SEÇMEN GÖZÜYLE; BELEDİYE BAŞKANLARININ LİDERLİK ÖZELLİKLERİ, BELEDİYE HİZMET KALİTESİ VE SEÇMEN BAĞLILIĞI ETKİLEŞİMİ: TRB - 1 BÖLGESİ İL MERKEZİ BELEDİYELERİ ÖRNEĞİ Proje No: 110K461 Yrd. Doç. Dr. Erkan Turan DEMİREL Doç. Dr. Ahmet YATKIN Yrd. Doç. Dr. Muhammet DÜŞÜKCAN Yrd. Doç. Dr. Neslihan DERİN Yrd. Doç. Dr. Arzu ÇAKINBERK Yrd. Doç. Dr. Mehmet GÜVEN EKİM 2012 ELAZIĞ 1
ÖNSÖZ Verimsizlik ve buna bağlı olarak gelişen etkin çalışamama ile kalitesizlik, Türk Kamu Yönetimi sisteminin ciddi hastalıklarından birisidir. Kamu yönetimi sistemimizin ve demokrasimizin temel unsurlarından biri olan, yerel hizmetlerin sağlanmasında yükün ağırlığını çeken belediyelerimiz de verimsizlik, etkin çalışamama, kalitesizlik hastalığını ciddi anlamda yaşamaktadırlar. Demokrasin güçlenmesi, kaynak israfının azaltılması ve kamu hizmetlerinin maliyetinin düşmesi için belediyelerimizin bu hastalığının tedavisini sağlayacak adımlar bir an önce kararlılıkla atılmalıdır. Bu hastalığın sadece belediyelerde görüldüğünü iddia etmek doğru değildir. Ortada, Türk kamu yönetimi sisteminin geneline yayılmış fiil bir durum söz konusudur. Bu fiili durumu ortadan kaldırmak zor görünmektedir ancak mümkündür. Bilim camiasında tartışılan, hem bilim alanında hem de uygulamada taraftar bulmaya başlayan yeni kamu yönetimi anlayışının bu sorunun çözümü (hastalığın tedavisi) için etkili olacağı düşünülmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu hizmetlerinden yararlananlara karşı hizmet sunucuların sorumluluklarındaki artışı ve müşteri odaklı uygulamaları beraberinde getirmiştir. Buna göre, vatandaşlar, vergileriyle hizmet satın alan müşteriler konumuna yerleşmişlerdir. Dolayısıyla belediye hizmetleri de dâhil olmak üzere tüm kamu hizmetleri, müşteri beklentileri dikkate alınarak ve toplam kalite felsefesine uygun olarak tasarlanmalıdır. Kamu hizmetlerinin kalitesi ile ilgili yargıların, müşterilerin (vatandaşların) deneyimlerinin ve beklentilerinin bir işlevi sayıldığı yeni kamu yönetimi anlayışına göre vatandaş beklentilerini karşılayamayan kamu hizmeti kaliteli değildir. Kaliteli sunulabilen kamu hizmeti ise gereksiz ayrıntılardan ve kaynak israfından mümkün olduğu kadar uzak kalacaktır. Bu durumun uzantısı ise tabiatıyla etkin ve verimli çalışma koşullarını da yaratabilecektir. Bilgi Toplumu nun getirdiği bir anlayış değişikliği olan yeni kamu yönetimi anlayışı, vatandaşların kamu hizmetlerinin tasarlanmasına, sunulmasına ve kamu düzeninin yönetimine bilinçli ve aktif bir şekilde katılımlarını da gerektirmektedir. Bu çalışma da, sözü edilen felsefe doğrultusunda vatandaşların gözüyle belediye hizmetlerinin kalitesinin ölçümüne ve belediye hizmet kalitesi belediye başkanlarının I
liderlik özellikleri seçmen bağlılığı değişkenleri arasındaki etkileşimi incelemek amacıyla yapılmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışının gereklerine uygun olarak; belediye başkanlarının ve belediye hizmetlerinin aksayan yönlerinin tespit edilmesi, varsa aksayan yönlerin düzeltilmesine ilişkin olarak önerilerin geliştirilmesi, geliştirilecek önerilerle belediyelerin kaynaklarını daha verimli olarak kullanmalarına katkı sağlanması çalışmanın başarılı sayılması için öncelikli hedef olarak ele alınmıştır. Sonuç olarak araştırma tamamlanmış ve bu sonuç raporu ortaya çıkmıştır. Bilimsel birikim, ulusal ekonomi ve toplumsal refah anlamında, umulan başarıların elde edilip edilemeyeceği zamanla belli olacaktır. Bu vesile ile projemizle ilgilenen uzmanların şahsında TÜBİTAK a, araştırma sırasında imkânlarından yararlandığımız Fırat Üniversitesi nin yöneticilerine, saha çalışması için destek aldığımız ANAR Ankara Sosyal Araştırmalar Merkezi ne ve araştırma ekibine değerli katkılarından dolayı teşekkür ederim. Yrd. Doç. Dr. Erkan Turan DEMİREL Proje Yürütücüsü Elazığ Ekim 2012 II
ÖZET Bu çalışmanın üç temel amacı vardır. Bunlardan ilki; vatandaşların belediye hizmetlerinin kalitesini nasıl algıladıklarının ve bu kalite algılaması üzerinde belediye başkanlarının liderlik (hükümdar/hizmetkâr) özelliklerinin belirleyiciliğinin tespit edilmesidir. İkincisi; vatandaşların temel hakları arasında yer alan belediye hizmetlerinin kalitesini nasıl algıladıklarının ve bu kalite algılaması üzerinde belediye başkanına karşı hissedilen bağlılığın belirleyiciliğinin tespit edilmesidir. Üçüncüsü ise belediye başkanlarının liderlik (hizmetkâr/hükümdar) özellikleri ile oluşturabildikleri seçmen bağlılığı arasındaki ilişkinin belirlenmesidir. Bu çalışmanın amacına tam anlamıyla ulaşmış sayılabilmesi için kaynaklarını verimli kullanabilen, tam anlamıyla şeffaf, her konuda halkın katılımına ve erişimine açık, hizmetlerinde aksama olmayan, demokratik yapısı güçlü belediyelerin ve örnek liderler olan belediye başkanlarının oluşturulabilmesine bir zerre kadar dahi olsa katkıda bulunabilmiş olması gerekmektedir. Araştırmanın ulusal ekonomiye katkısının, belediyelerin kaynaklarını daha verimli kullanma ve enerjilerini doğru yöne aktarma imkânına erişmeleri için yol gösterebilmek suretiyle ulusal ekonomideki kaynak israfının azalmasına yardımcı olmak şeklinde ifade edilmesi mümkündür. Toplumsal refaha katkısı ise şehirlerin, hem sosyo ekonomik gelişmişlik düzeylerinin hem de yaşanabilirlik düzeylerinin iyileşmesine yardımcı olmak ve dolayısıyla insan yaşamının kalitesinin de yükselmesine destek olmak şeklinde ifade edilebilir. Bilimsel birikime yapılması umulan katkı da, şöyle sayılabilir: Benzer çalışmalar olmakla birlikte, amaç, araç ve yöntemleri ilgili coğrafyada bir araya getiren ender çalışmalardan olması, teoride önemli bir boşluk doldurulabilme ve uygulamada da önemli bir örnek olma potansiyeli, araştırma sonuçlarının yaygınlaştırılma potansiyeli ve bilgi transferi ile yerel, bölgesel ve yaygınlaştırılmak suretiyle de ulusal bir soruna çözüm getirilmesine yönelik olması şeklinde ifade edilebilir. Araştırmanın amaçlarına ulaşabilmek için nicel araştırma yaklaşımı tercih edilmiştir. Çalışmada, değişkenlerin birbirleri üzerindeki belirleyiciliklerine odaklanıldığı için nicel yaklaşım kapsamındaki yöntemlerden korelasyonel (ilişkisel) araştırma tanımına uygun bir araştırma gerçekleştirilmiştir. III
Araştırmanın evrenini, TRB1 bölgesinde yer alan il merkezi (Elazığ, Malatya, Bingöl, Tunceli) belediyelerinin sınırları içerisinde yaşayan seçmenler oluşturmaktadır. Söz konusu illerdeki toplam seçmen sayısı 31.12.2009 tarihli verilere göre 554.618 dir. Söz konusu evren arasından tesadüfi olarak seçilen 1616 seçmene ulaşılmış ve anket yoluyla veri toplanmıştır. Ankette, araştırmacılar tarafından geliştirilen (belediye hizmet kalitesi, hükümdar liderlik, seçmen bağlılığı) veya uyarlanan (hizmetkâr liderlik) ölçekler ile demografik özelliklere yönelik sorular yer almıştır. Veri toplama işlemi, 13.01.2012 22.02.2012 tarihleri arasında profesyonel bir kamuoyu araştırma şirketi tarafından yapılmıştır. Verilerin analizi için doğrulayıcı faktör analizi, yol analizi, keşfedici faktör analizi, aritmetik ortalama, varyans analizi, t testi, korelesyon analizi ve regresyon analizi yapılmıştır. Sonuç olarak; tüm belediyelerin hizmet kalitesi anlamında vatandaş beklentilerini karşılamaktan uzak kaldıkları tespit edilmiştir. Hizmetkâr liderlik özellikleri açısından belediye başkanlarının vatandaşların beklentilerinin dışında kaldıkları görülmüştür. Negatif liderlik tarzlarından sayılan hükümdar liderlik özellikleri açısından ise başkanların durumunun olumlu sayılabilecek durumda oldukları anlaşılmıştır. Araştırma hipotezlerine ilişkin sonuçlar ise aşağıda yer almaktadır: H 1 : Hizmetkâr liderlik performansı ile belediye hizmetlerinin kalitesi arasında anlamlı ve pozitif bir ilişki vardır. (Desteklendi) H 2 : Hükümdar liderlik performansı ile belediye hizmetlerinin kalitesi arasında anlamlı ve negatif bir ilişki vardır. (Desteklenmedi) H 3 : Seçmen bağlılığı ile belediye hizmetlerinin kalitesi arasında anlamlı ve pozitif bir ilişki vardır. (Desteklendi) H 4 : Hizmetkâr liderlik performansı ile seçmen bağlılığı arasında anlamlı ve pozitif bir ilişki vardır. (Desteklendi) H 5 : Hükümdar liderlik performansı ile seçmen bağlılığı arasında anlamlı ve negatif bir ilişki vardır. (Desteklenmedi) Anahtar kelimeler: Belediye, Hizmet Kalitesi, Belediyelerde Hizmet Kalitesi, Hükümdar Liderlik, Hizmetkâr Liderlik, Seçmen Bağlılığı, TRB 1 Bölgesi IV
ABSTRACT Leadership Characteristics of Mayors, Municipality Service Quality and Elector Loyalty Interaction According To Electors: TRB-1 Region Central Municipalities Model The present study has three main aims. First, to determine how citizens perceive the quality of municipal services and the influence of leadership characteristics (monarch/ servant) of mayors on this perception. Second, to determine how citizens perceive the quality of municipal services as their basic rights, and the effect of loyalty to the mayor on this perception. Third, to determine the relationship between the leadership characteristics (monarch/servant) of the mayors and elector loyalty. This study will achieve its goal when it contributes, even slightly, to the generation of municipalities that can use resources effectively, are completely transparent, are open to citizen participation and access in every respect, have no denial of services, have strong democratic structure and mayors who are model leaders This study will contribute to the national economy as follows: to help reduce waste of resources of the national economy by leading municipalities to use resources more effectively and transfer their energies in the appropriate direction. The contribution of this study to social welfare is as follows: to be helpful in recovering of socio-economic development level and livability level of cities, and so promote increased quality of life. The expected contribution to scientific knowledge is as follows: despite the presence of similar studies, being an exceptional study that collects objectives, materials and methods in the relevant geography, having a significant potential to address the gaps in theoretical frameworks, and being a model for practice, the potential to extend the results of the study, and finding a resolution to a local issue by means of information transfer, and finding a resolution for national issues by means of general applicability. The study focused on the influence of variables on each other. Therefore, a quantitative research approach relational research was used. The study population comprised electors living within the borders of central municipalities (Elazığ, Malatya, Bingöl, Tunceli) in the TRB-1 region. According to data from 31 December 2009, the total electorate within the mentioned provinces was 554,618. A sample of 1616 electors was randomly selected from the population, and V
asked to complete a questionnaire survey. The questionnaire included questions on demographic characteristics, and used scales that were developed by the researchers (municipality service quality, monarch leadership, elector loyalty) or adapted scales (servant leadership). Data collection was conducted by a professional survey company, between 13 January 2012 and 22 February 2012. Confirmatory factor analysis, path analysis, exploratory factor analysis, arithmetic average, variance analysis, t-test, correlation analysis and regression analysis were used to analyze the data. The results showed that all of the municipalities failed to satisfy the expectations of citizens in terms of the quality of municipal services. The mayors failed to satisfy the expectations of citizens in terms of the characteristics of servant leadership. In terms of monarch leadership characteristics considered as negative leadership style, the state of mayors could be concluded to be positive. Results related to the study hypothesis are as follows: H 1 : (Supported) There is a significant positive relationship between servant leadership performance the quality of municipal services. H 2 : (Not supported) There is a significant negative relationship between monarch leadership performance and quality of municipal services. H 3 : (Supported) There is a significant positive relationship between elector loyalty and quality of municipal services. H 4 : (Supported) There is a significant positive relationship between servant leadership performance and elector loyalty. H 5 : (Not supported) There is a significant negative relationship between monarch leadership performance and elector loyalty. Key Words: Municipality, Service Quality, Municipality Service Quality, Monarch Leadership, Servant Leadership, Elector Loyalty, TRB-1 Region. VI
İÇİNDEKİLER Sayfa No ÖNSÖZ... I ÖZET... III ABSTRACT... V İÇİNDEKİLER... VII TABLOLAR LİSTESİ... IX ŞEKİLLER LİSTESİ... XIII GİRİŞ... 1 1. BELEDİYE KAVRAMI... 5 1.1. BELEDİYENİN TANIMI... 5 1.2. BELEDİYENİN ÖZELLİKLERİ... 6 2. HİZMET VE HİZMET KALİTESİ... 8 2.1. HİZMET KAVRAMI VE ÖZELLİKLERİ... 8 2.2. KAMU HİZMETİ KAVRAMI... 9 2.2.1. Kamu Hizmetlerinin Özellikleri... 10 2.2.2. Kamu Hizmetlerinin Sınıflandırılması... 12 2.2.3. Kamu Hizmetlerinin Sunulmasında Belediyelerin Önemi... 12 2.2.4. Mevzuata Göre Belediye Hizmetleri... 13 2.3. HİZMET KALİTESİ KAVRAMI... 21 2.4. BELEDİYELERDE HİZMET KALİTESİ... 24 3. LİDERLİK... 30 3.1. SİYASİ LİDERLİK... 32 3.2. HİZMETKÂR LİDERLİK... 33 3.3. HÜKÜMDAR LİDERLİK... 38 3.4. HİZMET KALİTESİ VE LİDERLİK... 44 4. SEÇMEN BAĞLILIĞI... 45 4.1. TUTUMSAL SEÇMEN BAĞLILIĞI... 47 4.2. DAVRANIŞSAL SEÇMEN BAĞLILIĞI... 47 4.3. HİZMET KALİTESİ VE SEÇMEN BAĞLILIĞI... 47 4.4. LİDERLİK VE SEÇMEN BAĞLILIĞI... 50 5. UYGULAMA... 52 5.1. ARAŞTIRMANIN AMACI VE ÖNEMİ... 52 5.2. ARAŞTIRMANIN KATKISI... 56 5.3. ARAŞTIRMANIN EVRENİ VE ÖRNEKLEMİ... 57 5.4. ARAŞTIRMANIN VERİ TOPLAMA VE ANALİZ YÖNTEMLERİ... 60 5.5. BULGULAR... 64 VII
5.5.1. Kullanılan Ölçeklerin Geçerlilik ve Güvenilirlikleri... 65 5.5.1.1. Belediye Hizmet Kalitesi Ölçeği... 65 5.5.1.2. Hizmetkâr Liderlik Ölçeği... 69 5.5.1.3. Hükümdar Liderlik Ölçeği... 74 5.5.1.4. Seçmen Bağlılığı Ölçeği... 80 5.5.2. Örnekleme İlişkin Demografik Özellikler Dağılımı... 84 5.5.3. Ölçek Puanlarının Dağılımı... 86 5.5.3.1. Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 86 5.5.3.2. Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Puanları... 95 5.5.3.3. Hükümdar Liderlik Ölçeği Puanları... 100 5.5.3.4. Seçmen Bağlılığı Ölçeği Puanları... 105 5.5.4. Demografik Özelliklerle Ölçek Puanlarının Karşılaştırılması... 108 5.5.4.1. Hizmet Kalitesi ve Demografik Özellikler... 109 5.5.4.2. Hizmetkâr Liderlik ve Demografik Özellikler... 119 5.5.4.3. Hükümdar Liderlik ve Demografik Özellikler... 129 5.5.4.4. Seçmen Bağlılığı ve Demografik Özellikler... 138 5.5.5. Hizmet Kalitesi ve Hizmetkâr Liderlik İlişkisi... 149 5.5.6. Hizmet Kalitesi ve Hükümdar Liderlik İlişkisi... 152 5.5.7. Hizmet Kalitesi ve Seçmen Bağlılığı İlişkisi... 155 5.5.8. Hizmetkâr Liderlik ve Seçmen Bağlılığı İlişkisi... 158 5.5.9. Hükümdar Liderlik ve Seçmen Bağlılığı İlişkisi... 161 TARTIŞMA VE SONUÇ... 164 KAYNAKÇA... 189 EKLER... 200 Anket Formu... 200 TÜBİTAK PROJE ÖZET BİLGİ FORMU... 207 VIII
TABLOLAR LİSTESİ Sayfa No Tablo 2.1: Tarihi Süreç İçerisinde Hizmet Kavramının Tanımları... 8 Tablo 5.1: Evren ve Örneklem Büyüklüğü... 58 Tablo 5.2: İl Merkezlerindeki Seçmen Sayılarının Mahallelere Göre Dağılımı... 58 Tablo 5.3: Belediye Hizmet Kalitesi Ölçeği Ham Puan Dağılımının Özellikleri... 66 Tablo 5.4: Belediye Hizmet Kalitesi Ölçeği Madde Toplam Korelasyonu ve Alt Üst %27 Farkı... 68 Tablo 5.5: Belediye Hizmet Kalitesi Doğrulayıcı Faktör Analizi Model Uyum İndeksleri... 69 Tablo 5.6: Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Faktör Analizi Sonuçları... 71 Tablo 5.7: Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Doğrulayıcı Faktör Analizi Model Uyum İndeksleri... 72 Tablo 5.8: Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Ham Puan Dağılımının Özellikleri... 73 Tablo 5.9: Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Madde Toplam Korelasyonu ve Alt Üst %27 Farkı... 74 Tablo 5.10: Hükümdar Liderlik Ölçeği Faktör Analizi Sonuçları... 77 Tablo 5.11: Hükümdar Liderlik Ölçeği Doğrulayıcı Faktör Analizi Model Uyum İndeksleri... 78 Tablo 5.12: Hükümdar Liderlik Ölçeği Ham Puan Dağılımının Özellikleri... 78 Tablo 5.13: Hükümdar Liderlik Ölçeği Madde Toplam Korelasyonu ve Alt Üst %27 Farkı... 79 Tablo 5.14: Seçmen Bağlılığı Ölçeği Faktör Analizi Sonuçları... 81 Tablo 5.15: Seçmen Bağlılığı Ölçeği Doğrulayıcı Faktör Analizi Model Uyum İndeksleri... 82 Tablo 5.16: Seçmen Bağlılığı Ölçeği Ham Puan Dağılımının Özellikleri... 83 Tablo 5.17: Seçmen Bağlılığı Ölçeği Madde Toplam Korelasyonu ve Alt Üst %27 Farkı... 84 Tablo 5.18: Demografik Değişkenler Frekans Tablosu... 85 Tablo 5.19: Örneklem Geneli Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 86 Tablo 5.20: Elazığ Belediyesi Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 88 Tablo 5.21: Malatya Belediyesi Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 90 Tablo 5.22: Bingöl Belediyesi Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 91 Tablo 5.23: Tunceli Belediyesi Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 93 Tablo 5.24: Örneklem Geneli Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Puanları... 95 Tablo 5.25: Elazığ Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Puanları... 96 Tablo 5.26: Malatya Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Puanları... 97 Tablo 5.27: Bingöl Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Puanları... 98 IX
Tablo 5.28: Tunceli Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik Ölçeği Puanları... 99 Tablo 5.29: Örneklem Geneli Hükümdar Liderlik Ölçeği Puanları... 100 Tablo 5.30: Elazığ Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik Ölçeği Puanları... 101 Tablo 5.31: Malatya Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik Ölçeği Puanları... 102 Tablo 5.32: Bingöl Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik Ölçeği Puanları... 103 Tablo 5.33: Tunceli Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik Ölçeği Puanları... 104 Tablo 5.34: Örneklem Geneli Hizmet Kalitesi Ölçeği Puanları... 105 Tablo 5.35: Elazığ Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı Ölçeği Puanları... 106 Tablo 5.36: Malatya Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı Ölçeği Puanları... 106 Tablo 5.37: Bingöl Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı Ölçeği Puanları... 107 Tablo 5.38: Tunceli Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı Ölçeği Puanları... 108 Tablo 5.39: Örneklem Genelinde Hizmet Kalitesi ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 109 Tablo 5.40: Elazığ Belediyesi Hizmet Kalitesi ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 111 Tablo 5.41: Malatya Belediyesi Hizmet Kalitesi ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 113 Tablo 5.42: Bingöl Belediyesi Hizmet Kalitesi ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 115 Tablo 5.43: Tunceli Belediyesi Hizmet Kalitesi ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 117 Tablo 5.44: Örneklem Genelinde Hizmetkâr Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 119 Tablo 5.45: Elazığ Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 121 Tablo 5.46: Malatya Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 123 Tablo 5.47: Bingöl Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 125 Tablo 5.48: Tunceli Belediye Başkanı Hizmetkâr Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 127 Tablo 5.49: Örneklem Genelinde Hükümdar Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 129 Tablo 5.50: Elazığ Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 131 X
Tablo 5.51: Malatya Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 133 Tablo 5.52: Bingöl Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 135 Tablo 5.53: Tunceli Belediye Başkanı Hükümdar Liderlik ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 137 Tablo 5.54: Örneklem Genelinde Seçmen Bağlılığı ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 139 Tablo 5.55: Elazığ Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 141 Tablo 5.56: Malatya Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 143 Tablo 5.57: Bingöl Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 145 Tablo 5.58: Tunceli Belediye Başkanı Seçmen Bağlılığı ve Demografik Değişkenlerin Karşılaştırılması... 147 Tablo 5.59: Hizmetkâr Liderliğin Hizmet Kalitesi Üzerindeki Belirleyiciliği... 149 Tablo 5.60: Hizmetkâr Liderlik Faktörlerinin Hizmet Kalitesi Üzerindeki Belirleyiciliği... 149 Tablo 5.61: Hizmetkâr Liderlik Hizmet Kalitesi İlişkisine Dair Yol Diyagramı Değerleri... 151 Tablo 5.62: Hizmetkâr Liderlik İle Hizmet Kalitesi Arasındaki Yapısal Modele İlişkin Uyum İndeksleri... 151 Tablo 5.63: Hükümdar Liderliğin Hizmet Kalitesi Üzerindeki Belirleyiciliği... 152 Tablo 5.64: Hizmetkâr Liderlik Faktörlerinin Hizmet Kalitesi Üzerindeki Belirleyiciliği... 152 Tablo 5.65: Hükümdar Liderlik Hizmet Kalitesi İlişkisine Dair Yol Diyagramı Değerleri... 154 Tablo 5.66: Hükümdar Liderlik İle Hizmet Kalitesi Arasındaki Yapısal Modele İlişkin Uyum İndeksleri... 154 Tablo 5.67: Hizmet Kalitesinin Seçmen Bağlılığı Üzerindeki Belirleyiciliği... 155 Tablo 5.68: Hizmet Kalitesi Faktörlerinin Seçmen Bağlılığı Üzerindeki Belirleyiciliği... 155 Tablo 5.69: Hizmet Kalitesi Seçmen Bağlılığı İlişkisine Dair Yol Diyagramı Değerleri... 157 Tablo 5.70: Hizmet Kalitesi Seçmen Bağlılığı Arasındaki Yapısal Modele İlişkin Uyum İndeksleri... 158 Tablo 5.71: Hizmetkâr Liderliğin Seçmen Bağlılığı Üzerindeki Belirleyiciliği... 158 Tablo 5.72: Hizmetkâr Liderlik Faktörlerinin Seçmen Bağlılığı Üzerindeki Belirleyiciliği... 159 Tablo 5.73: Hizmetkâr Liderlik Seçmen Bağlılığı İlişkisine Dair Yol Diyagramı Değerleri... 160 Tablo 5.74: Hizmetkâr Liderlik Seçmen Bağlılığı Arasındaki XI
Yapısal Modele İlişkin Uyum İndeksleri... 160 Tablo 5.75: Hükümdar Liderliğin Seçmen Bağlılığı Üzerindeki Belirleyiciliği... 161 Tablo 5.76: Hükümdar Liderlik Faktörlerinin Seçmen Bağlılığı Üzerindeki Belirleyiciliği... 162 Tablo 5.77: Hükümdar Liderlik Seçmen Bağlılığı İlişkisine Dair Yol Diyagramı Değerleri... 163 Tablo 5.78: Hükümdar Liderlik Seçmen Bağlılığı Arasındaki Yapısal Modele İlişkin Uyum İndeksleri... 163 Tablo TS.79: Hizmet Kalitesi Ölçümüne İlişkin Özet Sonuçlar... 170 Tablo TS.80: Hizmetkâr Liderlik Özellikleri Ölçümüne İlişkin Özet Sonuçlar... 172 Tablo TS.81: Hükümdar Liderlik Özellikleri Ölçümüne İlişkin Özet Sonuçlar... 174 Tablo TS.82: Seçmen Bağlılığı Ölçümüne İlişkin Özet Sonuçlar... 175 Tablo TS.83: Araştırma Hipotezlerinin Sonuçları... 180 XII
ŞEKİLLER LİSTESİ Sayfa No Şekil 5.1: Hizmetkâr Liderlik Hizmet Kalitesi İlişkisine Dair Yol Diyagramı... 150 Şekil 5.2: Hükümdar Liderlik Hizmet Kalitesi İlişkisine Dair Yol Diyagramı... 153 Şekil 5.3: Hizmet Kalitesi Seçmen Bağlılığı İlişkisine Dair Yol Diyagramı... 157 Şekil 5.4: Hizmetkâr Liderlik Seçmen Bağlılığı İlişkisine Dair Yol Diyagramı... 160 Şekil 5.5: Hükümdar Liderlik Seçmen Bağlılığı İlişkisine Dair Yol Diyagramı... 162 XIII
GİRİŞ Şehirlerde, ilçelerde ya da beldelerde yaşayan vatandaşların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulan ve topluma ait kaynakları kullanarak çalışan belediyelerin başarısı, sosyal barışın güçlendirilmesi ve ülkenin kalkınma hızının artırılması için büyük önem arz etmektedir. Belediye hizmetlerinde verimlilik, etkinlik ve kalitenin sağlanması ve sürdürülebilir olması günümüzde üzerinde en fazla durulan konular arasındadır. Ülkelerin kalkınmalarının en önemli yolu hangi yönden gidilirse gidilsin, mutlak surette verimli ve etkin çalışabilmekten geçmektedir. Demokrasimizin önemli unsurlarından olan ve yerel kamu hizmetlerinin sağlanmasında bir nevi tekel sayılabilecek belediyelerin verimli çalışmaları, ülkenin kalkınmasına önemli ölçüde ivme kazandıracaktır. Belediyelerimizin temel sorunlarının başında verim düşüklüğünün yattığı bilinmektedir. Aslında bu sorun Türk Kamu Yönetimi sisteminin ciddi bir hastalığıdır. Verim düşüklüğüne bağlı olarak etkinlik ve kalite de düşük olabilmektedir. Bunlarla birlikte kamu hizmetlerinin maliyeti pahalı olmakta ve sistem kaynak israfına zemin oluşturmaktadır. Belediyelerde kalite, etkinlik ve verimlilik odaklı yönetim anlayışının gelişmesi konusunun üzerinde hassasiyetle durulmalıdır. Bu alanda akademik çevreler, meslek örgütleri, sivil toplum kuruluşları, konunun uzmanları ile yerel ve merkezi idare arasında işbirliği ortamı geliştirilmeli ve kararlılıkla sürdürülmelidir. Bu çerçevede yapılacak çalışmaların sonuçları ve kazanılan tecrübeler paylaşılarak verimli çalışabilme ile ilgili çözümler geliştirilmelidir. Belediyelerin verimli çalışabilmelerine yüklenen anlamlardan biri, vatandaşların belediye hizmetlerini kaliteli, adil, şeffaf, erişilebilir vs. olarak değerlendirmeleridir. Belediyelerimizin vatandaşların istedikleri ölçülere uygun nitelikte ve kalitede hizmet üretme konusunda tam anlamıyla yeterli oldukları ise söylenememektedir Belediyelerimizin; birçok kısıtlayıcı unsurun etkileriyle kalite standartlarını tam anlamıyla yakalayamadıkları kabul edilmesi gereken bir gerçektir. Bu gerçekten hareket edildiğinde, kaynaklarını verimli kullanan, tam anlamıyla şeffaf, her konuda halkın katılımına ve erişimine açık, hizmetlerinde aksama olmayan ve demokratik yapısı güçlü belediyelerin oluşturulabilmesi konusu, hem devlet organizasyonu hem de akademik çevreler için bir sorun alanı olarak karşımıza çıkmaktadır. 1
Yukarıda değinilen bilgilerin ışığında bu çalışmanın üç temel amacı bulunmaktadır. Bunlardan ilki; vatandaşların belediye hizmetlerinin kalitesini nasıl algıladıklarının ve bu kalite algılaması üzerinde belediye başkanlarının liderlik (hükümdar/hizmetkâr) özelliklerinin belirleyiciliğinin tespit edilmesidir. İkincisi; vatandaşların temel hakları arasında yer alan belediye hizmetlerinin kalitesini nasıl algıladıklarının ve bu kalite algılaması üzerinde belediye başkanına karşı hissedilen bağlılığın belirleyiciliğinin tespit edilmesidir. Üçüncüsü ise belediye başkanlarının liderlik (hizmetkâr/hükümdar) özellikleri ile oluşturabildikleri seçmen bağlılığı arasındaki ilişkinin belirlenmesidir. Araştırma ile belediyelerin temel hizmet kalitesi değerlendirmesi yapılarak, başarılı oldukları yönler ve eksik oldukları faaliyetler ortaya konulacaktır. Hizmet kalitesi ile belediye başkanlarının hükümdar/hizmetkâr liderlik performansları arasında etkileşim (ilişki) olup olmadığı, eğer bir ilişki varsa bunun olumlu ya da olumsuz olup olmadığı belirlenecektir. Bununla birlikte vatandaşlarca algılanan hizmet kalitesi, hizmetkâr liderlik ve hükümdar liderlik özelliklerinin seçmen bağlılığı üzerindeki olumlu ve olumsuz etkileri de tespit edilecektir. Böylelikle, belediye hizmetlerinin kalitesinin artırılması ve belediye başkanlarının görevlerini algılamalarındaki eksenin, amirlik hizmetkârlık düzlemleri arasında hizmetkârlığın yörüngesinde yer alabilmesi doğrultusunda öneriler oluşturulabilecektir. Araştırma ile vatandaşların ihtiyaç duyduğu hizmetler belirlenecek ve araştırmadan elde edilen bulgular ile hizmet kalitesinin artırılmasına yönelik olarak bir veri tabanı oluşturulmasına katkı sağlanabilecektir. Genel anlamda belediye hizmetlerinden memnuniyetin ölçülmesini kapsayan bu çalışmanın alt amaçları aşağıdaki gibi sıralanabilir; Tüm mahallelerde seçmenlere uygulanacak olan anketlerle, seçmenlerin demografik özelliklerini belirleyerek memnuniyete göre vatandaş profilini ortaya koymak, Seçmenlerin belediye hizmetlerine ilişkin memnuniyetlerinde veya memnuniyetsizliklerinde önem taşıyan değişkenleri saptamak, Seçmenlerin belediye başkanlarının hükümdar/hizmetkâr liderlik özeliklerine ilişkin algılamalarında başkanların eksik kaldıkları yönlerin belirlenmesi, Belediye hizmetlerinin daha kaliteli olarak sunulabilmesi ve belediyelerin kaynak israfını azaltabilmeleri için öneriler geliştirilmesi. 2
Bu amaçlara ulaşıldığında elde edilmesi beklenilen kazanımlar ise şöylece ifade edilebilir: Belediyelerin kaynak israfını azaltmaları Belediyelerin kaynaklarını doğru yönlere kanalize etmeleri Belediye hizmetlerinde kalitenin, şeffaflığın, katılımcılığın artması Belediye başkanlarının görevlerine bakış açılarının hükümdarlıktan hizmetkârlığa doğru kaymaya başlaması Belediye hizmetlerindeki kalitenin artmasına bağlı olarak vatandaşların refahlarının ve yaşam tatminlerinin artması Belediye hizmetlerindeki kalitenin artmasına bağlı olarak illerin ve bölgenin gelişmişlik düzeylerinin artması Başka belediyeler için kıyaslama imkânının oluşturulması Bilimsel yazına not düşmek suretiyle boşluğun daralmasına katkı sağlanması Belediyelerle ilgili başka çalışmalara örnek oluşturulması Bilindiği üzere ülkemizin bölgeleri arasında gelişmişlik farkları bulunmaktadır ve bazı bölgeler arasında bu farklar uçurum denebilecek kadar derinleşmiştir. Gelişmişlik farklarının azaltılmasına yönelik çalışmalar, devletin, özel sektörün ve bilim insanlarının hep gündeminde olmuştur. Bu konu ile ilgili olarak yakın geçmişte yapılan çalışmalardan biri de İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması çalışmasıdır. 22.09.2002 tarih ve 24884 sayılı Resmi Gazete de yayınlanan Bakanlar Kurulu Kararnamesi (2002/4720) ile bölgesel istatistiklerin toplanması, geliştirilmesi, bölgelerin sosyo-ekonomik analizlerinin yapılması, bölgesel politikaların çerçevesinin belirlenmesi ve Avrupa Birliği Bölgesel İstatistik Sistemine uygun karşılaştırılabilir istatistikî veri tabanı oluşturulması amacıyla ülke genelinde İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması tanımlanmıştır. İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması nda iller Düzey 3 olarak tanımlanmış; ekonomik, sosyal ve coğrafi yönden benzerlik gösteren komşu iller ise bölgesel kalkınma planları ve nüfus büyüklükleri dikkate alınarak Düzey 1 ve Düzey 2 olarak gruplandırılmak suretiyle hiyerarşik İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması yapılmıştır. Araştırmanın kapsamında olan TRB 1 Bölgesi illeri de söz konusu kararnamede geçen Düzey 2 illeri tanımlamasına girmektedirler. Bu tanımlamadan hareketle; projenin, sosyo-ekonomik analizlerin yapılması, bölgesel politikaların geliştirilmesi ve karşılaştırılabilir istatistikî veri tabanı 3
oluşturulması konularında İstatistikî Bölge Birimleri Sınıflandırması faaliyetinin amaçlarına uygun çıktılarının olacağı düşünülmektedir. Yukarıda izah edilmeye çalışılan gerekçeler temelinde gerçekleştirilen çalışmanın raporu kavramsal çerçevenin oluşturulması ile başlamaktadır. Bu bağlamda; Belediye, Kalite, Liderlik ve Seçmen Bağlılığı ana başlıklarından oluşan bölümler yer almaktadır. Rapor, araştırmanın deneysel sonuçlarının aktarımını içeren Uygulama kısmı ile devam etmekte ve Tartışma ve Sonuç kısmı ile tamamlanmaktadır. 4
1. BELEDİYE KAVRAMI Çalışmanın bu bölümünde belediye kavramı ve özellikleri hakkında kavramsal çerçeve çizilmektedir. Öncelikle, belediye kavramının tanımı yapılmakta ardından ise özellikleri sıralanmaktadır. 1.1. BELEDİYE KAVRAMININ TANIMI Belediye kelimesi, köken olarak Arapça dır. Belde (şehir) ve çoğulu olan bilâd kelimelerine dayanmaktadır. Arapça nın ve şark dillerinin etkileriyle Tanzimat'tan itibaren bugünkü anlamıyla kullanılmaya başlanmıştır (Devellioğlu, 2010:130). Türk Dil Kurumu nun Büyük Türkçe Sözlüğü nde ise belediye (belediyye) tanımı şöyle yapılmıştır: İl, ilçe, kasaba, belde vb. yerleşim merkezlerinde temizlik, aydınlatma, su, toplu taşıma ve esnafın denetimi gibi kamu hizmetlerine bakan, başkanı ve üyeleri halk tarafından seçilen, tüzel kişiliği olan örgüt, şehremaneti (internet:29.01.2012). Belediye, şehir idare teşkilâtını açıklamak için 19. yüzyıldan beri kullanılan, bir beldeye ilişkin kuruluş veya yönetim anlamındadır. Belediye, tüzel kişilik taşıyan ve genellikle belde sakinlerinin kendi kendilerini yönetme yetkisine sahip oldukları, kent ağırlıklı bir idari birimdir (Sezgin, 2007:47-49). Belediye, belde adı verilen ve köylük yerleşim birimlerinden sosyal ve ekonomik açıdan büyük olan yerleşim birimlerdeki ortak nitelikli yerel gereksinimleri karşılamak üzere kurulan, karar organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, tüzel kişiliğe (Keleş, 1998:31), idari ve mali özerkliğe sahip, merkezi yönetimin denetim ve gözetimi altında bulunan kamu yönetim birimi (Bozoğlan, 2009:262-285) olarak tanımlanabilir. 5393 sayılı Belediye Kanunu nun belediye tanımı ise belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi şeklindedir. 1982 anayasasının 127. maddesinde belediye, "halkın mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişiliği" şeklinde tarif edilmiştir. 5
Belediye, yerel nitelikteki ihtiyaçları karşılayan bir idaredir. Şehir veya kasaba ölçeğindeki yerler için geçerlidir. Demokratik seçime dayalıdır ve beldenin hemşerilerinin katılımına açıktır. Bu husus, 1580 sayılı kanunun 13. maddesinde "Her Türk, nüfus kütüğüne yerli olarak yazıldığı beldenin hemşerisidir. Hemşerilerin belediye işlerine reye, intihaba, belediye idaresine iştirake ve belde idaresinin devamlı yardımlarından istifadeye hakları vardır" şeklinde anlamını bulmaktadır. Tüm bunların ötesinde belediyeler, kamu tüzel kişiliğine sahip, özerk, merkezî yönetimin idarî vesayeti altındaki kamu idareleridir (Sezgin, 2007:47-49). Türkiye de belediyeler, yapısal-fonksiyonel olarak üç temel organdan oluşmaktadır. Bunlar meclis, başkan ve encümen dir. Meclis, belediyenin temel karar organıdır. Stratejik plan, performans programı, bütçe, faaliyet raporu, kesin hesap ve yatırım programı gibi temel işlemler meclisin onayına tabidir. Encümen yürütme ve danışma organı olup, karar organı olma niteliği 5393 sayılı kanun ile birlikte ortadan kaldırılmıştır. Encümenin aldığı bazı kararlar, meclisin aldığı kararların uygulanmasına ilişkin olup, bu durum encümeni bir karar organı yapmamaktadır. Başkan ise, yürütme organı olup, meclis ve encümen tarafından alınan kararları uygular. Belediye örgütü ise, başkana bağlı olarak çalışır ve yine başkana karşı sorumludur (Bozoğlan, 2009:262-285). Belediye organlarının, yetkinin temel kaynağı olarak halk (seçmenler) ile ilişkisi farklı niteliktedir. Türk belediye sisteminde başkan ve meclis doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Buna karşın, encümen üyelerinin hepsi meclis üyelerinden oluşmamaktadır. Atanmış encümen üyeleri de olduğu encümenin oluşumunda seçmenlerin (dolaylı) etkisinden söz edilebilir (Bozoğlan, 2009:262-285). 1.2. BELEDİYENİN ÖZELLİKLERİ Belediyeler, sahip oldukları bazı özellikler nedeniyle hem diğer yerel yönetimler (il özel idareleri, köyler) hem de diğer kamu kurumlarından farklıdırlar. Bu farklılığın nedenleri şöyle açıklanabilir (Yıldırım, 1994:33): Belediyeler, siyasal nitelikli yönetim birimleridir. Belediyeler, kendilerine özgü gelir kaynaklarına, bütçeye ve mali özerkliğe sahiptir. Belediyeler, tüzel kişiliğe ve yönetsel özerkliğe sahip kamu yönetim birimleridir. 6
Kurumsal ve yönetsel açıdan özgün bir yapıya sahip olan belediyelerin özellikleri genel olarak şöyle ifade edilmektedir (Bozoğlan, 2009:262-285): a) Belediye, bir kamu kurumudur: Belediye, kamu hukuku sistemi içerisinde faaliyetlerini sürdürür. Bu nedenle Türk Kamu Yönetimi Sistemi nin bir parçasıdır. b) Belediye, kâr amacı gütmeyen bir hizmet kurumudur: Belediye, yerel niteliği olan ortak hizmetleri yürütmekle görevlidir. Bu hizmetlerin, kamu hizmeti sayılmaları, önceliğin kamu yararının yerine getirilmesine verilmesi durumunu ortaya çıkarmaktadır. Kamu yararından kastedilen, kâr amacı gütmeksizin, beldede yaşayan herkesin en uygun koşullarda, eşit ve adil bir şekilde kamu hizmetlerinden yararlanmasını sağlamaktır. c) Belediye, siyasal nitelikli bir kurumdur: Belediyenin varlığı, yerel halkın (seçmenin) siyasi tercihlerine dayanır. Buna göre başta başkan olmak üzere temel karar organı olan meclis, halkoyu ile seçilir. Seçim mekanizması, belediyeye siyasi bir kimlik kazandırmaktadır. d) Belediye, çok katmanlı bir hiyerarşik kurumdur: Büyükşehir belediyelerinde; başkan, genel sekreter, genel sekreter yardımcıları, daire başkanları, müdürler, müdür yardımcıları, şefler ve çalışanlar olmak üzere 8 hiyerarşik kademe bulunur. Diğer belediyelerde ise başkan, başkan yardımcıları, müdürler, şefler ve çalışanlar olmak üzere 5 hiyerarşik kademe bulunur. e) Belediye bürokratik bir kurumdur: Belediyenin, görevleri, yetkileri, sorumlulukları, hakları ve ayrıcalıkları yasalarla açıkça tanımlanmıştır. Belediye faaliyetleri, mevzuattaki tanımlarına göre yürütülür. Her çalışanın hangi amire bağlı olduğu açıktır. Amirler, çalışanlarının faaliyetlerinden de sorumludur. Sistemin tamamından sorumlu olan ise en tepede yer alan başkandır. Belediye faaliyetleri, yazılı olarak yürütülür ve kayıt altına alınır. Belediye birimleri, sadece kendi sorumluluk alanlarında çalışırlar. Bu nedenle belediyede ileri düzeyde işbölümü ve uzmanlaşmadan söz edilebilir. 7
2. HİZMET VE HİZMET KALİTESİ Çalışmanın bu bölümünde hizmet ve hizmet kalitesi kavramlarıyla ilgili kavramsal çerçeve çizilmektedir. Öncelikle hizmet kavramı ile ilgili açıklamalarla başlayan bölüm; kamu hizmeti kavramı, hizmet kalitesi kavramı ve belediyelerde hizmet kalitesi başlıklarıyla tamamlanmaktadır. 2.1. HİZMET KAVRAMI VE ÖZELLİKLERİ İnsan gereksinimleri her zaman elle tutulabilen ve gözle görülebilen araçlarla sağlanamazlar. Somut olmayan ancak insan gereksinimlerini karşılayan araçlar da bulunmaktadır ve bunların genel adı hizmettir (Karalar, 1998:30). Türk Dil Kurumu nun Büyük Türkçe Sözlüğü nde, hizmet, gereksinimleri karşılama ve üretildiği anda tüketilme özelliklerine sahip her türlü etkinlik şeklinde tanımlanmaktadır. Hizmet; ekonomik bir değer taşıyan yer, zaman ve psikolojik olarak fayda sağlayan bir işlem, eylem veya sunumdur (Murdick, 1990:4). Hizmet, müşteriler ile işletmeler arasında cereyan eden sosyal içerikli bir faaliyet ve soyut bir kavramdır (Evans, 1999:53). Hizmet; bir tarafın diğerine sunduğu, temel olarak dokunulamayan ve her hangi bir şeyin sahipliğiyle sonuçlanamayan bir faaliyet ya da fayda olarak da tanımlanmaktadır (Kotler, 1997:467). Hizmet sektörünü imalat sektöründen ayıran en önemli özellikler; elde edilen çıktının soyut olması, üretimle tüketimin aynı mekânda ve eş zamanlı olarak gerçekleştirilmesi, hizmetlerin depolanamaması ve müşterilerin sistemin performansını direkt olarak etkileyebilmeleridir (Evans, 1999:53). Yukarıdaki tanımlara ek olarak, hizmet kavramının tanımına ilişkin diğer yaklaşımların tarihi süreç içerisinde izlediği yol, aşağıdaki tabloda görülebilmektedir: Tablo 2.1: Tarihi Süreç İçerisinde Hizmet Kavramının Tanımları Tanım sahibi Hizmet tanımı Fizyokratlar (- 1750) Tarımsal üretim dışındaki tüm faaliyetler Adam Smith (1723-1790) Somut, elle dokunulabilir bir ürünle sonuçlanmayan tüm faaliyetler J. B. Say (1767-1832) Ürünlere fayda ekleyen tüm imalat dışı faktörler Alfred Marshall (1842-1924) Yaratıldığı anda varlık bulan mallar... Batı Ülkeleri (1925-1960) Bir malın biçiminde değişikliğe uğramayan hizmetler Çağdaş Bir malın biçiminde değişikliğe yol açmayan bir faaliyet Kaynak: ÖZTÜRK, A.S. (1998). Hizmet Pazarlaması. Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayınları. 8
Görüldüğü üzere, hizmet kavramının üzerinde uzlaşı ya da genel kabul oluşmuş bir tanımı bulunmamaktadır. Bu çeşitlilik, araştırmacıların ve uygulayıcıların, kendi algılarıyla hareket etmelerinden diğer bir ifade ile kendi alanlarının sınırları içerisinde hareket ederek tanım yapmalarından kaynaklanmaktadır. Hizmetin doğal yapısından kaynaklanan dört temel özelliği vardır. Bunlar; soyutluk, ayrılmazlık, değişkenlik ve dayanıksızlık şeklinde adlandırılmaktadır (Parasuraman vd., 1985:35): Soyutluk: Hizmet, fiziki varlığa sahip olmayan soyut bir varlıktır. Temel duyu organlarıyla algılanamaz. Bu bağlamda hizmet, bir kolaylıktan veya tecrübeden yararlanma şeklide düşünülebilir. Örneğin; bir hekimin tıp bilgisinden yararlanmak. Soyutluk özelliği nedeniyle, hizmet; depolanamaz, taşınamaz, kolaylıkla taklit edilebilir ve teşhir edilemez. Ayrılmazlık: Hizmetin, üretimi ve tüketimi hem eş zamanlı hem de eş mekânlıdır. Bu nedenle, hizmetten yararlanmak isteyenler, hizmetin üretildiği mekâna gitmek zorundadırlar. Değişkenlik: Bu özellik, hizmet üretiminde insan unsurunun katkısı ve önemi ile ilgilidir. Hizmetin kalitesi, hizmeti sunan personelin istekliliğine, nezaketine ve tecrübesine bağlı olarak hem zamana hem de mekâna bağlı olarak değişkenlik gösterebilir. Dayanıksızlık: Hizmetlerin dayanıksız olmasının nedenleri; hizmetlerin stoklanamaması, saklanamaması, iade edilememesi ve yeniden satılmamasıdır. Hizmetin dayanıksız olması, hizmet araçlarının etkin kullanımını da engeller. Hizmet araçları, bazı durumlarda atıl kalabilir. Hizmet pazarlamasında tam kapasiteye ulaşılması mümkün olmayabilir. 2.2. KAMU HİZMETİ Kamu hizmeti; Giritli vd. ne (2001:272-273) göre idare hukuku bakış açısıyla idarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu bir etkinliktir ; organik, maddi ve biçimsel olmak üzere üç sınıfta incelenebilir: Organik açıdan kamu hizmeti: Belli bir organizasyonu tanımlamak için kullanılır. Yani, belli bir hizmetin yürütülebilmesi için gerek kamu görevlileri gerekse maddi 9
araçların bütünü, kamu hizmetinin organik çehresini ifade etmektedir. Burada kamu hizmeti, kamu kuruluşları anlamındadır. Maddi açıdan kamu hizmeti: Hizmeti gerçekleştirecek organların özelliklerinden sıyrılarak, sadece gerçekleştirilecek etkinliğin içeriği ön plana çıkarılmaktadır. Burada kamu hizmeti, kamu yararı sağlaması beklenen etkinliktir. Biçimsel açıdan kamu hizmeti: Kamu hizmetini bir etkinli olarak yürütürken kullanılan yöntemler yani, belli bir hukuksal düzen ifade edilmektedir. Kamu hizmeti kavramı; bir kamu tüzel kişisi veya onun denetimi altındaki bir özel kişi ya da kuruluş tarafından yürütülen kamu yararı amacına yönelik faaliyetlerdir şeklinde de tanımlanabilir (Gözler, 2003:219). Kamu hizmeti kavramıyla ilgili olarak anlamlı ve de açıklayıcı bir çerçeve çizen bir diğer tanım ise Anayasa Mahkemesi nin bir kararıdır (28 Haziran 1995 Tarih ve E. 1994/71, K. 1995/23 Sayılı Karar). Buna göre; devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak gereksinimleri karşılamak, kamu yararı ya da çıkarını sağlamak için yapılan ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinlikler, kamu hizmeti olarak kabul edilmektedir. Herhangi bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesi için bazı koşulları sağlaması gerekmektedir. Bu koşullar; kamu hizmetlerinde hizmetin kamuya olması ve kamuya yararlı olması, ikincisi de hizmetin kamu kuruluşlarınca ya da onların denetiminde özel kişilerce yürütülmesidir (Karaman, 1996:2). 2.2.1. Kamu Hizmetlerinin Özellikleri Her kamu hizmeti, kendine özgü kurallar ve mevzuatlar çerçevesinde sunulur. Ancak, genel olarak bütün kamu hizmetlerinin taşıması gereken ortak özellikleri vardır. Süreklilik ve düzenlilik, değişkenlik, eşitlik, tarafsızlık, kamu yararı, iptal ve tazmin ve bedelsizlik gibi sayabilecek ilkeler, kamu hizmetlerinin üretiminde ve sunumunda taşıması gereken özelliklerdir (Negiz, 2007:32-33): Süreklilik ve düzenlilik: Kamu hizmeti, kamu yararı gözetilerek yürütülen ve toplumsal bir gereksinimi karşılamaya yönelik bir hizmettir. Bu yönü ile, kamu 10
hizmetinin kesintiye uğramaması gerekmektedir. Bunun nedeni de, kamu hizmetinin herhangi bir şekilde kesintiye uğramasının, toplum düzenini bozabilme, insan refahını ve yaşam kalitesini düşürme ve toplumda karışıklığa yol açabilme olasılığıdır. Değişkenlik: Kesintisiz bir şekilde değişen sosyo-ekonomik şartlar, beraberinde toplumsal gereksinimleri de değiştirmektedir. Kamu yararı açısından hareketle, sunulacak kamu hizmetlerinin yaşanan bu değişimlere uyumlu hale getirilmesi zorunluluktur. Bu değişimlerin gerçekleşmesini etkileyen temel faktörler; yer, zaman, kentleşme, toplumsal ve ekonomik koşullardır. Eşitlik: Bu özellik, iki anlam taşımaktadır. Birincisi, kamu hizmetlerinden herkesin yararlanacağıdır. İkincisi ise, kamu hizmetlerinin aynı durumda, alanlara aynı koşullarda ve aynı biçimde sunulacağıdır. Tarafsızlık: Bu ilke, kamu hizmetleri görülürken taraf tutmadan hizmetlerin görülmesi anlamını taşımaktadır. Kamu yararı: Kamu yararı, kamu yönetiminin eylem ve işlemlerinde yöneldiği ve toplumun bir kesiminin ya da tümünün yararını kollamaya dönük, temel ve genel hedef olarak tanımlanabilir. Bir hizmetin kamu yararına yönelik olup olmadığının tespitinde ortak ölçütlerden biri; bir hizmetten elde edilen kazancın tekrar aynı hizmet için kullanılıp kullanılmadığı olabilir. Bir başka ölçüt ise, kamu hizmeti için yapılacak her türlü işlem ve eylemlerden toplumun zarar görmemesi ya da en az zarar görecek şekilde yapılmasıdır (Sezer, 2008:147-171). İptal ve tazmin: Kamu hizmetlerinin; mevzuata, kamu yararı ve diğer kamu hizmeti özelliklerine aykırı sunulması halinde, hizmetin muhatabı olan insanlar ya da kurumlar işlemlerin (söz konusu hizmetin) iptalini ve eğer zarara uğramışlarsa bunu tazminini isteme hakkına sahiptirler. Bedelsizlik: Her ne kadar bu özellik günümüzde anlam değiştirmiş olsa da bizzat idarenin yerine getirmiş olduğu bazı hizmetlerin karşılığı olarak hizmetten yararlanandan bedel alınmamaktadır. 11
2.2.2. Kamu Hizmetlerinin Sınıflandırılması Türk idare hukukunda kamu hizmetleri tasnif edilirken genellikle dört başlığa ayrılmaktadır. Bu başlıklar aşağıda açıklanmaktadır (Günday, 2004:75): Genel kamu hizmetleri: yasama, yargı, güvenlik, savunma vb. Toplumsal refaha yönelik kamu hizmetleri: eğitim, sağlık, sosyal güvenlik ve sosyal yardım vb. Ekonomik kamu hizmetleri: Kişilerin ve işletmelerin ekonomik işlerine ve ilişkilerine yönelik hizmetlerdir. Yerel kamu hizmetleri: İl özel idareleri ve belediyeler tarafından sunulan; yerel halkın ortak ihtiyaçlarını katılım yoluyla gerçekleştirmeye çalışan hizmetlerdir. Anayasamızı referans alan bir başka ayrım ise genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetleri ve özel işletmecilik esaslarına göre yürütülen kamu hizmetleri şeklinde iki sınıf kamu hizmeti tanımlamaktadır. Bu ayrımın temel dayanağı Anayasa nın 128. maddesidir. Bu maddenin ilk fıkrasında devletin kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür hükmü geçmektedir. Anayasa Mahkemesi de bu hükme dayanarak yukarıda belirtilen ikili sınıflandırmayı yapmıştır. 2.2.3. Kamu Hizmetlerinin Sunulmasında Belediyelerin Önemi Yerel yönetimlere (belediyelere), yerel hizmetlerin verilmesi, bu yönetimlerin yerel kamu hizmetlerini yürütmede gösterdikleri etkinlik ve yerel demokrasinin gerçekleştirilmesine yöneliktir. Bu açıdan bakıldığında belediyeler, hem yerel bir nitelik taşırlar hem de yönetim dirler. Bu nedenle kamu hizmetlerinin yürütülmesinde belediyelerin önemi, iki başlık altında ele alınabilir. Bunlardan ilki, hizmette etkinlik diğeri ise, yerel demokrasi açısındandır (Negiz, 2007:44). Hizmette etkinlik: Belediyelerin halka en yakınında olmaları nedeniyle yerel nitelikli ortak ihtiyaçları en iyi şekilde tespit edebilecek yönetimler oldukları hâkim olan görüşlerden birisidir. Bu görüşün gerçekliği, hemen her ülkede toplumun 12
ekonomik, sosyal, siyasal ve kültürel gelişmesinde önemli katkılar sağlaması yönüyle de desteklenmektedir (Öztürk, 1997:44). Bir toplumda merkezi otorite olarak devletin varlık sebebi, genel anlamda toplumu yönetmek, yönlendirmek, toplumsal ihtiyaçların temininde düzen sağlamaktır. Makro düzeyden mikro düzeye inildiğinde ise halk, benzer beklentilerle belediyesine yaklaşır. Bir başka ifade ile yerel halk, öncelikle belediyesinin kendisine etkin ve verimli hizmet sunmasını bekler. Burada sözü geçen etkinlik, toplumsal yaşamın devamı ve düzenliliği için ihtiyaç duyulan ve beklenilen hizmetlerin en iyi biçimde sunulmasıdır. Hizmette verimlilikten kasıt ise, en az kaynakla, en çok, hızlı, ucuz ve kaliteli olarak hizmet üretimidir (Negiz, 2007:44). Yerel demokrasi: Demokratik bir yerel yönetim demokratik bir toplum içinde gelişebilir. Böylesi bir toplumun ilkeleri de; çoğulculuk, demokratiklik ve katılımdır. Bu noktada yerel yönetimler demokrasinin tabandan tavana doğru yapılanmasında aracı rolünü üstlenen en önemli kurumlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Çağdaş demokrasinin nitelikleri olarak katılma ve temsil, en iyi biçimde belediyelerde gerçekleştirilir. Her ne kadar merkezi yönetimin vesayeti altında olsalar da, belediyeler devlet gücünün dengelenmesinde önemli bir rol üstlenerek, gücün tek bir elde toplanması şeklinde oluşacak bir yapılanmayı sınırlarlar. Yine yerel yönetimler, temsil ve katılma kurumlarıyla demokrasiye işlevsellik kazandırırlar. Çünkü, yöneten ile yönetilenler arasındaki mesafe mekansal ve toplumsal açıdan yerel yönetimlerde en azdır (Çukurçayır, 2000:109). 2.2.4. Mevzuata Göre Belediye Hizmetleri İl, ilçe ve belde belediyelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetler, 5393 sayılı Belediye Kanunu nun 14. Maddesinde şöyle sıralanmaktadır: Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; a) İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım, nikâh, meslek ve beceri kazandırma; 13
ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya yaptırır. Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000'i geçen belediyeler, kadınlar ve çocuklar için koruma evleri açar. b) Devlete ait her derecedeki okul binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını yapabilir veya yaptırabilir, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılayabilir; sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilir ve işletebilir; kültür ve tabiat varlıkları ile tarihî dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlayabilir; bu amaçla bakım ve onarımını yapabilir, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa edebilir. Gerektiğinde, öğrencilere, amatör spor kulüplerine malzeme verir ve gerekli desteği sağlar, her türlü amatör spor karşılaşmaları düzenler, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya derece alan sporculara belediye meclisi kararıyla ödül verebilir. Gıda bankacılığı yapabilir. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenir. Belediye hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur. Hizmet sunumunda özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemler uygulanır. Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanı belediye sınırlarını kapsar. Belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetleri götürülebilir. Büyükşehir, ilçe ve ilk kademe belediyelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetler, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu nun 7, 8 ve 9. maddelerinde şöyle sıralanmaktadır: Madde 7- Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır: a) İlçe ve ilk kademe belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin stratejik plânını, yıllık hedeflerini, yatırım programlarını ve bunlara uygun olarak bütçesini hazırlamak. b) Çevre düzeni plânına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte 14