KONUT ÜRETİMİNDE BÖLGESEL KOŞULLARA UYGUN ALTERNATİF FİNANSMAN SİSTEMLERİ VE TEKNİKLERİ

İSTANBUL TİCARET ODASI Yayın No: 1997-48 KONUT ÜRETİMİNDE BÖLGESEL KOŞULLARA UYGUN ALTERNATİF FİNANSMAN SİSTEMLERİ VE TEKNİKLERİ Prof. Dr. İlhan ULUDAĞ Kasım - 1997

Dizgi ve Baskı : TAMBURACI MATBAACILIK TİCARET A.Ş. Alayköşkü Cad. No. 20 Kat 1 Cağaloğlu/İSTANBUL Tel.: (0.212) 522 94 80 Fax: (0.212) 522 30 04

ÖNSÖZ Türkiye ekonomisinin gelişimine ve nüfusun hızla artmasına paralel olarak son otuz yılda ülkemizde hızlı bir kentleşme olgusunun yaşandığı malumdur. Devlet tarafından yeterli bir şekilde denetlenemeyen bu olgu da konut açığı sorununu ciddi bir şekilde gündeme getirmektedir. Söz konusu sorununun çözümü amacıyla yıllardır uygulanan politikaların yetersiz kalması ve özellikle belirli bir konut finansman sisteminin belirlenememesi plansız ve sağlıksız bir çarpık kentleşmeyi beraberinde getirmiştir. Elinizdeki bu çalışmada, yüksek enflasyona karşı dayanıklı finans sistemleri ve tekniklerinin nasıl olması gerektiği incelenerek ülkemiz için en uygun model tartışılmış, özgün bir konut finansman modelinin ihtiyaç duyduğu kurumsal ve yasal düzenlemelere yönelik önerilere yer verilmiştir. "Konut Üretiminde Bölgesel Koşullara Uygun Alternatif Finansman Sistemleri ve Teknikleri" adlı bu yayınımızın kendi kategorisinde çok önemli bir boşluğu dolduracağına inanarak, üyelerimize, araştırmacılara ve özellikle karar alıcılara yararlı olmasını diler, araştırmayı hazırlayan Prof. Dr. İlhan Uludağ'a teşekkürlerimi sunarım. Prof. Dr. İsmail Özaslan Genel Sekreter

İÇİNDEKİLER SUNUŞ ^^y^^ BİRİNCİ BÖLÜM I. GAYRİMENKULE DAYALI MENKUL KIYMETLERİN YASAL DÜZENLEMELER AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ 3 I.A İPOTEK KAVRAMI 3 I.A.1 İpoteğin Kurulması ve Özel Durumlar 3 I.A.2 İpotekte Derecelendirme 4 I.A.3 İpotekte Gayrimenkulun Devri ve İpoteğin Paraya Çevrilmesi 5 I.A.4 Bankalar Kanunu Açısından İpotek 5 I.B İPOTEKLİ BORÇ SENETLERİ 6 I.C İPOTEKLİ İRAT SENETLERİ 7 I.D REHİNLİ TAHVİLLER 8 I.D.1 Gayrimenkul Rehni Karşılığı Tahviller 8 I.D.2 Rehinli Tahviller 8 I.E KONUT SERTİFİKALARI 9 I.F GAYRİMENKUL YATIRIM ORTAKLIĞI, MENKUL KIYMET İHRACI 10 I.G GAYRİMENKUL SERTİFİKALARI VE YATIRIM FONLARI 13 I.H VARLIĞA DAYALİ MENKUL KİYMETLER 15 II.GAYRİMENKULE DAYALI MENKUL KIYMETLERİN SERMAYE PİYASASI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ 16 II.A İPOTEKLİ BORÇ SENETLERİ 17 II.B SERİ HALİNDE İPOTEKLİ BORÇ SENEDİ VE İRAT SENEDİ 19 II.C REHİNLİ TAHVİLLER 21 II.D KONUT SERTİFİKALARI 21 II.E GAYRİMENKUL YATIRIM FONLARI VE ORTAKLİKLARİ 22 II.F VARLIĞA DAYALİ MENKUL KIYMETLER 22 İKİNCİ BÖLÜM I. KONUT FİNANSMANINDA İPOTEK PİYASALARI, İPOTEK BANKACILIĞI VE MENKUL KIYMETLEŞTİRME 27 I.A KONUT FİNANSMAN SİSTEMLERİNE GİRİŞ 27 I.B İPOTEK PİYASALARI VE FONKSİYONLARI 30 I.B.1 Birincil ve İkincil İpotek Piyasaları 32 I.B.2 İkincil İpotek Piyasaları ve Sermaye Piyasası 35 II.GELENEKSEL (BİRİNCİL) İPOTEK PİYASASI VE KONUT FİNANSMAN MODELİNDE İPOTEKLİ KREDİLER VE ETKİNLİĞİ 41 [I.A GELENEKSEL İPOTEKLİ KREDİLER 42 II.B DEĞİŞKEN FAİZLİ İPOTEKLİ KREDİLER 43

II.C AYARLANABİLİR FAİZLİ İPOTEKLİ KREDİLER 45 II.D FİYAT DÜZEYİNE AYARLI İPOTEKLİ KREDİLER 46 II.E NET DEĞERİ VEYA RANTI PAYLAŞAN İPOTEKLİ KREDİLER 47 II.F ERKEN ÖDEMELİ, TOPTAN ÖDEMELİ, YİNELENEN İPOTEKLİ KREDİLER 48 II.G İNDİRİMLİ İPOTEKLİ KREDİLER 48 II.H HAYAT SİGORTALI, EMEKLİLİK BAĞLANTILI İPOTEKLİ KREDİLER 49 II.J KAYDIRILABİLİR İPOTEKLİ KREDİLER 49 İli. İKİNCİL İPOTEK PİYASASINDA KONUT FİNANSMAN MODELİNDE İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLER VE ETKİNLİĞİ 49 III.A ÖDEME AKTARMALI İPOTEK SERTİFİKALARI 53 III.A.1 Ginnie Mae "Pass Trough"ları 56 III.A.2 Fannie Mae ve Freddie Mac "Pass Trough"ları 57 III.B İPOTEĞE DAYALI TAHVİLLER 57 III.C ÖDEME AKTARIMSIZ İPOTEK SERTİFİKALARI 59 III.D ŞERİTLİ İPOTEĞE DAYALI MENKUL KİYMETLER 62 III.E GAYRİMENKUL İPOTEK YATIRIM ARACI 62 IV. İPOTEKLİ KREDİLERİNİN MENKUL KIYMETLEŞTİRİLMESİ 66 IV.A MENKUL KIYMETLEŞTİRME SÜRECİNDE HİZMET VEREN KURUMLAR 69 IV.B İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLEŞTİRMENİN YARARLARI 71 IV.C İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLEŞTİRME SÜRECİNDEKİ AŞAMALAR 72 IV.D MENKUL KIYMETLEŞTİRMENİN GELİŞİM NEDENLERİ 77 IV.E MENKUL KIYMETLER İLE KREDİLER ARASINDA BİR KARŞILAŞTIRMA 79 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM I. GELİŞMİŞ ÜLKELERDE KONUT FİNANSMANI VE UYGULAMALARI: ABD'DE KONUT FİNANSMANI VE İLGİLİ KURUMLAR, UYGULAMALAR 83 I.A ABD'DE İPOTEKLİ KREDİ SUNAN FİNANSAL VE UZMAN KURULUŞLAR 83 I.B İPOTEK PİYASALARI 94 I.B.1 Geleneksel İpotel^lere Karşı Garantili İpotekler 95 I.B.2 İpotek Piyasaları ve Araçlarında Finansal Düzenlemeler (Menkul Kıymetleştirme) ve Kamu Desteği 97 I.B.2.1 Ev Sahipleri Kuruluşu.HOLC Home Owner's Corporation. 97 I.B.2.2 Çiftçiler Konut İdaresi.FMHA Farmers Home Administration 97 I.C BİRİNCİL (GELENEKSEL)VE İKİNCİL İPOTEK PİYASALARI, MENKUL KIYMETLEŞTİRME 98

I.C.1 ABD'de İkincil İpotek Piyasasının Gelişimi 99 I.C.2 ABD'de İkincil İpotek Piyasısının Etkinlik Kazanması 101 I.C.3 ABD'de İpotek Piyasası Ve Kurumlarına Yönelik Yasal Düzenlemeler 105 I.C.4 İpotek Kredileri Ve İpoteğe Dayalı Menkul Kıymetlerde Güvence Sistemi 108 I.D ABD'DE İPOTEKLİ KREDİLER VE MENKUL KIYMETLEŞTİRME HİZMETLERİNDE FİNANSAL FEDERAL KURUMLAR 110 1.D.1 Federal Konut İdaresi Banka Sistemi.FHLBS Federal Home Loan Bank System 110 1,D.2 Federal Konut İdaresi. FHA Federal Housing Administration 112 I.D.3 Eski Muharipler İdaresi. VA Veteran's Administration 114 I.D.4 Federal Ulusal İpotek Birliği.FNMA Federal National Mortgage Association. (Fannie Mae) 115 I.D.5 Hükümet Ulusal İpotek Birliği.GNMA Government National Mortgage Association. (GinnieMae) 116 I.D.6 Federal Konut İdaresi İpotek Şirketi.FHLMG Federal Home Loan Mortgage Corporation, (Freddie Mac) 119 LE ABD'DE İPOTEK UYGULAMALARINDAKİ SON GELİŞMELER 122 I.E.1 İpotek Ödemeleri 125 I.E.2 İpotek Havuzlan 126 I.E.3 İpotek Piyasasındaki Son Yenilikler 127 I.F ABD'DE İZLENEN PARA POLİTİKASININ KONUT FİNANSMANI ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ 129 II. AVRUPA BİRLİĞİNDE KONUT FİNANSMAN SİSTEMLERİ VE İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLEŞTİRME 133 LA ALMANYA'DA KONUT FİNANSMANI 135 I.A.1 Reel Kredi Kurumlan (İpotek Bankaları, Arazi Kredi Kurumları) 136 I.A.2 İpoteğe Dayalı Menkul Kıymetleştirme (Pfandbriefe) 137 I.A.3 Yerel Yönetim Bankaları: Tasarruf Sandıkları ve Konut Finansmanı 140 I.B İNGİLTERE'DE KONUT FİNANSMANI 141 I.B.1 İngiliz Yapı Topluluklan (Building Societies) 141 I.B.2 İpoteğe Dayalı Menkul Kıymetleştirme 142

I.C FRANSA'DA KONUT FİNANSMANI 144 I.C.1 Genel Yapı 144 I.C.2 İpoteğe Dayalı Menkul Kıymetleştirme 146 I.D DİĞER AVRUPA BİRLİĞİ ÜLKELERİNDE KONUT FİNANSMANI 146 I.D.1 İsveç 146 I.D.2 İspanya 147 I.D.3 İtalya 147 I.D.4 Hollanda 148 I.D.5 Portekiz 148 I.D.6 Belçika 149 I.D.7 Danimakra 149 I.D.8 Finlandiya 150 I.D.9 Yunanistan 150 I.D.10 Lüksemburg 150 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM L GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELERDE KONUT FİNANSMANI VE ÖRNEK UYGULAMALAR 153 LA KOLOMBİYA'NIN KONUT FİNANS SİSTEMİNDEKİ BAŞARILI DENEYİMİ 153 LA.1 Sistemin Yapısı 153 LA.2 Değerlendirme 155 I.B BREZİLYA'NIN KONUT FİNANS SİSTEMİ MODELİ VE DENEYİMİ 156 LC NİJERYA'DA ÖZEL VE KAMUSAL DESTEKLİ KURUMSAL KONUT FİNANSMANI 158 LC.1 Giriş 158 LC.2 Kent "Konut" Ekonomisi 159 LC.3 Finansal Sektör ve Konut Finansmanı 160 LC.4 Değerlendirme 166 LD MEKSİKA'DA KONUT FİNANS SİSTEMİ VE REFORM 169 LD.I Talep Yönünden Alınan Önlemler 169 LD.2 Arz Yönünden Alınan Önlemler 170 LE TUNUS, TAYLAND VE FİLİPİN'LERDE KONUT FİNANS SİSTEMLERİ 171 BEŞİNCİ BÖLÜM L TÜRKİYEDE KONUT FİNANSMAN SİSTEMLERİ VE UYGULAMALARI 177 LA İPOTEKLİ KONUT KREDİLERİYLE FİNANSMAN SİSTEMİ 177 I.A.1 Bireysel Tasarruflarla Konut Finansmanı 177 I.A.2 Kamusal Fonlar Aracılığıyla Konut Finansmanı 177 I.A.3 Sosyal Güvenlik Kurumları Fonları Aracılığıyla Konut Finansmanı 178

I.A.4 Bankaların İpotekli Konut Kredileri Yoluyla Konut Finansmanı 179 I.A.4.a T.Emlak Bankası Dışındaki Bankalar 179 I.A.4.b T.Emlak Bankası Uygulamaları 181 I.A.5 Kamu Konut Fonu'nun Getirdiği Konut Finansman Sistemi 185 I.A.6 Toplu Konut Fon'unun Getirdiği Konut Finansman Sistemi 186 I.A.S.a Toplu Konut İdaresi Kredileri 188 I.A.S.b Toplu Konut Kredileri ile Sağlanan Sübvansiyonlar 189 I.B ENDEKSLİ KREDİ SİSTEMLERİNİN AVANTAJLARI 190 I.B.1 Sabit Faiz ve Sabit Geri Ödeme Taksitli Kredilendirme 190 I.B.2 Toplu Konut İdaresi ve Endeksli Kredi Uygulamaları 190 I.B.3 Tek veya İki Endeksli Kredilendirme 195 I.B.4 Toplu Konut Fon'unun Sisteme Katkılan 196 I.B.5 Sistemin Zayıf Yönleri 199 I.C İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLEŞTİRME İLE KONUT FİNANSMAN SİSTEMİ 202 I.D ÖN BİRİKİM KOŞULLU KONUT KREDİLERİYLE KONUT FİNANSMAN SİSTEMİ 207 ALTINCI BÖLÜM ALTERNATİF KONUT FİNANSMAN SİSTEMLERİ KARŞISINDA TÜRKİYE'NİN DURUMU VE ÖNERİLER 209 I. ÜLKEMİZDE KONUT EDİNMEYİ GÜÇLEŞTİREN VE KONUT AÇIĞINI YARATAN FAKTÖRLER 211 I.A KONUT AÇIĞI VE BOYUTLARI 211 I.A.1 Konut Açığında Hızlı Nüfus Artışı ve Göç Olgusu 214 I.A.2 Konut Fiyatının Gelire Olan Oranının Önemi; Konut Edinmeyi Güçleştiren Bir Faktör 218 I.B EKONOMİK POLİTİKALARDAN KAYNAKLANAN FAKTÖRLER 219 LB.1 Yüksek Oranlı ve Değişken Bir Yapı Gösteren Enflasyon 219 I.B.2 Yüksek Faizle Yapılan İç Borçlanmalar 221 I.B.3 Fon Kaynaklannın Yetersizliği 222 I.B.4 Gelir Dağılımındaki Dengesizlik 222 II. KONUT FİNANSMAN SİSTEMİNİN BAŞARI KOŞULLARI 228 III. KONUT FİNANSMAN POLİTİKASININ TEMEL İLKELERİ 229 ULA GELİŞMEMİŞ ÜLKELERDE KONUT FİNANSMANINI ENGELLEYEN FAKTÖRLER 232 IV. ALTERNATİF KONUT FİNANSMAN SİSTEMLERİ YÖNÜNDEN TÜRKİYE'NİN KOŞULLARININ BELİRLENMESİ 232 IV.A ALTERNATİF KONUT FİNANSMAN SİSTEMLERİ VE TÜRKİYE 232 IV.A.1 Türkiye'de Uygulanan Konut Finansman Sistemleri 234

IV.A.2 Konut Finansman Kaynakları Ve Türkiye 235 YEDİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE İÇİN ALTERNATİF KONUT FİNANSAN SİSTEMİNE İLİŞKİN YASAL DÜZENLEME VE DEĞİŞİKLİK ÖNERİLERİ 239 L BANKACILIK SİSTEMİ ARACILIĞIYLA KONUT FİNANSMAN SİSTEMİNE KATKILAR (Yasal Düzenleme ve Değişiklik Önerileri) 239 I.A TİCARET BANKACILIĞI AÇISINDAN 239 LB T.EMLAK BANKASI AÇISINDAN 248 I.C YAPI TASARRUF SANDIKLARI KURULMASI AÇISINDAN 251 I.D T.C MERKEZ BANKASI AÇISINDAN 252 LE TOPLU KONUT İDARESİ İŞLEVLERİNİN FİNANSAL ETKİNLİĞİNİN ARTTIRILMASI AÇISINDAN 253 LF FİNANSAL KİRALAMA AÇISINDAN 258 LG GAYRİMENKUL YATİRİM SERTİFİKASI, KATILMA PAYLARI AÇISINDAN 258 n. SERMAYE PİYASASI ARACILIĞIYLA KONUT FİNANSMAN SİSTEMİNE KATKILAR{Yasal Düzenleme ve Değişiklik Önerileri) 258 İLA İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLEŞTİRMEDE GARANTİ VE SİGORTA UYGULAMALARI AÇISINDAN 259 ILB İPOTEĞE DAYALI MENKUL KIYMETLEŞTİRME SÜRECİNDEKİ KURUMLAR VE FONKSİYONLAR AÇİSİNDAN 260 ILC İPOTEKLİ BORÇ SENETLERİNİN SERMAYE PİYASASINA KAZANDIRILMASI AÇISINDAN 265 II.D VERGİSEL TEŞVİKLER VE ALT GELİR GRUPLARININ BAZI ÖZEL SORUNLARI AÇISINDAN 271 GENEL DEĞERLENDİRME VE TÜRKİYE'YE ÖZGÜN KONUT FİNANSMAN SİSTEMİ İLE İLGİLİ ÖNERİLERİMİZ KAYNAKLAR EK

SUNUŞ Bilindiği gibi, kötü konut koşulları, kötü beslenmeden sonra düşük yaşam düzeylerinin en açık bir göstergesi olarak kabul edilmiştir. Asya Faciası adlı yapıtında da Gummar Myrdal, kalkınma düzeyi ile konut koşulları arasında bir bağlantının varlığını ortaya koymuştur. Bu nedenle, konutun toplumsal açıdan olduğu kadar, ekonomik açıdanda önemi son derece açıktır. Ayrıca çeşitli sektörlere kaynak aktarılmasında büyük katkısı bulunan konut sektörünün; sosyal, kültürel, teknik, ekonomik, finans gibi tüm yönleriyle kalkınma modeli içindeki yerine oturtulması gerekir. Gerçekten de 1961 ve 1982 Anayasalanmızda, konut sorununun çözümlenmesinde, öncülük ve destek olması için politik yapıyı görevlendirerek ona sorumluluk yüklediği görülmektedir. Gelişmiş ülkelere konut finansmanının ihtiyaç duyduğu kaynaklar daha çok para ve sermaye piyasasından sağlanırken, gelişmekte olanlarda ise bu konuda özel kurulmuş kamu kuruluşlarının fonları yanında, bütçeden tahsis edilen fonlar yer almaktadır. Bütçeden tahsis edilen fonlar vergilere veya bazı kesimlere yaptırılan zorunlu tasarruflardan oluşmaktadır. Ancak bütçe kaynakları, bütçe açığı verilen dönemlerde veya ekonomik kriz süreçlerinde son derece zorlandığından, konut kesiminin finansmanına ayrılan kaynaklar kolaylıkla başka amaçlara kaydırılabilmektedir. Ferdi tasarrufların konut finansmanına yönlendirilmesi ise enflasyonist dönemlerde aksamakta ve alternatif finansal yatırım araçları (yüksek faizli devlet tahvilleri veya mevduat gibi) ile rekabette de gücünü kaybetmektedir. Hızlı bir nüfus artışı ve kentleşme olgusu yaşayan Türkiye'de konut açığı sorunu gerçekten daha da ağırlaşmaktadır. Yıllar içinde bu sorun daha çok, kamu destekli program ve uygulamalarla çözülmeye çalışılmış, piyasa mekanizmasına dayalı etkin bir çözüm üretilememiştir. Böylece büyük kentlerimizin çevreleri her geçen gün artarak denetimsiz ve sağlıksız bir kentleşme, gecekondu alanlarıyla çevrelenmiş bulunmaktadır. Bu konuda Devlet, kentleşme olgusunu zamanında yeterli şekilde yönlendiremediği için sonradan devreye girmek zorunda kalmıştır. Ne planlı ve sağlıklı bir kentleşme sağlanabilmiş, ne de kuralları piyasa mekanizmasınca belirlenmiş, bir konut finansman modeli, sistemi ortaya koyulabilmiştir. Hatta kent dışı gelişen alanları (gecekondular), kentsel sisteme entegre etme çalışmaları yeterli olmadığından bu kez belediyeler aracılığıyla Hazine arazilerinin işgalini "tapu tahsis belgeleriyle" yasallaştırma uğraşısı verilmiştir. Planlı bir şehirleşmeyi amaçlayan bu girişim, daha çok gecekondu ticaretini, arsa spekülasyonunu geliştiren bir araç niteliği kazanmıştır.

Konut finansman sistemi olarak özel sektör finans kurumlarına ve serbest piyasa mekanizmasına dayanmayan, bu nedenle konut finans kurumları yeterince gelişmemiş ülkelerde (ki bir ölçüde ülkemiz de bu durumdadır), mevcut bankacılık sisteminin daha çok yüksek ve ortanın üstü gelir grubuna yönelik ipotekli konut kredilerini arzedebildiği görülmektedir. Konut açığı sorununun çözümü için daha çok kamu destekli programlarda, kurumlarla sübvansiyonlara başvurulduğu ancak bu desteğinde zaman zaman bu alandan çekilerek, siyasi tercihlerle başka alanlara kaydırıldığı gözlenmektedir. Ayrıca bu konuyla ilgili otoritelerdeki çok başlılık, organizasyonda eksikliklere neden olurken, ilgili yasal düzenlemelerde ve uygulamalarda çok sık yapılan değişiklikler ise, sistemi olumsuz etkilemektedir. Devletin bu sorun için ayırdığı kaynaklarla tamamen toplu konut üreterek çözmeye çalışması, hem sorunun tam anlamıyla yurt çapında çözülmesini engellemekte, hem de özel kesim finans sisteminin konut üretim ve kredilendirme yönündeki motivasyonunu, arayışlarını negatif etkilemektedir. Türkiye'de kamu kurumlarınca konut finansmanına verilen kredilerde faiz oranı, 1980'e kadar, cari faiz haddinin altında tutulduğu için bu konudaki fonların hızla eridiği ve ilgili kurumlann finansal sıkıntıya girdikleri gözlenmiştir. Bu gelişme bu konuda yeni arayış ve çözümleri getirmeye yönelmiştir. Nitekim Toplu Konut Fonu önceleri etkinliğini korurken, 1988'den itibaren Fon gelirlerinin Bütçeye aktarılmasına başlamasıyla başarılı trendi giderek tersine dönmüştür. 1992 sonrası T.Emlak Bankası ve ticaret bankalarınca (tüketici kredisi kapsamında) bireysel konut kredileri sunulmuştur. Ayrıca Emlakbank'ın bu dönemde başlattığı Konut Edindirme Yardımı mevzuatını da değerlendirerek, uzun vadeli dövize endeksli ve TL. karşılığı olarak kredilendirme yapılmış, ancak 1994 mali krizi ve kaynakların sürekliliğinin olmaması, bu uygulamaların kapsamının oldukça daraltılmasına yol açmıştır. Türkiye'de konut sorununu, Finansman sorunu olarak niteleyen görüşlerin, kalkınma planlarında da ileri sürülen konut piyasasının en önemli sorununun finansman olduğu görüşüyle birleştiği görülmektedir. İşte bu nedenle üzerinde çok detaylı araştırmaların yapıldığı bu konuya yönelik incelememizde hareket noktası olarak, Türkiye'de güncelliğini ve önceliğini sürdüren konut sorununun çözümlenebilmesi için finansal açıdan, konut finansman sistemi ve kurumları araçları açısından ne gibi düzenlemelerin, çarelerin önerilebileceği esas alınmıştır. Bu amaçla dünyada mevcut konut finansman sistemleri gelişmiş ve gelişmemiş ülkeler açısından en ilginç ve başanlı olanları seçilip, incelenmiş, Türkiye için alternatif bir model arayışına gidilmiştir.

Bu arayış sürecinde, Türkiye'nin ulusal bir konut politikasını ortaya net ve kesin bir şekilde koyması gerekirken, bu politikanın ve getirilecek sistemin ülkenin ekonomik koşulları ve imkânları çerçevesinde mevcut kurumları değerlendirecek, geliştirecek bir yapıya sahip olmasının, çözümü hızlandıracağı görüşüne varılmıştır. Farklı gelir gruplarının yer aldığı toplumlarda, her gelir grubu için konut sorununun çözümü için geliştirilmiş konut finansman modelinin uygulandığı görülmektedir. Konut finans sistemi denildiği zaman bu tanım, konutun alt yapısından üretimine kadar ve ondan sonrada tamamlanmış konutun alıcıya satışının finansmanı aşamalarını kapsamaktadır. İşte bu nedenle, başarılı konut finans sistemleri, her aşamayı birlikte düşünen ve çözümleyen niteliklere sahip kılınmıştır. Ülkemizde bu sorunun çözümü için hangi modellerin denendiği ve neler yapıldığı, ulaşılan sonuçlar, tesbitler çalışmamızda ortaya konulmuştur. Devletin öncülüğünde ve kamu kaynaklı modellerle yapılan bu uygulamaların maalesef birkaç büyük kentimizde, daha çok yüksek gelir gruplarına yönelik bir konut üretim ve pazarlama hizmetine dönüştüğü görülmektedir. Halbuki amaç yurt çapında konut açığı sorununu çözümlemek sağlıksız kentleşme, gecekondu bölgelerinin gelişmesini önlemek yanında orta ve dar gelirli gruba da yönelik konut edinmeyi kolaylaştıracak, mümkün kılacak bir konut finansman sistemini ortaya koymak olmalıdır. Kuşkusuz bu konuda başanlı sonuçlar almış ülke deneyimleri, bu modelin kamu kaynaklı, destekli programlardan çok, özel sektör finans kurumları, teknikleri ve araçlan aracılığıyla gerçekleştirildiğini göstermektedir. Gelişmekte olan ve finans piyasaları yeterince gelişmemiş ülkelerde ise bu konuda alınmış başarılı sonuçların (Kolombiya ve Brezilya gibi) ise özel sektör finans kurumları hakimiyetinde ancak gerektiği zaman ve gerektiği kadar devletin destek olabildiği modellerle gerçekleştiği görülmektedir. Özel sektör finans kurumlarına ve piyasa mekanizmasına dayalı konut finansman modeli çerçevesinde. Devlete ne görevler düşmektedir. Bunların başında Devletin, piyasa mekanizmasına dayalı konut finansman sistemini, teşvik etmesi ve kaynakları yönlendirmesi gelmektedir. Herşeyden önce bu amaçla "ulusal bir konut politikasını" ortaya koymalıdır. Konut finans sisteminin etkinliğini arttıracak yasal düzenlemeleri tamamlamalı ve aksayan yönlerini iyileştirmelidir. Konut finans sisteminin mevcut finans sistemi içinde kurulması imkânlarını araştırmalı, (bu konuda önerilen alternatif modelleri incelemeli) henüz kurulmamış yeni finansal kurumlann kurulmasını özendirmelidir. Konut finans sisteminde, ülkemizdeki koşullara uygun ipotek kredisi ve ipoteğe dayalı menkul kıymetler gibi çeşitli finansal yatırım araçlarının yasal ve uygulamadaki eksiklerinin giderilmesi, yasal düzenlemelerinin yapılmasını sağlamalıdır. Konut finans sisteminin ve piyasayı yönlendiren denetim işlevini

üslenmelidir. Uzun vadeli fon toplayan hayat sigorta şirketleri gibi kuruluşlara, ipoteğe dayalı menkul kıymetlere, belli bir oranda portföy yatırımı yapma zorunluluğunu başlangıç dönemlerinde getirebilmelidir. Özellikle 1980'li yılların başından itibaren hızlı kentleşme ve konut açığı sorunlarına çözüm getirecek merkezi bir örgütün, yurt çapında ve ülke koşulları çerçevesinde genel bir konut politikasını belirleyecek ve yönlendirecek merkezi bir örgüte (ABD'deki Konut ve Kent Geliştirme Bakanlığı gibi) ihtiyaç bulunmaktadır. Bu konuda halen faaliyette bulunan kamusal finans kurumları da bir üst otoriteye bağlanabilir. Ülkemizde tarihsel olarak ilk gelişme gösteren ve en gelişmiş finansal kurumların bankacılık sektörümüzde yer aldığı malumdur. Ancak 1930 Dünya resesyonunun etkisiyle dünyada bankacılık sistemi, konut sektörünün dışında tutulmaya çalışılmış ve bu durum o dönemlerdeki bankalar kanunlarına da yansımıştır. Bununla beraber zaman içersinde bu tutumda esneklik oluşmuş, ve bankaların gayrimenkul inşaat ve ticareti alanına iştirakte bulunmaları veya kredi açmaları konusunda yasaklar giderek kaldırılmıştır. Bu gelişime karşın bizim bankalar kanunlarımızda ticaret bankaları için bu yasaklar korunmuştur. Çünkü yatırım bankaları, bu yasaklayıcı maddelere tabi tutulmamış ancak uygulamada bu bankaların dünyadaki uygulamanın aksine bu yönde ve alanda faaliyetleri de her nedense gerçekleşmemiştir: Yeni bankalar kanununda, bankaların yine gayrimenkul inşaatı ve ticareti ile uğraşan şirketlere katılmaları, bunlara kredi açma yasağı devam etmekle beraber, konut alanına bireysel ipotekli kredi açmaları serbesttir. Ancak bu krediler, bu konuda her yönüyle düşünülmüş ve ortaya konulmuş her gelir düzeyine yönelik ve yurt çapında işlerliği olabilecek bir konut finansman sistemi ortaya koyulamadığı için çok küçük bir gruba (yüksek gelir), kısa vadelerle hizmet veren bir kredilendirme işlemini kapsamaktadır. Aynca bu bireysel krediler kapsamında (ipotekli kredilerde dahil) VDMK ihraçları ile bu kredilerin menkul kıymetleştirilmesi de mümkün kılınmış ise de, konut finansman sisteminin ihtiyaç duyduğu çeşitli araç ve uzman kurumlar ve bunların teknikleri, araçlan henüz mevcut bankacılık sistemimizde ve sermaye piyasasında yer alamamış olduğundan, sistemin finansman yönü, kendi kendini fonlayarak kredilerde devamlılığın ve yeterliliğin sağlanması maalesef çok zayıftır, hatta yoktur denilebilir. Ülkemizde konut sektörünün ve finansmanının sağlıklı bir gelişme sürecini yakalayamamasının en önemil faktörlerinden biri bize göre bankalar kanununun getirdiği bu yasaklamalar olmuştur. Sistem bu sınırlamalar içinde sıkışmış, dünyadaki benzer uygulamaları yapacak finansal kurumları, teknikleri ve finansal araçları ve de sermaye piyasasını menkul kıymetleştirme (securitization) aracılığıyla sistemin finansmanına dahil edememiştir. Tüm bu konulardaki tesbitler,

öneriler çalışmamızda detaylı olarak ortaya koyulmaya çalışılmıştır. Özellikle çalışmamızda, ipoteğe dayalı menkul kıymetler talebinin gelişmesi ve yaygınlık kazanması, dolayısıyla işlevlerini yerine getirebilmesi için gerekli koşulların neler olacağı ülkemiz açısından irdelenmiş ve konumuz açısından yapılan saptamalar ve öneriler ortaya koıulmuştur. Ülkemizin her ekonomik sorunun çözümünde engel olduğu gibi konut sorununa da çok olumsuz etki yapan enflasyon olgusuna karşı da dayanıklı konut finans sistemleri ve tekniklerinin nasıl olması gerektiği (kredilendirme yönünden) gerek diğer ülke uygulamaları ve gerekse sistem olarak irdelenmiş ve ülkemizin yönünden en idealinin nasıl olması gerektiği tartışılmıştır. Ancak şu bir gerçektir ki, ipotekli kredilerin en geliştiği, konut finansman modellerine bile sorun önce bankacılık sektörü içinde çözümlenmekte ve sermaye piyasası kurum ve teknikleriyle bu sektör desteklenmektedir. İşte bu nedenlerle ülkemizde bu sorunun çözümü; konut finansmanına aktarılacak kamusal yeni fon kaynakları ve kurumları yaratmaktan çok, bankacılık ve sermaye piyasası sistemimiz içinde mevcut olan fonların en etkin ve verimli bir şekilde bu amaçla değerlendirilmesini kurumsal ve yasal düzenlemelere (organizasıon bozukluğunu ortadan kaldıracak ulusal bir konut politikası çerçevesinde) bir an önce gidilebilmesine bağlı bulunmaktadır. Kısaca, konut finansman sorununu başka finans modelleriyle değil, bankacılık ve sermaye piıasasınm sahip olduğu ve olacağı finansman modelleriyle ortaya çıkartılacak imkânlarla çözmeliyiz. Böyle olduğu takdirde, finansman sorunu daha kısa sürede çözümlenmekte ve olumlu sonuçlar alınabilmektedir. Çalışmanın sonunda 6 ve 7 bölümde Türkiye'ye uygun ve özgün bir konut finansman modeli nin ihtiyaç duyduğu kurumsal ve yasal düzenlemelere yönelik teklif ve önerilerimiz yer almaktadır. Çalışmanın, Türkiye ekonomisine yararlı olmasını dilerim. 4.Haziran.1997 Prof.Dr. İlhan Uludağ Marmara Üniversitesi Bankacılık ve Sigortacılık Yüksek Okul Müdürü

BİRİNCİ BÖLÜM GAYRİMENKULE DAYALI MENKUL KIYMETLERİN YASAL DÜZENLEMELERİ VE SERMAYE PİYASASI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

I. GAYRİMENKULE DAYALI MENKUL KIYMETLERİN YASAL DÜZENLEMELER AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Bilindiği gibi yatırımcılar, genellikle riski düşük finansal araçları tercih etmektedirler. Ancak finansal araçları ihraç edenlerin itibarı bazı hallerde yeterli güvenceyi sağlayamadığından yatırımcı mevcut güvencenin yanında buna ek olarak başka güvencelerde talep etmektedir. İşte bu konuda çoğu zaman menkul veya gayrimenkul rehni (ipotek) gündeme gelmektedir. Bununla beraber gayrimenkuller, rehin yoluyla diğer finansal araçlar için güvence oluşturmalan yanında, direkt olarak kendileride bir finansal araç, başka bir deyişle yatırım aracı olarak da değerlendirilmektedir. Bu konu yasal açıdan, gayrimenkullerin değerlerinin kıymetli evraka bağlanması işlemi olup, ekonomik açıdan ise bu mekanizma aracılığıyla gayrimenkullerin ekonomiye, finans sistemine katılmasının sağlanmasıdır. Bu konuda yüzyıllar öncesine dayanan uygulamalara baktığımızda gayrimenkul rehni başlıca iki amaçla kullanılmaktadır; Bir alacak karşılığında teminat, güvence sağlamak ya da gayrimenkulun değerini devredebilir bir hale getirmek, hatta buradan bir ekonomik gelir yaratmaktır. Yukarıda kısaca belirttiğimiz bu amaçlar ülkemiz yasal düzenlemelerinde özellikle Medeni Kanunda yer almış, gayrimenkullerin değerinin tedavülüne olanak sağlayıcı üç tür kıymetli evrak ihracına izin verilmiştir. Medeni Kanun'da yer alan maddeleri çerçevesinde düzenlenen gayrimenkul (rehninin) üç tür uygulamaya yer verdiği görülmektedir. "İpotek, İpotekli Borç Senedi ve İpotekli İrat (Gelir) Senedi" LA. İPOTEK KAVRAMI Bir alacağı teminat sağlamak amacıyla, gayrimenkullerinin rehin edilmesi (ipoteği)işlemlerinin M.Ö 2000 yılında ilk kez Mezopotamya'da görüldüğü ileri sürülmektedir.'' Bunun yanında diğer eski bir örnek olarak Prusya'da Büyük Friedrich'in 1769 tarihli Emirnamesi ile arazi sahiplerinin bir araya gelerek gayrimenkul ortaklığı kurmaları ve bu kuruluşun ortaklarına verdikleri "gayrimenkul değeri temsil eden senetler"in, büyük sermaye sahiplerine arz edilmesi yoluyla kredi sağlamaları da gösterilmektedir. Bu kuruluşun, vade sonunda ana para ve faizleri alacaklılara karşı ödemek ile yükümlü tutulmuş olması, bu konumda ilginç bir deneyimi ortaya koymaktadır. I.A.1 İpoteğin Konulması ve Özel Durumlar İpotek, bir alacağın teminata bağlanması amacıyla bir taşınmazın bedelinden Bodger, R-Torgersan, N-Guthman, H; Investment Principlesand Practices, Englewood Cliffs, 1986 ve Günver. G.R.; İpotekli Borç Senedi, TBB, Ankara 1994

alacağın tahsiline olanak sağlayan bir haktır. Bir başka deyişle, bu bir gayrimenkul rehnidir ve bu rehin (ipotek) bir sözleşmeye (rehin sözleşmesi) dayanılarak oluşturulur. Söz konusu sözleşme, (Tapu Kanunu m.26) Tapu Sicil Muhafızı'nın düzenleyeceği bir resmi senet (sözleşme)'ye dayanılarak yapılmaktadır. İpotek, belli bir tutardaki mevcut alacak için ya da ileride doğabilecek bir alacağın güvence altına alınması amacıyla konulabilir. Ayrıca bir başka kişinin borcunun güvence altına alınması amacıyla bir kişi gayrimenkulunu ipotek edebilir. Bilindiği gibi ipotek kurulması, ancak tapuda kaydı bulunan bir gayrimenkul üzerinde mümkün olmaktadır. İpotek tutan, gayrimenkulun değeri ile sınırlı olmayıp, değerinin üstüne de çıkabilir. Ancak zaman içerisinde gayrimenkul'ün değeri artabilir ve üzerinde fazla değerde bir ipotek bulunuyorsa, onu karşılayabilir. Aynı şekilde ipotek, gayrimenkul değerinin altında olabilir. Ancak bu durumda ipotek, alacağın tamamı tahsil edilinceye kadar sürekliliğini korumaktadır. Bu konuda Medeni Kanun çok çeşitli özel durumlarını ortaya koymaktadır. Eski kadının kocası leyhine ipotek vermesi: Velayet altındaki çocuğun gayrimenkulunun ipotek konusu olması; Temsil yolu ile ipotek verilmesi; Ticaret şirketlerinin ipotek verme durumları, üçüncü kişiye ait gayrimenkul üzerinde ipotek verme; Müşterek Mülkiyet ve iştirak halinde mülkiyet durumlarında ipotek; Hizmet mülklerinde ipotek; Kollektif ipotek gibi. Ayrıca Medeni Kanun tarafından gayrimenkulun kendisinden başka bütünleyici parça ve eklentileri (mütemmim cüz ve teferruatlar) da ipoteğin kapsamına dahil sayılmaktadır. Aynı şekilde kira alacakları da ipotekle sağlanan rehninin kapsamında tutulmuştur. Bu durumda sigortanın, ipotekli gayrimenkulun malike ya kendi adına ya da alacaklı hesabına yapılması mümkündür. İpotek süresinde herhangi bir riziko gerçekleşmiş ise sigorta tazminata "yasasın hükmü nedeniyle" de kapsayan ipotek tapuya tescil edilmiş olduğundan, sigorta şirketi tazminatı bu hükümler çerçevesinde belirmiş olacaktır. I.A.2. İpotek'te Derecelendirme Gayrimenkul sahibi gayrimenkulu üzerinde istediği gibi ipotek derecesini belirleme hakkına sahiptir. Eğer söz konusu gayrimenkul üzerinde birden fazla ipotek tesis edilmekte ise. Medeni Kanun'ca kural olarak sabit dereceler sistemi denilen bir prensibin kabul edildiğini görüyoruz. Bu kurala göre, gayrimenkul üzerinde ipotek kurulurken, hangi ipotek derecesine kaydedilmiş ise aksine bir anlaşma bulunmuyorsa, ipotek o derecenin ifade ettiği güçte bir güvence, teminat oluşturmaktadır. Medeni Kanun rehin konusunda derecelendirme dışında, sıralama hakkı da vererek aynı derecede bulunan birden çok ipotek alacaklısı için öncelik hakkını çözümlemiş bulunmaktadır.

I.A.3 İpotekli Gayrimenkulun Devri ve İpoteğin Paraya Çevrilmesi Üzerinde ipotek bulunan bir gayrimenkul, üçüncü bir kişiye temlik edilirse, (aksine bir sözleşme olmadıkça), borçlunun borcunda ve ipoteğin sağladığı teminatta bir değişiklik meydana gelmez. Ancak Medeni Kanun eski malike, borcundan kurtulması için yeni bir durum sağlamıştır, şöyleki; (M.km.803 ve 803/C.2) a) Yeni malik, ipoteğin temsil ettiği borcun yanında varsa kalan borcu da kabul ettiği takdirde eski borçlu borcundan kurtulur. b) Alacaklı, asıl alacaktan doğan hakkını eski borçluya karşı hala koruduğunu bir yıl içinde yazılı olarak bildirmemişse, eski borçlu borcundan kurtulur.2 Bu koşullar altında gayrimenkulun yeni malikinin asıl borcu da, tapu memuru tarafından alacaklıya ihtar edilir. Bu durum, bazen alacaklı aleyhine olabilir. Çünkü yeni malik söz konusu asıl borcu ödeme gücüne sahip olmayabilir. Asıl ilk borçlunun ödeme gücü yeterli olabilir. Bu nedenle alacaklının, ilk borçluya başvuma imkanı da ortadan kalktığı için, alacağının ödenmemesi durumuyla karşılaşabilir. İpoteğin paraya çevrilmesi konusunda ise bazı sorunlarla karşılaşmak da mümkündür. Şöyleki, ipotekli gayrimenkulleri başlangıçta tahmin olunan değeri ile paraya çevrilmesi sırasında aşırı bir değer kaybı ile karşılaşılmasıdır. Bu durumlar, 3182 sayılı Bankalar Kanunun "Bankaların Kredi İşlemlerinden Doğan Alacaklarının Tahsillerinin Hızlandırılması'na ilişkin bölümünde düzenlenmiştir. I.A.4 Bankalar Kanunu Açısmdan İpotek İpotek kredileri, esas alınarak ipotek teminatı karşılığında verilmiş kredilerdir. Hemen, hemen tüm gelişmiş ülkelerde ipotekli krediler, ipotek tesisi karşılığında arz edilmektedir. Ancak ülkemizde Bankalar Yasası, ticari bankaların ipotek karşılığında kredi vermesini yasaklamıştır. (Bankalar Hakkında 70 sayılı KHK'de belirtilen alanlar dışında gayrimenkul ipoteği karşılığında kredi açılmasını yasaklamıştır). Yeni Bankalar Kanununda ipoteğe bağlı olan işlemler üzerindeki kısıtlama kaldınlmıştır. Ancak krediler konusunda-ipotekli krediler-sadece Emlak Bank'a özel bir konum sağlandığı görülmektedir. Ayrıca Bankalar alacaklarından dolayı edinmek zorunda kaldıkları gayrimenkulleri 3 yıl içinde elden çıkarmak kuralı ile, ticari bankalara alacaklarının teminatı için ipotek almalarına herhangi bir sınırlama getirilmese de, bankalann likiditelerinin korunması gözetilmiştir.3 Konumuz olan ipotek kredileri, ipotek karşılığında ve gayrimenkul alımının, ya da yapımının finansmanı amacına yönelik krediler olup, bu krediler tüm ticari bankalarda halen "tüketici kredisi"nin bir alt çeşidi olarak "konut kredisi" uygulanmaktadır. Daha sonra bu konut kredileri, de diğer alacak çeşitleri ile biriikte Variiğa Dayalı Menkul Kıymetler kapsamında, menkul değere dönüştürülebilmektedir. 2 iktisat Bankası, İpotek, Haziran 1986. 3 İktisat Bankası, A. g. k S. 15