlik tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek. Meclis toplantıları, üye belediyelerin kanunlarında belirtilen toplantı dönemleri dikkate alınarak yılda ikiden az olmamak üzere birlik tüzüğünde gösterilen zamanlarda yapılır. Birlik meclisinde plan ve bütçe komisyonunun dışında birliğin faaliyet konularında olmak üzere ihtisas komisyonları kurulabilir (Md. 11). 3.2. Birlik Encümeni Birlik encümeni, birlik başkanı ile sayısı yediyi geçmemek üzere birlik tüzüğünde gösterilecek sayıda meclis üyesinden oluşur. Ülke düzeyinde kurulan birliklerde bu sayı iki kat olarak uygulanır. Bu üyeler, birlik meclisince, dönem başı toplantısında kendi üyeleri arasından gizli oyla bir yıllığına görev yapmak üzere seçilir. Birlik başkanı, encümeninin de başkanıdır. Birlik encümeni birlik tüzüğünde belirtilen sürelerle toplanır. Bu süre bir ayı aşamaz (Md. 12). Birlik encümeninin görev ve yetkileri şunlardır (Md. 13): 1. Yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip birlik meclisine görüş bildirmek. 2. Kamulaştırma işlemlerinin gerektirdiği kamu yararı kararını almak. 3. Kanunlarda öngörülen cezaları vermek. 4. Taşınmaz mal alımına, satımına, kiralanmasına ve takasına ilişkin meclis kararlarını uygulamak. 3.3. Birlik Başkanı Birlik idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisi olan birlik başkanı, birlik meclisi tarafından bir seçim ödemi içinde iki yıllık ve üç yıllık süreler için seçilir (Md. 10). Başkanın görev ve yetkileri şunlardır (Md. 14): 1. Yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçeyi ve kesin hesabı hazırlamak, uygulamak, izlemek, değerlendirmek ve bunlarla ilgili olarak hazırlayacağı yıllık faaliyet raporunu meclise sunmak. 2. Birlik meclisine ve birlik encümenine başkanlık etmek ve bunların kararlarını uygulamak. 3. Birlik personelini atamak. 4. Birliği denetlemek. 5. Kanunlarla birliğe verilen ve birlik meclisi veya birlik encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak. 3.4. Belediye Birliklerinin Teşkilat Yapısı Belediye birliklerinin teşkilat yapısı 5355 sayılı kanunun 17. maddesinde düzenlenmiştir. Kanun, hiyerarşikfonksiyonel bir teşkilat yapısı öngörmüştür. Buna göre, belediye birliklerinde teşkilat yapısı başkan, genel sek- 75 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Belediye Birliklerinin Yapısı, Sorunları ve Çözüm Önerileri reter, müdürler ve diğer çalışanlardan oluşmaktadır. Bu durumda, dört kademeli bir hiyerarşik yapının oluştuğu görülmektedir 2. Yine kanunda birliğin teşkilat yapısının ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı yüzden fazla olan birliklerde, norm kadroya uygun olarak genel sekreter, yazı işleri ve malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla kurulacak diğer birimlerden oluşacağı, bunların dışındaki birliklerde ise norm kadroya uygun olarak birlik müdürü, yazı işleri ve malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşacağı hükme bağlanmıştır. Bu nedenle, fonksiyonel örgütlenme esasına göre bir teşkilat yapısının hedeflendiği söylenebilir. 3.5. Belediye Birliklerinin Malî Yapısı 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu nda belediye birliklerinin gelirleri şöyle sıralanmıştır (Md. 15): 1. Birlik üyelerinin, birliğin kuruluş ve faaliyet giderlerine katılma payları. 2. Birlik meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler. 3. Diğer kamu kurum ve kuruluşlarından aktarılacak ödenekler. 4. Taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler. 5. Kira ve faiz gelirleri. 6. Bağışlar. 7. Diğer gelirler. Kanunda bu şekilde ayrıntılı olarak sayılmasına karşılık, birliklerin temel gelir kalemi, üye aidatlarıdır (katılım paylarıdır). Gelir kalemlerinin belediye birliklerinin (gerçekleşmiş) bütçelerindeki oranına ilişkin bilimsel bir çalışma henüz yapılmamış ise de, bunların oranının en az yüzde 80 olduğu söylenebilir. Bunun yanı sıra, üye belediyeler tarafından hizmet karşılığı ödenen ücretler de önemli bir gelir kalemini oluşturmaktadır. 5355 sayılı kanununa göre, birliğe karşı malî yükümlülüklerini yerine getirmeyen üye mahallî idarelerin ödemeleri gerekli miktar, birliğin başvurusu üzerine bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden ayrılan paydan, bu payların dağıtımını yapan kuruluş 2 Bkz. Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik, Resmi Gazete, Tarih: 22.02.2007, Sayı: 26442. tarafından kesilerek alacaklı birliğe ödenir (Md. 21). Türkiye de birçok belediye birliğinin, üyelerden katılım payı toplamakta zorlandıkları genel olarak bilinmektedir. Bu nedenle, belediye birlikleri üyelerin ödemesi gereken katılım paylarının, onların İller Bankası nca dağıtımı yapılan paylardan doğrudan kesilerek kendi hesaplarına aktarılması hususunda meclis kararı almakta söz konusu geliri bu yöntemle tahsil etmektedir. 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu nda belediye birliklerinin giderleri şöyle sıralanmıştır (Md. 16): 1. Birlik hizmetlerinin yürütülmesi için yapılacak giderler. 2. Birliğin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluk, hizmete ilişkin eğitim harcamaları ile diğer giderler. 3. Hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler. 4. Birliğin hizmet binalarının, tesislerinin, araç ve gereçlerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler. 5. Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ücretler ile sigorta giderleri. 6. Dava takip ve icra giderleri. 7. Avukatlık, danışmanlık ve denetim ücretleri. 8. Kamu ve özel sektör kuruluşlarıyla yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri. 9. Temsil, tören ve ağırlama giderleri. 4. BELEDİYE BİRLİKLERİNDE DENETİM Belediye birliklerinde denetim konusu 5355 sayılı kanunun 22. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, belediye birliklerinin idari denetimi İçişleri Bakanlığı nca yapılır. Valiler ve kaymakamlar gerekli gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri denetleyebilirler. Bu denetim sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu teklifleri, birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanır (bu) karara karşı on gün içinde idarî yargıya başvurulabilir. İdarî yargı kararı doğrultusunda işlem sonuçlandırılır. Diğer taraftan, birliklerin dış denetimi, ilgili mevzuatta belirtilen usul ve esaslara uygun olarak Sayıştay ca yapılır (6085/Md. 4.a). 5355 sayılı kanunun 11. maddesi, Belediye Kanunu na atıfta bulunarak, birlik meclisi bünyesinde 76 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN kurulacak denetim komisyonu vasıtasıyla da denetim yapılmasına imkân tanımıştır. Buna göre, meclis tarafından seçilerek oluşturulan denetim komisyonu, birliğin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve işlemlerinin denetimini yapar. Birliği oluşturan birimler ile bağlı kuruluşlar, komisyonca istenen her türlü bilgi ve belgeyi gecikmeksizin temin eder. Komisyon, çalışmasını kırk beş işgünü içinde tamamlar ve buna ilişkin raporunu mart ayının sonuna kadar meclis başkanlığına sunar. Konusu suç teşkil eden hususlarla ilgili olarak meclis başkanlığı tarafından yetkili mercilere suç duyurusunda bulunulur (5393, Md. 25). 5. BELEDİYE BİRLİKLERİNİN SORUNLARI ve ÇÖZÜM ÖNERİLERİ 2005 yılında yürürlüğe giren 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu nun üzerinden henüz altı yıl geçmiş olmasına rağmen, önemli sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bunlar şöyle sıralanabilir: 1. Belediye birlikleri, belediyelerin yürütmekle görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmıştır. Bu yaklaşım, birlikleri yalnızca bazı hizmetleri yürüten bir hizmet kuruluşu olarak kabul etmekte olup, birliklerin varlık nedenlerinden biri olan üye belediyelerin haklarının ve çıkarlarının korunması konusuna yerverilmemiştir. 2. Belediye birliklerinin görevlerinin belirlenmesi konusunda net bir yaklaşım sergilenmemiştir. 3. Birlik meclisinin yılda 2 kez toplanması, ulusal ve bölgesel düzeydeki belediye birlikleri açısından gerçekçi ve uygulanabilir bir düzenleme değildir. Nitekim söz konusu birlikler, meclisin toplanması için gerekli üye sayısına genel olarak ulaşamamakta ve bu nedenle, olağan toplantılar zamanında yapılamamaktadır. 4. Birlik encümenin en az ayda bir kez toplanması, ulusal ve bölgesel düzeydeki belediye birlikleri açısından gerçekçi ve uygulanabilir bir düzenleme değildir. Nitekim söz konusu birlikler, encümenin toplanması için gerekli üye sayısına genel olarak ulaşamamakta ve bu nedenle, katılımı teşvik edici ziyaret programları organize edilmektedir. Diğer taraftan, encümene yedek üye seçilmemesi de uygulamada sorunlara yol açmaktadır. Hastalık, ölüm, istifa ve benzeri nedenle encümen üyeliklerinden birinin veya bir kaçının boşalması halinde ya meclisin olağan toplantı zamanı beklenmekte ya da olağan üstü toplantı yapılması gerekmektedir. Meclisin olağan toplantılarını bile yapmakta zorlandığı veya yapamadığı bir ortamda, bir veya birkaç encümen üyesinin seçilmesi için meclisin olağan üstü toplanması neredeyse imkânsızlaşmaktadır. 77 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Belediye Birliklerinin Yapısı, Sorunları ve Çözüm Önerileri 5. Encümen üye sayısı, ulusal ve bölgesel düzeydeki birlikler açısından yeterli değildir. Bilindiği gibi, 5355 sayılı kanun encümen sayısını sekiz kişi ile sınırlandırmış, ulusal düzeydeki birliklerde ise bu sayı iki katı olarak uygulanmaktadır. 6. Kanun birlik başkanlığını düzenlerken, daimi statülü başkan vekilliğine veya başkan yardımcılığına yervermemiştir. Oysa birlik başkanları genel olarak belediye başkanları arasından seçilmektedir. Bu nedenle, kendi belediyesinin işleri dolayısıyla yoğun bir iş yüküne ve sorumluluğa sahip olan belediye başkanları, birlik işlerine yeterince vakit ayıramamaktadır. Bu durum, birliğin çalışmalarını olumsuz etkilemektedir. 7. Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik te belediye birliklerinin kuracağı birimlerin sayısı ve niteliği (adları) açısından bilimsel açıdan geçerli ve anlamlı olmayan sınırlamalar getirilmiştir. Ayrıca, istihdam edilecek personelin türü ve sayısında da aynı yaklaşımın sergilendiği görülmektedir. Bu yaklaşımın birliklere uygulamada hiçbir yararı olmayacağı gibi, hizmet performansını olumsuz etkileyici sonuçları olacaktır. 8. Belediye birliklerinin büyük çoğunluğu üye belediyelere eğitim, organizasyon ve danışmanlık hizmetleri sunmaktadır. Özellikle eğitim ve danışmanlık hizmetlerinin yürütülmesi ise tabiatı gereği, piyasadan kısa zamanda ve özel şartlar altında hizmet satınalınmasını gerektirmektedir. Belediye birliklerinin tâbi olduğu mevzuat, hizmet arzında gecikmelere ve maliyet artışlarına yol açmaktadır. 9. Ülke düzeyinde kurulması öngörülen birlik ile diğer belediye birlikleri arasında organik bir yapı düşünülmemiştir. Bu durum, uygulamada dağınıklığa ve koordinasyonsuzluğa yol açtığı gibi, birçok konuda sürtüşme, gerilim ve performans düşüklüğüne de neden olmaktadır. Bu tür sorunlar ise ancak birlik yöneticilerinin iyi niyeti ve gayreti ile giderilebilmektedir. 10. Ülke düzeyinde kurulan birliklerin görevleri, kurumsal ve malî yapısı sağlam bir zemine oturtulmuşken, bölge ve il düzeyinde kurulan birlikler açısından gerekli düzenlemelere yerverilmemiştir. Bu durum, hem bölgesel hem de il düzeyindeki birliklerin kurumsallaşmasını olumsuz etkilerken, ülke düzeyindeki birliklere gereksiz yük binmesine de yol açmaktadır. Belediye birliklerinin sorunlarının giderilmesi konusunda 5355 sayılı kanunda şu tür değişiklikler yapılabilir: 1. Her ilde, o ildeki bütün belediyelerin; her coğrafi bölgede de, o bölge sınırları içinde yeralan illerdeki bütün belediyelerin doğal üyesi olduğu, birer belediyeler birliği kurulur. Sınırları il sınırlarına denk olan büyük- 78 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN şehir belediyelerinin bulunduğu illerde, il düzeyinde belediye birliği kurulamaz. İl belediye birliklerinin merkezi, kurulduğu ilin merkezi; bölge belediye birliklerinin merkezi ise, o coğrafi bölge sınırları içindeki il merkezlerinden nüfusu en büyük olandır. Ülke düzeyinde kurulan belediyeler birliğinin merkezi Ankara dır. 2. Büyükşehir belediyelerinin bağlı kuruluşları olan su ve kanalizasyon idareleri ile tüzel kişiliği haiz ulaşım idareleri, o belediyenin üyesi olduğu il ve bölgesel düzeydeki belediye birliklerinin doğal üyesidir. 3. Birlikler, birlik tüzüğü ile kendilerine verilen görevlerden başka aşağıdaki görevleri yerine getirirler: a. Üyelerinin hak ve çıkarlarını savunmak, onları diğer kurum ve kuruluşlar önünde temsil etmek, b. Üyelerine, onların çalışma alanlarında danışmanlık hizmeti sunmak, c. Üyelerinin seçilmiş temsilcilerine ve personeline eğitim hizmeti vermek, d. Belediyeciliği geliştirici ve güçlendirici çalışmalar yapmak, e. Belediyelerle ilgili yasal ve idari düzenlemelerde, üye belediyeler adına görüş bildirmek, f. Belediyelerin amaçları doğrultusunda araştırma yapmak, yayın faaliyetinde bulunmak, g. Üye belediyelere teknik yardım sağlamak, h. Belediyeleri ve demokrasiyi geliştirmek ve güçlendirmek için çalışmalar yapmak, üyelerini bilinçlendirmek, 4. Coğrafi bölgeler ölçeğinde veya ulusal ölçekte kurulan belediye birlikleri, üyelerine yönelik olarak eğitim ve danışmanlık hizmetleri verebilirler. Bu amaçla, eğitim merkezleri kurabilirler; üniversitelerle işbirliği halinde akademi ve enstitü tesis edebilirler. 5. Ülke düzeyinde kurulan belediyeler birliği İçişleri Bakanlığı nın bilgisi dâhilinde yurt dışında temsilcilik açabilir. Diğer yerel yönetim birliklerinin talebi ile buralarda onlara mekân ayırır, beşeri, malî ve teknik destek sağlar. Uluslararası veya ulusüstü kurumlara ait oluşumlardan ve bunlara ait mekânlardan yararlanmak için girişimde bulunabilir. 6. Yerel yönetim birlikleri, yurt dışındaki yerel yönetim birliklerine çeşitli statülerde üye olabilir, bunlarla ortak girişimlerde bulunabilir, ortak faaliyetler düzenleyebilir, çatı örgütler veya oluşumlar kurabilir ve yerel yönetimlerin geliştirilmesine yönelik girişimlerde bulunabilir. 7. Birlik meclisi, il düzeyinde kurulacak birliklerde, birlik üyesi belediyelerin meclislerinin kendi üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. Her bir üye belediyenin, birlik meclisindeki temsil oranı, o belediye sınırları içinde yaşayan nüfusa göre, Birlik Tüzüğü nde belirlenir. Ayrıca, üye belediyeler, kendilerini temsil edecek meclis üyelerini, siyasi partilerin ve bağımsız üyelerin belediye meclisindeki dağılımını dikkate alarak belirler. Belediye başkanları birliğin doğal üyesidir. Meclisin üye sayısı, nüfusu 300 bine kadar olan 79 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Belediye Birliklerinin Yapısı, Sorunları ve Çözüm Önerileri illerde en çok 30 kişi, bir milyona kadar olan illerde en çok 60 kişi, 3 milyona kadar olan illerde en çok 90 kişi, 10 milyona kadar olan illerde en çok 120 kişi, 10 milyonu aşan illerde ise en çok 150 kişidir. 8. Coğrafi bölge ölçeğinde kurulan belediye birliğinin meclisi; o birliğin sınırları içindeki il belediye birliklerinin meclisleri ile sınırları il sınırlarına denk olan büyükşehir belediye meclislerinin kendi üyeleri veya belediye meclis üyeliğine seçilmeyi haiz kişiler arasından gizli oyla seçecekleri üyelerden oluşur. İl belediye birlikleri ile sınırları il sınırlarına denk olan büyükşehir belediyelerinin bölge belediyeler birliği meclisindeki temsil oranı, bunların hizmet verdiği nüfusa göre, Birlik Tüzüğü nde belirlenir. Ayrıca, üyelerin seçilmesinde, siyasi partilerin ve bağımsız üyelerin, ilgili birlik veya belediyelerin meclislerindeki dağılımı da dikkate alınır. Bölge sınırları içindeki belediyelerin başkanları birliğin doğal üyesidir. Nüfusu 10 milyona kadar olan coğrafi bölgelerde, üye sayısı en çok 200 kişi, 20 milyona kadar olan coğrafi bölgelerde en çok 300 kişi, 20 milyonu aşan coğrafi bölgelerde ise en çok 400 kişidir. 9. Halihazırda herhangi bir üye belediyede meclis üyesi olmayanların, il veya bölge belediyeler birliği meclisine seçilmeleri halinde, bunların oranı üye tam sayısının onda birini aşamaz. 10. Belediye birliklerinin üyesi olan su ve kanalizasyon idareleri ile ulaşım idareleri, bunların tüzel kişiliklerini temsil eden üst düzey yönetici, bu kişinin hazır bulunmaması halinde en kıdemli yardımcısı tarafından birliklerin meclislerinde temsil edilir. 11. Birlik meclislerinin asıl üye sayısının yarısı kadar yedek üye seçilir. Yedek üyelerin seçimine ilişkin usul ve esaslar birlik tüzüğünde gösterilir. 12. Birlik meclisi, uluslararası yerel yönetim kuruluşlarının, teşekküllerin, vakıf ve derneklerin oy hakkı olmaksızın birliğe fahri üye olarak katılmalarına karar verir, ilgili bakanlıkların izni ile, birliğin yurt dışı temsilciliklerinin açılmasına, uluslararası yerel yönetim kuruluşlarına ve ağ larına çeşitli düzeylerde üye olunmasına veya bu tür kuruluşlara kurucu üye olarak katılmaya karar verir. 13. Birlik meclisi, birliğin kuruluşundan ve mahallî idareler genel seçimi kesin sonuçlarının Yüksek Seçim Kurulu nca Resmî Gazete de ilânından itibaren 60 gün içinde birlik merkezinin bulunduğu mahallin mülkî idare amiri tarafından birlik merkezinde toplantıya davet edilir. 14. Ülke ve bölge düzeyindeki belediye birliklerinin meclisleri en az yılda 1 kez, diğer belediye birliklerinin meclisi ise en az yılda 2 kez toplanır. 15. Birlik Encümeni aşağıdaki üyelerden oluşur: a. Birlik Meclisi Tarafından Kendi Üyeleri Arasından Seçilenler: Birlik meclisi, kendi üyeleri arasından il belediye birliklerinde 6 üyeyi, bölge belediye birliklerinde 12 üyeyi, ulusal düzeyde kurulan belediye birliklerinde ise 18 üyeyi gizli oy ile seçer. b. Diğer Belediye Birliklerini Temsilen Seçilenler: İl belediye birlikleri, sınırları içinde bulundukları bölge belediye birliklerine, bölge belediye birlikleri de ulusal düzeyde kurulan belediyeler birliğine 1 er üyeyi kendi meclislerinden gizli oyla seçerek gönderirler. c. Doğal Üyeler: Birlik başkanı, birlik başkan vekili, genel sekreter/birlik müdürü encümenin doğal üyesidir. 16. Encümen üyeleri, birinci dönem için 2, ikinci dönem için 3 yıllığına seçilir. Encümene asil üye sayısı kadar yedek üye seçilir. 17. Encümen üyelerinin seçilmesinde siyasi partilerin birlik meclisindeki oy oranı ve üye belediyelerin kategorik dağılımı (büyükşehir belediyeleri, il belediyeleri, büyükşehir ilçe belediyeleri, ilçe belediyeleri, belde belediyeleri) dikkate alınır. Encümenin seçilmiş üyelerinin sayısının en az dörtte biri belde ve ilçe belediyelerinin temsilcileri arasından seçilir. 18. Birlik Başkanı encümenin de başkanıdır. Başkanın Encümen toplantısında hazır bulunmaması halinde, Birlik Başkan Vekili Encümen e başkanlık eder. 19. Ülke düzeyindeki belediye birliklerinin encümeni, en az 3 ayda 1 kez, bölge düzeyindeki birliklerin encümeni en az 2 ayda 1 kez, diğer mahalli idare birliklerinin encümeni ise en az ayda 1 kez toplanır. Birlik encümeni, birlik meclisinin toplantı halinde olmadığı dönemlerde, meclise ait görevlerden stratejik plan, performans programı, bütçe, faaliyet raporu, kesin hesap, başkan, başkan vekili, encümen ve meclis ihtisas komisyonları üyelerinin seçilmesi dışında kalanları, meclisin bu konuda vereceği özel yetkiye dayanarak kullanabilir. Bu yetkinin süresi, il düzeyindeki belediye birliklerinde en çok 6 ay, bölge ve ülke düzeyindeki be- 80 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011

Prof. Dr. Recep BOZLAĞAN lediye birliklerinde en çok 1 yıldır. Encümen tarafından bu yetkiye istinaden alınan kararlar, birlik meclisinin ilk toplantısında meclisin onayına sunulur. 20. Birlik Başkanı, Birlik Meclisi tarafından, kendi üyeleri arasından seçilir. Başkan adayları, birlik başkanlığına vekâlet edecek meclis üyesini de belirleyerek seçime girerler. Seçimde, toplantıya katılan üyelerin oylarının yarıdan fazlasını alan başkan adayı ve gösterdiği başkan vekili adayı, seçimi kazanmış kabul edilir. Birlik başkanı, mevzuatla kendisine verilen görev ve yetkilerin bir bölümünü, Başkan Vekiline ve Genel Sekreter e/ Birlik Müdürü neyazılı olarak devredebilir. 21. Genel bütçe vergi gelirlerinden belediyeler ve büyükşehir belediyeleri için ayrılan her türlü payın % 1 i İller Bankası nda açılacak bir hesapta toplanır. Hesapta toplanan kaynağın üçte biri ulusal düzeyde kurulan belediyeler birliğine, üçte biri bölge ölçeğinde kurulan belediye birliklerine; üçte biri de il belediye birliklerine nüfus, üye sayısı ve gelişmişlik durumuna göre dağıtılır. 22. Birlikler, personel rejimi, bütçe ve denetim açısından kalkınma ajanlarının tâbi olduğu mevzuata tâbidir. 23. Birliklerde teşkilat norm kadroya uygun olarak ülke düzeyindeki birliklerde genel sekreter, genel sekreter yardımcıları, daire başkanları, müdürler, şefler ve diğer personelden; bölge düzeyinde kurulan birliklerde genel sekreter, genel sekreter yardımcısı, müdürler, şefler ve diğer personelden, il düzeyinde kurulan birliklerde ise birlik müdürü, şefler ve diğer personelden oluşur. Ayrıca, ülke düzeyinde kurulan birliklerde en çok 5, bölge düzeyinde kurulan birliklerde en çok 3 ve il düzeyinde kurulan birliklerde ise en çok 1 danışman görevlendirilebilir ve bunlara genel sekreter/birlik müdürüne ödenen her türlü ücret ve ödeneğin üçte ikisi kadar ödeme yapılabilir. Ülke düzeyinde kurulan birliklerin genel sekreteri müsteşar yardımcılarının, bölge belediye birliklerinin genel sekreterleri Bakanlıklara bağlı müstakil bütçeli genel müdürlüklerin genel müdürlerinin, il belediye birliklerinin müdürleri ise bakanlıkların genel idare hizmeti sınıfına dâhil il müdürleri için ilgili mevzuatta öngörülen tüm haklardan aynen yararlanır. 24. Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlar ve akademisyenler, Belediye Kanunu nda belirtilen esas ve usûllere göre birliklerde görevlendirilebilir. Bu tür görevlendirmelerde ilgilinin kendi kurumundan aldığı her türlü malî ve sosyal hakları kesilmez, ancak kurumundan aldığı aylık ve diğer ödemelerin toplam tutarını geçmemek üzere birlik encümeni kararıyla ek ödeme yapılabilir. SONUÇ Bu çalışmada, Türkiye de belediye birliklerinin yapısı, sorunları ve çözüm önerileri üzerinde durulmuştur. Belediye birliklerine ilişkin ilk yasal düzenleme 1930 yılında yürürlüğe giren 1580 sayılı Belediye Kanunu dur. 2004 yılına kadar yürürlükte kalan kanunun yedinci faslı birlikleri düzenlemekte idi. Kanunun yürürlükte bulunduğu dönem içinde özellikle 1970 li yıllardan sonra birlikler konusunda önemli çalışmaların yapıldığı görülmektedir. Bu dönemde birçok belediye kurulmuş ve yerel demokrasinin gelişmesi sürecinde önemli çalışmalar yapılmıştır. Ancak, söz konusu dönemde birlikler gerekli kurumsallaşmayı sağlayamamış ve birlik başkanlarına bağımlılıktan kurtulamamıştır. Bu durum, bir yandan birlik başkanlarının tutumuna bağlanabilirken, diğer taraftan da 1580 sayılı kanunun ilgili faslının yetersizliğine de dayandırılabilir. 2005 yılında kabul edilen Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ve sonrasında uygulamaya konulan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik ile birlikte kurumsallaşma açısından yeni bir dönemin başladığı söylenebilir. Ancak, bu yasal düzenlemelerin getirdiği yeniliklerin yanı sıra önemli eksiklikler de söz konusudur. Bu tür eksikliklerinin giderilmesi, Türkiye de yerinden yönetim düşüncesinin ve uygulamasının geliştirilmesi sürecine önemli katkılar sağlayacaktır. YARARLANILAN KAYNAKLAR Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik, Resmî Gazete, Tarih: 22.02.2007, Sayı: 26442. Belediye Kanunu (mülga), Kanun No. 1580, Resmî Gazete, Tarih: 14.04.1930, Sayı: 1471. Belediye Kanunu, Kanun No. 5393, Resmî Gazete, Tarih: 13.07.2005, Sayı 25874. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, Kanun No. 5355, Resmî Gazete, Tarih: 11.06.2005, Sayı: 25842. Sayıştay Kanunu, Kanun No: 6085, Resmî Gazete, Tarih: 19.12.2010, Sayı: 27.790. 81 NİSAN - MAYIS - HAZİRAN 2011