İSTANBUL TİCARET ODASI YAYIN NO: 2003-41 TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİ İLE VERGİ DENETİMİNİN SORUNLARI, ÇÖZÜM ÖNERİLERİ VE YENİDEN YAPILANDIRILMASI Yrd. Doç. Dr. Mustafa Ali SARILI Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Öğretim Üyesi
Bu eserin tüm hakları İstanbul Ticaret Odası'na (İTO) aittir. İTO'nun ve yazarının ismi kaydedilmek koşuluyla yayından alıntı yapmak mümkündür. Ancak, İTO'nun yazılı izni olmadan yayının tamamı veya bir bölümü, kopyalanamaz, çoğaltılamaz, ticari amaçlarla kullanılamaz. Ocak 2004 İTO - İstanbul ISBN-975 512 766-6 İTO yayınları için ayrıntılı bilgi Bilgi ve Doküman Yönetimi Şubesi'nden edinilebilir. Tel. / Phone: +90 (212) 455 60 00 / 63 21-63 28 Faks / Fax : +90 (212) 513 88 27-520 10 27 E. Posta :dokumantasyon@ito.org.tr BASKI TANITIM YAYINCILIK Kore Şehitleri Caddesi No: 52 80300 Zincirlikuyu - İSTANBUL Tel: O 212 356 43 43 (pbx)
Ö N S Ö Z Devletin üzerine düşen görevleri gerektiği gibi yerine getirebilnnesi için çeşitli finansman kaynaklarına ihtiyacı vardır. Bu finansman kaynaklarının başında vergiler gelmektedir. Bundan dolayı vergilere, gerek toplum içinde gerekse siyasal karar alma sürecinde gereken önem verilmeli ve bu konuda genel bir görüş birliği sağlanmalıdır. Devletin uygulamakta olduğu maliye politikası araçlarından biri olan gelir politikasının etkin bir şekilde uygulanabilmesi için maliye teşkilatı içinde idari ve mali özerkliğe sahip güçlü bir gelir idaresine ihtiyaç vardır. Ayrıca, vergilerin tam olarak tahsil edilebilmesi için vergi tahsilatında karşılaşılan sorunların giderilmesi ve gelir idaresinin çağdaş anlamda yeniden yapılandırılması gerekmektedir. Günümüzde, bir çok ülkede olduğu gibi ülkemizde de uygulanmakta olan beyana dayalı vergi sisteminin daha verimli olabilmesi için etkin bir vergi denetimine de ihtiyaç duyulmaktadır ki bu da modern bir gelir idaresi ile mümkün olabilecektir. Son yıllarda, Türkiye'de Gelir İdaresi ile vergi denetiminin mevcut sorunları ve bu sorunların çözümüne yönelik yapılması gereken düzenlemeler konusunda Maliye Bakanlığı denetim elemanları, akademisyenler, mesleki kuruluşlar ve uluslararası kuruluşlar tarafından oldukça farklı görüşler ileri sürülmekte ve yoğun tartışmalar yapılmaktadır. Ancak, bu çalışmaların hepsinde Türkiye'de Gelir İdaresi ile vergi denetiminin çağdaş anlamda yeniden yapılandırılması konusunda ortak bir fikir birliği vardır. Bu çerçevede, gerek Gelir İdaresi ile vergi denetiminin mevcut sorunlarını ortaya koyarak çözüm önerileri sunmak gerekse Gelir İdaresinin yeniden yapılandırılması çabalarına katkı sağlamak amacıyla hazırlanan bu çalışmanın karar alıcılara, yetkililere ve ilgililere yararlı olması umuduyla, çalışmayı gerçekleştiren Afyon Kacatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Öğretim Üyesi Yrd. Doç. Dr. Mustafa Ali Sarılı'ya teşekkür ederim. Dr. Cengiz ERSUN Genel Sekreter
SUNUŞ Günümüzde kamu gelirlerinin büyük bir kısmını vergi gelirleri oluşturmaktadır. Dolayısıyla, vergi gelirlerinin zamanında ve tam olarak toplanabilmesi için vergilendirmede etkinliğin ve verimliliğin sağlanması gerekir. Vergilendirmede etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasının en temel şartı, gelir idaresi ve vergi denetimine gereken önemin verilmesidir. Çağdaş bir sistem olan beyana dayalı vergi sisteminin etkin ve verimli şekilde işleyebilmesi, gelir idaresinin ve vergi denetiminin etkin olmasına bağlıdır. Türk vergi sisteminin daha etkin ve verimli bir şekilde uygulanabilmesi için Gelir İdaresi ve vergi denetiminin yeniden yapılandırılmaya ihtiyacı vardır. Son yıllarda yapılan vergi reformlarının çoğu vergi gelirlerini arttırma amacına yöneliktir. Ancak, sadece vergi kanunlarının değiştirilmesiyle vergi gelirleri istenildiği gibi arttırılamaz. Çünkü vergi mevzuatı ne kadar mükemmel oiursa olsun bu mevzuatın gerektiği şekilde uygulanamaması halinde beklenilen sonuçlar gerçekleşmez. Özellikle, Gelir İdaresi, çağın gereklerine uygun hale getirilmedikçe ve vergi denetimi de daha etkin olmadıkça vergi mevzuatında yapılacak değişikliklerle vergi gelirieri istenildiği kadar arttırılamaz. Türkiye'de vergilerin zamanında ve tam olarak tahsil edilebilmesi için Gelir İdaresinin ve vergi denetiminin çağdaş anlamda yeniden yapılandırılması gerekir. Bu çalışmanın hazırianması sırasında sayısal verilen sağlanmasında yardımlannı esirgemeyen Maliye Bakanlığı Gelirier Genel Müdüriüğü'ne, Hesap Uzmanları Kurulu Başkanlığı'na, Maliye Teftiş Kurulu Başkanlığı'na ve Gelirier Kontrolörleri Başkanlığı'na teşekkürü bir borç bilirim. Çalışmalarım esnasında bana her zaman destek olan eşim Özgül SARILI'ya da teşekkür ederim. Ayrıca, bilimsel çalışmalara verdiği önem ve destekten dolayı Afyon Kocatepe Üniversitesi'nin değerii Rektörü Prof. Dr. Halim SÖZBİLİR'e ve sağlamış oldukları huzuriu çalışma ortamından dolayı İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Kemalettin ÇONKAR ile Maliye Bölüm Başkanı Prof. Dr. H. Hüseyin BAYRAKLI'ya şükranlarımı sunanın. Yrd. Doç. Dr. Mustafa AN SARILI
TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİ İLE VERGİ DENETİMİNİN SORUNLARI, ÇÖZÜM ÖNERİLERİ VE YENİDEN YAPILANDIRILMASI İÇİNDEKİLER Sayfa ÖNSÖZ 3 SUNUŞ 5 TABLOLAR LİSTESİ 13 EKLER LİSTESİ.15 KISALTMALAR 17 GİRİŞ 19 BİRİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİ \. GELİR İDARESİNİN TANIMI 23 II. VERGİ İDARESİ İLE VERGİ DAİRESİNİN TANİMİ VE AMACI 23 III. VERGİ DAİRESİNİN FONKSİYONLAR 24 A. Tarhiyat Fonksiyonu 24 B. Taiısil Foni<siyonu 25 C- Denetim Fonl<siyonu 25 IV. TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 25 V. TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİNİN BUGÜNKÜ YAPISI 26 A. Merkez Teşkilatı 27 B. Taşra Teşkilatı 30 1. Gelirler Bölge Müdürlükleri 33 2. Vergi Daireleri (Vergi Dairesi Başkanlıkları, Bağımsız Vergi Dairesi Müdüriükleri ve Bağlı Vergi Daireleri) 36 3. Gelir Müdüriükler. 39 VI. TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİ OTOMASYONU VE İNTERNET VERGİ DAİRESİ UYGULAMASI 40
İKİNCİ BÖLÜM TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİNİN SORUNLARI VE BU SORUNLARIN ÇÖZÜMÜNE YÖNELİK YAPILMASI GEREKEN DÜZENLEMELER I. Gelir İdaresinin Merkez ve Taşra Teşkilatı, Çağdaş Bir Örgütlenme Yapısına Kavuşturulamamıştır 47 II. Gelir İdaresinin Merkez ve Taşra Teşkilatında Çalışan Personelin Mesleklerinde Performans Değeriendirmesine Göre Atanma Yükselme ve Yer Değiştirmeleri Sağlanamamıştır 49 İli. Gelir İdaresinin Merkez ve Taşra Teşkilatında Çağdaş Teknolojik İmkanlardan Yeterince Yararianılmamaktadır 51 IV. Gelir İdaresinin Taşra Teşkilatında Bulunan Vergi Dairelerinin İş Yoğunluklannın Oldukça Fazla Olması Nedeniyle Etkin ve Verimli Bir Şekilde Hizmet Sunulamamaktadır 54 V. Gelir İdaresinin Taşra Teşkilatında Bulunan Vergi Daireleri, Bugünkü Yapısıyla İhtiyaca Tam Olarak Cevap Verememektedir 55 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE'DE VERGİ DENETİMİ I. DENETİM KAVRAMININ TANIMI 61 II. VERGİ DENETİMİNİN TANIMI.62 III. VERGİ DENETİMİNİN AMACI 63 IV. VERGİ DENETİMİNİN TÜRKİYE'DEKİ TARİHSEL GELİŞİM 63 A. Osmanlı İmparatoriuğu Döneminde Vergi Denetimi 63 B. Cumhuriyet Döneminde Vergi Denetimi 64 C. Günümüzde Vergi Denetimi.67 V TÜRKİYE'DE VERGİ DENETİM BİRİMLER.69 A. Merkez Teşkilatı Vergi Denetim Birimleri.69 1. Hesap Uzmanları Kurulu 70 8
2. Maliye Teftiş Kurulu 74 3. Gelirler Kontrolörleri Başkanlığı 78 B. Taşra Teşkilatı Vergi Denetim Birimleri.84 1. İlin En Büyük Mal Memuru.84 2. Vergi Denetmenleri.84 3. Vergi Dairesi Müdürleri ile GGM'nün Taşra Teşkilatında Müdür Kadrosunda Görev Yapanlar VI. VERGİ DENETİM TÜRLERİ 86 A. Gelir İdaresinin Teftişi ve Bu İdarede Çalışan Personelin Soruşturması.86 B. Bilgi Toplama 87 C. Yoklama 91 D. Vergi İncelemesi 93 1. Vergi İncelemesinin Amacı ve Kapsamı.94 2. Vergi İncelemesine Yetkili Olanlar.96 3. Vergi İncelemesine Tabi Olanlar..97 4. Vergi İncelemesinin Yapılacağı Yer.100 5. Vergi İncelemelerinde Uygulanacak Esaslar 105 6. Aralamalı Vergi İncelemesi.107 7. Vergi İncelemesinin Sonuçlandırılmas.112 VII. VERGİ DENETİM (İNCELEME) TEKNİKLER 113 S5
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE'DE VERGİ DENETİMİNİN SORUNLARI VE BU SORUNLARIN ÇÖZÜMÜNE YÖNELİK YAPILMASI GEREKEN DÜZENLEMELER I. Vergi Denetim Birimlerinin Kendi Aralarında Tam Bir Eşgüdüm ve Koordinasyon Sağlanamamıştır. 119 II. Vergi Denetim Birimleri Arasında Çok Başlılık Olması Nedeniyle Etkin ve Verimli Bir Vergi Denetimi Yapılamamaktadır.121 III. Vergi Denetim Elemanlannın Sayılannın Yetersiz Olması Nedeniyle Vergi İnceleme Oranı Çok Düşük Seviyelerde Kalmıştır.123 IV. Vergi Denetim Birimlerinde Denetim Elemanı Erozyonu Önlenememiştir.126 V Vergi Denetim Birimleri Objektif Bir Yapıya Kavuşturulamamıştır. 127 VI. Bazı Vergi Denetim Elemanlarının Vergi İncelemeYetkilerinin Yanısıra Teftiş ve SoruşturmaYetkilerinin Olması Nedeniyle Vergi İncelemelerine Yeterince ZamanAyrılamamaktadır..128 VII. Vergi Denetim Elemanlarının Mesleklerinde Performans Değeriendirmesine Göre Yükselmeleri Sağlanamamıştır..129 VIII. Vergi İncelemelerinde Çağdaş Denetim Tekniklerinden Yeterince Yararianılamamaktadır.130 IX. Türk Vergi Sistemi, Vergi İncelemelerini Kolaylaştıracak Vergi Güvenlik Müesseselerinden Yoksundur..133 X. VUK Hükümlerine Göre Vergi İncelemeleri Tüm Vergi Mükelleflerini Kapsamamaktadır. 134 XI. 4369 Sayılı Kanunla VUK'nun Ceza Hükümlerinde Yapılan Değişiklik Sonucu Hukuki Bir BoşlukDoğmuştur 135 XII. Vergi İncelemelerinin Yapılması Esnasında Bazı Önemli Sorunlar Ortaya Çıkabilmektedir..139
XIII. Vergi Denetimi, Mükellef ve Gelir İdaresi Personelinin Eğitilmesine Yeterince Katkı Sağlayamamaktadır.143 XIV. Vergi İncelemelerinden Dolayı Yargıya İntikal Eden Uyuşmazlıkların Büyük Bir Kısmı İdare Aleyhine Sonuçlanmaktadır.143 GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ.147 YARARLANILAN KAYNAKLAR.155 YARARLANILAN DİĞER KAYNAKLAR.163 EKLER.167
T A B L O L A R L İ S T E S İ Tablo 1. Maliye Bakanlığı ile GGM'nün Merkez ve Taşra Teşkilatı Personel Sayıları 28 Tablo 2. GGM Merkez Teşkilatına Ait Bazı Kodların Dağılımı 29 Tablo 3. Tablo 4. GGM Merkez ve Taşra Teşkilatında Çalışan Personelin Kadro Durum 30 GGM Merkez ve Taşra Teşkilatında Çalışan Personelin Eğitim Durumları 30 Tablo 5. GGm Taşra Teşkilatına Ait Bazı Kadrolann Dağılımı 32 Tablo 6. Tablo 7. Taşra Teşkilatındaki Birimlerin Yıllar İtibariyle Sayısal Durumu 39 Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatı ile GGM Harcamalannm Karşılaştırılması (1989-2001) 53 Tablo 8. Maliye Bakanlığı İşlevsel Denetim Yapısı 68 Tablo 9. Türkiyi'de Maliye Bakanlığı Tarafından Yapılan Vergi Denetimi 69 Tablo 10. HUK'un Mevcut Kadroları ve Boş Kadro Oronları (1995-2003) 73 Tablo 11. Çeşitli Nedenlerle MTK'ndan Aynlan Maliye Müfettişlerinin Dağılımı (1991-2003) 73 Tablo 12. MTK'nun Mevcut Kadroları ve Boş Kadro Oranları (1995-2003) 76 Tablo 13. Son Dokuz Yıl İtibariyle MTK'nda Sayısal Görünüm 77 Tablo 14. Çeşitli Nedenlerle MTK'ndan Aynlan Maliye Müfettişlerinin Dağılımı (1991-2003) 78 Tablo 15. GKB'nın Mevcut Kadrolan ve Boş Kadro Oranları (1950-2003) 82 Tablo 16. Çeşitli Nedenlerle Gelirler kotrolörlüğü Mesleğinden Ayrılanlann Dağılımı (1995-2003 83 Tablo 17. Türkiye Genelinde Yaptınlan Yaygın ve Yoğun Vergi Denetim Sonuçları (1985-2001) 93 Tablo 18. Şubat 2002 Tarihi İtibariyle Vergi Denetim Kadroları.125 Tablo 19. Yargıya İntikal Eden Vergi Uyuşmazlıklannda İdare Aleyhine Gerçekleşme Oranları (1995-1999) 144
E K L E R L İ S T E S İ EK 1. Maliye Bakanlığı Teşkilatı.169 EK 2. Maliye Bakanlığı Merkez Teşkilatı 170 EK 3. GGM'ne Bağlı GBM'nin Merkezleri ve Kapsadığı İller.171 EK 4. Otomasyona Geçilen Vergi Daireleri 172 EK 5. İnternet Hizmetleri Kullanım Başvuru Formu (Gerçek Kişiler) 173 EK 6. İnternet Hizmetleri Kullanım Başvuru Formu (Tüzel Kişiler) 174 EK 7. Internet Vergi Dairesine Giriş Şifre Zarf Teslim Yazısı.175 EK 8. Denetim Birimleri Tarafından Gerçekleştirilen Vergi İnceleme Sonuçları (1985-1993) 177 EK 9. Denetim Birimleri Tarafından Gerçekleştirilen Vergi İnceleme Sonuçları (1994-2001).179
K I S A L T M A L A R a.g.e. Adı Geçen Eser a.g.m. Adı Geçen Makale a.g.r. Adı Geçen Rapor a.g.t. Adı Geçen Tebliğ ABD Amerika Birleşik Devletleri Bşk. Başkanlığı GBDB Gelirler Bölge Denetim Başkanlığı GBM Gelirler Bölge Müdürlijkieri GDK Gelir Denetim Kurulu GDU Gelir Denetim Uzmanı GGM Gelirler Genel Müdürlüğü GKB Gelirler Kontrolörleri Başkanlığı GVK Gelir Vergisi Kanunu HUK Hesap Uzmanları Kurulu İVD İnternet Vergi Dairesi KDV Katma Değer Vergisi KHK Kanun Hükmünde Kararname KVK Kazanç Vergisi Kanunu Md. Müdürü MTK Maliye Teftiş Kurulu MVK Muamele Vergisi Kanunu Ort. Ortalama s. Sayfa ss. Sayfalar Arası TC Türkiye Cumhuriyeti TL Türk Lirası v.b. Ve Benzeri VEDOP Vergi Dairesi Tam Otomasyon Projesi VUK Vergi Usul Kanunu Yrd. Yardımcısı
GİRİŞ Kamu hizmetlerinin tam anlamıyla istenilen kalitede ve devamlı olarak sunulabilmesinin temel şartı, yeterli ve sürekli finansman kaynaklarının varolmasıdır. Bu finansman kaynaklarının başında vergiler gelmektedir. Vergilerin zamanında ve tam olarak tahsil edilebilmesi için sadece mükemmel vergi kanunları çıkartmak yeterli olmamakta aynı zamanda güçlü bir gelir idaresi ile birlikte etkin bir vergi denetimi gereklidir. Çağdaş vergi sistemleri gibi Türk vergi sistemi de beyan esasına dayanmaktadır. Beyan esasına göre, vergi mükellefleri kazançlarını kendi hür iradeleri ile gelir idaresine beyan etmektedirler. Ancak, bazı mükellefler daha az vergi ödemek amacıyla gelirlerinin bir kısmını veya tamamını beyan etmeyebilirler. Bundan dolayı, vergilerin etkin ve verimli bir şekilde toplanabilmesi için mükelleflerin beyanlarının doğruluğunun araştırılması gerekir. Mükelleflerin beyanlarının doğruluğunun araştırılması ancak güçlü bir gelir idaresi ile etkin bir vergi denetiminin sağlanmasıyla mümkündür. Bu çalışmanın konusu, Türkiye'de Gelir İdaresi ile Vergi Denetiminin Sorunları, Çözüm Önerileri ve Yeniden Yapılandırılması'dır. Çalışmanın birinci bölümünde, Türkiye'de Gelir İdaresinin mevcut yapısı ayrıntılı olarak ele alınacaktır. Bu bölümde; gelir idaresinin tanımı, vergi idaresinin ve dairesinin tanımı, amacı, fonksiyonları, tarihsel gelişimi, bugünkü yapısı ve internet vergi dairesi uygulaması üzerinde durulacawır. Türkiye'de gelir idaresinin sorunları ve bu sorunların çözümüne yönelik yapılması gereken düzenlemeler çalışmanın ikinci bölümünde ayrıntılı olarak açıklanacaktır. Çalışmanın üçüncü bölümünde, Türkiye'de vergi denetimi detaylı olarak incelenecektir. Bu bölümde; denetim kavramının tanımı ile vergi denetiminin tanımı, amacı, tarihsel gelişimi, denetim birimleri ve vergi denetim türleri tjm yönleriyle ortaya konulacaktır. Türkiye'de vergi denetiminin sorunları ve bu sorunların çözümüne yönelik yapılması gereken düzenlemeler, çalışmanın dördüncü bölümünde geniş bir şekilde ele alınacaktır. Genel değerlendirme ve sonuç bölümünde ise, gelir idaresi ile vergi denetiminin sorunlarının çözümüne yönelik önerilere yer verilecek ve ayrıca gerek gelir idaresi gerekse vergi denetiminin etkinliğinin arttırılması için nasıl yapılandırılması gerektiği üzerinde durulacaktır.
[Hllı.. Mini B İ R İ N C İ B Ö L Ü M TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİ
TÜRKİYE'DE GEÜR İDARESİ Vergiler, kamu harcamalarının finansmanında kullanılan en önemli gelir kaynağıdır. Vergilerin zamanında ve tam olarak toplanabilmesi için vergi tahsilatında etkinliğin sağlanması gerekir. Vergi tahsilatında etkinliğin sağlanabilmesinin en temel şartı ise güçlü bir gelir idaresinin varolmasıdır. Bu bölümde, Türkiye'de Gelir İdaresinin bugünkü yapısı ayrıntılı olarak ele alınacaktır\ I. GELİR İDARESİNİN TANIMI En genel anlamıyla Gelir İdaresi, kamu gelirlerinin toplanması ve yönetimi işlemlerini yürüten idaredir. Gelir İdaresi, devletin kamu harcamalarını karşılamak amacıyla topladığı gelirlerin tarhı, tebliği, tahakkuku ve tahsili gibi her türlü vergilendirme hizmetlerini yürütmekle görevlidir. Vergilerin, devletin gelirleri arasında önemli bir paya sahip olması nedeniyle vergi literatüründe "Gelir İdaresi" yerine 'Vergi İdaresi" kavramı da yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Vergi İdaresi, Gelir İdaresinin bir alt bölümü olarak, kanunların kendisine verdiği yetkileri kullanarak, hem vergiyi doğuran olayları tespit etme, hem tespit ettiği olayları vergilendirme ve hem de tahakkuk ettirilmiş vergilerin tahsili konusunda görevli ve yetkilidir. Vergi Yönetimi, gelir politikalarını hazırlayan ve tercihlere karar veren, vergi sisteminde yasa normu veya bağlayıcı diğer genel düzenleyici işlemler haline gelmiş bu politikaları, yine yasalarda yer alan verginin tarhı, tahakkuku, tahsili, hesabı ve vergi denetimi gibi usuli kural ve kurumlar aracılığıyla yerine getirmekle sorumlu olan kamu yönetim birimidir'^. II. VERGİ İDARESİ İLE VERGİ DAİRESİNİN TANIMI VE AMACI Vergi İdaresi, vergi mevzuatına uygun olarak vergisel hizmetleri yürüten idaredir. 04.01.1961 Tarih ve 213 Sayılı Vergi Usul Kanunu'nda^ (VUK) 'Vergi 'Bu bölümde, Mustafa Aü SARİLİ, "Türkiye'de Vergi Tahsilatında Etkinliğin Sağlanabilmesi İçin Gelir İdaresi Nasıl Yapılandırılmalıdır?", Vergi Dünyası, Sayı: 262, Haziran 2003, ss. 201-222 arasında yer alan makaleden yararlanılmıştır. ^Nezih ŞEKER, Hukuksal Yapısıyla Vergi İncelemesi, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1994, s. 84.
İclaresi"nin tanımı yerine "Vergi Dairesi"nin tanımı yapılmıştır. Anılan kanunun 4'üncü maddesine göre, Vergi dairesi mül<ellefi tespit eden, vergi tarh eden, taiıakkuk ettiren ve tahsil eden dairedir'. Diğer bir ifadeyle, vergi dairesi, vergi idaresinin bir birimi olarak her türlü vergi, resim, harç ve benzeri gelirler ile çeşitli kanunlarda belirtilen devlet gelirlerinin tarih, tahakkuk ve özellikle tahsil işlemlerini gerçekleştiren dairelerdir. Buna göre Vergi Yönetimi, vergilemeye ilişkin her türlü hizmeti yürüten kurumlarla, vergilemeyle ilgili tüm işlemlerin yerine getirilmesine ilişkin yönetsel süreci de içermektedir"*. Vergi idaresinin varolmasının temel nedeni; vergi, resim, harç ve benzeri gelirieri vergi mevzuatı gereğince devlet adına usulüne uygun şekilde tahsil etinektir. Buna göre, vergi dairesinin amacı, tahsil etmekle yükümlü olduğu vergileri vergi mevzuatı çerçevesinde etkinlik ve verimlilik" esaslarına göre zamanında, tam olarak rasyonel bir şekilde ve en düşük maliyetie tahsil etinektir. III. VERGİ DAİRESİNİN FONKSİYONLARI Vergi dairesi, gerek VUK'nun 4'üncü maddesinde gerekse Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetineliği'nin^ 4'üncü maddesinde; vergi tarh eden, tahakkuk ettiren, tahsil eden ve mükellefi tespit eden daire olarak tanımlanmıştır. Bu tanımdan anlaşılacağı üzere, vergi dairelerinin tarih, tahsil ve denetim olmak üzere üç temel fonksiyonu vardır. Vergi dairelerinin bu fonksiyonları aşağıda kısaca açıklanacaktır. A. Tartıiyat Fonksiyonu Tarhiyat, vergiyi ödeyecek olan mükellefin tespit edilmesi, vergi mati-ahının hesaplanmasından verginin tahakkukuna kadar olan süreci kapsar. Çağdaş vergi sistemleri, beyan esasına dayanmaktadır. Beyan esasında, mükellefler elde ettikleri kazançlarını kendi hür iradeleriyle vergi dairelerine ^10.01.1961 Tarih ve 10703 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. ^10.01.1961 Tarih ve 10703 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. "Osman PEHLİVAN,"Vergi Yönetiminin Kamu Yönetimi İçindeki Yeri", Vergi Dünyası, Sayı: 75, Kasım 1987, s. 12. ^24.12.1994 Tarih ve 22151 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.
beyanname vermek suretiyle bildirirler. Vergi daireleri de mükelleflerin beyan ettikleri gelirier üzerinden vergiyi tarii eder. VUK'nun 20'nci maddesine göre, 'Verginin tarhı, vergi alacağının kanunlarında gösterilen matrah ve nispetler üzerinden vergi dairesi tarafından hesaplanarak bu alacağı miktar itibariyle tespit eden idari muameledir'. Bu madde hükmüne göre, verginin tarhı, vergi idaresi tarafından mükelleflerin beyan ettikleri gelirieri, vergi kanunlarında gösterilen matrah ve oranlar üzerinden ödenecek olan verginin tespit edilmesine ilişkin idari bir işlemdir. B. Tahsil Fonksiyonu Vergilerin tahsil edilmesi, vergi dairelerinin en önemli görevlerinden biridir. Vergilerin tahsili, verginin tahakkuk etmesi anında veya daha sonra da gerçekleştirilebilir. Vergi daireleri, vergilerin dışında bazı resim, harç, para cezaları ve fon gibi gelirleri de tahsil etmekle yükümlüdür. Vergi, resim, harç ve benzeri gelirierin tahsil edilmesinde vergi dairelerinin yanısıra bankalardan da yararianılmaktadır. C. Denetim Fonksiyonu Bilindiği gibi modem vergi sistemleri, beyan esasına dayanır. Beyan esasına göre, mükellefler kazançlarını beyanname ile vergi dairelerine bildirirler. Bazı mükellefler, daha az vergi ödemek amacıyla kazançlarının bir kısmını veya tamamını beyan etmeyebilirler. Vergilerin zamanında ve tam olarak tahsil edilebilmesini sağlamak için; mükellef beyanlarının doğruluğunun tespit edilmesi gerekir. Dolayısıyla, vergi daireleri mükelleflerin beyanlarının doğruluğunu araştırmak durumundadır. IV. TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ Osmanlı İmparatorluğu döneminde vergiler, şer'i vergiler ile örfi vergilerden oluşmaktaydı. Şer'i vergiler, İslam Hukuku'na göre alınan zekat, aşar, haraç ve cizye'den oluşmakta, örfi vergiler ise padişah fermanıyla getirilen geçid nitelikte vergilerdi. Osmanlı Imparatoriuğu'nda ilk mali teşkilat I. Murat zamanında kurulmuştur. 1838 yılına kadar, mali işlerie uğraşan teşkilatın başında "Birinci Sınıf Muhasip" veya "Defterdar" olarak adlandırılan bir memur bulunmaktaydı. '1838 yılında yayınlanan bir "Hattı-Hümayun" ile devlet teşkilatı içinde resmen bir Maliye Nezareti kurulmuştur"^. Ancak, Osmanlı İmparatoriuğu'nda çağdaş anlamda bir maliye örgütü ve gelir idaresi
oluşturulamamıştır. 23.04.1920 tarihinde açılan, Brinci Türkiye Büyük Millet Medisi'nin kabul ettiği ilk kanun vergiyle ilgili bir kanundur. Maliye Bakanlığı ilk olarak 1923 yılında kurulmuş ancak, '2996 Sayılı Maliye Vekaleti Teşkilatı ve Vazifeleri Hakkında Kanun^" 29.05.1936 tarihinde kabul edilebilmiştir. Bu kanun. Maliye Bakanlığı'nın bugünkü örgüt yapısını temelini oluşturmuştur. Söz konusu kanunun getirdiği örgüt sistemine göre, Varidat Umum Müdürlüğü, Tahsilat Umum Müdürlüğü ile Vergiler İtiraz ve Temyiz Komisyonları olmak üzere üç örgüt kurulmuştur^. 10.08.1942 tarih ve 4286 sayılı kanunla^ 2996 sayılı kanunda yapılan değişiklikle, 'Varidat Umum Müdürlüğü" kaldırılarak yerine dolaysız vergilerin yönetimi için "Vasıtasız Umum Müdürlüğü", dolaylı vergilerin yönetimi için de "Vasıtalı Umum Müdürlüğü" kurulmuştijr. 29.05.1946 tarih ve 4910 sayılı kanunla^ ise, "Vasıtasız Umum Müdürlüğü" ile "Vasıtalı Umum Müdürlüğü", "Gelirler Umum Müdürlüğü" çatısı altında birleştirilmiş ancak 'Tahsilat Umum Müdürlüğü" aynen korunmuştur. Son olarak, 24.03.1950 tarih ve 5655 sayılı kanunla^ \ 'Tahsilat Umum Müdürlüğü" ile "Gelirler Umum Müdürlüğü", 'Gelirler Genel Müdürlüğü" (GGM) çatısı altında birleştirilmiş ve bu genel müdürlük günümüze kadar varlığını korumuştur. V. TÜRKİYE'DE GELİR İDARESİNİN BUGÜNKÜ YAPISI Türkiye'de Gelir İdaresi genel olarak iki ayrı bakanlık çatısı altında örgütienmiştir. Vergi gelirlerinin idaresinden sorumlu bakanlık Maliye Bakanlığı'dır. Gümrük vergilerinin idaresi ise. Gümrük Müsteşarlığı'nın bağlı olduğu Başbakanlık tarafından yürütülmektedir. Toplam kamu gelirleri içinde gümrük vergilerinin payı çok düşük olduğu için, bu çalışmada gümrük idaresi üzerinde durulmayıp vergi idaresi üzerinde yoğunlaşılacaktır. Maliye Bakanlığı'nda^^ ise, doğrudan vergi idaresiyle görevli kuruluş GGM'dür. Maliye Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 Sayılı Kanun Hükmünde ^MALİYE BAKANLİĞİ GELİRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, "Gelirler Genel Müdürlüğü'nün Tarihi Gelişimi", Tanıtım, http.7/www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf (07.08.2003). ''05.06.1936 Tarih ve 3322 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. ^IVI. Burhan ERDEIVI, Vergi Yönetimi ve Örgütlenmesi, Eskişehir İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Yayınları, No: 233/154, İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Basımevi, Eskişehir, 1981, s. 99. ^14.08.1942 Tarih ve 5184 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. ^ 07.06.1946 Tarih ve 6327 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. "03.04.1950 Tarih ve 7473 Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. ^^Maliye Bakanlığı'nın teşkilat yapısı EK 1'de gösterilmiştir.
Kararname'nin^^ (KHK) 3'üncü maddesine göre, 'Maliye Bakanlığı merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşlardan meydana gelir'. Maliye Bakanlığı merkez teşkilatı^"^ ise, ana hizmet birimleri ile danışma ve denetim birimleri ve yardımcı birimlerden meydana gelmektedir. Türkiye'de GGM, verginin dışında diğer kamu gelirlerinin yönetimini de yürütmesi nedeniyle bu çalışmada, "Vergi İdaresi" kavramı yerine "Gelir İdaresi" kavramı kullanılacaktır. Gelir İdaresi, Maliye Bakanlığı'na bağlı GGM'nün merkez ve taşra teşkilatından oluşmaktadır. Aşağıda, GGM'nün merkez ve taşra teşkilat yapıları ayrıntılı olarak incelenecektir. A. Merkez Teşkilatı Maliye Bakanlığı'nın ana hizmet birimlerinden biri olan GGM'nün görevleri Maliye Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 Sayılı KHK'nin 12'nci maddesinde sayılmıştır. Bu madde hükmüne göre, 'Gelirler Genel Müdijrlüğü'nün görevlen şunlardır: a) Devlet gelirleri politikasını hazırlar ve uygular, b) Devlet gelirierine ilişkin kanun ve tüzükleri ve bunlarla ilgili her türlü d^işiklikleri hazıriar, c) Devletin gelir bütçesini gerekçesi ile birlikte düzenler, d) Mahalli idarelerin vergi sisteminin Devlet vergi sistemi ile uyumunu sağlayıcı tedbirleri alır, e) Gelirleretesiriolan her türlü kanunteklifive tasarılarını inceleyip, bunlar hakkındaki düşüncelerini bildirir ve tasarıların devlet gelirleri politikasına ve vergi tekniğine uygunluğunu sağlar, f) Milletlerarası vergi ilişkilerini yürütür, ikili veya (pk taraflı vergi anlaşmaları yapar, g) Devlet gelirlerine ilişkin kanunların uygulanmasını sağlar, h) Devlet alacaklarının süresinde ve kanunlara uygun bir şekilde tahsili için gerekli tedbirleri alır, i) Vergi denetimini gerçekleştirir, j) Vergitekniğiuygulaması hizmetlerini geliştirir, diğer vergi ile ilgili işlemleri yapar, k) Uygulamadaki anlaşmazlıklar vetereddütlerüzerine sorulara cevap verir. '^14.12.1983 Tarih ve 18251 Mükerrer Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. '^Maliye Bakanlığı'nın merkez teşkilat yapısı EK 2'de gösterilmiştir. 27
I) Silinmesi gereken vergilere ve tahsil edilemeyerek zaman aşımına uğrayan hazine alacaklarının kanunlar gereğince silinmesine dair işlemleri yapar, m) Tahakkuk ve tahsilat hesaplarını ve istatistiklerini toplan değerlendirir yayımlar, n) Milletlerarası kuruluşlarla vergi ile ilgili konularda işbirliği yapar, toplantılar katılır ve görüş bildirir, o) Vergi istihbarat hizmetlerini yijrütür, p) Teşkilat ve görev alanına giren işlemlerin yürütülmesi için b'lgi işlem hizmetlerini tasarlar ve uygular, bu amaçla gerekli örgütlenmeyi sağlar, r) Teşkilat ve görev alanına giren işlemleri kontrolörleri vasıtasıyla inceletir ve denetletir'. Görüldüğü gibi, GGM devlet gelirlerine ilişkin politik ve idari görevleri yürütmekle görevlidir. Tablo 1'de, Maliye Bakanlığı ile GGM'nün merkez ve taşra teşkilatı personel sayılan yer almaktadır. Bu tabloya göre, 31.12.2002 tarihi itibariyle GGM'nün merkez ve taşra teşkilatında çalışan 41.857 personel, tüm Maliye Bakanlığı'nın merkez ve taşra teşkilatında çalışan personelin yaklaşık % 60'ını oluşturmaktadır. Öte yandan, GGM'nün merkez teşkilatında çalışan 1.793 personel, tüm Maliye Bakanlığı'nın merkez teşkilatında çalışan personelinin % 30'unu oluşturmaktadır. Tablo 1 Maliye Bakanlığı ile GGM'nün Merkez ve Taşra Teşkilatı Personel Sayılan* Merkez Taşra Toplam Maliye Baionlığı (Genel) (1) 5.948 64.600 70.548 Gelirier Genel Müdüriüğü (2) 1.793 40.064 41.857 *31.12.2002 tarihi itibariyle. (2y(1)(%) 30,1 62,1 59,3 Kaynak: MALİYE BAKANLIĞI GELİRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, "Gelirler Genel Müdürlüğü İnsan Kaynaklan", Tanıtım, http://www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf (07.08.2003). GGM merkez teşkilatının sahip olduğu bazı kadroların doluluk oranları ise Tablo 2'de gösterilmiştir. Bu tabloya göre, 31.12.2002 tarihi itibariyle GGM'nün merkez teşkilatında çalışan üst düzey yönetici ve uzman kadrolarının sadece % 511 doldurulabilmişken; yaklaşık % 49'u ise boş kalmıştır.
Tablo 2 GGM Merkez Teşkilatına Alt Bazı Kadrolann Dağılımı* KADRO UNVANI DOLU BOŞ TOPLAM Genel Müdür 1 0 1 Genel Müdür Yrd. 6 0 6 Daire Başkanı 21 3 24 Devlet Gelir Uzmanı 34 166 200 Devlet Gelir Uzman Yrd. 120 30 150 Bilgi İşlem Merkezi Md. 1 11 12 Şube Müdürü** 69 19 88 Uzman 18 26 44 TOPLAM 270 255 525 % 51,4 48,6 100 *31.12.2002 tarihi itibariyle. **Şube Müdüriüğü kadrolarının 7 adedine vekalet edilmektedir. Kaynak: MALİYE BAKANLIĞI GELİRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, 'Gelirler Genel Müdürlüğü İnsan Kaynakları", Tanıtım, http-ymaww.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf (07.08.2003). GGM merkez ve taşra teşkilatında çalışan personelin kadro durumları da Tablo 3'te gösterilmiştir. Bu tabloya göre, 31.12.2002 tarihi itibariyle merkez teşkilatında çalışan personelin % 75'i destek hizmetleri, % 20'si denetim, % 5'i yönetim kadrolarında çalışmaktadır.
Tablo 3 GGM Merkez ve Taşra Teşkilatında Çalışan Personelin Kadro Durumu* Yönetim % Denetim % Destek % Toplam Merkez Teşkilatı 88 5 351 20 1.354 75 1.793 Taşra Teşkilatı 1.382 3 2.100 5 36.582 92 40.064 *31.12.2002 tarihi itibariyle. Kaynak: MALİYE BAKANLİĞİ GELİRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, "Gelirler Genel Müdürlüğü İnsan Kaynakları", Tanıtım, http://www.gelirier.gov.tr/gelir2.nsf (07.08.2003). Tablo 4'te, GGM merkez ve taşra teşkilatında çalışan personelin eğitim durumları gösterilmiştir. Bu tabloda, 31.12.2002 tarihi itibariyle merkez teşkilatında çalışan personelin % 87'si yüksekokul, % 12,7'si lise, % 0,3'ü ilköğretim mezunu olduğu görülmektedir. Diğer bir ifadeyle, GGM'nün merkez teşkilatında çalışan personelin önemli bir kısmı yüksekokul mezunudur. Merkez Teşkilatı Taşra Teşkilatı Tablo 4 GGM Merkez ve Taşra Teşkilatında Çalışan Personelin Eğitim Durumları* Yüksekokul % Lise % İlköğretim % Toplam 1.560 87 228 12,7 5 0,3 1.793 22.362 56 16.733 42 969 2 40.064 *31.12.2002 tarihi itibariyle. Kaynak: MALİYE BAKANLIĞI GELİRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, "Gelirler Genel Müdürlüğü İnsan Kaynakları", Tanıtım, http://www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf (07.08.2003). B. Taşra Teşkilatı Maliye Bakanlığı'nın taşra teşkilatı Defterdarlıklardan oluşmaktadır. Maliye Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında
178 Sayılı KHK'nin 543 Sayılı KHK'nin'^ 15'inci maddesiyle düzenlenen 11 'inci Ek maddesine göre, 'Defterdar, bulunduğu ilde Maliye Bakanlığı'nın en büyük memuru ve il ve bağlı ilçeler teşkilatının amiri olup, işlemlerin kanun hükümlerine göre yürütülmesi, denetlenmesi, merkez ve taşradan sorulan soruların cevaplandırılması, kanuna aykırı hareketi görülenler hakkında takibatta bulunulması, atanmaları ire alt merkez ve bağlı ilçeler maliye memurlarının sicillerinin tutturulması ile görevli ve sorumludur'. Maliye Bakanlığı taşra teşkilatı, Defterdarın yönetiminde gelir, muhasebat, milli emlak ve muhakemat birimleri ile personel müdürlüklerinden oluşur^^. Defterdarın gelir birimleri ise, vergi daireleri ve gelir müdürlükleridir. Ancak, bazı illerde doğrudan GGM'ne bağlı Gelirler Bölge Müdürlükleri (GBM) de kurulmuştur. GGM'nün taşra teşkilatı ise; GBM, Vergi Denetmenleri Başkanlıkları, Vergi Dairesi Başkanlıkları, Gelir Müdürlükleri, Vergi Dairesi Müdürlükleri ve Takdir Komisyonu Başkanlıkları'ndan oluşmaktadır. GGM'nün taşra teşkilatına ait bazı kadroların dağılımı Tablo 5'te gösterilmiştir. Bu tabloya göre, 31.12.2002 tarihi itibariyle taşra teşkilatına ait söz konusu personel kadrolarının ancak 1/4 'i doldurulabilmiştir. ^^24.06.1994 Tarih ve 21970 Mükerrer Sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır. ^^Maliye Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 543 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 15'inci maddesiyle düzenlenen 11'inci Ek maddesinin 1'inci fıkrası.